TEMA 1CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Y SU RELACION CON OTRAS DISCIPLINAS

Concepto de Derecho Administrativo

El estudio del Derecho Administrativo, arranca en el siglo XIX. Su autonomía, la precisión de su objeto de conocimiento, su construcción, están en evolución constante por las profundas transformaciones político sociales del Estado.El Derecho Administrativo contiene en su mayor parte el estudio de normas relativas a la Administración Pública. El concepto de administración, en un primer intento para limitar el concepto de administración secentrará en una actividad humana de conjunto, siendo sus características las de prever, organizar, mandar, coordinar y constatar para servir a alguien.La idea de servicio empieza a aclarar el concepto de administración, así, esa actividad humana subordinada a un servicio, lleva a definir la palabra administración de acuerdo con la etimología del vocablo. Por eso en términos comunes la administración es entendida como gestión de asuntos o intereses.Para el diccionario de la Lengua Española administrar equivale a gobernar, regir o cuidar bienes propios o ajenos, y el administrador se define como la persona que administra, maneja, sirve y ejerce un cargo sobre bienes ajenos. En la Administración Pública, el administrador gestiona siempre bienes e intereses ajenos: los de la comunidad política a la que él sirve.Administración en una acepción vulgar significa gestión de bienes o cuidado de la Hacienda; pero cuando se administra, se ejerce intencionadamente cierta actividad para alcanzar un fin determinado y un serviciode otro. Es en esta forma que se concibe a la Administración, la acción de dirigir, regir y controlar a un conjunto de personas y bienes con el objeto de alcanzar intencionalmente un fin público o privado en forma lícita.Hay dos aspectos fundamentales bajo los cuales se puede examinar la Administración:el subjetivo y el objetivo.

En el aspecto subjetivo de la administración se toma en cuenta al sujeto que realiza la actividad para darle el calificativo correspondiente.Normalmente la actividad administrativa en su concepto público es desarrollada por el Poder Ejecutivo, este es un punto de acotamiento formal del concepto de administración pública. El criterio para determinaren este sentido a la administración, es el sujeto del que emana la actividad y no el contenido material de la función que desarrolla.De ahí que se discuta si el Poder Ejecutivo y la Administración Pública son equivalentes en su extensión.Si por Poder Ejecutivo se entiende gobierno, éste desarrolla no sólo la actividad administrativa sino la actividad gubernamental (política), entendiendo por ésta a la que regula y atempera la actividad social y concierta todos sus movimientos, imprimiéndoles una misma dirección y subordinándolos a un solo impulso.Esta es la más alta actividad estatal, por ello, la Administración Pública no puede actuar separada de la política porque nada de lo que afecta a los intereses públicos le puede ser ajeno.

La política determina y cristaliza la voluntad de la comunidad y una vez manifestada a través de los procedimientos públicos, la administración la ejecuta en una complementación de valores políticos y valores jurídicos.

En el aspecto objetivo, la Administración Pública es la actividad correspondiente a la función administrativa. Es la actividad del Estado que actúa en determinados dominios con el objeto de realizar la satisfacción de necesidades públicas de manera inmediata.

La administración puede ser pública o privada. La Administración Pública es el conjunto de medios de acción directos o indirectos, humanos, materiales o morales, de los cuales dispone el gobierno para lograr sus propósitos y llevar a cabo las tareas de interés público que no cumplen las empresas privadas o los particulares y que determinan los poderes constitucionales legalmente dedicados a escoger y definir la política general del país.La Administración Pública comprende no solo al gobierno, o a las entidades estatales, sino también a los organismos paraestatales que integran el sector público, como un enorme complejo orgánico y dada la naturaleza de algunas instituciones y su aparente alejamiento del gobierno, no disminuye la radical separación entre las dos administraciones.

Las diferencias entre la Administración Pública y la Administración Privada, pueden precisarse en el sentido de que la institución privada persigue un propósito de lucro y la Administración Pública sólo sejustifica por los intereses generales que la ley le confiere.

Los autores señalan como característicasde la Administración Pública a los siguientes puntos, entre otros:1. La tarea gubernamental es enorme, compleja, y difícil. El tamaño de las operaciones, la multiplicidad de los propósitos y la complejidad de los programas, exigen formas especiales de administración.2. La universalidad y soberanía del gobierno supone que éste ha de resolver los conflictos de intereses privados, tratando de alcanzar el máximo posible de bienestar general. Para esta función hay requisitos de imparcialidad, y equidad que condicionan la conducta administrativa, distinguiéndola de la conducta de las empresas privadas.3. El gobierno es responsable ante el pueblo, sus actuaciones están constantemente expuestas a la publicidad y a la crítica.4. Los gobernantes representan un poder inmenso de coacción frente al cual se requiere protecciones especiales, ya que sus actuaciones requieren estar controladas por la supervisión de sus colegas, del pueblo y sobre todo, de su propio sentido de responsabilidad.5. La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximización de sus ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que se realicen los propósitos públicos.Por último, se puede mencionar que la Administración Pública puede contemplarse como estructura, como aparato, y como conjunto de órganos y dependencias para desarrollar la actividad administrativa.La actuación administrativa es actualmente social, de acuerdo con una previa idea de justicia en ese orden donde deriva todo un incontenible actuar del Estado, hasta donde esa justicia social puede ser concebida.Al describir el Derecho Administrativo se tiene como preocupación la protección de la libertad y dignidad del hombre.Una vez expuesto el concepto de Administración Pública, es necesario precisar la rama jurídica que se ocupa de ella, es decir, el Derecho Administrativo.El Estado, para fijar sus necesarios presupuestos requirió de ciertas condiciones, por lo que se reconoce que el Derecho Administrativo tiene un origen relativamente reciente; se indica que éste surge cuando la actividad administrativa está regulada por normas jurídicas exteriormente obligatorias y distintas a las querigen a los particulares. Las normas aisladas sólo son precedentes de un sistema jurídico.Se han sustentado diversas definiciones del Derecho Administrativo, de entre las que destacan las siguientes: Santamaría de Paredes lo define como el Derecho referente a la organización, funciones y procedimientos del Poder Ejecutivo, de ese modo se minimiza al Derecho Administrativo, hay también órganos, entidades, establecimientos, etc. que realizan actividades administrativas (descentralizados) y que no pertenecen a la organización del Poder Ejecutivo, sino a la Administración Pública en general.También se concibe al Derecho Administrativo como el conjunto de normas que regula la organización y funciones del Poder Ejecutivo.Según Gabino Fraga, El Derecho Administrativo, como rama del Derecho Público regula la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa, correspondiéndole así el estudio de las normasde estructura del Poder Ejecutivo y las de funcionamiento y actividad administrativa.

Según el propio autor se estima que el concepto de Derecho Administrativo abarca por una parte, el régimen de organización y funcionamiento del poder ejecutivo y por otra, las normas que regulan la actividad de Estado que se realiza en forma de función administrativa. Se abarcan los aspectos formal y material de la administración. Por lo que el Derecho Administrativo regula:

1. La estructura y organización del poder encargado de realizar la función administrativa, surgiendo relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Estado que se hacen indispensable coordinar en una organizaciónadecuada.

2. Los medios patrimoniales y financieros que la administración necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación.

3. El ejercicio de las facultades del Poder Público que debe realizarse bajo la forma de función administrativa que, según Gabino Fraga, no son especiales del Poder Administrativo, sino sólo la forma de su realización.

4. La situación de los particulares con respeto a las relaciones que surgen con tal motivo, entre las cuales se encuentran la organización de las garantías individuales, o sea aquéllas que los individuos deben tener contra la arbitrariedad y la administración.

Según Jorge Olivera Toro, “Derecho Administrativo es la parte del Derecho Público que determina la organización y comportamiento de la administración directa o indirecta del Estado, en interés de la satisfacción de las necesidades públicas y que disciplina a la vez sus relaciones jurídicas con el administrador”.

En la Administración Pública debe existir la coordinación en el orden administrativo como principal eje, que tiene por objeto conseguir, mediante la debida coherencia, la estructura adecuada y actuación sincrónicay jerarquizada en el tiempo de los distintos fines funcionales, servicios, órganos o agentes administrativos o, la necesaria rapidez o eficacia de la actividad administrativa.

Los principales enfoques bajo los cuales actualmente se contempla a la Administración Pública son:

Legalista: El cual enmarca a la administración en un sistema de normas rígidas en que se destaca la legalidad de los actos administrativos, en lugar de analizar si la administración alcanza sus objetivos.

Eficientista: El cual sostiene que la Administración Pública es un complejo sistema mecánico de órganos y su funcionamiento sirve para la satisfacción del interés público en forma económica y eficiente.

Psicosociológico: El cual establece la aplicación de la ciencia de la Psicología Social a la Administración Pública. La incoordinación administrativa no siempre origina la ineficiencia de la actividad administrativa, sino una innecesaria duplicidad de actividades, despilfarro de fondos públicos, desperdicio de actividad delpersonal y ausencia de productividad.

Sin embargo, el abuso de la coordinación da como lugar la creación de comisiones, consejos, comités, etc., sin producir generalmente buenos resultados.

Relación del Derecho Administrativo con otras disciplinas

Como se estableció anteriormente, el Derecho Administrativo es de reciente creación y como consecuencia, en sus orígenes se explicó a través de otras disciplinas jurídicas, con las cuales tiene unaíntima relación. Ahora bien, el Derecho Administrativo se relaciona con otras disciplinas de la siguiente manera:

Con el Derecho Constitucional, siendo éste el responsable de estudiar el Estado, su estructura y funcionamiento así como las garantías individuales y los derechos sociales. Es de suponerse que el Derecho Administrativo tenga vinculación con éste tanto en la parte del examen del Poder Ejecutivo, como en los principios derivados del sistema constitucional respectivo, sin embargo, a pesar de tal coincidenciaen la materia concepto de estudio, la organización del Poder Público constituye la columna vertebral del Derecho Constitucional, pero las distintas facetas de dicho Poder (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) se estudian separadamente, correspondiendo al Derecho Constitucional el estudio en conjunto de las tres áreas y al Derecho Administrativo, básicamente el estudio de la administración.

También tiene amplia relación con el Derecho Privado, ya que los principios de éste último forman parte de los generales de toda ciencia del derecho, de la cual se nutre el Derecho Administrativo.

Hay figuras o instituciones prestadas al campo de la Administración, como son la propiedad, los contratos, los derechos reales, etc., las cuales no son exclusivas del Derecho Privado.

De igual forma, en lo que se refiere a determinados tipos delictivos y a los servicios de penitenciarias o regímenes carcelarios y a la policía de seguridad, se vincula el Derecho Administrativo con el Penal.

Se relaciona en lo que respecta a la ejecución de las disposiciones judiciales que realizan los servidores de la Administración Pública.

Los Servicios Públicos de índole internacional hacen que se mantenga una relación constante entre el Derecho Administrativo y el Internacional, en lo referente a convenios sanitarios, de Policía Internacional,

etc.Existen relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Procesal, sobre todo en el Laboral Administrativo y el régimen de infracciones, porque intervienen autoridades administrativas en los procesos y coadyuva con la resolución de los Tribunales Civiles y Penales.

En síntesis, siendo el Derecho Administrativo el Derecho que regula una de las actividades funcionales del Estado (Administración Pública), tiene como todas las disciplinas un sustrato político, lo que determina además, sus relaciones con las Ciencias Políticas.Finalmente el carácter múltiple y complejo de las necesidades sociales, cuya satisfacción directa e inmediata es el objeto de la Administración Pública, explica sus relaciones con las Ciencias Sociales.

El vocablo fuentes ha sido utilizado en materia jurídica para tratar de determinar el origen de las normas y resulta un término multívoco, pues a veces se le confunde con las fuentes del conocimiento jurídico, otras con las fuentes de la Ley y algunas con las fuentes del Derecho Positivo.

Las fuentes del conocimiento jurídico, son aquellas a las que se acude para tratar de desentrañar el hecho, fenómeno o materia de conocimiento y pueden ser directas o indirectas; directas son las que ponen en contacto directo a la persona con el objeto y las indirectas serán aquellas que por referencia le proporciones los datos cognoscitivos.

No se ha estudiado con precisión el problema de las fuentes del Derecho Administrativo, generalmente se ha acudido al Derecho Civil ya que los autores han venido siendo influenciados por las ideas de Geny. Se ha venido repitiendo tradicionalmente que las fuentes de Derecho son tres, las formales, las reales y las históricas.

Para Geny, se “entiende como fuentes formales del derecho positivo las imperativas, de autoridades externas al intérprete con virtualidad bastante para regir su juicio, cuando tiene por objeto la revelación de una regla, destinada a imprimir una dirección en la vida jurídica. Afortunadamente puede aquí apoyarse nuestro juicio en el sólido terreno de los hechos y de las realidades sociales. Apreciando aquellos de cerca, y tomando en cuenta cuidadosamente éstas, es como podremos darnos cuenta, no solo de la existencia de las diversas fuerzas que intervienen en el orden de nuestro Derecho objetivo, con el vigor irresistible que se requiere para merecer el nombre de fuentes formales”.

Parece evidente que las fuentes del Derecho Privado Positivo, no son suficientes para establecer una teoría propia de las fuentes del Derecho Administrativo en su sentido amplio, puesto que las circunstanciasactuales son distintas en nuestra materia que aquellas que fueron tomadas por Geny. Por lo que toca a las fuentes formales, debemos decir que la mayoría de los autores consideran que son formales aquellas normas que revisten una forma determinada única, mediante la que el Estado establece su aplicación y así, tradicionalmente, se consideran formales la ley, la costumbre y la jurisprudencia.

La teoría en cuestión confunde el procedimiento de creación de la norma, con la fuente de la norma. Al hablar de fuentes formales, en efecto, creemos que el procedimiento mediante el cual se formaliza una determinada norma jurídica no puede convertirse en una fuente o lugar donde parte la misma, pues desde un punto de vista estrictamente lógico son dos situaciones completamente distintas: una es el procedimiento de formación y la otra la fuente de donde nace una norma.

Las fuentes del Derecho Administrativo se constituyen por el origen de los preceptos jurídicos que lo rigen.Las fuentes formales del Derecho Administrativo son los procesos de creación de las normas que tienen fuerza para obligar.

Para Miguel Acosta Romero las fuentes del Derecho Administrativo son: La legislación tanto la federal como la local y la internacional La jurisprudencia y La costumbre.

La legislación

Se comprende en esta fuente el proceso por el cual se produce la ley que deriva de la vía legislativa, así como de otros procesos en los que sus normas tienen las características de generalidad, abstracción,

impersonalidad y permanencia. Es decir, en esta fuente quedan incluidos también los reglamentos que son los actos materialmente legislativos expedidos por el Poder Ejecutivo.

En virtud del Principio de Legalidad, la ley en sus aspectos formal y material, tiene absoluta preeminencia sobre las demás fuentes del Derecho Administrativo, ya que en los actos administrativos, la ausencia de ley equivale a la incompetencia.

El Principio de Legalidad que apoya al sistema administrativo encuentra su origen en la teoría de la división de poderes, ya que de acuerdo con ella, la administración no puede confundirse con la legislaciónporque los administradores se convertirían en opresores si dictaran las normas jurídicas que ellos mismos ejecutaran.

El Principio de Legalidad postula por la misma mecánica de la división de poderes, indicando que la administración no puede realizar actos concretos que no estén previstos en una disposición anterior, la cual debe tener las características de abstracción, generalidad, impersonalidad, permanencia, etc., atributos del acto legislativo al que está sujeta la actividad administrativa, conforme al postulado político mediante el cual el poder detiene al poder y también sus trabajos o labores están previamente determinados. Así existe sometimiento a la norma legal y también determina los trabajos a realizar.

La consideración precedente significa que el Principio de Legalidad derivado de la clásica división de poderes implica:

Sumisión de la actividad administrativa a la ley. Respeto a la ley, y Limitación del actuar de los funcionarios públicos que no pueden tomar decisiones

contrarias a la ley.La legalidad es el conjunto de normas de derecho que se imponen a la administración.El Principio de Legalidad genera seguridad jurídica para los administrados, protegiéndolos en contra de las arbitrariedades a que estarían expuestos si la administración no estuviere ligada a normas jurídicas, y a la vez, produce firmeza en la actuación administrativa que será conforme a los dictados de la ley, traduciéndose por tanto en una actuación coherente. Es preciso acentuar que la acción administrativaencuentra en la ley su motor y su límite. Su motor porque la norma jurídica distribuye las competencias, otorga a cada agente el título que lo habilita para obrar, le asigna los objetos que debe atender y le confiere, para ello, los poderes necesarios, ya que la acción administrativa no puede contrariar la ley.En tres aspectos o campos es donde opera el principio de legalidad:

1. Cumplimiento en la actuación administrativa de las formas que determine la ley para cada caso.2. Cumplimiento de las prescripcionesde fondo de la materia señalada en la propia ley, esto es que la decisión administrativa deberá ser conforme a la ley previamente dictada.3. Respeto por el órgano administrativo con facultades para dictar disposiciones que tengan naturaleza normativa, y al orden escalonado exigido por la jerarquía de la ley, es decir, legalidad normativa y jerárquica. La actuación de la administración se mueve dentro de una órbita predeterminada que es el Derecho al que no puede infringir bajo pena de incompetencia o ilegalidad, pero sin olvidar la realidad social subyacente, en donde los intereses colectivos son determinantes y hay que satisfacerlos apartándose de un rigorismolegal, frío y sin vida.

Dentro de la temática del Derecho Administrativo y del Principio de Legalidad de la administración, se debe tener en cuenta que en la actualidad el Estado ha tomado injerencia en la vida social y en la satisfacción del bienestar común, de tal modo que ha conseguido un aumento de bienes, prestaciones y servicios para disfrute de los ciudadanos, así como un reparto más justo de los mismos; para ello rige fundamentalmente la eficiencia y la productividad sin contrariar a la ley.

El concepto de la legalidad es más extenso que el de legitimidad, porque se integra con este último el mérito.

Por mérito se entiende la conveniencia y utilidad que tiene el acto administrativo, su adecuación para lograr los fines que tiende a alcanzar.

Al lado de la validez jurídica o conformación con la ley, existe la valorización de su oportunidad, llamada también por los tratadistas italianos el mérito o por otros, su razonabilidad. Los dos elementos constituyen el límite de los actos administrativos y con mayor vivencia se presenta el segundo de dichos elementos en los actos discrecionales.

Como conclusión, el Principio de Legalidad procede del Estado de Derecho, implica que los órganos administrativos están jurídicamente obligados a actuar fundados en la ley, pero además, su actuación tiene calidad axiológica que constituye un criterio político.

La legalidad de la administración implica legitimidad y oportunidad, y no sólo la primera.Existe un equilibrio entre la actividad de estricta ejecución de la ley y su necesaria adaptación a las circunstancias de la vida variable por naturaleza y que la propia ley no puede prever sin comprender una supuesta actividad discrecional, entendida en la forma caprichosa que no ofrezca a los administrados ninguna seguridad.

La actividad discrecional no está fuera del control jurisdiccional y por otra parte, en los actos vinculados a la ley, hay un mínimo de discrecionalidad para escoger la oportunidad de la actuación administrativa.

La costumbreLa costumbre se integra por el uso, la repetición constante de los mismos actos por la creencia o convicción popular de su obligatoriedad.Esta fuente no siempre ha sido admitida pero debe reconocerse que su admisión debe ser únicamente por ley.Todos realizan normalmente los mismos actos. Ese espíritu de repetición constituye un hábito innato en el hombre. El hombre es un animal de costumbres y por ello tiende a realizar los mismos actos repetidamente de manera inconsciente.

La costumbre se forma por dos elementos: el hábito consuetudo, es decir, la repetición de actos que forman un hábito de trascendencia a la vida jurídica, y el carácter subjetivo, la opinio juris, que no es sino la opinión que tiene la sociedad de hacer justo y necesario el hecho repetido constantemente. Cuando existe también ese último elemento se puede decir que hay una costumbre jurídica con carácter de fuente del Derecho.

La costumbre puede manifestarse en tres formas distintas: puede confirmar la disposición contenida en la ley, aquí hay armonía entre la ley y la costumbre, secundum legem, es decir, está de acuerdo con la ley; puede ser contraria a la ley, aunque la ley desconozca una costumbre, de todas maneras ésta no varía de un día para otro y vendrá a ser contra la ley; y por último, la costumbre puede venir a llenar un vacío de la ley; aquí la costumbre es praeter legem, lo cual significa que es la costumbre supletoria que llena los vacíos de la ley; ejemplo de esto, la costumbre establecida en ciertas ciudades de la República Mexicana, con el transporte colectivo en automóviles de alquiler, más comúnmente con el transporte público en automóviles de alquiler, llamados "peseros". La regulación de este servicio público nació de una costumbre. Las rutas y tarifas también se originaron en la costumbre y llegaron al grado de considerarse con carácter imperativo, de lo que se desprende lo que es Derecho, aún sin que el Estado le diera su aceptación o coacción.

La jurisprudencia

La jurisprudencia es el conjunto de principios y doctrinas contenidas en las decisiones de los órganos jurisdiccionales y constituye una fuente indirecta del Derecho Administrativo.

En la legislación, la Ley Orgánica en los Artículos 103 y 107 Constitucionales (Ley de Amparo), en sus numerales 192 y 193, previó que la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia, funcionando en Plenoy Salas, sea obligatoria para éstas y para los Tribunales Unitarios y Colegiados de Distrito, los Juzgados de Distrito, los Tribunales Militares y Judiciales del Orden Común de los Estados y del Distrito Federal, Tribunales Administrativos y del Trabajo, Locales o Federales.

La jurisprudencia es fuente fecunda del Derecho Administrativo, pero esto no significa que ella sola resuelva el dualismo irresoluble entre la Ley Administrativa y la vida del Derecho, ni que aquélla pueda

sustituir a la función legislativa. Pero la posibilidad de ser interpretativa de la ley, sea extensiva o restrictiva y concordante con los intereses sociales, hace que dicha jurisprudencia sea una verdadera fuente de derecho.

LA ACTIVIDAD DEL ESTADO Y LAS FORMAS DE ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

Guía de estudio1. ¿En qué consiste la actividad del Estado?2. ¿En qué consiste la centralización administrativa?3. ¿En qué consiste la descentralización administrativa?4. ¿Cuál es la diferencia entre descentralización y desconcentración administrativa?5. ¿Qué implica el régimen paraestatal?

Los criterios para clasificar el quehacer estatal son muy diversos dada la gran variedad de sistemas políticos, económicos y jurídicos que utiliza el estado para su organización y funcionamiento: en su diseño juega un papel fundamental la finalidad que se persigue en cada caso, en consonancia con la ideología sustentada.Sin duda la finalidad de cada Estado habrá de ser factor determinante de su actividad; por ello, Gabino Fraga considera que la actividad estatal está configurada por el conjunto de actos, operaciones y tareas que le atribuye el Derecho Positivo y, por tanto, está obligado a desarrollar para la obtención de su telos, de su fin.

Ya que los fines de cada Estado los establece el Derecho Positivo de acuerdo con su ideología predominante, ésta habrá de influir poderosamente en la definición de las tareas que deban realizarse conforme al orden jurídico imperante en cada ente estatal.

La actividad del Estado

Desde luego, un Estado de corte liberal tendrá un cúmulo de actividades a realizar más reducido que las asumidas por un Estado solidario, y éste, a su vez, poseerá un conjunto de tareas menos amplio que las correspondientes a un Estado totalitario.La actividad del Estado, es decir, lo que el Estado debe hacer, se define por el conjunto de normas que crean órganos, fijan su funcionamiento y los fines que deben alcanzar. La exigencia lógica del Estado se precisa por los fines o propósitos que una sociedad organizada le ha venido señalando de acuerdo con su propia naturaleza. Desde un punto de vista objetivo, la actividad estatal es el quehacer del Estado o sea, la totalidad de las operaciones y tareas desarrolladas por el ente estatal, las cuales por sus diversas características se clasifican en diferentes tipos.Bajo la influencia de Montesquieu, desde hace más de dos siglos se acostumbra clasificar la actividad estatal en tres grandes categorías: legislación, jurisdicción y administración. La actividad legislativa produce y promulga la norma jurídica; la actividad jurisdiccional la aplica al caso concreto y, de ser necesario, exige coactivamente su cumplimiento; la actividad administrativa realiza los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la sociedad.La doctrina ha empleado en el análisis de la actividad estatal diversos términos o denominaciones, entre los que destacan los de atribución, cometido y función.

Las atribuciones estatales

En el ámbito jurídico-político, se entiende por atribución estatal lo que al Estado le corresponde hacer, por lo que se puede considerar como el contenido de la actividad del Estado. Aun cuando es frecuente usar de manera indistinta las expresiones “atribuciones estatales” y “funciones estatales”, diversos autores las distinguen. Para Fraga ”las funciones constituyen la forma de ejercicio de las atribuciones”, en cambio para Villegas Basavilbaso es justo lo contrario, porque según él “las atribuciones constituyen la forma de ejercicio delas funciones”, Roger Bonnard, propone la idea de atribución como base del Derecho Administrativo, ya que “las atribuciones son las tareas, los trabajos que el Estado realiza. Ellas constituyen los objetivos de

su actividad. Esta noción de atribución corresponde sensiblemente a la de profesión para los individuos. Cuando se dice que el Estado es industrial, comerciante, profesor, se indica en esa forma la atribución realizada por el Estado”.A pesar de tener seguidores importantes, la tesis de Bonnard sobre las atribuciones estatales, ha sido abandonada en la actualidad.Otros autores como Sayagués Laso emplean el término cometido.Según se acaba de ver en los párrafos anteriores, la doctrina emplea diversas denominaciones para referirse a una misma idea: atribuciones, cometidos y fines no son sino diversas formas de nombrar altelos (fin) del Estado.

Las funciones estatales

Se puede entender como funciones estatales o públicas, las actividades reservadas a los órganos depositarios del poder público, el cual es el único y no se divide; los que se separan son sus órganos y susfunciones. Diversos autores coinciden en considerar a las funciones como medios o formas de realización, de los fines en la versión de Serra Rojas; de las atribuciones en la tesis de Fraga, de los cometidos en el esquema de Sayagués.

En opinión de Carré de Malberg, en el Derecho Público se entiende por funciones estatales las diferentes actividades del Estado que representan las diferentes manifestaciones o formas de ejercicio de la potestad estatal. “La teoría de las funciones no debe confundirse con la de las atribuciones o cometidos del Estado.”Para varios autores las funciones públicas se insertan en el rango de las actividades esenciales o mínimas de la sociedad y del Estado.

Se pueden considerar las funciones públicas como actividades esenciales del Estado contemporáneo, fundadas en la idea de soberanía, cuya realización satisface necesidades públicas, es decir, necesidadesdel Estado, del aparato gubernamental, de la Administración Pública, del municipio, en fin, necesidades de los entes públicos, distintas, por tanto a las de carácter general, suma de muchas individuales similares de los particulares.

La clasificación tripartita de las funciones públicas o estatales logró un amplio consenso doctrinario en el presente siglo, en lo que los autores no lograron un acuerdo fue en el criterio empleado para tal clasificación.De acuerdo con el criterio orgánico, cada una de las tres funciones del Estado se encomienda a un órgano de su aparato gubernamental y cada función viene a ser encomendada por el correspondiente órgano.Más la realidad se encarga de acreditar que, además de la actividad primordial que les caracteriza, tales órganos también realizan actividades similares a las fundamentales de los otros dos.Así, es común que el órgano legislativo, además del desempeño de sus funciones, tenga a cargo otras que por su naturaleza intrínseca son de carácter jurisdiccional y administrativo; asimismo, es normal que el órgano judicial, aparte de sus características funciones jurisdiccionales, desempeñe algunas administrativas y otras materialmente legislativas; en tanto que, por su parte, el órgano ejecutivo añade al desempeño de sus funciones administrativas, la ejecución de funciones legislativas y jurisdiccionales.

a) La función legislativaEl criterio orgánico interpretaba la función legislativa como toda actividad (y sólo la actividad) realizada por el órgano legislativo, hoy por hoy, muchos autores entienden por función legislativa (cuyo contenido es el acto regla) la elaboración de la norma jurídica abstracta, es decir de la regla de conducta externa humana de carácter general, obligatorio y coercitivo, sin importar el órgano que la dicte, por tanto la función legislativa, como dice Fernando Garrido Falla, consiste en establecer por vía general y obligatoria las normas a que ha de ajustarse la conducta de los miembros de la comunidad, así como la organización misma de esa comunidad. Se trata, pues, de una función a través de la cual el Estado establece normas jurídicas donde las situaciones a resolver se contemplan abstractamente, impersonalmente y no para que sirvan de solución a un caso concreto planteado.

b) La función jurisdiccionalLa función jurisdiccional es la aplicación de la regla general, abstracta, impersonal y obligatoria (o sea, de la norma jurídica) a cada caso específico para dirimir una controversia, y surge en el momento en que el poder público asume la solución de las controversias.Para el emérito profesor Eduardo García Máynez, “la función jurisdiccional puede definirse como aplicación de normas jurídicas a casos concretos, aplicación que obliga a los particulares y puede hacerse

efectiva aun contra su voluntad”.

c) La función administrativaDe las tres funciones públicas tradicionales, la más difícil de precisar, conforme al criterio orgánico, es la administrativa; esta función la realiza el órgano o Poder Ejecutivo, lo que numerosos autores rechazan porque también los otros órganos realizan funciones intrínsecamente administrativas, según se ha visto antes.Otro criterio para determinar la función administrativa es el negativo o residual, que la explica como la actividad estatal resultante, una vez excluidas la legislativa y la jurisdiccional, empero, este criterio resulta insuficiente porque algunas actividades estatales no tienen clarificada su naturaleza.Un criterio más que se emplea para explicar la función administrativa es el material o sustantivo, Miguel S. Marienhoff lo utiliza al explicarla como “la actividad permanente, concreta y práctica del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las necesidades estatales no tienen clarificada su naturaleza”.En opinión de Hauriou, las funciones legislativa y jurisdiccional se diferencian de la administrativa, en que las dos primeras tienen como finalidad la creación y protección del Derecho, en tanto que la última tiene por objeto realizar los fines de conservación y de cultura del Estado.

También, como hace notar el profesor argentino Guillermo Altamira, entre la función legislativa y la administrativa se advierte una diferencia de potestad en relación con sus consecuencias. En efecto, una misma disposición adquiere distinta repercusión según se emita por vía legislativa o administrativa; esta desigualdad proviene de los desniveles de potestad entre los órganos legislativo y ejecutivo.De lo anterior se desprende que en el ejercicio de la función administrativa en busca de los fines o cometidos estatales figuran, en primer término, las medidas contenidas en las disposiciones legalesproducto de la función legislativa, lo cual significa que el órgano administrativo debe actuar invariablemente subordinado a la ley que no sólo es el límite sino, también condición para el ejercicio de la función administrativa.

Las actividades de la Administración Pública

El profesor belga André Buttgenbach estima que la actividad de la Administración Pública se puede agrupar en cuatro grandes rubros; el primero engloba la reglamentación, la vigilancia y el control de la actividad privada; el segundo comprende de la ayuda a la iniciativa privada, y a las empresas privadas de interés colectivo; el tercero abarca la creación y la gestión de los servicios públicos; el cuarto consiste en lo contencioso administrativo.Renato Alessi también agrupa en cuatro tipos el universo de la actividad administrativa; el primero atiende a la organización jurídica, objetiva y subjetiva del órgano administrativo; el segundo se destina a obtener los elementos indispensables para la operación y funcionamiento del aparato estatal; el tercero garantiza el orden jurídico, la seguridad interna de la comunidad social y de la seguridad externa del Estado; el cuarto tipo de actividades busca proporcionar utilidad a la población tanto de orden jurídico como de orden económico– social.En fin las clasificaciones teóricas de las actividades de la Administración Pública son muy numerosas, empero independientemente de la idea de la función pública administrativa, un sector importante de la doctrina- encabezado en Italia por Errico Presutti, en Francia por Roger Bonnard, en España por Luis Jordana de Pozas y en México por Andrés Serra Rojas reconoció tres modalidades dentro de la actividad administrativa; policía, fomento y servicio público, después se admitió la de gestión económica.

FomentoOtra importante actividad de la Administración Pública es la de fomento, definida por el Lic. Luis Jordana de Pozas como la acción de la administración encaminada a proteger o promover aquellas actividades, establecimientos o riquezas debidas a los particulares, y que satisfacen necesidades públicas o que se estiman de utilidad general, sin usar de la coacción ni crear servicios públicos.El fomento es la técnica empleada desde hace muchos siglos para estimular la actividad privada en actividades que interesan al poder público. Hoy como ayer, la Administración Pública recurre al fomento para alentar y persuadir a los particulares, por medio de estímulos positivos de diversa índole a utilizar sus recursos y a orientar su actuación hacia objetivos de utilidad o provecho general o comunitario.

Servicio Público

Como otra de las formas de la actividad de administración, el servicio público está destinado a satisfacer las necesidades de carácter general, ya sea de manera directa mediante sus propios órganos o bien indirecta por medio de particulares.

La gestión o actividad económica del Estado

Además de las actividades de policía, de fomento y de servicios públicos, el Estado realiza en mayor o menor número según su grado de intervención en la economía del país, diversas actividades económicas consistentes en aportar bienes al mercado.En países no socialistas, el Estado efectúa tales actividades para asegurar el interés nacional en áreas prioritarias o estratégicas, como en el caso de Petróleos Mexicanos y sus filiales, o para cubrir la deficiencia, la insuficiencia o el abandono de los particulares respecto de distintas actividades en materia económica.La hiperactividad estatal se trató de justificar con diversas razones, no todas válidas ni convincentes, y menos aún explicables en todos los países que las utilizaron.Entre las causas de la actividad empresarial del Estado Mexicano figuraron también: la adquisición de empresas abandonadas por la iniciativa privada, por quiebra o incosteabilidad, para mantener vigentes esas fuentes de trabajo y no acrecentar el desempleo; y el desarrollo de actividades científicas tecnológicas que demanda una participación activa del Estado, a través de instituciones tales como el Instituto Mexicano del Petróleo.Inserto en un sistema de economía mixta, el Estado Mexicano trató de justificar su papel de empresario con el argumento de que no lo hacía con el ánimo de sustituir a la iniciativa privada, sino de actuar subsidiaria ante una cobertura insuficiente, deficiente o inadecuada por parte del sector privado.El Derecho Administrativo encuentra en la organización administrativa herramienta indispensable para la adecuada realización de la actividad administrativa. Dicha organización registra diversas formas entre las que destacan la centralización, la descentralización y la desconcentración administrativas que, lejos de excluirse, coexisten y se complementan, porque las tres tienen por objeto común en principio, racionalizar el funcionamiento de la Administración Pública.

La centralización administrativa

En la actualidad la centralización se presenta como una forma de organización aprovechable por el Estado tanto en el ámbito político como en el administrativo; en el primer caso propicia la unidad del derecho, de la norma jurídica, y sirve para estructurar al Estado unitario o centralista.En el plano administrativo la centralización promueve la unificación en la aplicación de las leyes y en la prestación de servicios, y orienta la organización de la Administración Pública Centralizada.Cuando se dice centralizar se habla de reunir la decisión de las actividades del Estado, de la Administración Pública o de cualquier otra organización en su centro.

Concepto de centralización administrativa

En el ámbito administrativo, la centralización conduce a la unidad en la ejecución de las leyes y la gestión de los servicios, ésta se caracteriza por depositar en el titular del máximo órgano administrativo el poder público de decisión, la coacción y la facultad de designar a los agentes de la Administración Pública; en ella, toda acción proviene del centro, por ello, los órganos centrales monopolizan las facultades coactivas, las de decisión y las de designar a prácticamente todos los agentes de la Administración Pública. La fuerzaarmada está totalmente centralizada; igual que el poder de decisión y con la facultad de designar a los funcionarios o agentes de la administración la cual, salvo excepciones, no se deja a la elección popular.Conforme a este esquema los órganos periféricos carecen de facultad de decisión y por lo general, los asuntos administrativos los resuelven los órganos centrales y si lo hacen los periféricos, el órgano central,como superior, está facultado a revocar tal decisión.

Entre sus ventajas figura el beneficio de la unidad de dirección, de impulsión y de acción, lo que redunda en una administración uniforme, coordinada y fuerte. En contra, se le critica su lejanía del administrado y la erradicación de la iniciativa individual que conduce al burocratismo o excesivo formalismo procesal.Andrés Serra Rojas explica que: “Se llama centralización administrativa al régimen que establece la subordinación unitaria coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los

diferentes puntos de vista del nombramiento, ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica, para satisfacer las necesidades públicas”.

En la centralización, la máxima autoridad está dotada de una amplia potestad sobre sus subalternos, que le permite designarlos, mandarlos, organizarlos, supervisarlos, disciplinarlos y removerlos, conforme a un esquema de relación jerárquica que le es característico, mediante el ejercicio de poderes de nombramiento, de mando, de decisión, de vigilancia, de disciplina y de revisión. En este contexto se entiende por jerarquía el vínculo jurídico que relaciona entre sí tanto a los órganos como a los funcionarios, por medio de poderes de subordinación encaminados a lograr la unidad y coherencia de la actividad administrativa.

Dentro de los distintivos poderes de la centralización administrativa encontramos:

Poder de Nombramiento: Es la facultad atribuida al titular del órgano superior para designar discrecionalmente a sus colaboradores; en nuestro caso, el presidente de la república tiene la facultad de designar a los titulares de las dependencias de la Administración Pública Centralizada, en este caso, a los Secretarios de Estado y al Procurador General de la República.Poder de Mando: Es la facultad que tiene el superior jerárquico de dirigir e impulsar la actividad de sus subordinados, éste poder es correlativo a la obligación de obediencia a cargo del subordinado y sus límites están establecidos en el ordenamiento jurídico correspondiente, derivan de la amplitud de la facultad o poder superior, así como del ámbito y materia de su competencia y en el caso del personal de base, del horario de labores.Poder de Decisión: Con éste poder, el superior puede optar entre varias alternativas de resolución y adoptar la que a su juicio sea más conveniente, la que habrá de ser acatada por el inferior porque el poder de decisión. En éste concepto el Lic. Luis Humberto Delgadillo G. Explica:“es la facultad que tienen los órganos superiores para la emisión de los actos administrativos, reservando a los inferiores la realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de resolución”.Poder de Vigilancia: El superior tiene la posibilidad de conocer a detalle los actos realizados por los inferiores, lo cual le permite detectar cuando estos últimos incumplen sus obligaciones, así como determinar las responsabilidades administrativas, civiles o penales en que incurran por su incumplimiento.Poder Disciplinario: En rigor, este poder se apoya en el de vigilancia y de revisión, es la facultad conferida al titular del órgano superior de reprimir o sancionar administrativamente a los subordinados por las acciones u omisiones realizadas indebida o irregularmente en perjuicio de la Administración Pública, de los particulares o de ambos.Poder de Revisión: Se explica como la facultad, atribuida al titular del órgano superior para revisar la actuación del inferior y, de considerarlo pertinente suspender, modificar, anular o confirmar sus actos o resoluciones, sin que ello signifique sustitución del superior en el desempeño de las tareas del inferior sino solo de revisar el acto o resolución de este último, de oficio o a petición de parte, para confirmación o modificación y compeler al inferior a someterse al cumplimiento de las disposiciones legales.Poder para la resolución de conflictos de competencia: Es la atribución otorgada al titular del órgano superior para precisar cual de los órganos inferiores es competente para conocer de un asunto determinado en el que varios o ninguno de ellos pretende ser competente.Bajo el mando y dirección del Poder Ejecutivo, la Administración Pública Centralizada está integrada por las dependencias que le están jerárquicamente subordinadas.En nuestro país, el Artículo 90 constitucional divide la Administración Pública Federal en Centralizada y Paraestatal.

En México, la Administración Pública Centralizada, en el ámbito federal, queda bajo la responsabilidad del Presidente de la República y se integra, en los términos del Artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con la Presidencia de la República, las Secretarías de Estado y los Departamentos Administrativos.

La descentralización administrativa

El análisis anterior respecto de la centralización como principio organizacional, es decir, como fórmula de organización facilita la realización de un ejercicio semejante acerca de la descentralización y la desconcentración que también son principios de organización.Esta alude a un sistema propenso a transferir de un determinado centro de toma de decisiones, un conjunto de atribuciones, funciones, facultades, actividades y recursos, a favor de entes, órganos,

instituciones o regiones que se hallan en una situación de cierta subordinación, mas no en una relación de jerarquía, respecto del centro.

En todo aparato político o administrativo contemporáneo se advierte la presencia de la centralización y de la descentralización como fórmula de organización coexistente; pese a su contraposición como dos valores opuestos, paradójicamente, lejos de excluirse se complementan.

Como principio de organización, la descentralización puede darse en diferentes ámbitos, como el político, el administrativo o el económico; así se habla de descentralización política, administrativa o económica.La descentralización política se refiere a la forma de gobierno; así, el federalismo es, por ejemplo, una de sus manifestaciones, como la proliferación de polos de desarrollo lo es de la descentralización económica.La descentralización administrativa es una tendencia organizativa de la Administración Pública, conforme a al cual se confiere personalidad jurídica propia a ciertos entes a los que se les otorga autonomía orgánica relativa, respecto del órgano central, para encargarles actividades administrativas.

Para Gabino Fraga, la descentralización administrativa estriba en confiar algunas actividades administrativas a órganos que guardan una relación que no es de jerarquía con la administración central, “pero sin que dejen de existir respecto de ella, las facultades indispensables para conservar la unidad del poder”.Así, la descentralización administrativa implica la creación de personas jurídicas de derecho público, distintas al Estado y a la Administración Pública. El mismo autor distingue a la descentralización administrativa en descentralización por región, por servicio y por colaboración.

Descentralización administrativa por región

Es la que consiste en instauración de una estructura administrativa que se encarga de atender los intereses comunitarios de una población asentada en una circunscripción territorial específica.Según la doctrina, la descentralización administrativa por región es lo mismo que la descentralización administrativa territorial que consiste en confiar a las autoridades regionales o locales, autónomas respectodel podes central, la administración de un conjunto de intereses regionales o locales, reconociéndoles el derecho de crear a este respecto, los servicios que juzgue necesarios.La descentralización administrativa es motivo de gran controversia en la doctrina, algunos autores, como Manuel María Diez, ve en el municipio una manifestación de dicha descentralización administrativa territorial o por región lo cual parece una apreciación errónea. En efecto, dicho autor coincide con el Lic. Miguel Acosta Romero en considerar el municipio como una estructura político - administrativa jerárquicamente desvinculada, desde el punto de vista técnico, de la administración centralizada federal o estatal, lo cual lo cual se corrobora por el hecho de que en su organización administrativa el municipio emplea las formas de la centralización, descentralización y desconcentración administrativas, “de donde negamos -dice Acosta Romero que el municipio tenga el carácter de descentralizado por región”.

Descentralización administrativa por servicio

En opinión del Lic. Carlos García Oviedo la descentralización administrativa por servicio significa una delegación de ciertas facultades de las personas morales territoriales a favor del propio servicio que se personaliza, con recursos propios y con poder de decisión sin que por ello se rompan sus vínculos con aquellas, porque se establecen relaciones jurídicas que fijan el régimen de derecho al que se someten tales servicios personificados.Este tipo de descentralización entraña la creación de una nueva persona jurídica con una esfera de competencia, órganos propios y poder de decisión, sin perjuicio de que las personas morales territoriales conserven determinadas facultades de intervención.

Gracias a la autonomía jurídica que entraña la descentralización administrativa por servicio, el órgano descentralizado tiene personalidad jurídica propia; en virtud de su autonomía financiera, cuenta con patrimonio propio; y en razón de su autonomía técnica, disfruta de una reglamentación propia y específica.

Pueden considerarse como características más importantes de la descentralización administrativa por servicio, las siguientes:

Su establecimiento mediante ley o decreto. Personalidad jurídica propia. Patrimonio propio. Estatuto y regulación propios. Realización de una actividad técnica. Tutela y vigilancia por parte de la administración central.

En México la personificación del servicio público por vía de la Descentralización Administrativa por servicio se da a través del llamado organismo público descentralizado y en mucho menor medida, de la sociedad nacional de crédito.El organismo público descentralizado es una persona de carácter público y, por ende, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que sólo puede ser creada por el Estado, mediante ley o decreto del Congreso o decreto del titular del Poder Ejecutivo.La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal en su Artículo 45, define al organismo descentralizado como la entidad con personalidad jurídica y patrimonio propios, creada por ley o decreto del Congreso o decreto del titular del Poder Ejecutivo cualquiera que sea la estructura legal que adopte.Pareciera que el texto del precepto legal no es el adecuado porque puede dar lugar a confundir el organismo descentralizado con la empresa de participación estatal, al permitirse que el primero adopte la estructura legal de sociedad anónima, por ejemplo que tan común es para la segunda.La siguiente disgresión tiene por fin hacer referencia al organismo público autónomo al que el Párrafo Octavo del Artículo 41 Constitucional encarga la función estatal de la organización de las elecciones federales y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales denominada Instituto Federal Electoral y, en su Artículo 70, caracteriza como un organismo público autónomo, de carácter permanente,con personalidad jurídica y patrimonio propios.

Por tanto, se podría suscitar también una confusión entre el organismo público descentralizado y la figura del organismo público autónomo, de reciente aparición en nuestro Derecho Público, que se ubicafuera del ámbito de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial y está dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, rompiendo con la teoría clásica de la separación tripartita de poderes, sostenida en el Artículo 45 Constitucional. Así la posible confusión radica en que ambos entes están dotados de autonomía y pueden ser creados por Ley.

El sentido equivoco del precepto de la Ley Federal de Entidades Paraestatales proviene de la desaparecida Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal, que en su Artículo 2° reconocía como organismos descentralizados a las personas morales creadas por el Estado, mediante la ley del congreso o decreto de Ejecutivo, “cualquiera que sea la forma jurídica que adopten“ y siempre que, además, satisfacen ciertos requisitos.

Cabe hacer notar que la facultad otorgada al ejecutivo por la Ley Federal de Entidades Paraestatales para crear organismos descentralizados, va en contra de la opinión generalizada de la doctrina, según se vio enpáginas anteriores, pues implica construir un patrimonio y aprobar un presupuesto, lo que requiere aprobación del congreso, y, además, porque la creación de tales personas de derecho público debe ser producto de la actividad del cuerpo legislativo cuyo debate permite evaluar la conveniencia de la creación de la nueva persona del derecho público.

En consecuencia, sería conveniente que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal precisase que los organismos públicos descentralizados debieran caracterizarse por su personalidad jurídica y patrimonio propios, así como porque sólo pudieran crearse mediante la ley o decreto del congreso para personificar un solo servicio público específico, conforme a una estructura del derecho público, bajo la tutela de la Administración Pública Descentralizada.

De conformidad con la precisión sugerida en el párrafo anterior, el organismo público descentralizado se destinaría exclusivamente a su objetivo original: la personificación del servicio público mediante un proceso de descentralización administrativa por servicio, que ubicaría a la nueva persona del derecho público en su ámbito lógico y natural que es el de la Administración Pública, de la cual forma parte.La propuesta evitaría confundir el organismo público descentralizado con la empresa de participación estatal, porque el primero sólo podría crearse de acuerdo con estructuras legales del derecho público y por tanto no sería posible formarlo los troqueles del derecho privado usados para acuñar la empresa de

participación estatal, tales como el de la sociedad anónima, por ejemplo. La sugerencia permitiría, también, diferenciar el organismo centralizado del nuevo tipo de persona del derecho público que viene a ser el organismo autónomo, ya que el primero –ubicado dentro de la esfera del poder ejecutivo, en concreto de la Administración Pública –se destinaría sólo a personificar servicios públicos y, por ende, a satisfacer necesidades de carácter general; mientras que el segundo -situado al margen de la clásica división tripartita de poderesestá dirigido a realizar funciones públicas y satisfacer necesidades públicas.Desde luego la propuesta implica la creación de nuevos tipos de personas de derecho público, porque actualmente la figura política del organismo público descentralizado se utiliza no sólo para la prestación deservicios públicos, sino también, para la realización de actividades de interés público y para la gestión de actividades económicas.

Por tanto, además del organismo descentralizado y de la sociedad nacional de crédito, se reitera la sugerencia de crear, para apoyo de la Administración Pública, nuevos tipos de personas de Derecho Público, como podría ser el ente autónomo, la sociedad pública y la sociedad pública mixta, a que se hace referencia en el Estado empresario.

Otra forma actual de personificación de servicios en México la configura la sociedad nacional de crédito, surgida a finales de 1982 a raíz de la estatización de la banca; dicha forma se circunscribe, como su propiadenominación lo sugiere, a los servicios públicos de banca y crédito, los cuales han sido considerados de manera alternativa como impropiamente dichos en unas épocas y como propios o propiamente dichos en otras.

En la actualidad, la Ley de Instituciones de Crédito tienen por objetivo regular el servicio (así, a secas, sin calificativo de ninguna especie) de banca y crédito, el cual sólo puede ser prestado por instituciones de banca de desarrollo y por instituciones de banca múltiple.Las instituciones de banca de desarrollo son entidades de la organización pública federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, constituidas con el carácter de sociedades nacionales de crédito, en los términos de sus correspondientes leyes orgánicas. Su inspección y vigilancia se realiza conforme a la referida ley, ya que no les es aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.Conforme al Artículo 32 de la ley actual, el troquel de la Sociedad Nacional de Crédito admite la participación de los particulares en un 34% de su capital social, a través de la suscripción de los certificados de la aportación patrimonial de la serie “B”; el restante 66% del capital está representado por la letra “A” de dichos certificados, los cuales sólo pueden ser suscritos por el gobierno federal. El Artículo 33 de la Ley de Instituciones de Crédito dispone:“Salvo el gobierno federal y las sociedades de inversión común, ninguna persona física o moral podrá adquirir, mediante una o varias operaciones de cualquier naturaleza, simultáneas o sucesivas, el control de certificados de aportación patrimonial de la serie “B” por más del 5% del capital pagado de una institución de banca de desarrollo. El mencionado límite se aplicará, así mismo, a la adquisición del control por parte de personas que de acuerdo a las disposiciones de carácter que expida la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, deban considerarse para este efecto una sola persona.”

La desconcentración administrativa

Se le considera como una modalidad de la descentralización administrativa, o una variante de la centralización.En todo caso es una posición intermedia entre las tendencias organizativas extremas de la centralización y de la descentralización, que consiste en el traslado parcial de la competencia y el poder decisorio de un órgano superior a uno inferior, ya sea preexistente o de nueva creación, conservando la relación de jerarquía entre ambos, por lo que el órgano desconcentrado se mantiene en la estructura de la administración centralizada. El Lic. Miguel Acosta Romero sostiene que la Desconcentración consiste en una forma de organización administrativa, el la cual se otorga al órgano desconcentrado determinadas facultades de decisión limitadas y un manejo autónomo de su presupuesto o de su patrimonio, sin dejar deexistir el nexo de jerarquía.

En la desconcentración administrativa, la normatividad, la planeación y el control permanecen centralizados, no así la tramitación y la facultad decisoria, que se transfiere al órgano desconcentrado. Esta admite diversas modalidades entre las que destacan dos: la vertical, también llamada interna o por materia; y la horizontal, que algunos autores denominan periférica o territorial.

El Artículo 17 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que: Para más eficaz y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las Secretarías de Estado y los departamentos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las disposiciones legales aplicables.

Desconcentración territorial determinada

Entre otros órganos desconcentrados del Gobierno Federal podemos citar los siguientes: De la Secretaría de Gobernación: El Archivo General de la Nación. De la Secretaría de Relaciones Exteriores: El Instituto “Matías Romero” de Estudios Diplomáticos. De la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Las Administraciones Fiscales Regionales De la Secretaría de Energía: el Centro Nacional de Ahorro Energético De la Secretaría de Comunicaciones y Transportes: Servicios a la Navegación en el Espacio

Aéreo Mexicano. De la Secretaría de Educación Pública: Radio Educación De la Secretaría de Salud: Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública De la Secretaría del Trabajo y Previsión Social: Las delegaciones federales del trabajo en cada una

de las entidades federativas. De la Secretaría de la Reforma Agraria: El Instituto de Capacitación Agrarias. De la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca: el Instituto Nacional de Pesca.

Diferencias entre descentralización y desconcentración

Para diferenciar ambas tendencias organizativas se puede señalar que en la desconcentración administrativa se da una delegación o transferencia de facultades entre dos órganos de un mismo ente, entanto que en la descentralización por servicio, la delegación o transferencia de facultades y competencia se registra entre dos personas diferentes, habida cuenta que la descentralizada también tiene, como la centralizada, personalidad jurídica propia. Además, la relación entre los órganos es de jerarquía en la desconcentración y de tutela en la descentralización.

Las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria

La centralización, la descentralización y la desconcentración distan mucho de agotar las formas de organización de la Administración Pública, toda vez que ésta presenta otros modelos complementarios deorganización, entre los que es posible citar su asociación con particulares en las llamadas empresas mixtas o de participación estatal, el fideicomiso público, la sectorización administrativa y las comisionesintersecretariales.Conocidas en la teoría como empresas de economía mixta, las empresas de participación estatal permiten la asociación del Estado con los particulares en los moldes del Derecho Privado para la consecución de fines específicos, mediante la constitución de asociaciones o sociedades civiles o mercantiles en la que la participación estatal mayoritaria o minoritaria.

Muchas de las empresas de participación estatal de México son 100% propiedad del Estado y han sido creadas en los moldes del Derecho Privado; en la mayoría de los casos están constituidas como sociedades anónimas cuyas acciones están totalmente en poder del Estado, de sus organismos descentralizados o, en casos excepcionales, de servidores públicos que derivan su participación de los cargos públicos que ocupan. Son, pues, sociedades unimembres, ya que la Administración Pública es la única dueña de todas sus acciones.Ubicadas dentro de la Administración Pública paraestatal, las Empresas de Participación Estatal Mayoritaria no deban tener a su cargo el desempaño de funciones públicas ni realizar actividades de policía; en cambio, si pueden encargarse de la prestación de servicios públicos previa concesión que para tal efecto les sea otorgada, así como realizar actividades económicas y de fomento.

Empresas de Participación Estatal en el ámbito federal

De acuerdo con la tendencia privatizadora, en la actualidad una gran parte de las Empresas de Participación Estatal creadas en México, a nivel federal, se han privatizado o liquidado.

El Artículo 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal considera Empresas de Participación Estatal Mayoritaria las siguientes:I. Las sociedades nacionales de crédito constituidas en los términos de su legislación específica.II. Las sociedades de cualquier otra naturaleza incluyendo las organizaciones auxiliares nacionales de crédito; así como las instituciones nacionales de seguros y fianzas, en que se satisfagan algunos o varios de los siguientes requisitos:

a) Que el gobierno federal o una o más entidades paraestatales, conjunta o separadamente aporten o sean propietarios de más del 50 por ciento del capital social.b) Que en la constitución del capital se hagan figurar títulos representativos de capital social de serie especial que sólo puedan ser suscritos por el gobierno federal; oc) Que el gobierno federal corresponda la facultad de nombrar a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno o su equivalente, o bien designar al presidente o director general, o cuando tenga facultades para vetar los acuerdos del propio órgano de gobierno.

Se consideran también Empresas de Participación Estatal Mayoritaria, las sociedades y las asociaciones civiles cuya mayoría de asociados sean dependencias o entidades de la Administración Pública federal o servidores públicos federales que deriven su participación de los cargos públicos que ocupan, o que tales dependencias o entidades hagan aportaciones económicas preponderantes.

Empresas de Participación Estatal en los Estados

La empresa de participación estatal no ha tenido una muy amplia utilización en la Administración Pública de los Estados de la República, por lo que carece de mayor relevancia en dicho ámbito. Respecto de la empresa de participación estatal, el Artículo 48 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de México establece:El Estado podrá participar en la integración del capital social de aquellas empresas cuyo objeto tienda a cumplimentar los planes y programas de gobierno o a satisfacer las necesidades sociales existentes en la entidad.En la integración del capital de estas empresas, podrán participar los particulares y los grupos sociales interesados. Los funcionarios del gobierno del Estado y de los organismos descentralizados, en ningún caso podrán participar en la integración del capital social de estas empresas.

Empresas de participación municipal mayoritaria

En el nivel municipal la réplica de la Empresa de Participación Estatal Mayoritaria ha sido la empresa paramunicipal o Empresa de Participación Municipal Mayoritaria, cuyos principales objetivos se ubican en la prestación de servicios públicos, y en la realización de otras actividades económicas entre las que destacan las empresas agropecuarias, forestales, turísticas, de construcción de viviendas y de distribuciónde materiales de construcción.De acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 135 del Reglamento Interior del Ayuntamiento de Zapopan, Jalisco, del 10 de agosto de 1985 las empresas u organismos paramunicipales: “se regirán por las normas legales que los instituyan, considerándose para todos los efectos legales, organismos administrativos autónomos”.

Los fideicomisos públicos

El Fideicomiso puede considerarse como un dispositivo jurídico mediante el cual una persona física o moral, a quien se denomina fideicomitente, dedica determinados bienes a un fin lícito especifico cuyo logro encarga a una institución fiduciaria.Los fideicomisos se clasifican en privados y públicos; los primeros son los constituidos por fideicomitentes particulares, en tanto que los fideicomisos públicos son aquellos cuyos fideicomitentes son personas de Derecho Público.Como la prestación de un servicio o la realización de actividades económicas o de Fomento que haya venido realizando o pudiera realizar la Administración Pública, son fines lícitos específicos, un fideicomiso público puede encargarse de su prestación o realización.Son elementos del fideicomiso: el fideicomitente, el fiduciario, la finalidad, el fideicomisario, los bienes fideicomitidos y la forma de constitución.Respecto de los fideicomisos en el ámbito federal, la finalidad consistirá en la prestación de un servicio público o en la realización de actividades económicas o de fomento; y conforme a lo dispuesto por el

Artículo 41 de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público será el fideicomitente único de la Administración Pública Federal Centralizada; el fiduciario lo será una institución de crédito; el fideicomisario será el que designe el fideicomitente en el momento de la constitución o en fecha posterior; los bienes fideicomitidos estarán afectos a la prestación del servicio o larealización de actividades referidas; la forma de su constitución será mediante un acto entre vivos realizado por el fideicomitente con la participación del fiduciario.

La sectorización administrativa

La idea de la sectorización surge de la imposibilidad del Poder Ejecutivo Federal, como jefe de la Administración Pública Centralizada, vea de manera directa con los titulares de las entidades paraestatales los aspectos relativos a su coordinación, la cual resulta indispensable para dar coherenciay congruencia al quehacer de la administración paralela, que en México recibe el nombre de paraestatal.Según los Artículos 48 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, es facultad del Presidente agrupar a las entidades paraestatales en sectores específicos, encabezados y coordinadospor las Secretarías de Estado a fin de tutelar y ordenar su actividad.

En la actualidad las entidades paraestatales se agrupan en los siguientes sectores: Gobernación Hacienda y Crédito Público Defensa Nacional. Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural Comunicaciones y Transportes Comercio y Fomento Industrial Educación Pública Salud Trabajo y Previsión Social Reforma Agraria Energía Desarrollo Social Turismo

Existen algunas entidades no sectorizadas como son: la Comisión Nacional de Derechos Humanos; INFONAVIT; ISSSTE y el IMSS.Los Estados también cuentan en su Administración Pública con la Sectorización Administrativa.

Las Comisiones Intersecretariales

De acuerdo en el Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, el Presidente de la República está facultado para disponer la integración de Comisiones Intersecretariales para el despacho de los asuntos que requieran la intervención de varias Secretarías de Estado, en las que podrán participar las entidades de la administración paraestatal en los casos relacionados con su objeto.Estas serán presididas por quien designe el Presidente, pueden ser permanentes o transitorias y generalmente realizan labores de asesoría y consulta, aun cuando en ocasiones se les asignan tareas ejecutivas.Ejemplo de esto es: La Comisión Intersecretarial del Gasto Financiero, La Comisión Intersecretarial del Servicio Civil y La Comisión Intersecretarial de Precios y Tarifas de los Bienes y Servicios Públicos de la Administración Pública Federal.

EL ACTO ADMINISTRATIVO

Guía de estudio1. ¿Qué se entiende por acto administrativo?2. ¿Desde qué perspectivas se puede estudiar al acto administrativo?3. ¿Cuáles son los elementos del acto administrativo?4. ¿Cuál es el concepto de silencio administrativo y qué aplicación práctica tiene?5. ¿Cómo se pueden clasificar los actos administrativos?

El acto administrativo

Al estudiar el acto administrativo conviene tener presente que la administración realiza actos de distintas clases, entre los que se incluyen los contractuales y unilaterales, individuales y generales.Actos contractuales son los que nacen del acuerdo entre la administración y los particulares, como la celebración de un contrato de obra pública; a este tipo de actos la doctrina los reconoce específicamentecomo contratos administrativos.

Actos unilaterales de la administración, son los realizados por su sola declaración unilateral de voluntad, como ocurre en la imposición de una multa, y pueden clasificarse en individuales o generales.Se consideran individuales los actos unilaterales de la administración con efectos jurídicos respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos específicos, como sucede en el otorgamiento de un permiso para expendio de licores o de una licencia de construcción, que confieren autorizaciones específicas a sus titulares.

En cambio, se entienden como generales los actos unilaterales de la administración que producen efectos jurídicos respecto de un conglomerado indeterminado o una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejemplo, con el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal, que es de observancia general.

A los actos unilaterales generales de la administración, la doctrina los denomina reglamentos administrativos, y los considera materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, abstractas yobligatorias emitidas por la administración.

Definición de acto administrativo

Sin duda la noción de acto administrativo representa una pieza fundamental del Derecho Administrativo contemporáneo ya que tiene repercusiones en muchos de sus ámbitos, de ahí la importancia de clarificarlay entenderla.

Acerca del acto administrativo se han desarrollado muy diversos conceptos formulados por criterios diferentes; empero, sin desconocer los intentos por emplear un criterio mixto, la gran mayoría podría separarse en dos grandes grupos, a saber: los elaborados con un criterio orgánico y los planteados por un criterio material.

El criterio orgánicoConforme al criterio orgánico, también llamado subjetivo o formal, acto administrativo es el que realizan los órganos administrativos del poder público y no otros.De acuerdo con este criterio, sólo los órganos administrativos pueden producir actos administrativos; esto significaría que los órganos judiciales y los legislativos no podrían hacerlo, lo que es rechazado en la actualidad por la mayor parte de la doctrina.

El criterio materialDe acuerdo con el criterio material, llamado también objetivo o sustancial, sin importar la naturaleza del órgano que lo realiza, acto administrativo es aquel cuya sustancia es administrativa, por lo que todos los órganos del poder público, ya sean administrativos, judiciales o legislativos, producen actos administrativos, caracterizados por su contenido material de naturaleza administrativa. De esta suerte, conforme al criterio material:

a) El acto administrativo lo pueden realizar no sólo los órganos administrativos sino también los legislativos y los jurisdiccionales.b) El acto legislativo lo pueden realizar no sólo los órganos legislativos sino también los administrativos y los jurisdiccionales.c) El acto jurisdiccional lo pueden realizar no sólo los órganos jurisdiccionales sino también los legislativos y los administrativos.d) En consecuencia, los órganos administrativos no realizan sólo actos administrativos sino, además, actos legislativos y jurisdiccionales.

A la luz de este criterio, la emisión de un reglamento por Parte del titular de un órgano administrativo, como es el presidente de la República, es un acto materialmente legislativo porque establece una norma de conducta abstracta, impersonal, general, obligatoria y coactiva; el que dicho funcionario otorgue el indulto a un sentenciado, es un acto materialmente jurisdiccional, que modifican en sus efectos a otro igual como lo es la sentencia dictada por el tribunal, que es un órgano jurisdiccional.

El profesor argentino Juan Carlos Cassagne, señala a este respecto: “La concepción objetiva permite deslindar el acto administrativo tanto del acto jurisdiccional de la administración, como del reglamento, los cuales, a pesar de ser emitidos ambos por sujetos administrativos, traducen el ejercicio de las funciones jurisdiccional y legislativa, respectivamente, en sentido material. Desde otro punto de vista, se abre también – como hemos señalado - la posibilidad de considerar la existencia de actos administrativos en los órganos legislativo y judicial, cuando ellos sean producto de una actividad materialmente administrativa”.

En sentido latoUn extenso sector de la doctrina, con un criterio objetivo material o sustancial, considera que en sentido amplio el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la función de administración, que produce efectos jurídicos. Como dice el profesor argentino Agustín A. Gordillo: “acto administrativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce”.

En sentido restringido

Para fines metodológicos resulta de poca utilidad el sentido amplio de la noción de acto administrativo porque en una misma categoría engloba actos realizados en ejercicio de la función administrativa, de muy diversa índole, como son, por ejemplo, los unilaterales y los bilaterales. Por ello conviene formular una noción de acto administrativo en un sentido restringido que permita, como dice Renato Alessi: “Aislar una categoría homogénea de actos a los que pueda aplicarse el mayor número posible de principios, pero quesea suficientemente amplia para evitar excesivos fraccionamientos y que se presentecomo la más significativa e importante entre las distintas categorías de actos administrativos, de manera que se pueda construir lo que podría ser una teoría principal entre las teorías particulares de los actos administrativos”.Acorde con estas ideas, un extenso sector de la doctrina admite la formulación de una definición restringida de acto administrativo que excluya los actos contractuales y los actos generales de la administración, es decir, los contratos y los reglamentos administrativos, para referirse tan solo a sus actos unilaterales individuales.De esta manera, el acto administrativo se puede definir en sentido restringido como la declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa, con efectos jurídicos directos respecto de casos individuales específicos.

Caracteres del acto administrativo

La mayoría de los autores que se ocupan de este tema consideran a la presunción de legitimidad y a la ejecutoriedad como caracteres jurídicos del acto administrativo en sentido restringido.

La presunción de legitimidad

Uno de los caracteres jurídicos esenciales que distinguen al acto administrativo es la presunción de legitimidad, también llamada presunción de justicia, presunción de legalidad, presunción de validez o pretensión de legitimidad, expresiones con las que se trata de significar que el acto administrativo se ha producido con apego al derecho positivo vigente que regula el quehacer administrativo.

La ejecutoriedad

El carácter de ejecutoriedad del acto administrativo puede interpretarse en dos sentidos: en el primero, que es obligatorio o exigible y por tanto debe cumplirse; y, en un segundo sentido, que entraña una fuerza especial gracias a la cual la administración puede ejecutar coactivamente el acto contra la oposición de los interesados, sin tener que contar con el concurso del órgano jurisdiccional.

Otros caracteres jurídicos del acto administrativo

Como ya se señaló, el profesor Agustín A. Gordillo, incluye dentro de los caracteres del acto administrativo la estabilidad y la impugnabilidad, no sin advertir que tal inclusión la hace a la luz de la legislación argentina y, por tanto, puede no ser valedera para otros países.

La estabilidad

Considerada equivalentemente a la irrevocabilidad, la estabilidad es uno de los caracteres adicionales del acto administrativo que el profesor Gordillo menciona, cuyos requisitos reconocidos en la jurisprudencia argentina son:

a) Que se trate de un acto administrativo unilateralb) Que sea individual, o sea no generalc) Que declare derechos subjetivosd) Que haya sido notificado al interesadoe) Que sea regular, o sea, que reúna las condiciones esenciales de la validezf) Que no haya una ley de orden público que autorice su revocación

La impugnabilidad

Para el profesor Gordillo, el carácter de impugnabilidad del acto administrativo consiste en la posibilidad que tiene el interesado de inconformarse con, y defenderse de, tal acto, bien mediante procedimiento administrativo, ya por medio de procedimiento judicial.Desde luego, la impugnabilidad del acto administrativo no riñe con su estabilidad porque para la existencia de esta última se requiere que el acto reúna las condiciones esenciales de validez, y la impugnabilidad permite demostrar que no se reúnen tales condiciones y, por ende, hay ausencia de estabilidad.

Elementos y requisitos del acto administrativo

La doctrina no ha logrado unificar su criterio respecto de cuáles son los elementos esenciales del acto administrativo en sentido restringido, ni tampoco acerca de la interpretación del sentido de los mismos, este desacuerdo se complica aún más porque algunos autores consideran requisitos o modalidades lo que otros interpretan como elementos del acto administrativo y viceversa.

La Ley Federal del Procedimiento Administrativo soslaya esta controversia, puesto que, sin aclarar cuáles son unos y cuáles son otros, en su artículo 3° dice que son elementos y requisitos del acto administrativo:

I. Ser expedido por órgano competente, a través del servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable, preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos; IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;V. Estar fundado y motivado;VI. Estar fundado y motivado debidamenteVII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al proceso administrativo previstas en esta ley;VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;X. Mencionar el órgano del cual emana;

XI. Ser expedido, en su caso, por órgano colegiado habiéndose satisfecho los requisitos exigidos por la ley o decreto, según sea el caso, para la expedición del acto;XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;XIV. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse deberá hacerse medición de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, yXVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.

En la doctrina, aun cuando no existe unanimidad, se mencionan con insistencia como elementos del acto administrativo en sentido restringido el sujeto, la voluntad, el objeto, el motivo, el fin y la forma.

El sujeto

En el acto administrativo en sentido restringido se detecta un sujeto activo y otro pasivo; el primero es el órgano competente del estado que produce el acto mediante la emisión de la declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos; el papel del sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto jurídicamente.

La voluntad

Muchos autores consideran la voluntad como un elemento esencial del acto administrativo, mientras que otro sector importante de la doctrina entiende que no es un elemento sino un presupuesto de tal acto.Al margen de la discusión doctrinal, en el acto administrativo la voluntad está referida al sujeto activo, o sea, al órgano emisor; no puede ser tácita y debe declararse en forma expresa en los términos previstos por la norma jurídica aplicable, a efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente enterado y, por tanto, en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.A juicio del doctor Miguel Acosa Romero, en la producción del acto administrativo la voluntad del sujeto activo debe ser espontánea y libre; figurar dentro de las facultades del órgano; no ha de estar viciada por error, dolo, violencia u otra causa; y debe expresarse en los términos previstos en la ley.

El objeto

Según diversos autores, el objeto en el acto administrativo -en sentido restringido-consiste en lo que el sujeto activo del mismo “decide, certifica u opina”, y debe ser lícito, cierto, determinado, física y jurídicamente posible, razonable y moral.

El motivo

Uno de los presuntos elementos más discutidos del acto administrativo en sentido restringido es el motivo -que algunos identifican como la causa-, habida cuenta que eminentes tratadistas como Guido Zanobini, Renato Alessi y Miguel Acosta Romero no lo admiten como elemento de tal acto, en tanto que otros no menos distinguidos, como Maurice Hauriou, Andrés Serra Rojas y Juan Carlos Cassagne, sí le reconocen ese carácter.El motivo del acto administrativo puede interpretarse como la apreciación y valoración de los hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva a cabo para emitir su correspondiente declaración unilateral de voluntad.

El fin

Incluido por diversos autores dentro de los elementos del acto administrativo, el fin o finalidad del mismo es el efecto que el sujeto activo se propone alcanzar con su realización; a este respecto, el profesor español José María Boquera Oliver explica:

“El fin, como elemento del acto administrativo, es aquello que pretende la voluntad del titular de poder administrativo con los efectos jurídicos que unilateralmente crea e impone.”Sin perjuicio de que se reconozca o no como un elemento del acto administrativo, la doctrina señala que el fin debe ser de interés general o público, estar apegado a la ley, figurar dentro de la competencia del sujeto activo y tratar de alcanzarse mediante actos establecidos en la ley.Cuando falta cualquiera de estos requisitos se dice que hay desvío de poder, es decir que el sujeto activo del acto administrativo ha aplicado la potestad de que está investigado para fines distintos a los previstos en la ley.

La formaLa gran mayoría de los autores que estudian el tema reconoce la forma, es decir, la exteriorización de la voluntad del sujeto activo que realiza el acto, como uno de los elementos del acto administrativo.

Otros elementos del acto administrativoManuel María Díez, como otros autores, incluye dentro de los elementos del acto administrativo el mérito y la oportunidad; por el primero se entiende la conveniencia del acto en razón de su utilidad; y por oportunidad, la conveniencia del acto en razón de tiempo.El acto administrativo que ordena la clausura de un expendio de cohetes y fuegos artificiales, por ejemplo, tiene como mérito evitar explosiones y daños a los gobernados en sus personas y bienes, lo cual resulta conveniente por su indudable utilidad para la población; y su oportunidad consiste en dictar esa clausura en la época de las fiestas patrias en que, sin duda, hay una marcada tendencia por detonar cohetes y encender fuegos artificiales, por lo que la clausura es conveniente en razón del tiempo.

Clasificación del acto administrativo stricto sensu

Las clasificaciones del acto administrativos en sentido restringido que registra la doctrina, son muy variadas; entre ellas destacan las que atienden a los criterios de su esfera de aplicación, de su finalidad y de su relación con la ley.

Por su esfera de aplicaciónDe acuerdo con este criterio el acto administrativo restringido se clasifica en interno y externo. En el primer caso sus efectos se producen al interior de la administración pública, como ocurre en la asignación de labores y determinación de horario de trabajo para cada servidor público.El acto administrativo externo, en cambio, trasciende la esfera de la administración pública por producir efectos jurídicos respecto de los gobernados, como acontece, por ejemplo, en el otorgamiento de una licencia de construcción.

Por su finalidadEn atención a su finalidad, el acto administrativo en sentido restringido puede ser preliminar o de resolución y de ejecución.Acto administrativo preliminar o de instrucción es aquel que prepara las condiciones para realizar otro posterior decisorio o resolutivo, por lo que construye un primer paso en la adopción de una resolución administrativa que establece, ratifica, modifica o extingue derechos u obligaciones.Un acto administrativo preliminar o de instrucción es, por ejemplo, el que ordena la práctica de una inspección a una estación radiodifusora.Acto administrativo decisorio o resolutivo es el que establece, ratifica, modifica o extingue obligaciones o derechos a cargo o a favor de un particular; por ejemplo, la imposición de una multa o el otorgamiento de una concesión para uso de bienes de dominio público.Acto administrativo de ejecución es el realizado en cumplimiento del decisorio o resolutivo; como dice Serra Rojas los actos de ejecución tienen por objeto dar cumplimiento a las determinaciones del acto principal.

Por su contenido y efectos

En razón de su contenido y efectos los actos administrativos en sentido restringido se clasifican en aquellos que incrementan los derechos de los particulares, los que restringen tales derechos, y los que dan testimonio de una situación de hecho o de derecho.Incrementan fortalecen los derechos de particulares o propician el ejercicio de los mismos, entre otros, los actos administrativos de aprobación, de admisión, de condonación, de concesión, de permiso, de licencia y de autorización.

Un acto administrativo de aprobación es aquel por medio del cual una autoridad superior autoriza que surta efectos el acto de una autoridad inferior.Un ejemplo del acto de admisión es el realizado por el responsable de un servicio público de acceso controlado, prestado en forma directa por el Estado, para conferir el acceso al mismo a cada solicitante, como ocurre en las escuelas cuando se inscribe a un alumno y en los hospitales públicos cuando se interna a un enfermo.El acto de condonación o dispensa consiste en eximir a un particular del cumplimiento de una obligación de carácter general, como la del servicio militar obligatorio, por ejemplo.

La concesión es un acto administrativo que incrementa los derechos de los particulares porque faculta a un particular denominado concesionario a realizar actividades originalmente atribuidas al estado, como la explotación de sus bienes o la prestación de los servicios públicos propiamente dichos.El permiso, también llamado licencia o autorización, viene a ser un acto administrativo de sentido restringido que retira un obstáculo impuesto con anterioridad por motivos de seguridad, para que un particular pueda ejercitar un derecho preexistente; ejemplo de ello es el permiso para instalar un anuncio luminoso.Con frecuencia la legislación mexicana no respeta la distinción entre concesión y permiso que la doctrina hace; por ejemplo, algunos ordenamientos legales disponen la expedición de permiso para prestar un servicio público propiamente dicho, y de concesión para el expendio de vinos y licores, cuando según la doctrina debería ser al contrario.

Actos que restringen el derecho de particulares

En ocasiones los derechos de los particulares se ven limitados o disminuidos por actos administrativos realizados en beneficio del interés general o público; las órdenes, la expropiación y la sanción son algunos de tales actos restrictivos.Se entienden por órdenes los actos administrativos en sentido restringido, traducidos en mandatos o en prohibiciones que crean a cargo de los particulares obligaciones de dar, de hacer o de no hacer.Las órdenes no deben ser confundidas con las advertencias porque estas últimas no crean obligaciones, sólo hacen referencia o llaman la atención respecto de las ya existentes; tampoco deben confundirse con los apercibimientos porque éstos como las advertencias, no crean obligaciones y se reducen a prevenir al particular que se le impondrá una sanción si incumple una obligación preexistente positiva o negativa.

Actos que certifican una situación de hecho o de derecho

Entre los actos administrativos que dan testimonio de una situación de hecho o de derecho destacan las inscripciones en registros de instituciones públicas como el Registro Civil y el de Catastro; las certificaciones o constancias expedidas por autoridades administrativas acerca de diversos aspectos relativos a personas o cosas, como el certificado de estudios o la constancia de antecedentes penales, descuellan también entre tales actos.Asimismo, entre los actos administrativos en sentido restringido que dan testimonio de una situación de hecho o de derecho, figuran las notificaciones y publicaciones que informan de aspectos relativos a otros actos administrativos y, en ocasiones, abren plazos para la realización de otros actos o la interposición de inconformidades.

Por su relación con la ley

Los actos administrativos en sentido restringido se agrupan en actos reglados y en actos discrecionales desde el punto de vista de su relación con la ley.Se consideran actos regulados por la ley aquellos que se producen con apego a lineamientos muy precisos establecidos en los ordenamientos legales o reglamentarios.Se dice que son actos discrecionales los generados en ejercicio de un amplio margen de subjetividad y de libertad de actuación en la ley.

Causas de extinción del acto administrativo

Se considera importante distinguir entre la extinción del acto administrativo y la cesación de sus efectos, porque esta última entraña la idea de algo que ha ocurrido normalmente conforme a lo previsto con

antelación, pues se considera que el acto administrativo ha existido de manera legal hasta el momento en que cesa de producir efectos. En cambio, la extinción del acto generalmente se produce por causas no precisamente queridas sino que son consecuencia de hechos o circunstancias advertidos o sugeridos posteriormente.En este orden de ideas, según Marienhoff, “Los efectos del acto administrativo en sentido restringido cesan cuando expira el plazo de su vigencia o se cumple su finalidad, en tanto que la extinción de dicho acto se produce por revocación o por anulación”. Sobre este asunto la Ley Federal de Procedimientos Administrativos dispone en su Artículo 11:

El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:I. Cumplimiento de su finalidad.II. Expiración del plazo.III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeta a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado por el propio acto.IV. Acaecimiento de una condición resolutoria.V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público; yVI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.

Revocación

Se entiende que la revocación de un acto administrativo en sentido restringido constituye en sí otro acto administrativo y, por ende, una declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa; su efecto jurídico directo consiste en desaparecer del ámbito del derecho un acto administrativo anterior por motivos de legalidad o de interés público.Los elementos del acto de revocación son:

I. Una manifestación de voluntad o decisión de la autoridad administrativa manifestada legalmente.II. Unilateral: la administración tiene derecho a cambiar para reparar errores o mantener el interés general, sin implicar discrecionalidad.III. Extintiva de un acto administrativo anterior, valido y eficaz, con la completa aptitud para producir los efectos queridos por el agente y garantizados por la norma.IV. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervinientes de interés general.V. Sustituyéndolo por otro cuya amplitud es diferente en los casos de revocación expresa o tácita.

Conforme a lo establecido en la Ley Federal de Procedimientos Administrativos, los afectados por actos administrativos que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer recurso de revisión, respecto del cual, la autoridad encargada de resolverlo está facultada para declarar su inexistencia, nulidad o anulabilidad o revocarlo total o parcialmente.

Anulación

La anulación representa otra forma de extinción del acto administrativo; se le considera una figura jurídica muy cercana ala revocación, a grado tal que existe gran confusión en la ley, en la jurisprudencia y en la doctrina, acerca de cuál es una y cuál otra: a veces se consideran equivalentes y en ocasiones lo que paraunos autores es revocación para otros es anulación y viceversa.Respecto a los actos administrativos, algunas legislaciones consideran la revocación como atribución del órgano administrativo, en tanto que la anulación compete al órgano jurisdiccional; mientras que para otras, el primero puede tanto revocar como anular tales actos.Por lo que ve a la anulación del acto administrativo, la doctrina, la legislación y la jurisprudencia reconocen distintos grados que en orden descendente suelen ser:inexistencia, nulidad y anulabilidad; así lo hace la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su antes citado Artículo 91, en relación con el recurso de revisión, al disponer:La autoridad encargada de resolver el recurso podrá: (...)III. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo, total o parcialmente; yIV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar uno nuevo que lo sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.

La inexistencia del acto administrativo

Para Gabino Fraga es innecesario que la ley establezca expresamente la figura de la inexistencia de los actos administrativos, ya que ésta opera “como una necesidad lógica” cuando el acto carece de sus elementos esenciales. Según su criterio, la inexistencia del acto administrativo se origina por falta de voluntad, de objeto, de competencia para la realización del acto y por omisión de sus formas constitutivas.

La nulidad y la anulabilidad

En su capítulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo distingue entre nulidad y anulabilidad y, en consecuencia, dispone:“Artículo 6. La omisión o irregularidad de cualesquiera de los elementos y requisitos establecidos en las Fracciones I a XI del Artículo 3 de la presente ley, producirá la nulidad del acto administrativo”.El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto fundado y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos. (...)Artículo 7. La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las fracciones XII a XVI del Artículo 3 de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción, de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidospor el ordenamiento jurídico, para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo.El saneamiento del acto producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiera sido válido.

Renuncia

La Fracción V del artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo condiciona la renuncia del interesado, como forma de extinción del acto administrativo, a que éste se hubiere dictado en su exclusivo beneficio y no sea en perjuicio del interés público. Dicho de otra manera, el beneficiario exclusivo de un acto administrativo puede provocar su extinción renunciando al beneficio respectivo, siempre y cuando no sea en perjuicio del interés público.

Cumplimiento de su finalidad

Cuando se cumple la finalidad del acto administrativo en sentido restringido, éste pierde su razón de ser y por tanto se extingue.Por ejemplo, concluida la construcción de un edificio y dado el aviso de determinación de obra correspondiente, la licencia de construcción respectiva se extingue porque se agota su razón de ser.

Expiración de su plazo de subsistencia

El acto administrativo en sentido restringido se extingue también por expiración del plazo establecido para su vigencia.Así, el acto administrativo por el cual se otorga permiso a un vendedor ambulante para expender su mercancía en la vía publica del Centro Histórico de la ciudad durante el mes de diciembre de este año, se extinguirá al concluir el año porque en ese momento expirará el plazo de vigencia del permiso otorgado, por lo que el día primero del siguiente año, el comerciante ambulante ya no podrá expender su mercancíaen el lugar mencionado, a menos que se le otorgue nuevo permiso.

Falta de realización oportuna de la condición suspensiva

Según lo dispuesto por la Fracción III del artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el acto administrativo de carácter individual se extingue “Cuando la formación del acto administrativo esté sujeta a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto”.En opinión del autor, Gordillo, la falta de realización oportuna, más que causa de extinción del acto administrativo en sentido restringido, es un impedimento para su conformación y perfeccionamiento,

habida cuenta que su existencia se limitó a la realización de cierta condición que no llega a producirse dentro del plazo señalado para tal efecto en el propio acto en gestación.Por ejemplo, si el otorgamiento de un permiso para instalar una radiodifusora cultural se condiciona al otorgamiento de una fianza por cierta cantidad, dentro de un plazo determinado, que transcurre sin que se constituya dicha garantía, el permiso no llega a tener vigencia porque ese acto administrativo no alcanza a perfeccionarse por culpa del interesado.

Acaecimiento de una condición resolutoria

Asimismo, el acto administrativo en sentido restringido se extingue por el acaecimiento de una condición resolutoria, como se dispone en la fracción IV del Artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo cual quiere decir que la vigencia del acto administrativo se sujeta a que no se produzca tal condición resolutoria.Por ejemplo, el otorgamiento de una beca por parte de una institución pública es un acto administrativo que se sujeta a la condición resolutoria de que si el becario obtiene una calificación promedio inferior a 8.5 se cancelará automáticamente la beca, lo que significa la extinción del acto.

El Régimen Patrimonial del Estado

No se puede terminar de estudiar lo relacionado con el Derecho Administrativo sin recordar que el Estado debe coordinar lo relacionado con los bienes.Para tal efecto se recuerda que el conjunto de bienes materiales que, de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones, constituyen el patrimonio propio de éste.Por ello es que surge la Ley General de Bienes Nacionales, la cual fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 8 de enero de 1982, siendo Presidente de la República el Lic. José López Portillo.

Esta Ley consta de 100 artículos y se encuentra estructurada de la siguiente manera:Cap. I. Disposiciones Generales.Cap. II. Inexistente.Cap. III. De los Bienes de Dominio Público.Cap. IV. De la Zona Federal Marítimo Terrestre y de los Terrenos Ganados al Mar.Cap. V. De los Inmuebles de Dominio Privado.Cap. VI. De los Muebles de Dominio Privado.Cap. VII. Del Registro Público de la Propiedad Federal.Cap. VIII. Del Catálogo e Inventario de los Bienes y Recursos de la Nación.Cap. IX. Sanciones.De acuerdo con lo establecido por la Ley General de Bienes Nacionales, el patrimonio nacional se compone de:I. Bienes de dominio público de la Federación, yII. Bienes de dominio privado de la Federación. Antes de hacer referencia a los tipos de bienes que componen el patrimonio nacional, le sugerimos consultar la citada ley para mayor información al respecto, dado que para efectos de este Manual, no se contempla toda la información contenida en la misma.Son bienes de dominio públicoLos de uso común;Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los territorios, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos dematerias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles, minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.Las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el derecho internacional, las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos internos de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que inicien las primeras aguas permanentes intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o

intermitentes y sus afluentes directos o indirectos; cuando el cauce de aquellas, en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zona marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguasdel subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos; pero si se localizaren en dos o más predios, en aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los Estados.La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determina en las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con los Estados.La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes,Los enumerados en la Fracción II del Artículo 27 Constitucional, con excepción de los comprendidos en la Fracción II, del Artículo 3o. de la Ley General de Bienes Nacionales;El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores;Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la ley;Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal;Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles;Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles;Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional;Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente substituibles, como los documentos y expedientes de las oficinas; los manuscritos, incunables, ediciones, libros, documentos, publicaciones periódicas, mapas, planos, folletos y grabados importantes o raros, así como las colecciones de esos bienes; las piezas etnológicas y paleontológicas; los especímenes tipo de la flora y de la fauna; las colecciones científicas o técnicas, de armas, numismáticas y filatélicas; los archivos, las fonograbaciones, películas, archivos fotográficos, cintas magnetofónicas y cualquier otro objeto que contenga imágenes y sonidos, y las piezas artísticas o históricas de los museos; yLas pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional;Los meteoritos o aerolitos y todos los objetos minerales, metálicos, pétreos, o de naturaleza mixta, procedentes del espacio exterior, caídos y recuperados en el territorio mexicano, en los términos del reglamento respectivo.Estos bienes estarán sujetos exclusivamente a la jurisdicción de los poderes federales, en los términos de la Ley General de Bienes Nacionales pero si estuvieren ubicados dentro del territorio de algún Estado, será necesario el consentimiento de la legislatura respectiva, salvo que se trate de bienes destinados al servicio público o al uso común y adquiridos por la Federación con anterioridad al 1o. de mayo de 1917. O en su caso a:Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los territorios,tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles, minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno

sólidos, líquidos o gaseosos, y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.Las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el derecho internacional, las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar; las de los lagos internos de formación natural que estén ligados directamente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que inicien las primeras aguas permanentes intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional; las de corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos; cuando el cauce de aquellas, en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República; la de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas, estén cruzadas por líneas divisorias de dos o más entidades o entre la República y un país vecino, o cuando el límite de las riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o a la República con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zona marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguasdel subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas al igual que para las demás aguas de propiedad nacional. Cualquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en los que se encuentren sus depósitos; pero si se localizaren en dos o más predios, en aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados.La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determina en las leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientas millas náuticas medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonas económicas de otros estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, medianteacuerdo con los estados.La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, cayos y arrecifes;El lecho y el subsuelo del mar territorial y de las aguas marinas interiores;El espacio situado sobre el territorio nacional, con la extensión y modalidades que establezca el derecho internacional;El mar territorial hasta una distancia de doce millas marinas (22, 224 metros), de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Federal del Mar y sus reglamentos y el derecho internacional;Las aguas marinas interiores, conforme a la Ley Federal del Mar;Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde los límites de mayor reflujo hasta los límites de mayor flujo anuales;La zona federal marítimo terrestre;Los cauces de las corrientes y los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional;Las riberas y zonas federales de las corrientes;Los puertos, bahías, radas y ensenadas;Los caminos, carreteras y puentes que constituyen vías generales de comunicación, con sus servicios auxiliares y construidos para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública, con sus zonas de protección y derechos de vía, o riberas en la extensión que, en cada caso, fije la dependencia a la que por ley corresponda el ramo, de acuerdo con las disposiciones legales aplicables;Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de uso público;Los monumentos arqueológicos inmuebles. Una vez otorgado, el consentimiento será irrevocable.Son bienes de dominio privadoI. Las tierras y aguas de propiedad nacional no comprendidas en el Artículo 2o. de la Ley General de Bienes Nacionales que sean susceptibles de enajenación a los particulares;II. Los nacionalizados conforme a la Fracción II del Artículo 27 Constitucional, que no se hubieren construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto religioso;III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, declarados vacantes conforme a la legislación común;IV. Los que hayan formado parte del patrimonio de las entidades de la Administración Pública Paraestatal,que se extingan o liquiden, en la proporción que corresponda a la Federación;V. Los bienes muebles de propiedad federal al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no comprendidos en la Fracción XI del artículo anterior;

VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación;VII. Los bienes muebles e inmuebles que la Federación adquiera en el extranjero;VIII. Los bienes inmuebles que adquiera la Federación o que ingresen por vías de derecho público y tengan por objeto la constitución de reservas territoriales, el desarrollo urbano y habitacional o la regularización de la tenencia de la tierra.

REPARACION DEL DAÑO POR PARTE DEL ESTADO

Guía de estudio1. ¿Qué se entiende por responsabilidad?2. ¿Qué diferencia existe entre la responsabilidad penal y la responsabilidad civil?3. ¿Cuales son los elementos de la responsabilidad civil?4. ¿En qué consiste el vínculo causal entre el hecho y el daño?5. ¿Qué leyes reconocen la reparación del daño?

Concepto de responsabilidadResponsabilidad, proviene del latín respondere,traducible como estar obligado.Se entiende por responsabilidad la capacidad de un sujeto de derecho de conocer y aceptar las consecuencias de sus actos realizados consciente y libremente. Es la relación de casualidad existente entre el acto y su autor, es decir, la capacidad de responder por sus actos. En un sentido más concreto, la responsabilidad se traduce en el surgimiento de una obligación o merecimiento de una pena en un casodeterminado o determinable, como resultado de la ejecución de un acto específico.Existen diferentes tipos de responsabilidad, como la responsabilidad moral y la responsabilidad jurídica.En el ámbito de la responsabilidad se hace la distinción entre responsabilidad moral y responsabilidad jurídica; la primera es producto de la falta, de la infracción al deber moral.En cambio, la responsabilidad jurídica demanda el sometimiento de los hechos a la reacción jurídica frente al daño.Los elementos de la responsabilidad civil son:La actuación ilícita, de la que se desprende el dolo, la culpa, la imprudencia, la negligencia, la ignorancia y la impericia. El daño, que puede ser emergente, el daño moral y el lucro cesante, sin olvidar el vínculo entre el hecho y el daño.

La admisión de la responsabilidad del estado

El surgimiento del Estado de derecho y del principio de legalidad que conlleva, permitió la admisión de la idea de la responsabilidad del Estado, cuya importancia enfatiza la sentencia del Tribunal Supremo Español, del 16 de noviembre de 1983, al decir:[...] conviene no olvidar que la entronización de la responsabilidad civil de la administración pública, sobre todo la del Estado, ha representado la máxima conquista, en la configuración del moderno Estado de derecho, ya que hasta fechas recientes, contemporáneas, lo propio de los entes soberanos era que se impusieran a todas, sin compensación.Sin embargo, El profesor Agustín A. Gordillo niega, con razón, la aplicabilidad de criterios y principios del derecho civil en materia de responsabilidad del Estado

La responsabilidad del estado mexicano

En México, la irrestricta irresponsabilidad del Estado estuvo vigente hasta 1928, año en que se expidió el nuevo Código Civil, aún en vigor para el Distrito Federal en materia común y para toda la República en materia federal. Hasta antes de la expedición de dicho ordenamiento, el Estado mexicano no respondía de los daños resultantes de actos provenientes de sus órganos de poder ni de sus funcionarios o de servidores públicos en el ejercicio de sus funciones.

La responsabilidad del estado en el Código Civil de 1928

El artículo 1928 del Código Civil de 1928 introdujo en México, si bien con timidez, la responsabilidad del Estado por indebida actuación de sus servidores, al establecer:

El Estado tiene obligación de responder de los daños causados por sus funcionarios en el ejercicio de las funciones que les estén encomendadas. Esta responsabilidad es subsidiaria, y sólo podrá hacerse efectiva contra el Estado cuando el funcionario directamente responsable no tenga bienes, o los que tenga no seansuficientes para responder del daño causado.Como salta a la vista, el reconocimiento de la responsabilidad del Estado fue de modesto alcance, toda vez que, por una parte, no incluyó ni los perjuicios ni el daño moral, y, por otra, su carácter subsidiario obligaba al afectado a promover dos juicios sucesivos, el primero para demandar al servidor público responsable y, en caso de obtener sentencia favorable y acreditarse a la insolvencia del demandado, iniciar nueva reclamación judicial, esta vez en contra del Estado, por lo general sobreprotegido por el juzgador.En los pocos casos en que el afectado lograba obtener las resoluciones favorables en tan complicado procedimiento jurisdiccional, se encontraba con el obstáculo insalvable de la falta de partida que impedía realizar el pago respectivo.Así se vinieron dando varios cambios a diferentes leyes como lo son:

Código Civil para el Distrito Federal y para toda la República en Materia Federal Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.Ley del Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Federal.Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación.Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura.Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal.

Normatividad aplicable a los servidores públicos.

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