21º congreso mundial de ciencia política lic. maría...

21º Congreso Mundial de Ciencia Política Lic. María Eugenia Tesio Santiago, 2009

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Política y sociedad: Interacción clave en la construcción del ciudadano electoral (Buenos Aires 1821 – 1912)

I. Introducción

Para muchos el sufragio universal,1 comenzó en la Argentina a partir de la

renombrada Ley Sáenz Peña, promulgada en 1912. Estudios recientes demuestran que la existencia del sufragio universal es un derecho que está presente en las costumbre del país, -y de muchos otros países de Latinoamérica-, desde comienzos del siglo XIX. A raíz del desconocimiento de muchos sobre está antigua práctica cívica, me parece importante realizar un análisis de la evolución del sufragio en la Argentina, concretamente en la Provincia de Buenos Aires.

La política tiene que ver con todo, la misma no es ajena al ámbito económico-

social de una sociedad. Década tras década la política fue interactuando con la sociedad y las modificaciones en el área de la política repercutieron directamente en la sociedad y viceversa, por lo que se puede afirma que existe un vínculo entre el ámbito político y el ámbito social. El planteo teórico-metodológico que diversos estudiosos realizan sobre esta relación, es el marco central del trabajo que deseo presentar, el cual estudia la evolución del sufragio -básicamente la figura del ciudadano-, en la provincia de Buenos Aires durante el período 1810-1912.

La idea central del trabajo es hacer un seguimiento de la evolución del

sufragio a lo largo de dicho período, para intentar ver como se fue desarrollando dicha práctica electoral, cuáles fueron sus cambios y que aspectos de la misma se mantuvieron constantes, pero principalmente analizar como dicho proceso fue tomando forma como consecuencia de la interacción entre el ámbito político y el social. El objetivo es realizar un análisis descriptivo de la evolución del proceso electoral y del sistema de representación, destacando como los cambios y la evolución social influyeron sobre el proceso político, con el fin de poder entender de qué manera el capital social fue construyendo al ciudadano, tomando como un estudio de caso la provincia de Buenos Aires.

El trabajo presenta un orden cronológico de la historia del sufragio, trazando

una línea evolutiva que permite observar cómo se dio la participación ciudadana a través del voto durante los años analizados. La línea cronológica que utilizo se divide en cuatro etapas: la primera va desde 1821 a 1829 (año en que comienza el gobierno de Rosas), la segunda de 1852 a 1862, la tercera de 1862 a 1880 y la última de 1880 a 1912, año en que se dictó la conocida Ley Sáenz Peña.

Teniendo en cuenta lo diversidad de enfoques y vías para analizar el tema del

sufragio, he seleccionado tres dimensiones con el propósito de observar cada una de ellas en los períodos mencionados. La idea es poder establecer a través de las mismas que aspectos se mantiene y cuales cambian de un etapa a la otra. Las dimensiones son las siguientes: 1) los electores 2) los mecanismos y procedimientos electorales y 3) la elite política y los candidatos.

1 Según la definición de Esteban Echeverría “…inexistencia de una exclusión social legal del derecho de voto (activo y masculino) y la ausencia de criterios vinculados a la riqueza, la instrucción o la profesión.”; en Marcela Ternavasio “La Revolución del voto. Política y elecciones en Buenos Aires, 1821-1852”, Buenos Aires, Siglo XXI, 2002, página 80.


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En cuanto a las dimensiones seleccionadas, intenté buscar respuesta a ellas en los cuatro períodos establecidos, para encontrar así semejanzas y diferencias, contraponiendo la figura del ciudadano que participaba de los procesos electorales, de los sistemas electorales (sus estructuras y sus protagonistas), los candidatos y los mecanismos de selección de los mismos dentro de la elite política. Básicamente intenté analizar el grado de representatividad que tenía el grupo que ejercía sus derechos cívicos, en este caso a través del voto, sobre la totalidad de los ciudadanos de la provincia de Buenos Aires en cada espacio temporal estudiado.

II. Panorama anterior a la Ley Electoral de 1821

En 1810 se produce la caída del orden colonia, y como consecuencia surgen

dos problemas claves: la legitimidad del régimen y la soberanía del mismo. Con respecto a la legitimidad del régimen, -entendida como “…la existencia en una parte relevante de la población de un grado de consenso tal que asegure la obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza. Por lo tanto, todo poder trata de ganarse el consenso para que se le reconozca como legítimo, transformado la legitimidad en adhesión…”2- comienza a plantearse el interrogante acerca de quien la tiene y a través de que medios. En la época de dominio español se sabía que la legitimidad la tenía el Rey de España, siendo este quien otorgaba legitimidad concreta y real a las autoridades que se encontraban bajo la figura del monarca en la escala de mando.

Luego de la revolución y ya sin la figura del rey, no está claro quien va a gobernar y en nombre de quien. A partir de 1809 con las Reales Ordenanza como guías, se comienza a esbozar una nueva fuente de legitimidad a través de la representación. No obstante, durante 1810 y 1821 se da una sucesión de gobiernos legitimados por el uso de la fuerza física y donde no estaban aún claros los principios de soberanía y legitimidad. Al no existir un Estado central bien constituido, cada vez que se perdía una batalla caía un gobierno.3

Comienzan a surgir en 1815 una serie de legislaciones electorales, principalmente en 1821 con la Ley Electoral de Rivadavia para la provincia de Buenos Aires, que tienen por objetivo reforzar la legitimidad de los representantes mediante la ampliación territorial del sufragio. A partir de 1810 el campo deja su estado de indiferencia y pasa a ser participe en la toma de decisiones, abandonando la ciudad su rol de ser quien imponía las reglas de juego. Esta ampliación se da luego a nivel provincial y por último llega a nivel nacional, aproximadamente a fines del período rosista.

De las tres provincias borbónicas del Río de la Plata, surgieron 14 provincias

donde se unió el campo con la ciudad. La ciudad pasó a ser la cabecera provincial, surgiendo a su vez una institución legítima que es la Legislatura Provincia y una figura soberana que es la del Gobernador. En cada provincia surge la soberanía, donde cada hombre mayor de cierta edad (la misma varia de provincia en provincia pero ronda los 20 años) nacido en dicho territorio o nacionalizado es considerado un

2 Levi, Lucio, en “Diccionario de Política” de Norberto Bobbio, Incola Matteucci y Gianfranco Pasquino. España, Editorial Siglo XXI, 13ª Edición, 2002. 3 Chiaramonte, José Carlos. “Ciudades, Provincias, Estados. Orígenes de la Nación Argentina”, Buenos Aires, Ariel, 1997.


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ciudadano de esa provincia y tiene el derecho de elegir a sus representantes, los cuales ejercen con legitimidad y poder su función. Es relevante destacar que las condiciones necesarias para ser considerado ciudadano no son homogéneas en todas las unidades territoriales.

Lo que puntualmente interesa es ver como fue que surgió la idea del sufragio

universal en dicho territorio. A comienzos de 1810 se seguían aplicando los mecanismos de representación y participación de la época colonial. Dicho sistema consistía en la selección de un intermediario o representante del grupo que planteaba un reclamo puntual ante las autoridades y una vez finalizado el planteo la figura en cuestión dejaba de tener poder. En Buenos Aires, las elecciones indirecta a través de las llamadas juntas, llevaban a la elección final de los miembros de la asamblea provincial por sorteo,4 quienes como se dijo representaban al grupo.

El Cabildo Abierto, como consecuencia del caos imperante en ese período,

pasó de ser ámbito de debate excepcional a ser un lugar de discusión cotidiano, donde los varones mayores de 25 años, sin dependencia de nadie, comienzan a reunirse en asambleas como “vecinos”. Es importante señalar que los denominados “vecinos” representaban un grupo de alrededor 300 varones sobre un total de 50 mil personas que habitaban en aquel entonces en Buenos Aires. Con el correr de los años el Cabildo se fue transformando en un verdadero campo de batalla, donde se enfrentaban violentamente las diferentes facciones y grupos que aspiraban a controlar el poder, siendo la confrontación propia de la elite.

En el seno de la elite dirigente se daba un debate en torno a cual era la

solución para el problema de representación que se vivía en la provincia de Buenos Aires. Por un lado un sector defendía el sistema griego, que se identificaba con las prácticas participativas heredadas de la época de la colonia, y por el otro estaba el propio gobierno desde donde se proponía cambiar al sistema romano. Este último sistema fue el que introdujo el concepto de representación a la vida política, entendido como el derecho que tenía cada integrante masculino de una determinada sociedad de elegir a un representante otorgándole a este el poder de representarlos.5 Finalmente, triunfó la idea de la representación por sobre la del Cabildo Abierto.

El 5 de mayo de 1815 se firmó en Buenos Aires el “Estatuto Provisorio” (con

la participación del Dr. Esteban Agustín Gascón, Dr. Pedro Medrano, Dr. Antonio Sáenz, Dr. José María Serrano y Tomas Manuel de Anchorena), siendo un primer intento por poner en claro quienes y como se iban a elegir los representantes. En primer lugar dicho documento agrega a los habitantes del campo al conjunto de los habilitados para elegir representantes y en segundo introdujo el concepto de representación moderna, donde el representante ya no tiene que consultar a cada uno de sus representados antes de votar a favor o en contra de un tema determinado, sino que el mismo tenía facultades que le permitían votar sin consultar, haciéndolo en nombre de la provincia o distrito que lo eligió a través del voto. Comienza así a desaparecer la idea de “vecino” apareciendo la de “ciudadano”.

4 Colomer, Josep M. “Cómo votamos. Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro:” España, Editorial Gedisa, 2004. Página 58. 5 Ternavasio, Marcela. “La revolución del voto…”, página 92.


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El capítulo III del Estatuto, De la ciudadanía, consta de 7º artículos en los

cuales se especifican los requisitos necesarios para ser considerado ciudadano. Cabe destacar de ellos el artículo 2º donde se dice que: “Todo hombre libre, siempre que haya nacido y resida en territorio del Estado, es Ciudadano; pero no entra al ejercicio de este derecho hasta que haya cumplido 25 años de edad, o sea emancipado.” Los artículo que van del 3º al 7º hacen referencia a la situación de los extranjeros, los Españoles y los descendientes de cualquier línea Africana, en relación al voto activo y pasivo.

En el capítulo V, De los modos de perderse o suspenderse la ciudadanía, se

plantean -aunque no de manera muy clara- quienes son parte del grupo de los excluidos, es decir aquellos individuos que por diversas razones pierden o ven suspendido su derecho al voto. La manera en que se expresan los motivos de la suspensión de la ciudadanía en los puntos 3 y 4 del artículo 2º de dicho capítulo es la siguiente; “Por ser domestico asalariado; Por no tener propiedad u oficio lucrativo y útil al País”.6 El alto grado de subjetividad de estos artículos, pone de manifiesto que hasta ese entonces no estaba claro cuál era el sector que tenía derecho a votar, quienes en definitiva tenían derecho a elegir a sus representantes, ya que no se especificaba quienes eran considerados hombres libres. A partir de la Ley Electoral de 1821 dicho grupo queda definido, sin significar esto el fin del conflicto político electoral.

III. Los electores

El 14 de agosto de 1821 se sancionó un decreto que establecía las condiciones necesarias para elegir y ser elegido miembro de la Honorable Junta de Representantes, en la provincia de Buenos Aires, la Ley Electoral Rivadaviana. La misma despertó tanto opiniones a favor como en contra. Quienes estaban a favor, consideraban que el decreto era clave para solucionar los problemas de representación existentes y que era una herramienta fundamental para establecer el poder legítimo que llevaba a la obediencia del conjunto de los ciudadanos de la provincia de Buenos Aires. Mientras tanto, quienes miraban con recelo la nueva norma, creían que la misma había otorgado un derecho sin límites que daba lugar al surgimiento de tiranos, entre otras críticas.7 El artículo 2º de la ley establecía que: “…todo hombre libre, natural del país o avecinado en él, desde la edad de 20 años, o antes si fuese emancipado, será libre para elegir”.8 El primer problema se presentó, pues la ley -al igual que el Estatuto de 1815- en ningún punto especificaba una definición concreta para poder establecer quienes conformaban el grupo de los incluidos y quienes por ende el de los excluidos. Dada la ambigüedad del término “hombres libres”, el universo de los incluidos se adaptaba al criterio personal de cada intérprete, por lo tanto quienes formaban parte de rubros como el de jornalero, doméstico, asalariado o agregado no eran siempre considerados legítimos para votar. Sí estaba claro que las mujeres, los

6 Estatuto Provisorio de 1815 en Archivo Gral. De la Nación Sala X, folio 3, 9, 5. 7 Ternavasio, Marcela. “La revolución del voto...”, página 85. 8 Ley de Elecciones, Buenos Aires, 14 de agosto de 1812, Recopilación de las Leyes y Decretos promulgados en Buenos Aires desde el 25 de mayo de 1810 hasta fin de diciembre de 1835, primera parte, Buenos Aires, 1836, página 173 art. 2.


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esclavos, los transeúntes y los menores formaban parte del grupo de los excluidos. En cuanto al concepto de “avecinado” sucedía lo mismo, el significado que se le daba a dicha palabra quedaba librado a la interpretación personal guiada por la conveniencia del momento, es por eso que en muchas oportunidades votaban extranjeros. Como señalan en sus respectivos trabajos Marcela Ternavasio e Hilda Sabato, hablar de voto universal en dicho período no es del todo correcto, ella prefiere el término voto amplio, dado que cualquier norma fija en la sociedad bonaerense de la época hubiera de todos modos excluidos a gran parte de la población. No obstante, sí había dos puntos que estaban claros en la ley, uno de ellos era que el “voto activo” -entendido como el derecho a sufragar- no se había definido de manera censista, y el otro era la ampliación del universo representado ya que se había reducido la edad de 25 a 20 años con respecto a lo establecido en el Estatuto de 1815. La Constitución provincial de 1826, modifica los criterios de ciudadanía, estableciendo la suspensión del derecho al voto a los criados a sueldo, peones, jornaleros, soldados de línea, vagos o a quienes estuviesen legalmente procesados en una causa criminal. En la ley de 1821 no estaba claro el concepto de incluidos o excluidos, siendo este por tanto un intento de echar luz sobre este punto oscuro, sin pasar a ser un voto censista, sino como bien dice Ternavasio, un voto de dependencia social. Por su parte Pilar González Bernardo en su libro “Civilidad y política en los orígenes de la Nación Argentina”, revela que la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1854 -en ese entonces Estado Autónomo-, retoma el artículo 7º de la Ley Electoral de 1821, ampliando aún más el universo de votantes, ya que en dicho escrito se les otorga el derecho al voto a “…los menores enrolados en la Guardia Nacional y los mayores de 18 años casados”.9 Es decir que con respecto al período que analiza Ternavasio (1810-1852) el universo de votantes se incrementa aún más, disminuyendo la edad de los mismos. Al igual que a comienzos de 1820 no hay en los 50’ y 60’ restricciones cultural o económicas para los electores. Hilda Sabato, que analiza los años que van de 1862 a 1880, sigue con la misma línea de las dos autores mencionadas anteriormente, ya que sostiene que en el período en cuestión se mantiene la misma amplitud con respecto al derecho al voto, destacando que a pesar de los cambios que sufrió en 1862 la Ley Electoral de 1821, se mantuvo constante el derecho a voto, sin restricciones censatarias para todos los varones adultos nacidos o nacionalizados en la provincia de Buenos Aires. Del estudio que Paula Alonso realiza sobre los orígenes de la UCR y la política argentina en los 90’, se desprende que en relación a quiénes tenía el derecho al voto, se mantiene una continuidad desde 1821,10 ya que a partir de ese año, el criterio de sufragio universal quedó consagrado para siempre. La Constitución de 1853, no le dio trascendencia al tema de la universalidad delegándolo al Congreso Nacional, el cual decidió tomar como modelo a la provincia de Buenos Aires

9 González Bernardo, Pilar. “Civilidad y política en los orígenes de la nación Argentina. Las sociabilidades en Buenos Aires, 1829-1862”, Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2001. 10 Alonso, Paula. “Entre la revolución y las urnas. Los orígenes de la Unión Cívica Radical y la política argentina en los años 90’”, Buenos Aires, Editorial Sudamericana-Universidad del San Andrés, 2000.


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estableciendo el sufragio universal en las elecciones nacionales. Siempre surgían discusiones respecto a la conveniencia o no del sufragio universal, pero nunca llegaban a mayores. Se puede destacar una diferencia en relación al origen socio-económico de los votantes, Ternavasio sostiene que en la década del ’20 votaba el “bajo pueblo”, varones pobres y sin discernimiento propio, fáciles de manipular. Sabato se mantiene en la misma línea al argumentar -basándose en los registros del período que analiza-, que en su mayoría los votantes provenían de las capas más bajas de los sectores populares. Por su parte, Alonso cree que a partir de 1890 ejercían el derecho del voto personas provenientes de todos los estratos sociales. Ella señala, a partir de datos extraídos de los registros electorales de los ’90, un cambio considerable en la composición social del electoral con respecto a los períodos que abarcan los estudios de Ternavasio y Sabato. Estos datos revelan que la mayoría del electorado de aquel entonces podía leer las listas de los diferentes candidatos y escribir el nombre en papel de la lista por la cual querían votar. A su vez los registros manifiestan que el número de inscriptos tanto de los sectores obreros como de los medios y altos eran similares.11 El cambio en la composición del electorado se puede atribuir a la transformación sociocultural de Buenos Aires a partir de 1880, a raíz del gran crecimiento de la población, el aumento de los estándares de vida, la obligatoriedad de la escuela primaria gratuita a partir de 1884 que redujo considerablemente el analfabetismo, el fluyo de inmigrantes que arribaban a sus costas, etc. A pesar de la universalidad que le daba la ley al sufragio, el ejercicio de dicho derecho era puesto en práctica por unos pocos. Esta es una constante que se reitera en los cuatro períodos analizados. El planteo de Ternavasio es que en los ’20 la escasa concurrencia a las urnas se debía en parte al peligro que implicaba el acto electoral en si mismo y a la falta de compromiso cívico que había en la sociedad de la época. Este era un tema de gran preocupación para la elite dirigente, la cual tomó conciencia que para revertir esta situación era necesario cambiar las prácticas políticas implementadas hasta ese entonces. Hilda Sabato, también sostiene que la participación electoral entre 1860 y 1880 era limitada y argumenta que esto era así porque se trataba de un sistema de ciudadanía restringida.12 Considera que parte del problema era que al estar los mecanismos electorales aplicados por la elite en el poder destinados a manipular los resultados, las limitaciones eran impuestas por la propia elite, pues creían que manteniendo al pueblo alejado de las urnas se podrían mantener en el poder. La violencia imperante en la vida política de Buenos Aires durante los 20 años que analiza, es considerada como una causa predominante de la baja concurrencia a las urnas por parte del electorado, mencionando también como otro factor relevante el gran número de inmigrantes no nacionalizados que habitaban en Buenos Aires, cuya

11 Alonso, Paula. “Entre la revolución…”, página 218. 12 Sabato, Hilda. “La política en las calles. Entre el voto y la movilización. Buenos Aires 1862-1880”, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1998.


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principal preocupación era su situación personal sin tener ningún interés en participar políticamente.13 El análisis de Alonso revela que en los ’90, al igual que en todo el período anterior, el porcentaje de la población que concurría a las urnas era muy bajo. La ley de 1895 establecía que aquellos ciudadanos calificados para sufragar debían inscribirse en un Registro Electoral, la inscripción en el mismo no superaba el 50% de la población habilitada para ejercer el derecho al voto y de quienes se inscribían votaba sólo la mitad. Para ella la baja concurrencia a las urnas era consecuencia de la cultura política y en especial de la configuración socioeconómica de la sociedad bonaerense. Entre 1821 y 1880, la violencia fue generada en gran medida por la pelea y confrontación constante entre los distintos grupos de la elite política, la rivalidad existente entre los grupos, facciones o partidos por conquistar el poder llevó a que el ámbito electoral fueses comparado en muchas oportunidades con un campo de batalla. A comienzos de los ’90 la propia organización interna de los tradicionales y nuevos partidos políticos fueron haciendo de los días electorales momentos más pacíficos. Es riesgoso asociar el bajo número de votantes con la indiferencia política de los ciudadanos, ya que en muchos casos la abstención se relacionaba con un rechazo al sistema electoral y no con un sentimiento de apatía cívica. Tanto la reforma electoral de 1902 como la de 1912 fueron propuestas por el Poder Ejecutivo. En el primer caso la redacción de la nueva ley electoral, estuvo a cargo del Ministro del Interior, Joaquín V. González, quien entre otras cuestiones proponía el sufragio voluntario y secreto con el fin de reducir el fraude y el control del sufragio. En su discurso ante la Cámara de Diputados en el Congreso Nacional, del 27 de noviembre de 1902, argumentaba que bajo ningún concepto se debía recurrir al sufragio censitaire,14 como mecanismo para reducir el fraude, sino que por el contrario había que reivindicar el sentido común de los analfabetos,15 sosteniendo que: “es, por lo tanto, la responsabilidad de las clases dirigentes la que debemos mirar en el ejercicio de estos derechos, ya que a ella, por selección natural les corresponde esa especie de tutela sobre los que saben menos o pueden menos”.16

Para Joaquín V. González, aun no estaban dadas las condiciones necesarias para aplicar el voto obligatorio, a pesar de que consideraba que este era el ideal. La realidad social del país, así como la extensión del territorio y la dispersión de la 13 Natalio Botana trata este tema en sus escritos sobre Alberdi, al decir que en la Constitución Nacional propuesta por este, los extranjeros no tenían necesidad de nacionalizarse pues podían vivir y trabajar en el país. Lo que Alberdi propone es darles a los extranjeros todos los derechos pero les quita las obligaciones tanto fiscales, como aquellas inherentes al ciudadano nativo, etc. Por su parte Sarmiento lucho a lo largo de su vida pública contra la falta de conciencia cívica en los extranjeros que habitaban en el país. 14 El voto o sufragio “censitaire” consiste en la dotación del derecho a voto sólo a la parte de la población que está inscrita en un censo. Este censo suele tener ciertas restricciones; estos generalmente son económicos (como la posesión de un determinado nivel de rentas u oficio) o relacionados con el nivel de instrucción (leer y escribir) o social (pertenencia a determinado grupo social) o estado civil (casado). 15 Botana, Natalio. “El orden conservador. La política argentina entre 1880 y1916”, Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1977. Página 260. 16 González, Joaquín V. Discurso en la Cámara de Diputados, en la sesión del 22- XI- 1902, en J.V. González. “La reforma electoral argentina”, Buenos Aires, Imprenta Didot, 1902. Página 48.


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población, hacían imposible el cumplimiento de la sanción penal por no cumplir con la obligación de ir a votar. El artículo 1º de la ley número 4161, sancionada el 30 de diciembre de 1902 y promulgada el 6 de enero de 1903, amplió una vez más el grupo de los incluidos al establecer que; “Para ser elector nacional se requiere: Ser Argentino o ciudadano naturalizado, y tener 18 años de edad”. El grupo de los excluidos, queda en esta nueva ley establecido de manera tal que se reduce considerablemente la zona gris que existía en las leyes electorales anteriores, la cual permitía el control del electorado por parte de los grupos dirigentes a cargo del proceso electoral. El artículo 5º de dicha ley, enumera detalladamente quienes no son electores nacionales, mientras que en el artículo 6º se mencionan los motivos por los cuales se está excluido de la condición de elector, las especificaciones en ambos casos son claras y concretas. Se deja de lado la utilización de aquella terminología tan ambigua, términos como “hombres libres” ya no aparecen en el texto de la nueva ley. La ley Sáenz Peña, promulgada en 1912, no introduce modificaciones con respecto a la edad mínima de los electores, pero si determina en el primer artículo que; “son electores nacionales los ciudadanos nativos y los naturalizados desde los diez y ocho años cumplidos de edad, siempre y cuando estén inscriptos en el padrón electoral”17, este cambio en el procedimiento de inscripción es una herramienta clave para poner fin -o al menos intentarlo- al manipuleo inescrupuloso de los registro de votantes. IV. Mecanismos y procedimientos electorales Antes de 1821 el campo estaba fuera de las prácticas electorales que se llevaban a cabo en Buenos Aires. A partir de la puesta en vigencia de la Ley Electoral rivadaviana, el campo comienza a participar electoralmente. Se cree que para la época las dos poblaciones había crecido de manera similar e inclusive que hubo un aumento sensiblemente mayor en la población rural. No obstante, la ley de 1821 respetó la cantidad de representantes establecida por el Estatuto de 1815, 12 de la ciudad y 11 del campo, al tiempo este número se duplico pero sin alterar las diferencias.18 Ternavasio señala que los nuevos mecanismos electorales eran diferentes en la cuidad y en el campo. La primera diferencia se daba en la división del territorio en circunscripciones electorales. En el caso de la cuidad la misma se dividía en 8 parroquias, mientras que el campo se fraccionaba en 11 secciones. Otra diferencia significativa se daba en la selección y composición de las autoridades electorales.19 El artículo 9º del Capítulo I de la ley de 1821, establecía que; “El primer acto de las asambleas subsiguientes a la apertura será el nombramiento a pluralidad por los presentes, de presidente y cuatro escrutadores”, aquí se establecía que en la cuidad las mesas electorales de cada parroquia se conformaban a través del nombramiento a pluralidad de los presentes, del presidente de mesa y cuatro

17 Ley 8871. Régimen electoral, en “Anales de Legislación Argentina”, Tomo I, Buenos Aires, La Ley, 1941. Páginas 844 y 845. 18 Ternavasio, Marcela. “La revolución…”, página 94. 19 “Minuta de decretos que establece las condiciones necesarias para elegir y ser elegido miembro de la H. J. de Representantes, y prescribe el orden y método de las elecciones”, en Archivo Gral. de la Nación, Sala X, folios 12-04-05, Buenos Aires, Imprenta de la independencia, 1921.


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escrutadores, en el mismo momento de la elección. La reglamentación para la campaña era diferente, en el Capítulo II artículo 3º, se determinaba que los escrutadores era elegidos por los presente pero a diferencia de la ciudad, la presidencia de la mesa quedaba a cargo de los jueces de paz. En los dos ámbitos, los escrutadores tenían un gran poder ya que el voto de los electores les había otorgado el derecho a conformar la mesa, derecho de por sí interesante dado que la ley no contemplaba la confección de padrones previos a la elección. El principal objetivo de las facciones de la elite que competían en las elecciones era ganar la mesa, a partir de allí todo estaba resuelto. Las autoridades de mesa decidían quienes tenían y quienes no el derecho al voto, según su propio criterio. Esta falta de precisión se debía a que la ley, como se dijo anteriormente, no explicitaba de manera concreta y clara quienes entraban en la categoría de incluidos y quienes no a la hora de votar. Eran también las autoridades de mesa quienes realizaban el escrutinio una vez finalizado el acto electoral y según los resultados proclamaban por electo a aquellos que obtenían la mayor cantidad de votos. Como consecuencia de estas libertades se desencadenaban a la hora de ganar las mesas verdaderas batallas campales en los atrios de las parroquias, ya que los distintos grupos que se disputaban los cargos electorales sabían que para obtener el triunfo era clave conseguir el control de la mesa. Sabiendo, quienes perdían el control de la mesa electoral, que el único recurso para canalizar su disconformidad una vez finalizada la elección y nombrados los candidatos electos, era recurrir a la Junta de Representantes para que esta en su carácter de revisora de las actas y del escrutinio, suspendiera la elección por no respetarse las formalidades legales establecidas por la ley. Esta medida se puso en práctica en pocas oportunidades ya que la Sala de Representantes consideraba que una vez realizados los escrutinios las mesas eran soberanas en su decisión.20 Existía otra diferencia entre la cuidad y el campo, en el primer caso los sufragantes de cada parroquia votaban por la totalidad de los representantes a renovar. Se vota a través del sistema de “listas abiertas”21 obteniendo el triunfo aquella lista que alcanzaba la mayoría simple de los votos. En el caso del campo los votantes elegían a un representante de su sección -al poco tiempo de dictada la ley se duplicó el número de representantes por sección-, que se transformaba así en un representante del pueblo de Buenos Aires. Durante el período que estudia González Bernardo, 1829-1862, y como consecuencia de las reiteradas denuncias de fraude por los grupos derrotados en los comicios, se pone en vigor a partir de 1857 una nueva ley electoral que introduce mecanismos novedosos en relación a la confección de padrones electorales y a la elección de autoridades electorales, pero sin modificar el principio de voto universal. Sabato hace una descripción detallada de las normas electorales a partir de 1860. Luego de la unificación nacional, Buenos Aires se ajusta a las leyes dictadas

20 Ternavasio, Marcela. “La revolución…”, página 95. 21 Tomando la definición de Guillermo Mollineli en su trabajo “Sistemas electoral” en Introducción a la Ciencia Política, Buenos Aires, Eudeba, 1997 de Julio Pinto (coord.), se entiende como “lista abierta” aquella en que el votante toma la decisión de seleccionar una lista, pero luego puede introducir alguna modificación con ser agregar algún otro candidato o tachar alguno de los existentes.


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por el Congreso Nacional. Estas “…regulaban las pautas electorales fijando los distritos y secciones, los requisitos y mecanismos de empadronamiento, las características de las asambleas electorales, las formas de escrutinio y los procedimientos de convalidación y anulación de los resultados del comicio”. 22

Al igual que en la década del ’20, las mesas electorales debían conformarse en los atrios de las parroquias, pero a partir de la Ley Electoral Nacional de 1863, y con el objeto de evitar las batallas a la hora de ganar las mesas, se decretó que cada mesa debía estar presidida por un juez de paz y cuatro vecinos designados por sorteo entre los presentes el día de la elección y dos nombrados por la Legislatura, elegidos también por esa vía pero de una lista de veinte vecinos. La ley electoral provincial dictada el 3 de septiembre de 1864, mantiene el método del sorteo para selección de autoridades de mesa, pero introduce en el mismo una serie de modificaciones, con el fin de hacerlo más transparente. A pesar de que la composición de la mesa receptor se mantiene igual, un presidente y cuatro escrutadores, el procedimiento de selección de los mismos se torna más complejo. A lo largo del capítulo III, se establece que tanto las juntas inscriptoras, como la comisión permanente de la asamblea, formaran respectivamente una nómina de 20 ciudadanos de cada sección electoral de los inscriptos en ellas, que sepan leer y escribir, no pueden repetirse los nombre. Una vez recibidos todos los listados, estos se remiten al Superior Tribunal de Justicia, quien; “… sacará por sorteo en audiencia pública diez ciudadanos por sección electoral, de los cuales el primero será presidente; los cuatro siguientes escrutadores; el sexto suplente del presidente y los cuatro últimos suplentes de escrutadores”.23 Esta nueva reglamentación intentaba dar transparencia a la conformación de las mesas, evitando a su vez que la conformación de las mismas fuese un campo de batalla.

El padrón electoral no existía como tal antes del ’63, a pesar de que los

ciudadanos que deseaban participar del sufragio debían tener un domicilio reconocido en la parroquia correspondiente, la posibilidad de cumplir con el derecho al voto quedaba en manos de las autoridades de mesa. Si un individuo era considerado parte del grupo de los incluidos y por lo tanto aceptado como votantes, este sufragaba públicamente registrándose su voto en dos registros. Para evitar estas arbitrariedades, la ley nacional de 1863 crea el Registro Cívico, donde se inscribían con anticipación a la fecha de la elección los adultos de cada parroquia que deseaban votar en dicha elección. Así se conformaba el padrón electoral el cual debía ser debidamente exhibido e incluía el nombre de los inscriptos aceptados, por la junta calificadora para sufragar. A pesar de existir un padrón, hasta el momento el voto continuaba siendo público. La ley electoral provincia de 1864, toma como modelo una vez más la ley de 1863, al establecer que el Poder Ejecutivo deberá realizar una convocatoria anual para que los ciudadanos se inscriban en el registro electoral. Las juntas inscriptoras de cada sección, conformadas por el juez de paz y dos ciudadanos vecinos nombrados por el Poder Ejecutivo, debería inscribir en los registros a todos aquellos ciudadanos, registrando el nombre y apellido, edad, profesión o ejercicio, el domicilio, el cuerpo de Guardia Nacional en que estuviera enrolado y debía constar si sabían leer o escribir. Finalizada la inscripción, el Superior Tribunal de Justicia, nombrara 3 22 Sabato, Hilda. “La política en las calle…”, página 82. 23 Ley Nº 416. Ley Electoral, en “Leyes del Estado y provincia de Buenos Aires. Período legislativo XI Años 1864-1886”, Buenos Aires, 1945. Páginas 103 a 113.


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vecinos de cada cuartel quienes deberán verificar los datos de los inscriptos. Concluida la tarea de verificación se entregan los registros al juez de paz de la parroquia respectiva, quien procederá conjuntamente con el resto de los miembros de la junta inscriptora a separar del registro de electores a quienes resultaren, “… a juicio de la comisión verificadora…”, indebidamente inscriptos en él.24 A pensar de la complejización de los proceso de selección de autoridades de mesa y de registro de electores, seguía siendo muy sencilla la manipulación por parte de las autoridades, ya que eran ellos quienes decidían quienes podían votar por el simple hecho de ser ellos mismos quienes designaban a los responsables de confeccionar los padrones y las mesas. Una vez más la falta de precisión en los términos utilizados en la ley para definir a los incluidos y excluidos del derecho al sufragio, dejaba un espacio gris él cual era utilizado arbitrariamente por las autoridades locales. Nuevas modificaciones se introdujeron en relación a los mecanismos de selección de autoridades de mesa en 1873, en esta instancia se acordó que las mesas deberían estar a cargo de cinco ciudadanos titulares y cinco suplentes, electos del registro a través de la mecánica del sorteo, por una junta integrada por el presidente de la Legislatura, el del Tribunal Superior de Justicia y el Juez Federal de Sección.

Otra modificación a la que se hace referencia es la aparición de la urna en reemplazo de las actas de votantes. El voto deja de ser cantado y se hace por escrito, pero sin ser secreto ya que en la boleta debía figurar el nombre completo del votante, su número de inscripción y el nombre de los candidatos por los cuales votaba. La boleta era introducida en la urna por el presiente de mesa y al finalizar la elección, a las 16 horas, se hacía el recuento de votos y votantes y se labraba el escrutinio, entregando este último al Poder Legislativo que era el responsable de proclamar los ganadores. En 1890, se introdujeron pocas modificaciones en los procesos y mecanismos electorales. Las elecciones continuaban llevándose a cabo los domingo entre las 9 de la mañana y las 4 de la tarde. A diferencia de décadas anteriores la cuidad se encontraba dividida en 16 distritos electorales. Según relata Alonso, en cada distrito había mesas escrutadoras en los altares de las Iglesias, que estaban presididas por un grupo de ciudadanos elegidos por sorteo por las autoridades locales. Para dicha selección se utilizaba un mecanismo similar al utilizado en la décadas del’60 y’70. Un elemento nuevo, es que los partidos políticos podían poner miembros de su organización en las mesas con el fin de controlar que sus opositores no hicieran fraude y a su vez para influenciar el voto de los sufragantes en favor de su propio partido. El mecanismo de emisión del voto seguía siendo el mismo, los electores debían escribir su nombre, dirección, número de inscripción en el Registro Electoral y nombre del/los candidatos electos en un papel y entregarlo a las autoridades de mesa. Aquellas personas analfabetas debían expresar estos mismos datos en voz alta delante de las autoridades. 24 Sabato, Hilda. “La política en las…”, ob. cit. Páginas 87-88.


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El escrutinio ya no se realizaba en las Iglesias, concluida la elección la policía

llevaba los registros a la Junta Electoral para realizar el conteo de votos, una vez finalizado el mismo los resultados era enviados al Congreso, institución que tenía la última palabra con respecto a los temas electorales. Allí los legisladores de las distintas fuerzas políticas podían realizar sus descargos y plantear sus opiniones respecto a la elección, al momento de aprobar la nómina de candidatos que habían resultado electos.25 La reforma electoral presentada por el Poder Ejecutivo en 1902, se centraba en un puñado de puntos básicos, uno de ellos era la modificación del mecanismo de registro de electores vigentes, con el objetivo de evitar el fraude. La propuesta de Joaquín V. González consistí en la creación de un registro electoral permanente, compuesto por comisiones inscriptoras constituidas por tres ciudadanos extraídos de una lista de 20 ciudadanos que fuese los mayores contribuyentes de cada circunscripción, quines a su vez distribuirían el trabajo censal en divisiones inferiores de sus respectivos territorios realizando en el plazo de tres días el empadronamiento de los ciudadanos a domicilio. En su discurso ante la Cámara de Diputados en 1902, González argumentaba que dicha tarea debía estar en manos y por ende ser “…responsabilidad de las clases altas; ellas deben velar por una inscripción sincera y leal”, pues en su opinión la reforma debía darse desde dentro de la clase social que ejerce el poder político.26

La reforma electoral de 1912 modificó una vez más el mecanismo de

confección de padrones electorales. Los avances en este punto particular fueron sumamente significativos, al transferir un mecanismo de control, hasta entonces en manos de las elites políticas y los grupos oligárquicos, al ámbito de la burocracia Estatal. La propuesta consistía en unificar el padrón electoral con los Registros de Empadronamiento, quedando todo en la esfera de influencia del Ministerio de Guerra. De esta manera, sostenía Indalecio Gómez en ese entonces ministro de Sáenz Peña, se lograba por un lado controlar la manipulación de los padrones y por el otro sancionar a quien no votase.27

No obstante la reforma más significativa de la ley 4.161 (promulgada en

1903), fue la instauración del sufragio uninominal por circunscripción,28 sistema que nuevamente fue sustituido por la lista completa en la reforma a la ley electoral de 1905 impulsada por Manuel Quintana (Ley nº 4578). La defensa de este sistema por parte del entonces Ministro del Interior de Roca, J. V. González, fue feroz. En su discurso argumentaba que dicho sistema significaba el retorno a la fuente del sufragio y que este:

“…fomenta la formación de centros regionales, distribuye el ejercicio de las fuerzas sociales, realiza en la forma más práctica la tendencia federativa condensa la representación de los gremios por su acumulación espontánea en determinadas 25 Alonso, Paula. “Entre la revolución y…”, página 213. 26 González, J. V. Mensaje del Poder Ejecutivo del 27 de agosto de 1902, en J. V. González, “La reforma electoral…”, ob. cit. Página 164. 27 Botana, Natalio. “El orden conservador…”, ob. cit. Página 271. 28 Para ampliar sobre los distintos mecanismos de selección de autoridades, ver el texto de Nohlen, Dieter. “Sistemas electorales y partidos políticos”, México, Fondo de Cultura Económica, Segunda Edición, 1998 y el de Colomer, Josep M. “Cómo votamos. Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro:” España, Editorial Gedisa, 2004.


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localidades, asegura la presencia de las minorías merced a los triunfos parciales en distintas circunscripciones de mayorías locales, favorece la formación de verdaderos hombres políticos y permite al ciudadano sin fortuna afrontar una campaña electoral, gracias al ámbito, estrecho en que esta se desenvuelve”.29

En el capítulo II de la ley apartado I, titulado De las divisiones territoriales, se

explica detalladamente como se implementarán la división del territorio nacional en circunscripciones electorales. El artículo 19º dice: “La Capital y cada una de las provincias serán dividas en un número de circunscripciones iguales al número de diputados que eligen. … el P.E. hará la división en circunscripciones, tomando por base el censo nacional de 1895, el número de habitantes que con arreglo a la Constitución, tiene derecho a elegir un diputado y la proximidad de los lugares que comprenda cada circunscripción….”. 30 Los artículos siguientes explican como se hará la división en el interior de cada circunscripción, así como también como se desempeñaran las comisiones inscriptoras. En 1912 se estableció el procedimiento de la lista incompleta, combinando los principios de pluralidad y proporcionalidad con un mecanismo plurinominal, que determinaba de antemano la representación que le correspondía a las minorías. En el artículo 44º del proyecto, la proporcionalidad asignada a cada elector para la elección de diputados nacionales determinaba que de elegirse 1 o 2 diputados cada elector solo podría votar por el número igual de candidatos, en caso de elegirse más de dos, cada elector solo podría votar por las dos terceras partes del número a elegir en dicha elección, y en caso de quedar una fracción de ese número lo haría por un candidato más. Quedando así establecida la regla de los dos tercio en la ley electoral de 1912.

Como promotor del proyecto de ley de 1902, J.V. González tenía una posición

muy firme frente a la necesidad imperante de establecer el secreto del voto como una herramienta clave para poner fin al fraude electoral. En su defensa del proyecto ante los legisladores, argumentaba que esta era:“…la única forma de asegurar la independencia del sufragante, la manifestación personal, intima y exclusiva del ciudadano respecto del electo, y en cuyo instante rompe con todo linaje de servidumbre o de dependencia para ser el interprete primario de la voluntad popular”.31

En el Senado encontró una gran resistencia a su propuesta de voto secreto,

siendo Carlos Pellegrini el principal opositor, al argumentar su postura contraria diciendo que: “El voto secreto… supone el voto conciente, y el voto conciente es el del hombre capaz de apreciar por quien va a votar, y el sufragio universal supone mas a la inmensa masa de analfabetos, o de votos inconcientes, que no van en nombre de ideas o propósitos propios, sino en nombre de ideas, de simpatías, de arrastres de opiniones que dividen a la masa en distintas fracciones y en distintas

29 Botana, Natalio. “El orden conservador…”, ob. cit. Página 263. 30 Ley 4161. Régimen electoral, en “Anales de la Legislación Argentina”, Tomo I, Buenos Aires, La Ley, 1941. Página 580 a 592. 31 Mensaje del Poder Ejecutivo del 27-8-1902 en J. V. González, “La reforma electoral…”, ob.cit. Página 150.


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tendencias: de modo que el voto secreto, aplicado a las masas de nuestro país, sería, señor Presidente, una mistificación” .32

A pesar de la lucha benévola de González en defensa de los derechos de los

analfabetos, la ley de reforma electoral Nº 4161 de 1902 sancionó el voto oral. Natalio Botana destaca el alto grado de contradicción en el pensamiento de Pellegrini, quien en 1902 defendió el voto oral, -siendo esta una forma de aferrarse a muchos de los mecanismos de control típicos del roquismo- y cuatro años más tarde criticó abiertamente la realidad política gestada a partir de 1880, en especial el tema del fraude electoral.33

La renombrada ley Sáenz Peña, promulgada en 1912, implementó el voto

obligatorio y secreto, el principal impulsor de dicha ley fue Indalecio Gómez, quien proclamaba que con gracias a dichas modificaciones se lograría establecer un procedimiento libre y limpio de la influencia y el manejo electoral por parte de las elites políticas. Argumentando que si dar por tierra con esta práctica resultaba una utopía para muchos, con estas medidas se lograba por lo menos, “poner en manos del que vende la facilidad de redimir su propia falta burlándose del comprador, dejando a este en situación de no poder saber si el dinero que pagó por un voto, tuvo o no el efecto que se propuso”.34 El artículo 41º del proyecto, sancionado luego en ley, presentaba todos los requisitos necesarios para asegurar el secreto del sufragio, entre ellos una cartilla para cerrar puertas, tapiar ventanas, etc. dando estas medidas origen al lo que hoy se conoce como cuarto oscuro.

A pesar de las reformas mencionadas, hasta 1880 aproximadamente los días de

elecciones continuaban siendo violentos y los procesos electorales eran catalogados de fraudulentos. La no violencia registrada a partir de los ’80 no equivale a afirmar que no hubiese más fraude. El enfrentamiento entre las distintas facciones o partidos se daba con o sin padrones y nuevos mecanismos de fraude -más ingeniosos y discretos- fueron inventados por los distintos grupos para impedir el triunfo de la oposición.

Esto nos introduce ya en la tercer dimensión planteada, pues a lo largo de toda la década la elite dirigente fue conciente de que las elecciones eran el camino obligado para alcanzar los puestos de gobierno y que por lo tanto la clave del triunfo estaba en la capacidad y habilidad que desarrollaba cada facción o grupo para movilizar al electorado en su favor. V. La elite política y los candidatos En los puntos anteriores, quedo claro que la tradicional creencia de que antes de 1912 votaban solo los sectores privilegiados de la escala social, es decir quienes eran parte de la clase alta, queda refutada. No sucede lo mismo con la idea que se sostiene hace ya mucho tiempo, de que si eran los “ricos” quienes ocupaban la mayoría de los cargos en el gobierno.

32 Discurso del miembro informante en la Cámara de Senadores, sesión del 20-XII-1902, en González, J. V. “La reforma electoral…”, ob. cit. Página 327. 33 Botana, Natalio. “El orden conservador…” ob. cit. Página 267. 34 Gómez, Indalecio. Discurso en la Cámara de Diputados, sesión del 8-11-1911, en “Los discursos de Indalecio Gómez, Estadista, Diplomático, Parlamentario”, vol. II, 379.


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La Ley Electoral de 1821 en su artículo 3º, establecía que solo podían ser electos los ciudadanos mayores de 25 años que tenían alguna propiedad, inmueble o industria.35 Al igual que los otros artículos de la ley, este despertó opiniones a favor y en contra. Quienes estaban a favor eran los integrantes de la nueva clase dirigente que surgió después de 1810, compuesta por personas que habían hecho de la revolución su propia carrera y que por lo tanto calificaban para ser candidatos según lo establecido por el artículo en cuestión. Es importante destacar que si las calificaciones para poder acceder a cargos públicos hubiesen sido más altas (proporción de renta o capital, por ejemplo) muchos de estos nuevos dirigentes no hubieran entrado en la categoría de elegibles. Esto último era lo que reclamaban los miembros de la elite socioeconómica tradicional de Buenos Aires, considerando que la ley era muy generosa en este aspecto.

Como señala González Bernardo, la Constitución del Estado de Buenos Aires de 1854, establece en los artículos 23º y 24º, nuevas condiciones -que abren un poco más el juego- para poder ser candidato. Era necesario, según la nueva reglamentación, tener un capital de 10 mil pesos anuales o ejercer una profesión u oficio que genere una renta equivalente, a fin de garantizar la independencia y la disponibilidad de los elegidos, para ser candidato a diputado. Para acceder al cargo de senador, la renta que se exige se eleva a los 20 mil pesos anuales.

González Bernardo, plantea otro aspecto de los candidatos que es interesante. Antes de 1852 eran muy pocos los legisladores que participaban en asociaciones ya sean políticas o de otro tipo, a partir de ese año dicho número aumenta de manera significativa. Ella atribuye este incremento al hecho de que la afiliación a algún tipo de asociación -principalmente política- era uno de los caminos para llegar a la esfera del poder o bien que los políticos se veían obligados a crear o integrar redes de sociabilidad para fortalecer la legitimidad de su poder de representante.36

La Ley Electoral de 1821 introdujo otro punto importante que fue el del voto directo, visto como un modelo de representación altamente moderno. El artículo 1º de dicha norma establecía que; “Será directa la elección de representante, que deben completar la representación extraordinaria y constituyente”.37 Los argumentos más escuchados a favor del voto directo, eran en primer lugar que el voto indirecto debilitaba la confianza pública y el interés de los electores por participar, en segundo lugar que los colegios electorales reducidos eran muy propensos a ser influenciados por el poder de turno y por último que los miembros de los colegios electorales generalmente nombraban amigos y conocidos en los principales puestos de gobierno.

La exposición realizada por los responsables de la redacción de dicho decreto,

Juan José Paso, Bernardino Rivadavia y Manuel J. García, ante la Junta de Representes, sintetiza lo anteriormente expuesto:

“Que las elecciones directas sean mas legítimas, hablando en rigor de principios, es cosa fuera de cuestión….la elección indirecta debilita al primer paso la confianza publica en el cuerpo representativo, porque lo priva de aquella fuerza de

35 Ternavasio, Marcela. “La revolución y el…”, página 85. 36 González Bernardo, Pilar. “Civilidad y política en los…”, página 271. 37 “Minuta de decretos que establece las condiciones necesarias para elegir y ser elegido miembro de la H. J. de Representantes,…”, ob. cit.


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afección, interés y apego con que miramos los objetos de nuestra propia elección. Un colegio electoral compuesto de pocos individuos, se supone mas susceptible de la influencia del poder; y esto solo es suficiente para hacer dudosa en la opinión pública la legitimidad de la elección. …para ser elegido por algunos electores, basta a un hombre no tener enemigos,…la posibilidad de la elección vendría a quedar toda a favor de las cualidades negativas, y por consiguiente contra la energía y el talento. Al contrario, para ser impresión en el pueblo es comúnmente necesario un mérito positivo, que haya trascendido fuera de la familia y de sus relaciones….”.38

A partir de la elección directa de los candidatos por parte de los votantes, los

diversos grupos y partidos debieron modificar sus mecanismos, tanto internos como de reclusión y movilización de los potenciales votantes.

Los primeros resultados electorales después de implementada la Ley Electoral

en el ’21, le dieron un gran susto a la elite gobernante, llevando a que la misma busque nuevos mecanismos para intervenir de manera más activa en las elecciones si se quería mantener en el poder. Con el pasaje del voto indirecto al voto directo, una vez finalizado el comicio no se podía hacer demasiado ya que no había colegios electorales en los que se pudiera negociar las candidaturas. Por lo tanto, para ganar una elección, los grupos y facciones debían poner toda su energía en las instancias previas al día de la misma.

Son tres los momentos claves del proceso eleccionario: 1) momento de

deliberación interno dentro de cada grupo o facción para definir sus candidatos, esto se realizaba días antes de la elección; 2) la puesta en marcha de nuevos mecanismos de movilización para obtener más votos, dada la importancia que adquirió la etapa de autorización a partir de la implementación del voto directo; y 3) la conformación de las mesas electorales, herramienta clave de control del proceso electoral.39

El voto pasó a ser el gran protagonista del proceso electoral, era el único elemento legitimador y regulador de la sucesión política. A raíz de ello las elites crearon nuevas vías de negociación y de discusión, viéndose obligados a relacionarse más con el electorado ya que era este quien legitimaba, a través del voto, a los nuevos representantes.

¿Cómo se elaboraban las listas de candidatos a partir de estas modificaciones? Ternavasio describe detalladamente como era este proceso durante la década del 20. Aproximadamente 15 o 20 días antes de la elección se disputaban las candidaturas. La discusión por los nombres que integrarían finalmente las listas se daba en diversos ámbitos, en la prensa, la legislatura y en asociaciones diversas. Pero la prensa era sin duda el más relevante, ya que por medio de ella y en forma de artículos anónimos se hacían públicos los nombres que se barajaban para los distintos puestos, los cuales iban acompañados por comentarios con respecto a la preformase política y personal de los potenciales candidatos. Escasos días antes de la elección los periódicos unificaban las listas y uno o dos días antes cada uno destacaba cual era su lista preferida. Es importante recordar que en dicho período, la gran mayoría de los grupos políticos tenían su periódico. 38 “Minuta de decretos que establece las condiciones necesarias para elegir y ser elegido miembro de la H. J. de Representantes,…”, ob.cit. 39 Ternavasio, Marcela. “La revolución y el…”, página 104.


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En las décadas de los ’60 y ’70, se hacía cada vez más evidente que el hecho

de controlar el Estado no garantizaba el triunfo electoral. La competencia entre los distintos grupos o partidos era cada vez mayor, esto llevó una vez más a buscar nuevos mecanismos para lograr la victoria en las urnas. Tanto González Bernardo como Sabato, analizan el surgimiento de los “clubes políticos”, definidos por ambas como redes de vinculación y movilización política. Los mismos surgen en 1850, su objetivo principal era organizar los procesos electorales, actuando siempre bajo el ala de las distintas facciones o partidos políticos.

Era en el club donde se definían las candidaturas. Los clubes tenían una estructura interna con funciones delimitadas y bien establecidas. Contaban con una comisión directiva que se reunía para tomar decisiones y discutir procedimientos electorales. Por otra parte se convocaba a asambleas, donde se producían debates y discusiones en las cuales participaban muchos ciudadanos y que en muchas oportunidades generaban rupturas internas. Quienes participaban de estos encuentros era un grupo relativamente estable que asistía regularmente a las reuniones y asambleas.

Cada club político central era la concentración de diversos clubes parroquiales

que funcionaban en función del mismo. Eran estos últimos los que realmente se contactaban y conocían las necesidades y demandas de los ciudadanos. Cada club parroquial tenía la modalidad de convocar a los vecinos, una vez por año para elegir mediante el voto a la comisión directiva, integrada por vecinos ciudadanos de dicha parroquia. A su vez las comisiones debían elegir entre los miembros que la conformaban, a quienes formarían parte del club central.

Para seleccionar los candidatos, cada club parroquial se reunía y

confeccionaba su lista de candidatos a través del voto por pluralidad simple de la mayoría presente. Según palabras de González Bernardo las comisiones de los clubes, reemplazarían a las asambleas primarias establecidas por el Estatuto Provincial de 1815, derogadas por la Ley Electoral de 1821, ya que tenían la función de seleccionar los candidatos. Las comisiones directivas de cada club llevaban sus respectivas listas al club central, una vez presentada la totalidad de las listas se procedía a confeccionar la nómina definitiva compuesta por aquellos candidatos que aparecían en el mayor número de listas parroquiales. En dicha instancia se llevaban a cabo las negociaciones entre los distintos clubes. Esta nueva metodología de selección de candidatos, intentaba respetar la voluntad de los simpatizantes con las diferentes facciones o partidos políticos, con respecto a quienes querían que fuesen sus representantes.40 La importancia de los clubes electorales en la vida política local fue muy significativa, citando a González Bernardo, “…permiten regular el enfrentamiento entre notables por las candidaturas y ampliar la representación a través de una participación más vigorosa de las instituciones de la esfera pública en la concentración de las listas de candidatos. Pero…contribuyen en mucho a la estabilidad institucional del período: permiten extender la representación de la sociedad introduciendo otras lógicas de representación política”.41 40 Sabato, Hilda. “La política en las calles…”, página 121. 41 González Bernardo, Pilar. “Civilidad y política en los…”, página 304.


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A comienzo de 1890, ya se podía hablar de partidos políticos que habían logrado implementar una estructura partidaria en los 16 distritos electorales de la ciudad de Buenos Aires, estos eran la UCN, la UCR y el PAN, siendo estos el reemplazo del club político. Alonso plantea el surgimiento de una nueva manera de hacer política electoral con respecto a los años anteriores a 1890. La estructura interna de los partidos de la época se moderniza, contaban con comités, convenciones, elecciones internas, etc. Los comités tenían como tarea principal movilizar a los ciudadanos durante la campaña electoral, mientras que en las convenciones partidarias se seleccionaban los candidatos a través de elecciones internas en las que participaban los simpatizantes de cada partido político.

Las campañas electorales era cada vez más largas, comenzaba como mínimo dos meses antes del día del comicio. A lo largo de las mismas los candidatos se paseaban por los diferentes comités pronunciando discursos buscando apoyo de los potenciales votantes. Por otra parte, utilizaban la prensa como otro canal para desprestigiar a sus oponentes así como también expresaban a través de extensas editoriales los principios que respaldaban al partido del cual eran parte. Con la reforma electoral de 1902, concretamente con el sistema de circunscripciones uninominales, se buscaba que los partidos políticos fuesen el resultado de la asociación voluntaria de representantes locales, donde la circunscripción sería un “…recinto geográfico apto para generar una suerte de participación directa sin aparatos organizativos que la desfiguren u obstaculicen”. 42 J. V. González pretendía un sistema de partidos diferente al establecido en la Nación, aspiraba a un país gobernado por notables cuya autoridad estuviese legitimidad por el voto y el apoyo local.

Como señalé anteriormente este sistema uninominal solo rigió para la elección de 1904 ya que la reforma de 1905 volvió al sistema de lista completa. La ley 4578, establecía que a partir de 1905, tanto la Capital como las provincias, “… se consideran como distritos electorales de un solo estado para elegir electores calificados de senador por la Capital, diputados al Congreso y electores calificados de presidente y vicepresidente de la Nación”.43 Cada distrito elegiría por lo tanto el número de electores a presidente y vicepresidente, a senador y los diputados que le correspondieren, teniendo que votar cada elector por la cantidad de diputados o electores calificados que le correspondían al distrito de pertenencia. A pesar de los avances que se daban en el campo organizacional estos no garantizaban el triunfo electoral. Dado que la competencia era cada vez mayor se debían implementar nuevas técnicas de reclutamiento de votantes. Ya en 1821 se utilizaban maniobras de manipulación sobre los votantes, los sectores intermedios, principalmente los caudillos, eran claves a la hora de difundir las listas, movilizar a los electores y principalmente logra el control de las mesas electorales. En 1860-1870 las elecciones, eran como se dijo anteriormente, verdaderos combates electorales. Los mecanismos de manipulación se daban en este período en distintas instancia. En primer lugar, se intentaba manipular la designación de 42 Botana, Natalio. “El orden conservador…”, ob. cit. Página 266. 43 Ley 4578. Régimen electoral, en “Anales de legislación Argentina” Tomo II, Buenos Aires, La Ley, 1941. Páginas 647 a 649.


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partidarios de la propia facción en puestos claves como ser; el juez de paz, los oficiales de policía y los integrantes de las juntas empadronadoras. En segunda instancia se intentaba ganar la mesa. Por otro lado, se actuaba sobre los registros cívicos, discriminando en la inscripción a los posibles opositores, inscribiendo a votantes de otras parroquias e inventando votantes o anotando a personas ya fallecidas. Desde los clubes parroquiales se manejaba al electorado el día de la elección. Generalmente eran los líderes barriales quienes se encargaban de reclutar votantes, personas como los curas o jueces de paz que debido a sus vínculos sociales previos podía convencer a los vecinos de apoyar una u otra lista. A comienzos de los años 50, y con cambio de escenario político de Buenos Aires, donde a partir de entonces y por la proyección de una nación, coincidían los aparatos administrativos, nacionales, provinciales y municipales, se ampliaron las vías de reclutamiento de votantes. Como señala Sabato, “El empleo de dependencia vinculadas de una u otra manera con el Estado se convirtió en un mecanismo de atracción y organización de votantes”,44 donde la Guardia Nacional, el ejercito, los jueces de paz y la policía tenían un rol principal en el reclutamiento de clientelas políticas. Los mecanismos de reclusión implementados a partir de 1890 eran más sofisticados como consecuencia de la gran competencia electoral que se daba. Los incentivos utilizados para atraer al electorado a las urnas y obtener su voto, iban desde asados y bailes hasta la entrega de dinero. Los comités locales eran los responsables de poner en marcha esta nueva maquinaria. El sistema de lista incompleta implementado por la ley electoral de 1912, modificó la antigua estructura de los partidos políticos del país. A partir de ese momento, y como señala Botana, surgió un nuevo esquema de organización y reclutamiento, donde los comités, los centros electorales, las convenciones y los congresos partidarios, emergían como centro de poder frente al régimen establecido.45 Los nuevos partidos proponían una nueva amalgama política, fusionaban los grupos regionales en ciudades y provincias en estructuras nacionales. Algunos de los partidos tradicionales no supieron o no quisieron adecuarse al cambio, lo que los llevo a sufrir reiteradas derrotas electorales. VI. Conclusiones El sufragio universal en la Argentina se ha asociado durante muchos años con la Ley Sáenz Peña de 1912 pero como hemos visto a lo largo de este trabajo, estudios relativamente recientes demuestran que dicha práctica cívica se implementa en nuestro país desde principios del siglo XIX. A partir del análisis del sufragio en la provincia de Buenos Aires en los años que van desde 1821 a 1912, me atrevería a manifestar que hubo continuidad a lo largo del período en relación a este tema. Al buscar respuestas a las tres dimensiones plantadas al comienzo del trabajo, se pone de manifiesto que existe cierta continuidad en las cuatro etapas analizadas. Los pilares centrales del sistema electoral como ser el sufragio universal y los lineamientos básicos del proceso eleccionario se mantiene relativamente estables a lo 44 Sabato, Hilda. “La política en las…”, ob. cit. Página 134. 45 Botana, Natalio. “El orden conservador…”, ob. cit. Página 311.


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largo de todo el período analizado. Las diferencias que vemos con respecto a estos dos temas a lo largo de casi un siglo, son de forma y no tanto de contenido. Es lógico que tales modificaciones se den ya que año a año se iban produciendo cambios de tipo económico, social y cultural, -producto de las olas de inmigrantes que llegan al país durante ese siglo- a esto se suma el aumento del comercio exterior y la integración del territorio nacional entre otros factores. Como ya es sabido, en la Argentina los cambios políticos siempre fueron más lentos que los económicos y sociales, pero a pesar de ello se fueron produciendo. La clase política de nuestro país se vio obligada a adaptarse a las nuevas reglas de juego que iban surgiendo en la sociedad como consecuencia de los cambios mencionados, porque de no hacerlo corrían el riesgo de quedar fuera de la esfera del poder. Con respecto a la participación ciudadana en la elección de los representantes, podemos observar un avance ininterrumpido basado en la implementación de legislaciones electorales que buscan de manera constante reforzar la legitimidad de los representantes. A su vez, se hace evidente a lo largo de todo el período, el esfuerzo realizado por la elite política para lograr dar a la representación un marco cada vez más legítimo, pues era gracias a dicha legitimidad que se podían mantener en el poder. Para el pensador italiano, Raffaele Romanelli, es la práctica en si misma la que va dando las pautas de cómo conformar las normas a quienes tiene la habilidad de poder implementar dichas modificaciones, producto de la movilización política de la sociedad por medio del voto. Son los políticos en el rol de líderes, quienes tienen la capacidad de articular el vacío dejado por las normas electorales a favor de su causa, es por ello que en su obra, Romanelli destaca la importancia de la actividad electoral más allá de la normativa legal. A medida que transcurren los años se hace más evidente que la llave para el triunfo electoral reside en el voto, es por eso que las fuerzas interesadas en llegar al poder -o mantenerse en el- ponen toda su energía en conquistar al electorado, implementando mecanismos cada vez más sofisticados pero a la vez más democráticos. A raíz de la gran competencia que se da entre los distintos grupos, se comienza a regular la competencia, a limitar legalmente el poder así como a buscar mecanismos legales que mejoren el sistema de representación. Los cambios que mencionamos en las páginas anteriores, trajeron consigo un constante aumento de la participación política (aunque por momentos muy sutil) del conjunto de la ciudadanía, pues la misma se fue sintiendo cada vez más integrada a la vida política y principalmente cada vez más respetada y considerada por la clase dirigente. El ciudadano común comenzó a involucrarse en el quehacer político, no solo a través del voto sino que lo hizo utilizando otras vías de participación que fortalecieron el vínculo entre el ciudadano y el político. Todas estas modificaciones tienen un mismo objetivo, darle un marco de legitimidad al sistema representativo para poder a través del mismo crear un sistema de gobierno con reglas claras que permitan el desarrollo de una nación que comenzaba a forjarse luego de vivir durante muchas décadas bajo el dominio español y la guerra civil. Las continuas reformas realizadas a las leyes electorales no son otra


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cosa que el reflejo del aprendizaje que da la práctica político electoral, como también son consecuencia de los constantes cambios socio- culturales que se van dando a lo largo del todo el siglo entre la sociedad argentina.

Se puede argumentar que el sufragio con todo lo que ello implica es un importante canal de movilización y por lo tanto un generador de la práctica política en la sociedad. Romanelli sostiene que lo social ingresa al ámbito político por medio de la práctica electoral, es por eso que en su trabajo no analiza únicamente el acto de votar, sino todo lo que ello implica, desde la compleja construcción de las normas -que se refieren a la delimitación de aquellos que tienen derecho al voto, a los procedimientos para individualizarlos, para colocarlos o no en la condición de votar o para regular el desarrollo de las elecciones, etc.-, hasta las prácticas concretas que son las que finalmente dan cuerpo a las normas o bien las vacían de su significado original asignándole un significado nuevo.46 Claramente para dicho autor es lo social lo que da forma a lo político a través de la gimnasia electoral.

En cuanto a cuan significativas eran las elecciones para el grueso de la sociedad, dada la baja participación que se registró a lo largo del siglo, Sabato plantea que las mismas eran poco significativas ya que la idea de representación era abstracta y porqué existían otras formas de intervenir en política. El voto no era para ella la única manera de intervenir en política, la ciudadanía contaba con otros derechos que le permitían hacerlo, tales como la libertad de asociación, la libertad de expresión y la libertad de prensa. Por su parte Alonso cree que a pesar del fraude y la escasa participación las elecciones eran legitimadoras de los elegidos, otorgando esto cierta estabilidad al gobierno. A su vez, sostiene que a pesar de ser bajo el número de participantes la composición del grupo era una muestra fiel de la sociedad en su conjunto ya que según los datos que maneja, concurrían a las urnas integrantes de todos los estratos sociales.47 En definitiva el trabajo nos permite ver que ninguna sociedad nace sabiendo, sino que debe ir haciéndose camino a través de la prueba y el error, experimentando en la práctica distintos métodos que le permitan en la medida de lo posible llegar a buen puerto. En dicho proceso los diferentes actores deben tener la capacidad de adaptarse y por sobre todo ceder antes sus pares, para logra alcanzar la armonía necesaria para crecer como nación.

El sufragio, con su autonomía funcional, es el mecanismo por medio del cual se verifica la reproducción política del cuerpo social. Las elecciones son el proceso mediante el cual los grupos sociales y los grupos de poder experimentan estrategias de control y relación, dándose un intercambio, que lleva a pensar a los grupos de poder o a las elites políticas, como estructuras de políticas intermedias entre el Estado y la sociedad, estableciéndose así el canal de movilización y relación entre sectores sociales con realidades diferentes.

46 Romanelli Raffaele. “Le regole del gioco. Note sull ìmpianto del sistema elettorale in Italia (1848-1895)” en: Notabili, Elettori, Elezioni, Quaderni Storici, Nuova Serie, 69. dic. 1988. 47 Alonso, Paula. “Entre la revolución y las…”, página 218.


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El hecho de que la oligarquía política se mostrase preocupada por lograr la apertura de la participación y conseguir implementar elecciones lo más limpias posibles, refuta la clásica teoría que sostiene que la apertura fue consecuencia del cansancio y los vicios de la clase política. Romero y Germani son partidarios de esta última teoría, mientras que Botana y Zimmermann integran el grupo de los que sostienen la visión más optimista, viendo la reforma electoral como parte de un paquete de modificaciones producto del progreso y la madurez política tanto de los dirigentes como de los ciudadanos. Son las reformas electorales de 1902 y 1912 las que alcanzan finalmente la democratización del poder político aumentando la calidad de la representación, introduciendo el sufragio secreto, así como también implementando modificaciones en el trazado de las circunscripciones, en la inclusión de las minorías a través del sistema proporcional, en la conformación de padrones electorales, etc., todas medidas que llevan a mejorar el sistema representativo y por ende a respaldar la gobernabilidad y la democracia. VII. Bibliografía - Alonso, Paula, “Entre la revolución y las urnas. Los orígenes de la Unión Cívica Radical y la política argentina en los años’90”, Sudamericana Universidad de San Andrés, Buenos Aires, 2000. - Bobbio, Norberto; Matteucci, Incola y Pasquino, Gianfranco, “Diccionario de Política”, Siglo XXI, Madrid, 2002. - Botana, Natalio, “El orden Conservador. La política argentina entre 1880 y 1916”, Sudamericana, Buenos Aires, 1998. - Carmagnani, Marcello (coord.). Federalismos Latinoamericanos: México-Brasil-Argentina”, México, Fondo de Cultura Económica, 1993. - Colomer, Joseph M., “Como votamos. Los sistemas electorales del mundo: pasado, presente y futuro”. Barcelona, Editorial Gedisa, 1994. - Chiaramonte, José Carlos. “Ciudades, Provincias, Estados. Orígenes de la nación Argentina”, Buenos Aires, Ariel, 1997. - González Bernardo de Quirós, Pilar, “Civilidad y política en los orígenes de la Nación Argentina. La sociabilidad en Buenos Aires, 1829-1862”, Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 2000. - González, Julio V. “Filiación Histórica del Gobierno Representativo Argentino”, Buenos Aires, La Vanguardia, 1938. - Guerra, Francois Xavier. Modernidad e Independencia. Ensayos sobre las revoluciones hispánicas, Madrid, MAPFER, 1992. - Halperín Dongi, Tulio. “Historia Argentina. De la revolución de independencia a la confederación rosista”, Buenos Aires, Paidós, 1980. - Marshall, T. H. “Class, citizenship and social development”, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1973. - Murilo de Caravallo, José. “Desenvolvimiento de la ciudadanía en Brasil”, México, Fideicomiso Historia de las Américas, Fondo de Cultura Económica, 1995. - Myers, Jorge. “Orden y virtud. El discurso republicano en el régimen rosista”, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, 2º edición, 2002. - Nohlen, Dieter, “Sistemas electorales y partidos políticos”, Fondo de Cultura Económica, México, 1998.


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21º congreso mundial de ciencia política lic. maría...

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