FINANCIACIÓN DE LA INVERSION, MANTENIMIENTO Y OPERACIONES DE LA INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS DE TRANSPORTE

Diana Mondino

En la situación actual, nos enfrentamos a un triple desafío:

o Por falta de mantenimiento, el deterioro del sistema de transporte de AMBA, especialmente de la red ferroviaria y material rodante, como así también de la capacidad y calidad de la red vial, es verdaderamente lamentable.

o Por falta de inversión no sólo no hay nueva capacidad para acomodar el crecimiento económico y permitir una razonable calidad de servicio, sino que ni siquiera pueden mantenerse estandares aceptables de calidad de vida de la ciudad. Si no se intenta mejorar esta calidad por el simple y evidente hecho de que es mejor para los habitantes, debe intentarse para permitir que la actividad económica pueda mantenerse con niveles aceptables de previsibilidad

o Por último, pero no menos importante, nos enfrentamos al brutal desafío de modificar y transparentar el pago por el uso y operación de los servicios, ya que el esquema tarifario actual no cubre ni siquiera los costos variables de operación, generando una situación fuertemente deficitaria. El costo total, formado por el costo variable más el costo fijo, es en definitiva pagado por toda la sociedad. Esta es una situación insostenible.

Para mejorar esta situación, debemos analizar los requiere recursos que se requieren y su financiación. El caso del transporte –ya sea público o privado, de cargas o pasajeros- tiene características muy particulares, que requieren un tratamiento especial.

Por una parte, la infraestructura necesaria para tener un adecuado sistema de transporte, tales como calles, vías, señalización, etc., difícilmente puedan cobrarse al usuario directo, -es decir, no puede internalizarse su costo1- sino que suelen financiarse a través de los presupuestos públicos. Esto es así ya que los beneficios sociales y económicos de un adecuado sistema de transporte superan con creces:

a) lo que la suma de los usuarios individuales pudiera pagar en período determinado y1 Internalización de un costo significa que los usuarios o beneficiarios del producto o servicio paguen por su costo total. Para ello debe haber no solamente un mecanismo que permita:

o calcular el costo del uso, y o una forma de capturar o resarcir ese costo (por ej., un peaje o un impuesto específico) sino que debe

haber o capacidad de pago o contributiva por parte del usuario.

Es raro que los tres elementos puedan estar presentes en los casos del transporte, ya sea público o privado. Por ej., en el caso de los autos, aún cuando el costo del auto en sí mismo es soportado por quien viaja, el costo de hacer y mantener una ruta no es transferido al usuario, con tal vez la notable excepción de algunos casos de autopistas por peaje. Los beneficios de poder acceder a un mercado para vender lo producido, o la

b) los costos de creación de esta infraestructura, que tiene una duración muy prolongada, usualmente para varias generaciones de usuarios.

En otras palabras, la existencia de un adecuado sistema de transporte beneficia a toda la sociedad y la economía en su conjunto, y no sólo al usuario directo. El acceso adecuado para poder trabajar o poder vender producto es indispensable para que una economía pueda crecer y benefician a toda al sociedad. Por el contrario, los costos ambientales (contaminación, ruidos, etc.) que generan los usuarios directos deben ser minimizados e intentar evitar que sean soportados en forma colectiva.

Hay múltiples costos que genera el sistema de transporte y pueden financiarse de diversas maneras. A los fines de clarificar la discusión, es necesario distinguir entre:

a) la inversión en infraestructura (calles, caminos, vías, mobiliario, material rodante, material áereo, material marítimo, estaciones,etc.),

b) el mantenimiento de la infraestructura (prever las reparaciones y renovaciones, etc.)c) el costo de operación (costos laborales, combustible, etc.)

Son particularmente importantes las externalidades ambientales y sociales, que no suelen reconocerse como parte de la inversión, pero que claramente son un costo, y bien pudieran ser considerados en forma individual.

En lo sucesivo, consideraremos que los costos ambientales deben ser incluídos en alguno de los tres ítems de infraestructura, mantenimiento u operación.

En general, y bajo muy diferentes condiciones económicas y políticas, el análisis económico acepta que la inversión se sufraga a través de inversión pública, ya que como dijimos no es deseable y al mismo tiempo es casi imposible trasladar la totalidad del costo a los usuarios directos. Esta inversión pública puede tener diversas variantes que mencionaremos más adelante. Al mismo tiempo, es muy aceptado que el costo de operación sí debiera ser sufragado por el usuario directo.

Respecto al costo de mantenimiento hay diferentes posibilidades, variando el criterio según la vida útil propiamente dicha del modo de transporte. En general es aceptado que si la infraestructura ha de poder ser utilizada por períodos prolongados, el costo debe ser sufragado en parte por el usuario actual y en parte por usuarios futuros, que “heredarán” la infraestructura. Si en cambio el período de uso es razonablemente breve, como por ej. en el caso de material rodante o de colectivos, se debiera considerar que la amortización del bien para su posterior reemplazo para poder prestar un servicio de similar o mejor calidad, debiera asumirse por los usuarios actuales. De lo contrario, las generaciones futuras pagarán por un servicio que ya no está disponible para ellos.

Puesto en otros términos, de la misma manera que no es de esperar que el costo total de una ruta o vía -que será utilizada por muchísimos años- sea soportada por los usuarios actuales, -por ej. dentro de un único período presupuestario con ingresos provenientes de rentas e impuestos-, tampoco es razonable esperar que el costo de operación de un servicio

que se recibe hoy sea soportado por usuarios futuros, que no han tenido acceso a ese servicio2.

En resumen, tanto la experiencia internacional como los análisis conceptuales avalan el siguiente esquema de análisis:

a) la inversión en infraestructura puede y debe ser pagada en múltiples períodos e inclusive generaciones, mientras que

b) los costos de operación debe ser soportado por el usuario directo (ya sea a través de tarifas o con transferencias /subsidios directos).

c) Los costos de mantenimiento y amortizaciones deberán ser afrontados en función de la duración de la inversión, y el costo será prorrateado entre los usuarios actuales y futuros, en base al paso del tiempo, el desgaste y la necesidad de mejoras.

Financiación de Infraestructura

La infraestructura implica en general importantes inversiones, y las mismas pueden ser afrontadas por el sector público, privado o mixto. La variable verdaderamente determinante de uno u otro método es la posibilidad de:

a) asumir el riesgo de la inversión, b) el costo al cual se accede a la financiación, y c) la posibilidad de “aislar” o identificar un fuente de repago especialmente definida

para esa inversión.

Asimismo, los recursos –verdad de Perogrullo- sólo pueden provenir de:

a) Recursos ordinarios, es decir del período/s en que se construye/utiliza la obra, o b) Recursos futuros, es decir, financiados con deuda o compromisos de pago futuros.

De la combinación de estos dos conjuntos de elementos surgirán las alternativas de financiación más apropiadas. Las garantías, fideicomisos, peajes, partidas presupuestas con asignación específica, etc., son meramente ejemplos de la combinación de estos elementos. Obviamente, en todos los casos se intentará buscar un adecuado equilibrio entre reducir el costo de financiación de forma tal de hacer más rentable la inversión.

Para toda inversión, el método de análisis que permite identificar su conveniencia y viabilidad es el método del Valor Presente Neto. Este VPN es función del costo de oportunidad de los recursos.

Destacamos que el sector transporte debe necesariamente considerar variables no necesariamente explícitas, como por ej. los costos o beneficios ambientales. Por ello, generalmente se utiliza un análisis llamado multi-criterio, o evaluación social de inversiones, donde se intenta cuantificar no solamente los flujos monetarios, sino todas las

2 Recordemos que los servicios por definición se prestan sólo en un momento del tiempo y no son “acumulables” para períodos de tiempo posteriores.

variables que afectan una decisión de inversión. Al respecto, todas las propuestas de inversión de este trabajo han merecido ese análisis inclusivo/exhaustivo.

Asimismo, dado que cuando se hace un análisis multi-criterio no necesariamente hay una variable preponderante, la definición entre diversas alternativas de inversión no siempre responde exclusivamente a un análisis financiero, sino a un análisis económico cabal (es decir, que incorpora las externalidades que puedan producirse).3

En el Anexo pueden encontrarse diversas opciones de financiación de la Inversión, en función de cómo se distribuye el riesgo y otras variables.

Financiación del mantenimiento

La necesidad de mantener en adecuadas condiciones de uso y operación el servicio de transporte debiera ser evidente. Extrañamente este es el tema que más controversias genera, al no haber una definición clara de quienes debieran soportar este costo (usuarios actuales o futuros). En muchos casos, la complejidad reside también en que las amortizaciones, al ser un costo pero no un gasto que implique un pago o salida de caja, son “olvidadas” por quienes deben prever este costo. Se considera una mera cuestión técnica, sin considerar que son críticas para la calidad del servicio futuro y poder reponer o mejorar los activos que permiten prestar el servicio. En otros términos, si no se considera el costo de reposición de un colectivo o de repavimentación de una ruta, eventualmente los mismos no pueden prestar un servicio de calidad aceptable.

Como regla general debiera considerarse que el uso y desgaste de la infraestuctura debiera ser asumido por el usuario actual, como mínimo para mantener las condiciones de uso actuales.

Hay una excepción: si la infraestructura ha sido financiada con recursos corrientes o actuales, bien pudiera ser que se permita su desgaste y que a su vez los usuarios futuros paguen por una nueva infraestructura cuando llegue el momento, pero este caso (pago “al contado” con recursos ordinarios) es –seguramente- una excepción. Por el contrario, si se están utilizando recursos de terceros (por ej., a través de endeudamiento) pareciera poco

3 Se entiende por externalidades los efectos, positivos o negativos, que genera un hecho económico. Por ej., puede haber variables ambientales que considerar. En esta situación los costos o beneficios de producción y/o consumo de algún bien o servicio no son reflejados en el precio de mercado de los mismos. En otras palabras, son externalidades aquellas actividades que afectan a otros para mejor o para peor, sin que éstos paguen por ellas o sean compensados. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios individuales no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Los dos tipos más importantes son las economías externas o las deseconomías externas, y un acaso paradigmático es el del sector transporte, por ej., a través de congestión o contaminación.

Se entiende por recursos ordinarios o actuales los que se generan en el ejercicio presente, independientemente que provengan de fuentes de recursos recurrentes, -como por ej. impuestos-, o por única vez – por ej. la venta de un activo-.

Se entiende por usuarios actuales los que efectivamente utilizan el servicio. Asimimo, hay otros beneficiarios indirectos por las externalidades del servicio de transporte, que aunque no utilizan directamente el servicio, enfrentan externalidades (por ej., una empresa a la cual concurren a trabajar sus empleados).

prudente soslayar el mantenimiento o ahorrar en función de las amortizaciones. En este caso, el deterioro de los activos será de muy difícil recuperación.

En resumen, ya sea un gasto efectivo o el ahorro para poder reemplazar el activo en un futuro, lo cierto es que el mantenimiento y las amortizaciones deben ser prespuestadas y los fondos deben obtenerse.

Financiación de la operación

El costo de operación de cualquier medio de transporte debiera ser siempre asumido en el momento de su uso.

Es muy difícil encontrar ejemplos donde sea conveniente utilizar recursos futuros (contraer deuda o compromisos futuros) para financiar gastos corrientes. Aún en el caso que así fuera, si una operación no puede mantenerse con los recursos que la misma genera, es necsario analizar seriamente la necesidad de su permanencia. Puesto en otros términos, si la prestación de un servicio no cubre ni siquiera sus costos variables, sin considerar los costos fijos, el servicio debiera discontinuarse a menos que se considere que la situación es transitoria o que las externalidades positivas son tan altas que compensan esta transferencia de recursos.

Debemos destacar que cuando hablamos de recursos corrientes sólo hay dos fuentes potenciales:

o Los usuarios directos (por ej., el pasajero)o Los usuarios indirectos (por ej., todos los contribuyentes)

En el primer caso el usuario directo abona un precio (generalmente tarifas o peajes) por el uso del servicio. En el segundo caso a través de los impuestos, tasas y contribuciones, se financian las transferencias o subsidios que reciben los operadores y usuarios del servicio.

Otro aspecto a considerar es que el nivel jerárquico de quien recauda los impuestos, -ya sea nacional, provincial o municipal-, sólo es un aspecto del problema, y lo destacable es que quien paga por el servicio no necesariamente es quien lo recibe. Es decir, el costo recae total o parcialmente en alguien que no es el usuario. La definición de cómo adjudicar ese costo a un tercero es eminentemente política e implica decisiones de eficiencia y equidad. Estos temas son tratados en el capítulo sobre los subsidios que actualmente recibe el transporte.

Propuesta para la Financiación de Infraestructura:

La financiación de infraestructura debe considerar cinco características generales:

1) períodos de larga gestación (3 a 5 años) y duración (10 a 30 años); 2) requerimientos de capital elevados y de alto riesgo al depender de las estimaciones de demanda y de variaciones en tasa de interés; 3) proyectos altamente dependientes del marco regulatorio, con frecuencia vinculados a la provisión de bienes públicos; 4) se brindan bienes y servicios de gran impacto en la economía, en general servicios públicos, con pocos sustitutos cercanos; y 5) se trata de activos inamovibles e indivisibles.

Dadas estas características que implican un gran costo hundido y un largo ciclo de recupero de la inversión, con flujos financieros no necesariamente estables, generalmente estas inversiones suelen realizarse con recursos financieros que suelen obtenerse a través de una elevado endeudamiento o apalancamiento financiero.

Asimismo, sea quien fuere el que realiza la inversión y cualquiera que sea la fuente de financiamiento, se debe contemplar la rentabilidad social de estos proyectos, para compararlos con otras alternativas de inversión. Este análisis de costo de oportunidad -que habitualmente se realiza en el sector privado- es aún más importante en el sector público, dado que deben considerarse los efectos sociales de la inversión, y los mejores usos alternativos de esos fondos. Al respecto, las inversiones en educación y salud, que también son a largo plazo, pudieran ser consideradas competidoras por los recursos fiscales. Sin embargo, ese análisis sería incorrecto dado que las inversiones en infraestructura son complementarias, y en algunos casos precedentes, con estos sectores.

Dadas estas características y considerando el elevado nivel tecnológico y el impacto en social y en la economía que generan estas inversiones, es difícil pensar que haya fondos privados suficientes para realizar estas inversiones, y si los hubiera, que puedan obtener una rentabilidad suficientemente como para compensar los riesgos que asumen. Asimismo, la financiación genera un problema ya que los activos no pueden ser otorgados como garantía, ya que ningún acreedor pudiera ejecutar esas garantías.

Debido a estas características, la provisión de infraestructura ha sido tradicionalmente asumida por el Estado. Dependiendo de la envergadura del proyecto, los mismos pueden tener un peso considerable sobre las Finanzas Públicas, razón por la cual deben ser distribuidos a lo largo del tiempo.

El hecho que en muchos casos la falta de experiencia de las administraciones públicas o diversos factores políticos hicieron que los costos superaran ampliamente los presupuestos originales, o que los costos superen ampliamente los ingresos de explotación, no debe ser óbice para analizar cual es el mejor mecanismo de financiación en cada caso.

Las organizaciones multilaterales de crédito tienen amplia experiencia en financiar inversiones a largo plazo a diversos niveles de jurisdicción. Tanto Banco Mundial como Banco Interamericano de Desarrollo y otros organismos tienen líneas de crédito que pueden otorgarse con estos fines. Asimismo, cuentan con expertos que pueden ayudar a estructurar la financiaciòn de la manera màs apropiada. Para acceder a estas fuentes de financiaciòn es fundamental considerar la fuente de repago, que ademàs de rentas generales procedentes de presupuestos pùblicos, puede surgir de la propia tarifa.

Es importante destacar que las fuentes de presupuestos pùblicos surgen de diversos impuestos, muchos de los cuales fueran dictados con el fìn especìfico de financiar infraestructura, como por ej. impuestos al gasoil. Asimismo, existen diversos fideicomisos, que tambièn obtienen fondos dedicados, que estatutariamente deben estar dedicados a este tipo de financiaciòn.

Otra fuente de financiaciòn para el caso de repago con rentas generales es la posible venta de terrenos fiscales. En el caso de Ferrocarriles, esta fuente de financiaciòn puede ser particularmente atractiva dados lso grandes montos involucrados. Sin embargo, debe considerarse que el destino de estas tierras debe conllevar un adecuado estudio urbanìstico y ambiental.

El sector privado puede jugar un rol prominente en la generación y operación de infraestructura para lo cual deben cumplirse con los recaudos de:

a) un adecuado marco jurídico que identifique obligaciones y responsabilidadesb) identificación y apropiación de fondos específicamente para las inversiones

propuestas.

En el caso que la inversión la realice el sector privado, el descalce puede solucionarse a través de una concesión extendida en el tiempo y de la titulización o securitización de los fondos provenientes del propio proyecto. Este ha sido el caso en muchos países, incluyendo Argentina.

Los fondos pueden obtenerse a través de préstamos sindicados, de emisión de títulos o de securitización de flujos de fondos. En este caso, la separación a las obligaciones en senior y junior puede colaborar en lograr un menor costo de financiación. Las pólizas de incumplimiento también tienen la misma función de reducir el costo.

En algunos casos –por ejemplo autopistas - pudiera considerarse un Project Finance, donde se obtienen fondos para un proyecto específico, y la compañía asume una o más de las obligaciones de construir, operar y transferir (BOT - Build, Operate, Transfer) la nueva infraestructura.

En todos los casos en que intervenga la financiación y gestión del sector privado, hay que considerar no sólo el marco jurídico, sino que es necesario competir por recursos que tienen otros usos alternativos ya sea en otros sectores o regiones/países.

Asimismo, dado que los ciclos económicos afectan la demanda de infraestructura, y por lo tanto los flujos financieros que se generan son también inestables, es importante:

a) asegurar los fondos para la totalidad del proyecto y sus obras complementarias evitando dejar proyectos inconclusos

b) subdividir la inversión en módulos que permitan sus total aprovechamiento, aún cuando el resto no se haya sido realizado

Los proyectos de Participación Público Privada (PPP4) se realizan para paliar este tipo de dificultades. En general se reconoce mejor capacidad de gestión al sector privado e incentivos para mantener en adecuadas condiciones de uso y eficiencia los activos físicos a fin de recuperar su inversión. Por otra parte, la participación estatal puede variar en función del ciclo económico, de cual sea el bien público u objetivo primordial a lograr, de cual sea la fuente de financiación y de cual sea la esencia de la inversión: asimilable a servicio público, contribuye a aumentar productividad, etc.

Todo programa de inversiones, ya sea Público, Privado, Mixto o PPP, debe intentar aumentar la inversión privada adicional y complementaria, generando competencia por redes, analizando la conveniencia de tarifas diferenciales (discriminación de precios) y de reducciones impositivas dirigidas a fomentar la inversión.

Los recursos, como ya se mencionó, pueden provenir de rentas generales, de asignaciones específicas, o ser generados por la propia inversión (peajes y tarifas).

En general la literatura desestimaba los fondos de asignación específica, en razón que la discusión sobre el mejor uso social de los fondos debe incluir todos los sectores, y no uno específico. Sin embargo, dadas las particulares externalidades positivas que tiene el sector transporte, y su impacto en bienestar de mediano y largo plazo, la discusión prespuestaria del destino de los fondos puede ser dificultosa. Particularmente en el caso argentino donde ha habido recurrentes crisis fiscales, los gastos ordinarios han tenido primacía sobre la inversión. Esto a su vez perjudica las posibilidades de crecimiento de la economía generando un círculo vicioso. En función de este comportamiento es que se propone el uso de fondos específicos.

Asimismo, dado que actualmente se pagan subsidios con fondos presupuestarios nacionales, sujetos a enorme discrecionalidad y volatilidad, es más transparente y previsible asignar fondos. Esta asignación no necesariamente debe ser de la identificación de un impuesto sino también puede ser un porcentaje de la masa de recursos o algún criterio similar, que permita identificar la fuente y el destino de esos fondos.

Es importante considerar que los recursos de asignación específica, como los fideicomisos, o impuestos, tasas y contribuciones destinadas a un fin predeterminado, tienen como objetivo el repago de la inversión, y no suelen ser en sí mismos fuentes de recursos que permitan la realización de la inversión, ya que acumulan fondos lentamente. Es altamente ineficiente esperar a que se hayan acumulado suficientes fondos en estos vehículos para iniciar la inversión. Tiene muchísimo más impacto económico constituir el vehículo de canalización de fondos, obtener en base a ellos financiación de otras fuentes, -generalmente

4 Ver capítulo XXX de Marcela Cristini

préstamos-, y entonces utilizar los fondos de los fideicomisos para el repago de la deuda. Al respecto, Argentina ya tiene constituìdos diversos Fideicomisos con estos fines, y simpelemente debieran dedicarse plenamente a las actividades para las cuales fueron creados.

El caso argentino es muy particular, dado que se dedican importantes recursos para subsidios que meramente los costos de operación, dada la muy baja tarifa. Si estos fondos se destinaran a inversión, y particularmente si pudieran ser canalizados hacia fideicomisos, la capacidad de inversión en infraestructura aumentaría exponencialmente. Aunque el tema se discute más adelante 5, baste indicar que si los fondos destinados actualmente a subsidios fueran dedicados a amortización de deuda incurrida para financiar la infraestructura, pudiera generarse una capacidad de inversión equivalente a XXXX del PBI.

Adicionalmente, hay que considerar que aùn se encuentran vigentes diversos Fideicomisos, que reciben fondos de asignación especifica, que en este momento se dedican a funciones para las cuales no fueron establecidos. Estos fondos debieran redireccionarse hacia su objetivo original que era la inversión en infraestructura.

Cualquiera que sea la fuente de fondos (impuestos adicionales, aumentos en las tasas de impuestos ya existentes, asignación específica de impuestos existentes o a crear, etc.), es importante destacar que la continuidad de los fondos tiene también muchísima importancia.

Todo plan de inversiones que cuente con recursos estables en el tiempo permite mucho mejor planificación, garantizar que las obras iniciadas puedan terminarse y contemplar las obras complementarias. Asimismo, la continuidad puede originar una reducción de costos importantes totales ya que no es necesario parcializar o segmentar las obras, pueden planificarse los costos totales y aprovechar diversas economías de escala (estudios, preparación de obras, maquinarias complejas, etc.). Asimismo, los adjudicatarios tienen la posibilidad de planificar más eficientemente.

Otro aspecto relevante de la continuidad y previsibilidad de la fuente de fondos es que permite eventualmente securitizar o estructurar financieramente esos fondos, accediendo a montos mayores. Este concepto es equivalente al de la emisión de un bono, con pago proveniente de los fondos que se utilizarán para inversión en infrastructura. En la medida que el valor presente neto de la obra descontado a la tasa de interés que implica ese bono sea positivo, habrá una ganancia en bienestar para la sociedad.

También están disponibles alternativas de financiación como fondos recibidos por la venta o uso compartido de terrenos, usos comerciales, etc.6. Sin embargo, la envergadura de los montos a recibir no suelen ser muy significativos como para financiar inversiones. Sin embargo, pueden ser sumamente importantes para aportar fondos con los cuales se

5 Capitulo XXXX Mondino ‘ eliminación de subsidios6 Esta fuente suele ser muy atractiva y controversial. Por ej el uso de terrenos para fines constructivos residenciales, comerciales, hoteleros, tiene no sólo un impacto ambiental al modificar una zona o regiòn, sino que requiere adecuada planificación y presenta elevados costos de administración y gestión.

compensen los costos de mantenimiento y operación. Con esa consideración es altamente probable que esas fuentes de financiaciòn estèn tambièn disponibles.

Estas menores fuentes de financiaciòn pueden seguramente ser asumidas por el sector privado, en compensación por realizar tareas de mantenimiento o solventar costos de operación. No es aconsejable que fueran fondos que absorbiera el sector pùblico, dado que son de dificultosa administración.

En el Cuadro adjunto se resumen las diferentes opciones de financiación, públicas o privadas.

Propuesta para la Financiación de bienes de capital rodante

La financiación de bienes de capital o material rodante como trenes, subtes y colectivos, merece un tratamiento diferente.

La diferencia se dá no sólo por sus características diferentes a la infraestructura de vías o caminos (menor inversión, mayor costo de mantenimiento, mayor flexibilidad de uso, menor vida útil, mayor impacto ambiental) sino también porque pueden ser de propiedad privada para operar bajo un régimen de concesión.

Es de destacar que para el caso de colectivos y subterráneos es imperioso solidificar la estructura legal, a través del régimen de concesiones, de manera que las empresas ofertantes sean sujetas de crédito. Si no fuera así, los costos de financiación se encarecen notablemente y la precariedad legal del sector afecta no sólo el costo total sino la eficiencia con que las empresas pueden operar, al carecer de un horizonte de planificación definido.

En el caso de material rodante que pueda ser propiedad estatal, es obvio reducir el costo de adquisición reduciendo aranceles de importación. No tiene sentido que el estado aplique impuestos sobre activos que el propio estado compra. Si fueran diferentes jurisdicciones, debe haber algún tipo de consideración sobre este tema, dada la coparticipación de impuestos. Es decir, si se compran subterráneos para BA, no es fácil justificar el pago de aranceles aduaneros, que luego se coparticipan con otras provincias.

Para material rodante o colectivos privados, las fuentes de financiación pueden ser las habituales del sistema financiero, si el régimen jurídico tiene solidez para ser sujetos de crédito.

Si adicionalmente se desea promover este sector, lo que pareciera imperioso dado el avanzado grado de deterioro de los activos fijos privados en el sector transporte, y el menor tiempo para comenzar a operar en comparación con otros medios de transporte, entonces pudieran considerarse políticas que incentiven el comportamiento deseado.

Algunas opciones de financiación son de costo cero para el Estado, en la medida en que las inversiones privadas no se hubieran realizado sin estas medidas y que una vez realizada la inversión, las mismas generarán crecimiento económico con el consecuente beneficio para

la comunidad y aumento de recaudación fiscal. Entre ellas pueden considerarse distintas combinaciones de políticas y objetivos.

Entre las políticas pueden considerarse:o reducción de costos de patentamiento u otros costos impositivos directos para

nuevas inversioneso Reducción de tasas de interés en préstamos para bienes de capital orientados al

sectoro Reducción de aranceles de importación o fomentar exportación de bienes de capital

orientados al sector. o Amortización acelerada de inversión en bienes de capital orientados al sector, etc.

Entre los objetivos pueden considerarse:o Aumentos de capacidad en ciertos recorridoso Mejoras en calidad ambiental (menor ruido y vibraciones, reducción de la polución

o de la contaminación de suelos y agua, más eficiente uso del suelo y la promoción de combustibles más limpios)

o Recorridos no habituales, etc.

Como ejemplos pueden incluirse la Reducción de patentes a los bienes de capital nuevos, en razón de acelerar su incorporación, y las mejores características de eficiencia y confort, más el menor grado de contaminación que tienen las unidades nuevas. Alternativamente, puede desincentivarse unidades obsoletas mediante el aumento de patentes. También pueden otorgarse préstamos con caraterísticas favorables (tenor y tasa), que puedan estar avalados por el flujo de fondos de las nuevas o ya existentes unidades, a unidades que cumplan con las condiciones u objetivos deseados.

Es de destacar que la reducción de costos redunda en una mayor inversión o en una menor tarifa. Inversamente, todo costo incurrido ya sea por pago de impuestos o por menor eficiencia, implica un mayor costo para el usuario o una menor calidad de servicio.

EFECTOS DEL SISTEMA DE SUBSIDIOS Y COMPENSACIÓN TARIFARIA ACTUAL

Diana Mondino

Puede afirmarse que la totalidad de los sistemas de transporte reciben un importante subsidio implícito. Esto es así ya que los beneficios sociales y económicos de un adecuado sistema de transporte superan con creces los costos de creación de esta infraestructura, y tienen una duración muy prolongada, usualmente para varias generaciones de usuarios. En otras palabras, la existencia de un adecuado sistema de transporte beneficia a toda la sociedad y la economía en su conjunto, y no sólo al usuario directo.

Como ha sido explicado en otras secciones de este trabajo7 las tarifas vigentes para transporte ferroviario y para transporte automotor se han mantenido prácticamente congeladas por varios años. Por la falta de adecuación de las tarifas8, hay un sustancial déficit en la operación de todos los medios de transporte, que genera notables deficiencias en la seguridad, calidad de servicio y confiabilidad para los usuarios, como asimismo notables costos que son asumidos por presupuestos públicos.

El atraso tarifario genera fuertes problemas financieros a las empresas. En un contexto inflacionario y de sustancial modificación de diversos costos, -particularmente los laborales y gasoil como así también por el deterioro del material rodante lo que hace perentorio su reposición y modernización-, las tarifas actuales no permiten cubrir ni siquiera los costos variables de la operación.

Si las empresas no cubren ni siquiera sus costos variables de operación, es imposible que brinden el servicio. Es cierto que en la situación actual el usuario directo debe pagar un precio muy bajo por el servicio. Sin embargo, este menor costo debe ser contrapuesto con los y amencionados riesgos para la seguridad, la bajísima calidad de servicio, la falta de previsibilidad y cumplimiento de horarios y los prolongados tiempos de viaje. Es probable que los beneficios de mejoras en la calidad del servicio compensen claramente los mayores costos asociados a mayor tarifa, al menos para una parte de los pasajeros. Por otra parte, los beneficios sociales de mejorar el servicio son muy llamativos.9

Es muy importante distinguir dos conceptos:

1. Hay un SUBSIDIO que refleja la diferencia entre el bajo precio o tarifa pagada, y el verdadero costo del servicio. Los beneficiarios de este subsidio son los usuarios directos del servicio.

7 Trabajo Cristini Citar correctamente8 En el caso de los ferrocarriles, hay asismo notable evasión en el pago del boleto, considerandose que en algunos ramales excede el XXXXXXX% buscar alguna fuente confiable9 Citar trabajo de SCAFATI

2. Hay una COMPENSACIÓN TARIFARIA por la cual el Estado, a través de diversos mecanismos10, compensa –valga la redundancia- los costos que tienen los concesionarios ferroviarios y las empresas de autotransporte. Sin estas compensaciones las empresas simplemente quebrarían y dejarían de operar.

La base de cálculo de estas compensaciones se ha ido modificando en el tiempo, y sólo recientemente han comenzado a considerar los costos de amortización en el caso de colectivos. En teoría esta compensación debiera cubrir tanto los costos directos como indirectos de operación, más las necesarias amortizaciones y un razonable beneficio para el operador. De lo contrario, el deterioro en la calidad de servicio es inevitable.

Cualquiera sea la base sobre la cual se otorga el subsidio, es imperioso modificar este sistema por múltiples razones, que se mencionan a continuación.

Equidad: la compensación tarifaria se hace a través de partidas presupuestarias del estado nacional, es decir, con recursos de todos los habitantes. Sin embargo, las tarifas son sumamente diferentes en diversas provincias, que cubren diferentes niveles de costos, por lo que la compensación tarifaria varía según cada jurisdicción.

El subsidio que reciben los usuarios sólo está relacionado con su lugar de residencia, en este caso, AMBA. Es decir, es independiente de su capacidad adquisitiva, de la necesidad que tengan de usar el servicio público, de la cantidad de veces que usen el servicio, de la distancia que recorran, del motivo por el cual usan el transporte, etc.

Este tipo de subsidio universal a todos los residentes en un área tiene dos potenciales defectos importantes: errores de inclusión y de exclusión. Los errores de inclusión se refieren a otorgar un subsidio a quien no lo necesita y los de exclusión implican no otorgar el subsidio a quien, necesitándolo, no puede tener acceso al mismo. 11

Eficiencia: otorgar un subsidio indiscriminado a todos los usuarios implica que no refleja el costo social por lo que hay un despilfarro de recursos. Se utilizan recursos fiscales para compensar costos que pudieran ser cubiertos por particulares, o lo que es lo mismo, se castiga con impuestos mayores de los necesarios a los contribuyentes, al dedicar recursos a subsidiar algo que cada usuario pudiera utilizar en forma diferente si no fuera por el subsidio12.

Puede producir “selección adversa”, es decir, que deba compensarse cada vez con más recursos a aquellos operadores más ineficientes. En otros términos, los operadores no tienen incentivos para ser eficientes, dado que todos sus costos serán compensados.

Las mejoras que redunden en calidad de servicio para el usuario no son compensadas13, por lo que la innovación no se incentiva.

10 Descriptos en XXXXXXX de Nuria Susmel11 Pudiera ser alguien que viva en zonas que no son atendidas por el transporte público o que no tiene trabajo o acceso a educación en cuyo caso no utiliza el transporte. 12 En términos económicos, se han modificado los precios relativos, “premiando” el viaje y “castigando” con impuestos otros bienes o servicios.

Al retribuirse por pax/km las empresas tienen incentivos individuales a aumentar su participación de mercado, es decir, a tomar usuarios de otras líneas, a fin de recibir mayor compensación. Sin embargo, no hay incentivos colectivos a fomentar el crecimiento del mercado. Este crecimiento es deseable socialmente dado que –como ya se demostrara- 14el uso de transporte colectivo de altas prestaciones tienen notables ventajas para la sociedad en su conjunto y no sólo para los usuarios.

Económicos: Los costos de otorgar subsidios indiscriminados son una pesada carga sobre el presupuesto nacional. Si el monto utilizado para este fin fuera por el contrario utilizado en inversiones, no sólo pudiera mejorar el servicio actual sino que, sin aumento de presión impositiva, pudiera mejorarse la prestación actual y futura de los servicios. Es cierto que el usuario tendría un costo adicional, dado que tendría un mayor costo al aumentar la tarifa, pero las ventajas en calidad de servicio pudieran compensar este mayor costo. A nivel individual es difícil calcular cómo se compensan este mayor costo con mayor beneficio15. Sin embargo a nivel social los beneficios claramente superan a los costos, ya que al no haber costos incrementales, y al derivarse los recursos a inversiones, las ganancias en eficiencia (seguridad, velocidad, predictibilidad, etc.) sólo pueden ser positivas.

Los costos fiscales de la compensación tarifaria no están adecuadamente contemplados en el presupuesto nacional. Es decir, este sector no debe competir por el acceso a estos fondos, con otros usos posibles de esos fondos. Esto genera una fuerte asimetría ya que los demás sectores sí deben someterse a una distribución de los recursos presupuestarios, por definición limitados. Al mismo tiempo, genera una fuertísima incertidumbre entre los participantes del sector que no pueden planificar su situación financiera, al depender de fondos que se adjudican en forma muy inestable y poco transparente.

Adicionalmente, la fórmula de cálculo de las compensaciones es independiente de los ingresos fiscales, por lo que pudieran generarse fuertes distorsiones entre los recursos disponibles y los compromisos ya asumidos por el Estado para permitir la subsistencia del sector. En un contexto de cambios en los precios relativos, este es un importante riesgo, ya sea para el erario público que debe afrontar mayores erogaciones a las previstas, o para las empresas del sector, que vean empeorar su situación financiera.

En la medida que no aumenten las tarifas, una situación inflacionaria obliga a que los fondos destinados a este fin crezcan continuamente, o se profundice el deterioro y desfinanciación delsector. Eventualmente pudiera llegar a producirse una situación en donde los fondos no alcancen ni para pago de salarios.

El impacto fiscal de los subsidios es creciente, no sólo por inflación sin por la necesidad de reponer el stock de capital. En particular en el caso de sector automotor el deterioro en la vida útil de los ómnibus y la falta de adecuación a nuevas tecnologías implica que serán

13 La Secretaría de Transporte ha determinado costos directos e indirectos por pax/hm recorrido, VERIIFCAR pero no mide ni considera las ganancias en eficiencia. 14 Título del capítulo de P. Belenky, de Cristini y de Scafati. XXXXXXXXXx15 Cristini hizo la estimación????????????????????????

necesarios más fondos – en términos reales- simpelemente para mantener la situación actual.

Efectos Financieros: Sin estabilidad de precios, la determinación de la compensación tarifaria debiera ajustarse a los cambios en los precios de los insumos y los costos en general. Sin embargo, la compensación tarifaria se realiza en base a costos históricos, que no consideran cambios en precios relativos. Tampoco consideran la actualización que estos costos pudieran tener. Cuando la ponderación de los costos laborales en los costos totales es elevada, el desfasaje entre los costos y la compensación puede ser sumamente costosa para el prestador del servicio.

Asimismo, la falta de previsibilidad con respecto a la fecha de pago de la compensación, cualquiera que fuera su variable de cálculo, incide en la puntualidad en el pago de la empresa a sus proveedores. Como éstos conocen esta inestabilidad, en un contexto inflacionario deben cubrirse de un posible perjuicio, lo que a su vez encarece sus productos innecesariamente.

La tasa de interés implícita en las demoras en los pagos es otro costo adicional que el sistema soporta.

Acceso al crédito: Al no disponer de fondos generados por sus propias operaciones, las empresas no son sujetos de crédito. A este problema hay que agregarle que en muchos casos las concesiones han expirado, manteniéndose alos prestadores anteriores, pero bajo un formato legal que dificulta recibir asistencia por parte del sistema financiero. Sin crédito, la inversión que se realice debiera ser realizada al contado, lo que claramente hace que el monto de inversión sea sustancialmente menor al que pudiera ser en caso de contar con crédito.

Si hubiera crédito, el mismo sería notoriamente más caro ya que no pueden cederse el flujo de cobranzas, ya que el mismo no depende del volumen de pasajeros sino del cumplimiento por parte del estado de las remesas que correspondieren. Asimismo, no existen garantías que puedan otorgarse: ni hay garantías auto-liquidables ni las prendas sobre el valor del material rodante es relevante, por las razones que se mencionan respecto a Propiedad y Administración.

Riesgo Regulatorio: Las compensaciones tarifarias que reciben los prestadores tienen una débil base legal. El marco normativo tiene fuertes deficiencias, dado que se ciñe por meras resoluciones de una secretaría o por los fondos disponibles en ciertos entes para estatales (Cistau, etc. VERIFICAR) y no por leyes nacionales Este marco legal no sólo puede ser modificado con notable facilidad, sino que el incumplimiento por ambas partes del mismo no es fácilmente exigible. Asimismo, la proliferación de entes regulatorios municipales, provinciales y nacionales, como así también las diferencias de criterio entre pares jurisdiccionales generan fuertes incertidumbres respecto a la interpretación y aplicación de las normas vigentes.

En forma similar, la falta de rentabilidad impide a los concesionarios o prestadores de servicio realizar inversiones lo que a su vez implica en muchos casos incumplimientos con respecto a las condiciones de concesión. Este incumplimiento entre empresas y Estado –en cuanto a ajustes tarifarios o el pago de las compensaciones e inversiones- impide poder realizar un adecuado control de la calidad del servicio.

Propiedad y Administración: Dados los incentivos mencionados a competir entre empresas por pax/km, y a que las compensaciones tarifarias se otorgan sobre la base de los pasajeros transportados en el período anterior, es virtualmente imposible la entrada de nuevos competidores. Al no haber nuevos competidores se genera una situación oligopólica, que aunque no genera en este momento resultados extraordinarios, potencialmente puede generarlos. VERIFICAR

Como el esquema tarifario compensa a cada empresa en función de los costos promedios del sistema, pudiera esperarse que la empresa más eficiente obtenga mayores beneficios que la ineficiente. Como la empresa menos eficiente es sostenida y no se retira del mercado (al revés de lo que ocurriría si realmente hubiera competencia entre las empresas), entonces todo el sistema se encarece porque la compensación debe incluir también a los menos eficientes, generando un mayor costo para los contribuyentes y ganancias mayoresa de las esperables a las más eficientes.

Esquema de Ahorro e Inversión: dado que la normal rentabilidad de las empresas no existe, sino que dependen de la composición tarifaria para cubrir sus gastos (sólo en la última modificación –Resolución XXXX- se incluye un componente de amortización y una rentabilidad sobre capital invertido), las empresas no tienen capacidad financiera o ahorro para cubrir sus amortizaciones. Dado que el mantenimiento preventivo es un costo para la empresa e independiente de la compensación tarifaria, el deterioro de material rodante ha sido superior al que de otra manera se hubiera dado. VERIFICAR.

Asimismo, la capacidad para invertir de las empresas está limitada no sólo por la falta de rentabilidad y acceso al crédito, sino que el incentivo para mejorar la calidad de servicio no existe: salvo pocas excepciones, los pasajeros no tienen la posibilidad de optar entre diferentes proveedores del servicio. De la misma manera, las empresas no compiten para aumentar su capacidad para brindar servicio, sino solamente lo harán si la cantidad de viajes es componente importante de su compensación, independientemente de la calidad del servicio.

En ausencia del otorgamiento de nuevas rutas o la capacidad de competir por rutas existentes, las empresas subsisten (y eventualmente obtienen beneficios) por el mero hecho de pertenecer al sistema, y no por la eficiencia con la cual se desempeñen.

En el caso de la Resolución XXXXX se distribuyen los fondos disponibles entre las empresas en función a una fórmula que enfatiza pax/km, y no las necesidades de inversión en cada ruta para mejorar el servicio.

Cooptación y Captura: Por último, pero tal vez el más importante, los diversos esquemas de compensación tarifaria que han existido en los últimos diez años han generado mecanismos perversos conocidos como “cooptación” y “captura del Estado”.

La cooptación es un sistema por el cual los miembros ya existentes del sistema escogen a sus propios miembros, compitiendo entre sí por variables que no necesariamente contribuyen al bienestar general. El transporte es un servicio público en casi todas partes del mundo no sólo por su notable impacto social y económico, sino para equilibrar las fuerzas competitivas entre los diferentes miembros del sector. Al desaparecer esas fuerzas competitivas y ser sustituidas por el acceso a los fondos de la compensación tarifaria, el equilibrio entre empresas no necesariamente se basa en mejoras en la calidad de servicio.

Un riesgo similar es la “captura del estado” por parte de las empresas. Así se denomina a la manipulación en la formulación de políticas públicas y en el diseño de las reglas de juego de un determinado sector, por parte de los propios integrantes del sector, en su propio beneficio y no en el de toda la sociedad.

En la medida que los fondos provenientes del estado significan la principal fuente de recursos de las empresas, -en lugar de la tarifa que paguen los usuarios-, no es de sorprender que los criterios con que se definen y otorgan esos fondos pueda ser poco transparente y de difícil reducción, con el consecuente costo fiscal y en bienestar para toda la sociedad.

En resumen:

El esquema es injusto entre contribuyentes, no genera incentivos para la mejora contínua del servicio, dificulta la inversión, y tiene un costo fiscal creciente para el erario público. Asimismo, estos fondos -que debieran recibir discusión parlamentaria- pudieran ser asignados directamente a inversión en generación de nueva infraestructura, con lo cual se generaría un círculo virtuoso deteniendo el deterioro actual.

Las tarifas sumamente bajas, -beneficio indudable para algunos usuarios-, deben contrastarse con el inmenso costo social del deterioro de la infraestructura actual, congestión, polución y calidad de vida de la población.

PROPUESTA DE MODIFICACIÓN DEL SISTEMA TARIFARIO ACTUAL

Diana Mondino

En casi todas partes del mundo se subsidia la tarifa que paga el usuario del transporte público y el costo que asume el que utiliza transporte privado. Es decir, la recaudación en concepto de tarifas no cubre el costo total del servicio – costos fijos totales y costos variables totales-, dado que, por ej, no se consideran los costos de construcción y mantenimiento de rutas o el costo de construcción de una vía.

Un sistema de transporte de pasajeros eficiente y económico es un gran activo para cualquier país. El costo de generar este sistema no puede ser cargado a los usuarios actuales, ya que también será utilizado por usuarios futuros, razón por la cual es de esperar que continúe habiendo subsidios, que debieran ser explícitos.

Si la tarifa del transporte público pudiera cubrir todos los costos, la inversión del estado en infraestructura pudiera ser recuperada a través de impuestos al prestador de servicios. Este caso es muy poco frecuente a nivel internacional, y se limita a trayectos cortos de alta densidad de pasajeros. No es de esperar que este caso pueda ser frecuente en Argentina.

Argentina representa un caso extremo de subsidios dado que en algunas regiones del país, fundamentalmente el área Metropolitana de Buenos Aires, el costo asumido por el usuario no cubre ni siquiera el costo directo de prestar el servicio.

La carga fiscal que representa el mantenimiento de los subsidios a los usuarios, representa el XXX% del PBI. Esta cifra debe compararse con el XXX% total dedicado a infraestructura de todo tipo, para todo el país, en el mismo año (XXXconseguir datoXXXX’buscar dato smás nuevos que lso disponibles de 2007). Esta es una carga demasiado elevada, y en condiciones de precariedad fiscal, es francamente contraproducente perniciosa para la salud fiscal: se requiren mayores subsidios en momentos de menores recursos económicos y cuando aumentan los recursos, los subsidios no disminuyen.

Este notable costo fiscal es creciente, tanto por impacto de la inflación sobre los costos, como por medidas políticas que han aumentado considerablemente la cantidad de empleados. Inflación y los correspondientes aumentos en salarios, como la necesidad de cubrir costos crecientes hacen que la necesidad de fondos fiscales aumente a un ritmo inconsistente con los aumentos de recaudación tributaria. Aún cuando pudieran equilibrarse los costos con los aumentos de recaudación, o que extrañamente se considerara que ese sea el mejor destino de los fondos posible, hay que considerar que la situación fiscal es ya muy endeble, y todo ahorro sería sumamente beneficioso.

El dispendio en compensar costos que pudieran ser cubiertos por los propios usuarios, sobre quienes a su vez recae una carga impositiva cada vez mayor, carece de consistencia tributaria. Sería mucho más eficiente para la sociedad en su conjunto, que los que tengan capacidad contributiva la dediquen directamente al pago de la tarifa. Este problema se

agrava porque la necesidad de aumentar recaudación para cubrir un déficit creciente convierte a la situación en explosiva: son necesarios cada vez más impuestos para cubrir el déficit fiscal que la ausencia de tarifa genera.

Si –paulatinamente- se pudieran dedicar esos fondos a la generación y mejora de la infraestructura en transporte, los beneficios del progreso en calidad de vida, seguridad, eficiencia, reducción de costos operativos y aumentos en productividad seguramente compensarían el mayor costo de la tarifa para cada usuario. Adicionalmente, y como se discute más abajo, algunos usuarios pudieran recibir compensaciones especiales.

Los montos dedicados al subsidio durante 2009 (último año para el que se cuenta con información pública VERIFICAR) ascendieron a XXX. Con esos fondos, pudiera haberse financiado el XX% del plan de inversiones propuesto16.

Alternativamente, hubiera podido financiarse una cifra más de seis veces mayor, considerando una financiación a 10 años y una tasa de 10%17, si se hubieran utilizado esos fondos para pagos de capital e interés sobre financiación otorgada para infraestructura. Como la infraestructura, particularmente en ferrocarriles, subterráneos y caminos, tiene una vida media superior a los 10 años, el beneficio neto sería sustancial. Asimismo, en la medida que crece la inversión en infraestructura, y mejora la productividad de la economía y la calidad de vida de los ciudadanos, la capacidad de pago aumenta, el riesgo disminuye y pueden financiarse aún mayores obras, constituyendo un círculo virtuoso.

Si la tarifa se aproximara al costo medio total de prestación del servicio, sería necesario un aumento considerable, que varía entre 2 y 4 veces la tarifa actual, según el medio de transporte y el mercado o región geográfica que atiende.

Sin embargo, es muy difícil realizar la estimación del aumento de tarifa necesario para cubrir costos medios totales. La dificultad radica en que tal vez pudiera reducirse la demanda de viajes muy cortos, ya que con tarifas tan bajas se realizan muchos viajes que pudieran realizarse a pié, en lugar de tomar un colectivo, afectando la cantidad de pax/km. Otra dificultad para calcular el costo, en el caso de ferrocarriles, es que hay una notable evasión. Si todos los pasajeros pagaran por su viaje, y se redujera o eliminara la elevadísima evasión , no sería necesario un aumento tan considerable. Un tercer componente del costo que debiera reducirse inmediatamente es el que surge del vandalismo, que aumenta exorbitantemente los costos, y afecta a todos los usuarios. Con mínimas medidas de seguridad este costo desaparecería.

Aún con estas dificultades para medir el costo medio total a cubrir (depende del costo total y de la cantidad de pasajeros) es evidente que el aumento tiene que ser muy considerable para que el operador pueda equilibrar la compensación de tarifa que se dejaría de percibir.

16 VERIFICAR17 Por cada $1000 de valor presente considerando una tasa del 10% anual, y una amortización total en 10 años, con $162.75 anuales se cubre la totalidad de amortización e interés. Claramente, a mayor plazo y menor tasa, el pago anual disminuiría, o lo que es lo mismo: a igualdad de monto dirigido financiación de la vinersión y no a subsidios, mayor inversión.

El impacto que tendría tal aumento tarifario varía considerablemente en función del salario real de aquellos a quienes afecte. Las mejoras en inclusión social y acceso a fuentes de trabajo puede –con el tiempo- compensar parcialmente este mayor costo. A fin de no deteriorar este salario real y de no aguardar a que se produzcan los efectos positivos, puede trabajarse sobre la totalidad de la cadena de valor o compensar directamente a esos usuarios.

Al mismo tiempo, no es de esperar que se cubran los costos medios totales, ya que no es indispensable absorber toda la inversión en infraestructura –dadas las notables externalidades positivas- con pagos presentes.

Reducir la compensación tarifaria (ya sea que se dediquen o no esos fondos a inversión), sólo puede hacerse si se aumenta la tarifa, y disminuyen los subsidios a los usuarios directos. En el capítulo XXXX se han resumido las razones para reducir los subsidios. Las razones de eficiencia y equidad –particularmente hacia los usuarios de otras regiones del país que no son del AMBA- son muy contundentes.

La pregunta es entonces cómo ganar en bienestar modificando el esquema de subsidios actual, ya que existen múltiples opciones de reforma.

El objetivo de la reforma debiera ser:o Mejorar la calidad de servicio (seguridad, frecuencias, etc.)o Mejorar la inclusión social permitiendo eficaz acceso a toda la poblacióno Aumentar la productividad de la economíao Disminuir el costo fiscal crecienteo Generar incentivos correctos para la sociedad para uso de transporte colectivo:

disminución de polución, revalorización urbana, externalidades positivas, etc.

Asimismo, por los efectos nocivos mencionados en el capítulo XXXx, es altamente conveniente subsidiar la DEMANDA y no la OFERTA. La única razón atendible para subsidiar la oferta es la dificultad de administración de subsidios a la demanda, dada su enorme atomización. Sin embargo, aún esta objeción tiene muy poca validez actualmente, dado que existen mecanismos para identificar y llegar al usuario con mucha facilidad. Hay ya en Argentina mecanismos masivos de subsidios, y la tecnología puede ser utilizada y fundamentalmente, mejorada o refinada, de manera de llegar exclusivamente a aquellos a quienes se considera realmente necesario subsidiar.

ESQUEMA DE SUBSIDIOS AL TRANSPORTE

Subsidios a la Demanda

Los subsidios a los usuarios pueden otorgarse por diferentes criterios, distinguiendo entre usuarios y las razones por las que viajan.

Esquemáticamente, los subsidios a la demanda pueden resumirse en:

Subsidios directos a distintos segmentos de la población:

o por actividad del usuario (por ejemplo: trabajadores, estudiantes, jubilados, etc.)

o por nivel de ingreso,o por domicilio del usuario,

Complementariamente, por motivos que justifican el subsidio:

o por una cantidad fija de viajes diarios/semanales/mensualeso por recorridos específicos (vs. todos los recorridos),o por trayectos (trayectos cortos vs. trayectos largos),o por horarios específicos vs. todos los horarios.

Según instrumento que acredita el acceso al subsidio:

o por credencial personalizada habilitante, o por provisión de una cantidad predeterminada de boletos (previa exhibición

de una credencial habilitante)

Subsidios a la Oferta

La situación actual implica que la oferta de transporte recibe una compensación tarifaria –y no un subsidio- , para equilibrar la falta de ingresos. Un subsidio propiamente dicho se destina a estimular el consumo o producción de un bien o servicio bajo ciertas condiciones, y son los mecanismos contrarios a los impuestos. En la forma en que actualmente se otorga, se estimula la demanda, es decir el uso por parte de todos lo usuarios, sin ningún tipo de distinciones, pero no estimula la oferta de servicio por parte de los prestadores ni mucho menos genera incentivos para mejorar el servicio.

Pudieran otorgarse subsidios a la oferta para fomentar o aliviar ciertas condiciones en pos de un mejor diseño y calidad del sistema de transporte. Aunque esta no es una lista exhaustiva, a modo de ejemplo los subsidios pueden clasificarse en:

generalizados (universales) o específicos (condicionados a alguna variable), por suma fija (por ejemplo, a partir de una determinada cantidad de unidades o a

partir de una cantidad de pasajeros transportados o de consumo de combustible) por sumas variables (por ejemplo, por cantidad de unidades o por cantidad de

pasajeros o de consumo de combustible) por horarios, por frecuencia, por trayectos (por ejemplo, trayectos cortos vs. trayectos largos),

por recorridos,

o recorridos específicos preestablecidos (desde tal lugar a tal otro o rutas)o kilometraje (distancia) recorrido

por cantidad de pasajeros transportados, por cantidad de unidades, por antigüedad de las unidades, por equipamiento de las unidades, por tipo de combustible o energía utilizada, por licitación de recorridos,

Subsidios a la inversión vs. subsidios al costo de mantenimiento vs. subsidios al costo de operación

Subsidios ex ante, ex post o ex durante,

o dependiendo del momento en que se genera el subsidio, se lo controla y se lo liquida a favor del perceptor

Subsidio al combustible,

o porcentaje del precio del combustible,o cupos fijos de combustible subsidiado,

o sin discriminar por proveedor del combustible,o discriminando por proveedor del combustible,

discriminando por ubicación del proveedor de combustible (sólo si se carga en determinado lugar)

discriminando por horario de carga del combustible

Subsidio a la compra de unidades de transporte,

o subsidio de tasa de interés,o amortización acelerada,o subsidio a la renovación de unidades de transporteo reducción de impuestos y patentes a vehículos más nuevos, no

contaminantes

o Subsidio a la contratación de personalo Por cantidad de empleadoso Por antigüedad de empleadoso Subsidios para fomentar medidas de prevención de accidentes

Claramente la combinación de múltiples criterios tanto a la oferta como a la demanda generaría un sistema sumamente engorroso de administrar, con resultados que debieran monitorearse para evitar que se conviertan en contrarios a los buscados o inclusive perversos. Por ello, debiera recurrirse a un esquema lo más simple posible.

Otro problema sustancial es que los criterios a aplicar benefician en forma asimétrica a ciertos usuarios o proveedores, con lo cual se generarían múltiples obstáculos en toda negociación.

Sin embargo, si existe la claridad política sobre qué comportamientos desean fomentarse o subsidiarse, y se utilizan pocas variables, pueden lograrse los incentivos correctos.

ALTERNATIVAS PROPUESTAS

A fin de lograr incentivos para mejorar la calidad de servicio y reducir las compensaciones tarifarias, es indispensable:

o Aumentar las tarifas que reciben los transportistas (equivalente a reducir los subsidios a los usuarios).

o Disminuir los costos que enfrentan los prestadores de servicios (equivalente a reducir las compensaciones tarifarias).

o Los mayores fondos que obtengan los prestadores debieran ser dirigidos a la mejora de calidad de servicio.

o Los ahorros que obtenga el gobierno debieran ser dirigidos a la mejora en infraestructura.

Como efectivamente en muchos casos habrá un impacto en el salario real de los más pobres si se modifica el esquema actual, deberán subsistir, y probablemente por un tiempo prolongado, subsidios remanentes que deberán ser aplicados con algún criterio social, fomentando ciertos comportamientos, y no en forma universal como hasta ahora. Asimismo, los subsidios debieran generar una situación de equidad entre usuarios, a nivel nacional.

Hay tres propuestas simples y graduales, de fácil aplicación y administración, con alto grado de transparencia y que contribuirían a mejorar la asignación de recursos actual.

A- Realizar un aumento tarifario, y reducir en forma equivalente las compensaciones tarifarias. En condiciones inflacionarias, tal vez el aumento de tarifas debiera ser algo superior al aumento promedio de salarios, lo que diluiría notablemente el

impacto. En ese caso difícilmente puedan reducirse en términos nominales las compensaciones, pero el impacto real claramente disminuiría.

B- Realizar un aumento tarifario, y otorgar una tarjeta multiviaje a aquellos usuarios que se decida beneficiar explícitamente (por edad, condiciones económicas, etc.). Este sistema clarifica considerablemente quienes reciben subsidio, en qué situaciones (trabajo, estudio, etc.) y reduce notablemente el costo fiscal.

C- Realizar un aumento tarifario, equiparando las tarifas que se pagan en todo el país, otorgando una tarjeta multiviaje a aquellos usuarios que se decida beneficiar explícitamente (ídem anterior). Este sistema disminuye las transferencias que AMBA recibe del interior y es más equitativo entre contribuyentes, ya sea en función de la capacidad contributiva de unos y otros, como de los incentivos que se generan en la sociedad para migraciones internas.18

En este caso el aumento tarifario sería considerable dado que actualmente las tarifas en múltiples ciudades del interior son sustancialmente mayores a las que rigen en el AMBA.

El otorgamiento de las tarjetas multiviajes permitiría poder realizar políticas activas hacia ciertos grupos de usuarios, fomentando comportamientos socialmente deseables, tales como asistencia de niños a la escuela. Obviamente, hay cantidad de variantes, por ej. Tarifas discriminadas por horario o destino, tarjetas entregadas por empleadores como beneficio para sus empleados con o sin descuentos impositivos dirigidos, etc.

Las tarjetas pueden recibir diferentes tratamientos impositivos en función del comprador, pueden tener descuentos por cantidades de viaje, por pronto pago, etc., de manera de poder incentivar el uso o de facilitarla aceptación por parte de diferente grupos. En todos los casos los fondos que se obtengan por las tarjetas debieran ser entregados prontamente y en forma automática a los prestadores de los servicios, sin dar lugar a discrecionalidad.

Las tarjetas multiviajes pueden asimismo estar coordinada entre modos o distintos prestadores, de manera de permitir trasbordos gratuitos, o dentro de ciertos horarios o recorridos, lo que optimizaría el uso del sistema.19

18 Los costos de servicios de electricidad, gas y transporte son sustancialmente menores en AMBA que en el interior. Este menor costo de vida, unido a la posibilidad de mejores opciones laborales, ha fomentado migraciones internas, donde las regiones más pobres del país subsidian al AMBA, pero aún así se generan aglomeraciones de pobreza, dado que no es posible subsidiar a un tan elevado numero de personas y al mismo tiempo brindar una buena calidad de servicio. 19 Es necesario desincentiva a usuarios que realizan largos recorridos para evitar pagar tarifa nuevamente por un trasbordo. Esto es ineficiente tanto en el uso del tiempo del viajero como en el uso de la capacidad del medio de transporte.

Los tres sistemas pueden ser incrementales, es decir, comenzar con la propuesta A, y luego aproximarse a las propuestas B y C. Puede avanzarse directamente a la propuesta C, con un acuerdo entre las provincias de:

a) cuanto pudiera ser la tarifa promedio que pagan los usuarios en diferentes ciudades o

b) cuando pudiera ser la compensación que reciben los prestadores de cada ciudad, con un criterio de equivalencia.

El impacto sobre el salario real no podrá ser compensado en todos los casos. Sin embargo, si se considera la carga impositiva que es necesaria para mantener el sistema actual, el costo total para todo el sistema es mucho más equitativo. Aún así es difícil afirmar si será así para cada usuario en particular. Este es un claro ejemplo en que el beneficio social supera al beneficio individual o privado.

A nivel social los costos debieran compensarse con las ganancias en eficiencia y productividad derivados de un mejor sistema de transporte.

Para compensar a aquellos usuarios que reciban un impacto relevante en su salario real20 la tarjeta multiviajes es un mecanismo claro y transparente.

El sistema actual no es sostenible –ni financiera ni políticamente- en el tiempo. Corresponde pensar las opciones que permitan financiar las inversiones indispensables no ya para que el servicio mejore, sino para evitar que el sistema colapse.

20 Al reducirse o eliminarse los subsidios todos los usuarios tienen un costo incremental, pero solamente algunos reciben un impacto de relevancia dada la composición de su consumo total.