antologia de derecho municipal

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ 13

APRECIACIÓN GENERAL DEL MUNICIPIO Y DEL DERECHO MUNICIPAL


1.1. El problema de la definición del municipio. Diversas

corrientes. 1.2. La naturaleza del municipio y las teorías que la explican 1.2.1. Sociología 1.2.2. Históricas 1.2.3. Del derecho positivo 1.2.4. Administrativistas 1.2.5. Economicistas 1.2.6. Étnico – Culturales 1.2.7. Otras interpretaciones 1.3. El derecho Municipal y su concepto 1.4. La autonomía científica y didáctica de esta rama del

derecho. 1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras ciencias.


1.1. El problema de la definición del municipio. Diversas corrientes.

Muchas y de variadas orientaciones. Y matices son las definiciones que en torno al Municipio exponen los estudiosos del tema, notándose en ellos, sin embargo, el sustrato

común que tiene la institución, esto es: el aspecto propio de la vida local de la comunidad.

Algunas de las definiciones más comunes de la institución en análisis las encontramos, en

diversas enciclopedias o diccionarios. Así el de la Real Academia Española la conceptúa

como "conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional, regido en sus

intereses vecinales por un ayuntamiento".

La enciclopedia Espasa Calpe señala que el Municipio es:

"Una Sociedad necesaria, orgánica y total establecida en determinado territorio y que

tiende, con personalidad jurídica definida, a la realización de los fines públicos que

trascendiendo de la esfera de la familia no llegan, sin embargo, a la en que se desenvuelven

otras entidades de carácter político (provincias, regiones, Estado, Unión de Estados).

Por cuanto hace a las enciclopedias jurídicas, también aparece este concepto, como

es el caso de la jurídica Omeba, la que lo define como:

“Una persona de Derecho publico constituida por una comunidad humana, asentada

en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares interés, y que

depende siempre, en mayor o menor grado, de una entidad publica superior, el Estado

Provincial o Nacional”.

El diccionario Jurídico editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

UNAM, señala que el Municipio es:

“La organización político-Administrativa que sirve de base a la división territorial y

organización política de los estados miembros de la federación. Integran la organización

política tripartita del Estado mexicano, Municipios, Estados y Federación.

En la doctrina jurídica extranjera destacan importantes municipalistas que han

aportado interesantes definiciones para la institución. Afirma así, Adriano Carmona Romay

que el Municipio es una sociedad humana localizada con carácter de un territorio

determinado, dirigida por una autoridad local lograr el bien de sus integrantes y del Estado

al que pertenece...

El autor sudamericano, Efrén Córdova afirma que el Municipio es una comunidad natural y espontánea, que nace de la Imprescindible necesidad de una organización política-

jurídica y administrativa y que es reconocida por el Estado y no creada por éste".

Otro autor sudamericano, Reynaldo Pola dice que: "El Municipio es una fracción

territorial del Estado o de un distrito, con reconocimiento oficial, donde se hallan

congregadas numerosas familias que obedecen las mismas leyes y están sujetas a la acción administrativa de un ayuntamiento".

El jurista vienés Hans Kelsen afirma en su Teoría General del Estado que: "Los

Municipios son las democracias más antiguas y lo eran ya en un tiempo en que la

administración local se hallaba organizada sobre bases estrictamente autocráticas.

El destacado administrativista Carlos García Oviedo afirma que:

El municipio es una agrupación natural de familias, formando una colectividad con fines propios y por tanto diferentes de sus componentes individuales… situada en su

territorio y que satisface necesidades originadas por la relación de vecindad”.

A su vez señala Fabián Onsari que:

“El municipio tiene su raíz, por así decir, en el origen de la convivencia social.

Vecinos o familias que necesitan llevar en común algunos servicios que deben reunirse y se

unen para realizarlos. Conservar los caminos, enterrar a los muertos, crear una escuela,


construir una iglesia, son problemas que afectan a la comunidad, problemas que originan la

necesidad de crear y organizar de acuerdo esos servicios y, con el tiempo, la complicación de la vida moderna y la división del trabajo, determinar nuevos problemas que deban

contemplar los vecindarios”.

El distinguido municipalista español Don Adolfo Posada en su obra “El régimen

Municipal de la Ciudad Moderna” precisa que el Municipio podría definirse”… como el

núcleo social de vida humana total, determinado o definido naturalmente por las

necesidades de la vecindad.

Por otra parte, la doctrina mexicana también ha aportado claras definiciones de la

institución municipal. Tantos investigadores del Derecho Constitucional o Administrativo,

así como sociólogos y otros especialistas nos presentan diversos conceptos definitorios.

El municipio –afirma el Dr. Miguel Acosta Romero—en si constituye una persona

jurídica de Derecho Publico, eminentemente política cuya forma de gobierno puede variar de acuerdo a las modalidades que cada estado adopte sobre ese particular.

A su vez el Doctor Andrés Serra Rojas refiriéndose a esta institución señala:

La descentralización administrativa regional, llamada por algunos autores

descentralización territorial, es una forma de organización territorial, es una forma de

organización descentralizada, que tiene por finalidad la creación de una institución política,

dotada de personalidad jurídica, patrimonio propio y un régimen jurídico establecido por la constitución en el Articulo 115 y reglamentado por sus leyes orgánicas municipales, que

expiden las legislatura de los Estados…

El Doctor Ignacio Burgoa, destacado constitucionalista, señala en su “Derecho

Constitucional”, que: …El municipio implica en esencia una forma jurídica-política según la

cual se estructura a una determinada comunidad asentada sobre el territorio de un

Estado…”

Don Lucio Mendieta y Nuñez, sociólogo y jurista, a su vez expone: "El Municipio es la

circunscripción territorial más pequeña del país y está bajo el gobierno inmediato y directo

del ayuntamiento".

Uno de los indudables pioneros del estudio del municipio en México lo fue Don

Moisés Ochoa Campos, que escribiera varias obras sobre temas municipales, la más

destacada sin duda, "La Reforma Municipal", en donde sostiene que: "El Municipio es un efecto de la sociabilidad, como tendencia ésta a institucionalizar las relaciones sociales. Se

produce como mediata agrupación natural y como inmediata unidad socio-política

funcional, aglutinada en forma de asociación de vecindad, siendo por excelencia la forma de

agrupación local;... es fuente de expresión de la voluntad popular y en consecuencia,

atiende a sus fines propios como institución y a los de sus componentes como asociación de

estos”.

Nuestra Definición:

Como se puede observar, existen muy variados puntos de vista para enfocar la

definición del Municipio. Algunos autores destacan características formales, otras

cuestiones políticas, económicas o sociológicas. Sin embargo, se percibe, en el fondo, la

preocupación central de todos ellos por apreciar a esta institución como básica y fundamental en al configuración de la vida de las sociedades.

Siguiendo estas mismas ideas, estimo que el la definición del municipio debe

abordar no solamente la estructura formal de la institución, sino también los fines

sustantivos que la distingan de otras formaciones similares.

En este sentido, se propone que: EL MUNICIPIO ES LA INSTITUCION JURIDICA, POLITICA Y SOCIAL, QUE TIENE COMO FINALIDAD ORGANIZAR A UNA COMUNIDAD EN LA GESTION AUTONOMA DE SUS INTERESES DE CONVIVENCIA PRIMARIA Y VECINAL, QUE


ESTA REGIDA POR UN CONSEJO O AYUNTAMIENTO, Y QUE ES CON FRECUENCIA, LA BASE DE LA DIVISION TERRITORIAL Y DE LA ORGANIZACIÓN POLITICA DE UN ESTADO.

En esta definición destacamos varios aspectos: a) Que el municipio es una

institución de carácter jurídico, político y social; b) Que el municipio es una institución

territorial, pues cuenta con una jurisdicción espacial definida; c) Que el municipio tiene

como finalidad organizar la satisfacción de intereses primarios resultantes de la convivencia

social, esto es, que se originan por el hecho de la vecindad de los individuos; y d) Que el

municipio en muchas ocasiones es considerado como la base de la división territorial y de la organización política de los Estados.

1.2. La naturaleza del municipio y las teorías que la explican.

El complejo universo que representan las instituciones municipales ha provocado

que investigadores y estudiosos de estos temas asuman diversas y hasta antagónicas

interpretaciones sobre su naturaleza y esencia. Existen teorías muy diversas que tratan de explicar ya una u otras posturas; señalando los argumentos históricos y científicos que

cada tendencia hace suyos, para fundamentar sus apreciaciones, que van desde las que

plantean su origen como un fenómeno natural, espontáneo y aún divino, hasta las que

señalan que éste es producto de las formas en que se organiza el Estado de Derecho. Las

teorías o escuelas más destacadas en tomo a la naturaleza del municipio son las siguientes: a) Escuela Sociológica y Ius-naturalista; b) escuela legalista o del Derecho Positivo; c) Escuela Histórica o Anglo-Germanica; d) escuela Economicista; e) escuela Administrativa: f) escuela Étnico-Cultural.

1.2.1. Sociología.

La base del pensamiento que sostiene esta escuela la encontramos en la vieja

definición Aristotélica del zoom politikom que hace al hombre un ser sociable por

naturaleza, llevándolo a formar “una agrupación natural de tipo local”, por lo que, si los individuos conviven en un espacio definido, con necesidades y objetivos comunes, resulta

lógico el seguimiento de una comunidad de acción e interés. Esto hace proclamar a Pascaud

que: “La constitución de los municipios se remota al origen de las sociedades. Las familias al

principio dispersas en los espacios del todo primitivo, se reúnen obedeciendo a esa ley de la

sociabilidad que esta en la esencia misma del hombre”

“En seguida, por consecuencia completamente natural, experimenta las necesidades de tener una administración interior, de darse instituciones que puedan proteger los

intereses y garantizar la seguridad de las personas, se explica así como la asociación

municipal que se encuentra en todos los pueblos civilizados, después esos municipios se

unieron a otros y han formado las naciones”.

En total consonancia con estas ideas, Adolfo Posada sostiene que: “El municipio es una sociedad, entidad o comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creo, es anterior

al mismo que ha de reconocerlo en donde quiera que exista”. O como dijera Azcarate: “…el

municipio es una sociedad natural anterior a la voluntad del Estado y de los individuos y

cuya existencia y relaciones necesarias con los sistemas superiores tiene por tanto que

reconocer no crear, el estado con los individuos.

Por su parte. Carmona Romay sintetiza el proceso de integración sucesiva en que se da la teoría sociológica de la naturaleza municipal, de la siguiente manera: "La comunidad

local, integración de diversos núcleos sociales (aldeas, lugares, parroquias. etc.) Es

instintiva, natural y espontánea, en virtud de la fuerza de cohesión que determina toda

agrupación de familias. Cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines

forma la sociedad local. Tales fines --que en un lodo constituyen el orden público. latu-sensu -han de ser planificados y vitalizados para satisfacer las necesidades colectivas de la

sociedad local. Entonces se impone, le nace, la imprescindible necesidad de una

organización político-jurídica y administrativa y es en tal oportunidad cuando, reconocida

esa necesidad orgánica por el Estado y no creada por éste, se produce el fenómeno socio-


político que es el Municipio. Las consecuencias fundamentales que de esa premisa se

derivan son: 1) Que el Municipio, en vez de ser una creación imaginaria del Estado, es mi organismo natural, una entidad histórica y socialmente viva: 2) Que consiguientemente, esa

sociedad o comunidad local tiene ciertas facultades que le son propias e inherentes, y 3)

Que la vida del municipio y en especial sus transformaciones y disoluciones dependen de

fenómenos naturales y entre ellos de la voluntad de sus integrantes antes de que la decisión

legislativa”. Las ideas sostenidas por la escuela sociológica, se complementan e integran

muy claramente a las concepciones jus-naturalistas que fueron ampliamente difundidas y aceptadas el siglo pasado.

Dice Albi a algunos autores de la Escuela sociológica, que reconocen los derechos

fundamentales del municipio, asemejándolos a los individuales del ciudadano, Ahrens, en

su ya clásica definición afirma que el municipio es el segundo de las sociedades

fundamentales humanas, afirmando que el municipio es anterior al Estado, por lo tanto, no fue creado por este, ya que aquel existió con anterioridad, y en cierto modo puede

considerársele salido de las manos de la naturaleza.

En nuestro punto de vista, es Tosqueville quien recoge la tesis de la escuela

Iusnaturalista, en su proverbial formula que trascribimos:

El municipio es la única asociación que se encuentra de tal manera en la naturaleza,

que en todas partes que haya hombres reunidos se forma un municipio, la sociedad existe en todos los pueblos cualesquiera que sean sus usos y leyes; es el hombre el que forma los

reinos y crea las republicas, el municipio parece salir directamente de las manos de dios. El

Iusnaturalismo sostiene que el municipio no es obra del legislador, sino un hecho social de

convivencia anterior a la formación del estado, y por ende, anterior a la ley, y más aun

superior a esta. Por lo tanto, la ley no hace otra cosa que circunscribirse a reconocerlo y protegerlo en su función adjetiva. En suma, la ley simplemente admite la personalidad del

municipio ahí donde la naturaleza lo ha creado y le ha dado sus derechos.

El Iusnaturalismo asume como una de sus variantes, una interpretación teológica

del orden natural, atribuyéndola a una voluntad superior, que el hombre no hace más que

reconocer y esa voluntad la identifica con dios. Esta corriente tiene como basamento

filosófico el pensamiento de Santo Tomás de Aquino, quien sostenía que el "hombre es un ser social y político que se inclina por naturaleza a la unión y convivencia con sus

semejantes... En ese sentido. Antonio María Hernández interpreta la doctrina del

aquilatense cuando comenta que el Municipio vendría a ser: "una comunidad natural que

tiende al bien común a través de una escala ascendente y jerárquica de personas, funciones

y bienes...

Por otra parte, el Iusnaturalismo racional propone la existencia de un orden per se,

que sin provenir de un ente superior, se hace elocuente en el hombre, el que a través de su

razón descubre ese orden, convirtiéndolo en Derecho. De acuerdo a lo anterior, podemos concluir que la Escuela Sociológica afirma: a) La existencia del Municipio como producto

primario de la sociabilidad humana; b) La existencia del Municipio con anterioridad al

Estado y al derecho; c) la justificación del poder municipal como resultado de la voluntad

solidaria y espontánea de los integrantes de la comunidad. A su vez la tendencia

Iusnaturalista suscribe la totalidad de las conclusiones sociológicas, agregando además, la afirmación de que: a) El municipio cuenta con derechos previos al Estado y no otorgados

por este; b) Esos derechos provienen de la naturaleza misma, ya como producto de una

voluntad superior y divina (Iusnaturalismo teológico) o del orden y armonía general de las

cosas que el hombre acepta y entiende a través de la razón (Iusnaturalismo racional).

1.2.2. Históricas

Este sistema, a decir de Albi, se caracteriza por la persistencia de las viejas modalidades orgánicas surgidas espontáneamente a través de los siglos. Dominan en este

sistema dos distintas notas: la variedad y la asimetría. No se contiene una fórmula única


del gobierno local, aplicable de modo uniforme a todas las divisiones territoriales de la

misma naturaleza, sino distintas clases de organismos de estructura no coincidentes, esparcidos de modo irregular por toda la superficie del país, con una diferencia muy

acusada entre el medio urbano y el rural, sometiendo uno y otro a tratamiento distinto.

La ley no suele establecer un mínimo de condiciones indispensables para que pueda

constituirse una organización municipal, y en este sentido se ha afirmado que el municipio

en dicho sistema no es una creación legal. Ya en líneas anteriores advertíamos que en estos

sistemas, en la practica, resultaban inexactos y. en este caso, puede comprobarse tal aseveración, toda vez que en ciertos Estados encuadrados en este sistema para que cause

existencia un nuevo municipio requiere de un acto especifico volitivo de una autoridad o

propósito, como se da, verbigracia, en Inglaterra, en donde un urban district es creado por

el acuerdo del consejo del condado, con aprobación del ministerio de higiene, por su parte

un municipal borough requiere de una carta real.

En este orden de ideas. Dillon informa que en los Estados Unidos: “Una corporación

es una creación imaginaria de la ley; Monro lo o que: “Las corporaciones municipales las

crea el Estado, derivando de sus poderes de las leyes del estado y quedando subordinadas

en todas sus actividades a la autoridad del Estado. Podemos concluir la exposición de este

sistema con las palabras de Fairlie, quien afirmaba que “En el derecho ingles y americana

una municipalidad es una autoridad local subordinada, creada por el gobierno central”.

Este sistema histórico anglosajón y germánico, se ejercitaba principalmente en los

países escandinavos, germánicos y en la propia Inglaterra; así como en los Estados que

heredaron de esta sus instituciones jurídicas. Sin embargo, es la Gran Bretaña el patrón

original con sus distintos tipos de entidades locales: Parish, Rural District, Urban District,

Municipal Borough y Country Borough. Por su parte, suiza (Germana) ejercita una compleja organización de ancestrales raíces: Zivilgemeinden (Municipio Civil) artsgemeinden

(Municipio Territorial), viertelsgemeindemn (Municipio de Barrio), burgergemeinden

(Municipio de Burgueses), einwohnergemeinden (Municipio de Habitantes), entre los mas

significativos.

1.2.3. Del derecho positivo

Para esta corriente el Municipio es, en primera instancia, un ente jurídico y. en consecuencia, una creación del Estado. Esta tesis llamada también formalista o jurídica,

reitera la posterioridad del Municipio con respecto del Estado, al sostener que es

precisamente el Estado quien le da vigencia, convirtiéndolo en realidad al otorgarle

personalidad-Jurídica, patrimonio y competencia propios. Por lo tanto, la entidad municipal

es producto directo del Estado, ya que lo forma y lo conforma de acuerdo a las modalidades específicas que él mismo le señala; mientras la ley no declare al Municipio como tal, éste

sólo existirá como una congregación o comunidad asentada en un territorio determinado.

Ahondando en el discurso legalista, los partidarios de la misma exponen que el Municipio es

una entidad humana, territorial y jurídica creada por la ley y que a falta de ese acto aquél

no existe, pues es ésta la que le da tal carácter. Ignacio Burgoa señala que no se puede dar

en la teoría ni en la práctica el "Municipio Natural", puesto que:

El municipio extraña una entidad jurídico-política que tiene como elementos de su

estructura formal una determinada comunidad humana, radicada en un cierto espacio

territorial, estos elementos, onticos o naturales, por si mismos, es decir, sin ninguna

estructura jurídica, en la que se produce su autonomía y la autarquía de la que hemos

hablado, no constituyen el municipio, cuya fuente es el derecho fundamental del estado al

que pertenezcan”. El más destacado representante de esta teoría es Hans Kelsen, quien identificas al Derecho y al Estado de la manera siguiente: "Una teoría del Estado depurada

de todo elemento ideológico, metafísico o místico sólo puede comprender la naturaleza de esta institución considerándola como un orden que regula la conducta de los hombres…El

Estado es pues, un orden jurídico, pero no todo orden jurídico es un Estado, puesto que no

llega a serlo hasta el momento en que estamos órganos especializados para la creación y


aplicación de las que lo constituyen. En las comunidades jurídicas primitivas, pres

estatales, normas generales son creadas por vía consuetudinaria. Son el resultado de la conducta habitual de los sujetos de derecho.

El jurista Vienés sostiene que: El estado en su calidad de sujeto de actos

estatales es precisamente la personificación de un orden normativo,...la naturaleza jurídica

de las divisiones territoriales del Estado y la de las uniones de Estados, plantea únicamente

un problema de centralización o de descentralización en el marco del problema general de la

validez territorial de las normas que constituyen un orden jurídico. “Un Estado que aún no fuera o que aún no hubiera llegado a ser un orden jurídico, no existe, ya que un Estado no

puede ser otra cosa que un orden jurídico”.

El municipalista uruguayo Daniel Hugo Martínez, define al municipio como:

“La institución político-administrativa-territorial. Basada en la vecindad, organizada

jurídicamente dentro del Estado, para satisfacer las necesidades de vida de la comunidad local, en coordinación con otros entes territoriales y servicios estatales”.

Por su parte, el destacado jurista y sociólogo norteamericano John Dillon, observaba que

una corporación municipal no era más que un organismo artificial creado por la ley". Esto

es, parafraseándolo, que como las demás corporaciones instituidas por el Estado, el

Municipio para existir necesita ser creado por un estatuto, con los poderes o facultades que

expresa e implícitamente le otorgara la ley.

William Munro suma su pensamiento a esa tesis cuando sostiene que: "La creación

de una corporación municipal es un acto del soberano poder de hacer las leyes". Y que

éstas: "Sólo pueden ser disueltas por la autoridad del Estado y únicamente por esa

autoridad". En consecuencia, si el Estado y la soberanía nada más son concebibles dentro

de un marco normativo, luego entonces el Estado viene a ser "El orden jurídico centralizado"; y, por lo tanto, dicha argumentación comprende en obviedad al municipio,

pues si el Estado es, stricto sensu, la organización jurídico-política de la Nación, resulta

evidente que el Municipio es una de sus creaciones legislativas. En Francia, la corriente

legalista hizo suya la tendencia anti-histórica, unificadora hegemónica de la Revolución

Francesa, que pretendió establecer un sistema simétrico y centralizado, por lo que el

municipio en esta tesis no se fundamenta en una base social y jurídica de carácter tradicional, sino que se adecua a las normas apriorísticas sostenidas por el legislador.

Así el antecedente mas remoto de la Asamblea Constituyente Francesa (14 de

diciembre de 1789), el cual sancionaba que las municipalidades actualmente existentes en

cada ville bourg, paroise o communante, con las denominaciones de hotels de ville maires,

eche vinats consultas y, en general, con cualquier titulo o calificación serán suprimidas o abolidas…El jefe de toda corporación municipal llevara el nombre de maire. Habrá una

municipalidad en cada población”.

Por otra parte, un decreto de Diez Brumario del año II (31 de octubre de 1793)

suprimió la nomenclatura que tenían las ciudades, Burgos y pueblos, disponiendo que se

utilizase únicamente la de commume. Este sistema alcanzó gran centralización en el

Imperio Napoleónico al grado que, como dice Vivien, Relator (Rapporteur) de la ley de 1837, citado por Fernando Albi: “Los municipios no son mas que una simple división

administrativa del territorio; constituyen la ultima de las circunscripciones de las que

desciende la autoridad publica”. En este sistema municipal dejo, de manera total o parcial,

su influencia en un gran numero de países; España, Italia, Bélgica, Holanda, Grecia y,

obviamente, en algunos de los pueblos hispanoamericanos.

1.2.4. Administrativistas

Los representantes de esta escuela consideran al Municipio como un apéndice de la

organización estatal; esto es, como mera descentralización administrativa del propio Estado.

En otras palabras, un mero instrumento de dicha descentralización para llevar a cabo los


servicios, así como los objetivos de carácter público que el mismo Estado le encargue. El

profesor uruguayo Alberto Demicheli es uno de sus más connotados defensores, sin duda siguiendo los lineamientos que en Francia habían expuesto Leon Duguit y Gastón Geze:

Señala el uruguayo que: “…el Municipio es una vasta red de servicios públicos vecinales,

de carácter especializado y técnico, que exigen para su eficaz prestación, un régimen

descentralizado de un gobierno autonómico". En México, Gabino Fraga sostuvo esta

tendencia al ubicar al Municipio como la forma típica de descentralización por región.

1.2.5. Economicistas.

Los que sostienen estas ideas argumentan que la evolución humana no es más que

la evolución de las instituciones económicas (determinismo económico), por lo tanto, el

Municipio es la resultante de dicha evolución de la sociedad cuyas relaciones económicas lo

caracterizan y determinan en y mediante su conformación social y régimen de vecindad.

Así, por ejemplo, Nitti en su conocida obra "Ciencia de las Finanzas define al municipio como: “…La agrupación de familias con finalidad común y cuya formación es casi siempre

de causa económica". Otros pensadores, como es el caso de Max Weber, en "Economía y

sociedad, destaca el fundamento económico de la comunidad municipal. Los seguidores de

esta tendencia insisten en el concepto de autarquía municipal, más que en el de autonomía;

entendiendo aquélla como la capacidad de autosuficiencia de recursos económicos para el

cumplimiento de los fines del Municipio.

1.2.6. Étnico – Culturales

De particular importancia ha sido esta tendencia en los países latinoamericanos, al

sostener que la corporación municipal deberá ser la base fundamental de preservación de

los valores étnicos y culturales de una comunidad. Anima de esta teoría la idea de que las

tradiciones, costumbres y usos de los pueblos sobreviven como parte de la riqueza misma de la nación en su conjunto, siendo el responsable de esta tarea el Municipio como

institución situada en toda la extensión del territorio.

Es de estimarse estas ideas han influido en múltiples estados de la República el caso

de Oaxaca, Puebla y Chiapas, en la creación de una cantidad muy grande de

circunscripciones municipales, con objeto entre otras cosas de procurar la conservación de

la riqueza étnica de esas comunidades.

1.2.7. Otras interpretaciones

Por vía de resumen y apreciación de las varias teorías enunciadas, sostenemos que,

a nuestro juicio, el Municipio es una institución que solamente puede encontrar su

existencia en el Derecho. No desconocemos que hay, las más de las veces, una comunidad

interrelacionada que es su elemento poblacional. Sin embargo, pretender que ese solo hecho sea el generador del municipio, sería como pretender, en derecho civil, que el hecho natural

de la atracción sexual de la especie humana, sea por sí mismo el que crea la institución del

matrimonio. Claro está que no podríamos explicamos un fenómeno sin el otro, pero no por

ello son uno solo.

De igual forma, la sociabilidad humana que forma las comunidades, por si misma,

no explica el surgimiento del Municipio, existiendo éste hasta que el derecho lo define, le otorga facultades, le señala fines a cumplir, etc. Por otra parte, es indudable también que

al apreciar el fondo de la naturaleza del Municipio, debemos tomar en cuenta elementos que

las diversas teorías o escuelas nos presentan, como aspectos sociológicos, históricos,

económicos, administrativos o culturales. Solamente con una apreciación integral de todos

ellos, podremos entender la complejidad de nuestra institución en estudio.

1.3. El derecho Municipal y su concepto

El vocablo Municipio proviene del latín, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus que se refiere a cargas u obligaciones,

tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse


cargo de algo, asumir ciertas cosas. De la conjunción de estas dos palabras surgió el término latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para sí las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades.

De aquí se deriva el concepto municipe, que hace alusión a los propios gobernantes

o a los habitantes de las circunscripciones municipales; también encontramos el uso

frecuente del término municipio, para referirse en general a todas las ciudades que el

derecho romano otorgó la calidad de autónomas en su manejo administrativo.

Por otra parte, debemos hacer notar el origen común de este vocablo con otros similares que se refieren también al municipio. Es el caso de la palabra commune, que es

mucho más usual en el idioma francés (comuna) para designar a las corporaciones

municipales; su origen etimológico se inserta también en el vocablo latino antes señalado y

significa la comunidad de obligaciones de una circunscripción o población. En el propio

idioma latino con frecuencia encontramos otros términos asociados a estos vocablos, como es el caso de los juramentos comunales o municipales (jura communia) que a decir de

Dutaillis, eran necesarios para la existencia de los Municipios, señalando que sin asociación por juramento, jura communia, no había Municipio y esa acción bastaba para que existiese

el Municipio”. Coincidimos con la mayoría de los investigadores de la historia municipal en

afirmar que el Municipio, como institución jurídica y social, surgió con el Derecho Romano,

particularmente en el momento de la expansión del Imperio en los primeros años de nuestra

era. En el genio latino se conjugaron, por una parte, el claro realismo político y, por otra, la idea pragmática de la administración de las ciudades, resultado así el ámbito de lo

municipal, que se circunscribió al manejo de las cuestiones locales, sin interferencia de

otras entidades del Estado, por así convenir a la propia "razón de estado" del Imperio.

El concepto de Derecho Municipal se encuentra en la doctrina una gran variedad de

orientaciones y, por consiguiente de aportaciones. Sin embargo, para los objetivos de esta

obra analizaremos solamente el pensamiento de algunos municipalistas que estimamos representativos del tema.

Para el destacado jurista cubano Adriano Carmona Romay el Derecho Municipal es:

"El conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia referentes a la

integración, organización y funcionamiento de los gobiernos locales". La escuela brasileña

nos aporta la definición de Ives de Oliveira quien concibe al Derecho Municipal como: "El

Ordenamiento jurídico de la administración pública del Municipio, que atañe a las respectivas relaciones en un radio de acción tan amplio que tiene por límite las propias

manifestaciones de la vida municipal".

El maestro argentino Adolfo Korn Villafañe dice: " ... en síntesis, podemos decir que

el derecho municipal es una rama científicamente autónoma del Derecho Público Político,

con acción pública que estudia los problemas políticos, jurídicos y sociales del urbanismo y que guarda estrecho contacto con el Derecho Administrativo, con el Derecho Impositivo, con

el Derecho Rural, con la Historia Institucional y con la Ciencia del Urbanismo".

También de la Argentina, Salvador Dana Montaño distingue entre Derecho

Municipal "científico" y Derecho Municipal "positivo", definiendo al primero como: "Una

porción de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da

lugar el Municipio, como entidad política, de existencia necesaria", y al segundo, como "una rama del derecho público interno".

Dice a su vez Antonio María Hernández que el Derecho Municipal: "es la parte del

derecho público que estudia lo relativo al Municipio. Se trata del enfoque de la ciencia

jurídica destinada a investigar el origen histórico, la naturaleza, definición, elementos y fines

de la institución municipal, así como su inserción en el Estado, sus relaciones, competencias y demás aspectos del gobierno, administración y finanzas locales El Derecho

Municipal es el derecho de la ciudad".


Una definición interesante resulta la del alemán Otto Gonnenwein quien manifiesta:

"Los preceptos jurídicos cuyo objeto es la formación y disolución del Municipio, su constitución interna, la designación de sus órganos, sus decisiones, sus relaciones con el

Estado, los derechos y deberes de sus miembros, el alcance y la forma del ejercicio del

Poder Público y otras actividades, forman el contenido del Derecho Municipal". El

Sudamericano Luis R. Longhi afirma que "El Derecho Municipal estudia la organización

institucional de los Municipios, bajo los elementos constitutivos del órgano primario del

Estado y regula sus relaciones con los poderes del Estado Provincial y del Nacional".

Nuestra definición:

Por nuestra parte, consideramos que el Derecho Municipal es: - Una rama autónoma del Derecho Público, que tiene por objeto el estudio del Municipio en sus aspectos políticos, administrativos, fiscales o impositivos; así como de planeación y urbanismo, en cuanto que éstos impliquen procesos, y consecuencias jurídicas.

Decimos que es una rama del Derecho Público, en virtud de que cumple con los extremos de la doctrina en ese sentido. Así, siguiendo a Villoro Toranzo, podemos señalar

que en las características esenciales del Derecho Público se encuentra inmerso el Derecho

Municipal, porque: El Derecho Público abarca todas las normas que se refieren a la

constitución, funcionamiento, facultades y deberes de todos los órganos estatales y las

relaciones de éstos con los particulares.

- Serán públicas todas aquellas en que intervenga como sujeto activo o pasivo el Estado (claro está. por medio de algún órgano) y en su calidad de Estado.

- El Derecho Público está regido por la justicia de subordinación y por la justicia

constitucional. La justicia de subordinación es aquella especie de justicia que tiene como fin

inmediato el bien de la comunidad y, como límite, la dignidad de los individuos.

- El Derecho Público está también regido por la justicia constitucional que tiene por fin regular los derechos y deberes de las diversas instituciones estatales entre sí y con vistas a

que sirvan al bien común y al bien individual de todos los miembros de la sociedad.

- Puesto que en el Derecho Público está presente el Estado en cuanto poder público, es

claro que su presencia imprime a su actuación una imperiosidad que se manifiesta en dos

formas: En la posibilidad de usar la fuerza (coactividad) para imponer soluciones.

- Afirmamos, por otra parte, que es una rama autónoma de las ciencias jurídicas, porque existen suficientes argumentos científicos y didácticos que así lo sustentan, según

ampliamos en el inciso siguiente.

Entendemos que el objeto de nuestra rama jurídica toca diversos aspectos de la

institución municipal, básicamente: políticos, administrativos, fiscales, así como de

planeación y urbanismo.

Finalmente, estimamos que serán materia del Derecho Municipal los aspectos arriba

señalados, solamente cuando ellos impliquen procesos o consecuencias jurídicas; de otra

manera, esos propios aspectos estarán estudiados por otras ciencias. Por ejemplo, los

aspectos de organización administrativa que no impliquen procesos jurídicos, no serán

materia del Derecho Municipal, sino tal vez de la Ciencia Administrativa o de la

Contabilidad, etc. De igual forma los aspectos políticos del Municipio, en cuanto que no entrañen procesos o consecuencias jurídicas, serán objeto y materia de estudio de la

Sociología, o la Ciencia Política, etc. Por ello, centramos y delimitamos el campo de estudio

del Derecho Municipal a aquellos fenómenos de la municipalidad que implican procesos y

consecuencias de orden jurídico.

1.4. La autonomía científica y didáctica de esta rama del derecho.

Mucho se ha debatido en torno a la autonomía del Derecho Municipal, sin que hasta

la fecha existan conclusiones aceptadas en forma más o menos unánime por los


investigadores de la materia. Básicamente son dos las corrientes que se observan: la que

afirma la autonomía, tanto científica, como didáctica de esta rama jurídica Y, desde luego la contraria. que le niega tales características, por considerar que el Derecho Municipal es una

parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el

mejor de los casos, de ambas disciplinas.

Así, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga,

estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas

características especiales, por lo que Bielsa le acepta tan sólo autonomía didáctica. Sin embargo, la doctrina más reciente de países europeos y americanos reconoce que el

Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, porque hay argumentos sólidos, tanto

históricos, como de filosofía de la ciencia, que nos llevan a esa conclusión. Históricamente

el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de otras ramas jurídicas;

inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepción moderna a partir de los siglos

XVIII y XIX; para entonces las reglas jurídicas de la vida municipal eran de siglos; sin que

neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha sufrido una profunda transformación

para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna

manera le hace perder su notable antigüedad que ha otorgado al Municipio siglos de

evolución social. Además, centrándonos en el campo estricto de la Filosofía de la Ciencia y del Conocimiento, existen también argumentos fundamentales para apreciar a nuestra

rama como científicamente autónoma. Así, desde una perspectiva ontológica, metodológica,

axiológica y teleológica, podemos llegar a la conclusión que el Derecho Municipal se

diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia del Derecho.

Antológicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurídico. El Municipio, su

objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relación

de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que

lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es válido afirmar que la rama especializada que

lo estudia adquiere un valor ontológico autónomo.

Por cuanto al método de nuestra rama, podemos afirmar también que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad que presentan las instituciones

municipales. El método jurídico, común a toda investigación de esta ciencia, debe adaptarse

para que resulte eficaz en la búsqueda de conclusiones válidas en la vida municipal; así por

ejemplo, le interesará al investigador observar los fuertes lazos de vecindad propios de la

vida del Municipio en sus relaciones primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o investigación no tenga relevancia o

trascendencia. Múltiples son, de esta manera, las aplicaciones y adaptaciones que el

estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en cuanto a la metodología particular de

esta rama del saber.

De forma semejante, en el plano de lo axiológico (valor) y teleológico (fines) el

Derecho Municipal cuenta con definición precisa y concreta de los valores que pretende alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de análisis es la circunscripción

municipal y no el Estado o la Nación en su conjunto, como sí lo son estas últimas del

Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo.

Los fines de nuestra rama también se presentan bien diferenciados a los objetivos

científicos de otras especialidades o disciplinas, lo que es palpable con la simple lectura de

las leyes orgánicas, bandos y cartas Municipales, en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones municipales. Por los argumentos señalados

concluimos que existen bases suficientes, que soportan la autonomía científica del Derecho

Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es

el caso de Adolfo Korn Villafañe, quien señala:

........ No es lícito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con


el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas

relaciones de dependencia científica. El Derecho Municipal es una rama científicamente autónoma dentro del Derecho Público Político; y posee problemas propios, los problemas del

urbanismo, que lo diferencian ontológicamente del Derecho Constitucional y del Derecho

Administrativo".

El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia

de un Derecho Municipal ontológicamente catalogado como un breve capítulo del derecho

administrativo, implica aceptar municipios que se definen automáticamente como simples oficinas burocráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la

existencia de un derecho municipal político, con autonomía científica propia y dotada de un

contenido ontológicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho

Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como

poderes del Estado, dotados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas. La discusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el

planteo científico de un problema real de consecuencias prácticas evidentes".

Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que:

"Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama

autónoma dentro de la disciplina jurídica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de

problemas cuyo planteamiento mira sólo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en el núcleo urbano que, grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir,

susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como

en la forma de anunciarse

Alcides Greca, aporta sustento teórico a la autonomía científica del Derecho

Municipal, al sostener que: "En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a normas administrativas, con especialidad a servicios públicos y organización financiera que

son comunes a la organización administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay

otra más inmutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estado mismo,

en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la institución municipal no debe ser

considerada como una creación del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una

derivación del Derecho Comunal".

En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del

Derecho Municipal, se dieron importantes y sólidos argumentos en relación a este

fenómeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostenía que el Derecho Municipal era una

disciplina conformada mediante la aportación de otras ciencias, esto es, una amalgama de

disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill de Inglaterra sostenía la tesis de que se debía reconocer la autonomía científica del Derecho

Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el

municipalista boloi1és, Borri, sugería la idea de que solamente existía la autonomía

didáctica, y por consiguiente únicamente cabría una aplicación sui genesis de las doctrinas

económicas, jurídicas y técnicas, restringidas a la organización municipal; el autor

Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia propiamente dicha, pero que se debería estudiar científicamente.

El municipalista cubano Carmona Romay, va más lejos al proponer tres disciplinas

científicas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y

"Administración Municipal". Según el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la

manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las

Ciencias Políticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurídica, y "Administración Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas

disciplinas en "una omnicomprensiva" ésta debería llamarse "Derecho y Administración

Municipal". Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carácter

científico del Derecho Municipal, que el objeto propio de éste es "la materia del Derecho

Municipal científico y del positivo vigente en el país de que se trate". Al considerar que dicha


disciplina estaba integrada por el Derecho Municipal Científico, que constituía: "una

porción de la ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el Municipio, como entidad política de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal

Positivo como "una rama del Derecho Público Interno". Este autor atribuía al derecho

municipal "El carácter de ciencia Jurídica Autónoma, distinta de la Sociología Municipal y

de la Ciencia del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de éstas". En

cuanto al método, señala que: “… materias como el Derecho municipal requieren, por su

naturaleza, el Método Histórico Político, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del Estado y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etc.) no

pueden prescindir de la historia de la política científica”.

Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que será

importante orientar los estudios del Municipio hacia una visión globalizadora; esto es, que

exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al municipio. El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones,

deberá asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociológico, urbanístico, económico,

cultural, etc.

De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonomía científica,

toda vez que cumple con las propuestas de un objeto específico de conocimiento, que puede

ser estructurado mediante la aprehensión y configuración de conocimientos ordenados, sistematizados y homogéneos, cuyas características conforman una realidad ontológica y

una conceptuación axiológica prepositiva.

AUTONOMÍA DIDÁCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL

En lo académico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradición en los

centros universitarios más prestigiados de Europa y América. Su enseñanza, a más de tener muchos años, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro país por mucho

tiempo se vio rezagado en su integración a estas tendencias municipalistas.

Fueron Alemania y Dinamarca los primeros países en los que se impartieron cursos

especiales de la Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En España, para 1910, ya se había

creado una cátedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid. Por lo

que respecta a América, en Cuba surgió una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Peréz, Capablanca, Carrera y Jústiz, y

Carmona Romay, entre los más destacados. Algunos de ellos emigraron a otros países

americanos, como es el caso de Carmona Romay que profesó cátedra en la Universidad de

Zulía en Maracaibo, Venezuela.

Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la cátedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileños y argentinos la vanguardia

en el pensamiento doctrinario, así como en el académico. Otros países 'como Venezuela,

Ecuador y los Estados Unidos de Norteamérica destacan en el estudio y la aportación

teórica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se

han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestándose en foros que han

constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federación Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y

la III y IV Reunión Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creación de

cursos de Derecho Municipal, así como la formación de institutos que se abocaran a los

estudios municipales.

En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en

1958, se expresaban las siguientes recomendaciones:

"PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificación de los

estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociológico, jurídico y

político, estableciendo cátedras de Sociología Municipal, de Derecho Municipal y de

Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal


Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida

individual, familiar y estatal.

SEGUNDO.-Propiciar la autonomía científica del llamado "Derecho Municipal", dada

la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigación y la

enseñanza de los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomía comunal.

TERCERO.-Recomendar a los municipios de América, el fomento de la investigación

y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociológico, jurídico y

político, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y

CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el

asesoramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del Derecho Municipal

científico en la elaboración de las normas legales, incluyendo como asesores de los

legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictámenes y consultas, cuando fuera el caso, y demás expedientes

de la moderna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter general sobre la

materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que

contengan".

En los Estados Unidos de Norteamérica la enseñanza del Derecho Municipal ha sido

profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramírez: se imparte la cátedra de Derecho Municipal en veintitrés universidades y colegios de Norteamérica, entre

los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado

constitucionalista."

Por cuanto hace a nuestro país, poca atención académica se venía dando a esta

rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se había dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo.

Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos

especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio

Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los años 40's

los llamados, en aquella época, cursos de invierno sobre Derecho Municipal.

A partir del año 1956, y a instancia del maestro Don Juan Pérez Abreu Jiménez, se cuenta en la Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como

materia optativa de la licenciatura. En la División de Estudios de Postgrado de la propia

Facultad se cursa la asignatura de Administración Municipal, en la especialidad de Derecho

Público. Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusión de que existen suficientes

elementos académicos y didácticos para afirmar la autonomía del Derecho Municipal frente a otras ramas del Derecho Público, sin negar que existe una profunda relación de aquél con

múltiples especialidades jurídicas.

1.4.1. Relaciones del Derecho Municipal con otras ramas del derecho y con otras

ciencias.

Mucho se ha debatido en torno a la autonomía del Derecho Municipal, sin que hasta

la fecha existan conclusiones aceptadas en forma más o menos unánime por los investigadores de la materia. Básicamente son dos las corrientes que se observan: la que

afirma la autonomía, tanto científica, como didáctica de esta rama jurídica Y, desde luego la

contraria. que le niega tales características, por considerar que el Derecho Municipal es una

parte especializada ya del Derecho Constitucional o ya del Derecho Administrativo o, en el

mejor de los casos, de ambas disciplinas.

Así, por ejemplo, juristas tan distinguidos como Rafael Bielsa o Gabino Fraga, estiman que el Derecho Municipal es parte del Derecho Administrativo, si bien con algunas

características especiales, por lo que Bielsa le acepta tan sólo autonomía didáctica. Sin

embargo, la doctrina más reciente de países europeos y americanos reconoce que el


Derecho Municipal cuenta con autonomía científica, porque hay argumentos sólidos, tanto

históricos, como de filosofía de la ciencia, que nos llevan a esa conclusión.

Históricamente el Derecho Municipal tuvo vigencia, y la tiene, con independencia de

otras ramas jurídicas; inclusive del Derecho Constitucional y del derecho Administrativo. El

Derecho Municipal es muy anterior a estas disciplinas que surgen en su concepción

moderna a partir de los siglos XVIII y XIX; para entonces las reglas jurídicas de la vida

municipal eran de siglos; sin que neguemos, claro, que el propio Derecho Municipal ha

sufrido una profunda transformación para adaptar sus instituciones a los esquemas modernos del Derecho; lo que de ninguna manera le hace perder su notable antigüedad que

ha otorgado al Municipio siglos de evolución social. Además, centrándonos en el campo

estricto de la Filosofía de la Ciencia y del Conocimiento, existen también argumentos

fundamentales para apreciar a nuestra rama como científicamente autónoma. Así, desde

una perspectiva ontológica, metodológica, axiológica y teleológica, podemos llegar a la conclusión que el Derecho Municipal se diferencia con claridad de otras ramas de la ciencia

del Derecho.

Antológicamente el Derecho Municipal cuenta con perfiles muy diferentes a los

objetos de estudio particulares de otras ramas del conocimiento jurídico. El Municipio, su

objeto central, no queda en la vaguedad o en la obscuridad para el sujeto en una relación

de conocimiento; no se confunde con otros objetos del propio conocimiento del Derecho; que lo cataloga separadamente y, por lo mismo, es válido afirmar que la rama especializada que

lo estudia adquiere un valor ontológico autónomo. Por cuanto al método de nuestra rama,

podemos afirmar también que le es especial por cuanto a las particularidades de la realidad

que presentan las instituciones municipales. El método jurídico, común a toda

investigación de esta ciencia, debe adaptarse para que resulte eficaz en la búsqueda de conclusiones válidas en la vida municipal; así por ejemplo, le interesará al investigador

observar los fuertes lazos de vecindad propios de la vida del Municipio en sus relaciones

primarias de convivencia, circunstancia que seguramente en otra esfera del conocimiento o

investigación no tenga relevancia o trascendencia. Múltiples son, de esta manera, las

aplicaciones y adaptaciones que el estudioso del Derecho Municipal debe propiciar en

cuanto a la metodología particular de esta rama del saber.

De forma semejante, en el plano de lo axiológico (valor) y teleológico (fines) el

Derecho Municipal cuenta con definición precisa y concreta de los valores que pretende

alcanzar y de los fines que debe cumplir. Su expectativa de análisis es la circunscripción

municipal y no el Estado o la Nación en su conjunto, como sí lo son estas últimas del

Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo. Los fines de nuestra rama también se presentan bien diferenciados a los objetivos científicos de otras especialidades o disciplinas,

lo que es palpable con la simple lectura de las leyes orgánicas, bandos y cartas Municipales,

en donde se plasman las expectativas que el derecho positivo otorga a las instituciones

municipales.

Por los argumentos señalados concluimos que existen bases suficientes, que

soportan la autonomía científica del Derecho Municipal. A mayor abundamiento, connotados juristas se afilian a esta corriente, como es el caso de Adolfo Korn Villafañe,

quien señala:

No es lícito identificar al Derecho Municipal ni con el Derecho Administrativo ni con

el Derecho Constitucional, aunque mantiene con estas dos asignaturas acentuadas

relaciones de dependencia científica. El Derecho Municipal es una rama científicamente

autónoma dentro del Derecho Público Político; y posee problemas propios, los problemas del urbanismo, que lo diferencian ontológicamente del Derecho Constitucional y del Derecho

Administrativo".

El mismo autor refuerza su tesis anterior cuando asevera que: "Aceptar la existencia

de un Derecho Municipal antológicamente catalogado como un breve capítulo del derecho

administrativo, implica aceptar municipios que se definen automáticamente como simples


oficinas burocráticas de los gobiernos provinciales y territoriales. En cambio, afirma la

existencia de un derecho municipal político, con autonomía científica propia y dotada de un contenido antológicamente diferencial frente al Derecho Constitucional y al Derecho

Administrativo, importa afirmar que las municipalidades se definen ostensiblemente como

poderes del Estado, dotados de autonomía política, o sea, como repúblicas representativas.

La discusión sobre la ontología del derecho municipal no es una sutileza doctrinaria, sino el

planteo científico de un problema real de consecuencias prácticas evidentes".

Por su parte Clodomiro Zavala confirma la tesis de Kom, cuando sostiene que: "Interesa dejar establecida la efectiva existencia del derecho municipal como rama

autónoma dentro de la disciplina jurídica. Doctrinariamente se acepta ya la existencia de

problemas cuyo planteamiento mira sólo a la necesidad de satisfacer exigencias nacidas en

el núcleo urbano que, grande o pequeño, presenta modalidades propias, vale decir,

susceptibles de estudiarse con arreglo o conceptos especificas, tanto en su contenido como en la forma de anunciarse

Alcides Greca, aporta sustento teórico a la autonomía científica del Derecho

Municipal, al sostener que: “En el derecho municipal existe... una parte que se refiere a

normas administrativas, con especialidad a servicios públicos y organización financiera que

son comunes a la organización administrativa del Estado en todos sus aspectos. Pero hay

otra más inmutable, que tiene sus raíces en el pasado y que es anterior al Estado mismo, en sus actuales formas de estructuración. De ahí que la institución municipal no debe ser

considerada como una creación del Derecho Constitucional. Es una consecuencia, una

derivación del Derecho Comunal".

En el Congreso Municipalista de Lyon en Francia, respecto de la viabilidad del

Derecho Municipal, se dieron importantes y sólidos argumentos en relación a este fenómeno; el autor Vander Berg, de Holanda, sostenía que el Derecho Municipal era una

disciplina conformada mediante la aportación de otras ciencias, esto es, una amalgama de

disciplinas, aunque sustancialmente distinta de las otras ramas del derecho; el profesor Hill

de Inglaterra sostenía la tesis de que se debía reconocer la autonomía científica del Derecho

Municipal en virtud de las particularidades y especialidades propias de su objeto; el

municipalista boloi1és, Borri, sugería la idea de que solamente existía la autonomía didáctica, y por consiguiente únicamente cabría una aplicación sui génesis de las doctrinas

económicas, jurídicas y técnicas, restringidas a la organización municipal; el autor

Tverdojhleboff, sostuvo que el derecho municipal era una "materia", aunque no una ciencia

propiamente dicha, pero que se debería estudiar científicamente.

El municipalista cubano Carmona Romay, va más lejos al proponer tres disciplinas científicas municipales: "Ciencia del Gobierno Municipal", "Derecho Municipal" y

"Administración Municipal". Según el autor, estas disciplinas quedaban definidas de la

manera siguiente: Ciencia del Gobierno Municipal, que forma parte de la enciclopedia de las

Ciencias Políticas; "Derecho Municipal", que es de naturaleza jurídica, y "Administración

Municipal", que es Ciencia Administrativa. Aseveraba, asimismo, que para reunir estas

disciplinas en "una omnicomprensiva" ésta debería llamarse "Derecho y Administración Municipal".

Por su parte, el municipalista Dana Montai1o dice respecto del carácter científico del

Derecho Municipal, que el objeto propio de éste es "la materia del Derecho Municipal

científico y del positivo vigente en el país de que se trate". Al considerar que dicha disciplina

estaba integrada por el Derecho Municipal Científico, que constituía: "una porción de la

ciencia del derecho que estudia en general las relaciones jurídicas a que da lugar el Municipio, como entidad política de existencia necesaria". Y el Derecho Municipal Positivo

como "una rama del Derecho Público Interno". Este autor atribuía al derecho municipal "El

carácter de ciencia Jurídica Autónoma, distinta de la Sociología Municipal y de la Ciencia

del Gobierno Municipal, pero no independiente o separada de éstas". En cuanto al método,

señala que: “… materias como el Derecho municipal requieren, por su naturaleza, el Método


Histórico Político, por la misma razón que las ciencias relativas a la organización del Estado

y de los entes públicos menores (provincias, municipios, etc.) no pueden prescindir de la historia de la política científica”.

Compartimos el criterio de muchos de los autores citados, en el sentido de que será

importante orientar los estudios del Municipio hacia una visión globalizadora; esto es, que

exista mayor intercambio de las conclusiones de las diversas ciencias que estudian al

municipio.

El Derecho Municipal no puede aislarse para sus estudios e investigaciones, deberá asumir la idea integradora de todo lo municipal, sociológico, urbanístico, económico,

cultural, etc.

De lo anterior reiteramos que el Derecho Municipal cuenta con autonomía científica,

toda vez que cumple con las propuestas de un objeto específico de conocimiento, que puede

ser estructurado mediante la aprehensión y configuración de conocimientos ordenados, sistematizados y homogéneos, cuyas características conforman una realidad ontológica y

una conceptuación axiológica prepositiva.

AUTONOMÍA DIDÁCTICA DEL DERECHO MUNICIPAL

En lo académico, nuestra rama de estudio cuenta con una notable tradición en los

centros universitarios más prestigiados de Europa y América. Su enseñanza, a más de tener

muchos años, ha sido rica en aportaciones doctrinarias, si bien nuestro país por mucho tiempo se vio rezagado en su integración a estas tendencias municipalistas. Fueron

Alemania y Dinamarca los primeros países en los que se impartieron cursos especiales de la

Ciencia Municipal, incluido el Derecho. En España, para 1910, ya se había creado una

cátedra de Derecho Municipal Comparado, en la Universidad de Madrid.

Por lo que respecta a América, en Cuba surgió una importante escuela de municipalistas con autores de reconocido prestigio, como son: Angulo y Peréz, Capa Blanca,

Carrera y Jústiz, y Carmona Romay, entre los más destacados. Algunos de ellos emigraron

a otros países americanos, como es el caso de Carmona Romay que profesó cátedra en la

Universidad de Zulía en Maracaibo, Venezuela.

Puede decirse que en las principales universidades latinoamericanas se imparte la

cátedra de Derecho Municipal; correspondiendo a los brasileños y argentinos la vanguardia en el pensamiento doctrinario, así como en el académico. Otros países 'como Venezuela,

Ecuador y los Estados Unidos de Norteamérica destacan en el estudio y la aportación

teórica respecto al Derecho Municipal; y es que en este Continente de alguna manera se

han mantenido vivos los principios municipalistas, manifestándose en foros que han

constituido significativos espacios doctrinarios. Cabe destacar la III, IV Y V Conferencias de la Federación Interamericana de Abogados, el IV Congreso Histórico Municipal Americano y

la III y IV Reunión Interamericana de Municipios, en los que se propuso la creación de

cursos de Derecho Municipal, así como la formación de institutos que se abocaran a los

estudios municipales.

En el VII Congreso Interamericano de Municipios, celebrado en Río de Janeiro en

1958, se expresaban las siguientes recomendaciones:

PRIMERO.-Recomendar a las universidades del Continente la intensificación de los

estudios municipales en todas sus ramas, o sea, en su triple aspecto sociológico, jurídico y

político, estableciendo cátedras de Sociología Municipal, de Derecho Municipal y de

Gobierno Municipal, sin perjuicio de mantener las ya existentes de Derecho Municipal

Comparado, teniendo en cuenta la importancia que tiene el Municipio para la vida

individual, familiar y estatal.

SEGUNDO.-Propiciar la autonomía científica del llamado "Derecho Municipal", dada

la importancia adquirida por su propio objeto, como medio de promover la investigación y la

enseñanza de los problemas municipales y de desarrollar el espíritu de autonomía comunal.


TERCERO.-Recomendar a los municipios de América, el fomento de la investigación

y de la enseñanza de la ciencia municipal, en su triple aspecto sociológico, jurídico y político, instituyendo centros de estudios, bibliotecas especializadas, institutos docentes de

investigaciones, bolsas y premios para los estudios municipales y

CUARTO.-Que se estimule por todos los medios y especialmente por el

asesoramiento indispensable de los técnicos, la colaboración del Derecho Municipal

científico en la elaboración de las normas legales, incluyendo como asesores de los

legisladores a especialistas del derecho municipal y estableciendo legalmente los estudios, informaciones previas, dictámenes y consultas, cuando fuera el caso, y demás expedientes

de la moderna técnica legislativa, a fin de que la reglamentación de carácter general sobre la

materia municipal, asegure su legalidad, su acierto y la oportunidad de las normas que

contengan".

En los Estados Unidos de Norteamérica la enseñanza del Derecho Municipal ha sido profesada por juristas muy connotados. A decir del Maestro Tena Ramírez: se imparte la

cátedra de Derecho Municipal en veintitrés universidades y colegios de Norteamérica, entre

los cuales figura la de Harvard, a cargo de William Bennet Munro, tan destacado

constitucionalista."

Por cuanto hace a nuestro país, poca atención académica se venía dando a esta

rama del Derecho. Generalmente, el estudio del Municipio se había dejado como un tema, entre muchos, del Derecho Constitucional o del Derecho Administrativo.

Sin embargo, notables maestros universitarios llegaron a impartir cursos

especializados de esta asignatura. Es el caso de los maestros Gabino Fraga y Antonio

Carrillo Flores quienes, en la Facultad de Derecho de la UNAM, impartieron en los años 40's

los llamados, en aquella época, cursos de invierno sobre Derecho Municipal. A partir del año 1956, y a instancia del maestro Don Juan Pérez Abreu Jiménez, se cuenta en la

Facultad de Derecho de la UNAM, con un curso de Derecho Municipal, como materia

optativa de la licenciatura.

En la División de Estudios de Postgrado de la propia Facultad se cursa la asignatura

de Administración Municipal, en la especialidad de Derecho Público.

Por todo lo anterior, reiteramos nuestra conclusión de que existen suficientes elementos académicos y didácticos para afirmar la autonomía del Derecho Municipal frente

a otras ramas del Derecho Público, sin negar que existe una profunda relación de aquél con

múltiples especialidades jurídicas.


COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN

Licenciatura en Derecho

Autoevaluación de la Primera Unidad

Nombre del alumno: ______________________________________________________________

INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no olvidando

leer por anticipado tu antología.

1. ¿Qué es Derecho Municipal?

2. ¿Qué entiende por Derecho Municipal?

3. ¿Cuál es el significado etimológico de Municipio?

4. ¿Qué es Municipio?

5. De la definición de Municipio

6. ¿Cuál es la base científica para decir que el derecho Municipal es autónomo y

explique cada uno de ello?.

7. Explique las 5 percepciones de las escuelas sociológicas.


EL DERECHO

MUNICIPAL Y SU

INTEGRACIÓN

NORMATIVA


2.1. Fuentes federales: La constitución

2.2. Fuentes normativas de los Estados: Constitución local,

leyes orgánicas municipales, otras.

2.3. Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos

ordenanzas, reglamentos y otras formas normativas.

2.4. Los convenios como fuentes mixtas: La coordinación

entre Federación, los Estados y Municipios.


APRECIACIÓN GENERAL DE LAS FUENTES DEL DERECHO MUNICIPAL

Los diversos tratadistas sobre Metodología Jurídica o Introducción al Estudio del Derecho no son uniformes ni en el concepto, ni en las diversas clasificaciones sobre las llamadas fuentes del derecho. Atendiendo al origen del vocablo, que viene del Latín fons, fontis: fuente, entendemos con ello el lugar en donde surge o brota alguna corriente de

agua. En ese sentido, al hablar de fuente del derecho hacemos alusión, sin duda, a las

diversas maneras como surge la norma jurídica.

Dentro del contexto del tema, a su vez, se puede hacer referencia a varios tipos de fuentes. Siguiendo a Don Eduardo García Maynez, podemos citar: a) fuentes formales; b) fuentes reales; y, c) fuentes históricas. Las fuentes formales atienden a la creación, o a la

manera en que la norma encuentra vigencia y existencia institucional. Las llamadas reales

aluden a los factores y elementos que determinan el contenido de las propias normas del

derecho, como serían: las necesidades sociales y económicas; los intereses políticos, etc.

Finalmente, las conocidas como históricas, son: los documentos históricos, los libros o

codificaciones, las inscripciones, los monumentos, etc.; de estas fuentes históricas desprendemos nuestro conocimiento sobre una amplia multiplicidad de cuestiones del

Derecho Municipal.

De acuerdo a los objetivos de esta obra, exclusivamente nos referiremos para su

análisis y explicación a las fuentes formales. En consonancia con la mayor parte de los

autores sobre el tema, podemos señalar que éstas son: la legislación, la jurisprudencia y la

costumbre. La legislación, dice García Maynez: "Es el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan y promulgan determinadas reglas jurídicas de observancia

general a las que se dan el nombre específico de leyes".

Por cuanto a la jurisprudencia, señala el citado autor, que el uso de este concepto

tiene dos acepciones distintas. Una equivale a Ciencia del Derecho o Teoría del Derecho. La

otra, que es la que aquí nos interesa, "…sirve para designar el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los tribunales", Estas decisiones, bajo ciertas

reglas, son de aplicación obligatoria para la autoridad y por ende fuentes del derecho.

La costumbre -sigue el Maestro García Maynez- es: "...un uso implantado en una

colectividad y considerado por ésta como jurídicamente obligatorio, es el derecho nacido consuetudinariamente, el jus moribum constitutum".

Las fuentes formales, de acuerdo a lo anterior, son las que de manera sustantiva dan origen al derecho positivo. Sin embargo, debemos aclarar que bajo el nombre genérico

de "legislación" no solamente ubicamos a la ley, en sentido formal, sino también a los

reglamentos, decretos, acuerdos, etc.; que surgiendo válidamente de alguna instancia del

poder del Estado, tienen vigencia y obligatoriedad para la población. Se distinguen así los

ordenamientos legislativos en sentido formal (leyes), que son los emitidos precisamente por

el Poder Legislativo, y los ordenamientos legislativos en sentido material (reglamentos. ordenanzas, bandos, acuerdos) que son creados por otras instancias ajenas al poder

legislativo, como es el caso de los ayuntamientos.

Por otra parte, la costumbre en nuestro sistema de derecho, aparece como supletoria

de la ley. No así en los sistemas jurídicos consuetudinarios en donde la costumbre se

equipara y muchas veces prevalece sobre la ley formal. Finalmente, en cuanto a la jurisprudencia, podemos señalar que este tipo específico de procedimiento de creación del

Derecho no es, en nuestro tiempo, exclusivo del Poder Judicial a través de las decisiones de

sus tribunales. Los tribunales administrativos, como el Fiscal de orden federal y los

contencioso-administrativos, tanto del Distrito Federal, como de los estados que los tengan,

también están facultados para emitir jurisprudencia.

Otros autores agregan como fuentes del derecho: a la equidad, a los principios generales del derecho y a la doctrina; como instituciones que de alguna u otra manera dan

vida o forman a la norma jurídica, por vía de supletoriedad o interpretación. Se habla desde


otra perspectiva de fuentes normativas o extranormativas y de otros conceptos, que aquí

quedan solamente enunciados por vía de referencia general. Sobre el tema, el doctor Acosta Romero, al abordar las fuentes del Derecho Administrativo, que en buena medida son

marco referencial del derecho municipal, las enumera en los siguientes términos: "... La

Constitución; las leyes. tanto federales como locales y tratados internacionales; la

costumbre y el uso; las ideas político-sociales de los gobernantes; todo hecho social que

engendre normas de Derecho Administrativo; los reglamentos administrativos federales,

locales y municipales; las circulares, oficios-circulares; los criterios de las autoridades también federales y locales; la jurisprudencia de los tribunales federales, locales y de los

tribunales administrativos; el Derecho Internacional; los principios generales derivados del

Derecho Administrativo; la doctrina de los tratadistas de Derecho Administrativo; los

convenios de Derecho Público entre entidades públicas de los que se derivan efectos

fundamentales para el Derecho Administrativo". Si trasladamos las ideas anteriores al campo del Derecho Municipal, deducimos que en nuestra rama del conocimiento jurídico,

las fuentes que le dan vida, en sentido formal, serán: la legislación, la jurisprudencia y la

costumbre. Pero al estar el Municipio vinculado e inmerso en otras estructuras jurídicas y

políticas mayores, como son el Estado al que pertenece y la Nación, las anteriores fuentes

debemos ordenarlas v explicarlas por separado, ya que las normas que rigen la vida del

municipio provienen, de hecho, de cada uno de los tres niveles de gobierno; o también, bajo la forma de convenios, de la voluntad concertada de esos propios niveles del poder.

De lo anterior surge nuestra clasificación de fuentes del Derecho Municipal:

a) Las de orden federal

b) Las relativas a los Estados de la Federación

c) Las estrictamente municipales

d) Las mixtas (convenios)

2.1. Fuentes federales: La constitución

Múltiples y muy variadas normas de origen federal regulan la vida del municipio

mexicano. Esa normatividad federal puede describirse como sigue:

- La Constitución General de la República

Indudablemente, como se explica en otro apartado de esta obra, en la Ley Suprema del país,

se encuentran normas fundamentales que rigen al Municipio; particularmente el artículo

115 Constitucional, en el que se detallan los aspectos estructurales de las municipalidades, así como sus facultades y prerrogativas.

- Las leyes Reglamentarias y Ordinarias Federales

En esta categoría de ordenamientos legales tenemos también una amplia variedad de

disposiciones que regulan la vida municipal. Así, por ejemplo, podemos citar a la Ley

General de Asentamientos Humanos; la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; la Ley General de Población; la Ley del Servicio Militar; la Ley de Aguas

Nacionales; la Ley Agraria; la Ley de Coordinación Fiscal y muchísimos ordenamientos más,

que aluden al Municipio, ya para otorgarle facultades y obligaciones en determinadas

materias, o en otros, casos, para que asuma el papel de auxiliar de las autoridades

federales.

- Los Tratados internacionales

Si bien en forma marginal, en algunos tratados que el país celebra con naciones

extranjeras, resultan disposiciones que de alguna forma repercuten en las estructuras

jurídicas, políticas, económicas y sociales del Municipio. Es el caso de aquellos tratados de

cuestiones limítrofes o de aspectos territoriales, ecológicos o de protección al ambiente.

También en los tratados sobre campamentos de refugiados en el sur de la República y. en


fin, en algunos de naturaleza similar a los mencionados.

Además, en esta materia debe considerarse la posibilidad de que los municipios participen en la realización de ciertos instrumentos jurídicos que si bien no tienen rango de

tratados internacionales, sí surten ciertos efectos de orden internacional. En efecto. la Ley sobre la Celebración de Tratados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 2 de

enero de 1992, especifica tales instrumentos y los mecanismos de su celebración por lo que

se transcriben los artículos relevantes de este ordenamiento.

Artículo lo.-La presente Ley tiene por objeto regular la celebración de tratados y acuerdos interinstitucionales en el ámbito internacional. Los tratados sólo podrán ser

celebrados entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de

derecho internacional público. Los acuerdos interinstitucionales sólo podrán ser celebrados

entre una dependencia u organismos descentralizados de la Administración Pública

Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u

organizaciones internacionales.

Artículo 2o.-Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

I. "Acuerdo interinstitucional": el convenio regido por el derecho internacional público,

celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la

Administración Pública Federal. Estatal o Municipal y uno o varios órganos

gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado.

II a VIII,...

Artículo 7°-Las dependencias y organismos descentralizados de la Administración

Pública Federal, Estatal o Municipal deberán mantener informada a la Secretaría de

Relaciones Exteriores acerca de cualquier acuerdo interinstitucional que pretendan celebrar

con otros órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales. La Secretaría deberá formular el dictamen correspondiente acerca de la procedencia de

suscribirlo y. en su caso, los inscribirá en el Registro respectivo.

Artículo 8o.-Cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que contenga

mecanismos internacionales para la solución de controversias legales en que sean parte,

por un lado la Federación, o personas físicas o morales mexicanas y. por el otro, gobiernos, personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales, deberá;

I. Otorgar a los mexicanos y extranjeros que sean parte en la controversia el mismo trato

conforme al principio de reciprocidad internacional;

II. Asegurar a las partes la garantía de audiencia y el debido ejercicio de sus defensas, y

III. Garantizar que la composición de los órganos de decisión aseguren su imparcialidad.

- Los Reglamentos de leyes Federales

También en este tipo de ordenamientos administrativos frecuentemente

encontramos disposiciones que afectan la vida municipal definiéndole obligaciones, sobre

todo de auxilio a la autoridad federal. Es el caso, por ejemplo, del Reglamento de la Ley de

Población, en lo concerniente a la certificación de la residencia de extranjeros que habitan

en el país, que para esos efectos debe ser otorgada por la autoridad municipal. Otros muchos reglamentos federales: de aguas, agrarios, ecológicos, de sanidad, etc. establecen

una serie de cuestiones que deben atender los Municipios.

- Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas menores, de orden federal

De hecho, cotidianamente existe en la práctica una amplia dispersión en este tipo de

ordenamientos en los que se alude al Municipio, casi siempre en calidad de auxiliar de la

autoridad federal, para el cumplimiento de las muy variadas tareas que competen a la Federación.


- La jurisprudencia de carácter federal

Por cuanto a la jurisprudencia que surge de instancias federales, podemos ubicarla en dos grandes apartados: la judicial y la administrativa. La jurisprudencia proveniente de

órganos judiciales federales, en este caso de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados

de Circuito, es una clara fuente del Derecho Municipal. Cuestiones relativas, por ejemplo, a

visitas domiciliarias y sus requisitos y formalidades, han encontrado una amplia explicación

en la jurisprudencia, al igual que cuestiones relativas a las características de los actos

administrativos; sanciones, multas, etc.

Por otra parte, la jurisprudencia de tribunales administrativos dé orden federal,

encuentra su manifestación en la que define el Tribunal Fiscal de la Federación. Esta, en

forma un tanto indirecta o marginal, puede regular ciertas cuestiones municipales, algunos

precedentes jurisprudenciales que en su momento se definieron en relación a la Ley de

Ingresos Mercantiles, o en cuanto a algunos aspectos de las diversas leyes que han habido en materia de coordinación fiscal, podrían ser ejemplo de ésta como fuente del Derecho

Municipal.

- La costumbre, manifestada en materia de orden federal

Finalmente, en este apartado debemos referimos a la costumbre como supletoria de

normas de carácter federal. Esta puede ser fuente que dé base a determinaciones jurídicas

municipales. En efecto, cuestiones de usos y costumbres en materia de juegos de azar, o supletoria en otros aspectos competenciales de la Federación cuyas repercusiones en la vida

municipal, llegarían a ser, sin duda, origen de algunas regulaciones y determinaciones

jurídicas municipales.

2.2. Fuentes normativas de los Estados: Constitución local, leyes orgánicas municipales, otras.

En cada uno de los Estados de la Unión, existe una amplia gama de ordenamientos

legales que regulan aspectos municipales y que podemos clasificar de la siguiente forma:

- La Constitución Política del Estado

Como máximo ordenamiento interno, la Constitución de cada Estado, establece para

el Municipio múltiples disposiciones. Es frecuente que las Constituciones Locales contengan un título o capítulo especial dedicado a regular aspectos de orden municipal:

como el número y nombre de los municipios, la estructura de los ayuntamientos; la

hacienda municipal. etc.

- Las leyes reglamentarias y ordinarias de orden local

Son fuente del Derecho Municipal al establecer muchas de ellas derechos y obligaciones de los Municipios. Desde el Código Civil o Penal del Estado, hasta otras de

orden administrativo y fiscal; de división territorial; de regulación de procedimientos

políticos y electorales, etc. Especial relevancia adquiere en esta categoría la Ley Orgánica o

Código Municipal, que siendo una ley reglamentaria local es la base más importante de

normas municipales. En ella se encuentran los pormenores que cada entidad federativa

imprime a su organización municipal; como son el número de integra mes de sus ayuntamientos, las funciones de éstos; de prestación de los servicios públicos municipales;

organismos de colaboración municipal y participación ciudadana, etc.

- Reglamentos de las leyes locales

En las disposiciones de muchos de estos reglamentos, como de construcción, de

espectáculos, etc., existen cotidianamente algunas normas que afectan la vida municipal y

que son base de facultades o de obligaciones de los Municipios, muchas veces como auxiliares de las autoridades estatales.


- Circulares, acuerdos y otras disposiciones administrativas originadas en autoridades Estatales

También con base en este tipo de ordenamientos menores, se suele regular una

buena cantidad de cuestiones que finalmente repercutirán en la vida local de la

municipalidad. Debemos llamar la atención de las prácticas poco ortodoxas en que

incurren muchas veces las autoridades de los Estados, al enviar indiscriminadamente este

tipo de circulares y acuerdos en los que imponen a los ayuntamientos una multiplicidad de

acciones de tipo contable, presupuestario, de planeación. etc.; creo que por respeto a la autoridad y autonomía municipal, estos asuntos debían centralizarse en una sola

dependencia del gobierno del Estado para que, a través de ella, se realice el trato con los

ayuntamientos, evitando de esa manera la dispersión y la anarquía que se propicia en

ocasiones por tan absurdas prácticas administrativas.

- La jurisprudencia proveniente de órganos estatales

Tanto la jurisprudencia estrictamente judicial que emiten los Tribunales Superiores

de Justicia, como la administrativa que proviene de Tribunales Fiscales o Contencioso-

Administrativos de los Estados, representan una rica fuente del Derecho Municipal. Sus

tesis y precedentes ayudan ampliamente para la regulación jurídica de muchos actos de los

ayuntamientos, como sanciones administrativas, multas, cooperaciones para obras

públicas, etc.

- La costumbre manifestada en materia de orden local

Como señalamos anteriormente, la costumbre y los usos son fuente supletoria del

derecho. Cuando se requiere su aplicación en cuestiones que siendo materia de

competencia estatal, con repercusiones en materia municipal como, por ejemplo, en

asuntos de construcciones y usos arquitectónicos, será indudablemente una fuente del Derecho Municipal.

2.3. Fuentes municipales en sentido estricto: Bandos ordenanzas, reglamentos y

otras formas normativas.

De acuerdo a lo expuesto en los incisos anteriores, el Municipio cuenta con

facultades legislativas catalogadas por la doctrina como "materiales" y no de tipo formal. En efecto, los bandos, ordenanzas, reglamentos y cualquier otra disposición administrativa de

carácter general, se insertan en la competencia que, en general, se puede llamar como

reglamentaria y que desde luego, es facultad legislativa material. No obstante,

ocasionalmente existen ciertas atribuciones de la municipalidad, que de manera indirecta

implican facultades legislativas formales. Al respecto tenemos la facultad de iniciativa de leyes que todas las legislaciones locales otorgan al Municipio. Así los Municipios del país,

por conducto de sus ayuntamientos pueden válidamente participar en el proceso de la

creación de la ley formal, Algunos sistemas internos de los Estados condicionan esta

facultad de iniciativa a los "asuntos que afecten al Municipio"; en cambio, otras

legislaciones dejan abierta esta facultad de proponer leyes a todo tipo de cuestiones que

deban conocer los Congresos Estatales.

Otra facultad legislativa formal, de tipo indirecto, la encontramos en la competencia

que otorgan las constituciones de algunos Estados, para que los Municipios de la entidad

participen en los procesos de reforma a la propia Constitución Local, Es el caso, por ejemplo

de Campeche, Coahuila, Colima. Chiapas, Morelos. Puebla, Querétaro. Sonora, Tabasco,

Tlaxcala y otros más en los que para la reforma constitucional se requiere, una vez

autorizada por el Congreso, la aprobación de la mayoría de los ayuntamientos. En otros casos, se requiere dicha aprobación de los ayuntamientos, pero del orden de las dos

terceras partes de ellos, como Nayarit, Sinaloa y Zacatecas, o hasta tres cuartas partes,

como San Luís Potosí.


Indudablemente que nos parece positiva la intervención de los ayuntamientos en el

trámite de reformas constitucionales locales, formando parte del Constituyente Permanente del Estado. Sin embargo, estimamos prudente reflexionar sobre la proporción y peso que la

aprobación de las comunas deba tener en este trámite. En otras palabras, nos parecería

francamente inusitado que, verbigracia, en Oaxaca fuere necesario para las reformas

constitucionales la aprobación de dos terceras partes de sus Municipios o aún la mitad más

uno; en el primer caso se requeriría la aprobación de 380 Municipios, y en el segundo de

286 de ellos, ya que ese Estado cuenta con 570 municipalidades. Por ello, sin dejar de reconocer lo altamente positivo que resulta la intervención del Municipio en las reformas de

las constituciones locales, su papel deberá ser mejor estudiado y reglamentado.

2.4. Los convenios como fuentes mixtas: La coordinación entre Federación, los

Estados y Municipios.

El estudio y análisis de estas fuentes normativas del Derecho Municipal se realiza de

manera específica en el capítulo XII de esta obra, denominado "Los Reglamentos

Municipales y otros ordenamientos legales", por lo que remitimos al lector ha dicho

apartado.

FUENTES MIXTAS: LOS CONVENIOS

Ha sido práctica creciente en nuestro tiempo que múltiples cuestiones competenciales de la Federación, los Estados y los Municipios, se convengan entre estos

niveles de gobierno, con el fin de buscar mejores resultados de los esfuerzos conjuntos. El

artículo 116 de la Constitución de la República, en su fracción VI, los prevé y los autoriza,

al señalar que:

La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la

prestación de servicios públicos cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto

de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que

se refiere el párrafo anterior. De igual forma, el artículo 115 de la Ley Suprema tanto en la

fracción III, como en la fracción IV, alude a convenios, ya intermunicipales o con el Estado.

Así, el último párrafo de la fracción III señala que los Municipios de un mismo

Estado, previo acuerdo de sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda. Esta

coordinación o asociación, cuando se realiza, se hace en base a respectivos convenios entre

los Municipios involucrados. La fracción IV, relativa a las cuestiones de la hacienda municipal, en la que se detallan las contribuciones que corresponden al Municipio, Señala,

en la materia que nos ocupa, que los municipios podrán celebrar convenios con el Estado

para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración

de esas contribuciones.

Ahora bien, a manera de resumen, podemos concentrar los diversos tipos de

convenios en los que interviene el Municipio de la siguiente manera:

- Convenios intermunicipales

- Convenios bipartitos

- Convenios tripartitos

Son los primeros -intermunicipales-, los que se celebran entre varios municipios del

mismo Estado. Si fueran entre municipios de dos o más Estados, el convenio

necesariamente se volvería de carácter interestatal. Los llamados bipartitas, son los que se celebran entre el Municipio y el Estado. El nombre obedece a que intervienen en ellos dos

niveles de gobierno: el Municipal y el Estatal.


A su vez, son convenios tripartitos aquellos en que se da intervención a los tres

niveles de gobierno: Federal, Estatal y Municipal. De esta naturaleza serían, por vía de ejemplo, los convenios que resultan de la regulación que en materia de conurbación

establece la fracción VI del artículo 115 de la Constitución General del país. De particular

interés resulta en este tema llamar la atención sobre el tipo de convenio metropolitano que

prevé la fracción IX del artículo 122 de la Constitución, de acuerdo al texto de las recientes

reformas a la Carta Magna tendientes a dar nueva estructura jurídica al Distrito Federal

(Diario Oficial del 25 de octubre de 1993).

La citada fracción establece textualmente: IX. Para la eficaz coordinación de las

distintas jurisdicciones locales y municipales entre sí. y de éstas con la Federación y el

Distrito Federal en la planeación y ejecución de acciones en las zonas conurbadas limítrofes

con el Distrito Federal, de acuerdo con el artículo 115 fracción VI de esta Constitución, en

materias de asentamientos humanos; protección al ambiente, preservación y restauración del equilibrio ecológico; transporte, agua potable y drenaje; recolección, tratamiento y

disposición de desechos sólidos y seguridad pública, sus respectivos gobiernos podrán

suscribir convenios para la creación de comisiones metropolitanas en las que concurran y

participen con apego a sus leyes. Las comisiones serán constituidas por acuerdo conjunto

de los participantes. En el instrumento de creación se determinará la forma de integración

estructura y funciones.

A través de las comisiones se establecerán:

a) Las bases para la celebración de convenios, en el seno de las comisiones, conforme a las

cuales se acuerden los ámbitos territoriales y de funciones respecto a la ejecución y

operación de obras, prestación de servicios públicos o realización de acciones en las

materias indicadas en el primer párrafo de esta fracción;

b) Las bases para establecer, coordinadamente por las partes integrantes de las comisiones

las funciones específicas en las materias referidas, Así como para la aportación común de

recursos materiales, humanos y financieros necesarios para su operación; y

c) Las demás reglas para la regulación conjunta y coordinada del desarrollo de las zonas

conurbadas, prestación de servicios y realización de acciones que acuerden los integrantes

de las comisiones.

Dada la magnitud de la problemática que enfrenta el área conturbada del Distrito Federal con los Municipios colindantes del Estado de México, la Ley Suprema prevé, ahora,

el establecimiento de convenios metropolitanos entre las tres jurisdicciones: Federal y

Distrito Federal, con el Estado de México y los Municipios involucrados.




Autoevaluación de la Segunda Unidad

Nombre del alumno:_______________________________________________________________



1.¿Cuáles son los elementos del Municipio y explique en que consiste cada uno de

ellos?

2. ¿Cuáles son los elementos del Municipio en cuanto a su definición?

3. ¿Cuáles son las fuentes del derecho municipal?

4. ¿En qué consiste cada unas de las fuentes derecho Municipal?

5. ¿Cuáles son las fuentes del orden municipal?

6. ¿Cuáles son las fuentes formales más importantes del derecho municipal según

Mainez?

7. ¿Cuáles son las importancias de las leyes del derecho municipal?

8 ¿De dónde proviene la palabra bando?

9 Explique los tipos de bandos

10. De acuerdo a la tipología de los municipios estos se clasifican en, y explica cada uno

de ellos.


ELEMENTOS

ESTRUCTURALES

DEL MUNICIPIO:

TERRITORIO,

POBLACIÓN Y

GOBIERNO


3.1. El territorio municipal y su apreciación jurídica

3.1.1. División territorial de los Municipios Mexicanos.

Diversidad de topologías en los Estados.

3.1.2. Los conflictos sobre límites territoriales

municipales y su solución jurídica

3.2. La población Municipal

3.2.1 . Generalidades sobre la población como elemento

sociológico y como elemento político.

3.2.2 . Diversas categorías poblacionales y sus características

y planos prerrogativas jurídicos: Habitantes, vecinos y

ciudadanos de la municipalidad.

3.3. El gobierno del municipio mexicano.

3.3.1. Diversas formas de gobierno municipal a nivel

teórico.

3.3.2. . El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno

local. Su integración.

3.3.3. Facultades, competencias y responsabilidades del

ayuntamiento como órgano de dirección política y de

administración.

3.3.4. El presidente Municipal, los regidores y los síndicos,

sus respectivas atribuciones y competencias.

3.3.5. Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero,

el jefe de la policía, directores generales, jefes de

departamento, etc.

3.4. Las Comisiones de Administración Municipal: Su

integración y sus facultades.

3.5. Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto

legal.


3.1. El territorio municipal y su apreciación jurídica

El territorio, aparece como el sustrato básico de la estructura, organización y funcionamiento de los grupos sociales, los que necesitan invariablemente una base

territorial donde habrán de ejercer sus actividades. Si bien esto es cierto para todos los

grupos, existen varios de ellos en los que el territorio constituye su elemento cohesivo y

trascendente, por lo que se les denomina grupos territoriales.

Basados en la proximidad física: reunidos los hombres en torno al territorio;

teniendo conciencia de que el espacio físico en que se asientan les pertenece; viviendo en cierto modo en función del espacio físico, los grupos territoriales logran una especie de

lealtad en la que se funden hombre y tierra. De ahí que sea necesario reflexionar

cuidadosamente en tomo a esa escuela relación entre la propia naturaleza y el tipo de

grupo. Como acertadamente afirma Ely Chinoy: "La naturaleza de la base territorial afecta

en muchos sentidos la estructura social de la comunidad y sus modos de vida".

Dentro de los grupos que tienen su fundamento territorio, destacan los grupos

locales o comunidades. La Antropología y la Sociología tienen un amplio campo de

investigación en esta materia; estudiando como se han constituido paulatinamente tales

agrupaciones, cuya permanencia en forma larvaria aparece desde las sociedades primitivas.

Y como horizonte de socialización, en fase de protoplasma (para usar el término adoptado

por Durkheim) destaca la presencia de la horda, el clan y la tribu, como núcleos incipientes de grupos territoriales, hincados en el territorio; acaso víctimas de las exigencias de la

tierra. Sin olvidar en ningún momento que el período prehistórico de recolección de

alimentos hacía siervo al hombre de la producción de la tierra, sin posibilidad de

transformarla y hacerla rentable por medio del laboreo adecuado. Aquí tenemos muy

presente el primer elemento configurado de un grupo territorial: la trascendencia de la tierra, como factor de socialización incipiente o intensiva.

Dentro de la distinción de los grupos, en función del territorio, destaca el pueblo,

también llamado por Adolfo Posada "Municipio Histórico", que tiene asentamiento fijo, con

reunión agrupada o dispersa de casas y un equipo cultural consiguiente, el pueblo aparece

como elemento típico de organización de los conglomerados humanos, una vez superada la

vida nómada. Pero en el concepto de pueblo se entremezclan ideas no siempre de fácil delimitación: pueblos de estructura rural; la aldea como comunidad muy antigua;

comunidades comerciales de tipo rural, a través de una gama de comunidades

indiferenciadas; hasta concluir en la ciudad propiamente dicha y en la metrópoli.

La Corología trata de explicar a decir de Perpiña:

“…la distribución espacial de la población humana y describir la presencia del hombre en determinados lugares. Los procesos demográficos de concentración o dispersión necesitan

una explicación no siempre fácil de ofrecer, por lo que la misma problemática, desde

distintos puntos de vista, puede servir para el mejor conocimiento de esa distribución de la

población humana sobre el espacio. El tipo de densidad de la población, unido a otros

factores y fenómenos, puede servir para explicar la realidad socioeconómica y vital del

hombre sobre la tierra".

La influencia social del territorio en los grupos respectivos, es muy importante. Su

naturaleza está claramente expuesta por Sorokin al señalar que: "Constituyen (los factores

territoriales) una coordenada sociocultural indispensable para localizar al individuo o al

grupo dentro de un universo sociocultural". La proximidad física, el contacto social, se

realizan en un espacio determinado. Y según sus dimensiones y su interpretación de la

tierra, así será el tipo de relaciones sociales que predominen.

En este sentido, se afirma que las relaciones entre el campo y la ciudad no son

estáticas o de simple dependencia, se busca con afán un modo de acercamiento y así tal es

el criterio de Thomas Sharp:


Hasta aquí nos hemos referido a la ciudad y al campo como dos sistemas de vida

diferentes e independientes, concepto que refleja la realidad hasta el día de hoy. Pero al intentar formular una serie de principios que nos permitan lograr en este siglo un ambiente

razonable y satisfactorio para la vida humana, tropezamos de inmediato con un problema

que nunca se había presentado; el de determinar en qué medida es en la actualidad posible

o conveniente neutralizar los dos sistemas integrándolos en uno nuevo y más eficaz".

El proceso de urbanización lo va consiguiendo desde un punto de vista, así como por

otro lado también se logra algún acercamiento por medio del desarrollo socioeconómico y administrativo de las comunidades rurales. Sin embargo, el panorama aún está señalando

las diferencias entre lo rural y lo urbano con mucha nitidez. El Municipio pues, como

institución netamente territorial, se encuentra muchas veces en el centro de estas

investigaciones científicas, ya el Municipio rural tradicional o el moderno ampliamente

urbanizado y aún los Municipios Metropolitanos de millones de pobladores.

El territorio es un elemento" fundamental del Municipio, como coinciden en

sei1alarlo los diversos autores y tratadistas de la materia, tanto nacionales como

extranjeros. Según la doctrina existen tres sistemas para catalogar la división territorial, a

saber:

l.-El sistema geométrico o francés

2.-El sistema natural o suizo

3.-El sistema mixto o inglés

LA DESCONCENTRACIÓN TERRITORIAL INTERNA DE LOS MUNICIPIOS

La diferencia territorial en la integración promedio de los Municipios del país por

entidad federativa, presenta condicionamientos diversos para abordar el tema de la

desconcentración territorial interna, ya que no deberán tomarse para todas ellas las mismas

bases de división en agencias o delegaciones, pues éstas habrán de obedecer a las particularidades de cada Estado. Frecuentemente encontramos que en cada una de las

entidades federativas la denominación de las subdivisiones municipales es muy variada.

Así tenemos los siguientes nombres:

- Legaciones y subdelegaciones, ocasionalmente comisarías como es el caso de

Aguascalientes, Guanajuato, Estado de México y otros).

- Tenencias o Congregaciones; (como el caso de Michoacán, Veracruz y Sonora).

- Otras denominaciones: como sindicaturas (Sinaloa); comisarías, agencias, o ayudantías

(Morelos).

De toda esta variedad tan extensa que nos presentan los 31 estados federados en la

denominación de sus circunscripciones internas municipales, podríamos, bajo las reservas

correspondientes, elaborar el siguiente resumen de demarcaciones según su importancia.

a) Cabecera Municipal: Es el lugar en donde reside el Ayuntamiento Municipal,

generalmente es el asentamiento más poblado del Municipio. Algunos Estados imponen

requisitos de número de habitantes para las cabeceras municipales, así como la

especificación de servicios públicos adecuados. El cambio de sede de la cabecera municipal

generalmente requiere de la aprobación de las legislaturas estatales.

b) Delegación (o equivalente que vienen siendo congregación o tenencia), constituida en una

ciudad o villa para el mejor funcionamiento del Municipio, contando con extensión y límites

generalmente determinados por el ayuntamiento. Está presidido por un delegado, que es un

auxiliar del ayuntamiento en esa circunscripción.

c) Subdelegación: Generalmente instalada en un pueblo, ranchería o congregación de poca

población; casi siempre se encuentra alejada de la cabecera municipal, la preside un


subdelegado que es la autoridad municipal auxiliar del delegado de circunscripción.

d) Cuartel o barrio, que es la porción territorial en que se dividen generalmente las ciudades,

villas o pueblos, contando frecuentemente con un jefe de cuartel o de barrio como autoridad auxiliar municipal. En los Municipios urbanos o semiurbanos se les suele denominar

colonias.

e) Sección (o su equivalente como sector o comisaría), que viene siendo un conjunto de

manzanas de algún cuartel o barrio, también contando con un jefe de sección como

autoridad auxiliar municipal.

f) Manzana, que es una porción componente de una sección que generalmente incluye un

área delimitada por cuatro calles convergentes que hacen un rectángulo o cuadrado y que

se encuentra generalmente encabezada por un jefe de manzana.

En los diversos ordenamientos locales se establece también una clasificación de

centros de población municipales, tomándose en cuenta no solamente la concentración

demográfica, sino además la calidad de los servicios públicos y sus centros de enseñanza, a

más de sus características urbanas o rurales. A este respecto encontraremos las siguientes categorías o denominaciones: ciudades, villas, pueblos o comunidades y rancherías o

congregaciones.

El Estado de México, por ejemplo, establece en su Ley Orgánica Municipal estas

categorías de la siguiente manera, según los artículos 90 y siguientes:

a) Ciudad: localidades con más de quince mil habitantes, servicios públicos, servicios

médicos, equipamiento urbano; hospitales, mercados, rastro, cárcel y panteón; instituciones bancarias, industriales, comerciales y agrícolas; y centros educativos de

enseñanza preescolar, primaria, media y media superior.

b) Villa: Localidades entre cinco y quince mil habitantes, servicios públicos, servicios

médicos, equipamiento urbano; hospital, mercado, cárcel y panteón; y centros educativos

de enseñanza primaria y media.

c) Pueblo: localidades entre mil y cinco mil habitantes, servicios públicos indispensables,

cárcel, panteón y centros educativos de enseñanza primaria.

d) Ranchería: localidades entre quinientos y mil habitantes, edificios para escuela rural,

delegación o subdelegación municipal.

c) Caserío: localidad hasta quinientos habitantes.

3.1.1. División territorial de los Municipios Mexicanos. Diversidad de topologías en

los Estados.

Si bien es cierto que hay una notable uniformidad doctrinaria en apreciar que el

territorio es un elemento básico del Municipio, existen diferencias de explicación sobre las

facultades que el Municipio tiene en la regulación del territorio que le es propio. Ahora bien,

el territorio municipal es parte del territorio nacional y a la vez, es parte del territorio de

una entidad federativa, por lo que una primera observación jurídica ha de ser la delimitación de estas tres esferas de gobierno, concretamente en el aspecto que nos ocupa.

Para solucionar esta interrogante, existe una primera interpretación que se refiere al ámbito

de competencia de normas jurídicas. En tal sentido Kelsen afirma:

"El territorio de un Estado no es otra cosa que el ámbito espacial de validez del

orden jurídico llamado Estado. Así lo explica en su Teoría Pura del Derecho", al señalar que

por territorio no debe entenderse solamente la superficie terrestre, sino el territorio como ámbito tridimensional que comprende el espacio situado arriba y abajo del plano terrestre,

además de éste. Hacia abajo, se supone que el espacio estatal adopta la forma de un cono,

cuyo vértice se encuentra en el centro de la tierra hacia arriba, se ha reconocido la


soberanía de cada Estado sobre el espacio aéreo correspondiente a su superficie terrestre".

El territorio, de acuerdo a las ideas anteriores, lo entendemos como un ámbito en el que tienen validez las normas relativas a un orden jurídico. De esta forma, las normas de

carácter federal tendrán vigencia en la totalidad del territorio nacional, excluyéndose

solamente por razón de la materia con las normas estatales o municipales. Por su parte, las

normas de este último carácter tendrán validez en el ámbito o espacio físico de cada entidad

federativa y. finalmente, en el ámbito de cada Municipio, las que sean de carácter

municipal. El Capítulo Segundo, del Título Segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enumera las partes que comprende el territorio nacional. El

artículo 42 específicamente en su fracción I, señala que forman parte del territorio nacional,

los territorios integrantes de las entidades federativas por lo que, al estar los Municipios

inmersos en éstas, debe entenderse que también el territorio de ellos, es parte del territorio

nacional.

Ahora bien, el artículo 27 de la Constitución especifica que la propiedad originaria

de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, corresponde

originalmente a la nación, la que tendrá el derecho de transmitir el dominio de las mismas a

los particulares, constituyendo la propiedad privada. El artículo 27 Constitucional en varios

de sus párrafos y fracciones no, habla del Municipio, otorgando la fracción VI de dicho

precepto, plena capacidad a los Estados, al Distrito Federal y los Municipio, para adquirir y poseer todos los bienes necesarios para los servicios públicos.

Por otra parte, las reformas y adiciones del año de 1976.180 tanto al propio artículo

27, como al artículo 73 de la Constitución, definieron con claridad las facultades del Estado

para regular los asentamientos humanos y el desarrollo urbano. Era evidente la necesidad

imperiosa de que el Estado tuviera claramente definidas sus facultades constitucionales sobre esta materia y por lo mismo se adicionó el párrafo tercero del artículo 27 en cita.

Quedando, en lo conducente, el siguiente texto: "La nación tendrá en todo tiempo el derecho

de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el

de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles

de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,

cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de la vida de la población rural y urbana, en consecuencia se dictarán las

medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas

provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras

públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de

los centros de población. Para corresponder el texto del 27, con las facultades del Congreso de la Unión, se adicionó el artículo 73 con la fracción XXIX-C, que textualmente señala:

"El Congreso tiene facultades...

XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal,

de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en

materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo

tercero del articulo 27 de esta Constitución". Como resultado de estas reformas, surgió la primera Ley General de Asentamientos Humanos, en el mes de mayo del año de 1976,

adicionándose al artículo 115 las fracciones IV y V, las que por ser de interés en la

secuencia del presente tema, se transcriben:

Artículo 115.-...

Fracción IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán

las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que

se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la materia.

Fracción V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales

de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica,


la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus

competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la materia".

Posteriormente, con las reformas que en materia municipal se hicieron a la Constitución, publicadas en el Diario Oficial del 3 de febrero de 1983, se detallaron de

manera muy precisa las facultades que los municipios tienen en relación a la regulación de

su territorio, cambiándose sustancialmente el contenido del artículo 115. La autonomía

municipal en materia de régimen territorial indudablemente que se ha consolidado con el texto de las fracciones V y VI del texto vigente. Con base en los ordenamientos jurídicos

reseñados, así como en los relativos de carácter local, podemos resumir las siguientes

facultades de tipo territorial de los Municipios mexicanos:

A) Tienen capacidad jurídica para poseer todo tipo de bienes inmuebles necesarios para su

funcionamiento y la prestación de los servicios públicos a su cargo.

B) Cuentan con facultades para expedir posiciones generales referentes a zonificación, al ambiente y al equilibrio ecológico.

C) Pueden aprobar y administrar la zonificación de su territorio, así como los planes de

desarrollo urbano, en coordinación con el gobierno del Estado.

D) Pueden participar en la creación y administración de reservas territoriales en

coordinación con los otros niveles de gobierno.

E) Cuentan con atribuciones legales para intervenir en la regularización de la tenencia de la

tierra urbana.

F) Pueden otorgar licencias y permisos para construcciones, de acuerdo a las leyes de la

materia.

G) En los términos de la fracción VI del artículo 115, cuentan con facultades para planear y

regular de manera coordinada con el Estado y la Federación, el desarrollo de los centros de población de tipo conurbado.

H) En especial, los Municipios de la Zona Metropolitana colindante al Distrito Federal,

pueden intervenir en las Comisiones previstas en la Fracción IX del artículo 122 de la

Constitución General de la República.

Las facultades que se reseñan anteriormente se estructuran en múltiples ordenamientos, tanto federales como estatales y estrictamente municipales, al efecto remitimos al lector al

artículo publicado por el autor, sobre este tema.

3.1.2. Los conflictos sobre límites territoriales municipales y su solución jurídica

La legislación sobre el conflicto de límites municipales es sumamente variable, ya

que las entidades federativas siguen diversos sistemas para solucionarlo. Sin embargo, podemos generalizar algunas características comunes en sus contenidos normativos. La

totalidad de las legislaciones admiten, como una primera forma de solución del conflicto, la

vía de los convenios intermunicipales, si bien la totalidad de las legislaciones locales

señalan como requisito de validez de esos convenios su aprobación por el Congreso Estatal.

Ahora bien, en caso de lograr no un convenio entre los Municipios que intervienen en el conflicto, la solución la reglamentan las entidades federativas en dos vertientes:

a) Que el conflicto sea resuelto por el Congreso del Estado o,

b) Que el conflicto lo resuelva el Tribunal Superior de Justicia del Estado.

Son más los Estados que siguen el sistema de solución de conflictos de límites territoriales

por parte de la legislatura local, así tenemos, por ejemplo, el artículo 4° de la Ley Orgánica


Municipal del Estado de México que dice:

Articulo 40. -La creación o supresión de Municipios, la modificación de su territorio, cambios en su denominación o ubicación de sus cabeceras municipales, así como la

solución de conflictos de limites intermunicipales, corresponden a la Legislatura del

Estado."

De igual sentido tenemos el Artículo 21 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de

Campeche:

Artículo 21.-La creación y supresión de Municipios, secciones municipales, modificación de su territorio, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las

cuestiones que susciten sobre límites entre los municipios, serán resueltos por la

Legislatura del Estado." A su vez, la legislación del estado de Durango señala en el artículo

55 Fracción XX de la Constitución Política respectiva, que el Congreso tiene facultades para

solucionar los conflictos que sobre límites se susciten entre los Municipios, reiterando el mismo procedimiento en su Ley de División Territorial del Estado.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Baja California prevé en su Artículo 8° la

forma de resolver este conflicto afirmando:

Artículo 8°,-Las municipalidades y Delegaciones Municipales comprenderán las

fincas rurales, rancherías, ejidos, congregaciones y demás centros de población que se

encuentren enclavados dentro de sus respectivos límites sancionados por la tradición y costumbre; en caso de controversia por límites entre dos municipios, ocurrirán para su

solución, al Congreso del Estado".

El Estado de Aguascalientes sigue el sistema de solución del conflicto municipal de

límites a través del Congreso del Estado y así lo señala en el Artículo 5° de la Ley Orgánica

Municipal.

Artículo 5°.-La creación o supresión de Municipios, modificación de su territorio,

cambios de residencia de las cabeceras municipales, así como las cuestiones que se

susciten sobre límites intermunicipales, serán resueltas por el Congreso del Estado".

El Estado de Morelos regula este, conflicto en igual sentido, según se establece en el

artículo 4° de su Ley Orgánica Municipal que señala:

"Artículo 4°.-La creación y supresión de Municipios, modificación de sus territorios, cambios de residencia de las cabeceras municipales y las cuestiones que se susciten por

límites intermunicipales, serán resueltas por el Congreso del Estado".

Algunos Estados establecen la solución del conflicto de límites territoriales con la

intervención del Tribunal Superior de Justicia. Tenemos, por ejemplo. el artículo 121 de la

Constitución Política del Estado de Hidalgo, así como el artículo 6° de la Ley Orgánica Municipal de dicho Estado, que sei1alan:

"Artículo 121°-1os conflictos de limites que se susciten entre las diversas

circunscripciones municipales, se podrán resolver mediante convenios que al efecto

celebren, con la aprobación del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias tengan

carácter contencioso, conocerá de ellas el Tribunal Superior de Justicia".

"Artículo 6°,-1os conflictos de límites que se susciten entre los municipios del Estado, se podrán resolver mediante convenios amistosos que aprobará el Congreso del

Estado, Cuando dichas diferencias tengan carácter contencioso conocerá de ellas el Tribunal

Superior de Justicia, en acatamiento al Artículo 121 de la Constitución Estatal". También

sigue este sistema la Legislación del Estado de Baja California Sur, al establecer en el

Artículo 125 de su Constitución Política lo siguiente:

"Artículo 125.-1os conflictos de límites que se susciten entre las diversas circunscripciones municipales del Estado se podrán resolver mediante convenios amistosos


que al efecto celebren con aprobación del Congreso del Estado. Cuando dichas diferencias

tengan carácter contencioso, conocerá de ellas el Tribunal Superior de Justicia".

En resumen: de los ejemplos anteriores podemos concluir que la forma de solución

de los conflictos territoriales municipales es muy variable. Sin embargo, existen algunas

regularidades, pues se admite, en primer lugar, por la totalidad de los Estados una primera

instancia de solución mediante convenios entre los propios Municipios afectados. Dicho

convenio requiere de la aprobación del Congreso Local para su validez y vigencia. Una

segunda forma de solucionar el conflicto, que es también altamente aceptada en las legislaturas estatales, consiste en la intervención del Congreso Local para conocer del

planteamiento contencioso que los Municipios hagan sobre el conflicto de límites. En tal

circunstancia corresponderá al propio Congreso Estatal dictar la solución a dicho conflicto.

Finalmente, una tercera forma que viene a solucionar el conflicto de límites

territoriales es la intervención del Tribunal Superior de Justicia el que, como órgano jurisdiccional de la entidad federativa, dictará en única instancia su resolución sobre el

particular. A nuestro juicio, de los dos sistemas que resuelven el conflicto que por vía

contenciosa se plantea en esta materia, el que nos parece más acertado, es el que hace

intervenir al Congreso del Estado y no al Tribunal Superior de Justicia.

Creemos que las legislaciones que siguen este último procedimiento. hacen una

copia extralógica del mecanismo que en materia federal sigue la Constitución en el artículo 105, el que otorga competencia a la Suprema Corte para resolver los conflictos entre

Estados de la Unión; sin embargo, entre esa situación y la que resulta del conflicto

municipal hay una enorme diferencia. Los Estados se caracterizan por tener una soberanía

de origen, los Municipios ni lejanamente tienen ese atributo. Por ende, creo que debe ser el

Congreso Local el que resuelva estos conflictos territoriales contenciosos. Debemos insistir que cuando se trata de Municipios de dos o más entidades federativas colindantes, dicha

controversia ya no es típicamente intermunicipal, sino interestatal y deben seguirse las

reglas que la Constitución prevé en el artículo 46, o en su caso, en el 105, para la vía del

convenio o la vía contenciosa, respectivamente.

3.2. La población Municipal

La población constituye uno de los elementos fundamentales del Municipio. Tal vez

pudiéramos decir, y así lo señalamos al abordar el concepto de Municipio, que la población

municipal, determinada por la vecindad, es lo que caracteriza a la institución Municipio stneta sensu. Afirma el tratadista argentino Antonio María Hernández al hablar de la

población, que:

"Se trata de la base humana del Municipio asentada en el supuesto físico que es el territorio. Constituye el elemento sustancial de la indestructible realidad sociológica

formativa del Municipio. Es inconcebible siquiera imaginar un Municipio sin población,

como un Estado sin población. Algunas legislaciones estatales establecen diversas

categorías poblacionales, como: habitante, transeúnte, vecino y ciudadano. En este

sentido, se habla de habitante haciendo alusión a cualquier persona que se encuentre en un momento determinado dentro del territorio municipal, sea en forma permanente o

pasajera. Transeúnte será, por otra parte, quien en forma ocasional y eventual se encuentre

dentro del territorio municipal.

Mención aparte merecen las categorías de vecino y ciudadano, de hecho sobre ellos

recae la actividad municipal. El vecino o domiciliado es quien radica habitualmente en la

circunscripción municipal; y el ciudadano es, quien teniendo la calidad de vecino está en aptitud jurídica de ejercitar sus derechos políticos en torno al Municipio. La calidad de

vecino deviene, así, de la residencia habitual de las personas. La noción de lo vecinal, a

decir de Fernando Albi, es elemento fundamental para comprender también al Municipio.

Afirma el citado autor, que:


"Entre las notas que caracterizan al Municipio hispánico destaca, acusadamente, la noción

de lo vecinal, determinada por la comunidad de residencia. Gramaticalmente, vecino es el que habita con otros en un mismo pueblo, barrio o casa. Es decir, que al hablar de

vecindad se presupone la contigüidad material de familias y edificios, constituyendo una

agrupación perfectamente individualizada en el espacio." En otro orden de ideas, para la

conformación del elemento poblacional no solamente se requiere una reunión de individuos.

Hace falta algo más consistente y homogénea. "No todo núcleo denso de personas -dice

Elguera- ubicado en un territorio determinado y sujeto a una autoridad común, dependiendo ésta a su vez de otra autoridad de mayor jerarquía institucional, constituye un

municipio. A esto debe agregarse un elemento volitivo, una libertad jurídica de elección, sin

la cual no existe Municipio."

Este ingrediente de voluntad, de fuerza espiritual, destino común, es esencial para

cada Municipio, y es lo que a lo largo del tiempo va perfilando la organización local y va distinguiendo a unas de otras. Son aplicables, para explicar esta cuestión, las enseñanzas

ya referidas de Carmona Romay, que partiendo de la naturaleza política y social del

hombre, fundamenta la formación de las comunidades locales, luego transformadas, por los

fines, en sociedades locales. Es en ese contexto donde radica la base social del Municipio,

que es la ciudad como consumo de ciudadanos y no de edificaciones; y en particular, su

esencia sociológica: las relaciones de vecindad caracterizan el origen de la institución municipal, sin embargo, han sufrido mutaciones en el decurso del tiempo, llegando a

transformar el concepto clásico de la ciudad. Sin la vecindad no es posible imaginar al

Municipio. Las necesidades que ella requiere tienden al bien común, que es el fin de la

sociedad local. Irrumpen entonces con este elemento poblacional los caracteres

fundamentales del Municipio: como institución local, política y social.

Interrogante difícil de responder es la referente a la cantidad ideal de habitantes que

debe tener un Municipio. Piénsese al respecto en las opiniones que dieron, sobre la ciudad

ideal, Platón, Aristóteles o Le Corbusier y se dimensionará la gravedad de la cuestión. De

todas maneras, pareciera que los extremos no parecen aconsejables en esto. En efecto, el

pequeño Municipio origina problemas insolubles, pues no cuenta con la infraestructura

técnica, financiera y administrativa suficiente para el cumplimiento de los fines del gobierno local y se requiere el auxilio de las relaciones intermunicipales o de organismos centrales

para superar las dificultades del infra-municipio. Sin embargo, el Municipio que tiene como

base a una metrópoli o unas megalópolis, también debe enfrentar una problemática

sumamente compleja, que complica el funcionamiento de la institución local. De esto se

deduce una vez más, la importancia que tiene para el municipio su base sociológica.

3.2.3 . Generalidades sobre la población como elemento sociológico y como elemento

político.

A la población la entendemos, de acuerdo a la Sociología, como un conjunto variable

de personas asociadas o relacionadas de manera más o menos permanente, que ocupan un

área o zona geográfica convencionalmente determinada y que están unidas por elementos culturales, políticos y sociales que los diferencian de otros grupos poblacionales.

Existen, desde luego, una variada gama de factores que determinan la constitución,

funcionalidad y distribución geográfica de los grupos de población; como la densidad

demográfica, la natalidad o mortalidad, etc.; y desde otra perspectiva, la raza, la lengua, la

religión, etc. De acuerdo a lo anterior, estimamos que el elemento humano caracterizado por

su asociación de vecindad, es decir de solidaridad, sea el elemento básico del Municipio. El ser humano sólo se realiza mediante la solidaridad pues, por naturaleza, depende de sus

semejantes. Por otra parte se establecen divisiones para el grupo Así se habla de una

distribución del grupo de población por sexos, por profesiones u ocupaciones, etc. Según

advierte el jurista alemán Jellinek: "Los hombres que pertenecen a un Estado, forman su

población". Hans Kelsen, por su parte, enriquece al anterior, diciendo que: "Una pluralidad


de hombres no constituyen una unidad, sino porque existe un orden jurídico unificado. De

lo que se infiere que la población de un Estado es un agregado humano que tiende hacia la unidad, la cual entre más se da, más eficaz es el Estado.

Partiendo de las anteriores ideas concluimos con el Dr. Reynaldo Robles: "Que el Municipio

como célula de organización del Estado requiere una población. Pero esto no le basta, sino

que requiere una población unida por vínculos de identificación como los que dan un mismo

pasado histórico común, las tradiciones, los lazos consanguíneos, la religión, la educación, e

inclusive la alimentación y vestido. El Municipio es el asiento de la convivencia y no el de la mera coexistencia; por esto se requiere que la población de un municipio tenga relaciones de

vecindad, de proximidad, de intereses comunes, de ayuda mutua, de colaboración, de

solidaridad y de integración. No basta la simple coexistencia de respeto, es indispensable

una amplia identificación entre la población del municipio, la cual, para no ser sólo un

agregado humano, requiere estar organizada en una asociación de vecindad.

"Duguit, el gran teórico, da el papel central a la solidaridad en la vida colectiva o en

el Derecho, nos muestra la naturaleza de la vecindad como: un hecho social evidente e

insoslayable, derivado de la necesidad de la unión que tienen los hombres entre sí". La

población como elemento consustancial al Municipio, representa el fin último de la

actividad institucional. No podemos imaginar un Municipio sin población y la actividad que

se realiza por las autoridades dejaría de tener sentido si no fuera encaminada a satisfacer las necesidades de la propia población. Insistimos, la población es principio y fin que da

sentido a la corporación municipal. En torno a la población municipal surge una pregunta

en relación si éste requiere de un mínimo de población; "si debe o no haber desarrollo

demográfico suficiente en su territorio. Casi en todas las legislaciones municipales, es

constante, con ciertas excepciones (Cuba, España, Puerto Rico, etc.), el requisito de un mínimo de habitantes para que pueda surgir un nuevo municipio. Ese mínimo varía entre

100 habitantes que exigen la ley de Honduras y las de los Estados de Alabama, Minnesota y

North Dakota en Estados Unidos, y 20,000 habitantes requeridos por Ecuador y el estado

brasileño de Río Grande do Su!. "En Europa nos limitaremos a citar el caso de Suecia, que

en 1952, al llevar a cabo una racionalización de sus municipios, fijó en 2,000 el número

mínimo de habitantes de una comunidad rural". Evidentemente que este requisito se halla en relación con la densidad de población del país y con su grado de desarrollo económico. A

pesar de esa relatividad, nos parece, sin embargo, fuera de duda que algunos de los

mínimos establecidos en América son excesivamente bajos y debieran ser objeto de revisión

con vista a hacer costeables los posibles servicios públicos que el Municipio ha de prestar.

En la mayoría de los casos se trata de la cifra mínima consignada en algún viejo texto legal que por tradición se repite en los subsiguientes. Por lo que respecta a nuestros Municipios

mexicanos, las legislaciones también establecen un mínimo de población para crear un

nuevo municipio. Por ejemplo, en el Estado de Jalisco se requiere de una población mínima

de 20,000 habitantes (artículo 7, fracción II de la Ley Orgánica Municipal); no así el Estado

de Veracruz en que se necesitan, como mínimo, 10,000 habitantes (articulo 5°, fracción I de

la Ley Orgánica Municipal), otros Estados especifican cifras distintas.

Además del mínimo de habitantes, hace falta cualificar este elemento de la población

con la circunstancia de que ellos se hallen en relación de vecindad. Sin la existencia de lo

vecinal, dice el propio Albino se comprende el Municipio. Es precisamente la comunidad de

existencia con intención de arraigo en un espacio limitado del territorio, la que origina la

necesaria cohesión social y da lugar a un tipo especial de necesidades locales que demanda

la creación de un instrumento adecuado de gobierno. De ahí la importancia de que el territorio sea compacto para que precisamente pueda surgir en el mismo la relación de

vecindad, derivada a su vez de la continuidad o proximidad de vivienda. Entre las notas que

caracterizan al Municipio, destaca claramente la idea de lo vecinal, determinada por la

comunidad de residencia: vecino es el que vive con otros en un mismo lugar, barrio o

caserío. Por ello al hablar de vecindad se presupone la contigüidad material de individuos y edificaciones. Ese contacto vecinal genera necesidades espaciales así como problemas


particulares de diversa índole, motivados por el hecho social que comentamos, y para

atender a aquellas y resolver éstos ha sido indispensable una peculiar organización jurídica, denominada Municipio. Reiteramos que sin la existencia de lo vecinal, no se comprende el

Municipio. Lo vecinal es el contrapunto de la terrilorialización, pero no excluye la misma, ni

mucho menos. Puede comprenderse perfectamente un Municipio territorializado, de extensa

superficie, de amplias diseminaciones humanas de gran complejidad estructural,

encuadrando una o más aglomeraciones vecinales, que serán las que le impriman la tónica

de lo municipal.

3.2.4 . Diversas categorías poblacionales y sus características y planos prerrogativas

jurídicos: Habitantes, vecinos y ciudadanos de la municipalidad.

Afirmamos anteriormente que vecino municipal es quien habita en forma

permanente y habitual en la circunscripción del Municipio. La vecindad, por lo tanto, otorga una serie de derechos y de obligaciones a los individuos de la comunidad avecinada, y que

encontramos previstos en la ley, desde la Constitución hasta los Bandos y Reglamentos

Municipales.

La calidad de vecino, en primer lugar, se adquiere por nacimiento o por radicar en el

Municipio durante determinado tiempo. En general, las Leyes Orgánicas Municipales

señalan términos de seis meses hasta un año. Otra forma de adquirir la vecindad opera mediante la manifestación expresa que se haga ante la autoridad municipal. Se pierde la

vecindad, de acuerdo a lo previsto en diversas leyes municipales, por causas como: dejar de

residir en el Municipio durante un tiempo determinado (generalmente de seis meses a un

año); por adoptar expresamente otra vecindad, por manifestación expresa ante la autoridad

municipal de que cambiará de domicilio, por ausencia legal."

Algunas legislaciones, como la de Hidalgo, especifican algunas circunstancias por

las cuales subsiste la vecindad aunque se ausente el vecino; tenemos así: la ausencia por

motivos del desempeño de cargos de elección popular, por cumplir servicios militares, por el

desempeño de cargos de representación diplomática en el extranjero, ausentarse con motivo

de estudios científicos o artísticos, por desempeñar alguna comisión oficial o cargo público

del gobierno federal, estatal o municipal. (Ley Orgánica Municipal del Estado de Hidalgo Art. 15).

Por cuanto hace a las obligaciones de los vecinos municipales, desde el rango

constitucional federal encontramos previstas algunas de ellas. El artículo 5°, en su párrafo

cuarto señala:

"En cuanto a los servicios públicos, sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de armas y los jurados, así como el desempeño de los

cargos concejiles y los de elección popular directa o indirecta.....

A su vez el artículo 31, fracciones II y IV, precisan que:

"Articulo 31.-Son obligaciones de los mexicanos:

II. Asistir en los días y horas designados por el Ayuntamiento del lugar en que residan, para

recibir instrucción cívica y militar que los mantenga aptos en el ejercicio de los derechos de ciudadano, diestros en el manejo de las armas y conocedores de la disciplina militar.

IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del

Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan

las leyes."

Siguiendo esta misma secuencia, encontramos lo previsto en el artículo 36, fracción

1, párrafo primero; y fracción V, que señalan:

"Artículo 36.-Son obligaciones del ciudadano de la república:


1. Inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo

ciudadano tenga, la industria, profesión o trabajo de que subsista; así como también inscribirse en el Registro Nacional de Ciudadanos, en los términos que determinen las leyes.

V. Desempeñar los cargos concejiles del Municipio donde resida, las funciones electorales y

las de jurado.

Por otra parte, tanto en las Constituciones de los Estados, como en los Bandos y

Reglamentos Municipales, se definen múltiples obligaciones para los vecinos y ciudadanos

del Municipio. A través del análisis de varias leyes municipales, podemos detallar las siguientes:

a) Respetar y obedecer a las instituciones y autoridades federales, estatales y municipales,

legalmente constituidas; cumplir las leyes, reglamentos y disposiciones emanadas de las

mismas.

b) Inscribirse en el Padrón o Registro Municipal de vecinos, manifestando su nombre,

domicilio, origen, edad, estado civil y medios de subsistencia; los años terminados en uno y cinco, obteniendo la credencial respectiva.

c) Avisar los cambios de domicilio.

d) Tener un modo honesto de vivir.

e) Contribuir para los gastos públicos municipales, en forma y términos que dispongan las

leyes expedidas sobre el particular.

f) Los mexicanos deberán asistir los días, horas y lugar que determinen las autoridades,

para recibir instrucción cívico-militar.

g) Prestar auxilio a las autoridades cuando sean legalmente requeridos.

h) Adquirir la educación primaria y hacer que la reciban las personas bajo su cuidado o

patria potestad.

i) Aceptar los cargos de elección popular municipal.

j) Aceptar los cargos para formar parte de los consejos de colaboración municipal.

k) Cooperar en la construcción y reconstrucción de obras públicas municipales.

1) Tener colocada en la fachada de su domicilio en lugar visible el número oficial asignado

por la autoridad.

m) Vacunar a los animales domésticos de su propiedad, según los términos prescritos por

los ordenamientos sanitarios.

n) Acudir a los centros de verificación de emisiones contaminantes a revisar sus vehículos

de propulsión motorizada, en las fechas y lugares que señale la autoridad.

ñ) Participar con las autoridades municipales en la prevención y restauración del medio

ambiente.

o) En general, cumplir todas aquellas obligaciones que establezcan las disposiciones

jurídicas federales, estatales y municipales.

En cuanto a las prerrogativas o derechos que prevén las leyes municipales para sus

vecinos y ciudadanos, podemos citar las siguientes:

a) Radicar pacíficamente en el Municipio, bajo la protección de los ordenamientos locales.

b) Ser educados en establecimientos docentes sostenidos por fondos públicos.

c) Las personas físicas y morales domiciliadas, serán preferidas, en igualdad de

circunstancias, en el desempeño de empleo, cargos o comisiones y para el otorgamiento de

contratos, concesiones y prerrogativas municipales;


d) Votar en las elecciones municipales.

e) Ser elegidos para los puestos públicos municipales de elección popular, siempre y cuando

sea ciudadano estatal y reúna los demás requisitos legales.

f) Asociarse para tratar los asuntos políticos del Municipio.

g) Iniciar ante las autoridades municipales, las medidas o proyectos que juzguen de utilidad

pública.

h) Denunciar las irregularidades dentro de la administración pública municipal.

i) Gozar del derecho de referéndum y voto popular, cuando las medidas, decretos y

reglamentos del ayuntamiento así lo prevean y afecten a la mayoría de su población o al

interés público municipal.

La calidad de ciudadano, como se ha visto, otorga a los pobladores del municipio la capacidad de participar en las actividades políticas de la localidad; algunas legislaciones

establecen términos calificados para que los ciudadanos puedan aspirar a los cargos de

elección popular. Así, por ejemplo, en el Estado de México se requiere tener cuando menos

un avecinamiento de tres años para estar en aptitud de ocupar algún cargo de elección

municipal. En algunos otros Estados se estipulan plazos o términos similares o menores.

De igual forma, las legislaciones electorales de múltiples Estados de la República establecen edades calificadas para ocupar cargos de ayuntamiento, esto es, que se requiere contar con

veintiún años u ocasionalmente ser mayor de esa edad. Cabe hacer la crítica de que cuando

se exige este tipo de requisitos y no se deja la mera edad ciudadana de los dieciocho años,

se priva a un amplio sector de jóvenes de poder ejercer plenamente sus derechos

ciudadanos hasta que cumplan una edad superior a la común en esta materia.

3.3. El gobierno del municipio mexicano.

Otro de los elementos fundamentales de la corporación municipal es su gobierno;

esto es, un cuerpo de servidores públicos electos popularmente o designados, según lo

marque la ley, que tiene como misión dirigir y conducir las actividades propias del

Municipio, tendientes a que dicha institución cumpla con los fines que la propia ley le atribuye. Históricamente han existido muy variadas formas del gobierno de las

municipalidades, sin embargo es de observarse la marcada tendencia a que las comunas se

gobiernen por cuerpos colegiados de muy diversos tipos.

La doctrina moderna cataloga básicamente los siguientes tipos o sistemas de

gobierno municipal: por comisión; por órganos duales o binarios (alcalde-concejo); por gerente (city manager); algunas otras menos frecuentes, como prefecto unipersonal,

delegado central. etc. Ahora bien, es importante precisar en cuanto al gobierno municipal,

independientemente de sus características o particularidades distintivas, la necesidad de

conjuntar en dicho gobierno los principios y anhelos políticos y administrativos que se

pretende cumplir en la dirección del Municipio. Estos son: un principio democrático,

consistente en la participación popular en la designación de ese gobierno; y un principio de eficiencia que se traduce en la adecuada y racional administración de los recursos humanos

y materiales con los que cuenta la municipalidad.

3.3.1.Diversas formas de gobierno municipal a nivel teórico.

En la medida que se actualicen estos postulados: democracia, como principio político; y eficiencia como principio administrativo, el gobierno municipal cumplirá la

delicada misión que le otorga la ley.


A) Sistema de Gobierno por Comisión

En este sistema se deposita la dirección y gobierno del Municipio en un cuerpo

colegiado de funcionarios, que reúnen en sí el total de facultades deliberantes, ejecutivas y administrativas. Los comisionados, en el caso de la forma clásica, guardan entre sí el mismo status, y con frecuencia presiden la Comisión en forma rotativa. El principio

fundamental aquí es la igualdad entre los integrantes de este cuerpo directivo a fin de evitar

discrepancias internas que se traducirían en falla de eficiencia. Ha sido clásico el ejemplo

del Gobierno por Comisión en los Estados Unidos de Norteamérica, en donde por primera

ocasión se adoptó en Galveston en 1901, como una reacción a los vicios y corrupción en que había caído la administración de aquel puerto texano.

El profesor Rowe, destacado municipalista americano, afirma sobre este sistema,

que:

"Existe una convicción creciente de que la única acción eficaz, respecto de la labor

administrativa, es la resultante de las indicaciones formuladas por la opinión pública. En vez de dificultar en lo posible la labor de gobierno, mediante un sistema de "frenos y

contrapesos", la orientación progresiva debe buscarse otorgando a los comisionados de la

ciudad amplios poderes, sometiéndola a una estricta responsabilidad legal y manteniendo

un alto ideal de eficacia administrativa, merced a una opinión pública bien organizada. La

combinación de todas estas influencias ha servido para llevar a cabo un cambio de actitud

frente a los asuntos municipales, que tienen su expresión en un tipo nuevo de organización municipal.

El modelo de gobierno por Comisión, con su premisa igualitaria llevada al máximo,

no ha operado y de hecho prácticamente ha desaparecido aún en los Estados Unidos, toda

vez que las necesidades de una sociedad moderna han dejado a ese sistema un tanto

revestido de aspiraciones utópicas, en gran sentido ideal, pero, desafortunadamente, de poca aplicación práctica.

B) El Gobierno Municipal por Órganos Duales (Alcaúh-Conajo).

Esta es una forma mucho más generalizada del gobierno municipal. Se deposita el

poder municipal en dos órganos completamente diferenciados: uno de carácter ejecutivo,

llámese alcalde, mayor, o prefecto; y otro de carácter deliberante o legislativo denominado

Concejo. Junta, o Cámara Municipal. Se caracteriza este sistema precisamente porque no existe interferencia o confusión de funciones entre los órganos que integran el gobierno del

Municipio. Existe solamente colaboración o complementación de sus actividades.

El ejemplo, más significativo de este modelo es el Municipio brasileño cuyo gobierno opera con el Prefeito (prefecto) y la Cámara de Vereadores (regidores). El Prefecto no aprueba

bandos o reglamentos, ni realiza ningún acto de índole legislativa. Por consiguiente los

regidores tampoco actúan en labores administrativas o ejecutivas, que corresponden exclusivamente al Prefecto.

El sistema de Venezuela opera en forma similar con la división de Alcalde (ejecutivo) y

Concejo (legislativo o deliberante).

Este sistema lo encontramos además en España, Colombia, Perú y algunos otros países

americanos y europeos.

C) Sistema de Gerente (City Manager)

En esencia este modelo típicamente de los Estados Unidos es de Comisión, pero con la particularidad de que ésta delega en un Gerente (manager), que es un técnico experto, la

administración ejecutiva de la municipalidad. Una vez que ha sido nombrado el manager

tiene completa autoridad para designar a sus colaboradores y dirigir su trabajo. Tiene el

control completo, aunque siempre reporta al Concejo los asuntos más importantes de la

localidad, catalogados en el llamado "City Manager Plan". Estimo que en este sistema se


pretenden aplicar a la vida municipal las técnicas administrativas propias de las empresas

o corporaciones mercantiles.

Afirma al respecto Sehwerert Ferrer, que: "El régimen municipal de Gerente ha sido

calificado como uno de los intentos más radicales de lograr la solución del problema

de la eficacia, pero sobre las bases de la democracia en el gobierno de las ciudades". Dice

además el citado autor que la primera ciudad norteamericana importante que adoptó este

sistema de gobierno fue Dayton en el Estado de Ohio en 1913. En las décadas de 1930 y

1940 este sistema obtuvo amplia aceptación, especialmente en ciudades medias como Cincinnati, Dalias, Kansas City y San Diego. Sin embargo en la actualidad, como pasó con

el Sistema de Comisión, ha caído en desuso imponiéndose más bien el modelo dual, que en Estados Unidos opera con el Mayor y el Concejo.

D) Otra forma de gobierno

La doctrina del Derecho Municipal cataloga, a más de las formas ya enunciadas, a

otros menos frecuentes, como el sistema unipersonal. El modelo unipersonal de gobierno comunal obedece a regímenes dictatoriales o autoritarios y su finalidad es centralizar en un

solo individuo, en calidad de delegado o agente del poder dictatorial, todas las facultades de

dirección y control de la municipalidad, como fue el caso de los llamados prefectos unipersonales o los podestás en Italia. Dice sobre este particular el tratadista Efrén

Córdova, que:

"En razón de ellos es, precisamente, que aparece una segunda modalidad en la cual en vez de los dos órganos antes relacionados existe un sólo organismo de tipo unipersonal

en el que se concentra toda la potencia gubernativa. En este sistema no existe propiamente

un cuerpo deliberante y corresponde por tanto a ese órgano singular o a una entidad

supramunicipal la elaboración de la política a seguir. Este sistema ha sido característico de

regímenes totalitarios (como fue el "podestá" durante el régimen fascista italiano), aunque

no ha dejado de tener algunas esporádicas manifestaciones bajo distintas concepciones políticas. Es posible que en este segundo sistema se advierta la existencia en alguna

oportunidad de algún organismo plural accesorio, pero la actuación del mismo 'sería

exclusivamente consultiva o asesora y no tendría relieve de verdadero instrumento de

gobierno".

3.3.2. . El ayuntamiento mexicano como titular del gobierno local. Su integración.

Tanto la Constitución Federal en su artículo 115, como las Constituciones locales y

sus respectivas Leyes Orgánicas Municipales establecen que el gobierno del Municipio estará a cargo de un Ayuntamiento, el cual podemos definir como: el órgano colegiado y deliberante, de elección popular directa, encargado del gobierno y la administración del Municipio, integrado por un presidente, uno o más síndicos y el número de regidores que

establecían las leyes respectivas de cada Estado.

Cabe aclarar, como dijimos en incisos anteriores, que nuestro sistema de gobierno

municipal es de Comisión impropia, por ende los integrantes del Ayuntamiento tienen status diferenciados. Uno de sus integrantes preside al cuerpo Colegiado, por lo que asume

el papel ejecutor de las decisiones del propio Ayuntamiento. Otros, los regidores, tienen

como atribución principal ser la base del cuerpo deliberante en atención a su número y,

finalmente, la figura del síndico tiene como función representar los intereses de la municipalidad. El número de integrantes de los ayuntamientos suele ser notablemente

diferente en los Estados. Así, por ejemplo, la ley del Estado de México señala:

Artículo 16.-Los ayuntamientos se renovarán cada tres años, iniciarán su periodo el

primero en enero del año siguiente al de las elecciones municipales ordinarias y lo

concluirán al treinta y uno de diciembre del año de las elecciones para su renovación; y se integrarán por:


I. Un presidente, un síndico y seis regidores de mayoría hasta dos de representación

proporcional, cuando tengan una de hasta ciento cincuenta mil habitantes;

II. Un presidente, un síndico y siete regidores de mayoría relativa y hasta tres de

representación proporcional, cuando tengan una población de más de ciento cincuenta mil

y hasta quinientos mil habitantes;

III. Un presidente, un síndico y nueve regidores de mayoría relativa y hasta cuatro de

representación proporcional, cuando tengan una población de más de quinientos mil

habitantes hasta un millón de habitantes.

IV. Un presidente, dos síndicos y once regidores de mayoría relativa y hasta un síndico y

cinco regidores de representación proporcional, cuando tengan más de un millón de

habitantes.

Otro ejemplo lo tenemos en la Ley Orgánica Municipal de Oaxaca, cuyo artículo 19,

que a su vez remite al artículo 98 de su Constitución local, señala:

Artículo 19.-Los Ayuntamientos se renovarán cada tres años y se integrarán en los términos

del Artículo 98 de la Constitución Política del Estado.

Artículo 98.-Los Ayuntamientos serán asambleas electas por el voto popular y directo de los

ciudadanos de cada Municipio. Se integrarán de la siguiente forma:

I Un Presidente Municipal que representará al Ayuntamiento en el orden político y lo

dirigirá en lo administrativo y será quien esté en primer lugar de la lista de Concejales registrados ante la Comisión Estatal Electoral.

II. Un Síndico si el Municipio tiene menos de 20 mil habitantes y dos si tiene más de ese

número. El o los Síndicos Municipales tendrán la Representación Jurídica del

Ayuntamiento.

III. En los Municipios que tengan de 100 mil a 300 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de once Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa y

hasta cinco Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional. Los

Ayuntamientos se integrarán con un número de hasta quince Concejales elegidos por el

principio de Mayoría Relativa y hasta siete Regidores elegidos por el principio de

Representación Proporcional.

IV. En los Municipios que tengan de 50 mil a 100 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará con un número de nueve Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa,

y hasta cuatro Regidores elegidos por el Principio de Representación Proporcional.

V. En los Municipios que tengan de 15 mil a 50 mil habitantes, el Ayuntamiento se

integrará con un número de siete Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa, y

hasta tres Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional.

VI. En los Municipios que tengan menos de 15 mil habitantes, el Ayuntamiento se integrará

con un número de cinco Concejales elegidos por el principio de Mayoría Relativa y hasta dos

Regidores elegidos por el principio de Representación Proporcional.

Los Concejales que integren los Ayuntamientos a que se refieren las fracciones anteriores

tomarán posesión el día primero de enero del año siguiente al de su elección y durarán en

su encargo tres años, no pudiendo ser reelectos para el periodo inmediato.

3.3.3. Facultades, competencias y responsabilidades del ayuntamiento como órgano

de dirección política y de administración.

Facultades y obligaciones del Ayuntamiento. Este cuerpo colegiado que se encuentra

al frente del Municipio mexicano tiene una multiplicidad de funciones y competencias,

como son las siguientes:


A) Competencias y funciones políticas

- Representar a la corporación municipal

- Conducir y dirigir las actividades municipales dentro del orden legal.

- Velar porque se cumplan en la municipalidad los preceptos de la Constitución General de

la República y los de la propia del Estado.

- Dictar las disposiciones necesarias para garantizar el orden y la seguridad de la

municipalidad.

- Presidir las ceremonias cívicas y sociales que señale el calendario oficial.

- Nombrar al Secretario, al Tesorero y además funcionarios de la administración municipal.

- Nombrar a los Delegados o Agentes Municipales, o, en su caso, convocar a su elección

cuando la ley establezca dicho procedimiento.

- Convocar a la elección de los integrantes de las Junta de Vecinos y de los demás cuerpos

de colaboración ciudadana en el Municipio.

- Celebrar convenios con las autoridades estatales y federales, siguiendo los mecanismos que autoricen las leyes.

- Proponer los cambios a la división territorial del Municipio.

- Intervenir, en los términos que las leyes establezcan en el procedimiento de expropiación

de bienes privados, cuando así lo haga necesario alguna causa de utilidad pública para la

municipalidad.

- Auxiliar a las autoridades federales en la aplicación de las diversas leyes que así lo

especifiquen, como: asentamientos humanos; protección al ambiente y ecología; almas de

fuego; caza y pesca; servicio militar; asuntos religiosos y culto público; etc.

- Presentar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por conducto del Presidente

Municipal y el Síndico, las controversias constitucionales que en los términos del Artículo

105 de la Carta Magna se requieran para hacer valer la autonomía municipal y los derechos privados de ésta.

- Rendir a la ciudadanía, por conducto del informe de la gestión del ayuntamiento en que

indiquen los ordenamientos legales.

- En general, actuar como órgano colegiado titular del gobierno del Municipio, en todos

aquellos asuntos en que la ley le otorgue competencia.

B) Competencias y funciones financieras y fiscales

- Formular anualmente el proyecto de ley y presupuesto de ingresos y remitirlos al Congreso

del Estado.

-Aprobar anualmente el presupuesto de egresos, de acuerdo a los recursos disponibles.

- Administrar su patrimonio y su hacienda en los términos que fijen las leyes.

- Controlar y dar seguimiento a la correcta aplicación del presupuesto autorizado.

- Realizar los cobros de las contribuciones que las leyes autoricen en su favor.

- Imponer las sanciones pecuniarias que se señalen en las leyes respectivas.

- Rendir anualmente, o dentro de los plazos que señalen los ordenamientos aplicables, la

cuenta pública de los gastos de su gestión ante el Congreso del Estado.

- En general ejecutar todos los actos que autoricen las leyes para que la municipalidad

cuente con los recursos financieros indispensables para su gestión.


E) Competencias y facultades de policía

- Otorgar licencias y permisos en las diversas materias de su competencia que así lo

requieran.

- Vigilar e inspeccionar sobre el acatamiento de los ordenamientos municipales.

-Amonestar o sancionar a los infractores de la normatividad municipal. (Multas, clausuras

temporales, clausuras definitivas, etc.)

_ Organizar y supervisar a los cuerpos de seguridad pública y protección ciudadana que

requiera el Municipio.

_ En general, dictar las medidas necesarias para lograr que exista un adecuado ambiente de

seguridad y orden en la municipalidad.

F) Otras funciones y facultades del ayuntamiento.

- De tipo jurisdiccional, por ejemplo, en el caso de los Estados que otorgan a jueces

municipales facultades para resolver asuntos de cuantía menor.

Algunos Estados reglamentan en forma extensa las facultades y competencias de los ayuntamientos. Otros siguen técnicas distintas con legislaciones muy sucintas. Así, por

ejemplo, Jalisco cuenta con 55 fracciones, en el artículo 27 de su Ley Orgánica Municipal,

en donde desglosa los asuntos que debe atender el Ayuntamiento.

A manera de ejemplo, en el cuadro comparativo anexo se puede apreciar estos

aspectos referidos a diversos Estados, como son Jalisco, Baja California Sur, Hidalgo y el

Estado de México. En base a las facultades señaladas, podemos concluir que el Ayuntamiento, como órgano colegiado, es la autoridad superior del Municipio. Ahora bien,

para el cumplimiento operativo y jerarquizado de la amplia gama de funciones que se

derivan de su actividad, la ley establece diversos cargos que ocupan los miembros del

ayuntamiento: Presidente Municipal, Regidores, Síndicos y otros auxiliares, con

atribuciones específicas que en seguida analizamos.

3.3.4. El presidente Municipal, los regidores y los síndicos, sus respectivas

atribuciones y competencias.

Presidente

En general las leyes municipales de los Estados precisan a este funcionario como

"órgano ejecutor" de los acuerdos del ayuntamiento; o como encargado de la "función ejecutiva" del cabildo o ayuntamiento. Cabe aquí una precisión pues frecuentemente se

confunde la figura del presidente municipal con la de un "titular del ejecutivo" de la

localidad. Esto es impreciso pues, como expusimos en otro apartado de esta obra, nuestro

Municipio no obedece en su concepción de gobierno a la idea clásica de división de poderes,

en: legislativo, ejecutivo y judicial. Además, que dicha apreciación es innecesaria para el gobierno municipal.

Lo cierto es que al estar gobernado nuestro Municipio por un cuerpo colegiado,

solamente obedecerá su división de funciones a los aspectos prácticos y operativos, pero de

ninguna manera a la interpretación, forzada si se quiere, de una división de poderes. Hecha

esta aclaración, reiteramos que la figura del Presidente Municipal como primera autoridad

local, deriva de las atribuciones que las leyes le otorgan, fundamentalmente en cuanto que dicho funcionario preside y dirige las labores del ayuntamiento. En forma resumida

podemos señalar las siguientes funciones y facultades del Presidente Municipal:

- Presidir y dirigir las funciones del Ayuntamiento.

-Cumplir y hacer cumplir la Ley Orgánica Municipal y las demás disposiciones legales del

Municipio.


-Convocar a reunión al ayuntamiento y presidir sus sesiones de cabildo, contando con voz y

voto; inclusive de calidad para el caso de empate.

- Ejecutar las determinaciones o acuerdos del propio ayuntamiento.

-Proponer al Ayuntamiento la designación del Tesorero, del Secretario y demás funcionarios

que así lo requieran.

- Nombrar y remover a empleados y funcionarios cuya designación no sea privativa del

ayuntamiento.

- Celebrar a nombre del ayuntamiento y por acuerdo de este, todos los actos y contratos necesarios para el despacho de los asuntos administrativos y la atención de los servicios

públicos municipales.

-Ordenar la publicidad de los Bandos, Ordenanzas y Reglamentos Municipales, en los

términos que establezcan las leyes.

-Calificar y sancionar las infracciones a los reglamentos municipales, de manera directa o, en su caso, delegar dicha función.

-Informar al ayuntamiento y a la ciudadanía del Estado que guarda la gestión municipal, en

las fechas que la ley señale.

- Jefatura a los elementos de policía y cuerpos Municipales de seguridad, por conducto del

Comandante o agentes superiores de la localidad, con el fin de procurar la conservación del

orden y tranquilidad pública.

- En general ejecutar todo tipo de actos que autorice la ley, con objeto de cumplir la función

ejecutiva y de dirección del ayuntamiento.

De lo antes planteado, podemos concluir que el Presidente es el funcionario más

importante del gobierno municipal. Sobre él recaen en buena medida las principales

responsabilidades de la adecuada administración del ayuntamiento. El Presidente Municipal asume además, la conducción política de la corporación municipal por lo que su papel

directivo habrá de ser fundamental en la conciliación de los intereses de los diversos grupos

sociales de la demarcación. Por otra parte, las relaciones del Municipio con el Estado al que

pertenece y con la Federación, así como con los diversos organismos públicos y privados, las

encabeza el Presidente Municipal, lo que acentúa la importancia de su cargo.

En todas las legislaciones de los Estados se resalta el cargo de Presidente Municipal tanto política como administrativamente, es por eso que, en resumen, representa este

integrante del ayuntamiento el centro de muchas de las actividades de dicho cuerpo

colegiado. En el cuadro que aparece a continuación, se puede apreciar en detalle, como un

ejemplo, las funciones del Presidente Municipal en varias legislaciones estatales, como son:

Aguascalientes, Oaxaca y Jalisco.

Como se aprecia, nuevamente es la Ley Orgánica Municipal de Jalisco la que

establece la mayor cantidad de atribuciones, por su técnica de precisar con detalle tales

tareas.

Regidores

El cuerpo de regidores representa el número mayor de integrantes del ayuntamiento;

su función básica, por ende, es formar parte del cuerpo deliberante o cabildo, teniendo voz y voto en las decisiones del ayuntamiento.

Su número es variable, tanto de los que son electos por mayoría relativa, como los de

representación proporcional, siendo sus principales funciones las siguientes:

-Asistir a las sesiones del Cabildo contando con voz y voto en ellas.

- Desempeñar las Comisiones que les sean encomendadas por el ayuntamiento, informando


a éste sobre sus resultados.

- Vigilar los ramos de la administración municipal que les sea encomendada por el ayuntamiento.

- Suplir las faltas temporales del Presidente Municipal, en el orden que determine la ley.

- Asistir a las ceremonias cívicas y a los demás actos que determine el ayuntamiento.

- En general realizar todo tipo de actos que la ley les autorice para cumplir con sus

funciones. Como ejemplo del derecho positivo estatal en tomo a las facultades de los

regidores, en el siguiente cuadro se aprecian algunas de ellas.

Síndicos

Etimológicamente el término "síndico" se deriva de los vocablos griegos: sin que

significa con, y, dixé que se traduce como justicia. Por ende, síndico es aquel que procura la

justicia.

En efecto, la figura del síndico municipal se origina en el defensor civitatis del Municipio

romano del Bajo Imperio, cuya misión era velar por los intereses municipales y por los

derechos de sus ciudadanos. En la actualidad esta figura del síndico puede ser unipersonal o pluripersonal En algunos Estados de la República existe el sistema de síndico único,

independiente de la importancia o densidad demográfica de sus Municipios. En otros existe

pluralidad de dos o más síndicos, también sin tomar en cuenta la importancia o densidad

de población de las municipalidades. Finalmente, otros Estados más, contemplan una

forma mixta, esto es, algunos de sus Municipios menos poblados cuentan con un sólo síndico y los más poblados con varios. El Estado de México es la única entidad federativa

que reglamenta la figura del síndico de representación proporcional minoritaria, que se

integra a los ayuntamientos de Municipios con más de un millón de habitantes.

El síndico o síndicos forman parte del Ayuntamiento y cuentan con voz y voto en sus

sesiones de cabildo. Del análisis de diversas leyes municipales se desprenden las más

importantes funciones del síndico, que son las siguientes:

- Asistir con voz y voto a las sesiones del ayuntamiento.

- Procurar la defensa y promoción de los intereses municipales.

- Representar jurídicamente al ayuntamiento en los litigios en que éste sea parte y en la

gestión de los negocios de la hacienda municipal.

- Revisar y firmar los cortes de caja de la Tesorería y la vigilancia de la debida aplicación del presupuesto municipal

- Velar porque se regularicen los bienes de la municipalidad e intervenir en la formulación y

actualización de los inventarios de estos.

- Fungir como auxiliar del Ministerio Público en los casos que no exista la correspondiente

oficina en el Municipio, debiendo atender las primeras diligencias urgentes que sean

necesarias.

- En general, realizar todo tipo de actos que las leyes le autoricen para cumplir con su

cometido.

En el cuadro comparativo anexo, se pueden apreciar las principales facultades de los

síndicos. Como se puede observar, de manera ejemplificativa, las legislaciones de Morelos,

Chiapas y Oaxaca estructuran las competencias del síndico resaltando su papel de procuración y defensa de los intereses de la municipalidad y de representación jurídica del

ayuntamiento.


3.3.5. Auxiliares del ayuntamiento: El secretario, el tesorero, el jefe de la policía,

directores generales, jefes de departamento, etc.

Además de los funcionarios anteriores -que son de elección popular- en cada

Municipio, para el despacho de asuntos administrativos y para auxiliar en sus funciones al

ayuntamiento, de acuerdo con sus posibilidades económicas y sus necesidades, pueden

existir como básicas las siguientes dependencias:

A) Secretaría del Ayuntamiento.

B) Tesorería.

C) Oficialía Mayor.

D) Dirección de Servicios Municipales.

E) Dirección de Seguridad Pública o Comandancia de Policía.

F) Dirección de Obras Públicas.

G) Direcciones de otras áreas administrativas.

Si la situación económica de cada Municipio no se lo permite, o si no se requiere del

funcionamiento de alguna de las dependencias mencionadas, se pueden encomendar a un

sólo titular dos o más ramos de la administración municipal. En cuanto a las competencias

de estos departamentos administrativos, están reguladas por las Cartas y Manuales de

Organización, de Procedimientos y de Servicio al Público, referentes a cada municipalidad.

EL SECRETARIO

Los Secretarios de los Ayuntamientos son nombrados a propuesta del Presidente

Municipal, y removidos libremente por los integrantes del ayuntamiento por acuerdo

mayoritario. El Secretario es el jefe inmediato de las oficinas de la Presidencia Municipal.

Las Facultades del Secretario están contempladas en la Ley Orgánica Municipal

correspondiente y son, de manera general, las que se exponen en el cuadro anexo:

EL TESORERO

El Municipio menta con su propia hacienda, que estará administrada libremente

dentro del marco jurídico previsto en la ley. Para tal efecto, la Tesorería Municipal es el

órgano de recaudación de los ingresos y el encargado de efectuar las erogaciones. Esta

dependencia municipal está a cargo de un Tesorero, quien, como todos los funcionarios

municipales debe cubrir determinados requisitos.

3.4. Las Comisiones de Administración Municipal: Su integración y sus facultades.

En la totalidad de las Leyes Municipales de los Estados de la República se contempla

el sistema de administración a base de Comisiones. Esto es, que se dividen para su atención

las diversas ramas administrativas y se encargan tales Comisiones a los miembros del Ayuntamiento, bajo su responsabilidad, vigilancia y control quedan esas áreas de la gestión

municipal.

En las diversas leyes analizadas encontramos contempladas las siguientes Comisiones:

- De Gobernación y Reglamentos.

- De Hacienda y Patrimonio Municipal.

- De Educación, Recreación, Cultura, Actos Cívicos y Fomento Deportivo.

- De Policía, Seguridad Pública y Prevención Social.

- De Tránsito y Vialidad.


- De Salud y Asistencia Pública.

- De Comunicaciones y Obras Públicas.

- De Asentamientos Humanos. Fraccionamientos. Licencias y Regularización de la Tenencia

de la Tierra.

- De Participación Ciudadana y Juntas de Mejoramiento.

- De Reservas Ecológicas y Limpieza Pública.

- De Fomento Agropecuario.

- De Comercio, Centrales de Abasto, Mercados y Rastros.

- De Agua Potable y Alcantarillado.

- De Ornato, Parques, Jardines y Alumbrado.

- Del Registro Civil, Panteones y Reclutamiento.

Por disposición de las Leyes Orgánicas Municipales, en general, se asignan las

comisiones más delicadas al propio Presidente Municipal, como son la de Gobernación y Reglamentos, y la de Policía. Seguridad Pública y Prevención Social, entre otras. La

Comisión de Hacienda generalmente la preside el síndico y el resto de las Comisiones las

dirigen los regidores según les sean asignadas. Desde luego que las propias necesidades

municipales, así como los recursos con que se cuenten, determinarán el número o tipo de

Comisiones de Administración. Muchos Municipios tiene solamente las indispensables y en

número muy reducido.

Un ejemplo relevante en cuanto a lo acucioso de la reglamentación de las Comisiones

lo representa la Ley Orgánica de Veracruz, que en el apartado correspondiente señala:

LOS AUXILIARES DEL GOBIERNO MUNICIPAL

Debemos distinguir diversas calidades de auxiliares del gobierno del Municipio.

Unos, los funcionarios ya enunciados, que no forman parte del ayuntamiento, como el Secretario, el Tesorero, los Directores o Jefes de Departamento, etc.; como quiera que sea

quedan catalogados como auxiliares de la gestión del ayuntamiento. Otra categoría de

auxiliares del ayuntamiento son los delegados, agentes o comisarios. Su función obedece a

la desconcentración territorial del Municipio. En otro apartado de esta obra se analiza a

mayor detalle la función y mecanismo de designación de estos auxiliares del Ayuntamiento

Municipal, aquí solamente por vía de ejemplo agregamos un cuadro comparativo de sus funciones.

Por cuanto hace a los empleados y demás trabajadores al servicio de los

ayuntamientos, como: oficiales administrativos, secretarios, técnicos, policías, bomberos.

etc. su situación generalmente se regula en las Leyes del Servicio Civil de los respectivos

Estados. En un capítulo diverso de esta obra, se expone con mayor amplitud la situación de los trabajadores al servicio del Municipio. Rentemente insignificantes, si no se atienden y

resuelven oportunamente, trascienden y originan conflictos graves que pueden

desencadenar violencia. Además, la justicia municipal está facultada para imponer

sanciones, ya sea multa o arresto hasta por 36 horas, a los infractores de disposiciones

municipales.

Se requiere crear un órgano que se denomine juez Conciliador, juez de Paz o juez Municipal y que quien lo personalice, en vez de ser un técnico en el Derecho, sea un vecino

de criterio, con autoridad moral, con arraigo, que conozca a las gentes de su Municipio, que

sea un auténtico conciliador, un agente que pueda aconsejar a sus vecinos y en su caso,

con criterio para imponer sanciones, analizando, valorizando la falla, e individualizando la

sanción de acuerdo a la persona infractora y sus características.

Al juez Municipal deben designarlo los vecinos por elección popular, ya que así


estaría más vinculado con el pueblo, y el pueblo tendría más intereses y cuidado al

escogerlo. Otra variante de designación de jueces municipales que pretende conciliar las enunciadas, es la que siguen algunos Estados, como Coahuila, Chiapas, Guerrero y Puebla,

entre otros. En estas entidades el nombramiento de los jueces municipales o menores, lo

efectúa el Tribunal Superior de justicia pero a propuesta de candidatos que hacen los

ayuntamientos de los propios Municipios, ya por vía individualizada o por temas.

3.5. Los trabajadores al servicio del municipio, su estatuto legal.

Del análisis de una buena cantidad de ordenamientos estatales, se desprende que la

corriente dominante es actualmente la que atribuye la facultad de designación de los jueces

municipales al Tribunal Superior de justicia del Estado y, por lo tanto, dichas autoridades

jurisdiccionales quedan comprendidas como parte del propio Poder judicial de la Entidad,

desvinculándolas de sus antiguas ligas municipales.

Un ejemplo destacado lo presenta el Estado de México, en donde hasta 1984 fueron

de elección popular, sin embargo, en la actualidad son de designación del Tribunal Superior

de justicia. En efecto, se suprimieron de la Ley Orgánica Municipal de ese Estado los

preceptos que regulaban la elección de los jueces municipales y se integraron estos

juzgados a la Ley Orgánica del Poder Judicial, en su Capítulo Sexto. Al efecto, transcribimos

algunos, artículos sobresalientes:

Artículo 69.-En cada Cabecera de Municipio habrá el o los juzgados Municipales que

determine el Pleno del Tribunal Superior de justicia y en su caso llevará el número de orden

respectivo.

En relación a lo dispuesto en el artículo 48 y para los efectos señalados en el articulo

64 fracción IV de esta Ley, se adscriben los juzgados Municipales a los siguientes juzgados de Primera Instancia del Estado.

I a XII ...

Artículo 70.-Los juzgados Municipales para el despacho de los negocios tendrán la

planta de empleados que fue el Pleno de acuerdo con las posibilidades de presupuesto.

Articulo 71.-EI nombramiento, remoción o cese del personal de los juzgados

Municipales, se hará por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia.

Artículo 72.-Los Secretarios, Ejecutores, Notificadores y demás empleados de los

juzgados Municipales, protestarán la aceptación de su cargo ante sus respectivos jueces,

quienes de este acto, así como de la toma de posesión, darán aviso al Tribunal Superior de

Justicia y al juez de Primera Instancia de su Distrito Judicial.

Artículo 73.-Los Jueces Municipales ejercen jurisdicción sólo dentro del territorio de sus Municipios y conocerán:

I. En Materia Civil y Mercantil.

A) En procedimiento verbal o escrito de todos los asuntos civiles y mercantiles en

jurisdicción contenciosa, común o concurrente cuyo monto, no exceda de cuarenta días de

salario mínimo operante en la región de su actuación; y cuando el juez Municipal sea

Licenciado en Derecho o Pasante, hasta cien días de salario mínimo; con excepción de asuntos relacionados con inmatriculaciones, informaciones ad perpetúan, juicios posesorios,

interdictos y Derecho Familiar que son competencia de los jueces de Primera Instancia.

B) De las diligencias preliminares de consignación cuando el valor de la cosa o la

cantidad que se ofrezca en las mismas no exceda de quince veces el salario mínimo y cuando

el juez Municipal sea Licenciado o Pasante en Derecho hasta setenta y cinco veces el salario

mínimo; valor que se otorgará en Certificado de Depósito ante Institución Bancaria; debiendo estarse a lo dispuesto en los artículos 57, 58 Y 59 del Código de Procedimientos Civiles en


los casos de prestaciones periódicas; excepción hecha de los asuntos relacionados con el

Derecho Familiar, que son competencia de los jueces de Primera Instancia.

11. En Materia Penal:

De los delitos que tengan como sanción:

A) Apercibimiento.

B) Caución de no ofender.

C) Pena alternativas.

D) Sanción pecuniaria hasta de cincuenta días multa.

E) Prisión y multa cuando la privativa de libertad no sea mayor de un año y la pecuniaria no

mayor de cincuenta días multa.

Cuando el juez Municipal sea Licenciado o Pasante de Derecho conocerá además de

aquellos delitos cuya pena de prisión no exceda de tres años y hasta de doscientos días

multa.

Artículo 74.-En las Cabeceras en las que hubiere más de un juez Municipal, los

asuntos penales, que deban iniciarse, se turnarán por meses, sin que la alteración del turno

amerite incompetencia. El turno comenzará por el juez Primero en el primer mes del año.

Los jueces Municipales están obligados a participar su turno al público, por medio de un

aviso que se fijará en la puerta de su oficina.

Artículo 75.-Son obligaciones de los jueces Municipales:

I. Visitar mensualmente la cárcel Municipal, para conocer de sus condiciones y

funcionamiento.

II. Dar aviso al juez de Primera Instancia de los procesos que inicien, enviándoles noticia

mensual de entradas y salidas y en general, de todos los asuntos que se tramiten en sus

juzgados.

III. Poner a disposición de la autoridad administrativa correspondiente a los sentenciados.

IV. Llevar los libros de Gobierno del Ramo Civil y Penal para anotar las entradas, salidas y

estado de los asuntos que se tramiten, así como los demás libros que sean necesarios.

V. Diligenciar los exhortos, requisitoria y despachos, así como los demás asuntos que les

encomiendan las leyes.

VI. Vigilar la conducta de sus subalternos; conservar el orden y respeto que sean debidos e imponer en su caso las correcciones disciplinarias que la ley autoriza.

Artículo 76.-Las disposiciones de este Capítulo se aplicarán en materia mercantil, sin

perjuicio de las disposiciones en contrario que existan en el Código de Comercio y demás

leyes mercantiles.

Artículo 77.-En los casos de recusación o excusa de los jueces Municipales admitidas, éstos pasarán el proceso al siguiente juzgado de turno, en orden progresivo y

agotado éste en el regresivo; y cuando haya solamente un juzgado Municipal conocerá el

juez de Primera Instancia al que éste se encuentre adscrito.

Si los jueces impedidos no excusaran a pesar de su recusación, el Pleno del Tribunal

Superior les impondrá corrección disciplinaria, a queja de parte; y se hará la anotación

correspondiente en el expediente del Funcionario, para los efectos posteriores que procedan.

Artículo 78.-Los jueces Municipales asistirán a sus Oficinas todos los días hábiles,

permaneciendo en el despacho las horas de labores señaladas por el Tribunal Superior de

justicia; sin perjuicio de prolongarlas en horas extraordinarias aún en días inhábiles


cuando lo requieran casos urgentes."

Independientemente de la estructura y competencias que se marcan en los artículos citados, debemos señalar que otros preceptos de la propia Ley Orgánica del Poder judicial

del Estado de México, hacen alusión a los juzgados Municipales, ubicándolos como

dependencias subordinadas al Tribunal Superior de justicia. También citamos algunos

otros artículos que determinan diversas obligaciones de autoridades municipales como

auxiliares de la Administración de justicia.




Autoevaluación de la Tercera Unidad

Nombre del alumno:_______________________________________________________________


leer por anticipado tu antología

1. ¿Cuáles son los elementos estructurales del Municipio?

2. De acuerdo al artículo 10 de la Ley del Municipio Libre como se constituye los

Municipios.

3. ¿A quién le compete resolver los conflictos sobre límites territoriales municipales?

4. ¿Cómo se designa los centros de población, de acuerdo a lo que establece el

artículo 11 de L.M.L.?

5. ¿Cuáles son las diversas formas de gobierno Municipal?

6. ¿Qué es el Ayuntamiento?

7. ¿Por quién es gobernado el Ayuntamiento’

8. ¿Por quienes se integra el Ayuntamiento?

9. ¿Cuáles son los requisitos para ser edil?

10. ¿Cuáles son los números de Ediles de un Ayuntamiento?

11. ¿Cuál es el funcionamiento del Ayuntamiento?

12. ¿Cuáles son las atribuciones del Ayuntamiento?

13. ¿Cuáles son las atribuciones del Presidente Municipal, del síndico, de los regidores?

14. ¿Qué son las comisiones permanentes?


AUTONOMÍA

MUNICIPAL: SUS

ASPECTOS

POLÍTICOS,

ADMINISTRATIVOS Y

FISCALES


4.1. Conceptos jurídicos de autonomía. La autonomía

municipal.

4.2. Autonomía política del municipio

4.2.1. Designación de sus propias autoridades

4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus

particularidades.

4.3. Autonomía administrativa del municipio

4.3.1. Facultades reglamentarias municipales

4.3.2. La capacidad de gestión de servicios públicos

4.3.3. Otras competencias.

4.4. Autonomía fiscal y financiera del municipio, como libre

manejo de su hacienda


4.1. Conceptos jurídicos de autonomía. La autonomía municipal.

Autonomía- es una voz que proviene del griego antiguo y significa la posibilidad de

darse la propia ley. Según otra acepción, es la potestad que dentro del Estado puede ejercer alguna entidad para regir sus propios intereses, con las peculiaridades de su vida interior,

mediante normas y órganos de gobierno que le son propios. La autonomía, lo mismo que la

autarquía, dicen diversos autores, integran, a su vez, la descentralización, sólo que en la

primera prevalece lo político y la idea de gobierno; mientras que la segunda lo que denota

fundamentalmente es lo económico y administrativo.

En su tratado de Derecho Administrativo, Miguel S. Marienhoff asevera que: "La

autonomía, implica siempre un poder de legislación, que ha de ejercitarse dentro de lo

permitido por el ente soberano. De modo que autonomía es un concepto político, porque

político es el poder propio de la legislación”. Por su parte Dana Montaño dice que la

autonomía: “Es una cualidad específica de la corporación que la distingue de otras

corporaciones: su capacidad de gobierno propia y. con más precisión, su facultad de organizarse, en las condiciones de la ley fundamental, de darse sus instituciones y de

gobernarse por ellas con prescindencia de todo otro poder".

El artículo 2° del proyecto de Carta Europea de la Autonomía Local, aprobada en la

Conferencia de los Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, celebrada en

Estrasburgo en octubre de 1981, expresa el concepto de la autonomía local de la siguiente manera:

l.-Se entiende por autonomía local el derecho y la capacidad efectiva de las colectividades

locales para regular y administrar, bajo su propia responsabilidad y para provecho de sus

poblaciones, una parte importante de los asuntos públicos.

2.-Este derecho es ejercido por asambleas o consejos, cuyos miembros son elegidos,

mediante sufragio libre, secreto, igual, directos y universales, pudiendo disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos. Todo ello sin menoscabo de las asambleas de

ciudadanos, referéndum u otra forma de participación directa de los ciudadanos que esté

permitida por la ley.

Como se desprende de la tesis antes expuesta, es característica esencial del

Municipio su autonomía, tanto del gobierno federal, como del gobierno local. Dicha autonomía tiene trascendencia política y jurídica, pues su basamento es un sistema de

elecciones democráticas para designar a los miembros del ayuntamiento; así como otras

manifestaciones administrativas y financieras. El maestro Acosta Romero afirma sobre el

tema, que; "Sobre el significado de la autonomía municipal, tratadistas de autoridad

reconocida han sustentado la tesis de que en un país de régimen federal, como el nuestro,

no pueden coexistir dos órganos con autonomía, o sea, las entidades federativas y el Municipio, y consideran, en consecuencia, que los Municipios son entidades autárquicas

territoriales o descentralizadas por región; sin embargo, se considera que nada impide la

existencia de dos entidades autónomas previstas dentro de la Constitución en países de

sistema federal, pues la autonomía municipal se refiere exclusivamente al territorio del

Municipio y no será tan amplia como la de las entidades federativas, pero no por ello dejará de ser autonomía".

La autonomía del Municipio se refiere exclusivamente a la región urbana o rural que

comprenda su superficie territorial, y debe estar garantizada por ingresos propios, que le

permitan cumplir las facultades, atribuciones y cometidos que le otorga la Constitución y

las leyes locales. Por otra parte, se hace necesario estudiar el concepto de autarquía, que

muchos autores lo utilizan indiscriminadamente por el de autonomía.

Autarquía es una voz que proviene también del griego y significa “bastarse a si

mismo, por eso Aristóteles señalaba a la autarquía como característica propia de la ciudad-

Estado. Era un concepto que tenía elementos de la soberanía, dice Kelsen; pero esta opinión


fue refutada por jellinek, que sostuvo que era una categoría ética, no jurídica. "por cuanto

se trata de la condición fundamental de que depende la satisfacción de los fines del Estado, la realización de la vida perfecta".

Más allá de estas discusiones, no cabe duda de que a la autarquía los griegos la

consideraron inherente al propio gobierno. Con el transcurso del tiempo esta palabra

comienza a utilizarse por los administrativistas italianos a fines del siglo pasado y

principios del presente, pero con un sentido totalmente diverso. Esto mismo es reconocido

por el propio Bielsa, que siguiendo a algunos de ellos, en particular a Orlando y Ferrari, denomina entidad autárquica a toda persona jurídica pública que dentro de los límites del

derecho objetivo y con capacidad para administrarse, es considerada respecto del Estado

como uno de sus órganos, porque el fin de la entidad autárquica es la realización de sus

propios intereses, que son también intereses del Estado. El término correspondería a las

llamadas personas autónomas en Chile y Uruguayo a los establecimientos públicos en el derecho administrativo francés y, a decir de Bielsa, al concepto de "selbstvenvaltung" en el

derecho alemán. Esta aseveración no es compartida por Ismael Sosa quien sostiene y

demuestra que la voz alemana tiene un significado más amplio, que el concepto de

autarquía, En igual sentido Marienhoff sostiene que el concepto alemán significa que el ente

tiene atribuciones para administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que le es

impuesta.

Es frecuente encontrar en la doctrina del Derecho Administrativo tres categorías de

autonomía: 1) pura; 2) funcional; y 3) técnica. Generalmente al Municipio se le encuadra en

las dos primeras; ya que la llamada "autonomía pura" es la base de la teoría clásica del

municipalismo, y la "autonomía funcional" será el principio sobre el cual se sustenta la

realidad autárquica del Municipio.

Así, por ejemplo, Alcides Greca señala que la autonomía municipal tiene tres postulados fundamentales:

A) La municipalidad tiene el derecho de elegir entre sus propios ciudadanos a los

funcionarios que hayan de aplicar sus propias leyes que son las de la localidad.

B) La ciudad goza de facultades para definir su propia forma de organización a los fines de

gobierno.

C) La localidad tiene facultad para determinar el fin o esfera de gobierno local, lo que

supone el derecho de ampliar o restringir los poderes municipales según el criterio político

imperante en la localidad.

Estos postulados se sustentan en la fórmula siguiente: "La soberanía de la ciudad para

resolver la organización y problemas de su gobierno local reside en el pueblo que vive en la

ciudad".

4.2. Autonomía política del municipio

La Maestra Rendón Huerta, citando a Ives de Oliveira, expone la llamada 'Teoría

Dialéctica de la Autonomía Municipal", que esencialmente señala:

Tesis: "El Municipio es una institución que surgió antes que el Estado". Antítesis: "Después pasó a ser el Municipio una institución del Estado".

Síntesis; En el Estado Moderno, el Municipio tiene tres caracteres fundamentales: 1)

En el político, la autonomía es asegurada por el gobierno representativo propio; 11) en lo

administrativo, en la organización de sus servicios públicos; 111) en el financiero, en cuanto

a la reglamentación de sus finanzas". Partiendo de estas ideas iniciales y adentrándonos

más a fondo en la investigación de tan interesante tema del Derecho Municipal, enumeramos a continuación la problemática que estimamos más significativa para llegar a

conclusiones válidas sobre la autonomía de que gozan los municipios.


A) En primer lugar debemos anotar, por obvio que sea, la propia falta de acuerdo previo

que existe sobre el asunto entre las diversas áreas que investigan y estudian al Municipio: el Derecho, la Ciencia Política, la Sociología, etc.

B) En segundo lugar, la significación multívoca y emotiva que tiene dicha expresión y

que con tanta claridad la han señalado varios autores italianos.

C) En tercer lugar, porque la autonomía como característica y elemento de los

Municipios fue variando a través de la historia, de ahí que sea muy diferente la idea

que se tenía de la autonomía en Roma, la Edad Media y la Época Contemporánea, desde luego porque el concepto de Municipio ha tenido a su vez, variaciones. Al

respecto dice Luis Morell Ocaña: "Poco tiene que ver el Municipio Medieval,

comunidad perfectamente autónoma y prácticamente integral con el Municipio de

hoy, que está inmerso en el tupido contexto de una sociedad diversificada y

pluralista. El Municipio -en consecuencia-, y precisamente a causa de su perennidad, es una institución condicionada siempre por un horizonte histórico

concreto y cambia me, al que ha de adaptarse y en el que ha de encontrarse la mejor

fórmula posible para cumplir su peculiar destino, esto es la cobertura de las

necesidades de la comunidad vecinal".

D) En cuarto lugar, porque la existencia de una gran cantidad de definiciones muchas

veces contradictorias, hace casi imposible, como mejor lo dice Albi, formular una "construcción doctrinal que recoja y hermane las distintas escuelas". Estos

obstáculos emanan de variados orígenes históricos y diversos fundamentos

ideológicos de los regímenes municipales. En efecto. Simplemente se puede señalar en este sentido el "self governmem" y el homee rule" británico, que luego fructificó

magníficamente en los Estados Unidos; al igual que la influencia del pouvoir municipal" originado en la Revolución Francesa; extendidos estos conceptos en la

particular configuración del Municipio español, trasladado luego a América. Finalmente el concepto alemán de "selbstverwaltung", citadas páginas atrás, que

tamo ha influido en la organización municipal de Europa contemporánea.

E) En quinto lugar, porque si bien está vigente en los textos legales de muchos países el

principio de la autonomía municipal, fácilmente se aprecia que entre lo normativo y

lo sociológico ha,) una distancia que parece insalvable. De ahí que Salvador Dana

Montaño distingue entre la Sociología Municipal (el ser del Municipio), el Derecho Municipal positivo (el deber ser del Municipio. según la ley), y la Ciencia del

Gobierno Municipal (el deber ser del Municipio según su naturaleza y sus fines). Y

Germán Bidart Campos sostenga, con su enfoque trialista del derecho, que "en el

ámbito municipal hallamos muchas veces un divorcio entre el orden fáctico y el

orden de la valoración". También con Dana Montaño podríamos llamar a esto formalismo y realidad de los regímenes municipales.

Hemos reiterado que las bases estructurales del Municipio en nuestro país, se

encuentran contenidas en el artículo 115 de la Ley Suprema de la Unión. Dicho precepto en

su texto jamás utiliza el término de "autonomía", sin embargo, habla del "Municipio Libre",

que enfocado desde una perspectiva de nuestra historia, contiene precisamente el sentido

que la doctrina atribuye al concepto de autonomía.

En sentido moderno, entendemos a la autonomía municipal como:

El derecho del Municipio para que, dentro de su esfera de competencias, elija

libremente a sus gobernantes, se otorgue sus propias normas de convivencia social;

resuelva sin intervención de otros poderes los asuntos propios peculiares de la comunidad;

cuente, además, con renglones propios de tributación y disposición libre de su hacienda; y. finalmente, que estas prerrogativas estén definidas y garantizadas en el ordenamiento

supremo del Estado.

La doctrina del municipalismo más reciente desglosa a la autonomía en varios apartados,


que son, fundamentalmente, los siguientes:

a) Autonomía política: esto es, la capacidad jurídica del Municipio para otorgarse

democráticamente sus propias autoridades, cuya gestión política no deberá ser interferida por otros niveles de gobierno.

b) Autonomía administrativa: que entendemos como la capacidad del Municipio para

gestionar y resolver los asuntos propios de la comunidad en cuanto a servicios públicos,

poder de policía, y organización interna; sin la intervención de otras autoridades, contando

el Municipio, además, con facultades normativas para reglamentar estos renglones de la

convivencia social.

c) Autonomía financiera: que es la capacidad del Municipio para contar con recursos

suficientes derivados de renglones tributarios exclusivos, así como el libre manejo de su

patrimonio y la libre disposición de su hacienda.

Se afirma, con razón, que la autonomía financiera es el soporte de los otros aspectos

de la autonomía, se dice así que sin suficiencia económica habrá carencias administrativas

e inestabilidad política, allí su importancia y trascendencia.

Así planteando este rubro, lo enfocamos al tratamiento que la Constitución da a la

autonomía del Municipio.

El anhelo revolucionario que situó al Municipio como base de la organización

territorial, política y administrativa del país, se garantiza en el artículo 115, al afirmar éste,

en su primer párrafo, que los Estados adoptarán en su régimen interior la forma de gobierno republicano, representativo y popular, teniendo como base de su división

territorial y de su organización política y administrativa al Municipio libre. En la fracción

primera del precepto, se fundamenta la libertad política del Municipio para elegir, en forma

popular y directa, al ayuntamiento titular de la administración municipal. Destaca también

esta fracción que no existirá ninguna autoridad intermedia entre el ayuntamiento y el

gobierno del Estado. Como antes comentamos, esta fracción incluyó la decisión política de que no existan autoridades intermedias entre el Municipio y el gobierno del Estado, debido

al nefasto recuerdo histórico de las jefaturas políticas y prefecturas. Se establece también

en esta fracción el principio de la no reelección relativa de las autoridades municipales. De

acuerdo a ello, quienes estén ocupando esos cargos no podrán ocuparles en el período

inmediato siguiente.

Como novedad de gran importancia para garantizar la autonomía política del

Municipio, se dieron las reformas de 1983 al establecer en la fracción primera del artículo

un procedimiento general, estricto y claro, al que deberán sujetarse las legislaturas locales

para suspender ayuntamientos, declarar la desaparición de éstos y suspender o revocar el

mandato de alguno de sus miembros. Era práctica viciada que los Estados y los titulares

del Ejecutivo de esas entidades, con gran facilidad suspendían ayuntamientos, los declaraban desaparecidos o suspendían el mandato de los integrantes de tales cuerpos de

gobierno, en ocasiones bastaba la opinión discrecional del Ejecutivo local para proceder al

desconocimiento o desaparición de ayuntamientos, lo que propició conflictos frecuentes en

los municipios y, desde luego, descontento popular por prácticas tan poco apegadas a un

espíritu de respeto a la autonomía municipal.

Por lo anterior, se establece ahora un procedimiento a seguir en este tipo de

eventualidades, que consiste, fundamentalmente, en que sólo las legislaturas locales

podrán desconocer, suspender ayuntamientos y declarar que éstos han desaparecido, o

suspender a algunos de sus miembros; el acuerdo al respecto deberá ser, cuando menos, de

las dos terceras partes de la legislatura; sólo por causas graves previstas en una ley se

procederá a su desconocimiento o suspensión; se deberá dar oportunidad suficiente a los afectados para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio sean convenientes. En el

supuesto de que, cumplidos estos requisitos, el Congreso local declare desaparecidos los

ayuntamientos, entrarán en funciones los suplentes, si es el caso; de no ser así las


legislaturas locales designarán a los vecinos que integrarán los concejos municipales para

concluir los períodos respectivos.

Dentro de este lema, referente a la autonomía política del Municipio, debemos

destacar también la modificación que las reformas de 1983 introdujeron al principio de

representación proporcional en las elecciones de los ayuntamientos Municipales. De

acuerdo a la reforma del 6 de diciembre de 1977, los Municipios con población de 300 mil

habitantes o más, tenían representación proporcional en la integración de sus

ayuntamientos. Ahora, las reformas de 1983 generalizaron este principio a todos los ayuntamientos del país, como lo dice el primer párrafo de la fracción octava de nuestro

artículo en estudio. Es importante puntualizar que si bien la hipótesis legal determina que

todos los Municipios del país tengan en sus ayuntamientos representación proporcional de

los partidos políticos en contienda, en la actualidad no todos los Municipios cuentan con

esta representación, ya sea porque en muchos no existe contienda política de varios partidos o porque en otros la votación es tan exigua, que los partidos minoritarios no

obtienen los porcentajes que las respectivas leyes electorales establecen.

4.2.1. Designación de sus propias autoridades

Como expusimos en el apartado anterior, varios son los mecanismos de designación

de los jueces municipales. Uno de ellos es precisamente la vía de elección popular.

Ahora bien, como ya también analizamos en el inciso anterior, esta manera de

designar jueces tiene sus defensores al igual que sus serios detractores. Ha sido una

antigua polémica el aspecto electoral aplicado a órganos judiciales. Algunos sistemas

jurídicos como el de Estados Unidos de Norteamérica cuentan con este tipo de designación

electoral. En nuestro sistema jurídico poca aceptación ha tenido el mecanismo de elección de jueces. No obstante destacados juristas han expuesto circulares y disposiciones

administrativas que regulen el régimen de las diversas esferas de competencia municipal.

Artículo 165.-Los Bandos, sus reformas y adiciones, así como los reglamentos

municipales deberán promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la

publicidad en la Gaceta Municipal y en los medios que se estime conveniente.

4.2.2. Principales aspectos electorales del municipio y sus particularidades.

Analizar los artículos 169 al 185 de la Ley del Municipio Libre.

4.3. Autonomía administrativa del municipio

Las fracciones segunda, tercera, quinta y sexta del artículo 115, establecen las bases

normativas para apreciar este aspecto de la autonomía municipal.

La fracción segunda precisa que el Municipio cuenta con personalidad jurídica y que

podrá manejar su patrimonio conforme a la ley. La doctrina cataloga al Municipio como una

persona jurídica oficial o de carácter público, capaz de adquirir derechos y obligaciones, tanto en la esfera de derecho público o de imperium, como en la esfera de derecho privado o

también llamada de coordinación con otras personas físicas o morales.

Se precisa, en esta propia fracción segunda, que los ayuntamientos tienen facultades para expedir bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y otras

disposiciones administrativas de observancia general, siempre siguiendo las bases

normativas que al efecto establezcan las legislaturas de los Estados. Esta facultad debe

entenderse solamente como facultad reglamentaria, pues los bandos de policía y buen

gobierno, así como los reglamentos a que se refiere esta parte del precepto en comentario,

no adquieren el rango de leyes en sentido formal. Tampoco aceptamos que se trate de los llamados reglamentos autónomos tan controvertidos en la doctrina administrativa


mexicana, sino simple y llanamente de reglamentos ordinarios que los ayuntamientos

pueden emitir en la esfera de sus competencias.

La fracción tercera enumera los servicios públicos que estarán a cargo de la

municipalidad, observándose que tales servicios son aquellos que la población requiere en

forma inmediata para tener un modo digno de vida. Estos servicios mínimos que debe

atender la municipalidad. con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario, son:

agua potable y alcantarillado; alumbrado público; limpia; mercados y centrales de abastos;

panteones; rastros; calles, parques y jardines; seguridad pública y tránsito; así como las demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y

socioeconómicas de los propios municipios, atendiendo también a su capacidad

administrativa y financiera. El precepto deja abierta la posibilidad a los Municipios que

económicamente puedan asumir otros servicios públicos, para que lo hagan y brinden una

mejor atención a su población.

En el párrafo final de esta fracción se establece la llamada "asociación de

municipios" para la prestación de servicios públicos, figura ésta que han operado con éxito en otros países, como es el caso de los llamados syndicats de communes en Francia.

Creemos que será de gran utilidad esta asociación de Municipios para coordinar la

prestación más eficaz de servicios públicos, como abasto de agua, uso común de

alcantarillado y drenaje, seguridad pública y tránsito, etcétera. Se sumarán así esfuerzos de las municipalidades en beneficio de sus poblaciones. Para llevar a cabo estas asociaciones

se requieren acuerdo de los respectivos ayuntamientos, respetando lo que ordenen las leyes

del Estado.

Las fracciones quinta y sexta del artículo 115, otorgan a los Municipios amplias

facultades para que dentro del marco de las leyes federales y estatales, formulen, aprueben

y administren sus zonificaciones y sus planes de desarrollo urbano; para que participen en la creación y administración de sus reservas territoriales; para que controlen y vigilen la

utilización del suelo del territorio municipal y para que intervengan en la regulación de la

tenencia de la tierra urbana. También se faculta a los municipios para otorgar permisos y

licencias de construcción y para participar en la creación y administración de zonas de

reservas ecológicas. Se indica también en la fracción sexta que los Municipios podrán convenir con la Federación y con el Estado, en el ámbito de sus competencias, lo relativo a

la planeación y regulación del desarrollo de las zonas de asentamientos humanos conocidos

como conurbanos En texto actual de la Constitución otorga al Municipio toda una serie de

facultades reivindicatorias en relación a su territorio, toda vez que antes de las reformas

poco tenían que ver las municipalidades en la regulación de su propio desarrollo urbano, de

sus reservas territoriales y de la regularización de la tenencia de la tierra urbana. Actualmente se detallan las bases para que las entidades federativas elaboren marcos

legales que integren los Municipios a la toma de decisiones sobre estas materias de vital

importancia en la vida contemporánea del país; indicando, el propio precepto en la parte

final de la fracción quinta, que los municipios para estos efectos y de conformidad con los

fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas necesarias sobre tan importante materia.

La fracción séptima del texto vigente del artículo e. comentario, es repetición del

segundo párrafo de la anterior fracción tercera; su contenido se conserva original desde

1917. Al definir la Constitución que el Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados

tengan el mando de la fuerza pública en los municipios en donde residieren habitual o

transitoriamente, está previniendo, con tino, un eventual conflicto en la decisión de mando de los cuerpos de seguridad entre los tres niveles de gobierno -federal, estatal y municipal-

que pudiese afectar, eventualmente, la tranquilidad de la población.

En el segundo párrafo de la fracción octava se refiere a las relaciones entre los

municipios y sus trabajadores, señalando que los mismos se apegarán a lo que establezcan

las legislaturas estatales con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la constitución


General de la República y sus disposiciones reglamentarias. En la presentación que se hizo

al Congreso de los motivos de la reforma constitucional, se manifestó que:

... “La doctrina mexicana ha discutido si, en el caso de las relaciones laborales entre los

Estados y los Municipios con sus servidores, son aplicables los términos del apartado 'A' o

los del apartado 'B' del artículo 123 constitucional, Considerando que la tesis del Estado

patrón ya está superada, no parecería aplicable el apartado 'A'; considerando la naturaleza

de la relación entre los poderes locales y los federales tampoco parece procedente la

aplicación del apartado 'B'. En virtud de lo anterior, las entidades federativas han dictado leyes del servicio civil en que regulan de muy diversas formas la relación de trabajo con sus

servidores".

De acuerdo a esta fracción, se establecen principios generales para que los Estados

legislen sobre esta materia, teniendo como bases mínimas, las establecidas en el artículo

123 constitucional. La estabilidad en el empleo, la protección al salario, la seguridad y demás prestaciones que garantiza la Constitución para todo trabajador, deberán

reglamentarse con claridad en beneficio de los trabajadores al servicio de los Estados y los

Municipios.

4.3.1. Facultades reglamentarias municipales

La doctrina municipal conoce a los ordenamientos que está a cargo de los ayuntamientos como fuentes estrictamente municipales, destacando el aspecto formal de su

origen y en contraposición de otros ordenamientos que rigen la vida de las municipalidades

que son de origen Estatal o Federal. Siguiendo estas ideas, proponemos como fuentes

estrictamente municipales las siguientes:

- Bandos

- Ordenanzas

- Reglamentos

- Circulares y otras disposiciones administrativas

a) Los Bandos Municipales

Estos instrumentos normativos son quizás los más típicamente municipales. En

efecto, dentro de la doctrina jurídica municipal han sobrevivido estas figuras legales de añeja tradición, como son los bandos y las ordenanzas. Si bien su naturaleza como fuentes

de derecho es similar, podemos precisar algunas diferencias importantes. La palabra

BANDO deriva del verbo BANDIR, que a su vez se origina del vocablo visigodo BANDWJAN,

que significa pregonar o hacer público algo. En este sentido, los antiguos edictos de los

munícipes o curia les romanos se transformaron en los llamados bandos del Antiguo

Municipio Medieval Español, que implicaban la acción de los cabildos para publicitar las normas a las que apegarían su gestión de gobierno y, en su caso, las sanciones por su

desacato.

Generalmente, la primera sesión del cabildo, al inicio de sus actividades, se dedicaba

a la expedición solemne del bando de buen gobierno. La figura jurídica del bando ha

conservado, hasta la fecha, su fuerte raíz típicamente municipal. Los bandos municipales se clasifican en: ordinarios y extraordinarios o solemnes.

Los ordinarios son los que expiden los ayuntamientos al inicio de su gestión, para

hacer públicas las normas a que habrá que sujetarse la vida municipal como son de buen

gobierno, de policías y que en materias especiales darán cabida a los reglamentos de áreas

particulares como: de espectáculos, de anuncios, de panteones, etc. En el bando se

establecen las normas más generales de gestión; se señalan las sanciones de carácter administrativo que se podrán aplicar a los infractores de las disposiciones reglamentarias;


se indican las bases generales de zonificación, desarrollo urbano y planeación general del

Municipio; se enumeran las localidades que pertenecen al Municipio, etc.

Los bandos extraordinarios o solemnes son aquellos que expiden los ayuntamientos

para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser conocido y difundido en la

demarcación municipal. Como ejemplos de estos bandos, tenemos los que se expiden

solemnemente para comunicar a la ciudadanía municipal la elección del Presidente de la

República o Gobernador Estatal; o también los que se expiden para conmemorar algún

aniversario importante de la municipalidad o de sus héroes.

b) Las Ordenanzas

A su vez, el término de ORDENANZAS, se deriva del vocablo latino ORDO, ORDONIS,

que significa poner orden a las cosas, jurídicamente se entiende por ordenanzas un cuerpo

normativo, generalmente compilaciones de tipo codificado que se destinan a regular

legalmente alguna materia específica de las actividades humanas. Las ordenanzas, por lo

contrario de los bandos, no son tan exclusivas de la doctrina municipal, pues muchas otras instancias de gobierno tuvieron la capacidad de expedirlas, como el rey, los consejos reales;

los virreyes, conquistadores y adelantados en tierras americanas. .

Tanto los bandos como las ordenanzas, fueron los principales instrumentos legislativos a

través de los cuales se reglamentó la vida municipal durante muchos siglos. A decir de

García Gallo, las ordenanzas fueron disposiciones de gobernación de carácter general destinados a regular en forma sistemática y homogénea una institución o poner en orden

una materia.

Sería hasta bien entrado el siglo XIX, y sobre todo en el siglo XX, en que estas

figuras caigan en cierto desuso, entendible en cuanto que se consolidan las modernas

teorías constitucionales y del Derecho Administrativo. Actualmente, las figuras en estudio

presentan notable confusión a más de dispersión en su uso. Difícilmente se ubican dentro de la concepción del esquema moderno de ordenamientos jurídicos, que ha dado

preeminencia a otras figuras, como la ley formal y los reglamentos en sus diversos tipos. No

obstante lo anterior, los bandos y ordenanzas son, desde luego, fuentes de Derecho y, por

ello, el interés de su estudio.

Si bien en el artículo 115 no se mencionan en forma expresa las ordenanzas, múltiples legislaturas estatales las contemplan, atribuyendo la facultad de dictarlas a los

ayuntamientos. Ahora bien, en torno a los bandos y a las ordenanzas, se han expuesto

algunas ideas para considerarlas como verdaderos ordenamientos autónomos, y por ello

algunos sectores doctrinarios los califican dentro del renglón de los llamados "Reglamentos

Autónomos". El artículo 115 señala que la facultad a que hacemos alusión, "se ejercitará de

acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados", Estas bases normativas no son otra cosa que leyes que expiden los Congresos Locales (Leyes

Orgánicas Municipales, Códigos Municipales, etc.) que son las que encuadran y legitiman a

los bandos, ordenanzas, reglamentos y otras disposiciones administrativas de la

municipalidad, Por todo ello, es evidente que ni los bandos, ni las ordenanzas tienen

naturaleza de reglamentos autónomos.

c) Reglamentos Municipales

Estimo, que en México esta doctrina no ha tenido aceptación y que está

prácticamente en desuso. Si entendemos por reglamentos autónomos aquellos que emite un

órgano facultado para ello por vía de desarrollar una base, un principio o un artículo de la

Constitución en forma directa, sin que exista una ley del Congreso Federal, o en su caso del

Congreso Local, no sería aplicable a los bandos ni a las ordenanzas municipales. Consideramos que los reglamentos municipales son en la actualidad la fuente más

importante de su legislación interna, Tanto en su número, como en las materias que regulan

los reglamentos son el principal cuerpo normativo municipal. Los ayuntamientos tienen

facultad de expedir reglamentos, con base en las disposiciones ya citadas de la Constitución


General de la República, de las Constituciones Locales y las Leyes Orgánicas Municipales.

Existen diversos tipos de reglamentos que expiden los ayuntamientos, como son:

1. De estructura y organización: como el Reglamento Interior del Ayuntamiento, el

Reglamento Interior de Trabajo, el Reglamento de Escalafón, etc.

2. Referentes a servicios públicos: como el Reglamento de Uso de Agua Potable, de Parques y

Jardines, de Uso de Rastros, de Estacionamientos, de Anuncios, de Panteones, de Mercados

y Centrales de Abastos, de Expedición de Licencias y Permisos, de Limpia, etc.

3. Referentes a zonificación, planeación y desarrollo urbano: la fracción V del artículo 115

Constitucional otorga facultades expresas a los ayuntamientos para expedir reglamentos y otras disposiciones administrativas en estas importantes materias, señalando textualmente

el precepto:

Articulo 115, fracción V.-Los Municipios en los Términos de las leyes federales y

estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y

planes de desarrollo urbano municipal: participar en la creación y administración de sus

reservas territoriales: controlar y vigilar la Utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regulación de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y

permisos para construcciones y participar en la creación y administración de zonas de

reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo

tercero del Articulo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones

administrativas que fueren necesarios".

4. Reglamentos sobre materias de protección al ambiente y a la ecología.

5. Reglamentos que estructuran los órganos de participación y colaboración ciudadana.

6. Otros reglamentos de materias que son competencia municipal.

Por cuanto a la publicidad de bandos, ordenanzas y reglamentos municipales, existe

una gran dispersión de disposiciones sobre este particular en las legislaciones estatales,

como son, en síntesis, los siguientes sistemas:

1. Legislaciones que exigen la publicación de bandos y reglamentos en el Periódico Oficial del

Estado, como, entre otros, Guanajuato e Hidalgo:

"Artículo 84.-LOM, de Guanajuato.-EI Reglamento Interior, los bandos de policía y buen

gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general,

deberán darse a la publicidad en el Periódico Oficial del Estado".

"Artículo 123.-LOM, de Hidalgo.-Los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos,

circulares y disposiciones administrativas de observancia general, deberán darse a, la

publicidad en el Periódico Oficial del gobierno del Estado, para que tengan plena vigencia

estableciéndose la fecha en que se inicie su obligatoriedad".

2. Legislaciones que precisan la existencia de una "Gaceta Municipal", como es el caso del

Estado de México, en donde el artículo 165 de la Ley Orgánica Municipal, dice:

"Los bandos, sus reformas y adiciones, así como los reglamentos municipales deberán

promulgarse estableciendo su obligatoriedad y vigencia y darse a la publicidad en la Gaceta

Municipal y en los medios que se estime convenientes".

3. Otras legislaciones que establecen una obligación genérica de "publicidad", sin señalar el

medio para ello y sin especificar de manera concreta cual deberá ser el mecanismo para cumplir con dicha publicidad.

Creemos de gran importancia que para evitar esta vaguedad, las legislaciones

estatales marquen la forma y medios en que tengan que darse publicidad a estos cuerpos

normativos, en beneficio de la seguridad jurídica de la población municipal, tomando en

cuenta también la realidad de cada Municipio, esto es, si se trata de municipalidades


metropolitanas, urbanas, semiurbanas, o rurales.

d) Circulares y otras disposiciones administrativas

En la municipalidad, desde luego, que hay muchas más disposiciones administrativas menores que son fuente del derecho de la comuna. Es el caso de las circulares, oficios,

acuerdos. etc., que emiten los ayuntamientos en pleno o que surgen de las diversas

autoridades del propio Municipio. El Presidente Municipal, el Secretario, los Regidores, el

Tesorero. etc., cotidianamente emiten este tipo de disposiciones para una multiplicidad de

asuntos que debe resolver y atender el Municipio.

e) La costumbre en materia municipal

De igual manera hemos señalado para los otros niveles de gobierno, la costumbre

aparece como una fuente supletoria del Derecho Municipal, aplicada en materias

encomendadas al Municipio. Esta fuente es de tomarse en cuenta en situaciones, por

ejemplo, de horarios de establecimientos de otorgamientos de licencias y permisos para giros

comerciales y en general, para todo acto de la municipalidad en que deban analizarse las costumbres de la población para no violentar sus sentimientos religiosos o morales, ni

contravenir sus usos y demás prácticas enraizadas en la comunidad.

4.3.2. La capacidad de gestión de servicios públicos

La Constitución de la República atribuye al Municipio capacidad política y

administrativa, esto es, de gobierno y de administración. En este orden de ideas, el Municipio por conducto de su ayuntamiento tendrá a su cargo la dirección de todo tipo de

actividades que la ley le autoriza, con el fin de lograr que la población a su cargo tenga los

elementos necesarios para una vida digna dentro de un marco de respeto y seguridad.

Las principales tareas administrativas que en este sentido corresponderá atender al

Municipio serán:

A) Actividades en tomo a su organización interna.

B) Actividades tendientes a la prestación adecuada de los servicios públicos que le

correspondan, de acuerdo a la ley.

C) Actividades de carácter fiscal, propias de su hacienda.

D) Actividades de su función de policía.

E) Actividades tendientes a fomentar la solidaridad, cooperación y unión de la ciudadanía municipal.

F) En general, todo tipo de actividades que la ley regule, cuya finalidad sea el racional

aprovechamiento de los recursos humanos y materiales con los que cuenta, para lograr el

bienestar y la seguridad de sus pobladores.

4.3.3. Otras competencias.

4.4. Autonomía fiscal y financiera del municipio, como libre manejo de su hacienda

Se afirma, con razón que es d sustento de los otros aspectos de la autonomía

municipal: política y administrativa. Este aspecto fue, sin duda, el más criticado en la

redacción del texto original del artículo 115 constitucional, porque no reglamentó adecuadamente las contribuciones que serían para la municipalidad, propiciando la

penuria económica de la mayor parte de nuestros Municipios.

Por lo anterior y ante el clamor de todos los Municipios se modificó la fracción segunda del


artículo en comentario, quedando como fracción cuarta, que establece, en síntesis, lo

siguiente: que los Municipios tendrán la libre administración de su hacienda; que ésta se formará con los rendimientos de los bienes que le pertenezcan; con las contribuciones que

establezcan las legislaturas de los Estados a su favor y que cuando menos deberán ser las

relativas a la propiedad inmobiliaria, de su división, consolidación, traslación o traslado,

mejoría y cambio de valor de los inmuebles; con las participaciones federales que

correspondan al Municipio y. con los ingresos derivados de la prestación de los servicios

públicos a su cargo. La deficiente redacción original sobre la hacienda municipal que aparecía en la fracción segunda del artículo 115, se ha subsanado con la actual fracción

cuarta de ese precepto, al establecer en su favor una serie de renglones mínimos de

contribución para los Municipios. Establece la Constitución que los Municipios podrán

celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones

relacionadas con la administración de las contribuciones anteriores. Debo resaltar que la facultad de celebrar estos convenios la atribuye la Constitución General a los Municipios.

Tal cosa se explica como un sistema de transición por virtud del cual el Estado

administrará algunas de estas contribuciones, siendo evidente que muchos Municipios no

cuentan actualmente con la infraestructura administrativa y técnica para administrar de

pronto estas contribuciones. Lo importante habrá de ser que en un futuro los Municipios

asuman el pleno manejo de sus contribuciones, como es la intención del dictado constitucional. De tal importancia resulta el texto del penúltimo párrafo de la fracción

cuarta, que indica que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para

establecer las contribuciones que la Constitución estipula en beneficio del Municipio, así

como los derechos por la prestación de los servicios públicos municipales, no podrán

conceder las propias leyes federales exenciones en relación con tales contribuciones. Tampoco las leyes locales podrán establecer exenciones o subsidios en favor de personas

físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas; aclarando dicho párrafo que

solamente los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los

Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Creemos que en esta forma se evita

que organismos, privados u oficiales, estén subsidiados o exentos de las contribuciones

municipales, vicio que con frecuencia aparecía en la creación de todo tipo de entidades de carácter público, sobre todo en organismos descentralizados. La supresión de estas

exenciones habrá de redituar en una vigorización de la hacienda municipal.

Finalmente, la fracción cuarta del artículo que comentamos, señala que las leyes de

ingresos de los ayuntamientos y la revisión de las cuentas públicas de éstos, la harán las

legislaturas de los Estados. Se establece, como cuestión novedosa de las reformas de 1983, la disposición constitucional por virtud de la cual los presupuestos de egresos deberán ser

aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Era práctica común

en las entidades federativas que los ayuntamientos municipales debían remitir a las

legislaturas estatales el proyecto de presupuesto de egresos para su aprobación; sucediendo

frecuentemente que las legislaturas modificaban a su antojo los renglones de esos

presupuestos de egresos, condicionando a los Municipios a ejecutar las obras y gastos que a su juicio eran prioritarios. La forma que actualmente se establece para la aprobación del

presupuesto de egresos, por los propios ayuntamientos, es una garantía más a la autonomía

financiera del Municipio.




Autoevaluación de la Cuarta Unidad




1. ¿Cuál es el concepto Jurídico de autonomía municipal?

2. ¿Cómo se designa las autoridades Municipales: Presidente Municipal, Síndico, regidor,

Consejo Municipal, Agente Municipal, Subagente Municipal?

3. ¿Cuáles son los aspectos electorales Municipales?

4. ¿Tiene autonomía administrativa los Municipio, Por qué?

5. ¿Cuáles son las facultades reglamentarias de los Municipios?

6. ¿Cuáles son las otras competencias del Municipio?


.

EL DESCONOCIMIENTO,

LA SUSPENSIÓN Y LA

REVOCACIÓN DEL

AYUNTAMIENTO O DEL

MANDATO DE ALGUNOS

DE SUS MIEMBROS.


5.1. Apreciación teórica de estas figuras jurídicas

5.2. Intervención de los afectados en estos procedimientos

5.3. Derechos de los afectados en estos procedimientos


5.1. Apreciación teórica de estas figuras jurídicas

La doctrina del Derecho Municipal Mexicano ha explorado muy poco estas controvertidas figuras que, en ocasiones, se han prestado para verdaderas arbitrariedades de gobernadores u

otras autoridades estatales en contra de la autonomía del Municipio. Ha sido a partir de las

reformas al artículo 115 Constitucional publicadas el 3 de febrero de 1983, cuando aparecen

algunos comentarios académicos especializados que abordan el tema, sobre todo porque se ha

cuestionado el procedimiento de "federalizar" las figuras en estudio, ubicándolas directamente en

la Constitución General de la República.

En cuanto a ordenamientos constitucionales, ni la Constitución de 1824, ni la de 1857,

ambas federales, contemplaron ninguna de estas figuras en estudio; como sí lo hizo la de

carácter centralista de 1836, misma que en la Sexta Ley, señaló en su artículo 70., fracción VIII,

como facultad de los gobernadores: "Suspender a los ayuntamientos del Departamento, con

acuerdo de la junta Departamental. En caso de que usen de las atribuciones anteriores darán inmediata cuenta al Gobierno General, para que éste, según sus facultades, determine lo que

crea conveniente respecto a la suspensión..... Tampoco el texto original del artículo 115 de la

Constitución de 1917 previó ninguna de estas figuras o procedimientos, siendo hasta la reforma

del 3 de febrero de 19S3, que se plasmarían en la Ley Suprema del país.

Sin embargo, en las Legislaciones Estatales y Leyes Orgánicas Municipales de la mayor

parte de los Estados, desde el siglo pasado, proliferaron estas figuras y procedimientos que, como dijimos anteriormente, en ocasiones llegaron a tener manifestaciones aberrantes,

convirtiéndose en burdos mecanismos disciplinarios que los Ejecutivos estatales usaban

indiscriminadamente, si bien algunas veces con intervención del Congreso. Como precedentes

históricos podemos citar, en primer término, el artículo 173 de la Constitución del Estado de

Oaxaca, del 14 de enero de IS2S, cuyo texto fue el siguiente:

"Los alcaldes y agentes municipales, incluso los ayuntamientos, pueden ser sustituidos

por el Gobernador cuando aquellos no cumplan con sus obligaciones, o infrinjan la Constitución

y las leyes". Será en la Constitución veracruzana del 3 de junio de 1825, en la que se consagre

la "suspensión de ayuntamientos". De esta manera, como atribución del Ejecutivo Estatal, en su

artículo 59, fracción X, se establecía entre otras materias, la siguiente: "Suspender por sí a los

jefes de Departamento; con informe de; éstos a los de cantón, y con los de entrambos a alguno o a todos los miembros de los ayuntamientos con aviso al Congreso y, en sus recesos, al Consejo

de Gobierno, disponiendo que mientras fueran juzgados y sentenciados, entre a funcionar en vez

del Ayuntamiento Supremo, el último saliente. Sí fueren declarados inhábiles, se procederá a

nueva elección, a menos que sólo falten 4 meses para concluir su encargo".

Otras Constituciones Locales regularon la suspensión de Ayuntamientos en términos muy similares a la de Veracruz, entre ellas la del Estado Libre de Occidente (actualmente

Estados de Sonora y Sinaloa) de 1825; la del Estado de Durango de la misma fecha; la

Constitución de Guanajuato de 1917; Y la de Tlaxcala de 1918.

Al parecer, la suspensión de ayuntamientos desde su inicio fue una facultad reservada

únicamente a los gobernadores. Posteriormente, después de 1917, como consecuencia de las

ideas en torno al Municipio Libre, se atenuaron estas atribuciones de los Ejecutivos Estatales, surgiendo dos sistemas básicos:

A) La suspensión como facultad legal del gobernador, pero condicionada a que éste expusiera

sus razones en un informe presentado ante la legislatura local, la que en su caso procedería a

aprobarla. Por ejemplo, la Constitución de Colima (1917) en su artículo 33, fracción XXIV, señala

lo siguiente:

"Artículo 33.-Son facultades del Congreso:

XXIV. Aprobar o reprobar la suspensión de Ayuntamientos o de sus miembros, y la de los

miembros de las Juntas Municipales que hubiera acordado el Ejecutivo; .....

B) La suspensión como facultad exclusiva de la Legislatura. Esta opción fue adoptada con


posterioridad a la reforma al artículo 115 Constitucional del 3 de febrero de 1983. Cabe señalar

que múltiples Constituciones Locales ya tenían esta reglamentación antes de la citada reforma. Tal es el caso de las Constituciones de Veracruz y Tabasco, entre otras.

Como se observa, la llamada "suspensión de ayuntamientos" nos llega prácticamente con

el nacimiento mismo de la federación mexicana, toda vez que sus primeras manifestaciones

legislativas datan precisamente de aquellos años. En cuanto a la "desaparición de

ayuntamientos", podemos afirmar que aparece a la par que la figura similar denominada

"desaparición de poderes" en las entidades federativas, con las reformas de 1874 a la Constitución de 1857 y por virtud de las cuales se otorgó al Senado, al efecto restaurado, la

facultad de: "Declarar cuando hayan desaparecido los poderes Constitucionales Legislativo y

Ejecutivo de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien

convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El

nombramiento del gobernador se hará por el Ejecutivo Federal con aprobación del Senado, y en sus recesos con la comisión permanente." La facultad de referencia trascendió a la Constitución

de 1917 y está contenida en la fracción V del artículo 76, en los siguientes términos:

Artículo 76.-Son facultades exclusivas del Senado:

I al IV...

V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es

llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el

Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con la aprobación de las dos terceras

partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las

mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador constitucional en las

elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso;

VI a X...

Así, la desaparición de poderes es entendida como: "un fenómeno o situación a la que se

enfrenta una entidad federativa que implica un vacío absoluto en el ejercicio del poder local, o

una desviación de los principios básicos de la estructura política del Estado y de la forma de

gobierno". En este punto se aprecia la proximidad del fenómeno político que en el ámbito municipal y en el estatal dan lugar al reemplazo de funcionarios públicos en las tareas políticas

que tenían encomendadas.

Para una mejor comprensión del paralelismo señalado resulta conveniente conocer los

supuestos de procedencia de la declaración, los sujetos que intervienen, el órgano decisorio,

naturaleza y efectos de la declaratoria, los cuales se encuentran desarrollados en la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República,

publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de diciembre de 1978. La enumeración de

las causales consignadas en el artículo 20, de la citada Ley, denotan la intención de

salvaguardar los principios que soportan el sistema federal, de respeto a la autonomía de los

Estados y el mantenimiento de una armoniosa relación entre Federación y entidades, pero que

sustentan la llamada garantía federal, por la cual, la Federación se encuentra obligada a velar porque se preserve el orden democrático. Popular, republicano y federal, la división de poderes y

la vida municipal, cuando se atente contra los mismos, a fin de controlar la situación,

reconstruir el orden interno, encauzando el retorno a la legalidad constitucional, como se aprecia

de los supuestos que se transcriben:

I. Quebrantaren los principios del régimen federal.

II. Abandonaren el ejercicio de sus funciones, a no ser que medie causa de fuerza mayor.

III. Estuvieren imposibilitados físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus

cargos o con motivo de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que

afecten la vida del Estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico.


IV. Prorrogaren su permanencia en sus cargos después de fenecido el periodo para el que fueron

electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir a los nuevos titulares.

V. Promovieren o adoptaren forma de gobierno o bases de organización política distintas de las

fijadas en los artículos 40 y 115 de la Constitución General de la República.

Los sujetos que intervienen en este procedimiento constitucional son: el Senado de la

República, quien conocerá de la causa a petición de los senadores, diputados federales o

ciudadanos de la entidad. El Ejecutivo Federal participa proponiendo una terna de la cual se

elegirá al Gobernador provisional, según se desprende de lo previsto en los artículos siguientes: Artículo 30.-La petición para que el Senado conozca de las causas a que se refiere el artículo

anterior, podrá ser formulada por senadores, diputados federales o por ciudadanos de la entidad.

Recibida la petición, si el Senado la estima procedente, la turnará a la Comisión correspondiente

para que formule dictamen. La resolución, en su caso, se producirá dentro de los cinco días

siguientes al recibo de la petición.

Articulo 50.-Si el Senado determina que han desaparecido los poderes constitucionales

procederá a formular la declaratoria de que se está en el caso de nombrar gobernador

provisional; para este efecto solicitará del Presidente de la República la presentación de una tema

para que de entre las personas que la compongan, se haga el nombramiento respectivo.

La presentación de la terna se hará dentro de los tres días siguientes a la solicitud del

Senado. El Senado es el órgano decisorio, pues a él corresponde estimar que se ha configurado alguna de las causales de ley y. en consecuencia, declarará que ha llegado el momento de

designar gobernador provisional, según se desprende del artículo 50, citado. Finalmente, la

naturaleza y efectos de la declaratoria se concretan en la restauración del orden institucional,

retornando a la normalidad del ejercicio de las funciones que el orden jurídico constitucional

local prevea.

La facultad de declarar la desaparición de poderes en una entidad, se encuentra sujeta a

la salvedad de que la Constitución Política local no prevea el caso. En este punto resulta

relevante traer a colación la disposición contenida en el artículo 133 de la Constitución Política

del Estado de Guanajuato que en el Título Décimo, Capítulo Único, denominado "Prevenciones

Generales" establece: Articulo 133.-Si d Senado de la República, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales, declara desaparecidos los poderes del Estado de Guanajuato, por d voto de la mayoría de los Presidentes Municipales de la Entidad, será nombrado un Gobernador

Provisional, quien, de inmediato, convocará a elecciones, las que se celebrarán en un plazo que

no podrá exceder de tres meses, contado a partir de la declaratoria de desaparición de poderes.

Es este un caso singular entre todas las constituciones de las entidades federativas de la

República, en que el legislador previó la hipótesis legal para este caso excepcional, pero lo más destacado es sin duda la particular participación de los presidentes municipales en el

nombramiento del gobernador provisional, circunstancia que refuerza el criterio de reconocer al

Municipio como un poder público del Estado y que demuestra, además, la riqueza del

constitucionalismo local de la República.

Bajo estas consideraciones y teniendo presente la orientación restauradora de la llamada

garantía federal, podemos examinar el desarrollo histórico de la figura de la suspensión de ayuntamientos. Dentro de este marco de ideas y siguiendo la tendencia anotada, fue la

Constitución del Estado de Michoacán del 5 de febrero de 1918, la que implantó por primera

ocasión como facultad del Congreso del Estado la declaración de que hubiera desaparecido algún

ayuntamiento, al señalar:

"Artículo 44.-Son facultades del Congreso:

XIX. Por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus

miembros..."

Otras entidades federativas siguieron el ejemplo de Michoacán, tales son los casos de las


Constituciones de Coahuila (1918), Chiapas (1921), Baja California Sur (1975) y Quintana Roo

(1975); así como de algunas Leyes Orgánicas Municipales de los Estados de Guerrero (1956), Hidalgo (1946), Morelos (1936) y Veracruz (1917).

Otro antecedente lo encontraremos en la adición efectuada en 1971 a la fracción 1 del

artículo 74 de la Constitución Federal, respecto a la desaparición de poderes de los

ayuntamientos en los entonces territorios federales, con vigencia hasta 1974. Por lo que hace a

la "revocación" de cargos edificios, encuentra su origen histórico en el "recall" norteamericano,

esto es, en la revocación que el pueblo hace del mandato otorgado a las autoridades municipales, a través de un procedimiento de referéndum. En nuestro país, el único antecedente de esta

figura lo presentó el artículo 75 de la Constitución de Hidalgo, cuyo texto en ese sentido ya no

está en vigor, que decía: "Las asambleas municipales se renovarán en su totalidad cada tres

años. Pero todo grupo de ciudadanos que compongan más de cincuenta por ciento de la

población con capacidad electoral municipal, podrá pedir y gestionar la revocación del mandato por medio del referéndum facultativo popular, cuyo procedimiento y autoridades competentes para verificarlos serán señalados por la ley Reglamentaria". Como más adelante abordaremos, a

nuestro juicio, la Constitución no aplica este concepto de revocación, sino otro que podríamos

llamar impropio. Finalmente, cabe hacer mención de lo dispuesto por el artículo 86 de la Ley

Orgánica del Municipio Libre de Chihuahua, (Código Municipal) previamente a la reforma de

1983 al artículo 115 Constitucional, que no contemplaba bajo ninguna circunstancia, la declaración de suspensión de los ayuntamientos, al señalar:

"Articulo 86*.-1os Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado, no podrán en ningún caso

declarar disueltos a los ayuntamientos instalados e integrados constitucionalmente, ni

suspenderlos en el ejercicio de sus funciones, debiendo concretarse en caso de faltas o

responsabilidades a consignarlos a la autoridad competente". Si bien persistieron en otras

Constituciones y Leyes Orgánicas Municipales figuras muy similares a las que históricamente exponemos, desde tiempo atrás se levantaron voces en defensa de la autonomía municipal que

tan fácilmente se violaban con normas como las indicadas. Así, por ejemplo, podemos mencionar

el proyecto de reformas al artículo 115 que presentaron diversos diputados, entre otros, Arturo

Llorente González, Emilio Sánchez Piedras y Manuel Yáñez Ruiz. En su iniciativa proponían que

solamente pudieran ser privados de sus cargos los integrantes de algún ayuntamiento por causas graves previstas en la ley, a juicio de la Legislatura del Estado, dando oportunidad a los

afectados para ser oídos; la destitución sería procedente si lo autorizaba el voto de las dos

terceras partes de los miembros del Congreso Local y el decreto de dicha resolución, si afectaba a

todo el ayuntamiento, sólo tendría efecto si era ratificada en referéndum por la ciudadanía

municipal. De igual forma, otras opiniones de académicos y juristas se orientaron hacia la

defensa de la autonomía municipal. Es el caso de los notables abogados Antonio Carrillo Flores, Manuel Bartleu Bautista, Antonio Martínez Baez. Gustavo R. Velazco y Fernando Sastrias,

quienes en un interesante artículo conjunto, aparecido en 1946, en la Revista de la Escuela

Nacional de Jurisprudencia, proponían "Bases para un Proyecto de Ley Municipal" cuyo

contenido, en múltiples de sus comentarios y conclusiones, tenía por objetivo la defensa de la

libertad y autonomía del Municipio frente a los poderes del estado y de la Federación. Aunadas a estas propuestas y opiniones, surgieron los propios reclamos de los Municipios para que se

regularan en forma precisa y confiable los casos de desaparición, suspensión o revocación de

Municipios, evitando la dispersión que las legislaturas estatales presentaban. Así, recogiendo

estos antecedentes, se explican las reformas que en esta materia se hicieron al artículo 115 de la

Constitución y que se contienen en los párrafos tercero y cuarto de la fracción Primera, al

señalar que: "Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras panes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que otros han desaparecido y suspender o revocar el

mandato de alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley prevenga,

siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y

hacer los alegatos que a su juicio convengan. En caso de declararse desaparecido un

ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la

ley no precediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los


períodos respectivos."

5.2. Intervención de los afectados en estos procedimientos

De acuerdo a diversos tratadistas, los procedimientos de declaración de desaparición,

suspensión y revocación, asumen la calidad de instituciones de defensa del orden Constitucional

local. Así, afirma Amador Rodríguez Lozano, que:

"Si la Constitución fuera una serie de principios sin sanción, el valor normativo de un

precepto seria nulo. Pero cualquier Constitución es ante todo una norma, ni más ni menos que la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior. En este

sentido, para que los preceptos de la constitución sean obedecidos, la propia constitución nos da

los instrumentos para garantizar su cumplimiento. En otras palabras, la constitución no es un

conjunto de normas ideales, sino que, al igual que cualquier norma jurídica, cuenta con la

protección para que en caso de que sea desobedecida, sean resarcidos sus preceptos. A este conjunto de instrumentos y procedimientos de protección constitucional se les denomina justicia

constitucional o defensa constitucional."

Si bien coincidimos con el citado autor en catalogar a las figuras en estudio como

instituciones de defensa del orden constitucional local, lo cierto es también, que las

particularidades de cada una hacen necesario su análisis separado a efecto de marcar sus

características y consecuencias. El texto constitucional prevé, lo hemos dicho, cuatro figuras diferentes: desaparición de ayuntamientos, suspensión de ayuntamientos o del mandato de

alguno de sus miembros y revocación de munícipes. Del propio texto constitucional se deduce

que dos son medidas de carácter colectivo y dos de tipo individual. Esto es, la suspensión de

ayuntamientos y la declaración de su desaparición, tienen efectos colectivos; la revocación y la

suspensión de alguno de los miembros del ayuntamiento, resultan medidas de tipo individual. Además, la propia Constitución las diferencia unas de otras, cosa que no hicieron con precisión

muchas legislaciones estatales, al confundirlas y reglamentarias indiscriminadamente, sin

separar las causales para cada uno de los casos de actualización de estos distintos

procedimientos. Abordaremos, en primer término, la declaración de desaparición de

ayuntamientos. Esta figura es, como su nombre lo indica, meramente declarativa y no

constitutiva. O sea que el Congreso solamente constata los hechos de la desaparición y el efecto será que se reconstruya el orden jurídico del Municipio. El ejemplo más extremo sería la muerte

o ausencia de la totalidad de los miembros del ayuntamiento, que hace concluir su evidente

desaparición, debiendo proceder el Congreso, en los términos del artículo 115, a designar los

Consejos Municipales, si no procediera que entrara en funciones los suplentes o que se

realizaren nuevas elecciones. Por cuanto a la suspensión de la totalidad del ayuntamiento o de alguno de sus integrantes. Se aprecia, de entrada, su diferencia con la desaparición, que es

declarativa; por lo contrario, la suspensión va más allá, es constitutiva y, por consecuencia, sus

efectos serán sancionadores, para reconstruir el orden constitucional del Municipio. Afirma

Rodríguez Lozano que: “la suspensión, por su parte, es una medida constitutiva, sancionadora,

opera como instrumento penal de la Constitución en contra de quien o de quienes incurrieron en

violación de la norma; en este sentido, la suspensión individual o colectiva constituye un castigo que se aplica al transgresor del orden jurídico. Finalmente, resta la figura de la revocación que es

sumamente polémica. De hecho fue la propia reforma de 1983 la que la incluyó en el derecho

positivo mexicano, pues le era bastante ajena, salvo el precedente de la Constitución de Hidalgo,

al cual ya nos hemos referido.

Es polémico el concepto porque nuestra Constitución, al parecer, no lo está aplicando en

sentido propio, como sería el "recall" estadounidense o el multicitado precedente de Hidalgo; más bien se utiliza el término en otro sentido y contexto que no es el sancionador, sino simplemente

como medida reconstructiva del propio orden jurídico. Quizá el ejemplo de la más típica de estas

causales de revocación nos ayude a su aclaración; este es el caso de la Constitución de Morelos

que revoca el mandato de los munícipes cuando se llega a la conclusión de que no cumplieron

con los requisitos de elegibilidad y se descubren tales circunstancias en forma superveniente,


procediendo así la revocación para restaurar el orden jurídico afectado. Se complica aún más la

vaguedad del concepto de la revocación, si nos remitimos al texto del correspondiente dictamen de las Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, las que sobre este punto indicaron lo

siguiente: “ por cuanto revocar el mandato de alguno de sus miembros, debe entenderse esta

facultad referida a aquellas personas que desempeñan un cargo por nombramiento o

designación."

De la lectura de esta conclusión del dictamen surgen varias dudas. En primer lugar, los

cargos del ayuntamiento solamente pueden ser desempeñados por nombramiento o designación en el caso de los Consejos Municipales, que son designados por el Congreso local. Seria, tal Vez,

la intención del legislador, que la revocación fuese procedente en el caso de que los miembros de

los Consejos Municipales incurrieran en violaciones del orden constitucional, según las causales

que la respectiva ley prevenga. Si así fue, la revocación, tendría claro efecto sancionador y

constitutivo, equiparable en todo a la suspensión. Otra duda resulta al suponer que el legislador en su dictamen se hubiese referido a los auxiliares del ayuntamiento, mismos que sí obedecen en

su encargo a una designación o nombramiento: como el Secretario, el Tesorero, el Oficial Mayor,

etc. Sin embargo, esto sería un error, pues queda claro que no forman parte, en estricto sentido,

del ayuntamiento, sino solamente son auxiliares y. por ende, su remoción y consecuente

sanción, estará contemplada en otros procedimientos ya laborales o administrativos, pero de

ninguna manera en este sistema que podemos calificar como de tipo jurídico-político, puesto que se hace intervenir al poder legislativo de la entidad federativa. Sería francamente absurdo que

este interviniera para remover o sancionar a auxiliares del ayuntamiento. Como se puede

observar, la revocación es una figura que a más de polémica, nos parece innecesaria, porque

cualquiera de las hipótesis que se contemplan para ella, pueden encuadrarse con mejor

precisión técnica en la suspensión.

5.3. Derechos de los afectados en estos procedimientos

Si bien nos hemos referido a las características jurídicas de cada una de estas figuras, lo

cierto es que en el derecho positivo de los Estados federados, se reglamentaron francamente de

manera confusa e imprecisa. Se asimilaron con frecuencia la suspensión de la totalidad del

ayuntamiento, con la desaparición; en otros casos la suspensión se confundió con la revocación y, en el extremo, algunos Estados hicieron un listado general para cualquiera de las cuatro

hipótesis.

No obstante, con el fin de contar con un panorama general sobre el tratamiento legislativo que se

dio a este trascendente tema, nos referiremos a algunas causales que se manejan en

ordenamiento estatales de los que estimamos representativos de los Estados de Tlaxcala y Tamaulipas, según el siguiente concentrado:

CAPITULO III

De lo Revocación del Mandato a los Integrantes del Ayuntamiento

Articulo 217.-EI mandato otorgado a alguno de los miembros del ayuntamiento, sólo podrá ser

revocado por la Legislatura del Estado, con el acuerdo de los dos terceros panes de sus miembros, cuando los integrantes de aquél no reúnan los requisitos de elegibilidad previstos

para tal caso.

Cuando el mandato sea revocado, la Legislatura Local procederá a la, designación del sustituto.

A su vez, la legislación del Estado de México, en la reciente Ley Orgánica Municipal de la entidad

expedida en 1993, estableció de mejor manera la reglamentación de estas figuras en estudio.

El capítulo sexto del citado ordenamiento establece:


CAPITULO SEXTO

De la suspensión y desaparición de ayuntamientos. De la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros

Articulo 42.-La legislatura, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá

declarar la suspensión o desaparición de los ayuntamientos y suspender o revocar el mandato de

sus miembros, siempre y cuando hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y

hacer los alegatos que a su juicio convengan.

Artículo 43.-EI derecho de los miembros de los ayuntamientos en los casos a que se refiere el artículo precedente, se otorgará conforme al procedimiento establecido en la Ley Orgánica del

Poder Legislativo.




Autoevaluación de la Quinta Unidad


INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no

olvidando leer por anticipado tu antología.

1. ¿Quién podrá suspender o revocar el mandato de alguno o algunos ediles?

2. Mencione por lo menos 8 causas de revocación o suspensión en el mandato de

unos ediles.

3. ¿Quién tiene la facultad para calificar la gravedad, de la revocación o

suspensión del cargo de los ediles?

4. ¿A quién le compete calificar los delitos cometidos por los Presidente o Síndicos

Municipales y en qué artículo de la L.M.L. lo establece?

5. ¿Cómo se lleva acabo el juicio de procedencia en contra de Presidente Municipales,

Síndicos o Presidente de Consejos Municipales?

6. ¿Cómo se lleva acabo las sanciones por falta administrativa?

7. ¿Cuáles son los elementos que se debe de tomar encuenta para una sanción

administrativa?.


PATRIMONIO Y

HACIENDA

MUNICIPALES.


6.1. Concepto de patrimonio y concepto de hacienda

municipales.

6.2. Atribuciones de los congresos estatales en materia

patrimonial y hacendaría municipal.

6.3. Los bienes de los municipios: Su naturaleza,

clasificación, y disposición.

6.4. La Hacienda Municipal

6.4.1. El presupuesto de ingresos

6.4.2. El presupuestos de egresos

6.4.3. Contribuciones de favor de los municipios.

6.5. La Cuenta pública municipal: Su presentación, revisión

y dictamen.


6.1. Concepto de patrimonio y concepto de hacienda municipales.

Con frecuencia se confunden los conceptos de patrimonio y hacienda municipales, o en otros casos se usan como sinónimos, porque ambos vocablos se refieren al mismo tema.

Se habla de Patrimonio del Estado, por ende, del Municipio, haciendo alusión a todo tipo de

bienes, materiales o inmateriales, que le pertenecen y sobre los que tiene dominio. En este

sentido el concepto de patrimonio es más amplio que el de hacienda. Es más, en el

patrimonio se incluirá, a mi juicio, también la hacienda.

En cuanto el concepto de hacienda, estimo que implica fundamentalmente la idea de recursos económicos, esto es, del numerario con el que cuenta la municipalidad para

proveer a su propia existencia y para atender sus funciones. La hacienda por lo tanto es

una parte del patrimonio y no a la inversa.

El texto del artículo 115 Constitucional acertadamente distingue los dos conceptos

en cuestión. La fracción II señala que los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la Ley. Por otra parte, el párrafo inicial de la

fracción IV, indica que los Municipios administrarán libremente su hacienda.

Se aprecia de lo anterior que el Constituyente Permanente tuvo cuidado de separar

los conceptos a fin de no confundir las respectivas facultades que, en consecuencia, tocan al

Municipio.

6.2. Atribuciones de los congresos estatales en materia patrimonial y hacendaría

municipal.

En general, las legislaciones estatales determinan los diversos tipos de bienes que

pertenecen al Municipio siguiendo la clasificación doctrinaria, de bienes del dominio público

y bienes del dominio privado.

Ejemplo significativo lo encontramos en la legislación de Coahuila, que hace una minuciosa

clasificación de estos bienes.

6.3. Los bienes de los municipios: Su naturaleza, clasificación, y disposición.

Diversos artículos de su Código Municipal, así lo regulan, como los siguientes:

BIENES MUNICIPALES

Artículo 7l.-Los bienes que tiene el patrimonio municipal son:

1. Del dominio público del Municipio; y

II. Del dominio privado del Municipio

Artículo 72.-Son bienes del dominio público:

I. Los de uso común;

II. Los inmuebles destinados a un servicio público y los equiparados a éstos, conforme a la

ley;

III. Los inmuebles y muebles adscritos al patrimonio cultural, que le pertenezcan;

IV. Las áreas verdes que se declaren para fines de protección del ambiente;

V. Las reservas territoriales que deban ser constituidas conforme a la Ley de

Fraccionamientos y las que le sean otorgadas para el fondo legal;

VI. Cualquier otro inmueble propiedad del Municipio, declarado por algún ordenamiento

jurídico como inalienable e imprescriptible y los que adquiera el Municipio por causa de

utilidad pública;


VII. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los especificados en las

fracciones anteriores;

VIII. Los muebles propiedad del Municipio que por su naturaleza normal u ordinaria no

sean sustituibles, como los expedientes de las oficinas y archivos públicos, los libros raros,

las piezas históricas o arqueológicas, las obras de arte o de los museos, etc.;

IX. Los muebles propiedad del Municipio de uso común o que estén destinados a un servicio

público, siempre que no sean consumibles por el primer uso; y

X. Los demás que señalen las leyes.

Articulo 73.-Son bienes del dominio privado del municipio:

I. Las tierras yaguas de propiedad municipal, susceptible de enajenación a los particulares;

II. Los bienes vacantes situados dentro del territorio Municipal;

III. Los bienes que hayan formado parte del patrimonio de una corporación pública

municipal, creada por alguna Ley, y que por disolución y liquidación de la misma, se desafecten del Municipio y

IV. Los demás muebles e inmuebles que por cualquier titulo traslativo de dominio adquiera

el Municipio y que no estén comprendidos en el artículo 71 de este Código.

Artículo 74.-Los bienes de dominio público, son inalienables e Imprescriptibles, y no podrán

ser objeto de gravamen alguno.

Otros Estados establecen también con precisión el detalle de los bienes patrimoniales del Municipio, como el Estado de Colima, Chihuahua. Chiapas y Guanajuato,

entre otros.

En cuanto a otras entidades federativas, como el Estado de México o Michoacán, no

detallan estos pormenores, dejando a otros ordenamientos su regulación.

Lo que sí es francamente deficiente en la casi totalidad de los Estados, es el Registro de los bienes patrimoniales municipales. Efectivamente, se carece de un registro público de

bienes municipales, que sirva de base para la seguridad de tan importante renglón

patrimonial. Es urgente que se tomen acciones al respecto, ya que con frecuencia nos

percatamos de la indebida disposición que se hace de todo tipo de bienes de la

municipalidad, en perjuicio de los intereses de la colectividad.

6.4. La Hacienda Municipal (Artículo 104 – 106 de la Ley del Municipio Libre)

En apartados anteriores de esta obra expusimos la polémica que causó en el

Congreso Constituyente el tema de la Hacienda Municipal. El enfrentamiento de las diversas

tendencias que confluyeron en Querétaro, hicieron que tan trascendente asunto quedara

originalmente regulado de manera muy deficiente y vaga.

Señalaba originalmente el artículo 115 Constitucional, en su fracción II, que:

"Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las

contribuciones que señalen las legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las

suficientes para atender a las necesidades municipales".

Al no precisar la Constitución qué renglones tributarios corresponderían al

Municipio, se le dejó por completo en manos del Estado. La mayor parte de las legislaturas estatales aprobaban renglones tributarios exiguos en favor de sus Municipios, propiciando

así las enormes carencias y rezagos que actualmente padecen los Municipios del país. Con

la reforma del 3 de febrero de 1983, se pretendió resolver la indefinición existente. El nuevo

texto del precepto, corresponde ahora a la fracción IV del artículo 115, que precisa:


Fracción IV.-Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados

sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y

mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los

Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas

de las funciones relacionadas con la administración de estas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con

arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de

los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las

contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con

las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones

oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o

de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones. Las legislaturas de los Estados

aprobarán las leyes de Ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los

presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles:

6.4.1. El presupuesto de ingresos

Debido al mecanismo que se contempla para la imposición de tributos municipales,

el ayuntamiento deberá enviar con oportunidad al legislativo del Estado el proyecto de Ley o

Presupuesto de Ingreso, en que se determinen los montos específicos, cuotas y tarifas que regirán en el año fiscal del ejercicio de que se trate. Al no tener el Municipio facultades

legislativas formales, su ayuntamiento no está en capacidad de imponer ningún tipo de

tributos o de definir contribuciones. Por ende estará supeditado a la gestión del Poder

Legislativo y dentro de un complejo marco de ordenamientos, como son los que aparecen en

el cuadro inmediato.

El presupuesto de Ingresos y su correspondiente ley determinarán los que tienen el carácter

de ordinarios y aquellos que sean extraordinarios.

Los Ingresos Ordinarios

Son aquellos que cobra la municipalidad en forma cotidiana y regular y que percibe

con base en las leyes respectivas para proveerse de los fondos que necesita para realizar sus fines. Estos ingresos son los siguientes: a) Impuestos; b) Derechos; c) Productos; d) Aprovechamientos; c) Contribuciones de mejoras; y j) Participaciones federales y estatales.

En los cuadros comparativos siguientes se puede apreciar la clasificación que en torno a

sus contribuciones hacen las legislaciones de Guanajuato y el Estado de México.

A) Los Impuestos Municipales

Tomando como ejemplo el artículo 7° del Código Fiscal del Estado de México,

apreciamos que son impuestos las prestaciones en dinero y en especie que el Poder Público

fija unilateralmente y con carácter obligatorio a todos aquellos sujetos cuya situación coincida con la que la ley señala como hecho generador del Crédito Fiscal"

Al Municipio corresponden una serie de impuestos tanto definidos en la propia Constitución

Federal, como en otros ordenamientos estatales.

En primer término, se encuentran los impuestos que establecen los Estados sobre


una serie de hechos imponibles relacionados con la propiedad inmobiliaria, como son,

principalmente los siguientes:

- Impuesto Predial.

- Impuesto sobre Traslación de Dominio y otras operaciones con bienes inmuebles.

- Impuesto sobre Fraccionamientos.

- Impuesto por División de Predios.

- Impuesto por Consolidación de Predios.

- Impuesto sobre Plusvalía de Inmuebles.

- Impuesto sobre Mejoras.

Además de estos impuestos que tienen como base aspectos de orden inmobiliario,

suelen gravarse también en beneficio de la hacienda municipal otras actividades o hechos

generadores de impuestos, como son:

- Impuesto sobre espectáculos o diversiones públicas.

- Impuesto sobre juegos electrónicos que operan con fichas o monedas.

- Impuesto sobre vehículos de propulsión sin motor.

- Impuesto sobre autorización de horarios extraordinarios a establecimientos que realizan

actividades comerciales.

- Impuesto sobre uso de agua de pozos artesianos.

- Impuesto sustitutivo de estacionamiento de vehículos.

- Impuestos varios sobre ciertas actividades agrícolas o ganaderas.

Especial mención nos merece el llamado Impuesto sobre Radicación que contempla

la Ley de Hacienda Municipal del Estado de México, por lo novedoso de este gravamen y

porque ha resultado bastante significativo para los ingresos de los Municipios de dicha

entidad.

El impuesto correspondiente a los inmuebles rústicos ubicados fuera del perímetro

urbano, se determinará aplicando a su base el factor que corresponde al rango l, de

conformidad a la tarifa anterior. Para efectos de este articulo, el rango del sector catastral

será el asignado para cada uno de los sectores catastrales de los Municipios del Estado por

el Instituto de Información e Investigación Geográfica. Estadística y Catastral del Estado de

México y que al efecto publique en el Periódico Oficial "Gaceta del Gobierno".

Los Ingresos Extraordinarios

Además de los ingresos normales y cotidianos a los que hacemos mérito en el inciso

anterior, existen otros que percibe la municipalidad en forma extraordinaria.

Estos no están previstos en detalle en el presupuesto de ingresos, dada su eventualidad

y contingencia.

Principalmente encontramos en este tipo de ingresos a los subsidios y los créditos,

así como cualquier otro ingreso que perciba el Municipio y que no encuadre en algún

renglón de los ordinarios.

6.4.2. El presupuestos de egresos

Resulta interesante la disposición Constitucional establecida en la parte final de la fracción VI del artículo 115, que señala:


........ “Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en

sus ingresos disponibles”. Hasta antes de esta disposición, que quedó así plasmada en las reformas del 3 de febrero de 1983, era frecuente que los presupuestos de egresos debieran

ser aprobados también por las legislaturas locales, lo que daba por resultado, muchas veces,

que el destino del gasto se modificara a criterio del Congreso y seguramente a trasmano de

los gobernadores, cambiando con ello los planes y programas de trabajo de los

ayuntamientos. Para evitar esta anómala situación, el ordenamiento constitucional dispone

ahora que estos presupuestos de egresos sean aprobados directamente por los ayuntamientos, sin la intervención de otras instancias.

6.4.3. Contribuciones de favor de los municipios.

En una visión general de las haciendas municipales, no podemos dejar de señalar, si

bien brevemente, algunos otros renglones de recursos que ya de manera directa o indirecta, cuentan las comunas para atender las necesidades municipales o los servicios públicos a su

cargo, teniendo entre ellas las siguientes:

a) Las reasignaciones.-Se conocen como reasignaciones aquellas cantidades que estando

destinadas directamente en sus presupuestos a alguna entidad publica, ya federal o estatal,

se reasignan a los Municipios por vía de colaboración o de la sustitución en el cumplimiento

de las tareas asignadas a la entidad original.

El Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1997 (Diario Oficia1 del 23 de diciembre de 1996) previó tales reasignaciones en sus artículos 16 y del 21

al 23. Por cuanto hace al Presupuesto para 1998, estas reasignaciones están previstas en los artículos 15, 16 Y 18 del respectivo ordenamiento (Diario Oficial del 29 de diciembre de

1997).

Especialmente se dan estas reasignaciones en materia de Educación Pública, de

Seguridad Pública, de atención de Servicios Coordinados de Salud, etc. Generalmente se estipulan tales reasignaciones en los convenios de Desarrollo Social que celebran las

Entidades federativas con la Federación.

b) Los Fondos de Aportaciones Especiales:

Otro importante renglón de recursos que llegan a los municipios para la atención de

los servicios públicos, es el que corresponde a programas especiales derivados de los

convenios y las reasignaciones del gobierno federal.

Estos fondos adquirieron amplio significado por sus elevados montos en el "Programa

Nacional de Solidaridad", que se estableció en el sexenio del Presidente Carlos Salinas de

Gortari; sin embargo, existió una fundada crítica a dicho Programa, sobre todo por la

unilateralidad y cerrazón en la toma de las decisiones de su aplicación, las que

frecuentemente se orientaron por meros intereses políticos del Ejecutivo y no obedeciendo a

los legítimos reclamos de municipios y comunidades. Al iniciar la actual administración, con la desaparición del Programa de Solidaridad, estos fondos se estructuraron de mejor manera

y se plasmaron de forma detallada en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El más

significativo de ellos lo representó el contenido en el Ramo 0026 del citado Presupuesto

Federal, denominado "Superación de la Pobreza", estableciéndose así: el Fondo de Desarrollo

Municipal y el Fondo de Desarrollo Regional y el Empleo.

A finales de 1997, dentro de las discusiones para establecer el Presupuesto de

Egresos de la Federación para el año 1998 en la. Cámara En este contexto y sobre la base de

las modificaciones al artículo 115 Constitucional, modificaciones que se han contemplado a

lo largo de esta obra, los gravámenes a la propiedad raíz adquieren particular relevancia

como fuente de ingresos para las administraciones locales, puesto que se originan en el

mismo ámbito territorial en que se requiere su aplicación.


En México, el descuido durante la década de los 80's de la utilización del catastro

como fuente de ingresos municipales trajo como consecuencia que algunos Estados del país recaudaran menos de lo que gastaron en la administración del impuesto, de lo que

desprende la afirmación de que una buena parte de las haciendas estatales se vieran

obligadas a subsidiar la actividad catastral. Esta escasez de recursos propios obliga a los

Municipios a depender con mayor frecuencia de las participaciones Federales y Estatales,

dando como consecuencia que incremente su dependencia económica con respecto a estas

esferas de gobierno. Indiscutiblemente que las reformas al artículo 115 Constitucional efectuadas en 1983, le reservaron a los Municipios el cobro de impuestos a la propiedad raíz

(predial y adquisición de los inmuebles), permitiéndole la captación de recursos para

coadyuvar a su desarrollo e impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de su

población. Uno de los aspectos que hoy habría que contemplar para concretar estos

objetivos, es la de impulsar la actualización y modernización (en los Municipios rurales y urbanos) de sus sistemas catastrales, no únicamente para la obtención de más ingresos,

sino que incluso para que sirvan como punto de referencia informativa para una mejor

planificación del desarrollo tanto agrícola como urbano. Sin duda, las haciendas públicas

municipales se verán mayormente favorecidas en la medida que se impulse la

instrumentación de mejores sistemas catastrales a nivel Municipal, aspecto que

necesariamente requiere de una participación tanto del propio Municipio, como de los demás niveles de gobierno del país.

6.5. La Cuenta pública municipal: Su presentación, revisión y dictamen.

Dentro del importante papel que juegan las legislaturas locales en materia

municipal, tenemos las facultades de estos cuerpos representativos populares para revisar y aprobar la cuenta pública de la gestión de los ayuntamientos. El párrafo final de la fracción

IV del artículo 115 de la Carta Magna establece esta facultad para las legislaturas locales,

de igual forma en las Constituciones de los Estados y en las Leyes Orgánicas Municipales se

reproducen normas de contenido similar al precepto federal.

Para cumplir con tal disposición y concentrados correspondientes al Congreso, en

donde se turnan a las respectivas comisiones de glosa y contabilidad. De no encontrarse anomalías, la legislatura dicta decreto formal de aprobación con el que concluye su papel de

control. Sin embargo, de existir indicios de anomalías o malos manejos financieros del

ayuntamiento, los Congresos cuentan con facultades de revisión de los documentos

respectivos e, inclusive, de ordenar auditorias comprobatorias; con base en ello se

dictaminará lo conducente y. en su caso, por conducto del Ejecutivo se denunciarán los hechos ilícitos para que intervengan las autoridades penales respectivas.




Autoevaluación de la Sexta Unidad




1. ¿Qué es Patrimonio?

2. ¿Qué es Hacienda?

3. ¿Cómo se forma la Hacienda Municipal?

4. ¿Quién formula el inventario general y evaluó de los bienes municipales?

5. ¿Quién elabora los proyectos de presupuesto de egresos referente a su ramo?

6. ¿Qué especificará el presupuesto de egresos ante de publicación?

7. ¿De qué nos habla el artículo 111 de la L.M.L.?


PRESTACIÓN DE LOS

SERVICIOS PÚBLICO

MUNICIPALES.


7.1. Los servicios públicos a cargo de los municipios

7.2. Formas diversas de prestación de estos servicios.

Directo, por colaboración concesiones, fideicomisos y

otras.

7.3. La municipalización de servicios públicos

7.4. La privatización de los servicios públicos

7.5. Clasificación topológica de los municipios de acuerdo a

sus problemas de servicios públicos: metropolitanos,

urbanos, semiurbanos y rurales.


7.1. Los servicios públicos a cargo de los municipios

Son numerosas las definiciones que se han dado en torno a entender la naturaleza del servicio público. La diversidad de conceptos y la misma complejidad de la noción del

servicio público han originado, con frecuencia, comisiones, por ejemplo, entre dicho

concepto y el de función pública.

Bielsa señala sobre este particular que: “La función pública es lo abstracto y general

-por ejemplo, las funciones de justicia y defensa nacional- y el servicio público es lo concreto

y particular"

El citado maestro argentino, define al servicio público como: 'Toda acción o prestación

realizada por la administración pública activa, directa o indirectamente, para la satisfacción

concreta de necesidades colectivas y asegurada esa acción o prestación por el poder de

policía". El jurista francés Maurice Hauriou, a su vez propone que el servicio público es:

"Un servicio técnico prestado al público de manera regular y continua para la satisfacción de necesidades generales y por una organización pública".

Resumiendo diversas tendencias y elementos del servicio público, el profesor Alcides

Greca formula la siguiente definición: "Servicio Público es toda prestación concreta del

Estado o de la actividad privada que tendiendo a satisfacer necesidades públicas, es

realizada directamente por la Administración Pública, o indirectamente por los particulares

mediante concesión, arriendo o una simple reglamentación legal, en la que se determinen las condiciones técnicas y económicas en que debe prestarse, a fin de asegurar su menor

costo, efectividad, continuidad y eficacia". Por cuanto hace a los administrativistas

nacionales., nos proporcionan también diversas definiciones y tendencias. Al respecto, el

maestro Gabino Fraga "considera al servicio público como solo una parte de la

administración del Estado, que se caracteriza como actividad creada con el fin de dar satisfacción a una necesidad colectiva".

Dice sobre el tema don Andrés Serra Rojas, que: "Servicio público es una actividad

técnica, directa o indirecta, de la Administración Pública activa o autorizada a los

particulares, que ha sido creada y controlada para asegurar -de una manera permanente;

regular, continúa y sin propósitos de lucro- la satisfacción de una necesidad colectiva de

interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público". Por su parte el Doctor Jorge Fernández Ruiz, afirma que la idea del Servicio Público debe entenderse, como: "La

labor de carácter técnico que la Administración Pública realiza por medio de sus órganos

centrales o descentralizados -o a través de personas privadas que operan bajo el régimen de

concesión-, con miras a satisfacer permanentemente, regular, continúa, uniforme y

adecuadamente, una necesidad colectiva de interés general, con sujeción a un régimen específico de derecho público.

Finalmente, el Doctor Miguel Acosta Romero define al Servicio Público, como: "Una

actividad técnica encaminada a satisfacer necesidades colectivas básicas o fundamentales,

mediante prestaciones individualizadas sujetas a un régimen de Derecho Público, que

determina los principios de regularidad, uniformidad, adecuación e igualdad. Esta actividad

puede ser prestada por el Estado o los particulares "mediante concesión". Aclarado el concepto, podemos adaptarlo válidamente al Municipio, como nivel de gobierno del Estado

Mexicano. Al Municipio, por lo mismo, le compete la prestación de ciertos servicios públicos.

Tradicionalmente a las municipalidades les ha correspondido la prestación de los servicios

públicos inherentes a la satisfacción de las llamadas necesidades primarias o de primera

necesidad vital. En efecto, corresponden al Municipio los servicios públicos básicos, los que

son de una urgencia inmediata para la vida misma, como son entre otros; agua potable, mercados, panteones, drenajes, etc.

Históricamente el Municipio ha prestado servicios públicos muy diversos, sin

embargo el papel que juega el Municipio en la sociedad y el Estado contemporáneo, lo

ubican como prestador de los servicios primarios de convivencia social. Los servicios


públicos que presta el Municipio son variados, pero todas ellos bajo la premisa indicada de

ser los más indispensables en la convivencia de la comunidad.

El Maestro Gustavo Martínez Cabañas hace una clasificación muy completa de tales

servicios, independientemente de los contenidos en el texto del artículo 115 constitucional,

cuya enumeración no es limitativa; al respecto, señala el citado autor el siguiente listado:

a) Servicios educativos

- Jardines de niños

- Escuelas primarias

- Talleres artesanales

- Escuelas técnicas

- Centros de capacitación

b) Servicios asistenciales

- Guarderías infantiles - Asilos

- Clínicas

- Comedores públicos

c) Servicios urbanos

- Agua potable

En términos generales, el servicio de agua potable es prestado en un gran número de

casos por los organismos operadores estatales de agua potable.

En esta materia, en 1982 la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas hizo entrega de los sistemas de agua potable a los Estados, con el compromiso de éstos de

legislar sobre la materia y convertir el cobro de derechos por este servicio en un crédito

fiscal susceptible de ejecución, para evitar que los cortes pudieran traer consecuencias de

salud pública.

- Drenaje y alcantarillado

- Alumbrado público

- Parques y jardines

- Limpia

- Mercados

- Rastros

- Panteones

- Transporte urbano

d) Servicios de seguridad pública

- Policía preventiva

- Policía de tránsito

- Bomberos

- Servicios médicos de urgencia

Estos servicios desde luego estarán referidos al tipo de municipalidad de que se trate

puesto que dependiendo de las particulares necesidades de cada Municipio, serán los que

dicha comunidad vaya implementando en sus respectivos territorios.


7.2. Formas diversas de prestación de estos servicios. Directo, por colaboración concesiones, fideicomisos y otras.

En general se admite que los servicios públicos a cargo del Estado, como

organización política, pueden prestarse, ya de manera directa o de forma indirecta, estado

en el nivel Federal, Estatal o Municipal. En el primer caso, esto es en la forma de prestación

directa, corresponde al Municipio, por conducto de sus propios órganos, la prestación del

servicio sin la intervención de otras personas o instituciones. Por su parte, la forma indirecta de prestación de servicios públicos adopta diversas maneras, como: concesión,

colaboración, descentralización o arrendamiento, así como la autogestión.

Usualmente se considera que aquellos servicios relacionados directamente con el

ejercicio de la autoridad política y la estabilidad social de la comunidad deben ser cubiertos

en su totalidad por la administración municipal, aunque en la práctica muchos Municipios, del país tienen que recibir el apoyo económico y administrativo del gobierno Estatal para

disponer del servicio. A continuación exponemos un conjunto de opciones en la prestación

de los servicios, municipales, señalando algunas de sus implicaciones generales en el nivel

de gobierno municipal. Por supuesto, estas opciones se presentan como formas puras.

Rígidas, derivadas del marco normativo-programático del Municipio, aunque son

susceptibles de ser mezcladas en pro de obtener mayor eficacia y eficiencia en los servicios públicos y el crecimiento de la cobertura y calidad de los mismos:

a) Forma Directa

Esta modalidad se implementa a través de la creación (por acuerdo del Cabildo) de

una unidad administrativa responsable del servicio público, que puede ser o no incorporada

a alguna dependencia considerada en la estructura administrativa municipal. La prestación

directa del servicio implica la responsabilidad absoluta y total del servicio, desde el origen del proceso, hasta la administración y el cobro del mismo. Evidentemente, esta forma de

prestación se traduce en gastos permanentes destinados a operar el servicio en condiciones

de normalidad. Simultáneamente, el ayuntamiento controla todo el proceso y no existe

posibilidad para la obstaculización del servicio por parte de agentes externos. Si bien es

cierto que la prestación directa es una garantía de permanencia del servicio hacia la comunidad, los costos de esta forma de prestación se absorben en su totalidad por el

Ayuntamiento. Si agregamos los requerimientos de personal capacitado, de equipo técnico,

de conservación y mantenimiento y de actualización tecnológica, esta forma de prestación

representa dificultades serias para los gobiernos municipales, pero en contraparte,

controlan todo el servicio.

b) la Empresa Paramunicipal (Artículo 74 de la Ley del Municipio Libre)

La empresa paramunicipal se crea siguiendo el modelo de las sociedades mercantiles, con

personalidad jurídica propia, independiente de la del Ayuntamiento. Se caracteriza por un

comportamiento autofinanciable y competitivo sin perder su fundamento de interés público,

con autoridad interna para establecer tarifas, precios, políticas de distribución, etc., y para

asociarse libremente con los individuos y empresas que considere necesarios para la

prestación del servicio público. En esta forma de prestación, el Ayuntamiento no influye ni interviene en la gestión directa de la empresa como órgano de gobierno local, pero tiene la

capacidad de fijar las reglas o normas que regirán el manejo del servicio y de participar con capital en la empresa adquiriendo un papel de socio participativo con iguales derechos y

obligaciones que el resto de individuos, asociaciones o grupos en la empresa paramunicipal.

c) El Organismo Descentralizado (Artículo 78 de Ley del Municipio Libre)

Es un instrumento administrativo creado también por acuerdo del Cabildo, en el que se constituye una entidad pública municipal con patrimonio propio e independencia

administrativa, con personalidad jurídica propia y autonomía decisoria. Los organismos


descentralizados que realizan la prestación de un servicio público tienen, entre otras, las

siguientes características:

- Poseen personalidad jurídica y un patrimonio propio.

- Gozan de autonomía en su funcionamiento y toma de decisiones. - Están capacitados

legalmente para contar con una estructura administrativa independiente de la del

ayuntamiento.

Esta forma de prestación generalmente requiere de la aprobación por parte del

Congreso del Estado a través de un proceso de iniciativa municipal. La prestación del servicio en forma descentralizada es un instrumento auxiliar que delega competencias y

atribuciones, además de contribuir a agilizar la administración municipal y permitir

transferir el manejo y operación del servicio público, aunque la autonomía de la entidad

descentralizada respecto del Ayuntamiento con alguna frecuencia es objeto de recelo y

desconfianza.

d) La Concesión (Artículo 96 de Ley del Municipio Libre)

Esta figura jurídica consiste en que el Municipio (como autoridad otorgante) confía a

una persona física o moral (llamada concesionaria) la prestación o manejo del servicio

público, con base en un convenio o contrato que al efecto se elabora. El traslado del manejo

del servicio por parte del Municipio presupone un conjunto de actividades que inician con

una convocatoria pública para concesionar el servicio determinado y sus implicaciones en la afectación hacia el interior del ayuntamiento y la comunidad; en ella, tiene una gran

trascendencia el compromiso del concesionario para garantizar el buen funcionamiento, la

permanencia y regularidad del servicio. Es importante señalar que en la concesión del

servicio el Ayuntamiento se mantiene como órgano fundamental de vigilancia y

normatividad de la prestación, que incluso puede derivar en la cancelación o anulación de

dicha concesión antes del plazo previsto en el contrato. La cancelación tiene como consecuencia dejar sin efecto la vigencia del contrato respectivo mediante el cual el

Municipio otorga a un particular la prerrogativa de prestar un determinado servicio público.

Las causas de cancelación son, entre otras:

- Por causas de interés público.

- Si el servicio se presta en forma distinta a la establecida en el contrato de la concesión.

- Si hay incumplimiento de las obligaciones del concesionario.

- Si se presta en forma irregular.

- La falla del pago estipulado por parte del concesionario.

- La violación a los precios o tarifas aprobadas por el ayuntamiento.

- Si los bienes e instalaciones no están en buen es lado, se deterioraron por descuido o

tienen un mantenimiento inadecuado.

- Si no se acatan o si se violan las normas fijadas por el ayuntamiento.

- Si con la prestación existe especulación o favoritismo a grupos y zonas específicas del

Municipio.

Una de las formas poco usadas en la prestación del servicio es la concesión, la cual

ofrece interesantes ventajas al otorgar el manejo del servicio a una entidad social o privada sin perder la responsabilidad y la normativización del mismo, pues el concesionario se hace

cargo de los gastos administrativos, financieros, de equipo y tecnología necesarios para

prestar el servicio y a través del contrato legal se establecen las condiciones de prestación,

las tarifas, los precios, las sanciones al concesionario, etc., así como las obligaciones del

adquiriente del servicio. Para otorgar una concesión por un período mayor de tres años, o

que vaya más allá del trienio de gobierno que afecte el patrimonio inmobiliario del


Municipio, generalmente se requiere de autorización expresa del Congreso del Estado. La

titularidad jurídica del Municipio en la prestación del servicio permite bajo los requisitos de ley reincorporar la atribución del ayuntamiento para cubrir el servicio, en el caso de la

cancelación. Las condiciones de cancelación de concesión deben ser estipuladas con

claridad en el contrato, en las que destaquen las razones de interés público para ello.

Cito como ejemplo de la reglamentación del régimen de concesión, los artículos 128

al 135 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, publicada en la Gaceta del

Gobierno el 2 de marzo de 1993.

Artículo 128.-Cuando los servicios públicos municipales sean concesionados a terceros, se

sujetarán a lo establecido por esta Ley, las cláusulas de la concesión y demás disposiciones

aplicables.

Artículo 129.-Los ayuntamientos requirieren la autorización previa de la Legislatura del

Estado para concesionar servicios públicos a su cargo, cuando:

I. El término de la concesión exceda a la gestión del ayuntamiento;

II. Con la concesión del servicio público se afecten bienes inmuebles municipales.

Artículo 130.-No pueden otorgarse concesiones para la explotación de servicios públicos

municipales a:

I. Miembros del ayuntamiento;

II. Servidores públicos municipales;

III. Sus cónyuges, parientes consanguíneos en línea recta sin limitación de grado y los

colaterales hasta el segundo grado y los parientes por afinidad;

IV. A empresas en las cuales sean representantes o tengan intereses económicos las

personas a que se refieren las fracciones anteriores.

Artículo 131.-EI otorgamiento de las concesiones municipales se sujetará a las siguientes bases:

I. Determinación del ayuntamiento sobre la imposibilidad de prestar por sí mismo el

servicio, o la conveniencia de que lo preste un tercero;

II. Realizar convocatoria pública en la cual se estipulen las bases o condiciones y plazos

para el otorgamiento de la concesión;

III. Los interesados deberán formular la solicitud respectiva cubriendo los gastos que demanden los estudios correspondientes;

IV. Las bases y condiciones deberán cumplir al menos:

a) Determinación del régimen jurídico a que deberán estar sometidas, su término, las

causas de caducidad y revocación, así como la forma de vigilancia en la prestación del

servicio;

b) Especificación de las condiciones bajo las cuales se garantice la generalidad, suficiencia y

regularidad del servicio;

c) Determinación de las condiciones y formas en que deberán otorgarse las garantías para

responder de la prestación del servicio en los términos de la concesión de esta Ley;

d) Establecimiento del procedimiento para resolver las reclamaciones por afectación de

derechos y obligaciones que se generen por el otorgamiento de la concesión para la

prestación del servicio público.

Artículo 132.-Los ayuntamientos podrán revocar las concesiones municipales cuando:

I. Se constate que el servicio se preste en forma distinta a los términos de la concesión;


II. No se cumpla con las obligaciones que deriven de la concesión o se preste irregularmente

el servicio concesionado;

III. Se constate que el concesionario no conserva los bienes e instalaciones en buen estado

de apelación, o cuando éstos sufran deterioro por negligencia imputable a aquél, con

perjuicio para la prestación eficaz del servicio;

IV. El concesionario pierda capacidad o carezca de los elementos materiales o técnicos para

la prestación del servicio;

V. Por cualquier una causa, el concesionario contravenga las disposiciones aplicables.

Artículo 133.-A petición del concesionario al ayuntamiento, antes del vencimiento de la

concesión, podrá acordarse la prórroga de la misma por la Legislatura, siempre que subsista

la imposibilidad municipal para prestarlo y que el interesado acredite la prestación eficiente

del servicio concesionado. En su caso, se establecerá" la obligación a cargo del

concesionario, de renovar durante el tiempo de vigencia de la prórroga, el equipo e instalaciones para la prestación, del servicio.

Artículo 134.-1as concesiones caducan:

I. Cuando no se inicie la prestación del servicio dentro del plazo señalado en la concesión;

II. Cuando concluya el término de su vigencia; y cuando el concesionario no otorgue en

tiempo y forma las garantías que se le fijen para que tenga vigencia la concesión.

En el caso de las fracciones I y 11 segunda parte, para decretar la caducidad se oirá previamente al interesado; y en la fracción 11, el primer supuesto opera de pleno derecho

por el simple transcurso del tiempo.

Artículo 135.-En los casos en que se acuerde la revocación de las concesiones, los bienes

con los que se presta el servicio revertirán a favor del Municipio, con excepción de aquéllos

propiedad del concesionario y que por su naturaleza no estén incorporados de manera directa al propio servicio; en cuyo caso, si se estima que son necesarios para ese fin, se

podrán expropiar en términos de ley.

e) El Convenio Estado-Municipio

En la práctica, los convenios Municipios-Estado son instrumentos administrativos

para la coordinación y colaboración entre los ayuntamientos y el gobierno estatal. El alcance

del convenio en materia de prestación del servicio varía en función del grado de transferencia propuesto por el Ayuntamiento y las características de cada servicio en

particular, sobre todo por los procesos técnicos. Esta alternativa de prestación tiene su

fundamento en la propia Constitución Política que, asumiendo un gobierno republicano y

federal, posibilita a las entidades federativas la realización de convenios con sus Municipios

para cumplir la necesaria prestación de los servicios públicos, además de que las

Constituciones locales contemplan esta alternativa de prestación. Asimismo, a través de la Ley Orgánica Municipal, Reglamentos, Bandos de Policía y Buen Gobierno, se establecen las

normas y condiciones que rigen los convenios, así como las obligaciones y atributos de cada

uno de los gobiernos participantes.

La claridad y nitidez de los términos del convenio, como en otros instrumentos

jurídicos, es deseable como prerequisito para un buen desempeño de la prestación del servicio público. Consideramos que los aspectos básicos para la celebración de convenios,

deben ser:

- Acordar en sesión de cabildo el tipo de servicio público que se prestará.

- El término no debe exceder del período de gestión de los ayuntamientos. Si sobrepasa este

lapso, se requiere la autorización del Congreso local.

Es posible prorrogar estos convenios con la ratificación que hagan las


administraciones siguientes al período en que se realizó. Elaborar un programa de

capacitación .para personal municipal que esté en posibilidades de hacerse cargo de la operación del servicio público coordinado, cuando las condiciones del Municipio lo

aconsejen. Si la prestación del servicio público requiere la ejecución de algunas obras, se

incluirá el costo de la obra, los planos, proyectos, especificaciones técnicas, el monto de las

aportaciones que se pacten, el plazo de ejecución, etcétera.

Las condiciones en que el Municipio pueda cancelar o dar por concluido el convenio,

como serían la disposición de la capacidad administrativa y financiera para su operación por el Municipio mismo.

- Las bases económicas para su prestación.

- Marco jurídico de los servidores públicos que participen.

- Las formas de terminación y suspensión.

Los beneficios directos al ayuntamiento como autoridad máxima del Municipio.

f) El fideicomiso (Artículo 88 de la Ley del Municipio Libre)

La adopción de un fideicomiso se presenta como otra alternativa de prestación de los

servicios públicos; para adoptar esta forma de prestación, se crea la institución por parte del

Cabildo con aprobación del Congreso Estatal, a través de un acta constitutiva en la que

expresa la forma de financiamiento, las normas de operación, etc.

En realidad, es un fideicomiso de administración en el que se adjudican bienes por parte del Ayuntamiento al fideicomiso para que se responsabilice de cubrir un servicio

público.

g) Otras formas de prestación

Como simple enunciación podemos citar la forma llamada por Colaboración, así como la

de autogestión de servicios públicos, que son mecanismos muy actuales en donde se

privilegia la participación de la comunidad municipal.

h) Necesidad de establecer criterios sobre la concesión los servicios públicos municipales

En esta materia existe poca doctrina, a más de normas de derecho positivo muy

dispersas, por ello resulta importante proponer algunos criterios en tomo a las concesiones

de los servicios públicos municipales. En primer término, siguiendo el principio

constitucional previsto en el párrafo once del artículo 28 de la Carta Magna, la sujeción a

regímenes de servicio público se apegará a lo dispuesto por la propia Constitución y sólo podrá llevarse a cabo mediante ley. A mi juicio, este principio constitucional es aplicable

tanto a la materia federal, como a la de los Estados de la Unión y Municipios. Por otra parte,

considerando para efectos locales como principios doctrinarios, lo establecido en el texto del

citado artículo. 28 de la Ley Suprema, se puede válidamente hacer la clasificación de los

servicios públicos municipales en: estratégicos, prioritarios y ordinarios.

Serán estratégicos aquellos servicios públicos que por su especial naturaleza revistan

características tan esenciales para la vida social, que su inadecuada prestación pueda

causar graves consecuencias a la población; e igualmente, que por su especial significado

colectivo deban estar a salvo de disputas privadas o comerciales, por lo que no debieran ser

materia de concesión; a mi juicio, adquieren .estas características cuando menos dos de

estos servicios, que son: el de agua potable y el de seguridad pública, que debieran estar

siempre bajo la prestación y el control del municipio, en forma ya centralizada, desconcentrada o descentralizada.

En cuanto a los prioritarios, serían aquellos que, al igual que los estratégicos, son de

primera importancia para la vida municipal por las indeseables consecuencias que para la

comunidad pudiera revestir su inadecuada prestación; sin embargo, por su propia esencia y

especiales características son de muy difícil concesión a particulares; pudiendo en algún


caso, efectuarse ésta, pero bajo reglas estrictas de control y adecuada garantía para su

prestación.

En esta calidad tendríamos, por ejemplo, los servicios de alcantarillado, alumbrado público,

parques y jardines, asilos, clínicas de asistencia, servicios médicos de urgencias, bomberos, vía pública, entre otros. Finalmente, los servicios públicos ordinarios serían aquellos que no

adquieren la calidad de estratégicos o prioritarios; desde luego que también son importantes

para la vida de la colectividad, su concesión puede ser muchas veces positiva y hasta

deseable para una buena prestación de estos servicios, como: rastros, centros de abasto, limpia y recolección de desechos sólidos, parques deportivos, transporte urbano municipal,

panteones, estacionamientos, etc. Cabe aclarar que para llevar a cabo dicha concesión,

deben cumplirse los requisitos y extremos que establezcan las Entidades Federativas.

7.3. La municipalización de servicios públicos

Técnicamente el vocablo significaría que la acción de municipalizarse atribuiría sólo al Municipio, cosa que "no es así. La Federación, las Entidades Federativas o el Distrito

Federal "municipalizan" servicios públicos, cuando las exigencias sociales lo demandan. El

vocablo y el fenómeno que implica, son solamente reminiscencias de épocas anteriores, en

las que casi todo tipo de servicios públicos los cumplía la corporación municipal. Con gran

frecuencia se utiliza el término "municipalización" de servicios públicos. Se usa el concepto generalmente en una acepción común y no técnica y jurídica. De esta manera se alude por

municipalización al proceso administrativo mediante el cual el Estado (no solamente el

Municipio) se hace cargo de manera directa de la prestación de algún servicio público en

manos de particulares

7.4. La privatización de los servicios públicos

Por cuanto al derecho positivo, el texto original del artículo 115, no precisó con

claridad los servicios públicos municipales. Por ello correspondió a la legislación de los

Estados esa determinación, lo que dio por resultado una notable dispersión y confusión. A

consecuencia de ello, con las reformas constitucionales del 3 de febrero de 1983, se llenó

ese vacío legislativo, precisando ahora el precepto en su fracción III, que:

"Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo

determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado

b) Alumbrado público

c) Limpia

d) Mercados y centrales de abasto

e) Panteones

f) Rastro

g) Calles, parques y jardines

h) Seguridad pública y tránsito

i) Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y

socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con

sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los

servicios públicos que les corresponda". Considero que es importante dar una breve explicación de cada uno de los servicios públicos que corresponden al Municipio. Al recibir


los sistemas de agua, los Estados establecieron formas diferentes de administrarlo, en

algunos casos a través de un organismo público descentralizado estatal que pasaba a ser la máxima autoridad en este renglón, reservándose la normatividad y, en otros, mediante

órganos desconcentrados y fideicomisos. También se formaron órganos descentralizados

municipales que administraban el correspondiente sistema respetando la normatividad

estatal.

En un esfuerzo del gobierno federal, el 13 de febrero de 1989 se creó la Comisión

Nacional del Agua como órgano desconcentrado de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, que define políticas y estrategias para reforzar la autonomía técnica,

administrativa y financiera de los organismos estatales y municipales que proporcionan los

servicios de agua, tanto en el campo como en la ciudad. Se contempla, asimismo, el

fortalecimiento de la autoridad del agua a fin de administrar correctamente este vital

recurso, regulando oferta, demanda, cantidad y calidad, con criterios de equidad, acordes a objetivos nacionales, regionales y locales. Base fundamental del sistema financiero del agua

lo constituye, por otro lado, la recaudación de derechos que por el uso del líquido establece

la legislación vigente. Avanzar en esta dirección supone que los usuarios paguen por el

servicio que reciben, requiriéndose un enorme esfuerzo y voluntad política para actualizar

tarifas y mejorar los sistemas de facturación y cobro. A pesar de todo, es un hecho que en la

actualidad la situación financiera del sector hidráulico es insuficiente para atender las demandas de agua potable y alcantarillado en los Municipios del país, configuran do un

grave panorama cuya transfarn1ación constituye una tarea impostergable y de gran

envergadura, sobre todo teniendo en cuenta la dimensión de los retos que plantea al

desarrolla urbana municipal. Por otra parte, hay Estados donde los ayuntamientos de

manera directa prestan el servicio de agua potable y en contrapartida existen Estados en las que aún la presta el gobierno estatal.

De lo anterior se desprende que los principales problemas que enfrenta la

recaudación par concepto de agua son:

- Lentitud en el proceso de aprobación de tarifas cuando éstas tienen que ser autorizadas

par el Congreso Local.

- Reflejo irreal del costo del servicio en las tarifas, las cuales en muchos casos no contemplan cuotas por el desalojo de aguas utilizadas. Ni tampoco por el tratamiento de

aguas negras.

- Carencias en la medición, tanto a nivel macro como de micromedición.

- Procesos administrativos ineficientes en la actualización del padrón de usuarios, la

facturación y la cobranza.

- Baja calidad de los servicios, con interrupciones frecuentes que provocan la oposición de los usuarios para el incremento tarifario.

- Pérdidas de más del 40% en la red de distribución, por fugas y tomas clandestina. - Falta

de concientización e información al usuario sobre el valor del agua y la necesidad de

optimizar su uso.

b) Alcantarillado

Los Municipios tienen la facultad de prestar el servicio de alcantarillado, de gran

importancia en los aspectos de urbanización, higiene y salud de la población. Sin embarga, esta facultad no se ha hecha extensiva a la mayoría de los Municipios.

Al respecta cabe mencionar que existen diferencias según las capacidades de cada

administración local, existiendo casos, como Nuevo León o Quintana Roo, en donde el

Estado predominantemente presta y administra este servicio y otros, como Zacatecas y

Tlaxcala, donde casi la totalidad de sus Municipios realizan directamente el servicio público de alcantarillado.


c) Alumbrado Público

La prestación de este servicio se complica par el elevado costo de su instalación y

mantenimiento, este aspecto afecta la capacidad financiera de los ayuntamientos.

El alumbrado público es considerado un elemento básico e indispensable en las

nuevas áreas urbanas, complementando los renglones de agua potable, drenaje y

pavimentación, observándose actualmente una gran participación ciudadana, tanto en

mano de obra como en el financiamiento del mismo, sobre todo en las colonias populares.

En los Estados de Oaxaca y Chiapas se realizó así el Programa "La luz al alcance de la Mano", destinado a llevar este servicio a pequeñas comunidades aisladas y distantes a

través de la participación comunitaria, aspecto que se extendió también a Campeche,

Tabasco y el Sur de Veracruz con el apoyo de la Comisión Federal de Electricidad, los

gobiernos estatales, los Municipios y los propios vecinos.

Otros avances significativos por parte de los Municipios para prestar y administrar

mejor este servicio se presentó en el Comité Municipal de Ahorro de Energía de Mexicali, Baja California; en el Consejo Municipal de Alumbrado Público de Ciudad Juárez,

Chihuahua; y en las Juntas de Vecinos para la Rehabilitación del Alumbrado Público en

Guadalupe, Nuevo León. A este servicio de alumbrado público se incorporaron con éxito

innovaciones tecnológicas reportando reducción de costos y mayor eficiencia. Sin embargo,

la utilización de estos avances aún se limita a pocos Municipios por sus costos y la imposibilidad de contratar a personal altamente calificado para administrar y operar este

servicio.

d) Limpia

El servido de limpia tiene un impacto directo en la salud de los habitantes, en la

imagen de la población y en la prevención a posibles efectos contaminantes en los recursos

naturales. El problema creciente del servicio de limpia debe analizarse desde una perspectiva integral que comprende las fases de almacenamiento, recolección, transporte,

tratamiento y disposición final de la basura, de los desechos sólidos generados diariamente

a nivel municipal, el mayor porcentaje se recoge y el resto queda tirado en la vía pública,

terrenos baldíos, parques, jardines, cuencas y carreteras. De los que se recogen, una

porción es depositada en rellenos sanitarios y otra es tirada a cielo abierto en los llamados

tiraderos municipales, los que representen una alternativa práctica y económica, pero riesgosa y muchas veces incontrolada. A esto hay que agregar el aumento en los costos de

los materiales y equipamiento para su prestación, así como la creación de nuevos sistemas

que empiezan a substituir en calidad y eficiencia a los que existían hace apenas unos años,

como son los sistemas de procesamiento de desechos sólidos (SIMEPRODE) y la instalación

estratégica de contenedores. El costo de las máquinas barredoras y camiones recolectores, por otra parte, se ha elevado hasta diez veces a su valor de hace cinco años; presentándose,

por un lado el aumento de volúmenes de desechos sólidos por recolectar y, por otro, la

incosteabilidad de seguir utilizando los métodos tradicionales frente a la existencia de

mayores distancias, aumento de costos e irregularidades que presentan riesgos para la

salud y la convivencia social.

e) Mercados Municipales y centrales de Abasto

La noción de promoción y organización -del abasto en el Municipio en lugares fijos de

acuerdo a las características económicas de un territorio, ha sido, desde siempre, atribución

de la autoridad municipal. La construcción y organización de mercados municipales y

centrales de abasto presentan diferentes problemas, tomando en cuenta que en la mayoría

no existen los recursos de origen en los presupuestos municipales para su realización.

La obtención de créditos, así como la organización de los interesados en participar en este tipo de proyectos, siempre se tornan complejas, toda vez que se trabaja con grupos de

escasos recursos o demandantes de empleo que ya establecidos se convierten en presión

social para el propio Municipio, al no permitir el cobro de cuotas de recuperación de


inversión actualizadas y necesarias, apoyándose en el peso político que representan ante la

comunidad por la función que desempeñan en la economía del Municipio. Adicionalmente, las deudas que se contraen para la construcción de mercados se trasladan de

administración en administración y el elevado costo de los intereses frente a la escasa

capacidad de recuperación de los créditos otorgados, se ha convertido en un verdadero

problema para la mayoría de los ayuntamientos. Puede afirmarse que hoy en día es difícil

para una autoridad municipal enfrentar con sus propios recursos el proyecto de edificación

de un mercado, por lo que se advierte una transición en esta materia, convirtiendo al Municipio en promotor tanto de la inversión privada, como de los potenciales locatarios,

para la organización de un proyecto autofinanciable y de segura recuperación, donde el

sujeto de crédito ya no sea el propio Municipio sino directamente el futuro locatario.

Además, los mercados requieren para su buen funcionamiento de una serie de servicios

como son agua limpia, drenaje, vigilancia y alumbrado, que le corresponde prestar a la autoridad municipal. En este marco, los ayuntamientos cobran derechos que por lo general

no son suficientes para cubrir los gastos de los citados servicios. Debe señalarse por

último, que en la actualidad una gran cantidad de los Municipios no cuentan con el

reglamento respectivo que regule su administración, organización, instalaciones, servicio,

horario, etc.

f) Panteones

El servicio de panteones está íntimamente ligado a las tradiciones populares de los

Municipios. Los cementerios, a pesar de la función que representan, son en algunos casos

sinónimos de olvido y múltiples irregularidades, siendo frecuente el establecimiento de

comercio desorganizado en sus áreas aledañas. En este sentido, nuevas técnicas y hábitos

sociales han venido a sustituir su manejo y administración, encontrándose al igual que

otros servicios públicos municipales en una transición en la que se busca eficiencia y orden, siempre salvaguardando los intereses de las clases populares y los sentimientos

tradicionales de la población. Así, los créditos para la realización de proyectos de panteones

también encuentran nuevos cauces al preferirse que los particulares incursionen en este

rubro y se adapten a los nuevos requerimientos que implica la modernización de este

servicio, Aunque en la mayoría de los Municipios del país este servicio es prestado directamente por los ayuntamientos, en las ciudades se observa la tendencia a

concesionario a particulares, dándose en varios ayuntamientos del país su

complementación con la creación de funerarias municipales que brindan un apoyo de

asistencia social a las clases más necesitadas.

g) Rastros

El servicio de rastros es administrado directamente por los propios ayuntamientos o por concesión a los particulares, siendo de especial importancia los derechos que aquel

cobra por concepto de matanza. Estos derechos, que son establecidos por los congresos

locales, en ocasiones son muy bajos y no están actualizados ni clasificados adecuadamente

de acuerdo a la demanda de la zona, lo que representa una recaudación mínima de ingresos

para la autoridad municipal. Los rastros se clasifican de acuerdo al tipo de actividad que

realizan, su equipamiento y finalidad para la que fueron creados, siendo los más comunes los de Tipo de Inversión Federal y los Tipo Inspección de la Secretaría de Salud. Los

primeros, además de prestar los servicios básicos permiten una industrialización de los

productos derivados de la carne.

La creación de nuevos rastros presenta la dificultad que entraña el hecho que los

particulares, para incursionar en estos proyectos, exigen razonablemente tasas de recuperación atractivas. Además, las normas técnicas de salubridad e higiene imponen

costos crecientes para su cumplimiento. Por otra parte, el ayuntamiento se ve obligado a

proporcionar servicios colaterales para la eficiente prestación de servicio y aún cuando

desempeña funciones de autoridad fiscal, lo recaudado por tal concepto no pern1ite cumplir

con las necesidades que impone el servicio. Además, el impacto social de este servicio, así


como sus implicaciones en materia sanitaria, obligan al ayuntamiento a ejercer un estricto

control sobre el funcionamiento y operación de los rastros y a contar con un personal especializado y bien organizado para cumplir correctamente sus tareas.

Sin embargo, sigue siendo un serio problema la matanza incontrolada, que significa

una fuerte pérdida de probables ingresos así como un nulo control sanitario, en perjuicio de

la población.

h) Calles, parques y jardines

Una de las formas de apoyo para el desarrollo urbano municipal es el servicio público de calles, contemplando el trazo, diseño y alineación de las vías de acceso y tránsito que

integran el sistema de vialidad y tráfico de vehículos y peatones, además de su

construcción, mantenimiento, ampliación y embellecimiento, de acuerdo a las necesidades

de cada comunidad.

A este servicio se suman las obras de guarniciones y banquetas, así como los

empedrados y edificación de glorietas y rotondas, los que están vinculados al sistema integral de planeación urbana. De este modo, el trazo y pavimentación de calles, que

pueden considerarse como una obra pequeña o secundaria, es el esquema inicial del

desarrollo integral de un Municipio al tener que vincularse en su planeación con tareas de

uso de suelo, ornatos y forestación, zonas de abasto, recreación, escolares y laborales.

Dentro del servicio de calles está incorporada la definición de la nomenclatura y numeración de calles y casas, la cual representa uno de los problemas cotidianos a que se enfrenta la

autoridad municipal y que demanda promover una mayor colaboración vecinal. Los parques

y jardines, por otro lado, permiten a las localidades contar con áreas verdes o centros de

esparcimiento y convivencia social, constituyendo verdaderos centros cívicos que son punto

de cohesión de las comunidades.

i) Seguridad Pública y Tránsito

Este servicio tiene que ver con los valores más preciados de la ciudadanía, como son

la garantía del ejercicio de la libertad, la integridad y el patrimonio. En las capitales de las

entidades federativas le corresponde prestarlo al gobierno del Estado, aunque

frecuentemente también lo presta en otros Municipios debido a la incapacidad técnica y

administrativa de estos últimos, observándose con frecuencia, que los Municipios no tienen

los elementos para organizar, equipar, reclutar, adiestrar y remunerar a los cuerpos de seguridad pública municipal y de tránsito, por lo que en algunos casos la Entidad

Federativa lo presta en forma paralela. En la vida municipal, la seguridad pública ha

incorporado importantes compromisos, como la prevención de la delincuencia, haciéndose

necesario fomentar una mayor participación de la comunidad para mejorar el servicio en

todos sus aspectos. A la fecha existen en varios Municipios sus Consejos Municipales de Seguridad Pública, además de los Consejos Estatales que funcionan en las 31 entidades

federativas.

Las facultades derivadas del servicio de tránsito, por otro lado, representan un

importante factor para vincular la política de desarrollo urbano con sistemas de transporte

y vialidad necesarios para intercomunicar distintas zonas e indispensables para lograr el

desarrollo integral de todo Municipio.

En la mayoría de los Estados, el servicio de tránsito sigue bajo el mando de la

autoridad estatal. En este sentido, debe agregarse que se registran más avances en la

entrega de sistemas de Seguridad Pública a pesar de que estos dos servicios en su práctica

cotidiana operan en forma simultánea.

De los servicios públicos municipales aquí analizados, observamos que los indicadores nacionales de la cobertura poblacional ponen de manifiesto que, pese a los

grandes esfuerzos de las instancias de gobierno, existe un rezago sustancial en su

prestación, sobre todo en los Municipios que presentan elevados índices de dispersión


poblacional, haciendo poco rentable la introducción de los mismos. El reverso de la moneda

lo constituye la tendencia hacia las enormes concentraciones urbanas, que dado su ritmo de crecimiento, generan una -acentuada demanda, también fuera del alcance de las

capacidades municipales.

j) Otros servicios públicos

El listado que proporciona el artículo 115 de la Ley Suprema es de orden

enunciativo, ya que el último inciso de la fracción III expresamente admite que el Municipio

tendrá a su cargo los demás que determinen las legislaturas locales, según las condiciones territoriales y socio económicas que lo caractericen, así como su capacidad administrativa y

financiera. Muchos Municipios, en este orden de ideas, tienen a su cargo servicios de

estacionamientos en lugares cerrados o por máquinas de monedas en la vía pública; jardín

es de niños; servicios médicos de urgencia, u otros más. Según sean las necesidades de la

población del Municipio y de acuerdo a los recursos disponibles de que pueda disponer el

ayuntamiento, se irán determinando los servicios que se presten y que hayan sido debidamente acordados por el Congreso del Estado en la legislación correspondiente.

Finalmente, debemos destacar lo que establece la parte final de la fracción III del 115

Constitucional, en el sentido de que los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo

entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más

eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponden. El precedente de esta asociación de Municipios, seguramente se encuentra en los llamados syndicats de

communes del Derecho Francés. Este tipo de asociaciones comunales son de enorme

utilidad práctica, sobre todo en Municipios urbanos colindantes o asentados en áreas

geográficas compartidas.

7.5. Clasificación tipológica de los municipios de acuerdo a sus problemas de servicios públicos: metropolitanos, urbanos, semiurbanos y rurales.

Dentro de los distintos enfoques de análisis del Municipio mexicano, existe uno que

se ha caracterizado por su recurrencia y polémica que genera en torno a su utilidad: la

elaboración de tipologías municipales. Efectivamente, pocos investigadores e instituciones

públicas o académicas han resistido la tentación de elaborar alguna vez una clasificación o tipología de los Municipios. Las tipologías municipales se han caracterizado porque para su elaboración se ha hecho referencia a diferentes tipos de información. Algunas han recurrido

a fuentes censales, encuestas a nivel nacional, información procesada exprofesamente, etc.

Este aspecto, aunque parece intrascendente, en el fondo nos muestra que la utilización de

información para la tipificación municipal se estructura de acuerdo a fines e intereses

específicos. De lo anterior podemos concluir que no existe una tipología única o universal para la interpretación de diferentes fenómenos municipales, sean éstos políticos,

económicos o sociales.

Como sabemos, existe un sinnúmero de tipologías para clasificar a los Municipios

del país. Desde nuestro punto de vista, las más trascendentales han sido, entre otras, la

realizada por el IMSS-COPLAMAR, la cual permitió ver el grado de marginación de cada uno

de los Municipios. De hecho, la metodología utilizada en este interesante proyecto sirvió de infraestructura para que el actual Consejo Nacional de Población (CONAPO) actualizara la

clasificación de los Municipios del país según su grado de marginación. Para ello, se realizó

un análisis multivariado de más de 10 indicadores socio-demográficos captados por el XI

Censo General de Población y Vivienda de 1990. Existen otras clasificaciones que le han

dado una mayor importancia a la utilización de información difícil de cuantificar, como es el caso del enfoque holístico. Este método incorpora información como el paisaje, la historia,

los personajes, algunos procedimientos sociales de diferentes realidades, los símbolos, los

valores, etc. bajo esta perspectiva se publicó, por ejemplo, la Enciclopedia Municipal por

parte del entonces Centro Nacional de Estudios Municipales de la Secretaría de


Gobernación. Otro enfoqué se remite a ver el tipo e intensidad de las demandas político-

sociales que existen en los Municipios, permitiendo elaborar una tipología de los Municipios en base a al grado de inconformidad social. Aunque esta tipología es muy interesante, en la

práctica resulta difícil su operacionalización por lo escabroso que resulta la cuantificación

de los fenómenos sociales. Según esta clasificación, podemos obtener cinco categorías de análisis de las demandas sociales: a) por su origen y/o contenido: reivindicativas,

contestatarias y estructurales; b) por su temporalidad: coyunturales, de mediano plazo y permanentes; c) por su forma de expresión: activas y pasivas; d) por su organización:

espontáneas, independientes y afiliadas; e) por su alcance: local, regional, nacional.

Otra tipología que es importante mencionar es la ofrecida por Guillermo Mondragón Carrillo, quien propone una clasificación de los Municipios en tres tipos: Urbanos, en

Transición Urbana y Rurales. Para ello, analiza el crecimiento y el potencial de desarrollo de

la mancha urbana, densidad de población, las actividades económicas prevale clientes

(industria, servicios, agricultura), cobertura del equipamiento y de los servicios públicos,

crecimiento demográfico, y reservas territoriales para atender las necesidades de vivienda, equipamiento y preservación de la ecología. Como he observado, existe un número

considerable de tipologías municipales, sin embargo, estimamos que la más adecuada para

acercarnos a una clasificación útil de los Municipios, según los servicios de que dispone, es

la que se expone en el "Manual de Administración Municipal", editado en 1981 por la

entonces Coordinación General de Estudios Administrativos de la Presidencia de la República, que clasifica a los Municipios en: a) Metropolitanos; b) Urbanos; c) Semi-urbanos

y d) Rurales.

Dado el interés del tema, desglosamos algunos aspectos correlativos, con la debida

salvedad de considerar que esta clasificación data de 1981, lo que relativiza algunos datos

estadísticos de población y presupuesto.

a) Municipios Metropolitanos

Las características de los Municipios calificados como metropolitanos son las siguientes:

Cuentan con más de 300,000 habitantes; sus actividades económicas comprenden las ramas del comercio, la industria, el turismo y los servicios en general, así como también la

agricultura y la ganadería tecnificadas; en cuanto a servicios educativos se refiere, cuentan

con instituciones de enseñanza en todos sus niveles hasta postgrado. Así como con

bibliotecas con servicio especializado. Asimismo, proporcionan la mayoría de servicios

públicos. Sus ingresos, para efecto de presupuestación anual, se calculan en cifras muy

elevadas, y el asentamiento de su población se localiza en grandes concentraciones urbanas, así como en poblados importantes

b) Municipios Urbanos

Las características que distinguen al Municipio Urbano son: Tiene entre 60,000 y

300,000 habitantes; sus principales actividades económicas comprenden: la agricultura

tecnificada, la mediana industria, el comercio, el turismo, entre otras. En cuanto a los

servicios educativos que proporciona, alcanzan generalmente hasta los niveles medio básicos (secundarias o sus equivalentes) y. en algunos casos, escuelas profesionales (estudios

universitarios y tecnológicos, entre otros). Cuenta en su mayoría con servicios públicos, tales

como: agua potable, energía eléctrica, drenaje, pavimentación de calles, limpia, parques y

jardines, auditorios, centros deportivos, rastros, mercados, transporte urbano, entre otros;

por lo que a su ejercicio presupuestal se refiere, se calcula en cifras significativas. El agrupamiento de su población se caracteriza por estar localizado en más de dos

comunidades importantes y poblados regulares.

c) Municipios Semiurbanos

El Municipio Semiurbano tiene las siguientes características: Su población va de los

30,000 a los 60,000 habitantes; sus principales actividades económicas pueden ser la

agricultura, la ganadería, el comercio y la pequeña industria; los servicios educativos que se


proporcionan son hasta escuelas secundarias; los principales servicios públicos son: agua

potable, alumbrado, rastro, mercado, panteón, limpia y en algunos casos drenaje; sus presupuestos anuales son de cifras intermedias. Sus asentamientos están distribuidos en

pequeñas comunidades dispersas y una comunidad importante, casi siempre la Cabecera

Municipal.

d) Municipios Rurales

Las principales características del Municipio Rural, atendiendo a las variables

previamente mencionadas, son las siguientes: población menor de 30,000 habitantes; servicios públicos con que cuenta: agua potable y alumbrado en algunos casos; las

principales actividades económicas que se desarrollan se refieren a agricultura, ganadería,

pesca y minería, todas en pequeña escala; los servicios educativos con que cuenta son

escuelas primarias; sus presupuestos anuales son notablemente exigidos. Sus

asentamientos humanos están constituidos por pequeñas comunidades dispersas en el

territorio municipal.




Autoevaluación de la Séptima Unidad




1. ¿A quienes se le consideran servidores públicos municipales?

2. ¿Cuáles son las obligaciones de los servidores públicos?

3. ¿De qué nos habla el artículo 121 de la L.M.L.?

4. ¿Cuáles son los servicios que debe de prestar el Municipio?

5. ¿En qué caso se privatizará los servicios municipales?

6. Haga mención de por lo menos 5 servicios privados en su municipio?

7. ¿Cuáles son las clasificaciones tipológicas de los municipios de acuerdo a sus

problemas de servicio público y explícalo?


ADMINISTRACIÓN

DEL MUNICIPIO

MEXICANO.


8.1. La planificación de la actividad municipal.

8.2. Organización administrativa de los municipios: El

reglamento interior del ayuntamiento.

8.3. El presupuesto, la programación y los controles de la

administración municipal.

8.4. Órganos y técnicas auxiliares de la administración

municipal en la actualidad.


8.1. La planificación de la actividad municipal.

Actividad Financiera Municipal, es el conjunto de actos, tareas. Operaciones que realizan los órganos municipales competentes para obtener, aplicar, administrar, los

recursos económicos tendientes a satisfacer las necesidades y alcanzar los fines del

Municipio.

A) DERECHO FINANCIERO

Conjunto de normas jurídicas que regulan la actividad financiera del Estado -

federación, entidad federativa y municipio -

Partes en que se puede dividir la actividad financiera:

1. Actividad Tributaria o Fiscal.-Son los actos, tareas u operaciones que le permiten al

Estado obtener recursos económicos, ya sea por impuestos, derechos, contribuciones.

2. Actividad Patrimonial.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para administrar

sus bienes.

3. Deuda Pública.-Son los actos, tareas y operaciones que realiza para obtener créditos.

4. Actividad monetaria.-Consiste en ordenar la acuñación de moneda, dictar y ejecutar la

política de la reserva monetaria. Los municipios no participan en la actividad monetaria.

Derecho Tributario Municipal

A) CONCEPTO

Es el conjunto de normas jurídicas que regulan las relacioDe5 que se derivan de las actividades financieras, podemos destaca como actividades financieras del Municipio las

siguientes:

• Del establecimiento de las contribuciones (impuestos, derecho

• Del cobro por parte de la autoridad y el pago por parte del gobernado.

• Del procedimiento para el cobro cuando el causante, no paga espontáneamente por las infracciones en que se incurra.

• De las infracciones que se le puede imponer al causante, por acciones u omisiones que

infrinjan la Ley, que regula el pago y el cobro.

• De las controversias que surjan entre las autoridades y los particulares con motivo del

cobro y pago de las contribuciones.

Tributo y contribución, tienen el mismo significado, aunque su diferencia es de carácter histórico, ya que en la antigüedad el señor imponía a sus súbditos el pago de

tributos y en la actualidad los ciudadanos se auto gobiernan y ellos mismos deciden

contribuir al gasto público; en las tiranías se imponen tributos; en las democracias se

acuerdan contribuciones.

B) DIVISIONES DEL DERECHO TRIBUTARIO

Como hemos visto, el Derecho Tributario, se realiza a través de varias actividades, lo

que da origen a diversas ramas y así se ha denominado Derecho Constitucional Tributario,

Derecho Orgánico Tributario, Derecho Tributario Procesal y Derecho Penal Tributario.

El Derecho Constitucional Tributario, contiene los principios, las bases, los

fundamentos de las contribuciones; por ejemplo el artículo 31, fracción IV, establece el

fundamento para la obligación de los mexicanos de contribuir para el gasto público, en materia municipal el artículo 115, fracción IV establece las contribuciones que en forma

exclusiva puede cobrar los Municipios.


El Derecho Tributario Sustantivo, se refiere a los elementos esenciales de la

obligación fiscal como son: el hecho impositivo, los sujetos, el objeto, la base, la tarifa, épocas de pago.

El Derecho Tributario Orgánico o Administrativo, es el conjunto de normas que

determinan los órganos que realizan la actividad, regula las atribuciones, los requisitos que

debe satisfacer las personas que encarnan el órgano, así como regula las relaciones entre los

órganos y entre estos y los particulares en materia tributaria.

El Derecho Tributario Procesal, regula los procedimientos y las formalidades que deben de cumplirse en materia tributaria, por ejemplo procedimiento de ejecución,

notificaciones, embargos, declaraciones, registros, requerimientos.

El Derecho Contencioso en materia Tributaria, son las normas que regulan el juicio

de nulidad, el cual se promueve en el tribunal federal de justicia, fiscal y administrativa y en

materia municipal y estatal, ante los tribunales locales de los Estados, esto es, dirime las controversias que se suscitan entre la autoridad fiscal y el obligado a pagar una

contribución.

El Derecho Tributario Penal, regula los delitos, las penas o sanciones que pueden

incurrir los infractores de las disposiciones fiscales.

Sistema Tributario Mexicano

Tomando en consideración que en nuestro país existen tres ámbitos de gobierno: federal, estatal y municipal; y los tres tienen atribuciones para establecer contribuciones,

debemos analizar la forma en que se distribuyen la competencia, desde el punto de vista

territorial no existe problema, se considera de competencia federal, los problemas y los

servicios que afectan a dos o más entidades federativas, así por ejemplo cuando la necesidad

de comunicación es de Entidad a Entidad, el problema será de carácter federal, para satisfacer esa necesidad de comunicación, será de competencia estatal cuando la necesidad

y el servicio sea solamente de carácter interno de una Entidad y afecte a más de dos

Municipios, la competencia será municipal; cuando el problema solo afecte domésticamente.

Un Municipio. En materia de tributos la definición, se divide por d ámbito territorial, la

federación tiene competencia sobre todo el territorio nacional, la entidad federativa en el

territorio respectivo el Municipio en su circunscripción territorial, el problema surge en la materia, que materias son de competencia federal, cuales estatales y cuales municipales.

De acuerdo a nuestro sistema federal, las entidades federativa constituyeron la

federación, otorgando al gobierno federal una serie de atribuciones concretas que se

consignaron en forma precisa en la Constitución, reservándose la demás, este principio está

consagrado en el artículo 124 Constitucional, que señala: "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución los funcionarios federales, se entienden

reservadas a los Estados.

En un principio se estableció como única fuente de contribuciones para la federación,

las derivadas del comercio exterior, pero en 1932 se reformó el artículo 73 en su fracción

XXIX, creándose 101 llamados "impuestos especiales", pero a través de diversas reforma

constitucionales, estas atribuciones han crecido exorbitando las atribuciones de la federación, el artículo 73 en su fracción VII le dio un cheque en blanco al Congreso, para

ruar las contribuciones a favor de la Federación ya que establece:

VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

Los estados no tienen señalado un campo específico de contribuciones, ya que como

hemos señalado las que no otorgó en forma exclusiva a la federación y las que no se

señalaron a favor del Municipio corresponden al Estado.


A) COMPETENCIA MUNICIPAL

Como ya hemos señalado, las contribuciones corresponden al municipio, son las relativas a la propiedad inmobiliaria y derechos que se cobran por los servicios municipales

de acuerdo a lo establecido en el artículo 115, fracción IV, incisos del a) al e) de la

Constitución.

Las atribuciones en materia tributaria, que la Constitución señala al Municipio, están

consagradas en el artículo 31 Constitucional, fracción IV, que señala: "Contribuir para los

gastos públicos, así de la Federación, como del Distrito Federal o del Estado y Municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"; y es en el

artículo 115, fracción IV, en donde se establece las fuentes de financiamiento del Municipio,

dicha fracción dice: Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se

formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las

contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados

sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y

mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo

de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de

los Estados.

e) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

De ahí que se pueda gravar los siguientes supuestos relacionados con la propiedad

del inmueble.

l. La propiedad (en sus dos aspectos, nuda propiedad y usufructo)

2. La posesión de los bienes inmuebles.

3. El fraccionamiento de los bienes inmuebles.

4. La división de los bienes inmuebles.

5. La consolidación de bienes inmuebles.

6. La traslación o trasmisión del dominio de bienes inmuebles.

7. La mejora de bienes inmuebles.

8. El cambio de valor de bienes inmuebles que da lugar al impuesto de plusvalía.

8.2. Organización administrativa de los municipios: El reglamento interior del

ayuntamiento.

Competencias y funciones legislativas y reglamentarias

- Iniciar leyes y decretos ante las legislaturas de los Estados.

- Participar en los procesos de modificación, reforma o adiciones a los preceptos de la

Constitución local, cuando así lo señale dicho ordenamiento.

- Expedir bandos, ordenanzas, reglamentos administrativas de observancia general para la

municipalidad.

Competencias y funciones administrativas.

- Organizar su propia estructura administrativa interna de acuerdo a los requerimientos


que sean necesarios a fin de lograr eficiencia en su funcionamiento.

- Conducir y dirigir la adecuada prestación de los servicios públicos por conducto de las respectivas comisiones de administración.

- Ordenar y planear el desarrollo municipal y dictar las medidas administrativas necesarias

para la aplicación de la legislación sobre asentamientos humanos, ecología y protección al

ambiente, salubridad, asistencia pública, seguridad y demás ordenamientos aplicables.

- Concesionar los servicios públicos municipales cuando la ley así lo autorice, siguiendo los

procedimientos que establezcan los ordenamientos aplicables.

- Municipalizar los servicios a cargo de particulares, de acuerdo a los requerimientos

sociales de la localidad y con apego a las leyes de la materia.

- Crear o suprimir organismos desconcentrados o descentralizados paramunicipales, con la

autorización del Congreso del Estado.

- Dictar los acuerdos que se requieran para la adquisición de los bienes necesarios para el funcionamiento de la municipalidad o en su caso la enajenación de éstos, solicitando las

autorizaciones del Congreso del Estado cuando las leyes lo señalen.

- Formular las estadísticas municipales.

- Resolver los recursos administrativos que se interpongan en contra del Presidente

Municipal o algún otro funcionario, cuando dicha resolución sea facultad del cabildo.

- Intervenir en los procesos de privatización de empresas para municipales, siguiendo los lineamientos de las leyes de la materia.

- En general ejecutar todo tipo de acciones tendientes a lograr eficiencia y oportunidad en la

administración municipal.

8.3. El presupuesto, la programación y los controles de la administración municipal.

La Ley de Ingresos Municipales, establece las fuentes que generarán los recursos

necesarios para satisfacer sus necesidades y alcanzar sus fines y es en esta Ley de Ingresos,

donde se enumeran los conceptos que regularmente son los siguientes:

1. Impuestos.-Son las contribuciones establecidas en la Ley, que deben de pagar las

personas que se encuentren en la situación jurídica, prevista por la norma en materia

municipal, son los siguientes: predial, sobre adquisición de inmuebles y otras operaciones traslativas de dominio de inmuebles, sobre conjuntos urbanos. Anuncios públicos,

diversiones, juegos y espectáculos públicos, prestación de servicios de hospedaje.

2. Derechos.-Son contribuciones que señala la ley por concepto de pago, es la

contraprestación a cargo del particular por la prestación de un servicio por parte del Estado,

en materia municipal tenemos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposiciones de aguas residuales; del registro civil; de desarrollo urbano y obras públicas;

por servicios prestados por autoridades fiscales o administrativas; por servicios de rastros;

por corral de consejo e identificación de señales de sangre, tatuajes, elementos

electromagnéticos y fierros para marcas ganado y magueyes; por uso de vías y áreas

públicas para el ejercicio de actividades comerciales ~ de servicios; por servicio de

panteones; de estacionamiento en la cuenta publica y de servicio público; por la expedición o refrendo anual de licencias para la venta de bebidas alcohólicas al público; por servicios

prestados por autoridades de seguridad pública; por sen,ici05 de alumbrado público; por

servicios de limpieza de lotes baldío recolección, traslado y disposición final de residuos

sólidos industriales y comerciales; por los servicios prestados por las autoridades del

catastro.


3. Aportaciones de mejoras.-son los recursos económicos que establece la ley a cargo

de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas, por ejemplo calles, pavimentación, luz, agua, drenaje, etc.

4. Productos.-Son ingresos que obtiene el municipio que le generan sus bienes

propios, por ejemplo venta o renta de bienes inmuebles, intereses obtenidos por inversiones.

5. Aprovechamientos.-Son aquellos ingresos que percibe el Ayuntamiento en sus

funciones de derecho público distintos a las contribuciones multas; recargos; reintegros;

resarcimientos; indemnizaciones por daños a bienes municipales; subsidios, subvenciones, donativos, herencias, legados y cesiones; rendimientos o ingresos derivados de organismos

descentralizados, fideicomisos y empresas de participación municipal, cuando por su

naturaleza correspondan a actividades propias de derecho público; otros que estén

establecidos por las leyes respectivas.

6. Ingresos derivados del sector auxiliar.-Son aquellos que obtiene de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

7. Accesorios.-Recargos, multas, gastos de ejecución e indemnización por

devoluciones de cheques.

8. Ingresos municipales derivados de los Sistemas Nacionales de Coordinación Fiscal

y Estatal de Coordinación Hacendaria, (Participaciones, Fondo para la Infraestructura Social

Municipal, Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios, etc.); y

9. Ingresos derivados de financiamientos, derivados de operaciones de créditos.

B) SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN FISCAL

La distribución de los ingresos públicos entre los tres poderes de gobierno:

Federación, Estados y Municipios, ha sido una de las preocupaciones constantes del sistema

hacendario mexicano, que busca lograr el equilibrio entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales.

En la primera mitad de este siglo, había una multiplicidad de contribuciones, lo que

provocaba confusión entre el contribuyente y que a la autoridad fiscal se le dificultara la

aplicación de la Ley, redundando esto que el mayor peso tributario recayera en la clase más

pobre, para solucionar y tratar de distribuir en forma equitativa la participación

presupuestaria en los tres niveles de gobierno, se organizaron las convenciones nacionales fiscales y a partir de 1943, se estableció una política de distribución de ingresos entre la

federación y los estados, y el 22 de diciembre de 1953, se estableció una Ley de

Coordinación Fiscal, la que fue sustituida el 22 de diciembre de 1978, creándose un sistema

de participación de impuestos, mediante el cual los estados se abstienen de grabar con

impuestos, determinadas materias, respetando el impuesto establecido por la federación, pero compartiendo parte del producto de su recaudación.

El Sistema Nacional de Coordinación, establece las participaciones que deben recibir

los estados y municipios del total de los impuestos que recaude la federación.

C) IMPORTANCIA QUE TIENE PARA EL MUNICIPIO EL SISTEMA NACIONAL DE

COORDINACIÓN FISCAL

El Municipio recibe lo que se denomina participaciones federales, que son ingresos derivados del sistema nacional de coordinación fiscal; este ingreso es el que representa el

mayor porcentaje del total de lo que percibe el Municipio, representa el 80%.

A pesar de los esfuerzos realizados, para mejorar la distribución de las

participaciones, los gobiernos municipales sufren carencias de dinero para atender las

demandas de servicios públicos de sus ciudadanos, lo que trae consigo problemas políticos,

administrativos "" sociales.


Uno de los grandes problemas del Municipio es el económico recordemos el vaticinio

de Heriberto Jara:

"No se puede obtener libertad política, libertad administrativa ni ninguna clase de

libertad a base de aire; se requiere tener esa libertad a base económica". La cuestión más

discutida del constituyente de 1917 fue la relativa a la hacienda municipal y

lamentablemente por cansancio y falta de tiempo se dejó sin resolverlo satisfactoriamente,

aunque sí se hizo sólo para salir del paso, por esa razón quedó latente la necesidad.

Se han realizado algunos esfuerzos para superar el problema, uno de los antecedentes más importantes sobre este aspecto, que inclusive fue presentado en la

Cámara y no prosperó, fue el que formaba parte de la iniciativa de la Unión de

Ayuntamientos de la República Mexicana del 3 de octubre de 1922, que proponía que la

Hacienda de los Municipios se integrara por las rentas e intereses que produjesen sus bienes

y capitales propios, por los productos de los servicios públicos a su cargo, así como por las contribuciones sobre la propiedad raíz dentro de su territorio municipal; el proyecto

establecía:

La Hacienda Pública de los Municipios se formará:

a) Con los productos, rentas y réditos de los bienes capitales propios que les corresponden

con arreglo a las leyes;

b) Con los productos de los servicios públicos que tenga a su cargo;

e) Con los productos de un impuesto predial urbano; hasta de un 2% sobre el valor de los

predios urbanos o terrenos comprendidos dentro de la superficie urbanizada, estén

edificados o no, sin tener en cuenta el valor de los edificios, pudiendo recabar el impuesto de

que se trata el Gobierno del Estado, hasta con un veinticinco por ciento y con otro

veinticinco por ciento la Federación, sin que puedan imponer otras contribuciones de carácter predial sobre los predios urbanos y sobre las construcciones de ellos, ni sobre las

rentas que produzcan unos y otros, ni el Estado ni la Federación;

d) Con los productos de un impuesto predial rústico sobre la propiedad rural cuya extensión

no exceda del límite mismo, marcado a la pequeña propiedad por las leyes del Estado, o en

su defecto sobre la propiedad rural cuya extensión no exceda de 50 hectáreas, de acuerdo

con lo dispuesto en la fracción XI de este artículo;

e) Con los productos del impuesto de transmisión de la propiedad de que tratan los inciso s

e) y d) de esta fracción;

j) Con el producto del impuesto de un uno por ciento en las herencias y donaciones directas

y de un tres por ciento en las transversales sobre el valor de los bienes a que se refieren los

incisos e) y d) de esta fracción;

g) Con los productos de un medio por ciento en las herencias y donaciones directas y de uno

y medio por ciento en las transversales, sobre el valor de los bienes raíces no comprendidos

en los incisos c) y d) de esta fracción y que se encuentren dentro del territorio del Municipio;

y

h) Con los productos de cualesquiera otros impuestos y arbitrios que el Ayuntamiento

decrete; en la inteligencia de que respecto de éstos será indispensable que lo sancione la Legislatura del Estado.

8.5. Órganos y técnicas auxiliares de la administración municipal en la actualidad.

La experiencia en nuestro país señala la existencia de planes y programas para el

desarrollo municipal técnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser

independiente a lo que la población y los grupos dirigentes deseen y estén dispuestos a llevar a la práctica y. además, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad


y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las

implicaciones socioculturales y político administrativas de los planes municipales de desarrollo, se ha llegado a la conclusión de que éstos necesitan interpretar la realidad social,

que la población los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en práctica. En

el ámbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la población -a través de todos

sus estratos y sectores y mediante sus múltiples y complejas relaciones- la que ha de

formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal,

especialmente si entrañan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como propósito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus

problemáticas manifestaciones.

Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del

Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los

Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de Gobierno, Existen así una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que

coadyuvan al desarrollo de los Municipios.

En líneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos

parecen relevantes para entenderlas.

A) Los órganos de participación

Esta es la denominación más común y amplia de las agrupaciones a que nos

referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseñado diversos órganos de

participación comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el

gobierno municipal una colaboración valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa,

como pueden ser: educación, obras y servicios públicos, planeación, enlace entre la

comunidad y las autoridades municipales.

B) Comités de manzana

Las diversas leyes orgánicas municipales de las Entidades Federativas consagran este

órgano de participación comunitaria. Vgr.: La Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de

Guerrero.

Artículo 75, que "Los comités de manzana participarán con el Ayuntamiento o la comisaría

municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la comunidad a través de la acción directa en su área de colaboración. El Artículo 74 de la misma Ley

señala como requisitos para ser miembro del comité de manzana: tener domicilio en ella,

modo honesto de vivir y saber leer y escribir,

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, en el Título Tercero, Capítulo

lB, Artículo 75, dispone que habrá comités de manzana en los lugares que lo ameriten a juicio del Presidente Municipal, y los considera como órganos auxiliares de la autoridad

municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeño de sus

funciones, con la aprobación del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de

manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripción, modo honesto de vivir y

saber leer y escribir, dependen jerárquicamente en lo político y administrativo del Presidente

Municipal.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su Título Tercero, Capítulo IV, se

refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarán en

sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus

atribuciones serán las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de

los vecinos del lugar donde actúen, conforme lo determinen los bandos municipales respectivos.

En general, no hay uniformidad en la legislación de los Estados sobre la integración


de los comités de manzana y sobre sus funciones específicas. Sin embargo, podemos

generalizar las características de este órgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes: puede ser por designación o elección; sus -funciones, entre otras, son mantener

el orden y la seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los

incidentes que se presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de población de

su manzana; captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios

públicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperación;

informar al Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras.

C) Asociaciones de colonos

En las áreas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con

gran frecuencia ¡as carencias y urgente necesidad de afrontar múltiples problemas de los

nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente común en

sus gestiones y peticiones.

Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos

vocales como sean necesarios, siendo comúnmente tres de ellos, normalmente este Comité

Directivo de la Asociación se registra ante el Ayuntamiento como un órgano de colaboración

ciudadana.

Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para

introducir servicios básicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la

terminación de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas

arboladas, áreas de recreación; acciones para impulsar el mantenimiento y conservación de

las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservación del

medio ambiente, etc.

D) Juntas de vecinos

Son los órganos de participación comunitaria que se integran, generalmente, con las

directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su

directiva está compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como

sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento.

Entre sus funciones están las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas que estimen convenientes para mejorar la prestación de los servicios públicos; sugerir a la

autoridad municipal la prestación de nuevos servicios públicos; convocar a los vecinos a que

participen en tareas de interés social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio;

conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios públicos y plantearlas al

Consejo de Colaboración Municipal: informar al Consejo de Colaboración Municipal de los problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver.

En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgánica del

Departamento del Distrito Federal, lo que estableció como órganos de colaboración

ciudadana a los comités de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el

Consejo Consultivo del Distrito Federal. Además, de acuerdo a las modificaciones publicadas

el 17 de marzo de 1987 al artículo 73, Fracción VI, de la Constitución, se creó la Asamblea de Representantes, cuyos integrantes tenían, entre otras atribuciones, la de promoción,

gestoría y supervisión de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se

generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableció en el artículo 122 Fracción IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de

servicios públicos y su concesión.

E) Comités de desarrollo

En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o

fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayoría de los colonos y a los integrantes


de los comités de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento

más de uno de éstos, cuya finalidad será específica mente la de gestionar una obra o diversos servicios.

Entre sus facultades y obligaciones están las siguientes: formular sus programas de

actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes

propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y

ser el órgano de decisión y ejecución de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los

comités de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y Acuerdos, un Secretario de Organización y un Tesorero. Son elegidos en forma democrática

por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento.

Por otra parte, es frecuente encontrar comités especiales para afrontar acciones

concretas y dar respuesta a las múltiples carencias que suelen tener las comunidades

municipales. Se forman así comités pro-escuelas; pro-electrificación; pro-agua y alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal

pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o

servicios.

F) juntas para el progreso y bienestar

En Sonora, a través de la Ley número 5, se han creado las Juntas para el Progreso y

Bienestar. Tienen personalidad jurídica y entre sus objetivos está la de estimular la conciencia de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los habitantes de las

localidades. Las Juntas encauzan la cooperación de los particulares, sin distinción alguna,

en actividades sociales, cívicas y materiales.

En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en

consideración sus condiciones sociales y económicas, funciona una junta con patrimonio

propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y modalidades, se constituyan Comités de Progreso y Bienestar en comisarías y delegaciones

de policía y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento

es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera.

La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un

presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero y dos o más vocales, además, de un representante personal del ejecutivo del estado. La

directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier

organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades.

Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y

actividades y lo someten a la aprobación del Ejecutivo del Estado, por conducto de la

Secretaría de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres años.

G) Los movimientos urbanos populares

Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se está dando un

fenómeno emergente, al que los sociólogos le han denominado movimiento urbano popular.

Es un fenómeno social derivado de la masificación moderna y es una respuesta de esta a la

autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y

exigencias de un conglomerado de tal naturaleza.

Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de

las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energía de estas

agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones políticas o facciosas poco

realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institución

que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontánea de estos grupos, aprovechándola para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la

comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin

objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia.




Autoevaluación de la Octava Unidad




1. ¿De que nos habla el artículo 69 de L.M.L.?

2. ¿Cuáles son las facultades y obligaciones del Secretario del Ayuntamiento?

3. Artículo de la L.M.L. que nos habla de las faltas temporales del servidor

público y de su destitución?


ATRIBUCIONES

MUNICIPALES EN

MATERIA SE

ASENTAMIENTOS

HUMANOS,

ECOLOGÍA Y

PROTECCIÓN AL

AMBIENTE.


9.1. El desarrollo urbano municipal: Su planeación, gestión y

control. El uso del suelo y la zonificación.

9.2. La conurbación y las facultades del municipio en este

fenómeno.

9.3. La ecología y protección al ambiente. Facultades y

competencia de las autoridades municipales.

9.4. Organismos estatales y nacionales que intervienen en la

reglamentación, manejo y control d estos fenómenos y la

participación del municipio.


9.1. El desarrollo urbano municipal: Su planeación, gestión y control. El uso del

suelo y la zonificación.

Con la promulgación, el 26 de mayo de 1976, de la primera Ley General de

Asentamientos Humanos (LGAH) se establecieron las bases jurídicas que dieron sustento a

la intervención del Estado en la planeación y control del proceso de urbanización de los

centros de población del país. Su promulgación constituyó un avance indudable en la

historia de la planeación, pues permitió homogeneizar la legislación federal, estatal y

municipal relacionada con los asentamientos humanos e inició la coordinación entre estos tres niveles de gobierno.

Antes de esa LGAH no existía alguna disposición de índole general, es decir, válida para

el conjunto del país, qué regulara la materia urbana. La propia Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, base de cualquier legislación posterior, no establecía ningún

ordenamiento, en este campo, aunque algunas entidades dispusieran de algún tipo de reglamentación para normar el desarrollo urbano; sin embargo tales reglamentaciones se

caracterizaban por ser generales e imprecisas, como aconteció, por ejemplo, en el Distrito

Federal, que desde 1933 disponía de una Ley de Planificación y Zonificación para

reglamentar el crecimiento urbano del Distrito Federal y los entonces Territorios de Baja

California y Quintana Roo.

Otro aspecto que motivó el surgimiento de esta ley fue que en algunos Estados y Municipios no se disponía de legislación urbana alguna. Ambos aspectos fueron

determinantes en la falta de coordinación de las acciones e inversiones que en materia

urbana realizaban los propios Estados, los Municipios y aún la Federación; así como en una

evidente contradicción u oposición entre los planes y programas de desarrollo que llevaban a

cabo los tres niveles de gobierno señalados.

Con base en las disposiciones que marcó esta ley, se elaboró el primer Plan Urbano

de carácter nacional, que se terminó en el mes de mayo de 1978. No obstante que este Plan

adoleció de una serie de limitaciones (falta de una estrategia concreta y viable para

modificar la distribución territorial de la población y. las actividades económicas; lo

reducido de los recursos financieros disponibles para tal empresa; la ingenua ilusión de

poder maniobrar la dinámica urbana por medio de la "concertación" de las instancias de gobierno; su gran amplitud de objetivos y propósitos. etc.), es hasta entonces cuando se

inicia la intervención planeada del Estado para intentar racionalizar el proceso de

urbanización en México.

9.2. La conurbación y las facultades del municipio en este fenómeno.

La LGAH desde que fue propuesta para su aprobación. recibió fuertes críticas por

parte de algunos sectores industriales (fundamentalmente del Grupo Monterrey), porque se

afirmaba que era una ley con un fuerte carácter populista, que estaba influenciada por la

ideología de los países comunistas y además que atentaba contra la propiedad privada

(debido, entre otros aspectos. a la importancia que se le otorgaba a la participación social en

la elaboración de los planes de desarrollo urbano) y también porque se consideraba que era una acción del Estado para obtener popularidad de algunos sectores a fin de recuperar la

legitimidad que a decir de algunos había perdido el Estado en el sexenio anterior, el grupo

Monterrey desató una fuerte campaña periodística contra la Ley. Independientemente de

estas críticas que en ocasiones se convirtieron en sátira política, lo cierto es que la mayoría

de las entidades federativas elaboraron sus Leyes Estatales de Asentamientos Humanos,

tomando como referencia principal los postulados que marcaba la Ley General; siendo el Estado de Nuevo León uno de los Últimos que la elaboraron.

Una de las características de los planes estatales fue el uso del mismo lenguaje, o si

se quiere, su apego a una "doctrina" de planeación. El vocabulario y el aparato conceptual a

través del cual los documentos (y desde luego los planificadores mismos) se referían a los


procesos urbanos y a las acciones públicas y privadas previstas en ellos, eran precisamente las categorías que habían sido "consagradas" por la LGAH. Gracias a la eficacia simbólica

que la ley suele tener, se generalizó la comprensión de estos problemas urbanos. Funcionarios y empleados de los equipos estatales de planeación en prácticamente todo el

país, por primera vez hablaban un lenguaje común. La gestión de la Secretaría de

Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), antecedente de la actual Secretaría de

Desarrollo Social (SEDESOL), ante las entidades federativas tendiente a la creación de un

sistema nacional, de planeación urbana, llevaba siempre consigo la invocación de este marco legal, que desde entonces ha dejado su sello de universalidad, o cuando menos de

generalización en la gestión urbana local.

Si bien hasta 1982 la LGAH fue el principal referente para la planeación estatal de

los asentamientos, con la aparición de la Ley de Planeación, la LGAH quedó supeditada a

aquella en lo que se refiere a su carácter federal. La Ley de Planeación se convirtió en el

referente obligado para conceptualizar y organizar la práctica de la planeación. En este contexto, no es extraño que la LGAH haya perdido el prestigio que tuvo anteriormente en la

planificación urbana de los Estados y, de manera más general, del país. Cabe señalar,

aunque tangencialmente, que aún con la disminución de la importancia de la LGAH con la

aparición de la Ley de Planeación, la prioridad que se le dio a la participación Social en la

LGAH a través de las distintas instancias de gobierno: Federal, Estatal y Municipal en lo referente a la planificación urbana es trascendental Podríamos incluso afirmar que pasó a

ser uno de los ejes fundamentales en algunas leyes estatales. Sobre este aspecto

regresaremos posteriormente.

La preponderancia que adquirió la Ley de Planeación dentro del ámbito urbano se

aprecia cuando la contextualizamos con otras disposiciones jurídicas que determinan la

planeación urbana nacional. Como sabemos, el artículo 26 Constitucional establece que el Estado para llevar a cabo el proyecto nacional, debe organizar un Sistema de Planeación

Democrática, el cual tiene como propósito encauzar la actividad de todos los miembros de la

sociedad para la consecución de los objetivos nacionales. El Sistema se constituye por un

conjunto de relaciones (programas) que se establecen entre las diversas dependencias y

niveles de gobierno y las agrupaciones e individuos de la sociedad, dichas relaciones se conforman según los principios básicos que establece la Ley de Planeación: obligatoriedad,

coordinación, inducción y concentración. El documento rector del Sistema Nacional de

Planeación Democrática es el Plan Nacional de Desarrollo, que fija los objetivos y las

estrategias que norman a las políticas sectoriales de los diversos programas nacionales del

actual gobierno. Uno de estos programas es precisamente el Programa de Desarrollo Urbano

del país. En consonancia con la nueva normativa en materia de planeación y con la finalidad de armonizar los distintos ordenamientos que impactan en este ámbito, el

Congreso de la Unión aprobó una nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que fue

publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993, misma que abroga a la

del mismo nombre del 26 de marzo de 1976.

En esta nueva ley se destacan importantes acciones programáticas, y las tres instancias de gobierno deberán concurrir a su realización, particularmente en el Desarrollo

Urbano, materia donde se señala que la ordenación y regulación de los asentamientos

humanos se llevará a cabo a través del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, estando

sujeto este programa a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo. Este aspecto

confirma lo que con anterioridad mencionamos, en el sentido de que la Ley General de

Asentamientos Humanos quedó condicionada por la Ley de Planeación. Conviene rescatar textualmente lo que la LGAH nos señala sobre el particular:

Artículo 11.-La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los

asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte

del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política sectorial que coadyuva

al logro de los objetivos de los planes nacionales, estatales y municipales de desarrollo.


La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará a cargo de manera

concurrente de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, de acuerdo con la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículo l2.-La planeación y regulación del ordenamiento territorial de los

asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, se llevarán a

cabo a través de:

I. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano;

II. Los programas estatales de desarrollo urbano;

III. Los programas de ordenación de zonas conurbadas;

IV. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano;

V. Los programas de desarrollo urbano de centros de población y

VI. Los programas de desarrollo urbano derivados de los señalados en las fracciones

anteriores y que determinen esta Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.

Artículo 13.-EI Programa Nacional de Desarrollo Urbano, en su carácter sectorial, se

sujetará a las previsiones del Plan Nacional de Desarrollo.

Artículo 14.-EI Programa Nacional de. Desarrollo urbano será aprobado por el

Presidente de la República mediante decreto y estará sometido a un proceso permanente de

control y evaluación, sus modificaciones se realizarán con las mismas formalidades

previstas para su aprobación.

La Secretaría promoverá la participación social en la elaboración, actualización y

ejecución del programa nacional de desarrollo urbano, atendiendo a lo dispuesto en la Ley

de Planeación.

Los aspectos relacionados con la planeación del desarrollo urbano del país son

instrumentados por la actual Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la que deberá practicar investigaciones científicas y recabar amplia información sobre desarrollo urbano a

fin de ser eficiente órgano de consulta para la administración pública federal, para los

gobiernos de los estados y para los Municipios. También esta Secretaría es la responsable de

la presentación de los proposiciones que se hagan en estas materias, al igual que evaluar el

cumplimiento del Programa de Desarrollo Urbano.

Es conveniente describir los aspectos que consideramos más importantes del Programa Nacional de Desarrollo Urbano, con el fin de apreciar la forma en que en la

actualidad .se está instrumentando la planeación urbana del país.

El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994, dados los fuertes índices de

urbanización que ha venido experimentando el país, ha establecido como principales

objetivos:

a) La transformación del patrón territorial de los asentamientos en concordancia con las

políticas de descentralización y de desarrollo económico;

b) El mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos, atendiendo preferentemente a los

grupos sociales más necesitados y;

c) El fortalecimiento de la capacidad municipal para propiciar el sano desarrollo de las

ciudades, mediante su ordenamiento y regulación.

Cada uno de estos objetivos se han tratado de cumplir a partir de diferentes estrategias, sin embargo, es importante mencionar lo referente al reordenamiento territorial

por ser, a nuestro juicio, una de las más importantes. La aludida estrategia se propone,

entre otros aspectos, consolidar los sistemas urbano-regionales e impulsar los corredores

urbano-industriales, agroindustriales y turísticos. De manera colateral se pretende


establecer una red nacional de centros de población jerarquizados por niveles de atención

para mejorar la distribución de los servicios urbanos. Otro principio es el fortalecimiento de las ciudades medias (entre 100 mil y un millón de habitantes), las que permitirán atraer

migrantes, que de otra manera irían a las tradicionales zonas metropolitanas ya saturadas y

rebasadas. Se considera en la actualidad que estas ciudades son 80.

El actual Programa de Desarrollo Urbano es novedoso porque plantea, como un

objetivo prioritario, la interrelación del Programa con varias Secretarías de Estado para el

establecimiento de los corredores económicos, agroindustriales y turísticos (Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y Secretaría de Turismo).

Lo mismo acontece en lo referente a la definición de las ciudades medias, en donde la

participación de la Secretaría de Gobernación, a través del Consejo Nacional de Población

(CONAPO) fue de suma importancia. Este aspecto permite llegar a un mayor consenso en la

planeación estatal y federal, porque considera los avances de programación e investigación desarrollados en diferentes Secretarías de Estado. Pero si bien es cierto que en el marco de

planeación nacional se ha dispuesto de mejores elementos técnicos, jurídicos, de

coordinación intersecretarial, para realizar un programa de Desarrollo Urbano del país que

vaya de acuerdo a su fuerte proceso de urbanización, es importante saber cuáles son las

atribuciones del Municipio para instrumentar ese programa dentro de sus límites

territoriales, además no deja de ser importante analizar las relaciones que establece el Municipio con los demás niveles de gobierno para que la planeación del desarrollo urbano

surta efecto.

9.3. La ecología y protección al ambiente. Facultades y competencia de las

autoridades municipales.

Ya hemos mencionado que como respuesta a la problemática de los asentamientos

humanos, el Estado Mexicano planteó en la vigente Ley General de Asentamientos Humanos

la regulación de los procesos de urbanización. Este documento señala, entre otros aspectos,

que tiene por objeto establecer la adecuada concurrencia de las Entidades Federativas, de

los Municipios y de la Federación; de fijar las normas básicas que regulen la función pública

relativa a la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de centros urbanos de población; así como definir los principios conforme a los cuales el Estado deberá ejercer sus

atribuciones para determinar las provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y

bosques.

Con el fin de que los Municipios participen en la regulación de los fenómenos urbanos,

con fecha 6 de febrero de 1976 se adicionaron al artículo 115 Constitucional las facultades en la planeación de los asentamientos humanos, según señalan las actuales fracciones V y

VI del precepto. La problemática urbana difícilmente podría quedar limitada a la atención de

uno de los niveles de gobierno debido a los múltiples elementos, materias y atribuciones que

concurren a la misma, lo que se evidencia al revisar la distribución de la competencia del

sistema federal mexicano, en el que encontramos que la Federación ejerce facultades

decisivas en dicho desarrollo, pero que de la misma manera los gobiernos de las Entidades Federativas y los Ayuntamientos realizan acciones que condicionan las posibilidades del

crecimiento urbano.

Sólo mediante planes elaborados y ejecutados por la Federación, los gobiernos de las

Entidades Federativas y los Ayuntamientos se podrán lograr la ordenación de los centros

urbanos de población, así como el aprovechar al máximo los recursos de que dispone el

país. En este sentido, la actual Ley General de Asentamientos Humanos es uno de los instrumentos normativos que sirve de base a las acciones que la Nación ha estructurado

para atender esta gama de tan lacerantes fenómenos, Esta ley establece las atribuciones de

los tres niveles de gobierno en sus respectivos ámbitos de su competencia, así como la

coordinación de los mismos. En consecuencia, conviene resaltar de la LGAH los postulados

que hemos considerado más importantes que dan cuenta del papel jurídico que el Municipio


debe desempeñar en la planeación urbana, así como de la vinculación que se debe

establecer con los otros niveles de gobierno para que dicha planeación se pueda llevar a cabo.

FACULTADES DEL MUNICIPIO EN MATERIA DE EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y

PROTECCIÓN AL AMBIENTE

México enfrenta, por una parte, la urgente necesidad de acelerar su desarrollo

económico y su consiguiente modernización; pero por otra, también le es úrgeme prevenir los

impactos indeseables que la industrialización y las tecnologías modernas causan al medio ambiente y los recursos naturales.

En igual sentido, las grandes concentraciones demográficas asentadas en áreas muy

específicas han causado enormes degradaciones al medio ambiente o problemas de

hacinamiento, desechos orgánicos, contaminación por vehículos automotores, basura, que

son los retos cotidianos que enfrenta nuestra sociedad.

El gobierno mismo ha llevado la temática ambiental a una clara transformación

institucional, que vino a madurar en 1982 con la creación de la Secretaría de Desarrollo

Urbano y Ecología (ahora Secretaría de Desarrollo Social) y la expedición, en 1988, de la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Fue precisamente esta Ley la

que al establecer el régimen de concurrencia en esta materia, llevó la cuestión ecológica al

terreno municipal. También se hicieron necesarias las adiciones a los artículos 27 y 73 Fracción XXIX-G, de la Constitución, a. fin de fijar las bases que facultan al Estado

Mexicano para dictar medidas en torno a la protección al ambiente y a la preservación del

equilibrio ecológico. Así, dentro del párrafo tercero del citado Artículo" 27, se afirma que la

Nación (Estado), dictará: “las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos

y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación,

mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el

equilibrio ecológico..."

Concomitantemente con esta, atribución del Estado, el contenido de la Fracción XXIX-

G del Artículo 73, otorga facultades al Congreso de la Unión para:

........ “expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Gobiernos de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia

de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico."

Estas reformas tuvieron como objetivo propiciar la descentralización en materia de

protección al ambiente y preservación y restauración del equilibrio ecológico hacia las

Entidades Federativas y los Municipios. El sistema de concurrencia que se propuso está presidido por dos ideas fundamentales: primero, que la transferencia de las facultades que

habían estado centralizadas en la Federación, debían ser materia de un proceso gradual de

cambio para que la descentralización opere exitosamente; y segundo, cuando de inmediato

no existieran condiciones adecuadas para el cambio, fueran atendidas éstas con el

concurso de la Federación, a través de un cuidadoso, pero también vigoroso impulso de los

convenios de coordinación y de delegación, de modo que paulatinamente pudiera ampliarse el campo de las facultades a transferirse a las Entidades Federativas y Municipios.

De acuerdo a esto, la Ley. General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente, dispuso que fueran descentralizadas a las Entidades Federativas y a los

Municipios las facultades de prevenir y controlar la contaminación de la atmósfera; de

participar en la prevención y control de la contaminación de las aguas, especialmente en lo

que se refiere al agua para uso o consumo humano en los centros de población; de prevenir y controlar la contaminación por ruido, energía térmica, vibraciones, olores y luces; de crear

zonas de reserva ecológica de interés estatal o municipal; de establecer sistemas de

evaluación del impacto ambiental para los casos que no están comprendidos en la esfera

Federal; y de establecer y aplicar las sanciones en el ámbito de su competencia. Sin


perjuicio de lo anterior, la Ley prevé que las facultades que quedan reservadas a la

Federación, puedan ser objeta de convenios de coordinación con las Entidades Federativas y los Municipios, lo que' deja abierto el camino para ir ensanchando de manera paulatina

pero segura su participación en la política ecológica.

El capítulo primero de esta Ley, relativo a la prevención y control de la contaminación

de la atmósfera, introduce importantes avances en el proceso de descentralización de

facultades a los gobiernos Estatales y Municipales, facultades que pertenecían al ámbito de

competencia exclusiva de la Federación. A partir de la vigencia de este nuevo ordenamiento, son las Entidades Federativas y en su caso los Municipios, con arreglo a lo que dispongan

las legislaturas locales, quienes tienen la facultad de prevenir y controlar la contaminación

del aire, generada por fuentes emisoras en zonas de jurisdicción local. La gran mayoría de

las fuentes emisoras de contaminantes a la atmósfera quedan, de esta forma, sujetas a

regulación local, observándose en todos los casos las normas técnicas que expida la Federación para este efecto. Dentro de las facultades de prevención y control que se

descentralizaron, quedan comprendidas las de inspección, vigilancia y aplicación de las

medidas necesarias para el cumplimiento de las disposiciones legales. Los Estados y, en su

caso los Municipios; cuentan así con los instrumentos necesarios para actuar frente a uno

de los problemas ecológicos que más afecta a la población y en el que con mayor claridad

resulta indispensable asegurar la correspondencia entre el lugar donde se genera el problema y aquél en el que se toman las decisiones. En otras palabras, podemos decir que

por su cercanía con la población, se le abre un amplio campo para ejercer responsabilidades

de promoción y concertación en materia de administración ambiental. Esto es así porque los

Municipios son las entidades territoriales y demográficas en donde físicamente se llevan a

cabo los procesos de desarrollo, al establecerse de manera directa las relaciones entre la sociedad y su entorno natural.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente dedican un apartado

especial a la participación del Municipios en estos aspectos. Dada su relevancia, para los

efectos de nuestro estudio. A continuación transcribimos el texto íntegro del Capítulo II de

ese ordenamiento, en que se regula la concurrencia de los tres niveles de gobierno en esta

materia. Es importante destacar que del texto que se transcribe, se deduce la intención descentralizadora del Estado Mexicano en torno a dotar a las Entidades Federativas y a los

Municipios de amplias facultades para que de manera eficaz puedan controlar los graves

problemas de tipo ecológico y de contaminación.

9.4. Organismos estatales y nacionales que intervienen en la reglamentación, manejo y control de estos fenómenos y la participación del municipio.

La Ley General de Asentamientos Humanos en su artículo 7° nos señala que son

atribuciones de la Federación:

I. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo regional, con la participación que

corresponda a los gobiernos estatales y municipales;

II. Coordinar las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones del país;

III. Prever a nivel nacional las necesidades de reservas territoriales para el desarrollo urbano

con la intervención, en su caso, de la Secretaría de la Reforma Agraria, considerando la

disponibilidad de agua determinada por la Secretaria de Agricultura y Recursos Hidráulicos,

y regular en coordinación con los gobiernos estatales y municipales los mecanismos para

satisfacer dichas necesidades;

IV. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para el establecimiento de provisiones y reservas

territoriales para el adecuado desarrollo de los centros de población, en coordinación con las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal correspondientes y los


gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado;

V. Promover y apoyar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal

correspondientes, de los gobiernos estatales y municipales, de las instituciones de crédito y

de los diversos grupos sociales;

VI. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo

regional y urbano, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales y con la

participación de los sectores social y privado:

VII. Formular y ejecutar el programa nacional de desarrollo urbano, así como promover,

controlar y evaluar su cumplimiento;

VIII. Coordinarse con las entidades federativas y los Municipios con la participación de los

sectores social y privado, en la realización de acciones e inversiones para el ordenamiento

territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;

IX. Asesorar a los gobiernos estatales y municipales que lo soliciten, en la elaboración y

ejecución de sus planes o programas de desarrollo urbano y en la capacitación técnica de su

personal;

X. Proponer a las autoridades de las entidades federativas la fundación de centros de

población;

XI. Verificar en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que las

acciones e inversiones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal

se ajusten, en su caso, a la legislación y planes o programas en materia de desarrollo

urbano;

XII. Vigilar las acciones y obras relacionadas con el desarrollo regional y urbano que las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal ejecuten directamente o en

coordinación o concentración con las entidades federativas y los Municipios, así como con

los sectores social y privado;

XIII. Formular recomendaciones para el cumplimiento de la política nacional de

ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios y acuerdos que

suscriba el Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en materia de desarrollo regional y urbano, así como determinar en su caso, las medidas correctivas

procedentes;

XIV. Participar en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de centros de población

ubicados en el territorio de dos o más entidades federativas;

XV. Promover, apoyar y realizar investigaciones científicas y tecnológicas en materia de desarrollo regional y urbano y;

XVI. Las demás que le señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas.

Considero importante destacar de la Ley General de Asentamientos Humanos tres

aspectos que son básicos para la planeación del desarrollo urbano y que son atribuciones de

la Federación: la conurbación, la participación social y lo referente a las reservas

territoriales.

Por lo que se refiere a la conurbación, la Federación tiene participación conforme a

los siguientes artículos:

Artículo 20.-Cuando dos o más centros de población situados en territorios

municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad

física y demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en

el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el


fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta Ley.

Articulo 21-La Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, deberán convenir la delimitación de una zona conurbada, cuando;

I. Sea procedente el estudio y resolución conjunta del desarrollo urbano de dos o más

centros de población, situados en el territorio de entidades federativas vecinas, que

por sus características geográficas y su tendencia económica y urbana, deban

considerarse como una zona conurbada;

II. Se proyecte o funde un centro de población y se prevea su expansión física o influencia funcional en territorio de entidades federativas vecinas; y

III. Solamente uno de los centros de población crezca, sobre la zona conurbada.

Artículo 22.-EI convenio que se celebre con base en lo previsto en el artículo anterior, se

publicará en el Diario Oficial de la Federación, en los órganos de difusión oficial de las

entidades federativas respectivas en un periódico de circulación en la zona conurbada, y contendrá:

I. La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada;

II. Los compromisos de la Federación, de las entidades federativas y de los Municipios

respectivos, para planear y regular conjunta y coordinadamente los centros de

población conurbados, con base en un programa de ordenación de la zona

conurbada;

III. La determinación de acciones e inversiones para la atención de requerimientos

comunes en materia de reservas territoriales, preservación y equilibrio ecológico,

infraestructura, equipamiento y servicios urbanos en la zona conurbada;

IV. La integración y organización de la comisión de conurbación respectiva; y

V. Las demás acciones que para tal efecto convengan la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos.

Artículo 23.-La comisión de conurbación prevista en el convenio a que se refiere el

artículo anterior, tendrá carácter permanente y en ella participarán la Federación, las

entidades federativas y los Municipios, respectivos. Dicha comisión será presidida por un

representante de la Secretaría de Desarrollo Social y funcionara como mecanismo de

coordinación institucional y de concertación de acciones e inversiones con los sectores socia1 y privado.

Dicha comisión formulara y aprobara el programa de ordenación de la zona

conurbada, así como gestionará y evaluará su cumplimiento.

Artículo 25.-Una vez aprobados los programas de ordenación de zonas conurbadas

por las comisiones de conurbación, los Municipios respectivos en el ámbito de sus jurisdicciones, determinarán en los planes o programas de desarrollo urbano

correspondiente, las reservas, usos y destinos de áreas y predios.

Por lo que se refiere a las reservas territoriales, la coordinación que se establecerá

entre la Federación y los otros niveles de gobierno, será según lo establecido en los

siguientes artículos.

Artículo 40.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios llevarán a cabo acciones coordinadas en materia de reservas territoriales para el desarrollo urbano y la

vivienda, con objeto de:

I. Establecer una política integral de suelo urbano y reservas territoriales, mediante la

programación de las adquisiciones y la oferta de tierra para el desarrollo urbano y la

vivienda;


II. Evitar la especulación de inmuebles aptos para el desarrollo urbano y la vivienda;

III. Reducir y abatir los procesos de ocupación irregular de áreas y predios, mediante la oferta de tierra que atienda preferentemente las necesidades de los grupos de bajos

ingresos;

IV. Asegurar la disponibilidad de suelo para los diferentes usos y destinos que determinen

los planes o programas de desarrollo urbano, y

V. Garantizar el cumplimiento de los planes o programas de desarrollo urbano.

Artículo 41.-Para los efectos del artículo anterior, la Federación por conducto de la Secretaría, suscribirá acuerdos de coordinación con las entidades de la Administración

Pública Federal las entidades federativas y los Municipios y, en su caso, convenios de

concentración con los sectores social y privado, en los que se especificarán:

I. Los requerimientos de suelo y reservas territoriales para el desarrollo urbano y la

vivienda, conforme con lo previsto en los planes o programas en la materia;

II. Los inventarios y disponibilidad de inmuebles para el desarrollo urbano y la vivienda;

III. Las acciones e inversiones a que se comprometan la Federación, la entidad

federativa, los Municipios y en su caso, los sectores socia1 y privado;

IV. Los criterios para la adquisición, aprovechamiento y transmisión del suelo y reservas

territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda;

V. Los mecanismos para articular la utilización de suelo y reservas territoriales o, en su caso, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, con la dotación de

infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;

VI. Las medidas que propicien el aprovechamiento de áreas y predios baldíos que

cuenten con infraestructura, equipamiento y servicios urbanos;

VII. Los compromisos para la modernización de procedimientos y trámites administrativos en materia de desarrollo urbano, catastro y registro público de la

propiedad, así como para la producción y titulación de vivienda, y

VIII. Los mecanismos e instrumentos financieros para la dotación de

infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como la edificación o

mejoramiento de vivienda.

Artículo 42.-Con base en los convenios o acuerdos que señala el artículo anterior, la Secretaría promoverá:

I. La transferencia, enajenación o destino de terrenos de propiedad federal para el

desarrollo urbano y la vivienda, a favor de las entidades de la Administración Pública

Federal, de las entidades federativas; de los Municipios y de los promotores privados,

conforme con las disposiciones jurídicas aplicables;

II. La asociación o cualquier otra forma .de participación que determinen los núcleos

agrarios, a efecto de aprovechar terrenos ejidales y comunales para el desarrollo urbano

y la vivienda y evitar su ocupación irregular, sujetándose a lo dispuesto en los artículos

38 y 39 de esta Ley, y

III. La adquisición o expropiación de terrenos ejidales o comunales, en coordinación con

las autoridades agrarias que correspondan, de acuerdo con lo previsto en la Ley Agraria y en esta Ley, a favor de la Federación, de las entidades de la Administración Pública

Federal, de los estados y de los Municipios.

Artículo 46.-La Federación, los estados y los Municipios instrumentarán

coordinadamente programas de desarrollo social, para que los titulares de derechos ejidales

o comunales cuyas tierras sean incorporadas al desarrollo urbano y la vivienda, se integren


a las actividades económicas y sociales urbanas, promoviendo su capacitación para la

producción y comercialización de bienes y servicios y apoyando la constitución y operación de empresas en las que participen los ejidatarios y comuneros.

Artículo 47.-Las entidades federativas y los Municipios tendrán en los términos de las

leyes federales y locales correspondientes, el derecho de preferencia en igualdad de

condiciones, para adquirir los predios comprendidos en las zonas de reserva señaladas en

los planes o programas de desarrollo urbano aplicables, cuando éstos vayan a ser objeto de

enajenación a título oneroso.

Para tal efecto, los propietarios de los predios o en su caso, los notarios, los jueces y

las autoridades administrativas respectivas, deberán notificarlo a la entidad federativa y al

Municipio correspondiente, dando a conocer el monto de la operación, a fin de que en un

plazo no mayor de treinta días naturales, ejerzan el derecho de preferencia si lo consideran

conveniente, garantizando el pago respectivo.

En lo referente a la participación social, los atributos así como la coordinación de la

Federación con los otros núcleos de gobierno, serían:

Artículo 48.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios promoverán acciones

concertadas entre los sectores público, social y privado, que propicien la participación social

en la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.

Artículo 49.-La participación social en materia de asentamientos humanos comprenderá:

I. La formulación, modificación, evaluación y vigilancia del cumplimiento de los planes

o programas de desarrollo urbano en los términos de los artículos 16 y 57 de esta

Ley;

II. La determinación y control de la zonificación, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población;

III. La construcción y mejoramiento de vivienda de interés social y popular;

IV. El financiamiento, construcción y operación de proyectos de infraestructura, y

prestación de servicios públicos urbanos;

V. El financiamiento y operación de proyectos estratégicos urbanos, habitacionales,

industriales, comerciales, recreativos y turísticos;

VI. La ejecución de acciones y obras urbanas para el mejoramiento y conservación de

zonas populares de los centros de población y de las comunidades rurales e

indígenas;

VII. La protección del patrimonio cultural de los centros de población;

VIII. La preservación del ambiente en los centros de población, y

IX. La prevención, control y atención de riesgos y contingencias ambientales y urbanas

en los centros de población.

Artículo 50.-La Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de

sus respectivas competencias conforme a la legislación aplicable, promoverán la constitución

de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de

población, bajo cualquier forma jurídica de organización.


COLABORACIÓN CIUDADANA EN LAS ACTIVIDADES MUNICIPALES.


10.1. Órganos de colaboración ciudadana: Su integración,

competencia y atribuciones. 10.2. Consejos de colaboración en diversas áreas de la actividad

municipal. 10.3. Los derechos humanos y su protección por órganos

municipales. Actuales experiencias.


10.1. Órganos de colaboración ciudadana: Su integración, competencia y

atribuciones.

Las principales acciones y atribuciones que deberá concertar los gobiernos estatales

tendientes a la planificación del desarrollo urbano de acuerdo a la LGAH, son las que se

señalan en el artículo 8o, el cual añade que:

Corresponden a las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas

jurisdicciones, las siguientes atribuciones:

I. Legislar en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población, atendiendo a las facultades concurrentes

previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

II. Formular, aprobar y administrar el programa estatal de desarrollo urbano, así como

evaluar y vigilar su cumplimiento;

III. Promover la participación social conforme a lo dispuesto en esta Ley;

IV. Autorizar la fundación de centros de población;

V. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de esta Ley

y de la legislación estatal de desarrollo urbano;

VI. Coordinarse con la Federación, con otras entidades federativas y con sus Municipios,

para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los

centros de población;

VII. Convenir con los sectores social y privado la realización de acciones e inversiones

concentradas para el desarrollo regional y urbano;

VIII. Participar, conforme a la legislación federal y local, en la constitución y administración

de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra urbana, la dotación de

infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, así como en la protección del patrimonio cultural y del equilibrio ecológico de los centros de población;

IX. Convenir con los respectivos Municipios, la administración conjunta de servicios

públicos municipales, en los términos de las leyes locales;

X. Apoyar a las autoridades municipales que lo soliciten, en la administración de la

planeación del desarrollo urbano;

XI...

XII...

XIII...

Considero de suma importancia mencionar las atribuciones que la LGAH otorga a

los Municipios tendientes a planificar el desarrollo urbano. Los artículos de esta ley que se

relacionan con este aspecto, son:

Artículo 9°.-Corresponden a los Municipios, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones,

las siguientes atribuciones:

I. Formular, aprobar y administrar los planes o programas municipales de desarrollo

urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven, así como evaluar y

vigilar su cumplimiento, de conformidad con la legislación local;

II. Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y destinos de áreas y predios en los centros de población;

III. Administrar la zonificación prevista en los planes o programas municipales de

desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;


IV. Promover y realizar acciones e inversiones para la conservación, mejoramiento y

crecimiento de los centros de población;

V. Proponer la fundación de centros de población;

VI. Participar en la planeación y regulación de las conurbaciones, en los términos de

esta Ley y de la legislación local;

VII. Celebrar con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros Municipios o

con los particulares, convenios y acuerdos de coordinación y concertación que

apoyen los objetivos y prioridades previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos deriven;

VIII. Prestar los servicios públicos municipales, atendiendo a lo previsto en la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación local;

IX. Coordinarse y asociarse con la respectiva entidad federativa y con otros Municipios o

con los particulares, para la prestación de servicios públicos municipales, de acuerdo con lo previsto en la legislación local;

X. Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo, construcción,

fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, rectificaciones y condominios, de

conformidad con las disposiciones jurídicas, locales, planes o programas de

desarrollo urbano y reservas, usos y destinos de áreas y predios;

XI. Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana, en los términos de la legislación aplicable y de conformidad con los planes o programas de desarrollo

urbano y las reservas, usos y destinos de áreas y predios;

XII. Participar en la creación y administración de reservas territoriales para el desarrollo

urbano, la vivienda y la preservación eco lógica, de conformidad con las

disposiciones jurídicas aplicables;

XIII. Imponer medidas de seguridad y sanciones administrativas a los infractores

de las disposiciones jurídicas, planes o programas de desarrollo urbano y reservas,

usos y destinos de áreas y predios en los términos de la legislación local;

XIV. Informar y difundir permanentemente sobre la aplicación de los planes o

programas de desarrollo urbano, y

XV.Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y locales.

Los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de

los cabildos de los ayuntamientos o con el control y evaluación de éstos.

Artículo 35.-A los Municipios corresponderá formular aprobar y administrar la zonificación

de los centros de población ubicados en su territorio.

La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinarán:

I. Las áreas que integran y delimitan los centros de población;

II. Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de

población;

III. Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;

IV. Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados;

V. La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos

VI. Las densidades de población y de construcción;

VII. Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de


inmuebles de propiedad pública;

VIII. Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y

residuos peligrosos;

IX. Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;

X. Las reservas para la expansión de los centros de población; y

XI. Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes.

Cabe destacar que las principales novedades en la LGAH son las relacionadas a la participación social y al fenómeno de conurbación. Por lo que respecta a la participación

social, es sin lugar a dudas una de las razones que explican por qué esta legislación fue

calificada, desde la aparición de la primera Ley, en los años setentas, de ser una "ley

populista", ya que uno de sus trasfondos políticos es el de impulsar la participación social en

la planeación urbana del país.

Como he señalado, en la formulación inicial de la anterior LGAH se estableció como

una línea programática básica la participación social, en la ley vigente se establecen

mecanismos más específicos para que la población participe en la planeación de los

asentamientos. Esto es evidente por el mayor peso de este rubro en la estructura general de

la Ley. En la actualidad, la ley está configurada por nueve capítulos, de los cuales uno

corresponde a la participación social. Conforme a la primera ley, la participación social se circunscribía únicamente a la elaboración de los planes de desarrollo urbano, mientras que

en el ordenamiento más reciente se rebasan estas formas de participación, pues la

participación social no se limita exclusivamente a la elaboración de los programas de

desarrollo urbano, sino también a su vigilancia y ejecución. Sin embargo, no obstante la

amplitud de la cobertura para que la población participe en la planeación urbana, algunas experiencias nos demuestran que aún existiendo estos canales establecidos por el Estado, la

disponibilidad de las autoridades para hacerlos efectivos es, con frecuencia, muy limitada.

Por otro lado, en la actualidad, la importancia que se le da a la participación social en

la elaboración, ejecución y evaluación de los programas de desarrollo urbano varía entre las

entidades federativas y Municipios del país. Este aspecto se puede explicar por la dinámica

económica y la correlación política entre los grupos sociales que conviven en una entidad federativa: o en un Municipio determinado. Por lo que respecta al fenómeno de conurbación,

éste se ha originado por el crecimiento vertiginoso que han experimentado muchas.

ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA, SU TRASCENDENCIA EN EL

DESARROLLO MUNICIPAL

La experiencia en nuestro país señala la existencia de planes y programas para el desarrollo municipal técnicamente bien elaborados; sin Embargo, todo esto no puede ser

independiente a lo que la población y los grupos dirigentes deseen y estén dispuestos a llevar

a la práctica y. además, cuenten con los mecanismos apropiados para canalizar la voluntad

y la capacidad individual y colectiva hacia ese fin. Desde el punto de vista de las

implicaciones socioculturales y político administrativas de los planes municipales de

desarrollo, se ha llegado a la conclusión de que éstos necesitan interpretar la realidad social, que la población los comprenda y los haga suyos, y que ella misma los ponga en práctica. En

el ámbito de los principios y desde un enfoque funcional, es la población -a través de todos

sus estratos y sectores y mediante sus múltiples y complejas relaciones- la que ha de

formular, instrumentar, controlar y evaluar los planes de desarrollo municipal,

especialmente si entrañan transformaciones estructurales y si, como debe ser, tienen como

propósito sacar del atraso al Municipio, y no simplemente mitigar algunas de sus problemáticas manifestaciones.

Dentro de las diversas organizaciones grupales que participan en el desarrollo del

Municipio, resanan diversos conglomerados de vecinos que en forma coordinada con los


Ayuntamientos, se integran para cumplir con objetivos de auxilio y apoyo en las tareas de

Gobierno, Existen así una multiplicidad de grupos, con muy variadas denominaciones que coadyuvan al desarrollo de los Municipios.

En líneas subsecuentes detallamos algunos aspectos de estas agrupaciones que nos

parecen relevantes para entenderlas.

A) Los órganos de participación

Esta es la denominación más común y amplia de las agrupaciones a que nos

referimos en esta parte del trabajo. A nivel municipal se han diseñado diversos órganos de participación comunitaria para alcanzar ciertos objetivos comunes y representan para el

gobierno municipal una colaboración valiosa de apoyo a las actividades en materia diversa,

como pueden ser: educación, obras y servicios públicos, planeación, enlace entre la

comunidad y las autoridades municipales.

B) Comités de manzana

Las diversas leyes orgánicas municipales de las Entidades Federativas consagran este órgano de participación comunitaria. Vgr.: La Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de

Guerrero.

Artículo 75, que "Los comités de manzana participarán con el Ayuntamiento o la

comisaría municipal en su caso, en todas aquellas tareas que coadyuven al desarrollo de la

comunidad a través de la acción directa en su área de colaboración. El Artículo 74 de la

misma Ley señala como requisitos para ser miembro del comité de manzana: tener domicilio en ella, modo honesto de vivir y saber leer y escribir,

La Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, en el Título Tercero, Capítulo

lB, Artículo 75, dispone que habrá comités de manzana en los lugares que lo ameriten a

juicio del Presidente Municipal, y los considera como órganos auxiliares de la autoridad

municipal. Los jefes de manzana pueden designar auxiliares para el desempeño de sus funciones, con la aprobación del Presidente Municipal. Los requisitos para ser jefe de

manzana son: tener su domicilio en las respectiva circunscripción, modo honesto de vivir y

saber leer y escribir, dependen jerárquicamente en lo político y administrativo del Presidente

Municipal.

La Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en su Título Tercero, Capítulo IV, se

refiere a las autoridades auxiliares y entre ellas a los jefes de manzana, quienes actuarán en sus respectivas jurisdicciones como auxiliares de los Ayuntamientos y, por consiguiente sus

atribuciones serán las necesarias para mantener el orden y la tranquilidad o seguridad de

los vecinos del lugar donde actúen, conforme lo determinen los bandos municipales

respectivos.

En general, no hay uniformidad en la legislación de los Estados sobre la integración de los comités de manzana y sobre sus funciones específicas. Sin embargo, podemos generalizar

las características de este órgano auxiliar municipal, estimando que son las siguientes:

puede ser por designación o elección; sus -funciones, entre otras, son mantener el orden y la

seguridad de los vecinos, dando aviso al Presidente Municipal sobre los incidentes que se

presenten; elaborar" revisar y tener actualizado un .censo de población de su manzana;

captar demandas de los habitantes de las manzanas en cuanto a servicios públicos; recolectar las aportaciones respectivas en caso de las obras por cooperación; informar al

Ayuntamiento y habitantes sobre sus gestiones y resultados obtenidos, entre otras.

C) Asociaciones de colonos

En las áreas de nuevos asentamientos poblacionales, es decir de nuevas colonias, con

gran frecuencia ¡as carencias y urgente necesidad de afrontar múltiples problemas de los

nuevos pobladores, fomenta estas organizaciones; esto con el fin de hacer frente común en sus gestiones y peticiones.


Se integran, generalmente, por un Presidente, un Secretario, un Teso rero y tantos

vocales como sean necesarios, siendo comúnmente tres de ellos, normalmente este Comité Directivo de la Asociación se registra ante el Ayuntamiento como un órgano de colaboración

ciudadana.

Los colonos se asocian de esta manera con la finalidad de solucionar problemas

comunes en la colonia, barrio o fraccionamiento. Sus acciones se traducen en gestiones para

introducir servicios básicos: agua, luz, drenaje o aquellos que hagan falta para la

terminación de calles o para conseguir obras de equipamiento necesarias: escuelas, zonas arboladas, áreas de recreación; acciones para impulsar el mantenimiento y conservación de

las obras; limpieza de la colonia; concientizar a los habitantes para la conservación del

medio ambiente, etc.

D) Juntas de vecinos

Son los órganos de participación comunitaria que se integran, generalmente, con las

directivas de las asociaciones de colonos o, en su caso, con los jefes de manzana. Su directiva está compuesta generalmente por un presidente, un tesorero y tantos vocales como

sean necesarios. Son electos en asamblea convocada por el Ayuntamiento.

Entre sus funciones están las siguientes: proponer al Presidente Municipal medidas

que estimen convenientes para mejorar la prestación de los servicios públicos; sugerir a la

autoridad municipal la prestación de nuevos servicios públicos; convocar a los vecinos a que participen en tareas de interés social y cooperar en casos de emergencia con el Municipio;

conocer las prioridades necesarias de la comunidad en servicios públicos y plantearlas al

Consejo de Colaboración Municipal: informar al Consejo de Colaboración Municipal de los

problemas administrativos o de servicios que no pueda resolver.

En esta materia debemos citar, a manera de ejemplo, la Ley Orgánica del

Departamento del Distrito Federal, lo que estableció como órganos de colaboración ciudadana a los comités de manzana, asociaciones de residentes, juntas de vecinos y el

Consejo Consultivo del Distrito Federal. Además, de acuerdo a las modificaciones publicadas

el 17 de marzo de 1987 al artículo 73, Fracción VI, de la Constitución, se creó la Asamblea

de Representantes, cuyos integrantes tenían, entre otras atribuciones, la de promoción,

gestoría y supervisión de los problemas y servicios que afecten a sus distritos. Lo que se generaliza con la reforma publicada el 3 de septiembre de 1993, que estableció en el artículo 122 Fracción IV inciso g), como facultad de la citada Asamblea legislar en materia de

servicios públicos y su concesión.

E) Comités de desarrollo

En algunos Municipios, se consideran autoridades auxiliares de un barrio, colonia o

fraccionamiento a la asamblea constituida por la mayoría de los colonos y a los integrantes

de los comités de desarrollo. No pudiendo existir en un barrio, colonia o fraccionamiento más de uno de éstos, cuya finalidad será específica mente la de gestionar una obra o

diversos servicios.

Entre sus facultades y obligaciones están las siguientes: formular sus programas de

actividades; dar a conocer por medio de un informe el uso y manejo de los fondos y bienes

propios de la colonia; representar ante las dependencias correspondientes a los colonos y ser el órgano de decisión y ejecución de los acuerdos de la asamblea. Los integrantes de los

comités de desarrollo son: un Presidente, un Secretario General, un Secretario de Actas y

Acuerdos, un Secretario de Organización y un Tesorero. Son elegidos en forma democrática

por los habitantes de la colonia o sector, previa convocatoria del Ayuntamiento.

Por otra parte, es frecuente encontrar comités especiales para afrontar acciones

concretas y dar respuesta a las múltiples carencias que suelen tener las comunidades municipales. Se forman así comités pro-escuelas; pro-electrificación; pro-agua y

alcantarillado, etc.; estas agrupaciones son formidables sustentos de la actividad municipal


pues encausan los esfuerzos ciudadanos concretos sobre determinados problemas o

servicios.

F) juntas para el progreso y bienestar

En Sonora, a través de la Ley número 5, se han creado las Juntas para el Progreso y

Bienestar. Tienen personalidad jurídica y entre sus objetivos está la de estimular la

conciencia de solidaridad, cooperación y comprensión mutua entre los habitantes de las

localidades. Las Juntas encauzan la cooperación de los particulares, sin distinción alguna,

en actividades sociales, cívicas y materiales.

En cada una de las cabeceras municipales del Estado de Sonora, tomando en

consideración sus condiciones sociales y económicas, funciona una junta con patrimonio

propio, sin perjuicio de que, independientemente de dicha junta y con iguales finalidades y

modalidades, se constituyan Comités de Progreso y Bienestar en comisarías y delegaciones

de policía y en sectores, barrios o colonias de las ciudades populosas, cuyo funcionamiento

es coordinado por la Junta de la respectiva cabecera.

La Junta para el Progreso y Bienestar se gobierna por una directiva integrada por un

presidente, un vice-presidente, un secretario, un prosecretario, un tesorero, un pro-tesorero

y dos o más vocales, además, de un representante personal del ejecutivo del estado. La

directiva de la Junta, queda facultada para integrar comisiones, patronatos o cualquier

organismo necesario para un fin determinado, dentro de sus actividades.

Las Juntas formulan su reglamento interior y su plan o programa de obras y

actividades y lo someten a la aprobación del Ejecutivo del Estado, por conducto de la

Secretaría de Gobierno; los miembros de las Juntas duran en su cargo tres años.

G) Los movimientos urbanos populares

Fundamentalmente en los Municipios urbanos y metropolitanos se está dando un

fenómeno emergente, al que los sociólogos le han denominado movimiento urbano popular. Es un fenómeno social derivado de la masificación moderna y es una respuesta de esta a la

autoridad, que muchas veces se ve incapacitada, para atender todas las peticiones y

exigencias de un conglomerado de tal naturaleza.

Estos grupos muchas veces son canalizadores de la inconformidad social derivada de

las enormes carencias que los Municipios enfrentan. Con frecuencia la energía de estas

agrupaciones suele ser desviada o manipulada a situaciones políticas o facciosas poco realistas y caen en extremismos. Pero estimo que precisamente el Municipio es la institución

que en mejor forma, puede retomar la fuerza espontánea de estos grupos, aprovechándola

para orientarla a actividades positivas de apoyo y solidaridad con todo el conjunto de la

comunidad. De una manera quedan los contingentes como meros activistas radicales, sin

objetivos claros y siempre prestos al desorden y. muchas veces, a la delincuencia.

10.2. Consejos de colaboración en diversas áreas de la actividad municipal.

Uno de los órganos de participación comunitaria que .más han tenido aceptación y

éxito, son los llamados Consejos de Colaboración Municipal o de Participación Ciudadana.

Diversos Estados de la República como Aguascalientes, Baja California, Estado de

México, Guerrero, Nuevo León, entre otros, han establecido en sus respectivas leyes municipales o reglamentos específicos, esa forma de organización comunitaria.

Algunos reglamentos sobre los Consejos de Colaboración Municipal, como el de Baja

California y el de Aguascalientes, integran a éstos con un Presidente, un Secretario y un

Tesorero. Además, tiene las vocalías que se estimen convenientes de acuerdo a las

necesidades de colectividad como: de la defensa ecológica y la salud;' de educación, cultura y bienestar social, deporte, etc.; lo que permite que los Consejos de Colaboración Municipal


desarrollen actividades diversas con profundo sentido social. Pueden asimismo, formar parte

de los Consejos en su jurisdicción, las sociedades de padres de familia, los grupos deportivos organizados, las asociaciones de colonos, las sociedades civiles y los grupos de jóvenes de las

comunidades, entre otros. Los Presidentes, Secretarios y Tesoreros de los Consejos de

Colaboración Municipal, son electos democráticamente por los ciudadanos vecinos de la

localidad, en asamblea pública, previa convocatoria del Ayuntamiento respectivo. Los

Consejos de Participación Ciudadana se identifican como organismos auxiliares del

Ayuntamiento. Para ser miembro de los Consejos de Participación Ciudadana, en general se exigen, entre otros requisitos, los siguientes:

Ser ciudadanos residentes del fraccionamiento, colonia, pueblo o cabecera municipal,

correspondiente; con una vecindad mínima de seis meses a la fecha de la elección, debiendo

comprobar lo anterior con su credencial permanente de elector; tener la capacidad necesaria

para desempeñar el cargo; no haber estado en proceso de orden penal, en el que se haya dictado sentencia condenatoria por delito intencional que amerite pena corporal. Los

Consejos de Colaboración Municipal, son órganos de promoción y gestión social. Sus

facultades, entre otras, son las siguientes: coadyuvan para el cumplimiento eficaz de los

planes y programas aprobados; para la mejor administración y prestación de los servicios

públicos; coordinan trabajos para las juntas de vecinos; reciben demandas de necesidades

de .la comunidad y canalizan las mismas al ayuntamiento para su gestión; promueven la participación y colaboración de los habitantes y vecinos en todos los aspectos de beneficio

social; presentan proposiciones al Ayuntamiento para fijar las bases de los planes y

programas municipales o modificaciones, en su caso; proponer proyectos de leyes y

reglamentos; promueven la organización vecinal con los jefes de manzana, responsables de

cuadra y/o coordinadores de calles, para la realización de obras y actividades de beneficio común; coordinan la permuta de mano de obra que le corresponda realizar a un vecino por

su equivalente en materiales de construcción o pagar al operario que realice el trabajo de

faena; en general realizan actividades tendientes a apoyar las labores del Ayuntamiento en

beneficio de la comunidad.

La legislación del Estado de México nos brinda un buen ejemplo de la participación

ciudadana en la planeación urbana, por lo cual nos permitimos transcribir los artículos que hemos considerado más importantes:

Articulo 72.-Para la gestión, promoción y ejecución de los .planes y programas

municipales en las diversas materias, los ayuntamientos podrán auxiliarse de consejos de

participación ciudadana municipal.

Artículo 73.-Cada consejo de participación ciudadana municipal se integrará con hasta cinco vecinos del Municipio uno de los cuales lo presidirá, y serán electos en las

diversas localidades por quienes habitan en el ámbito de su comunidad, el Último domingo

del mes de enero del primer año de gobierno del ayuntamiento, en la forma y términos que

éste determine en la convocatoria que deberá publicar el propio ayuntamiento cuando menos

diez días antes de esa fecha; o, en su caso, en la(s) fecha(s) señalada(s) en el calendario

complementario que oportunamente apruebe el ayuntamiento para llevar a cabo la elección, el cual tendrá como fecha límite el 21 de marzo. El ayuntamiento expedirá los

nombramientos respectivos firmados por el presidente municipal y el secretario del

ayuntamiento.

Artículo 74.-Los consejos de participación ciudadana, como órganos de comunicación

y colaboración entre la comunidad y las autoridades, tendrán las siguientes atribuciones:

I. Promover la participación ciudadana en la realización de los programas municipales;

II. Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados;

III. Proponer al ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y

programas municipales;


IV. Participar en la supervisión de la prestación de los servicios públicos;

V. Informar al menos una vez cada tres meses a sus representantes y al ayuntamiento sobre sus proyectos, las actividades realizadas y, en su caso, el estado de cuenta de las

aportaciones económicas que estén a su cargo.

Artículo 75.- Tratándose de obras para el bienestar colectivo, los consejos de

participación podrán recibir de su comunidad aportaciones en dinero, de las cuales

entregarán formal recibo a cada interesado, y deberán informar de ello al ayuntamiento.

Artículo 76.-Los miembros de los consejos podrán ser removidos, en cualquier tiempo por el ayuntamiento, por justa causa con el voto aprobatorio de las dos terceras

partes y previa garantía de audiencia, en cuyo caso se llamará a los suplentes.

10.4. Los derechos humanos y su protección por órganos municipales. Actuales

experiencias.


GLOSARIO

ACTO ADMINISTRATIVO. Acción derivada de la actividad administrativa que se efectúa conforme a la normatividad. Acción legitima realizada por la administración pública y materialmente, como la condición que limita sus acciones y afectos jurídicos. ACTO DE FALLO. Acto en el que públicamente se notifica a los concursantes en una licitación publica, la decisión que se ha tomado para la adjudicación a la oferta ganadora, ACTOS DE CORRUPCIÓN. Se considera actos de corrupción: a) El requerimiento o aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones públicas; ACTOS DE ADMINISTRACIÓN INTERNA. Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista. ACTUACIONES IMPUGNABLES. Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas. ADMINISTRACION DIRECTA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Expresión de capacidad técnica y administrativa de los ayuntamientos, pues significan que estos cuentan con los medios, elementos e ingresos suficientes para realizar actividades de plantación, programación y presupuestacion y, por tanto, se puede en cargar directamente de las prestaciones de servicios públicos municipales. ADMINISTRACION HACENDARIA MUNICIPAL. Son las funciones propias de la actividad financiera municipal que se refieren a la ejecución de tareas encaminadas a la obtención de recursos, la aplicación de estos recursos al efectuarse las erogaciones necesarias para el cumplimiento de los fines del gobierno municipal, la administración del patrimonio con que se cuenta ADMINISTRACION LOCAL. Conjunto de actos mediante los cuales los órganos estatales y municipales atienden al ejercicio de la función del gobierno. ADMINISTRACION PÚBLICA. La administración publica es el conjunto de operaciones en caminadas a cumplir o hacer cumplir la política publica, la voluntad de un gobierno tal y como esta expresada por las autoridades competentes.


ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CENTRALIZADA Se entiende por descentralización la creación de unidades administrativas que tienen personalidad jurídica, recursos propios y capacidad de administrarse. ADMINISTRACION PÚBLICA DESCENTRALIZADA. Se entiende por descentralización la creación de unidades administrativas que tienen personalidad jurídica, recursos propios y capacidad de administrarse AGENDA PÚBLICA. Es un conjunto de problemas, acciones y cuestiones que el gobierno asume para darle un tratamiento y un proceso de solución dentro de un marco de propiedades, disponibilidad de recursos e importancia estratégica en el contexto social. Los problemas y cuestiones que integran ala agenda del gobierno pasan a ser considerados como asuntos de política pública. ALCALDE. Termino que proviene del árabe al – cadi, que significa” el juez” es decir se hémela para designar al funcionario que poseía atribuciones judiciales y administrativas. ALCALDÍA. Constituye el espacio físico desde el cual el alcalde ejecuta las funciones que son propias de su jurisdicción municipal. General mente el término se emplea para referirse también a lo que se conoce en México como palacio municipal o palacio de gobierno municipal. APORTACIONES. Son los ingresos, en dinero, materiales o mano de obra, que la comunidad entrega al ayuntamiento para la realización de una obra o servicio; y que tiene como base el beneficio colectivo. ARCHIVO MUNICIPAL. De acuerdo con el Instituto Nacional de Administración Publica el archivo municipal es el conjunto de documentos generados y recibidos por las diversas dependencias de la administración pública municipal en el ejercicio diario de sus funciones que se concentran, conservan y custodian por constituir información de tipo oficial. AREA RURAL. Región donde las actividades económicas se relacionan básicamente con la agricultura, ganadería, pesca y minería. AREA URBANA. Superficie de tierra donde se concentra la actividad económica de la pequeña y mediana industria, comercio y servicio. ASAMBLEA MUNICIPAL. El termino asamblea se usa genéricamente para indicar cualquier reunión de varias personas con el fin de discutir sobre cuestiones comunes. En México no existe el régimen de asamblea municipal, sin embargo puede entenderse por esta cualquier reunión que se realiza para discutir los asuntos más importantes de la comunidad. ASENTAMIENTO HUMANOS. Los asentamientos humanos del municipio, son núcleos de población que se ubican al interior de su jurisdicción y básicamente se clasifican en dos rubros: regulares e irregulares.


ASOCIACION DE COLONOS. Órgano de colaboración integrado por los jefes de manzana, de colonias de pueblos, de barrios o unidades habitaciones que se integran de acuerdo con la convocatoria que expida el ayuntamiento, con el propósito de atender las necesidades mas apremiantes que presenta la comunidad. ASOCIACION INTERNA MUNICIPAL. La asociación intermunicipal es el ejercicio de una facultad constitucional para que los municipios de una misma entidad federativa, instrumenten conjuntamente políticas, estratégicas y acciones globales para dar respuesta a la demanda con referencias a los servicios públicos que han sido conferidos. AUTONOMIA MUNICIPAL. Es la potestad de elegir, nombrar o designar a los titulares de sus órganos gubernativos. AUTORIDAD MUNICIPAL. Conjunto de personas que ocupan cargos de representación popular y tiene la facultad de decidir sobre el funcionamiento del gobierno y la administración municipal. Son autoridades municipales el presidente municipal, síndicos, regidores, comisarios, delegados y agentes municipales. AUTORIDADES AUXILIARES. Representantes del ayuntamientos que son electos popularmente por los habitantes de la comunidad o nombrados por el propio ayuntamiento, los cuales en las mayorías de los casos, duran en su cargo un año, con la posibilidad de reelección. AYUNTAMIENTO. Derivación del término ayuntar que proviene del latín ad: a, y juntar, unión. el termino se emplea también como sinónimo de alcaldía, municipio, municipalidad. BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO Es un instrumento jurídico formulado por el ayuntamiento, mediante el cual se regula la organización política. Y el funcionamiento de la administración publica municipal, las obligaciones de los habitantes y vecinos, así como la competencias de la autoridad municipal para mantener la seguridad publica en su jurisdicción. BASE. Es uno de los elementos que integran a los llamados recursos tributarios, es decir, a los impuestos, derechos y contribuciones especiales. La base es el parámetro o unidad de medida que permite determinar el monto que deberá cubrir el contribuyente. La base siempre es fiscal, por ejemplo: monto del ingreso recibido, número de artículos producidos, capital en giros, etc. BENEFICIO SOCIAL. Conjunto de acciones que emprenden las instituciones de gobierno, tendientes a mejorar los niveles de vida mediante la atención de los servicios de salud, alimentación, educación, vivienda, servicios básicos y regularización de la tenencia de la tierra.


BIENES DEL DOMINIO MUNICIPAL. Son los bienes muebles e inmuebles que el ayuntamiento destina ala satisfacción de las necesidades públicas y alas suyas propias. BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL. Son aquellas propiedades destinadas a la utilidad pública, ya sea por el uso directo de la comunidad, o por una decisión administrativa. Su característica principal es su instrumentalidad física ya que son utilizados para el cumplimiento de fines públicos. BIENES MUNICIPALES DE USO COMÚN. Es el conjunto de bienes inmuebles a los que se les reconoce, como elemento esencial, el ser bienes aprovechados por la comunidad. En esta clasificación se encuentra bienes tales como carreteras, calzadas, puentes bosques, plazas, etc. BIENES MUNICIPALES DESTINADOS A UN SERVICIO PÚBLICO. Es el conjunto de propiedades, muebles e inmuebles, destinados ala prestación de servicios públicos. Su característica principal es que son no fungibles, es decir no pueden ser sustituidos. En esta categoría se encuentran escuelas, bibliotecas, museos, unidades deportivas, zoológicos, hospitales, rastros, mercados, panteones, los documentos o expedientes de las oficinas, manuscritos incunables, mapas, libros, colecciones científicas, etc. BIENES MUNICIPALES DEL DOMINIO PRIVADO. Son los bienes que no entran en la clasificación de los bienes del dominio público por no reunir las características requeridas y por no existir declaración expresa que así los considere. Es decir, estos bienes son enajenables, pues se puede vender; son prescriptibles, ya que los derechos del municipio sobre ellos se pueden extinguir con el tiempo; y son embargables. Estos bienes pueden ser muebles e inmuebles. BIENESTAR SOCIAL. El bienestar social, es la condición alcanzada por el individuo al tener acceso a una serie de beneficios que le permitan mantener un nivel de vida favorable, en el que sus necesidades básicas sean atendidas. BONO MUNICIPAL. Es un valor por el que se paga un interés a una tasa fija. Un bono es un documento (titulo- valor) que atorga al que lo pose ( tenedor o creador) el derecho a reclamar un flujo especifico de pagos por parte de la persona que emitió dicho documento. CABECERA MUNICIPAL. Termino que se emplea comúnmente para referirse a un sector territorial del municipio donde se desarrolla la actividad urbana y se encuentra la sede de los poderes municipales. Por disposición legal la cabecera municipal debe ser una ciudad, aunque esta norma no se cumple cuando se trata de un municipio rural o indígena. CABILDO. Termino que proviene del latín capitulum, sinónimo de junta,, corporación, entidad , consejo, cuerpo, asamblea.


CAMINOS. Vía que se construye para transitar de un lugar a otro; se construye sobre la tierra a través de un conjunto de obras de vialidad que sirven para desplazar el transito de vehículos, personas y bienes de un sitio a otro. El municipio tiene como función crear caminos a fin de reducir los tiempos de recorrido entre los centros de población. CAMINOS RURALES. Obras de vialidad que sirve para comunicar poblaciones en las que predominan actividades primarias como son: agricultura, ganadería, pesca y labores artesanales. CAMINOS VECINALES. Obras de vialidad que se construyen para comunicar municipios rurales y urbanos, con la cooperación de los particulares beneficiados para mejorar las condiciones de vida de la población. Los caminos vecinales es están a cargo de la junta local de caminos. CARRETERAS ESTATALES. Obras de vialidad debidamente acondicionada y asfaltada, cuya construcción conservación y operación están a cargo de la junta local de caminos, que es un órgano mixto, compuesto por funcionarios del gobierno federal y del gobierno estatal. CARRETERAS MUNICIPALES. Obras de vialidad acondicionadas y asfaltadas cuya, construcción y mantenimiento dependen directamente del municipio. CATALOGO DE PROGRAMAS. En una lista ordenada de sucesos que un gobierno nacional, estatal o municipal utilizada para concentrar una serie de actos o acciones ha realizar dentro de su territorio en un tiempo establecido. CATASTRO. El catalogo de unidades administrativa es un instrumento de trabajo en el que se identifican áreas ejecutoras y responsables de las actividades del ayuntamiento, así como la forma que se relacionan entre si. CENTRO DE POBLACIÓN Son todas aquellas responsabilidades que al ser ocupadas por una población tiene crecimiento urbano, mismo que se inicia en el momento en que se construye las viviendas y las principales obras publicas, tales como calles, plazas, redes de agua potable y alcantarillado. CIRCULAR. Documento de difusión que general mente se integra por una serié de disposiciones de aplicación de carácter interno y externo, emitidas de un órgano superior a uno inferior para dar conocer instrucciones, recomendaciones o para especificar la interpretación de normas, acuerdos, decisiones o procedimientos con el propósito de que sean conocidas y atendidas de manera inmediata. COMANDANCIA DE POLICIA. Órgano de la administración municipal encargado de vigilar y conservar el orden y la tranquilidad publica, servir y auxiliar a la comunidades titular de este órgano debe ser un comandante de policía COMITÉ COMUNITARIO. Es la reunión de representantes públicos Y/o sociales para deliberar, decidir o ejecutar en común y de manera coordinada algún acto, tarea o función


COMITÉ DE MANZANA. Entendida como la organización básica, a través de las cuales los habitantes de cada manzana participan en la ejecución de acciones de beneficio colectivo. COMITÉ DE PLANEACION PARA EL DESARROLLO MUNICIPAL. Es un organismo publico municipal cuyas funciones primordiales son las de promover y coadyuvar en la formulación, actualización., instrumentación y evaluación de los proyectos, programas y planes municipales de crecimiento y desarrollo. COMITÉ MUNICIPAL. Expresión que se emplea como sinónimo de comisión municipal, que se utiliza para referirse al conjunto de personas encargadas de vigilar el adecuado funcionamiento de los órganos administrativo del ayuntamiento en relación a un área especifica de la región. COMUNIDAD. Del latín comunitas- atis, Grupo de habitantes de determinado lugar que viven juntas conciertas reglas. Derecho real de propiedad que pertenece a varias personas, por una parte indivisa sobre una cosa mueble o inmuebles. CONSEJO DE DESARROLLO MUNICIPAL. Instancia De programación, operación control, seguimiento y evaluación del fondo de desarrollo social municipal, cuyas funciones primordiales son: decidir que obras se ejecutaran con el fondo. CONTRALORÍA MUNICIPAL. Órgano de la administración municipal encargado de establecer y operar el sistema de control y evaluación municipal, así como fiscalizar el ejercicio de gastos públicos municipales y aplicar las normas y criterios en materia de control, evaluación, auditoria e inspecciones. CONTROL DE GESTION. proceso que se establece en las dependencias y organismos de la administraron municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo, evaluar su realización, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas, fortaleciendo con ello la toma de decisiones del ayuntamiento. CUENTA PÚBLICA MUNICIPAL. La cuenta publica municipales el documento mediante el cual las autoridades municipales satisfacen la obligación constitucional de someter a las legislaturas locales los resultados habidos en un ejercicio presupuestario, con relación a los ingresos y gastos públicos, y el detalle sobre el uso y aprovechamiento de los bienes matrimoniales. DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. Es el crecimiento ordenado de los asentamientos humanos y de los centros de población, en armonía con el medio ambiente natural y en función de sus recursos. DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL. Constituye el conjunto de obligaciones por concepto de pasivos, directas y contingentes derivado del financiamiento a cargo de los municipios y contraído con instituciones nacionales de crédito.


ERARIO. Es el conjunto de bienes, valores y dinero con que cuenta el Estado para solventar sus gastos. ESTADO NACIÓN. El Estado moderno ha nacido como unidad de asociación, organizada conforme a una constitución, gracias a haber dominado el doble dualismo que forman rey y pueblo y el poder espiritual y temporal. ESTRUCTURA VIAL. Es el conjunto de vías públicas y demás elementos necesarios para el traslado de personas y bienes dentro de una entidad. EXPROPIACIÓN. Expropiar consiste en desposeer legalmente de una cosa a su propietario, por motivos de utilidad pública, otorgándole una indemnización por ello. FACULTAD REGLAMENTARIA. Es aquella potestad que tienen los ayuntamientos para instrumentar y aplicar las leyes federales y estatales en el ámbito territorial de su municipio, a través de reglamentos y disposiciones administrativas

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LEYES, CÓDIGOS Y REGLAMENTOS

Constitución Política de los Estados Unidos de México.

Constitución Política del Estado de Veracruz, Llave.

Ley de los Municipios Libres

Ley Orgánica Municipal

Ley de Coordinación fiscal

Ley de hacienda Municipal

Ley de Ingresos

Ley de Egresos

Bandos de Policía y Buen Gobierno

Reglamentos internos de Colonias y Ejidos.

ANEXOS 1

PROCESOS DE LA INVESTIGACIÓN EXPERIMENTAL

Elementos del proceso:1

Planteamiento del problema

Revisión de antecentes

Formulación del marco teórico conceptual

Planteamiento de hipótesis

Cuadro de variable indicadores

Definición operacional

Selección del diseño

Selección de la muestra

Determinación de aparatos e instrumentos

Procedimiento de investigación

Tratamiento estadístico

Análisis de resultados

Reporte formal.

1 Universidad de Acayucan, Pedagogía Experimental I, P. 98


ANEXO 2

Trabajo escolar

Son ejercicios que los estudiantes realizan por indicación del profesor, con el

objeto de demostrar los conocimientos que poseen sobre una determinada materia.

El valor académico consiste en que, según los casos, unas veces sirve de

examen parcial o total de una materia y otras con indispensable para presentar un

examen final,

Preparar un esquema global de una cuartilla, mecanografiada a doble espacio,

permite correcciones clara hasta lograr la forma definitiva.

Los temas deben de ser novedosos, interesantes, positivos y constructivos; hay

que evitar la polémica personal que no conduce a nada.

El estilo, bibliografía, citas y otras normas generales se tratan ampliamente en

los capítulos y apartados correspondientes de esta obra. La extensión del trabajo puede

ser entre quince y veinte hojas, tamaño carta, mecanografiado a doble espacio o uno

punto cinco. 2

Estructura de un trabajo escolar y de investigación

Partes que lo componen Datos que deben de contener

1. Portada exterior Autor, título, institución donde se presenta el trabajo.

2. Portada interior Autor, título, nombre del curso, grupo, fecha, nombre de

escuela y del profesor.

3. Prólogo Explicar por que se realizo el trabajo, experiencia del

autor, importancia de la investigación, reconocimiento y

limitaciones.

4. Introducción Explicar como se planeó y se realizó el trabajo; objetivos

de estudios, recursos, hipótesis (por que se eligió),

enfoques y fundamentos teóricos.

5. Tabla de contenido Lista de capitulo

6. Desarrollo

- Capítulo I

- Capítulo II

- Capítulo III

- Otros capítulos

- Último capítulo

Definiciones, es decir, conceptos que se usarán.

Marco histórico. Condiciones históricas que rodean el

tema; esto facilita y da objetividad.

Antecedentes. Origen y evolución del tema

Objetos de estudios y características.

Resumen. Breve compendio para hacerlo más

comprensible.

Conclusiones y recomendaciones

7. Notas: de referencia Datos de los libros consultados, cuya información se usó

2 MERCADO, H. Salvador, ¿Cómo hacer una Tesis?, P.29


de las fuentes

consultadas (de pie

de página)

en el trabajo.

8. Apéndice y anexos

(lista de otros

escritos)

Material complementario que ayudaron a la comprensión.

antologia de derecho municipal

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