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LA DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN DE LOS AFILIADOS EN EL
PARTIDO POPULAR.
François Coll.
Universidad Complutense de Madrid.
Gema Sánchez Medero.
Universidad Complutense de Madrid.
Resumen: Se habla mucho de la democracia interna en los partidos políticos, es más, el art. 6 de la
Constitución española, sostiene que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos deberán ser
democráticos. Pero habría que preguntarse hasta que punto se cumple este precepto normativo. Por eso,
en esta ponencia se evalúa el grado de democracia interna que impera en uno de los grandes partidos
españoles, el PP, y de ahí que se analice la capacidad que tienen los afiliados para intervenir y participar
en todos aquellos espacios en los que se toman verdaderamente las decisiones. De tal manera, que se
podrá averiguar si éstos pueden participar realmente a la hora de determinar el rumbo y la dirección del
partido, o si incluso, pueden llegar a variar la decisión que se adopten en los órganos ejecutivos de los
mismos. Con lo cual, se mostrará un panorama realista sobre el alcance de la exigencia de democracia
interna de los partidos políticos.
Palabras Claves: democracia interna, afiliados, PP, poder de decisión y participación.
I. Introducción.
Muchos partidos son organizaciones oligárquicas, donde los políticos adoptan
decisiones de manera excluyente, sin tener en cuenta las opiniones de sus militantes y
donde éstos sólo son consultados para legitimar políticas y resoluciones ya tomadas
(Freidenberg, 2005a: 91). Estos partidos se caracterizan por tener bajos niveles de
democracia interna, pero que actúen así no significa que todos los partidos sean de esta
manera, y prescindan de la democracia interna. No obstante, se podría decir que en
muchos casos la democracia interna de los partidos políticos es una de las asignaturas
pendientes de los sistemas políticos democráticos contemporáneos. Aunque éste no es
un fenómeno nuevo, la oligarquización de las elites es una vieja cualidad achacada a los
partidos políticos, desde que en el siglo XX, algunos politólogos como Robert Michels
(1996), Mosei Ostrogorsky (1964) o Maurice Duverger (1957), proclamaron la
tendencia que tenían los dirigentes de estas organizaciones a concentrar el poder en sus
manos. La cuestión es que ahora se encuentra más presente, tal vez porque desde
distintos ámbitos se esté reclamando una mayor democratización de los partidos
políticos, más aún cuando los partidos políticos están perdiendo legitimidad y
credibilidad, además de estar siendo altamente cuestionados. Por tanto, la exigencia de
democracia interna de los partidos políticos tiene como objeto impedir que un eventual
déficit democrático de estas organizaciones se traduzca en una merma de los
mecanismos de representación política y ponga en peligro el correcto funcionamiento
del Estado democrático.
En todo caso, en España, la normativa exige que los partidos políticos articulen su
estructura en base a unos principios democráticos. El art. 6 de nuestra Constitución
establece que “la organización interna y su funcionamiento deberán ser democráticos”,
exactamente lo mismo nos advierte la Ley Orgánica de 6/2002, de 27 de junio, de
Partidos Políticos (LOPP). Pero una cosa es lo que se afirma jurídicamente y otra muy
distinta lo que se aplica realmente, es decir, una cosa es la estructura formal y otra la
informal. Es cierto, que todos los partidos políticos españoles se dotan de una Asamblea
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General y que los estatutos se dedican a determinar cuáles son sus órganos directivos y
los procedimientos de control democrático que se fijan para los mismos, como dicta la
normativa. Pero el estudio de la democracia interna implica algo más. Supone observar
el verdadero funcionamiento de estas organizaciones, es decir, cómo se elige a los
líderes, cómo se designa a los órganos de dirección, qué procedimientos de control se
establecen para que los dirigentes rinda cuentas ante sus militantes, cómo se toman las
decisiones y quienes intervienen en las mismas, qué actitud adoptan ante las corrientes
de opinión, cómo se elaboran los programas y las líneas políticas y quiénes participan,
qué puentes se construyen entre el partido y los ciudadanos, o qué proceso se sigue a la
hora de confeccionar las listas electorales, por ejemplo. Por este motivo, a lo largo de
esta ponencia se va a abordar todo este tipo de cuestiones, ya que nuestro principal
objetivo es evaluar la democracia interna que parece imperar en el PP. Así, se podría
determinar cuál es el papel que desempeñan los militantes en dicha organización
política, con lo cual se proporcionará a los lectores un panorama realista sobre la
exigencia de la democracia interna de los partidos políticos. Para ello, se ha acudido a la
normativa interna que regula el funcionamiento del partido, es decir, se ha analizado sus
estatutos y los reglamentos de los distintos órganos de la organización, no sin antes
haber hecho la pertinente revisión bibliográfica que guarda relación con la democracia
interna. Además, se ha consultado, mediante entrevistas personales, a distintos
miembros de dicha fuerza política, para poder conocer no sólo la estructura formal de la
organización sino también los aspectos informales que parecen imperar en cada una de
ellas.
II. La democracia interna en los partidos políticos.
Una de las principales dificultades que se ha encontrando a la hora de abordar un
tema tan complejo, es precisamente definir que se entiende por “democracia interna”,
más cuando las distintas definiciones existentes presentan variaciones según el enfoque
del que se trate. Por tanto, la democracia interna es un concepto multidimensional, tal es
así, que, por ejemplo, si hablamos desde una perspectiva sociológica y politológica, son
cuatro los grandes autores que se han preocupado de esta cuestión. Por ejemplo, Mosei
Ostrogorski, plantea que en el interior de los partidos políticos se da una oligarquía
dominante y una ausencia de participación de las bases. Robert Michels va más allá, y
nos habla de su “Ley de hierro de la oligarquía”, al decir que todos los partidos en su
quehacer cotidiano simulan un apego a los principios democráticos, sin embargo, en
realidad son una constante las tendencias oligárquicas, entendidas éstas como la
primacía y la dominación de los dirigentes sobre el conjunto de la organización. De esta
teoría se desprende que una vez que una persona obtiene algún espacio en la oligarquía
no querrá retroceder a su estado de anonimato, lo que explica la expansión de la
oligarquía y la formación de nuevas esferas dentro de ésta y el alejamiento gradual del
líder y la base. Por tanto, para Michels (1996: 78), la organización es la que da origen a
la dominación de los elegidos sobre los electores, de los mandatarios sobre los
mandantes, de los delegados sobre los delegados sobre los delegadotes. Así, desde esta
perspectiva, habría que mencionar que a medida que aumenta la organización del
partido disminuiría el grado de democracia interna, es decir, aumentaría el grado de
oligarquización, pues aquél crecimiento genera en el partido unas exigencias técnicas,
de forma que ya no es posible gestionarlo sin adoptar un sistema de representación
(1996: 78). Para Max Weber, todos los partidos tienen el mismo objetivo, la conquista
del mayor número de votos, y esto sólo es posible si se adopta una determinada forma
de organización, la burocracia. Por tanto, ésta es la única forma posible para garantizar
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la supervivencia política del partido, aunque esto suponga un recorte en la democracia
interna de los mismos. En cambio, Maurice Duverger, muestra una posición mucho más
cercana a Michels, al sostener que en los partidos políticos existe una tendencia a la
oligarquización motivada por las necesidades de la lucha competitiva, puesto que un
partido que carece de organización es un partido débil que tiene escasas posibilidades
para supervivir y triunfar electoralmente. Así, los partidos que adoptan formas
autocráticas adquieren una posición ventajosa frente a aquellos partidos que adoptan, en
cambio, formas democráticas.
El problema es que no existe una sola definición de democracia interna que sea
asumida por todos, y por tanto, resulta muy difícil conceptuar todo aquello que debe
formar el contenido de la democracia interna de los partidos políticos (Flores Giménez,
1999). La noción más comúnmente admitida es aquella que la define como el gobierno
del pueblo. Por ejemplo, para Kelsen (1988: 210) la democracia es fundamentalmente
“una cuestión procedimental, de método específico de creación y aplicación del
ordenamiento social que constituye la comunidad; éste es el criterio distintivo de ese
sistema político al que se llama propiamente democracia”. De modo, que la exigencia
de democracia interna de los partidos políticos tiene por objeto impedir que un eventual
déficit democrático o funcionamiento autocrático de estas organizaciones se traduzca en
una consecuente merma en el mecanismo de la representación política y ponga en
peligro el correcto funcionamiento del Estado democrático. Pero, como señala Ferrajoli,
toda concepción adecuada de la democracia debe dar cuenta tanto de una dimensión
formal como de una dimensión sustancial. Así, la democracia no es simplemente una
cuestión de reglas y procedimientos sino centralmente tiene que ver con “el qué” de las
decisiones, lo que supone -entre otros principios del modelo de Estado constitucional
democrático de derecho- un respeto irrestricto y una expansión de los derechos
fundamentales (Ferrajoli, 2001: 15). Con lo cual se podría entender que la democracia
sería encontrar un equilibrio entre el derecho de los afiliados a la participación
democrática en la formación de la voluntad partidaria y el derecho de los partidos
políticos a la libre autoorganización. Esto significa que el demos del partido está
constituido por el conjunto de los afiliados y la idea de democracia interna se refiere a
los principios dispuestos en orden a conseguir la participación de los mismos en la
formación de la voluntad del partido y en la toma de decisiones partidarias, evitando
que éstas provengan de la imposición de las cúpulas políticas.
Por tanto, en mayor o menor medida, la democracia interna de los partidos suele
estar relacionada con la centralización del poder, es decir, hace referencia
fundamentalmente a quién ejerce el poder dentro de un ámbito concreto, a cómo se ha
accedido a la posición que habilita para ejercer ese poder, y a cuál es la forma de
ejercicio del mismo, esto es, la situación en la que se encuentra quién ostenta el poder
frente a los que soportan dicho ejercicio, es decir, a la relación que une a gobernantes y
gobernados. De ahí, que el estudio de la democracia interna de un partido político exija
el estudio de diferentes procesos intrapardistas que están asociados a los mecanismos de
selección de candidatos (Kirchheimer, 1965; Katz y Mair, 1995; Flores Giménez, 1999;
Katz, 2005, etc), la protección de los derechos de los afiliados (Ver Flores Giménez,
1999; Kirchheimer, 1965; Katz y Mair, 1995; Scarrow, 1994, etc), la participación de
los militantes en la formulación de la voluntad partidista, la elección de autoridades y la
distribución del poder dentro de la organización, las responsabilidades de sus órganos
de gobierno y el perfil social de las élites que componen esos órganos (Michels, 1996),
la disciplina de los miembros en el legislativo, el financiamiento partidista, la definición
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de los programas e ideas que defienden (Meadowcroft, 1999), los métodos de rendición
de cuentas dentro de la organización la penetración de los grupos de interés en las
decisiones del partido, etc (Freidenberg, 2006). Así, por ejemplo, se dirá que un partido
gozará de altas cuotas de democracia interna cuando: los líderes y candidatos sean
elegidos por los miembros del partido a través de mecanismos competitivos; las
decisiones sean tomadas con la participación voluntaria de sus militantes; los dirigentes
se renueven periódicamente a través de procedimientos competitivos; los órganos de
gobierno no discriminen la integración de los diferentes grupos (fundamentalmente los
que son minoritarios); se respete los derechos y responsabilidades que garanticen la
igualdad de los miembros en cualquier proceso de toma de decisiones y se ejerciten
mecanismos de control político que garanticen la rendición de cuentas de los dirigentes
y de los candidatos en el interior del partido (Freidenberg, 2006); se prohíba
compatibilizar dos o más cargos; transparencia en la financiación; y descentralización
los órganos de dirección. El problema es que, pese a esta categorización, la cosa no es
tan sencilla, porque también es necesario tener en consideración en cada momento las
circunstancias por las que atraviesa la organización y que pueden influir en cada uno de
estos procesos.
III. Evaluación del grado de participación de los afiliados en los órganos nacionales
del partido.
Los partidos políticos españoles han sufrido una descentralización de sus
estructuras, sobre todo a partir de la instauración del Estado de las Autonomías. El
problema es que no se ha efectuado una verdadera redistribución del poder dentro de
estas organizaciones políticas sino que lo se ha hecho es crear unas estructuras
intermedias, por lo cual continúan manteniendo un alto grado de centralización. En todo
caso, para medir la verdadera capacidad de participación de los afiliados de base, y por
tanto, su grado de influencia en la organización nacional hemos tomado como
referencia: la participación de los afiliados en los órganos de dirección del partido y su
capacidad de influencia en la toma de decisiones, el papel que desempeñan en los
órganos consultivos y de asesoramiento del partido, la elección del líder nacional y el
candidato a Presidente de Gobierno, la elaboración de las listas electorales, la rendición
de cuentas de los candidatos a cargos públicos y partidistas, las corrientes internas, la
elaboración de los programas, líneas programáticas, reglamentos y normas, y las
relaciones entre los ciudadanos y el partido. No obstante, se debe advertir la dificultad
que supone tener que precisar los contenidos básicos de la organización y los
procedimientos democráticos en el interior de un partido político.
a) La participación de los afiliados en los órganos de dirección del partido, y su
capacidad de influencia en la toma de decisiones.
Según la LOPP se considera derechos de los afiliados la participación en las
actividades del partido y en los órganos de gobierno y representación, el ejercicio del
derecho de voto, el sufragio activo y pasivo para los cargos del partido y la asistencia a
la Asamblea General de acuerdo con los Estatutos (art. 8. 2). Pese a ello, cabría decir
que los militantes de base del PP no tienen capacidad alguna de participación directa en
los órganos de dirección, si exceptuamos los Congresos Nacionales. Los afiliados
pueden ser designados compromisarios de su respectivo ámbito territorial para acudir al
Congreso Nacional, lugar donde se determina la línea política a seguir por el partido y
donde se elige al Presidente y a los miembros del Comité Ejecutivo Nacional (CEN) y
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la Junta Directiva Nacional (JDN). En todo caso, como acabamos de mencionar, las
bases del partido participan en el mismo a través de los compromisarios. Además, hay
que puntualizar otro dato que el número de miembros electos siempre ha sido de tres a
cinco veces superior al de los natos, lo que significa que en ninguno de los casos éstos
últimos han llegado a representar más del 30%. Si esto fuera simplemente así, los
compromisarios tendrían capacidad suficiente para hacerse oír libremente. Pero la
realidad es otra muy distinta, puesto que los mecanismos que han introducido para la
elección de compromisarios, la presentación y defensa de las enmiendas, etc, garantiza
al aparato un control casi absoluto sobre el máximo foro de debate del partido. Es lo que
se ha denominado “centralismo democrático”, que no es otra cosa que el sometimiento
de la minoría a la mayoría. En este sentido, por ejemplo, la selección de los
compromisarios se realiza mediante un procedimiento de presentación de candidaturas
individuales en listas abiertas, sistema por otra parte mucho más democrático que en
otros partidos1. Cosa a priori que debería asegurar la libre elección y la independencia
de las personas que acuden a la cita congresual. Pero el problema es que resulta
complicado que exista un número elevado de compromisarios electos que no mantenga
ningún tipo de vinculación con el partido, salvo aquella que se presupone a cualquier
simple afiliado de base sin responsabilidad en el partido. Es cierto que cualquier
militante que lo sea de pleno derecho, que esté al corriente del pago de las cuotas y que
no esté suspendido de militancia, tiene derecho a presentarse como candidato a
compromisario con su sola firma2. Además, para que esto sea así, los Presidentes de las
Juntas Provinciales deberán informar, por escrito, a toda su militancia de la
convocatoria de elecciones a compromisarios. Pero la práctica es otra muy diferente,
puesto que la mayoría de las sedes locales o municipales normalmente tienen
prácticamente decido que personas van asistir al Congreso en su representación, y a
ellas se les suele facilitar todos los medios e incluso se pone en marcha la maquinaria de
la organización con el fin que resulten elegidos.
Junto a este filtro, existen otros que suelen residir en la propia distribución de los
compromisarios. En principio, las normas a este respecto son cumplidas a rajatabla. Los
compromisarios deben ser repartidos en función del porcentaje de afiliación y de votos
obtenidos en las elecciones inmediatamente anteriores, en una proporción de 75% y
25%, respectivamente. Todo parece señalar que ante una normativa tan específica
difícilmente se podría producir cualquier alteración sin ser detectada y, por tanto,
denunciada. Pero aún siendo fiel a las reglas que imperan en el partido, la distribución
de compromisarios puede ser alterada; basta sólo con realizar una simple depuración de
los censos del partido en aquellas organizaciones locales o de distrito en las que se
puedan presentar problemas. De todos es sabido que los censos de los partidos se
encuentran sobredimensionados con un gran número de militantes que no cumple con
las obligaciones que adquirieron al ingresar en la organización, siendo esta falta
tipificada por los estatutos del partido como causante de la pérdida de la condición de
afiliado, aunque casi nunca se suele dar cumplimiento a dicha normativa. Pero eso no
1 En otros partidos, como en el PSOE, los delegados a los Congresos son elegidos en listas completas,
cerradas y bloqueadas. Y en el caso que hubiera dos listas, la minoría que obtuviera como mínimo un
20% de los votos válidos tendría una representación proporcional a éstos, mientras que la lista mayoritaria
tendría derecho a la mitad más uno de los delegados. 2 En los Reglamentos de Congresos Nacionales no se hace ninguna referencia a que sea necesario un
porcentaje de avales para presentar una candidatura de compromisario; sin embargo, en la normativa
regional de la Comunidad de Madrid se incluye una disposición por la cual las candidaturas deben estar
avaladas por al menos el 15% de los afiliados de su distrito o municipio, lo que indudablemente supone
una dificultad añadida.
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implica que en un determinado momento la Junta de cualquier territorio tome la
decisión de proceder a la actualización de su censo, medida que por otra parte puede ser
tomada sin que se precise ninguna explicación. Esta claro, pues, que en función de esta
pesquisa los dirigentes del partido podrían influir indirectamente en la distribución de
compromisarios. Pero también se podría promover una afiliación masiva que permitiera
producir cambio en la dirección de la sede provincial o local, y esta nueva dirección,
que por supuesto sería afín a la cúpula nacional, dirigiera el proceso de selección de
compromisarios.
Otra forma de mermar el carácter democrático que a priori se presupone a los
congresos reside en la convocatoria de los mismos, la elaboración de las ponencias, el
establecimiento del orden del día y los requerimientos que se establecen para la
presentación y defensa de enmiendas. En primer lugar, la convocatoria del Congreso
corresponde a la Junta Directiva de la organización territorial sobre la que se extienda su
competencia, aunque no se considerará en firme hasta su ratificación por el CEN. En
segundo lugar, es la Junta Directiva la que designa a las personas que van a redactar las
ponencias que serán debatidas en los Congresos. En tercer lugar, el orden del día es
fijado por la Junta Directiva correspondiente, quién después delegará en una Comisión
Organizadora creada a tal efecto, que responde a criterios de representatividad territorial
e institucional, para organizar y guiar los trabajos del Congreso. Y en cuarto lugar, las
ponencias son remitidas a las Juntas Comarcales, Locales y de Distrito y a NN.GG para
que sean estudiadas y puedan ser enmendadas por todo aquel afiliado que lo desee y,
por supuesto, por los compromisarios. Esto limita en buena manera su difusión entre
una gran parte de los militantes, que no suele acudir con cierta frecuencia a la sede del
partido. Tampoco todas las enmiendas que se presentan son asumidas por la Junta
Local, por lo que un parte de ellas quedan en el olvido y no llegan ni siquiera a ser
propuestas para ser aprobados por los ponentes. Además, las enmiendas no aceptadas
por el Presidente de la Comisión tienen que obtener el apoyo del 30% de los
compromisarios que componen la misma para poder ser defendida en el plenario del
Congreso. Esta barrera se convierte, en la mayoría de las ocasiones, en un muro
infranqueable para cualquier militante de base, y si esto no fuera suficiente, en el caso
que pasaran a ser debatidas en el Pleno, sólo conseguirían ser integradas en el texto si
obtuvieran el respaldo mayoritario del plenario. Además, el hecho que el voto de los
compromisarios en estos casos no sea en secreto sino a mano alzada, tampoco supone
una garantía del respecto del principio de democrático.
Por otra parte, poca o escasa influencia pueden ejercer los compromisarios a la hora
de decidir la composición de los órganos de gobierno del partido. Su papel queda
reducido a la mera aceptación o rechazo de la candidatura que presenta el Presidente del
partido para su reelección. El voto negativo significaría dar la espalda al Presidente,
cosa que evidentemente es casi imposible que suceda, más aún cuando estamos ante un
partido donde sólo en una ocasión ha concurrido dos candidatos a la Presidencia del
partido. Tal es así, que si se observa los datos que nos facilita la tabla 1, se puede
comprobar que la elección de las listas del CEN que presenta el Presidente obtiene en
todos los casos más del 90% del respaldo de los compromisarios de los congresos, con
la única excepción de 1989 con el 88%. Cifras altísimas que no dejan lugar a la
discrepancia ni al debate, lo que corrobora lo anteriormente mencionado, a los
congresos acuden principalmente los compromisarios afines a la cúpula dirigente.
Además, cuando se ha introducido medidas favorecedoras de la libre elección, como
han sido el sistema de listas abiertas, los estatutos han establecido otras que han venido
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a contrarrestar el poder perdido por el Presidente del partido3. Y todo ello, por no hablar
ya de las dificultades y las trabas con las que se topa cualquier afiliado que desee
presentar su candidatura al margen de la del aparato del partido, haciendo casi imposible
su triunfo. Su capacidad para cambiar algún acto o acuerdo adoptado por el Congreso es
también limitadísima. Las impugnaciones deben ser debidamente argumentadas y
depositadas ante la Mesa del Congreso para que decida sobre las mismas, siendo sus
resoluciones apelables ante el Comité de Derechos y Garantías. Lo curioso es que, en
una y otra manera, ambos organismos son dependientes del CEN, lo que podría poner
en duda su imparcialidad.
Tabla 1: Respaldo de las listas al CEN (1989-2008).
Congresos Presidente Votos a favor Votos en contra.
1989 Manuel Fraga Iribarne 88% 12%
1990 José María Aznar López 96% 4%
1993 José María Aznar López 98,43% 1,57%
1996 José María Aznar López 99,59% 0,41%
1999 José María Aznar López 98,96% 1,04%
2002 José María Aznar López 99,6% 0,4%
2004 Mariano Rajoy Brey. 98,37% 1,63%
2008 Mariano Rajoy Brey. 84,24% 16,76%
Fuente: Elaboración propia, con los datos facilitados por el PP.
Por tanto, en principio los órganos de decisión no cumplen con una buena parte de
los principios democráticos. Lo ideal sería para dar cumplimiento a los mismos, todos
los órganos decisores se nutrieran de miembros elegidos por el conjunto de la masa
social, de forma que cualquier decisión que emanará de ellos pudiera imputarse
directamente a la voluntad del total de los afiliados (Flores Giménez, 1999: 81). Es
cierto, que, como se ha señalado, los afiliados de base pueden elegir a los
compromisarios que les van a representar en los diferentes Congresos, pero eso no
significa como, ya se ha demostrado, que sea la masa la que elabore y presente
enmiendas a los programas del partido, debata su línea de acción política o elija a su
clase dirigente, ni que mucho menos forme parte de ella. El control al que se encuentra
sometido, por parte de la cúpula dirigente, todo el proceso impide una verdadera
participación en el mismo de los militantes de base. Además, la coopción predominante
en toda organización política contribuye a que los líderes se rodeen de una camarilla
afín a su forma de pensar y sumisos a su autoridad, los cuales en su momento serán sus
sucesores, y así podrán perpetuar su autoridad dentro del partido (Navarro, 1999: 108).
Esto así, casi imposible la renovación de las autoridades partidistas con lazos no
burocráticos y la alta circulación de las élites en puestos de dirección partidista.
b) El papel que desempeñan en los órganos consultivos y de asesoramiento del partido.
Los actuales órganos consultivos del Partido Popular son dos, la Convención
Nacional y el Consejo de Españoles Residentes en el Exterior, y en ambos, los afiliados
tienen participación en unos organismos que han sido creados, el primero, para evaluar
y debatir las políticas que desarrollan y las resoluciones que propone el CEN o la JDN,
y el segundo, para definir las líneas de actuación del partido en lo que se refiere a las
relaciones con los afiliados que residen fuera de España. Aunque su capacidad para
hacerse oír es más bien escasa. Dada cuenta que en la Convención Nacional, los
3 Habría que recordar que para contrarrestar el sistema de listas abiertas el Presidente podrá designar a 17
vocales del Comité Ejecutivo y a los miembros de su Comisión Permanente.
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afiliados acuden, lo hace en número determinado por el Comité Ejecutivo Nacional y
siempre que sean designados por las correspondientes Juntas Directivas. La cuestión es
que el porcentaje de afiliados es relativamente bajo respecto al cómputo global de los
miembros que acuden a la mencionada convención. Téngase en cuenta que a la misma
además asisten los miembros de la JDN, los parlamentarios autonómicos, los miembros
de los Consejos de Gobierno de las CC.AA, los presidentes de las diputaciones, los
alcaldes de los municipios de más de 15.000 habitantes, y los secretarios autonómicos y
los presidentes provinciales de Nuevas Generaciones (NN. GG). Todavía es mucho más
limitada su representación en el Consejo de Españoles Residentes en el Exterior porque
sólo pueden formar parte de este organismo en virtud de las designaciones que realice
del Presidente Nacional. Por tanto, son los órganos centrales del partido quienes
determinan la participación de los afiliados en ambos organismos, es decir, un
procedimiento totalmente centralizado, donde se deja poco espacio para la discrepancia.
c) La elección del líder nacional y el candidato a Presidente de Gobierno.
La elección de los máximos dirigentes del partido es un momento determinante para
la vida de un partido, puesto que no sólo se va a decidir sobre quién va tener el poder en
el seno de la organización sino también sobre la línea política que se desea seguir. Pero
al mismo tiempo, el proceso de selección de candidatos es uno de los ámbitos más
conflictivos de la vida interna de los partidos políticos, puesto que supone la
distribución de las cuotas de poder (Freidenberg, 2005a: 95). Así, la hipótesis es que
cuanto mayor es el grado de centralización en el proceso de selección de candidatos,
menor será la democracia interna existente. Por tanto, cuantos más actores participen en
la definición de las candidaturas, más democrático será la organización. No obstante,
hay que advertir que no sólo con esto los partidos son más democráticos, sino que
además hay que garantizar que estos procesos sean transparentes y competitivos, para
garantizar una renovación que favorezca la democracia interna. Eso implica, que el
aparato del partido debe adquirir una posición completamente neutral en dicho
procedimiento, que se debe abrir la posibilidad de que los afiliados puedan presentar
candidaturas, que debe garantizar el principio de igualdad de oportunidades para todos
los candidatos, que las listas sean abiertas y desbloqueadas, etc. Tal es así, LOPP
tendría que haber hecho una mención a que los máximos cargos ejecutivos del partido y
los candidatos a puestos ejecutivos estatales fueran elegidos bien mediante sufragio
igual, individual, secreto e indelegable de los compromisarios al Congreso, bien
mediante sufragio universal, libre, igual, directo y secreto de todos los afiliados del
partido (primarias) (Virgala, 2008: 27). Esta segunda opción, sólo está recogida en los
Estatutos del PSOE e IU, aunque su práctica es muy escasa, dado que para que se lleve
a la práctica deben existir al menos dos candidaturas que compitan por la designación.
Cosa que no siempre sucede, ya que suele primar el consenso hacia el candidato que
determina la cúpula dirigente.
En el PP los máximos cargos del partido son elegidos por los compromisarios que
acuden a los Congresos Nacionales que se celebran cada cuatro años4, aunque esto no
siempre ha sido así5. El candidato a Presidente del partido es elegido por los
compromisarios que asisten al Congreso Nacional mediante voto libre y secreto. Pero
4 La periodicidad en la celebración de los congresos no siempre ha sido la misma. Por ejemplo, en AP/PP
en un principio lo hacían anualmente, luego fue cada dos años, cuatro años. 5 En AP/PP, sólo a partir de 1982 los compromisarios de los congresos nacionales elegirán a los
miembros del CEN.
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hay dos hechos que deben tomarse en consideración: 1) la elección de los
compromisarios se efectúa mediante lista abierta tomando como circunscripción, según
determine la JDN, la del distrito, local, comarcal, insular o provincial, quién también
fija los criterios de representación (en un primer momento esta función le correspondió
al Presidente), y 2) los comités ejecutivos de la circunscripción correspondiente suelen
tener mucho poder de influencia sobre este procedimiento, además, sobre éste
organismo ejecutivo también puede ejercer presión el respectivo comité ejecutivo
superior, y así sucesivamente hasta llegar al nacional, y más en concreto, a la Secretaría
de Organización. Con lo cual, se podría controlar, prácticamente, la composición de los
conclaves nacionales, y por tanto, garantizar el sentido del voto de los mismos. Aunque,
también puede darse el caso, que alguna organización regional escape al dominio de la
cúpula nacional, o que alguna organización provincial no se encuentren bajo el influjo
de la regional, y por lo tanto, los compromisarios de esos territorios no se encuentren
dominados por los dirigentes nacionales. En todo caso, pese a los intentos del aparato
nacional por mantener el control sobre este procedimiento, el papel que juegan los
afiliados es importante a la hora de elegir al Presidente del partido. Pese a ello, su poder
sobre el mismo, nunca ha sido tan importante como cuando en AP se implantaron las
listas abiertas para la elección de la composición del CEN, y aún así, el Presidente se
atribuyó ciertas potestades normativas para contrarrestar está perdida del poder.
Tabla 2: Presidentes PP.
Congreso Presidente
1977 Federico Silva Muñoz.
1978 Félix Pastor Ridruejo.
1979-1986 Manuel Fraga Iribarne.
1987-1988 Antonio Hernández Mancha.
1989 Manuel Fraga Iribarne.
1990-2004 José María Aznar López.
2004-… Mariano Rajoy Brey.
Fuente: Elaboración propia.
Tal es así, que en el PP ha habido seis Presidentes durante los 35 años historia del
partido, y sólo en una ocasión se ha producido la lucha entre dos candidaturas a la
Presidencia (Ver tabla 2). Fue en el VIII Congreso Nacional (1987) cuando Miguel
Herrero de Miñón y Antonio Hernando Mancha se disputaron la presidencia del partido,
resultado vencedor el segundo. Esto nos indica la baja tasa de renovación que presenta
los cargos del partido, hecho que son corroborados por los datos que nos aporta la tabla
2. Donde únicamente se presentan altos índices de renovación de la elite partidista
cuando se ha realizado un cambio en la Presidencia del partido (1989, 1990, y 2004), o
a una decisión de la propia coalición dominante (1999), y en el caso de 1989, además,
por una metamorfosis de la organización (ver tabla 3).
Tabla 3: Renovación en los CEN (1989-2004).
Diputados 1989 1990 1993 1996 1999 2002 2004
Frec. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. % Frec. %
Renovación 29 67,4% 18 37,5% 21 38,2% 16 27,1% 38 45,2% 17 19,1% 35 38,9%
Permanencia 14 32,6% 30 62,5% 34 61,8% 43 72,9% 46 54,8% 72 80,9% 55 61,1%
Total 43 100% 48 100% 55 100% 59 100% 84 100% 89 100% 90 100%
Fuente: Elaboración propia.
En cuanto a la elección del candidato a Presidente del Gobierno, el Partido Popular
ha modificado recientemente este procedimiento. En la actualidad, los estatutos fijan
que el Presidente Nacional del partido que resulte ser elegido por el Congreso Nacional
10
sea el candidato a la Presidencia del Gobierno, y sólo en los supuestos de dimisión,
fallecimiento o incapacidad, la JDN, a propuesta del CEN, será la que designe el
candidato a la Presidencia del Gobierno. Anteriormente, era la JDN la que proponía el
candidato a Presidente del Gobierno, competencia que tenía atribuida desde 1989.
Ahora en cambio, en principio, puede ser candidato a Presidente Nacional cualquier
militante que presente su candidatura con el apoyo de al menos 100 afiliados, siendo
proclamado candidato ante el Congreso del partido todo aquel que haya obtenido el
apoyo del 20% de los compromisarios tras la votación efectuada a tal efecto.
d) La elaboración de las listas electorales.
En lo que respecta a la elaboración de las listas electorales, los estatutos son claros a
este respecto. En el PP, los distintos comités electorales establecen un sistema de
supervisión de las candidaturas siguiendo el escalón jerárquico que va descendiendo
desde el nivel nacional hasta el local, quedando en manos del Comité Electoral Nacional
la designación de todos los candidatos a las distintas presidencias y, prácticamente, la
aprobación de la totalidad de listas presentadas a las elecciones legislativas,
autonómicas y europeas. Los estatutos del Partido Popular sostienen que las listas
electorales son elaboradas y aprobadas por los comités electorales que se constituyen a
tal efecto a nivel nacional, regional, provincial, insular y local. Al Comité Electoral
Nacional le corresponde elaborar y aprobar la candidatura del partido al Parlamento
Europeo; ratificar las candidaturas que se presentarán en las elecciones legislativas, las
autonómicas y las municipales de capitales de provincia; designar a los candidatos a las
presidencias de los gobiernos de las comunidades autónomas, presidencias de las
diputaciones y alcaldías de las capitales de provincias; y validar a los senadores
autonómicos que sean elegidos por los respectivos comités electorales regionales (art.
49.1. EPP, 2004).
En cuanto a las elecciones legislativas, las listas electorales han sido elaboradas
desde 1979 por las organizaciones territoriales correspondientes, aunque siempre ha
existido un órgano en la estructura central del partido con capacidad para ratificar o
modificar las propuestas que le eran presentadas (García-Guereta, 2001: 485)6. En un
primer momento fueron las oficinas provinciales las que confeccionaban las listas que
decidían la composición del grupo parlamentario, después las juntas provinciales y,
finalmente, los comités electorales provinciales. El papel que juegan los órganos
regionales en este proceso queda reducido al de mero trasmisor de la propuesta que
realizan los órganos provinciales a los órganos nacionales. En cambio, el de los órganos
locales es el de informar al Comité Electoral Provincial de los candidatos que éste
presente. En todo caso, es cierto que la normativa popular deja cierta discrecionalidad a
sus órganos territoriales para que propongan y elaboren las candidaturas a las elecciones
generales; aquí el peso de los presidentes regionales en la organización nacional es
fundamental para hacer prevalecer su criterio, pero la última palabra sobre las mismas la
tiene siempre la cúpula dirigente gracias al Comité Electoral Nacional, y es que el poder
que poseen sobre este órgano es enorme. Cabe recordar que, originariamente, el
Presidente y el Secretario General eran elegidos por el Congreso Nacional y los vocales
lo eran por la JDN, pero en 1986, los estatutos conceden al Presidente del partido la
potestad de nombrar al Presidente del mencionado Comité; en 1989, atribuye al CEN la
6 En un principio, era la JDN la que aprobaba y modificaba las propuestas que le eran remitidas por los
órganos territoriales; desde 1982 los estatutos nacionales atribuyen dicha competencia al Comité Electoral
Nacional.
11
facultad de designar al Secretario General y a los seis vocales, salvo el de Nuevas
Generaciones (NN.GG); y ya en 1990, todos los miembros son propuestos por el
Presidente y, evidentemente, todas las personas que componen el Comité son de la
máxima confianza de éste. El férreo control que ejercen los dirigentes del partido sobre
este órgano aumenta aún más cuando en 1993 su Presidente pasa a ser miembro nato del
Comité Electoral Nacional. Pero además los órganos ejecutivos nacionales se han
reservado para si el nombramiento del candidato a Presidente del Gobierno, que es en
definitiva el que va decidir, al margen de los propios comités electorales, que criterios
deben primar en la composición de las candidaturas del partido. Así, viendo tal
procedimiento, la capacidad de participación de los militantes de base en la elaboración
de las listas electorales es totalmente nula.
e) La rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y partidistas.
Un partido será internamente más democrático a medida que sus dirigentes rindan
cuentas ante sus miembros y éstos, al tener tal información, puedan apartarlos del poder
o del manejo del partido (Freidenberg, 2006: 6). Por tanto, se podría decir que los
sistemas de control sobre los cargos partidistas e institucionales son un elemento más
que contribuye al impulso de la democracia interna en los partidos políticos. El
problema es que los medios de control que poseen los afiliados para examinar la gestión
y acción de sus dirigentes es más bien escaso, lo que merma considerablemente, la
democracia interna de las organización. Y ello, pese a que LOPP obliga a los Estatutos
de los partidos a “prever, asimismo, procedimientos de control democrático de los
dirigentes elegidos” (art. 7.5). El problema es que este es uno de los apartados más
difíciles de concretar, pero lo que si queda claro es que debe ir más allá de la mera
ratificación o rechazo de los informes de gestión en los congresos.
En el PP los afiliados tendrán derecho a controlar la acción política del partido y de
sus representantes en las instituciones públicas, canalizando sus criterios y valoraciones
a través de los órganos internos. Pero realmente, la única forma que tienen los militantes
para ejercer cierto control sobre estos aspectos es a través de los debates y votaciones
que se realizan en las Comisiones y el Pleno en los Congresos Nacionales, y la
aprobación de la Memoria de Gestión que presenta y defiende el Secretario General. Al
fin y a cabo es competencia de los Congresos Nacionales aprobar o censurar, en su caso,
la actuación desarrollada desde el anterior Congreso Ordinario por el CEN y por su
JDN. Eso sí, hay que tener en cuenta las puntualizaciones que hemos hecho respecto a
la participación de los compromisarios en los conclaves del PP.
f) Las corrientes internas.
Las corrientes internas es un elemento inevitable en todo partido con un mínimo de
estructuración y militancia, además su existencia es una forma de democracia interna
que se practica mediante el libre debate de las ideas y el pluralismo, al mismo tiempo
que vienen a suponer un vehículo para la alternancia del poder dentro de los partidos
políticos (Calleja, 2000: 81). Por tanto, son una referencia necesaria para la
comprobación del nivel de democracia interna del partido político. No obstante, su
existencia puede generar un riesgo, como el que se dé lugar a la formación de auténticos
partidos dentro de la propia organización, y de ahí, que en muchas fuerzas políticas no
se permitan su conformación y se prohíba expresamente a sus militantes su pertenencia
a una de ellas. En todo caso, habría que decir que de los tres grandes partidos españoles,
12
sólo el AP impide, desde 1982, la existencia de corrientes de opinión, considerando sus
estatutos su creación y su participación en las mismas como una infracción muy grave.
Pero pese a todo, siempre han existido clanes, que en menor o mayor medida han
disfrutado de cierto poder en el partido, y cuya capacidad de influencia nunca ha estado
oculta. De todos son conocidos, los famosos clanes de “Valladolid” o de “Becerril”,
pero no son los únicos, han existo muchos otros en las organizaciones territoriales7.
Un clan es un grupo semicerrado, un lobby, un grupo de presión que surgen dentro
de la misma organización, que pueden llegar a disfrutar de una gran influencia dentro
del partido, y que por ello, pueden sustentar u oponerse a la coalición dominante. Sus
miembros suelen mantener relaciones de amistad o de cierta afinidad entre ellos, suelen
ser de la misma generación, o incluso de su mismo ámbito profesional o territorial, su
unión siempre es consecuencia de un líder que se convierte en el punto neurológico de
todos los demás, su pertenencia o no al clan es decidida por los propios integrantes del
grupo, la lealtad es su principal consigna, y sus carreras se encuentran ligadas al éxito o
al fracaso del clan. En el PP ha existido varios clanes, pero tal vez, los más conocidos
sean el de: Valladolid, Becerril y Rajoy, todos ellos, han servido para apoyar a la
coalición dominante.
El “clan de Valladolid” era un grupo de amigos, procedentes de las juventudes
liberales de Joaquín Garrigues Walker (Castro, 1995: 190), que se reunían en la casa de
Antonio Fontán en la calle Doctor Fleming de Madrid. Después, algunos de ellos
formaron parte de ese grupo que colaboró con José María Aznar cuando fue nombrado
Presidente de Castilla y León, y que terminó convirtiéndose en su máximo círculo de
confianza8. Pero no todos los miembros de este clan, como muchos parecen creer, han
estado en Valladolid, ni todos ellos han trabajado con Aznar en la capital vallisoletana9,
es más, sólo alguno de sus integrantes era natural de la capital del Pisuerga10
. No
obstante, si es cierto, que la expresión “clan de Valladolid” se acuñó en el PP para
definir a ese grupo de personas que desembarcaron con José María Aznar en la
dirección del partido después de que fuera elegido presidente en la primavera de 1990.
Era su guardia pretoriana, los hombres en quienes más confiaba, a los que encargaba las
tareas más complicadas y difíciles, mientras que otras personas como Francisco Álvarez
Cascos, Rodrigo Rato, Federico Trillo, Mariano Rajoy, Javier Arenas pasaba a ser las
figuras emergentes del partido. Por tanto, este clan se encontraba circunscrito
únicamente al partido, ocupándose de la organización y de la intendencia. Por ejemplo,
en este sentido habría que decir que la figura de Jesús Sepúlveda fue clave, así como sus
relaciones con el ahora tesorero del PP, Luis Bárcenas, José Antonio Bermúdez de
Castro, Gonzalo Aguado o Tomás Burgos, todos ellos integrantes del equipo de
electoral del partido. La cuestión fue, que algunos de ellos, cayeron en el olvido, tras el
famoso “caso Naseiro”, pero volvieron a resurgir cuando unos jóvenes que tenían una
7 Por ejemplo, en el PP de Santiago de Compostela se habla del “Clan del Caney”, que son un grupo de
personas que ocupan puestos en la organización compostelana y que se encuentran próximos al abogado y
empresario, José María Sánchez González, presidente del IGAEM durante la etapa de Jesús Pérez Varela,
al frente de la Consellería de Cultura, y que es considerado por el verdadero cerebro y poder en la sombra
del PP compostelano. 8 Entre estos hombres se encuentran: Arturo Moreno, Miguel Ángel Cortes, Jesús Sepúlveda, Ana Mato,
Mercedes de la Merced, López Valdivielso, Carlos Aragonés, Guillermo Gortázar, Pilar del Castillo, Pío
García Escudero, Juan Carlos Vera Pro, etc. 9 Por ejemplo, José María Michavila no colaboró con Aznar en su etapa vallisoletana pero si se movió en
el mismo ambiente universitario que Gortázar en la Complutense. 10
Por ejemplo, Miguel Ángel Cortes.
13
relación muy personal con el presidente popular se encargaron de respaldar su liderazgo
hasta que éste llegó a la presidencia del gobierno, con lo cual, muchos de ellos pudieron
ocupar secretarias de Estado o puestos en Presidencia durante el primer gobierno de
Aznar.
El “Clan de Becerril” se denomina así al grupo de jóvenes que se reunía una vez al
año en el hotel “Doña Endrina de Navacerrada” de la localidad de Becerril de la Sierra
para discutir sobre propuestas políticas y analizar los asuntos sociales de interés.
Inicialmente los “becerriles” constituyeron el club de “La polvera” como recuerdo de
los tiempos en los que la Constitución de 1812 se guardaba clandestinamente en
artísticas polveras de regalo (De Miguel, 2002: 196). Estas reuniones nacieron con todo
el beneplácito de la calle Génova, incluso, solían acudir a las mismas, José María Aznar
e importantes dirigentes de la organización, y sus gastos eran sufragados desde el
partido. Por ello, no sin razón algunos les han llegado a calificar como los nuevos
“cachorros” de Aznar, no sólo por su muestra de apoyo constante sino por la
complicidad que compartía con ellos. A estos encuentros convocados por Alejandro
Agag, y organizados por Francisco Correa y Álvaro Pérez, solían acudir entre muchos
otros: Gerardo Camps, Tomás Burgos, Jorge Moragas, Ramón Moreno, Alejandro
Ballesteros, Antonio Basagoiti, Esteban González Pons, Juan José Güemes, Sandra
Moneo, Ricardo Costa, Juan Costa, Francisco Camps, Ignacio Cosidó, Laura de
Esteban, Gabriel Elorriaga, Carlos Floriano, José Ignacio Echaniz, Sigfrido Herráez,
Juan Manuel Moreno, José Herrera, Carmen Fúnez, Alberto López Viejo, Elena
Pisonero, Pedro Calvo Poch, Antonio López-Istúriz, Carlos Floriano, Ginés López, José
Antonio Bermúdez de Castro, Alfonso Bosch, Ana Michavila, Alfredo Timermans,
incluso, Adolfo Suárez Illana, etc. Su objetivo era convertirse en un grupo de influencia
en el seno del PP e ir adquiriendo peso político para cuando Aznar ya no estuviera en la
presidencia del partido. Lo cierto es, que casi todos ellos han ocupado puestos
relevantes dentro la organización11
, sin embargo, si observamos el núcleo duro de
Rajoy, se podría decir que el empresario, Alejandro Agag, motor e impulsor de este
grupo erró en su profecía, los “becerriles” tocaron poder pero <<ma non troppo>>.
Lo que muchos no saben, es que el famoso clan estuvo a punto de causar una
escisión en el partido. Es más muchos de los jóvenes del PP no quisieron participar en
las reuniones de este grupo por considerarlas como una estructura paralela a Nuevas
Generaciones (NN.GG), incluso provocaron un cambio en esta organización juvenil, al
situar al frente de la misma a Juan Manuel Moreno, hombre de confianza de Alejandro
Agag y de Javier Arenas. No obstante, los hombres del “clan de Becerril” poco a poco
fueron situándose en puestos relevantes tanto dentro del partido como en el ámbito
institucional, lo que les permitió disfrutar de una gran influencia que se veía alentada
por el apoyo que les prestaba, al igual que sucediera con el “clan de Valladolid”, José
11
Por ejemplo, Alejandro Ballesteros ha sido diputado por Toledo y portavoz adjunto de la Comisión de
Interior; Alberto López Viejo, viceconsejero de la Presidencia y Concejal de Limpieza del Ayuntamiento
de Madrid; Juan José Güemes, Secretario de Comunicación del PP de Madrid y Consejero de Sanidad de
la Comunidad de Madrid; Jorge Moragas, Secretario de Política Internacional del PP; Antonio Basagoiti,
Presidente del PP en el País Vasco y candidato del PP a lendakari; Francisco Camps, Presidente de la
Comunidad Valenciana y Presidente del PP Valenciano; Lucia Figar, Consejera de Educación de la
Comunidad de Madrid; Juan Costa, Secretario de Estado de Comercio y Turismo; Ignacio Echaniz,
Consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid; Sigfrido Herraiz, Concejal de Vivienda del
Ayuntamiento de Madrid; Sandra Moneo, Secretaria Ejecutiva de Igualdad de Oportunidades y
Educación; José Antonio Bermúdez Castro, Secretario de Formación; etc.
14
María Aznar. Y esto, indudablemente, generó cierto malestar entre algunos hombres
cercanos al Presidente, que veían en estos jóvenes treintañeros un más que posible
riesgo para el mantenimiento de su poder y capacidad de influencia dentro de la
organización. Incluso, algunos de los miembros del “clan de Becerril” fueron los
causantes de algunos de los grandes problemas a los que tuvo que hacer frente el
segundo gobierno de Aznar. Téngase en cuenta, por ejemplo, que la política exterior de
nuestro país desde 2001 estuvo influenciada por el subdirector de Investigación y
Análisis del Real Instituto Elcano y el exasesor del ministro de Defensa, Rafael L.
Bardaji, y el máximo responsable del Gabinete del director de la Guardia Civil, Ignacio
Cosidó, hombres afines a Agag que crearon una sólida estructura ideológica sobre
política internacional y defensa.
El “Clan de Rajoy”, aún no es tan famoso como sus dos clanes precedentes. En un
principio, más que un clan o una familia se ha tratado de un conjunto de personas que le
han sido fieles desde sus inicios y que han trabajado por hacer a su mentor y amigo,
presidente del PP y un candidato firme y con posibilidades a ocupar la presidencia del
gobierno. Dentro de este grupo, se encontraban: Ana Pastor, Rafael Pérez-Santamarina,
Ana María Sánchez, José María Hernández Cochón, Francisco Villar, María Luz Bajo,
Tomás González Cueto, Francisco Maruhenda, Jorge Fernández Díaz, Romay de
Beccaría, Eugenio López Álvarez, José Manuel García-Margallo, Francisco Millán y
Juan José Ónega. A este clan de los gallegos, se les unieron, después, hombres como
Alberto Núñez Feijoo, persona de confianza de Beccaría; algunos procedentes de la
etapa anterior, Federico Trillo, Ramón Luis Valcárcel y Javier Arenas, otros del “clan
de Becerril”, Francisco Camps, Jorge Moragas, Juan Manuel Moreno, Gerardo Camps,
Esteben González Pons y Antonio Basagoiti, y otros del “clan de Valladolid”, Ana Mato
y Pío García Escudero; además de una serie de jóvenes políticos que han unido su
carrera política al destino de Rajoy como José María Lassalle, Fátima Báñez, Soraya
Sáenz de Santamaría y Gonzalo Robles Orozco, etc.
g) La elaboración de los programas, líneas programáticas, reglamentos y normas.
Otra forma de averiguar el grado de democracia interna de los partidos es medir el
nivel de participación de los afiliados en el establecimiento de las líneas políticas y
organizativas de sus organizaciones. En este sentido, habría que mencionar que en el
Partido Popular son las organizaciones regionales las que elaboran las propuestas, pero
son los órganos centrales los que deciden o aprueban dichas propuestas. Por tanto, los
programas pre-electorales y electorales son elaborados por los diferentes comités
ejecutivos dentro de su correspondiente ámbito territorial, o por las comisiones que ellos
nombren al respecto. Sin embargo, ha sido la Comisión Permanente de la JDN y
después, a partir de 1999, el CEN quien tiene encomendada la labor de aprobar
definitivamente los programas de las elecciones autonómicas, así como los aspectos que
propongan las organizaciones territoriales para el programa de las elecciones generales.
Además, es el CEN quien marca la línea estratégica y programática del partido. De
manera, que como podemos comprobar, el procedimiento de elaboración y diseño de los
programas electorales está altamente centralizado por los órganos nacionales del partido
porque son éstos lo que tienen la última palabra para aprobar los mismos, aunque eso sí,
dejando cierto espacio de participación a las organizaciones territoriales, pero no a los
militantes de base que no tienen ninguna forma de interferir en el mismo.
15
Respecto a las líneas programáticas habría que mencionar que en ambos casos son
debatidas y aprobadas por los congresos de los partidos. Los afiliados del PP pueden
participar en la elaboración de las mismas a través de la presentación de enmiendas,
pero esta posibilidad presenta una doble dificultad, ya que como se ha hecho alusión,
para que éstas pasen a ser debatidas por las respectivas comisiones del Congreso deben
ser asumidas previamente por la Junta Local correspondiente, y las enmiendas no
aceptadas por el Presidente de la Comisión tienen que obtener el apoyo del 30% de los
miembros de la misma para que sean debatidas en el Pleno, además en caso de obtener
tal cifra, para ser incorporada al texto definitivo tendría que obtener el respaldo de la
mayoría de los compromisarios.
La elaboración de los reglamentos de organización y los estatutos nacionales o
federales son aprobados, en ambos casos, por los órganos centrales. Las organizaciones
territoriales del PP gozan de la autonomía suficiente para elaborar sus propios estatutos
y reglamentos pero siempre deben ser validados por el Comité Ejecutivo del ámbito
superior correspondiente, porque nunca pueden contradecir disposiciones normativas
superiores. Así, los militantes no participen en la elaboración de las normas que rigen la
vida del partido, aunque si podrán intervenir en su modificación a través de las
enmiendas que puedan presentar en las Comisiones de los Congresos y a través de su
aprobación definitiva.
h) Las relaciones entre los ciudadanos y el partido.
Todos los partidos han incrementado los cauces de participación de los ciudadanos,
ya que los partidos no sólo deben saber detectar las necesidades y preocupaciones de sus
votantes sino también del resto de los ciudadanos. No olvidemos, que el objetivo básico
de todo partido que desea conquistar el poder es conseguir el apoyo del mayor número
posible de personas, y para ello, debe abrirse a la sociedad para saber elaborar un
mensaje donde se recojan todas sus inquietudes. Por tanto, se hace necesario aumentar
la permeabilidad social de los partidos políticos, y de ahí, que en los últimos tiempos
casi todas las fuerzas políticas estén disponiendo en sus estatutos o normas medidas
dirigidas a tender nuevos puentes de comunicación con la sociedad. Así, el Partido
Popular, por ejemplo, lo ha hecho a través de los programas que desarrolla el Área de
Coordinación de Participación y Acción Sectorial, pero también gracias a la labor que
desempeñan en este sentido las Oficinas Parlamentarias, los Foros del partido, los
Servicios de Atención al Ciudadano habilitados en cada sede, las Comisiones de
Estudio, o el propio portal del partido en la red, es decir, se abren unos espacios para
que los ciudadanos y los militantes puedan expresar sus opiniones y hacerlas llegar a los
correspondientes órganos del partido. Además, en los actuales estatutos, los del XVI
Congreso Nacional (2008), se ha creado la figura del “Valedor” del afiliado, con el
único fin de construir un puente entre todos los afiliados y los órganos del gobierno y
dirección del partido, labor de la que tendrán que rendir cuentas en un informe semestral
al Secretario General y al Presidente de la respectiva organización territorial. El
“Valedor Nacional” es nombrado por el CEN de entre los miembros del Comité
Nacional de Derechos y Garantías, aunque los Comités Ejecutivos Regionales también
pueden designar a sus “Valedores Autonómicos” para que desarrollen esta misma labor
en su respectivo ámbito territorial.
16
IV. Evaluación del grado de participación de los afiliados en los órganos
territoriales del partido.
En el apartado anterior se analizaba la capacidad que tienen los afiliados para
intervenir en los órganos del partido a nivel nacional, y por tanto, en los procedimientos
de toma de decisiones, con el único objetivo de mediar su poder y el grado de
democracia existente en este tipo de organizaciones. Ahora para continuar
profundizando en el análisis se va evaluar el grado de participación de los afiliados en
los órganos territoriales del partido, dada cuenta, que normalmente se suele aludir que
cuanto más proximidad al ciudadano mayor capacidad tienen éstos para hacerse oír y,
por tanto, de influir en los procesos. Para comprobar tal hecho se ha tomado como
objeto de estudio, prácticamente, las mismas variables que en el caso anterior, es decir,
la participación de los afiliados en los órganos de dirección territoriales del partido, el
papel que desempeñan en los órganos consultivos y de asesoramiento del partido, la
elección del líder regional y el candidato a Presidente de la Comunidad Autónoma, la
rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y partidistas, y la elaboración de
los programas y líneas políticas.
a) La participación de los afiliados en los órganos de dirección territoriales del partido,
y su capacidad de influencia en la toma de decisiones.
Aquí, en el ámbito territorial, los afiliados encuentran mayores cauces para
participar en los órganos de dirección, sobre todo a nivel local. A este respecto
mencionar que el PP se proyecta territorialmente sobre una estructura organizativa que
viene a ser una réplica, con ciertos matices, de la nacional. La Asamblea Local o de
Distrito, el Comité Ejecutivo Local (CEL), el Congreso Local, el Comité de Dirección
Local, y en algunos casos, la Junta Directiva Local (JDL), son los órganos colegiados
sobre los que se vértebra la organización local del partido. De todos ellos, los militantes
tienen presencia en la Asamblea Local, la Asamblea de Distrito, la Junta Directiva
Local y el Congreso Local, dado que la primera y la segunda están compuestas por
todos los afiliados empadronados en el municipio o distrito, en la tercera forman parte
de ella los 22 vocales que son elegidos por la Asamblea Local y los vocales vecinos si
los hubiera, y en el cuarto asisten aquellos compromisarios cuyas candidaturas son
respaldas por los miembros de la Asamblea Local o de Distrito. Por tanto, son los
militantes los que teóricamente eligen al Presidente Local o de Distrito y el CEL, y
participan en la elaboración de los reglamentos, aprobación de los presupuestos, el
establecimiento de medidas, etc. Se trata de funciones importantes para la organización,
pero hay que tener en cuenta unas pequeñas puntualizaciones: 1) El procedimiento de
elección de los compromisarios y los órganos de dirección son aprobados por el Comité
Ejecutivo Provincial (CEP), es decir, por el aparato del partido, 2) Muchas de estas
funciones ejecutivas son competencia del CEL, donde la representación de los afiliados
es escasa y profundamente condicionada por la dirección del partido en este ámbito
territorial, y 3) El verdadero poder de decisión, por lo menos, en el día a día del partido
reside, actualmente, en el Comité de Dirección, y en éste los militantes no poseen
ninguna capacidad de influencia.
El siguiente nivel territorial es el comarcal y provincial. En el primero, los militantes
únicamente tienen capacidad de participación a través de las Asambleas Comarcales,
pero sólo asistiendo a sus reuniones con voz pero sin voto, por tanto, se encuentran
imposibilitados para elegir al Presidente Comarcal y al Comité de Dirección Comarcal,
17
pero también para cualquier otra función que realice este organismo. En el segundo, los
militantes solamente encuentran cabida a través de los Congresos Provinciales, con lo
cual intervendrán en la aprobación o censura de la actividad desarrollada por el CEP y
la JDP, o la configuración de las normas políticas básicas. La cuestión esta vez no está
en el porcentaje que representa respecto al computo global, ya que según se establece en
los estatutos el número de compromisarios electos debe superior al de natos, sino en el
procedimiento de selección de los militantes que deberán acudir a estas citas
congresuales, o en la elaboración de las ponencias, o en el establecimiento del orden del
día, o la presentación de las enmiendas. Como ocurría en el ámbito nacional son
procedimientos que pueden ser controlados por los órganos de dirección. Por último,
sólo nos resta hacer referencia al ámbito regional, donde los militantes cuentan con
presencia, al igual que ocurría en el nivel provincial, en el Congreso Regional, que tiene
las mismas competencias que en el caso anterior pero en su respectivo ámbito territorial.
b) El papel que desempeñan en los órganos consultivos y de asesoramiento del partido.
La Convención Regional y Provincial, el Consejo de Política Local, y en algunos
casos existe un Consejo Asesor, todos ellos son los órganos consultivos y de
asesoramiento en el ámbito territorial del PP. La Convención Regional evalúa las
políticas desarrolladas por el partido en su ámbito territorial, además de debatir las
resoluciones que les proponga el Comité Ejecutivo. La Convención Provincial cumple
con las mismas funciones que la Convención Regional pero tomando como ámbito
territorial la provincia. El Consejo de Política Local es el órgano que asesora en todas
las cuestiones relacionadas con la política municipal o local. El Consejo Asesor se
encarga de asesorar y orientar a los distintos órganos del partido. De estos cuatro
organismos, los militantes populares solamente tienen presencia en la Convención
Provincial en el número que determine el CEP y designe la JDP, además también podrá
acudir a sus reuniones cualquier afiliado, ya que sus reuniones son abiertas, salvo que se
especifique lo contrario, y en el Consejo Asesor estará integrado por todas aquellas
personas o militantes expertas en distintas materias. Esto significa que la voz de la
militancia en los órganos consultivos es escasa, por no decir que nula, ya que solamente
tienen representación en uno de ellos, porque el otro puede ser militantes o no.
c) La elección del líder regional y el candidato a Presidente de la Comunidad
Autónoma.
En el PP son los compromisarios del Congreso Regional los que eligen en lista
cerrada al Presidente del partido y a los vocales que correspondan del Comité Ejecutivo
Regional. Además ahora los estatutos posibilitan que todos los militantes puedan
presentarse a candidato a Presidente Regional siempre que se encuentren a corriente de
pago y tengan el respaldo de 75 afiliados. Aunque para ser proclamado candidato ante el
Congreso deberán haber logrado el apoyo del 20% de los compromisarios en la elección
efectuada para tal efecto. Eso sí, después el procedimiento electoral en el Congreso es el
mismo que el seguido anteriormente, la única diferencia es que actualmente el
Presidente Regional es proclamado candidato a Presidente de la Comunidad Autónoma.
Por tanto, pese a estas modificaciones, la participación de los militantes en este proceso
sigue estando controlado en gran medida por el aparato del partido, porque difícilmente
podrá prosperar cualquier propuesta que no cuente con el apoyo de los órganos de
dirección del partido.
18
d) La elaboración de las listas electorales.
En el PP es el Comité Electoral Regional el órgano competente para todos los
asuntos relativos a la confección de candidaturas, de ahí que sea el que elabore y
proponga las candidaturas del partido al parlamento autonómico, designe a los
candidatos a senadores en representación de las respectivas comunidades y apruebe
todas las candidaturas municipales de las localidades de 20.000 habitantes, mientras que
el Comité Electoral Provincial propone al Comité Electoral Regional las candidaturas
del partido al parlamento autonómico de su demarcación territorial y las de los
municipios de 20.000 habitantes. Esto significa que los militantes no tienen ni voz ni
voto en la elaboración de las listas, ni si quiere pueden influir en el nombramiento del
Presidente y de los miembros de los comités electorales territoriales, ya que dicha
potestad pertenece al Presidente que es quien propone sus designaciones a los comité
ejecutivos correspondientes para que éstos las aprueben.
e) La rendición de cuentas de los candidatos, cargos públicos y partidistas.
Los cargos políticos y partidistas del PP tienen que rendir cuentas ante los
respectivos congresos, juntas directivas y comité de éticas. Los primeros deben aprobar
o censurar la actuación desarrollada desde el anterior Congreso por el correspondiente
Comité Ejecutivo y Junta Directiva del partido. Las segundas deben velar por el
cumplimiento de los Estatutos y demás preceptos que constituyan el ordenamiento
interno del partido, además es quién nombra y cesa a los vocales del Comité Regional
de Derechos y Garantías. El tercero es el organismo que, nombrado por los comités
ejecutivos respectivos, vela por el cumplimiento de las normas y los comportamientos
éticos de los afiliados y los cargos del partido. Por tanto, como sucedía en el ámbito
nacional, los militantes sólo pueden controlar y pedir cuentas a sus órganos directivos y
cargos a través de los respectivos congresos, ni se que pueda mediar ninguna otra
posibilidad.
f) La elaboración de los programas y líneas políticas.
Las afiliadas populares, a pesar de los filtros que existen, intervienen en la
elaboración en las líneas políticas del partido a través de la presentación de enmiendas
en el Congreso. No obstante, la elaboración del programa pre-electoral y electoral les
corresponde únicamente a los Comités Ejecutivos de los respectivos ámbitos
territoriales, o en su caso, a la Comisión creada por este organismo para tal efecto, como
sucede en la mayoría de las ocasiones. Además, son los Comités Ejecutivos los que
tienen que elaborar y elevar cualquier informe o propuesta que quiera ser sometida al
Congreso o la Junta Directiva, pero también son los que definen la estrategia general del
partido en ese ámbito territorial.
Conclusiones.
La primera conclusión a la que podemos llegar es que la realidad ha demostrado que
en el interior de los partidos políticos existe una tendencia “natural” hacia la oligarquía
que tiende ahogar cualquier espacio abierto al diálogo y al intercambio de ideas. Tal es
así, que a nivel nacional, los congresos son el lugar donde los militantes encuentran
mayor capacidad para hacerse oír. La cuestión es, que no son ni España ni el resto de
países, un ejemplo de ejercicio democrático, y han perdido en la mayoría de la
19
ocasiones la función de determinar la línea política de los partidos (Flores, 1999: 141).
En primer lugar, porque, como ha quedado de manifiesto, la elección de los
compromisos es un proceso que suele estar controlado en casi todas sus fases por los
órganos de dirección. En segundo lugar, porque la convocatoria, los temas a debatir y su
organización depende de la dirección del partido. En tercer lugar, porque el debate en el
mismo se encuentra encorsetado por los filtros que son impuestos para impedir que se
produzca una verdadera discusión política. Y en cuarto lugar, porque la posibilidad de
que otras opciones puedan presentar candidaturas alternativas a la que respalde la
dirección son mínimas, por no hablar de lo difícil que sería que resultasen ganadoras.
En el resto de aspectos que han sido analizados, se podría afirmar que el grado de
participación de los militantes es todavía más reducido. En los órganos de dirección,
como se ha puesto de manifiesto, no tienen ningún poder de influencia salvo en los
congresos, y ésta es relativa. En los órganos consultivos, cuentan con representación
pero su participación viene marcada por los órganos centrales del partido. En todo caso,
las decisiones que se adoptan en ningún caso son vinculantes sino que sirven para
orientar a los órganos de dirección sobre determinados asuntos. Respecto a la elección
de los líderes del partido, en principio tendría mucho que decir, si no fuera porque los
delegados o compromisarios que acuden a los congresos se encuentran inmersos en la
línea mayoritaria del partido, además, dado el sistema de votación o de presentación de
candidaturas, no queda mucho sitio para la disidencia. En la elección del candidato a
Presidente del Gobierno, hasta hace relativamente poco, no cabía ninguna posibilidad de
intervención de la militancia, ya que eran los órganos de dirección quienes designaban a
estos candidatos. En cambio, ahora se ha abierto cierta posibilidad, a través del sistema
de seudoprimarias que se ha establecido en el PP. En cuanto a la elaboración de las
listas electorales parece primar un procedimiento bastante descentralizado que va de
abajo a arriba, aunque la última palabra siempre se la reserva el organismo designado
por la dirección a tal efecto. La rendición de cuentas de los cargos partidistas y públicos
ante la militancia, sólo es posible a través de los congresos. La permisibilidad de las
corrientes de opinión, otro síntoma de la democracia interna de una organización pero
en el PP éstas están prohibidas. La contribución de los afiliados a los programas,
reglamentos y normas es nula, salvo en lo que respecta a las líneas programáticas que se
fijan en los congresos nacionales, eso sí teniendo en cuenta las prerrogativas que se
establecen para la presentación de enmiendas y en el sistema de votación de las
ponencias o programas marco. Por último, mencionar que los afiliados solo desempeñan
un papel decisivo en aquellos espacios que el partido emplea para mantener vínculos
con los ciudadanos, pero dada la poca repercusión que tiene éstas para la organización
tampoco tiene mucha importancia.
A nivel territorial la capacidad de participar de los militantes en la toma de
decisiones es algo mayor, sobre todo en el ámbito local. Que como suele suceder en este
caso, la organización más próxima al ciudadano es la que les ofrece mayores canales de
participación. Aunque también habría que decir que encuentran las mismas limitaciones,
que a nivel nacional, en la elección del líder regional y del candidato a Presidente de la
Comunidad Autónoma, la elaboración de las listas electorales, la rendición de cuentas, y
la elaboración del programa y la línea política. Por tanto, sólo en el nivel local y, en
menor medida, en el provincial es donde los militantes disfrutan de ciertas prerrogativas
que amplían en cierta medida su poder.
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Respecto al grado de democracia propiamente dicho, habría que señalar dos
cuestiones: 1) El Partido Popular está muy centralizado, tal vez, porque desde la
Presidencia de José María Aznar, hayan concebido la cohesión interna en base, en entre
otras cosas, a una mayor centralización del poder en mano de la cúpula dirigente, y 2)
Para que los militantes del partido disfruten de un mayor grado de democracia es
necesario introducir mecanismos que vayan dirigidos a cuestiones relacionadas con el
fomento del uso de mecanismos de democracia directa, tales como, por ejemplo, la
libertad de expresión, la participación de los afiliados en el proceso de toma de
decisiones, la posibilidad de constituir de corrientes de opinión, la ampliación a las
bases del debate interno, la intervención de la militancia en los procesos electivos
internos, la concreción del derecho de acceso a cargos partidistas a todo militante, el
incremento de los mecanismos de control para los cargos partidistas e institucionales, la
exigencia de reglas de incompatibilidades, etc. Se entiende entonces que un partido goza
de democracia interna cuando, por ejemplo, sus líderes y cargos son elegidos
directamente por sus afiliados, gracias a verdaderos mecanismos participativos, o
cuando las decisiones son tomadas con la participación de los afiliados, debido a la
existencia de métodos que permiten a las bases intervenir en la toma de decisiones
colectivas, etc. El problema es que no es un tema que inquiete a los políticos, ya que los
partidos son capaces de ganar elecciones con independencia de su grado de democracia,
es más se suele votar más a aquellos partidos que disfrutan de una mayor cohesión y
disciplina.
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