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21º CONGRESO MUNDIAL DE CIENCIA POLÍTICA

Santiago de Chile, 12 – 16 de julio 2009

Experiencias de gobernabilidad local en el proceso político venezolano reciente

(1998-2008)

Soc. Magaly A. Villasmil C.1

Introducción En los últimos ocho años, Venezuela ha experimentado transformaciones sociopolíticas de gran envergadura. La trayectoria de un modelo representativo de democracia -que entró en crisis en los noventa- hacia otro modelo de democracia basado en la ampliación de la participación popular; la construcción de un entramado institucional acorde al nuevo modelo; las modalidades de gestión compartida entre Estado-sociedad ensayadas en organizaciones sociales promovidas por el proyecto político bolivariano y la receptividad que han tenido dichas organizaciones, especialmente en los sectores más empobrecidos de la población. Paralelamente, han ocurrido múltiples acontecimientos que ahondaron la polarización política en el país, entre ellos cuatro paros cívicos convocados a nivel nacional y el golpe de Estado suscitado en Abril de 2002. En este agitado contexto, comienza a funcionar en todo el país un ensayo de gobierno comunitario denominado Consejo Comunal, espacio de toma de decisiones de la comunidad sobre las políticas públicas micro, propuesto por el gobierno de Hugo Chávez en la Ley de los Consejos Comunales promulgada en abril de 2006. Este espacio, que agrupa a las distintas organizaciones sociales de la comunidad y a los ciudadanos en general, funciona de manera autónoma para responder a las demandas formuladas por la comunidad, las cuales son avaladas en asambleas de ciudadanos(as). Dadas sus características, el objetivo central de la ponencia es examinar el modelo de gobernabilidad local subyacente en los Consejos Comunales propuestos por el gobierno de Hugo Chávez, en base al estudio de caso del Consejo Comunal Brisas del Panteón, ubicado en la Parroquia San José de Caracas, durante los años 2006-2007, desde la perspectiva metodológica de la Investigación Acción Participativa. En tal sentido, la primera parte del documento presenta el análisis de los aspectos más relevantes del proceso político venezolano reciente (1998-2006) en términos de gobernabilidad, mientras la segunda parte examina el modelo de gobernabilidad local que han construido las comunidades venezolanas integradas en Consejos Comunales, y su relación con las nuevas instituciones del Estado, según el caso de estudio. Para ello, se revisan los antecedentes y bases legales que dieron origen al Consejo Comunal en Venezuela, su definición y estructura, se analizan los elementos de gobernabilidad presentes en el proceso de constitución y funcionamiento del Consejo Comunal, así como las características y limitaciones más importantes que presenta esta organización.

1 Egresada de la Escuela de Sociología de la Universidad Central de Venezuela, actualmente Coordinadora del Programa Registro Comunitario en la Gerencia de Investigación y Desarrollo Estadístico Local del Instituto Nacional de Estadística.



2. El Proceso Político Venezolano Reciente (1998-2006) El surgimiento del proyecto hegemónico de Chávez2 puede explicarse a través del proceso político3 que vivió Venezuela a partir de la deslegitimación del sistema político que imperaba desde 1958, así como por el fracaso de las élites políticas y económicas en su intento de implantar medidas de ajuste estructural en el país durante la década de los noventa. El sistema político de democracia representativa había conformado exitosamente un imaginario policlasista que ya para finales de los setenta daba signos de agotamiento, lo cual se traduce en un debilitamiento de los mecanismos de control social y político de los sectores subalternos (López Maya, 2006; Lacabana: 2006), que a finales de los noventa se expresa como una crisis de gobernabilidad del modelo representativo de democracia4 enmarcado en un Estado mínimo. Bajo este contexto sociopolítico se produce el triunfo electoral de Hugo Chávez como presidente de Venezuela en diciembre de 1998, apoyado por el Polo Patriótico. El gobierno de Chávez se ha caracterizado por la polarización política, resultado de la profundización de la polarización social que ya se venía evidenciando abiertamente a partir de 1989, con las protestas de febrero de ese año conocidas como “El Caracazo” y la represión que le siguió5. El descontento de buena parte de la ciudadanía, especialmente los sectores populares, permitió ver en las elecciones de 1998, las posibilidades de transitar un camino distinto, y sufragaron a favor del candidato con el discurso más radical (antisistema y anti-neoliberal), apoyado por un movimiento emergente y algunos partidos tradicionales de izquierda que le garantizaron los votos necesarios para obtener el poder, con una abrumadora mayoría (56,2% de los votos válidos, y una abstención del 36,55% de acuerdo al Consejo Nacional Electoral), tomando en cuenta que su candidatura no fue respaldada por ninguna de las grandes maquinarias electorales que solían ser AD y COPEI. Lo que sigue es un breve repaso por los aspectos sociopolíticos más relevantes de la administración Chávez desde que toma el poder por la vía electoral hasta el 2006, año electoral de muchas tensiones políticas que se caracterizó entre otras cosas por la acentuación del discurso presidencial a favor de la participación popular, y en concreto, por el boom de los Consejos Comunales. 2.1. Bases Teórico-Filosóficas del Proyecto Político Bolivariano El gobierno del presidente Chávez en Venezuela ha promovido el proyecto político “bolivariano”, basado en un modelo de democracia participativa y protagónica que hunde sus raíces en el pensamiento de Rousseau, Stuart Mill y Poulantzas, y que

2 Margarita López (2006) ha denominado al proyecto político bolivariano como el nuevo proyecto hegemónico en contraposición del proyecto hegemónico neoliberal que intentó implantar ciertos sectores de la clase dominante en los noventa. 3 El proceso político se define como la secuencia de hechos políticos tal como sucede en la realidad en su interconexión e interdependencia (Rodríguez, 2006). 4 Stolowicz (2001) se refiere a ella como crisis de la democracia gobernable, plantea que: “A finales de la década del 90 sobrevino la crisis de la gobernabilidad, que se manifiesta como la crisis del sistema representativo. Éste dejó de ser eficaz como mecanismo de control social y político por dos tipos de fenómenos que ocurren a lo largo de la década pasada: a) la gente deja de creer en la política institucional y busca otros ámbitos para hacer valer sus demandas, al margen de la influencia de los partidos; b) sólo participa ampliamente de los procesos electorales cuando espera con ellos lograr cambios políticos, es decir, en contra del sentido conservador del statu quo de la representación partidaria” (p. 59). 5 La década siguiente estuvo marcada por la privatización de empresas y servicios del Estado, por las intentonas golpistas de 1992 –una de ellas protagonizada por Hugo Chávez, por la destitución del presidente Carlos Andrés Pérez en 1993, por la victoria electoral de partidos políticos no tradicionales que le permitió a Rafael Caldera ser electo presidente en 1994 y a otros movimientos políticos de izquierda acceder a espacios de poder local y regional.



descansa en los principios de igualdad, inclusión social y ciudadanía plena (López Maya, 2006). De Rousseau toma el principio de soberanía popular, que plantea que el pueblo no puede ser representado, sustituyéndose la representación por la participación (consentimiento) (Melossi, 1992). De él también toma la idea de que una de las principales funciones del gobierno es prevenir la desigualdad extrema entre fortunas de manera tal que los intereses de los hombres fueran comunes y puedan expresar una voluntad general orientada al bien común (Macpherson, 1977). El tema de la desigualdad será reiterativo en el discurso de Chávez a lo largo de su gestión. Por otra parte, el modelo de democracia participativa en Venezuela tiene claros antecedentes en el concepto de autodesarrollo humano de John Stuart Mill, una visión del hombre no como un consumidor y apropiador, sino alguien que ejerce, desarrolla y disfruta de sus capacidades, pensamiento que inspiró las teorías de la Nueva Izquierda sobre los modelos democráticos participativos de autores como Macpherson, Pateman y Poulantzas6. El modelo de democracia participativa se convirtió en consigna de los movimientos estudiantiles de izquierda a finales de la década de 1960, se difundió entre la clase obrera en los decenios de 1960 y 1970, por el descontento en el trabajo y la sensación generalizada de alienación. También se extendió la idea de la participación de los ciudadanos en la formulación de decisiones por el gobierno, y varios gobiernos iniciaron programas en ese sentido (Macpherson, 1977: 121-122). El proyecto político bolivariano parte de la crítica a la visión de mercado de la democracia liberal que había predominado en la segunda gestión presidencial de Carlos Andrés Pérez y de Rafael Caldera, así como sucedió en buena parte de las democracias del planeta influenciada por el modelo de los países centrales. En respuesta, plantea un modelo contrahegemónico de democracia como participación que, desde nuestra perspectiva, puede explicarse a través de las ideas de Macpherson en su obra “La democracia liberal y su época” (1977), donde es central la sustitución de la imagen del hombre como consumidor y la reducción de la desigualdad económica y social para avanzar hacia una sociedad más equitativa y humana. Se trata de una visión ética de la democracia liberal cuyas bases se encuentran precisamente en los planteamientos de Stuart Mill. Macpherson critica como facilista y peligroso el uso de un único modelo de democracia liberal basado en el modelo vigente a finales de los setenta, es decir, el modelo de democracia liberal con visión de mercado, sintetizado en el concepto de poliarquía de Dahl. Desde su perspectiva, los posibles cambios en las relaciones económicas y sociales a futuro podían demandar otras opciones de democracia que en teoría no deberían ser eliminadas. Refiriéndose al modelo de democracia liberal, el presidente Chávez decía en 1998: "...creo que pasó su tiempo y es un fenómeno que se presenta en unos países con unos picos más altos que otros. Creo que es el fin también, de un paradigma, la democracia liberal y su época” (Blanco Muñoz, 1998: 121). En su discurso, el chavismo reivindica la noción de otra democracia, diferente a la democracia liberal que se considera ha llegado a su agotamiento. De acuerdo a Chávez, no se trata sólo de la crisis del régimen bipartidista o de las formas específicas que adquirió la democracia en Venezuela (Lander, s/f: 11).

6 Las ideas sobre el modelo de democracia participativa fueron tomados de Held (1991).



“…Un modelo político que desde 1958 se llamó democracia, pero se terminó degenerando en tiranía con una careta de democracia, lo que hubo por detrás era una tiranía. ¿Tiranía, de qué? De pequeños grupos privilegiados, tiranías de partidos, de cúpulas de partidos, una democracia que terminó quitándole al pueblo sus derechos fundamentales de salud, educación, viviendas, de trabajo. Así que perdió la esencia, es como agua sin oxígeno” (Chávez, 2002: 3).

La estrategia de la administración Chávez para establecer el nuevo modelo de democracia participativa y un Estado social anti-neoliberal en Venezuela, comenzó con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente en 1999. Para Abril de ese año se realiza un referéndum consultivo en torno a si debe o no convocarse la Constituyente, donde los integrantes oficialistas de la Asamblea Nacional Constituyente obtienen una mayoría significativa de escaños, que le permite al gobierno la posibilidad de diseñar un modelo constitucional sin necesidad de mayores negociaciones con los partidos tradicionales y minoritarios. Finalmente, la Constitución de la naciente República Bolivariana de Venezuela (CRBV) es aprobada el 15 de diciembre con el 87,75% de los votos, aunque con una abstención del 62,35%. La nueva carta magna introduce un nuevo modelo político que reivindica la noción de una democracia diferente a la democracia liberal (como mercado), a la versión mínima predominante en los países centrales, la poliarquía. A diferencia de la Constitución de 1961, la CRBV enfatiza el concepto de soberanía popular cuando plantea que el pueblo ejerce esa soberanía no solo de manera indirecta a través del sufragio universal sino también de forma directa (Art. 5, CRBV). De esta manera, se abre una opción para la participación del pueblo en la toma de decisiones colectiva, complementando los mecanismos de representación con diversas modalidades de participación como los referendos consultivos, aprobatorios y revocatorios del mandato, hace énfasis en las asambleas de ciudadanos(as), y a nivel económico, se promueven las cooperativas y la empresa comunitaria. En su discurso, Chávez no rechaza el uso de la democracia indirecta, sino más bien el utilizarla de forma exclusiva, y señala que en la CRBV “…está la visión estratégica de Venezuela para el siglo veintiuno (…) nos hemos fijado como meta de mediano hacia largo plazo la construcción de un sistema político al que hemos denominado en la Constitución la democracia participativa que encierra el concepto, no lo excluye sino que lo incluye la democracia representativa” (Chávez, 2002: 5)7. Esta conjugación de elementos representativos y participativos de la democracia a la que se refiere el presidente Chávez está presente en el modelo de democracia como participación de Macpherson (1977), cuando señala que “no podemos prescindir de los políticos elegidos. Debemos utilizar la democracia indirecta, aunque no hace falta utilizarla en exclusiva” (p. 127). Pero avanzar hacia una democracia participativa a escala masiva no es fácil. Salir del círculo vicioso que implica una marcada desigualdad social y económica, acompañado de ciudadanos que se ven a sí mismos como consumidores y no como sujetos políticos, es un verdadero reto para cualquier gobierno. Los cambios podrían generarse en los lugares más cotidianos del pueblo.

7 Sin embargo vale la pena mencionar que en su articulo 6, la CRBV asume un sistema político “democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables” sin mencionar el papel de la representación, que era fundamental en la Constitución del 61. Allí se establece: “El Gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo” (Art. 3).



En este sentido, la formulación de decisiones por iniciativa popular parecen ser viables solo a escala local, porque ¿de qué manera las decisiones que año tras año toman los gobiernos y los parlamentos pueden consultarse con la población?, los referéndos serían infinitos. Vale preguntarse entonces siguiendo a Macpherson ¿hasta qué punto podría ser participativa la democracia dado que en cualquier nivel superior al barrio habría de consistir en un sistema indirecto o representativo, en lugar de uno directo e inmediato? De alguna manera, el gobierno de Hugo Chávez responde las inquietudes de la Nueva Izquierda al formular una propuesta mixta de participación que incluye mecanismos de consulta popular, control de la gestión de cargos públicos y poder para revocarles el mandato, y por otra parte, rescata e institucionaliza espacios locales para la participación colectiva en todo el proceso de planificación de la política pública micro de manera articulada con las instituciones del Estado8. Organizaciones sociales autónomas de carácter reivindicativo como los Comités de Tierra Urbana y las Mesas Técnicas de Agua, además de los nuevos órganos de planificación pública como los Consejos Locales de Planificación Pública, y más recientemente, los Consejos Comunales. Toda esta gama de espacios a nivel local para el ejercicio del poder de manera más directa, son expresión de un nuevo modelo de gobernabilidad local que, como veremos, se ha desplazado desde la co-gestión hacia la auto-gestión. 2.2. Coyunturas Críticas del Gobierno de Chávez Si bien planteamos que el modelo de democracia propuesto por el chavismo se acerca a las ideas de participación de la Nueva Izquierda en los setenta, esto no quiere decir que en la práctica todos los cambios en el entramado institucional y en la cultura política que ello implica, se hayan desarrollado pacíficamente y sin contratiempos. En efecto, tras el proceso constituyente de 1999 se suscitan múltiples acontecimientos que ahondaron la polarización política del país, producto de la polarización social que venía arrastrando la población desde hacía dos décadas. Entre ellos señalamos brevemente: la aprobación de 49 nuevas leyes por la vía de una Ley Habilitante, que desembocó en el paro cívico de diciembre del 2001; el golpe de Estado del 11 de abril de 2002 y las consecuentes movilizaciones entre el 12 y 13 de abril, que culminaron con la restitución del presidente; el proceso para la realización del referendo revocatorio presidencial de agosto de 2004; y las recientes elecciones presidenciales de diciembre de 2006. Todos estos eventos elevaron los niveles de tensión política entre quienes apoyan el proyecto bolivariano y sus opositores. Hay que recordar que en los primeros años de gobierno de Chávez, hubo una intensa actividad electoral que, según López Maya (2006), “permitió el desplazamiento de una élite política dominante en el país desde 1958 y su sustitución por nuevos actores políticos emergentes” (p. 232)9. Los nuevos y los viejos actores políticos, junto a vastos sectores de la población, vivieron una intensa lucha hegemónica por el poder entre 2001 y 2004, caracterizada por la utilización de la vía insurreccional.

8 Stolowizc (2001) plantea que “tras la Constituyente se está creando otra institucionalidad y prácticas de representación política distintas a las de la democracia gobernable, con mayor peso de los mecanismos de democracia directa, la ratificación y revocación de los cargos, entre otros, además de la inclusión en la nueva Constitución de derechos sociales que en los otros países han sido eliminados o han quedado en el papel” (p. 63). 9 “Los actores emergentes de vocación popular son aquellos que en sus programas políticos y discursos incorporan como eje central de su razón de ser la lucha por las reivindicaciones de los sectores más débiles de la sociedad” (López Maya, 2006: 218).



En ese período los sectores de la oposición, encabezados por Fedecámaras, la Central de Trabajadores de Venezuela (CTV), militares, gerentes de Petróleos de Venezuela (PDVSA) y grupos organizados de la sociedad civil, agrupados en los que se conoció como Coordinadora Democrática, se alternaron en distintos momentos de la contienda el rol protagónico en torno a la salida del Presidente de la República, siempre apoyados por los medios de comunicación a escala nacional (López Maya, 2006). El principal recurso que utilizaron tanto los chavistas como los opositores fue la movilización de masas a través de marchas que se fueron incrementando en los puntos más álgidos del conflicto. Sin embargo, la oposición adoptó estrategias insurreccionales como por ejemplo, cuatro paros cívicos convocados a nivel nacional que ocasionaron numerosas pérdidas materiales y colapsaron la vida cotidiana de los venezolanos en diciembre de 2001 (convocado por Fedecámaras), el paro de trabajadores petroleros en abril de 2002 al que se sumó la CTV, el paro cívico convocado por los militares de la plaza Altamira en el mes de octubre, y el nocivo paro petrolero de PDVSA en diciembre de ese mismo año, que se prolongó hasta principios del 2003. Esta última acción, aunado al fracasado golpe de Estado de abril de ese año, el clima de zozobra que vivió la población (hubo numerosos muertos, heridos, etc.) durante las crisis, el despido de 40 mil empleados de la estatal petrolera, y la victoria electoral de Chávez en el referéndum revocatorio de su mandato solicitado por la oposición en 2004, entre otros hechos, deslegitimó en buena medida el papel que venían ejerciendo los grupos privados, militares expulsados, gerentes de PDVSA, medios de comunicación y partidos políticos opositores, con respecto a las expectativas de quienes confiaban en su palabra de que Chávez no seguiría en el poder, y que la oposición era mayoría. Si revisamos el cuadro N° 1 con los resultados de los indicadores de gobernabilidad en América Latina, realizados por el Banco Mundial (BM) encontraremos que desde que Hugo Chávez gobierna Venezuela, la gobernabilidad democrática –en los términos definidos por esta organización- ha descendido dramáticamente justamente entre el 2000 y 2004. Y ello se debe principalmente a los numerosos episodios de crisis política que ya mencionamos. Obviamente la inestabilidad política producidas por las movilizaciones y paros civiles, la ruptura del Estado de derecho que representó el golpe de Estado y la salida temporal del presidente (además de la disolución de los poderes públicos por parte de gobierno de facto), la violencia a consecuencia de estos hechos, las medidas en contra del mercado, entre otras, definirían a este período como evidentemente ingobernable o en crisis de gobernabilidad. Pero cabe mencionar que no son los únicos hechos relevantes del proceso político venezolano para estudiar la gobernabilidad en ese período. Paralelamente a estos conflictos, el gobierno de Chávez iba aderezando el escenario político con políticas sociales dirigidas a satisfacer las necesidades básicas de los sectores populares, las cuales le aseguraron un notable respaldo de la población en cuanto a su restitución en el poder luego del golpe de Estado de 2002, y en las dos jornadas electorales donde salió victorioso, tanto el rechazo de la revocatoria de su mandato, como el éxito en la contienda por la reelección presidencial en diciembre de 2006. Si definimos gobernabilidad de manera amplia como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (Estado/Gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001: 36),



se debería tomar en cuenta el impacto de las llamadas Misiones Bolivarianas y los nuevos espacios de poder local impulsados por el gobierno de Chávez, para lograr la gobernabilidad del sistema democrático participativo.

Cuadro N° 1

Resultados del Indicador Compuesto de Gobernabilidad (ICG) para América Latina (1996-2004).

1996 1998 2000 2002 2004Chile 83 82 83 86 86Uruguay 76 75 80 74 67Brasil 53 56 57 54 53México 50 50 55 57 53Perú 45 50 50 44 40Argentina 67 67 61 32 39Bolivia 43 55 46 38 37Colombia 44 39 34 32 37Ecuador 36 34 26 27 27Paraguay 41 25 18 18 22Venezuela 33 34 35 21 17

Años Países

Fuente: Banco Mundial (2005), Asuntos de Gobernanza IV: Indicadores 1996-2004. En: <http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/about-e.html> Elaboración propia. Nota: De acuerdo al ICG, entre 1996 y 2004 Venezuela era uno de los países con más bajas calificaciones de gobernabilidad democrática en América Latina. Para 1996 se encontraba en el percentil 33 (en una escala de 0 a 100), mientras en 1998 y 2000 sube un puesto cada año y se ubica en el percentil 35. No obstante, la situación comienza a empeorar en el 2002 (año de mucha tensión y conflicto político en el país) al bajar dramáticamente al percentil 21, hasta llegar en el 2004 a su posición más baja, el percentil 17. Según este último dato, Venezuela sería menos gobernable que Paraguay, Bolivia e incluso Colombia, país donde se desarrolla un conflicto armado interno desde hace más de cuatro décadas.

Para llevar a cabo esta nueva modalidad de gestión pública, el gobierno venezolano se dedicó a construir lo que han denominado la nueva institucionalidad. No es un objetivo de esta ponencia analizar la gobernabilidad democrática en esos términos a nivel nacional porque esto escaparía a los límites de la investigación10, lo que si podemos es revisar la construcción de esa nueva institucionalidad pública que efectivamente modifica el modelo de gobernabilidad pactada por las élites en décadas pasadas -que se orientaba a la estabilidad de dicho sistema político-, y explorar el modelo que subyace la manera de gobernar del chavismo.

10 Además, no conocemos algún estudio venezolano que de cuenta de la gobernabilidad democrática en Venezuela durante la gestión de Chávez, que analice de manera global todos los elementos que muestren su capacidad o incapacidad para responder eficaz y legítimamente a las demandas de la sociedad. Por otra parte, hay que decir que la mayoría de la bibliografía en Venezuela sobre la gobernabilidad es predominantemente la de los organismos multilaterales: sólo en la Biblioteca Central de la UCV existen 26 entradas con el término gobernabilidad (ninguna con gobernanza), de las cuales 14 tienen como autor organismo multilaterales (10 del PNUD, 1 de BM, 1 de CEPAL y 1 del BID), tres libros de autores foráneos y 4 libros de autores venezolanos, además de 6 tesis de pregrado.

http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/about-e.html



2.3. La Nueva Institucionalidad Pública En el período 2001-2006, el gobierno de Chávez comienza a gestar las bases sociales para una nueva institucionalidad que paulatinamente deja atrás los modelos de las políticas públicas caracterizadas -en las dos décadas precedentes- como asistencialistas, sectorizadas. Políticas que de alguna manera tenían como intención la de ser un factor de contención de los sectores sociales pobres. Bajo el esquema anterior, en las políticas lo social aparece disociado de lo económico. Por el contrario, en el modelo que recién emerge, predomina fundamentalmente la inclusión social y la noción de ciudadanía (Phélan, 2004). El diseño institucional de las últimas décadas del siglo XX en Venezuela, basadas en modelos centralistas, benefactores -propios de la región-, se mostraron insuficientes o incapaces para solucionar las dinámicas de exclusión y de desigualdad que conviven en la mayoría de los barrios pobres. En esta situación, la estrategia de Chávez parece calar en la población. De acuerdo a Phélan (2004):

La nueva institucionalidad pública origina el fortalecimiento de la autoridad social, la cual conduce y genera, a su vez, las condiciones para el “empoderamiento” de los sectores más vulnerables de la sociedad. Facilita la expresión de sus demandas para la solicitud y transferencia de recursos de manera equitativa y la rendición de cuentas sobre la gestión pública (p. 3).

La nueva política social que emerge en los últimos ocho años es en parte el resultado de la constancia de las redes u organizaciones sociales que desde hace décadas luchan por sobrevivir al margen de la ciudad formal, por mantenerse en ella y en ese proceso edificarla, a su manera. Estas redes sociales son tejidos de participación ciudadana y comunitaria que surgen de modo plenamente autónomo. Son resultado del desarrollo de las organizaciones comunitarias y de base, y de su articulación local o más allá del entorno inmediato. Por ello, se erigen como piedra angular de este nuevo modelo de democracia (Fundación Escuela de Gerencia Social, 2004). Un documento que recoge el planteamiento de la nueva institucionalidad es el Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007. Este plan parte de la existencia de cinco grandes desequilibrios en lo económico, lo social, lo político, lo territorial y lo internacional. El objetivo sería enfrentar y corregir dichos desequilibrios. El plan se fundamenta en la participación protagónica de todo el pueblo venezolano sin discriminación alguna. Se persigue la maximización del bienestar colectivo, expresado en: ampliación de la democracia, mayor seguridad social, crecientes fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, mejor nivel de vida de la población y mayor soberanía del país. En lo político, este plan tiene como objetivo primordial construir la democracia bolivariana a través de la participación protagónica corresponsable. A pesar de que los cinco equilibrios se tocan unos a otros constantemente, el político parece ser la columna vertebral de todo el proyecto pues se traza como metas consolidar la estabilidad política y social, desarrollar el nuevo marco jurídico-institucional, y contribuir al establecimiento de la democracia participativa y protagónica. El desarrollo del nuevo marco jurídico-institucional se realizaría mediante la transformación estructural del aparato del Estado, formando las leyes de la llamada nueva institucionalidad y construyendo un nuevo esquema institucional de funcionamiento de la Administración Pública. El punto central aquí se encuentra en la formación de leyes y reglamentos, los cuales deberán desarrollar las disposiciones



constitucionales y una estructura de incentivos que conduzca a la actuación de los individuos y las organizaciones dentro de este marco jurídico. De acuerdo al plan, el establecimiento de la democracia participativa y protagónica implica la existencia de ciudadanos activos que asuman su propio destino. La participación ciudadana en los asuntos públicos, potencia, redimensiona, hace efectiva la democracia y complementa el principio de participación. Su escaso desarrollo hace necesario reestablecer las redes de relaciones entre el Estado y la sociedad, sobre la base de la participación protagónica de los ciudadanos y el ejercicio genuino de la democracia. En tanto el Estado y la sociedad deben generar condiciones para estimular la participación social organizada en los asuntos públicos y abrir espacios que permitan a los ciudadanos ejercer la corresponsabilidad en los asuntos públicos (Instituto Venezolano de Planificación Nacional, 2002: 166-167). Las políticas sociales diseñadas para llevar a cabo estos objetivos se dieron a conocer con el nombre de misiones sociales o bolivarianas. Las misiones sociales fueron creadas por la administración Chávez en 2003, en medio de los conflictos ya señalados. En palabras del mismo Chávez:

Las misiones son componentes fundamentales del nuevo Estado Social de derecho y de justicia. Los que estaban incluidos ahora están incluidos, junto a todos: estudiando, capacitándose, organizándose, trabajando con una nueva cultura, con una nueva conciencia. Porque las Misiones están generando una nueva realidad, incluso en el orden cultural, en el orden psicológico, en el orden ideológico y en el orden filosófico, además de la realidad concreta y práctica que están generando: en lo social, en lo económico, en lo educativo (Ministerio de Comunicación e Información, 2005: 8)

Estas misiones proponen llevar la política pública a los barrios y fomentar la corresponsabilidad entre el estado y la sociedad, creando una institucionalidad flexible manejada por ambos polos de la relación de gobierno, donde los resultados eficaces y eficientes depende en gran medida de la responsabilidad, transparencia y capacidad de los ciudadanos en el manejo de los recursos aportados por el Estado. Las misiones educativas (Robinson II y II, Ribas y Sucre), son avaladas por el Ministerio de Educación venezolano, pero se aplican en diversos espacios de la comunidad (no solo escuelas y liceos públicos) y es controlado por líderes locales quienes asumen funciones de coordinación. En el tema de la salud preventiva y curativa, se crearon la Misión Barrio Adentro I, II y III, así como la Misión Milagro, que envía personas a Cuba para ser operados de la vista. Tanto las misiones educativas como las de salud pública han tenido un fuerte rechazo por parte de los sectores opositores, por ser parte del Convenio Cubano-Venezolano, que ingresa cantidades considerables de cubanos en Venezuela para el asesoramiento y aplicación de dichas misiones. Otras misiones dedicadas a fortalecer el tema del hábitat y la vivienda (Misión Hábitat, ahora Villanueva), la seguridad alimentaria (Misión Mercal y Misión Zamora), el apoyo a la pequeña minería con equilibrio ambiental (Misión Piar), el fomento del trabajo (Misión Vuelvan Caras), y la defensa de la soberanía nacional a través de la reserva militar (Misión Zamora), son algunas de las políticas más conocidas iniciadas en el 2003, y tuvieron gran receptividad por parte de los sectores más empobrecidos que apoyan el proyecto político bolivariano. Para reforzar a las misiones sociales, el gobierno de Chávez emprende una serie de políticas dirigidas a la inclusión social de los sectores más empobrecidos del país, promoviendo su organización en espacios locales, partiendo del principio de



corresponsabilidad. En este sentido, las Mesas Técnicas de Agua (MTA) y los Comité de Tierra Urbana (CTU) han sido dos de las experiencias más exitosas de organización comunitaria -en torno al agua y la tenencia del suelo- en lo que va de gobierno. Más recientemente, la figura del Consejo Comunal se ha convertido en un espacio de poder donde convergen todas las organizaciones de la comunidad para la planificación de sus políticas. Estos espacios se consideran claves para el análisis porque muestran la tendencia del proceso político venezolano a desplazarse desde una propuesta de gestión compartida Estado-sociedad (cogestión) hacia la autogestión local, donde el pueblo es quien recoge las demandas sociales de la comunidad, las procesa y formula las decisiones que afectan la vida colectiva. 2.4. Las Mesas Técnicas de Agua (MTA) y Los Comités de Tierra Urbana (CTU) En 1993, la empresa estatal Hidrocapital que surte de agua a la región capital ensayó un modelo de gestión compartida con las comunidades sobre los problemas de agua. Esta iniciativa estuvo apoyada por el entonces alcalde de Caracas Aristóbulo Istúriz del partido Causa Radical (CR) y fue clausurada a la salida del poder de éste en 1995. Sin embargo, al llegar Chávez al poder retoma la propuesta. La gestión comunitaria del agua funciona a través de dos instancias. Por parte de las comunidades, mediante las MTA organizadas por sectores dentro de las mismas barriadas, y por la empresa pública, se crearon los Consejos Comunitarios de Hidrocapital, regulados por ciclos de suministro del agua. Las MTA se desempeñan como una organización comunitaria alrededor de problemas tales como la falta en el suministro, los botes de agua potable o de aguas servidas, las filtraciones y los problemas de recaudación. Los Consejos Comunitarios de Hidrocapital son las instancias que facilitan la comunicación pública y periódica entre la empresa y las comunidades organizadas en las MTA en una zona de la ciudad atendida por un mismo ciclo de suministro. Tienen como funciones hacer seguimiento al ciclo de suministro, a los proyectos y acuerdos elaborados en las Mesas Técnicas (Phélan: 2004). Desde 1999 hasta el 2006 se estima que existen cerca de 2.100 MTA en todo el país (Arconada, 2006), con más de 645 proyectos de ampliación y mejoras del servicio (Phélan, 2004). Además de las MTA, uno de los espacios a nivel local con mayor fuerza en los últimos cinco años ha sido el CTU. Los CTU son modelos de organización horizontales y autónomos que tienen como objetivo principal realizar todas las actividades correspondientes para lograr la adquisición del título de propiedad de la tierra de un sector o comunidad y buscar soluciones a los problemas de tipo urbanísticos. Estos comités se crean a partir del decreto presidencial 1.666 del 4 de febrero de 2002 que inicia el proceso de regularización de la tenencia de la tierra urbana en los barrios. Sin embargo, en palabras de un reconocido miembro de los CTU en Caracas “llegar al decreto 1.666 es producto de una lucha que venimos sosteniendo los barrios desde hace muchísimos años” (Manrique: 2004, 1). En Venezuela, más del 50% de la población urbana vive en asentamientos precarios, sin posesión legal del suelo, en terrenos inestables, con servicios inexistentes o deficitarios (Cilento: 1996). Específicamente, el no poseer título de propiedad de la tierra en los barrios venezolanos se ha traducido en décadas de exclusión social y espacial con respecto a la trama urbana, así como desalojos y la negación de los principales servicios públicos, como por ejemplo el agua, situación que deteriora la calidad de vida de sus habitantes. Bajo estas condiciones no es extraña la gran



receptividad que ha obtenido el CTU a nivel nacional como espacio de lucha por la titularidad de la tierra. Un rasgo significativo del CTU es su carácter autónomo. Pese a que los CTU nacen como resultado de una política de Estado, estos comités cuentan con un alto grado de autonomía tanto del Estado como de los partidos. A diferencia de otras formas de organización reciente –como por ejemplo las MTA- que son creadas como parte de programas institucionales e incluso dependen, en muchos casos, funcionalmente de determinada agencia gubernamental, los CTU funcionan independientes de las instituciones. En buena medida ello se debe a que la contraparte institucional de los comités, la Oficina Técnica para la Regularización de la Tierra Urbana , fue creada más de dos años después de la sanción del decreto, cuando ya estaban constituidos un gran número de CTU. Es indudable que el trabajo de los CTU se ha extendido por todo el territorio nacional. Hasta ahora, los números indican que se han conformado a nivel nacional un total de 9800 CTU en 111 de los 336 municipios venezolanos, beneficiando a unas 106.483 familias, según cifras aportadas por la Oficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana. Es importante señalar que la entidad con mayor número de CTU es el Distrito Capital. Sólo en el Municipio Libertador, se han registrado 962 CTU, cuyos trámites han hecho posible 141.414 adjudicaciones de titularidad de la tierra. En total se han otorgado más de 73.125 títulos de propiedad en toda Venezuela. Las MTA y los CTU son dos experiencias que se han multiplicado a nivel nacional como espacios de poder propiciados por el Estado que favorecen los procesos de participación ciudadana y, en buena medida, son un experimento hacia el gobierno comunitario. Podríamos decir que con las MTA se ha ensayado un modelo de cogestión local para la política pública del agua, y que los CTU son un modelo de transición hacia la autogestión de las comunidades respecto al problema de las tierras urbanas. Como veremos en el próximo apartado, los Consejos Comunales vienen a ser la síntesis final de estos dos modelos de gestión y organización comunitaria. De hecho, el Consejo Comunal se ha promocionado como la máxima instancia de la comunidad que agrupa a organizaciones sociales tales como las MTA y los CTU, entre otras. 3. Los Consejos Comunales: Un modelo de gobernabilidad local en construcción. Para realizar un análisis de la gobernabilidad a escala local en Venezuela es importante aclarar que partimos de dos premisas sobre la temática. Primero, que desde sus orígenes la gobernabilidad ha sido un problema pensado en un contexto de país desarrollado, con un modelo poliárquico de democracia, donde el Estado interventor dió cada vez más paso al mercado para responder a las demandas sociales. Esta ha sido, grosso modo, la visión de gobernabilidad democrática de los organismos multilaterales (especialmente los bancos) desde los noventa, quienes evidentemente se deslastran del pesimismo de las visiones pasadas de gobernabilidad -de tinte neoconservador-, e incorporan en sus propuestas reformas económicas e institucionales, con un objetivo económico. Acciones y políticas legítimas (aceptadas por la sociedad) y eficaces, necesarias para mantener el control social y evitar un colapso en la gestión gubernamental que ponga en peligro el desarrollo económico. Un segundo punto que debe quedar claro es que desde la perspectiva de los países centrales -y sus agencias multilaterales-, la gobernabilidad de la democracia liberal representativa o poliárquica es la gobernabilidad democrática. Es decir, la



conceptualización y posterior medición de lo que se ha llamado crisis, problemas o déficit de gobernabilidad democrática tiene que ver con un modelo de democracia específico (el representativo), modelo que entró en crisis en América Latina en la década de 1990, y en Venezuela se expresó con el fin del bipartidismo (AD-COPEI), y el ascenso al poder por vía electoral de un militar ex golpista (Chávez), con un discurso antisistema y apoyado, entre otros, por un movimiento armado devenido en partido político (MVR). El caso venezolano llama la atención porque desde el ascenso de Chávez al poder en 1998 ha sido calificado como país ingobernable o con los niveles de gobernabilidad democrática más bajos de la región, comparables incluso a países como Zimbawe. Pero Venezuela, país petrolero, que en los noventa acumuló una enorme desigualdad y exclusión socioeconómica y política, presenta hoy un nuevo modelo de democracia participativa que modifica el entramado institucional, la manera de procesar las demandas sociales y generar respuestas a la sociedad. En este sentido, ¿se puede decir que estamos ante un modo diferente de gobernabilidad? Sobra decir que este proceso de transición de un modelo de democracia donde participar es solo ir a votar, a otro donde hay una responsabilidad compartida entre la sociedad y el Estado, tanto en la formulación de la demanda como en la capacidad de respuesta, no se ha desarrollado perfecta ni pacíficamente. Es evidente que el chavismo y la oposición venezolana son grupos con diferentes visiones de país, diferentes visiones sobre cómo gobernar en democracia, que aún siguen en conflicto. El planteamiento de esta última parte de la investigación es precisamente que la administración Chávez propone un nuevo modelo de gobernabilidad local, entendiendo por ésta la forma particular como se expresa la gobernabilidad según el contexto en el que se desarrolla (Saldomando, 2005: 9). Los consejos comunales son una expresión de este modelo. Por ser esta una investigación exploratoria, no nos atrevemos a hacer definiciones nuevas sobre lo que significaría gobernabilidad en el marco de una democracia participativa cuyas bases descansan en la legitimidad y la eficacia de las acciones de un gobierno comunitario para responder a las demandas y problemas formulados en ese ámbito. Una definición que apunte en este sentido, no implicaría necesariamente que desaparezca la relación de gobierno (Estado-sociedad) o que el gobierno comunitario sea totalmente autónomo de los otros ámbitos del gobierno (local, regional y nacional), pero si indicaría que los problemas de gobernabilidad ya no descansan exclusivamente en los hombros del Estado, menos del mercado. Por esta razón, de todas las definiciones existentes sobre gobernabilidad se tomó la menos reduccionista, la de Camou (2001), donde gobernabilidad es “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (Estado/Gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (p. 36). Esta acepción sencilla “evita cargar a uno solo de los términos de la relación de gobierno con el peso por mantener adecuadas condiciones de gobernabilidad” (p. 36), y nos permite revisar la forma específica como se ha expresado ese estado de equilibrio dinámico al que se refiere Camou, en el contexto venezolano, el cual se ha trasladado desde propuestas de cogestión de las políticas públicas, como las MTA y los CTU, a proposiciones de carácter más autónomo en la gestión de recursos y nivel de responsabilidades, como el consejo comunal.



En las siguientes líneas queremos examinar el modelo de gobernabilidad local que han construido las comunidades venezolanas integradas en consejos comunales, y su relación con las nuevas instituciones del Estado. Para ello es necesario conocer los antecedentes y bases legales que dieron origen al consejo comunal en Venezuela, su definición y estructura, analizar si las acciones y decisiones del consejo comunal demuestran capacidad de respuesta eficaz y legitima a las demandas de la comunidad -desde su proceso de constitución hasta su funcionamiento como tal-, así como las características y limitaciones más importantes que presenta esta organización. Esto, basados en el estudio de caso del Consejo Comunal Brisas del Panteón, en particular, y en el contacto con los consejos comunales de la Parroquia San José de Caracas, en general. 3.1. Antecedentes y Bases Legales del Consejo Comunal Sería inexacto decir que el caso del Consejo Comunal en Venezuela es una experiencia novedosa de autogobierno y participación directa en las políticas públicas a nivel local en estas latitudes. Ensayos de este tipo se han realizado en buena parte de América Latina desde finales de la década de 1960, así como en los países centrales. Recordemos el caso de las Juntas de Acción Comunal en Colombia (Fals Borda, 1961), que nacieron como experiencias espontáneas de organización campesina para la resolución de problemas comunitarios, pero cuya posterior cooptación por parte del Estado desalentó la participación popular a través de ella. Otras experiencias locales exitosas como las del presupuesto participativo en Porto Alegre y Belo Horizonte (Brasil), el sistema de los Panchayats en la provincia de Kerala (India) o las formas de autogobierno, tales como comités de calle y zona, tribunales populares, amabutho (unidades de autodefensa compuestas por voluntarios) y consejos de representantes estudiantiles en el municipio de Alexandra de Johannesburgo (Santos, 2004: 123), entre otras, ejemplifican maneras alternativas de construir democracia más allá de la representación para dar respuesta a las siempre crecientes demandas sociales. Sin embargo, lo que diferencia estas experiencias de los Consejos Comunales en Venezuela es, en primer lugar, su institucionalización como política de Estado y, segundo, la masiva aceptación de la política por parte de las comunidades. En cuanto al origen de los consejos comunales en el país hay que resaltar dos antecedentes importantes. Por un lado, tienen como referente a la ciudad de Cumaná (Estado Sucre), en una organización inicial denominada “gobierno comunitario”, promovida por varios sociólogos de la Universidad de Oriente (UDO) fundadores de la Liga Socialista, organizados en Cerrojo (Círculo Revolucionario Jorge Rodríguez) (Gil, 2006). La experiencia piloto del gobierno comunitario se llevó a cabo durante el año 2004 en el barrio “El Brasil” de Cumaná, donde la comunidad de cada sector del barrio acudía periódicamente a las asambleas de ciudadanos(as) para la discusión y toma de decisiones pertinentes sobre diversas problemáticas. Esta primera experiencia fue visitada en el 2005 por Martha Hanecker, asesora del Presidente Chávez, quien llevó la información al Ejecutivo (Rojas, 2006). Paralela a esta experiencia, desde el año 2002 el gobierno nacional venía impulsando la creación del Consejo Local de Planificación Pública (CLPP), una instancia a nivel municipal definido como “el órgano encargado de la planificación integral del gobierno local, con el propósito de lograr la integración de las comunidades organizadas y grupos vecinales mediante la participación y el protagonismo dentro de una política general de Estado, descentralización y desconcentración de competencias y recursos, de conformidad con lo establecido en la CRBV” (Art. 2 de la Ley de los CLPP). En esta Ley se introduce la figura de los Consejos Comunales pero sin una definición,



estructura o funciones específicas, simplemente eran vistos como un canal de comunicación entre la comunidad organizada y el CLPP del municipio, relación en la cual es éste último quien debate junto a los Alcaldes hacia donde van los recursos municipales. Desde entonces, algunos actores políticos institucionales (especialmente los voceros de los CLPP, promotores sociales de Alcaldías y gobernaciones, entre otros) y comunitarios se dedicaron a constituir Consejos Comunales de múltiples formas, sin una estructura de funcionamiento específica, en todo el territorio nacional. A mediados del 2005, el Ejecutivo decidió crear el Ministerio del Poder Popular para la Participación y Desarrollo Social (MINPADES), que más adelante asumiría la función de “fomentar la organización de consejos comunales, asambleas de ciudadanos y otras formas de participación comunitaria en los asuntos públicos” (La Gaceta Oficial Nro. 38.654 publicada el 28 de marzo de 2007). Comenzando el 2006, toma fuerza la idea de materializar los consejos comunales. El 6 de febrero, el Presidente declara en el primer gabinete móvil comunal la necesidad de entregar recursos directamente a las comunidades y entra en contacto con los personajes de Cerrojo, quienes se integran a la Dirección de Investigación y Asesoría en Políticas Sociales de la AN, creada para impulsar la Ley de los Consejos Comunales, y en la que quedó plasmada la experiencia de los gobiernos comunitarios (Rojas, 2006). Como primer paso para elaborar la Ley, la AN modifica parcialmente los artículos 1, 2, 3 y 8 de la Ley de los CLPP, de manera que la población pudiera recibir directamente los recursos a través de los Consejos Comunales. De acuerdo a Jesús Rojas (2006), dicha modificación fue previamente discutida en una consulta popular, realizada por la AN a finales de enero de 2006 en el Estado Sucre. En esta consulta la población señalaba que “no quería estar sujeta a ningún tipo de vaivén político, ni a ningún tipo de control institucional” (Rojas, 2006). Fue entonces cuando empezó a surgir la idea de hacer algo diferente y en el primer trimestre de 2006 se elaboró totalmente la actual Ley. El proceso estuvo acompañado de numerosas asambleas, reuniones y presiones de varias comunidades del país (Machín, 2006). Una vez sancionada la Ley de los Consejos Comunales el 07 de abril de 2006, comenzó un proceso de regularización de todos aquellos Consejos Comunales creados antes de la entrada en vigencia de la misma, así como la creación y funcionamiento de nuevos Consejos Comunales. La Ley contempla la creación de dos instancias para la motorización de este proceso. Una de ellas es la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular (CNPPP), entre cuyas funciones está la de orientar, coordinar y evaluar el desarrollo de los Consejos Comunales a nivel nacional, regional y local, así como recabar los diversos proyectos aprobados por los consejos comunales. La segunda instancia es el Fondo Nacional de los Consejos Comunales (SAFONACC), un servicio autónomo sin personalidad jurídica, adscrito al Ministerio de Finanzas, que tiene por objeto financiar los proyectos comunitarios, sociales y productivos, presentados por la CNPPP en sus componentes financieros y no financieros. La transferencia de los recursos financieros se hace a través de las unidades de gestión financieras (o Bancos Comunales) creadas por los consejos comunales (MPS, 2008). Hasta agosto de 2006 se habían constituido 14.655 Consejos Comunales en todo el país, con recursos transferidos provenientes del SAFONACC que alcanzan el monto de Bs. 226.403.947.664,56 para el financiamiento de 7.607 proyectos.



No obstante el rápido ascenso de los consejos comunales, su distribución sobre el territorio nacional no ha sido del todo uniforme. De acuerdo a los datos del SAFONACC, los estados que ocupan los primeros lugares en cuanto a mayor cantidad de consejos comunales (más de 800) son Mérida (1863), Sucre (1525), Portuguesa (1092), Táchira (944), Zulia (850) y Bolívar (850). Un segundo grupo, con cantidades moderadas de consejos comunales (entre 400 y 800), está conformado por Carabobo (791), Barinas (632), Falcón (631), Miranda (604), Cojedes (586), Anzoátegui (554), Apure (516), Guárico (500), Trujillo (438), Aragua (433) y Lara (417). Finalmente, entre los estados con menos presencia de consejos comunales (menos de 400) tenemos a Yaracuy (381), Delta Amacuro (273), Distrito Capital (236), Nueva Esparta (210), Monagas (192), Amazonas (106), y el menos favorecido, Vargas (31). En el caso del Distrito Capital, las cifras varían de acuerdo a las fuentes consultadas. Según datos recogidos por el Diputado Pedro Lander en la Alcaldía Metropolitana, a mediados de 2006 se habían conformado unos 154 Consejos Comunales en la ciudad de Caracas (AN, 2006), cifra que no concuerda con la de MINPADES. Respecto a la Comisión Regional Presidencial del Poder Popular, que por la naturaleza de sus funciones debería presentar estas cifras, se pudo conocer que no ha suministrado oportunamente estos datos a la AN. Esta discrepancia en cuanto a la información cuantitativa de los Consejos Comunales por parte de las instituciones, así como el hecho de que la capital del país es el quinto estado con menos consejos comunales (1,6% respecto del total nacional), plantea unas características especiales y de interés a la investigación. Caracas, donde se concentra el 7,69 % de la población nacional (INE, 2008), sede de los Poderes Públicos Nacionales, presenta bajos niveles de participación en los consejos comunales. Todo lo contrario a lo que sucedió con los CTU, en donde la capital ha sido la entidad con mayor número ellos en todo el país (962 CTU). 3.2. Definición y Estructura del Consejo Comunal Según la definición propuesta en la Ley de los Consejos Comunales (2006), éstos “son instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” Art. 2.

Basados en su concepto legal y de acuerdo a los resultados obtenidos en tres reuniones comunitarias de discusión-reflexión (realizadas entre marzo y abril de 2007), y de la observación participante durante todo el proceso de constitución y funcionamiento del Consejo Comunal Brisas del Panteón definimos a los Consejos Comunales como espacios de interacción social de la comunidad organizada y no organizada, que ocupa un territorio específico delimitado colectivamente y que a su vez funge como mecanismo de participación ciudadana en la toma de decisiones consensuadas sobre los problemas que afectan a la comunidad. El Consejo Comunal es el encargado de gestionar directamente las políticas públicas micro, con miras a solventar los problemas comunes, utilizando entre otras la metodología de proyectos. Es decir, sus miembros acompañan los procesos de formulación, ejecución y evaluación de proyectos relacionados con diversas áreas de interés, proyectos que debe levantar la propia comunidad y que serán financiados por el Consejo Comunal, si así lo decide la asamblea de ciudadanos.



Por otra parte, una organización comunitaria de esta envergadura se debe regir por valores tales como: constancia, dedicación, participación, solidaridad, igualdad-equidad, responsabilidad, integración, perseverancia, honestidad, ética, cooperación, pluralidad, concertación y justicia social (Consejo Comunal Brisas del Panteón, 2007a). El consejo comunal tiene una estructura de gobierno comunitario compuesto por tres órganos correspondientes a tres ámbitos específicos de responsabilidad: el órgano ejecutivo, el órgano económico-financiero o unidad de gestión financiera y el órgano contralor o unidad de contraloría social. El ejecutivo está compuesto por un número variable de voceros y voceras que se agrupan en comités de trabajo en diferentes áreas de interés de la comunidad. Se encarga de promover y articular la participación organizada de todos los integrantes de la comunidad, grupos sociales y organizaciones comunitarias en los diferentes comités de trabajo (por ejemplo MTA o CTU), en torno a la elaboración de planes y proyectos para la solución de problemas comunes. Ellos se reúnen periódicamente a fin de planificar la ejecución de las decisiones de la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, así como exponer las actividades de cada uno de los comités y de las áreas de trabajo. Tanto el número de voceros por comité como la cantidad y área de acción de los comités de trabajo son definidos por la asamblea de ciudadanos antes del proceso de elección de los voceros. Por su parte, la unidad de gestión financiera está integrada por cinco voceros(a) que se conforman en una cooperativa que pasa a llamarse Banco Comunal (BC). El BC se encarga de la gestión de los recursos financieros y no financieros que puede captar el Consejo Comunal desde el Estado, de la empresa privada, o de los mismos miembros de la comunidad. En él, los voceros se distribuyen tareas como la administración de recursos, tesorería, intermediación financiera con los fondos del banco, promoción de cooperativas en la comunidad, entre otros. El órgano contralor o unidad de contraloría social también la integran cinco miembros y su tarea principal es el acompañamiento en todas las etapas de planeación comunitaria, desde la aprobación del proyecto en asamblea y la asignación de recursos hasta la eficaz ejecución y evaluación de los resultados del proyecto, observando siempre si se cumplieron los objetivos del mismo y si se trata de un proyecto productivo con retorno de dinero al banco fiscalizar, controlar y supervisar el manejo de los recursos asignados al mismo y los recibidos por el Consejo Comunal, los generados por la dinámica misma del banco, así como sobre los programas y proyectos de inversión pública presupuestados y ejecutados por el gobierno nacional, regional o municipal relacionados con la comunidad. 3.3. Proceso de Constitución de un Consejo Comunal: Caso Las Brisas del Panteón Para conformar un consejo comunal, la comunidad debe organizar una serie de actividades dirigidas a la elección de los voceros de los tres órganos de gobierno mencionados. Los voceros son los encargados de coordinar todo lo relacionado con el funcionamiento del Consejo Comunal, la instrumentación de sus decisiones y la comunicación de las mismas ante las instancias correspondientes. Un vocero no es representante de la comunidad, es la voz de la comunidad, un intermediario de ella. Puede ser vocero cualquier vecino o vecina electa en asamblea de ciudadanos(as), mayor de 15 años en el caso de los órganos ejecutivo o contralor, y mayores de 18 años en el caso del BC. Generalmente son personas que ya cuentan con un trabajo comunitario anterior y son respetados por sus vecinos. Y al igual que en el caso de los CTU y las MTA, es notable la participación mayoritaria de mujeres.



Todas las decisiones del consejo comunal se toman en la asamblea de ciudadanos(as)11, máxima instancia de poder de la comunidad, la cual está conformada por toda persona mayor de 15 años que viva en la comunidad. Antes de elegir a los voceros del consejo comunal, se forman tres comisiones encargadas de organizar todas las actividades necesarias para llegar a las elecciones. En primer lugar, se elige la Comisión Promotora Provisional del Consejo Comunal compuesta por un número variable de vecinos que espontáneamente deciden promover la constitución de un consejo comunal en su zona. Esta comisión se encarga de aplicar un censo demográfico y socioeconómico, previo levantamiento de las poligonales de la comunidad. Por lo general, cuando existen organizaciones de base en la comunidad como MTA o CTU, se actualizan los censos y el plano catastral que dichas organizaciones ya poseían, para su inscripción. La información del censo es utilizada por las Comisiones Promotora y Electoral del Consejo Comunal, encargados de convocar y organizar, respectivamente, el proceso electoral denominado Asamblea Constituyente Comunitaria donde mediante el voto secreto, directo y universal de todos los mayores de 15 años de la comunidad se escogen los voceros y voceros de los tres órganos ya mencionados. Finalmente, la Comisión Electoral juramenta a todos lo voceros y voceras electas por el voto popular y entrega toda la documentación necesaria para la inscripción del Consejo en Fundacomún12. Es importante señalar que los miembros de la comisión promotora (número variable) y la electoral (5 personas) se eligen en asamblea de ciudadanos, y absolutamente todas las personas involucradas en la organización trabajan ad honorem. 3.4. El caso del Consejo Comunal Brisas del Panteón La experiencia de los consejos comunales en la parroquia San José de Caracas posee varios elementos que son importantes de señalar. En primer lugar, San José es una parroquia que arrastra un grave déficit de vivienda. La mayoría de las casas de principios del siglo XX que aun siguen en pie, o bien poseen ocupantes ilegales o bien están muy deterioradas. El resto de las viviendas de San José son en su mayoría edificios y ranchos agolpados a las orillas del Ávila, o junto a las diversas quebradas que serpentean el lugar. En 1978, el entonces presidente Carlos Andrés Pérez decretó la expropiación por fines de utilidad pública de gran parte de las casas de la parroquia, muchas de ellas quedaron desoladas y personas inescrupulosas comenzaron a alquilarlas, volviéndolas casas de vecindad que se fueron deteriorando poco a poco. Luego de dos décadas de vivir una situación irregular, algunos de los ocupantes de estas viviendas deciden agruparse en CTU´s para obtener la titularidad de la tierra y, posteriormente optar a alguno de los programas nacionales de vivienda, como la sustitución de rancho por vivienda, que se venía ejecutando por la Misión Hábitat. En San José, así como en el resto de Caracas, ha sido fuerte la presencia de los CTU en la lucha por la tierra urbana desde el año 2002. Esta experiencia de organización popular en la formulación de demandas específicas al Estado (el título de la tierra en

11 De acuerdo al artículo 70 de la CRBV, las decisiones de las asambleas de ciudadanos y ciudadanas son de carácter vinculante. 12 Fundacomún es un ente adscrito al MINPADES encargado de registrar todos los consejos comunales a nivel nacional.



este caso, o proyectos de reparación de distribuidores de agua, en el caso de las MTA, por ej.), basados en un diagnóstico comunitario y avalado en asamblea de ciudadanos, es un antecedente de vital importancia para entender el desarrollo de los consejos comunales, especialmente en las comunidades de los barrios pobres de Caracas13. El Consejo Comunal Brisas del Panteón agrupa actualmente tres sectores vecinos que ocupan una misma manzana catastral: un sector denominado Las Brisas, donde predominan ranchos y casas de vecindad, el sector del Hospital Vargas-Callejón Ramos, compuesto en su mayoría por amplias casas de principio del siglo XX, y un tercer sector integrado por cuatro edificios de apartamentos con una estructura física bastante deteriorada. Con una población de 763 personas, conforman 210 hogares que residen en un total de 181 viviendas. La titularidad de las tierras en esta manzana es bien heterogénea, la mayoría de ellas forman parte de la expropiación de 1978 y fueron ocupadas ilegalmente (50) desde entonces, algunas también expropiadas fueron alquiladas por terceros (41) o traspasadas (53), en muchos casos ilegalmente, y unas muy pocas (26) son propias. En general, las condiciones de vida de la población son deficientes14. Debido al problema de la titularidad de las tierras, vecinos de los tres sectores comienzan desde 2003 a conformarse en CTU, logrando uno de sus objetivos principales, la expropiación de los terrenos, luego de un arduo trabajo de cuatro años15. En total constituyeron cinco CTU: el CTU Las brisas, CTU Vargas en revolución, CTU Edif. Santa Elena, CTU Edif. San Rafael, y CTU Edif. Mimma y Tina. Para entonces también se incorporan las misiones sociales Robinson, Mercal y Barrio Adentro. Fueron las líderes (en su mayoría mujeres) de estos 5 CTU´s quienes conformaron finalmente el Consejo Comunal denominado en asamblea de ciudadanos Brisas del Panteón en noviembre de 2006. Pero un año antes ya habían intentado constituirse en Consejo Comunal. Este primer consejo comunal, al igual que muchos otros en el país, se conformó antes de sancionada la Ley que le dio autonomía a los consejos comunales respecto a los CLPP, en abril de 2006. En este sentido, hubo un doble proceso de conformación y reestructuración del consejo comunal. El primer consejo comunal inició su proceso de conformación a finales de Junio de 2005, asesorados y motivados por una vocera del CLPP del Municipio Libertador, y un ayudante de ésta, pero abarcaba solo el sector Las Brisas y Vargas en revolución junto al callejón Ramos, no incluía a los edificios (Consejo Comunal Brisas del Panteón: 2007b). Allí no se escogieron voceros para el órgano ejecutivo, financiero y contralor de la organización, sino se escogió una especie de equipo sin funciones definidas. Resultaron electas cinco voceras, unas principales y otras suplentes. Los líderes de los dos CTU´s correspondientes a ambos sectores pasaban inmediatamente a formar parte de la organización sin necesidad de votación. Sin embargo, este consejo comunal no llevó a cabo ningún proyecto, sólo se enfocó en la solicitud de la titularidad de la tierra.

13 Esto no quiere decir que los consejos comunales solo se estén conformando en las zonas populares. En urbanizaciones de clases medias de Caracas también ha comenzado a calar la idea de organizarse en consejos comunales (v. Meza, 2007: 20-21). Para Enero de 2007, solo en Chacao existían al menos 32 consejos comunales, a los cuales la Alcaldía de ese municipio asignó un presupuesto de 1.000 millones de bolívares para financiar proyectos impulsados por ellos, según declaraciones del concejal de Chacao, Antonio Escarri, en entrevista realizda por el diario El Universal (Cruz, 2007: 3-2). 14 Resultados de los censos comunitarios de los CTU Las Brisas, Vargas en Revolución-callejón Ramos y sector de los edificios, realizados en noviembre de 2004, Marzo 2005 y Julio de 2006, respectivamente, con la colaboración de la autora. 15 Esta expropiación se materializó el 29 de septiembre de 2007.



Esto trajo como consecuencia, la dispersión cada vez más acentuada de los voceros y de la propia comunidad con respecto al Consejo Comunal, además de ciertos conflictos de poder puertas adentro de la organización. El 29 de enero de 2006 se eligen en asamblea de ciudadanos nuevos voceros para las comisiones de deporte, salud, además de un coordinador y un subcoordinador del consejo comunal. Pero en vista de la entrada en vigencia de la Ley deciden reestructurar la organización y ajustarla a los nuevos parámetros. De cualquier manera, el primer intento de consejo comunal no tuvo frutos a nivel de elaboración de proyectos o procesamiento de demandas en las áreas donde habían conformado comités de trabajo. Estuvo más enfocado a obtener la titularidad de la tierra y un proyecto de vivienda16. Para ello, se conforma la Comisión Promotora Provisional del Consejo Comunal en una asamblea general de ciudadanos(as) entre los tres sectores que intentan unirse, el 2 de Julio de 2006, con una asistencia de 56 personas. En esa asamblea se explicó someramente qué era el Consejo Comunal y se expuso la situación del sector Las Brisas y el proyecto urbanístico que abarca toda la manzana que ocupan los tres sectores. Una de las líderes de la comunidad fue muy enfática en la necesidad de unirse: “Si no nos unimos nunca vamos a lograr nada y vamos a dejar que otros tomen las decisiones por nosotros”. La asamblea escogió ese día los miembros de las comisiones promotora y electoral17 que se encargarían posteriormente de informar a la comunidad sobre el proceso de postulación de los candidatos y candidatas a los órganos del consejo, además de definir en asamblea el área geográfica, la base poblacional, los comités de trabajo del órgano ejecutivo y la cantidad de voceros en cada uno de ellos18. En este sentido, hay que destacar que la falta de información y participación de algunos de los miembros de dichas comisiones dificultó la agilización del proceso electoral. Por ejemplo, la comisión electoral asumió el proceso de difusión sobre los Consejos Comunales, la elaboración del censo sociodemográfico del sector de los edificios -pues los otros sectores contaban con CTU´s que poseían censos comunitarios, y la propaganda acerca de la Asamblea Constituyente Comunitaria, cuando esas eran actividades propias de la comisión promotora. Por este motivo, hubo múltiples discusiones entre las dos comisiones hasta el punto de la renuncia de dos de sus miembros. Por supuesto, la comisión electoral también fue la responsable de distribuir la propaganda electoral, diseñar el tarjetón y los cuadernos electorales, y organizar el proceso de votación hasta la juramentación de los voceros(as) elegidos por votación secreta y directa. La poca distribución de actividades entre los comités promotor y electoral extendió todo el período de preparación electoral por tres meses y medio. Una vez realizado el proceso de votación19 se continuó con el proceso de escrutinios por mesa electoral donde se contaron 143 papeletas que corresponden a 143 votantes, cifra que representa el 29,3% de la población total mayor de 15 años, cumpliéndose así el quórum reglamentado en la Ley (20%).

16 El 30 de mayo de 2006, la Alcaldía Mayor acuerda con las voceras de los CTU´s la realización de un proyecto urbanístico para toda la manzana. 17 En total se escogieron 8 miembros para la Comisión Promotora y 5 miembros para la Comisión Electoral. 18 Esta asamblea se realizó el 22 de octubre de 2006. 19 El proceso electoral se inició a las 10:15 a.m.; las tres mesas electorales se cerraron a las 4:30 p.m.



Otro elemento importante del proceso de constitución del Consejo Comunal tiene que ver con los actores institucionales que participan directa o indirectamente en él. En este caso, la Ley establece que para la constitución de la comisión promotora provisional se necesita la presencia de un representante designado por la Comisión Presidencial del Poder Popular respectivo, dejando constancia escrita en el acta que se levante para tal fin (art. 15), y efectivamente, en la asamblea donde la comunidad de Brisas del Panteón eligió dicha comisión participó un funcionario de Fundacomún-Caracas, que decía ser parte de la Comisión Presidencial del Poder Popular. Por otra parte, la inscripción del Consejo se realiza en Fundacomún con el encargado de esa institución correspondiente a la parroquia donde se encuentra la comunidad. En el estudio de caso, el proceso de inscripción ha sido sumamente lento debido a la cantidad de material fotocopiado y los múltiples recaudos que deben entregarse a Fundacomún, lo que hacen costoso y complejo esa etapa del proceso. Uno de los conflictos que se presentó en el estudio de caso fue la negativa de dos voceros del BC en sacar su RIF. Ello implicó que la cooperativa del BC no pudiese registrarse ni en el SENIAT ni en el SUNACOOP, y por consiguiente, no aperturaron cuenta en el banco correspondiente. Ambos voceros dejaron de asistir a las reuniones que semanalmente realizó el consejo comunal en el primer semestre del 2007, a fin de acordar las actividades pertinentes para la aceleración del proceso de inscripción definitiva en Fundacomún. El enlentecimiento del proceso de constitución del BC provocó fuertes discusiones que alteraban el buen curso de las reuniones y eso desmovilizó en gran medida a la organización, tanto así que para mediados del 2007 ya se habían desincorporado de las reuniones 10 voceros. En el proceso electoral de octubre de 2006 el consejo comunal Brisas del Panteón quedó conformado por un total de 28 voceros, en su mayoría mujeres (20) con carga familiar (13)20, pertenecientes a los tres sectores ya mencionados, 15 de ellas del sector de las casas (Vargas-Callejón Ramos), 9 del sector de los ranchos y casas de vecindad (Las Brisas) y 4 del sector de los edificios. Del total de voceros 10 pertenecían a alguna organización social anterior, 7 a CTU´s (3 de las Brisas, 2 de Callejón ramos, 2 de Vargas en revolución), 2 a la OCV Las Brisas y una persona del comité de salud. En promedio estas personas tenían 3 años de experiencia en dichas organizaciones, para el momento de la encuesta. Luego del conflicto son precisamente estas voceras con experiencia comunitaria quienes mantienen en pie la organización (Consejo Comunal Brisas del Panteón: 2007b). El órgano ejecutivo está compuesto por 16 voceros que forman de los comités de salud, alimentación y economía popular (3), comité de educación, cultura, deporte, recreación y turismo (5), comité de protección, igualdad social y seguridad integral (2), comité de comunicación e información (3) y comité de tierras urbanas, vivienda y hábitat e infraestructura (3)21. Articulan con ellos una vocera de la misión madres del barrio y una vocera de la OCV Las Brisas. Mientras los órganos financiero y contralor en un principio lo integraron cinco miembros cada uno, pero luego del proceso de deserción solo quedaron 3 voceros del BC, 4 de contraloría y 10 del ejecutivo.

20 De acuerdo a una encuesta realizada a 21 de los voceros del consejo comunal (9 ya se habían desincorporado para ese momento), se pudo conocer que casi la mitad de los voceros trabaja (13), frente a 6 voceros que no poseen empleo. 21 En el caso estudiado se decidió en asamblea de ciudadanos fusionar comités de trabajo en áreas afines para fomentar el trabajo en equipo.



Durante el segundo semestre de 2007, el consejo comunal se vió profundamente afectado por la deserción de 13 de sus miembros, y las sucesivas reuniones que se efectuaron en ese periodo estuvieron referidas a normalizar la situación del consejo comunal para optar a un registro definitivo y, por supuesto, al financiamiento. Para ello, modificaron el acta del consejo comunal y el acta de la cooperativa ya registrada, y las consignaron en Fundacomún. En vista de esta situación, los voceros activos decidieron hacer una asamblea de ciudadanos en diciembre de 2007 para elegir a los nuevos voceros del BC que vendría a ocupar las dos vocerías vacantes. Para el momento de estudio la comunidad no había tenido respuestas efectivas por parte de las instituciones vinculadas al proceso de constitución de consejos comunales (Fundacomún, SUNACOOP, registros públicos, Minpades) y no habían logrado legalizar su situación para pasar a la siguiente etapa de elaboración de proyectos y acceso a recursos públicos y/o privados, situación que ocurrió en otros consejos comunales de la parroquia San José. Los problemas del consejo comunal Brisas del Panteón no son entonces aislados. Las dificultades para integrar una organización macro como el consejo comunal encuentra barreras institucionales y comunitarias debido a la complejidad de los procesos burocráticos en torno al registro de un consejo comunal, la poca unidad de criterios entre las instituciones involucradas que agilicen el proceso, y los altos costos que genera el registro completo de la organización mucho antes de recibir los recursos. Por el lado de la comunidad, es visible que los liderazgos forjados anteriormente por los CTU de los tres sectores pueden jugar un papel decisivo para la organización. Estos liderazgos son los que mantienen en buena medida la cohesión del consejo comunal como grupo, y cuando uno de ellos se vuelve adverso a la consecución de los objetivos (por ej., conformar el consejo comunal) puede provocar fuertes fracturas que terminen por debilitar y hasta disolver al consejo comunal. Pese a este caso conflictivo, lo cierto es que los consejos comunales están funcionando en el resto de la parroquia San José22. A continuación examinaremos las actividades relacionadas con el funcionamiento de un consejo comunal, con el fin de conocer cuál es el modelo de gobernabilidad que allí se está construyendo. 3.5. Funcionamiento del Consejo Comunal Una vez conformado el consejo comunal, la principal actividad de los voceros es ejecutar, financiar y controlar, respectivamente, los proyectos aprobados por la asamblea de ciudadanos. Los voceros de los distintos comités de trabajo del órgano ejecutivo son los encargados de traducir las demandas de la comunidad -bien sea expresadas en una asamblea de ciudadanos o de manera particular mediante el contacto directo con lo voceros-, en planes y proyectos dirigidos a solventar dichas problemáticas. Aunque cada comité se encarga de un área específica, se observa que generalmente los comités trabajan en conjunto para llevar las problemática a una idea de proyecto clara que debe ser expuesta junto con otras a la asamblea de ciudadanos, que es finalmente la que decide cuál de ellos es más prioritario para la comunidad, y por lo tanto, el que debe recibir el financiamiento. En este sentido es importante señalar que los proyectos financiados pueden ser préstamos retornables o no

22 En la Parroquia San José habían 17 Consejos Comunales hasta el 13 de noviembre 2006. Información suministrada por la Comisión Especial para la Evaluación del Proceso de Constitución y Funcionamiento de los Consejos Comunales, basada en datos del Ministerio de Finanzas. Fondo Nacional de los Consejos Comunales, Agosto de 2006.



retornables al banco según lo que decida la asamblea de ciudadanos (Consejo Comunal Brisas del Panteón: 2007c). El ciclo que cumple un proyecto aprobado por la asamblea de ciudadanos(as) de un consejo comunal no está del todo claro. Lo que sabemos de acuerdo a la experiencia de diversos consejos comunales en San José es que las ideas de proyecto se llevan a Fundacomún escritas en un formato que les entrega la institución. Seguidamente los funcionarios de Fundacomún revisan la ficha proyecto y la envían al FIDES donde son evaluados para, posteriormente asignar los recursos solicitados al consejo comunal, depositando los montos en la cuenta bancaria aperturada por el BC. Una vez recibido los recursos, el BC solo puede retirar el dinero de la cuenta por medio de cheques que se entregan a las personas beneficiadas por la asamblea de ciudadanos. Los comités de trabajo, contraloría y el BC se dedican inmediatamente a hacer seguimiento del o los proyectos financiados que, una vez culminados, se presentan con informe de costos y resultados a la comunidad en asamblea. Un ejemplo de esta naturaleza la encontramos en el consejo comunal Los Dos Cerritos de San José, a quienes Fundacomún y FIDES les aprobó la cantidad de 1.100 millones de bolívares en el 2007 para la reparación de viviendas, y ya para principios de este año habían ejecutado totalmente el proyecto, donde se repararon 66 viviendas en mal estado. Ellos decidieron que su mayor problema era la vivienda e introdujeron el proyecto a la institución correspondiente, obtuvieron los recursos, lo ejecutaron eficientemente y, finalmente, presentaron los resultados de manera transparente a la asamblea de ciudadanos, lo cual le dio una gran credibilidad y apoyo al consejo comunal. Otro ejemplo se pudo conocer en el consejo comunal José Gregorio Hernández de San José, donde se ejecutó en 2007 un proyecto de caminerías que, según sus voceros, benefició al 45% de la población. Igual que sus vecinos de Los Dos Cerritos, este consejo comunal avaló la realización de este proyecto con la decisión de la asamblea de ciudadanos, y una vez culminada con éxito la obra levantaron un informe que presentaron a la comunidad con los resultados obtenidos. Durante la ejecución de los proyectos, la comunidad participa colaborando con la alimentación de los obreros, comprando y cuidando los materiales de construcción, o bien participando directamente como trabajador en la obra, lo cual genera empleo dentro de la comunidad. Este es de manera sencilla el proceso de funcionamiento de los tres órganos del consejo comunal. En tal proceso podemos identificar los elementos fundamentales de un modelo de gobernabilidad local23, profundamente democrático. La legitimidad del consejo comunal, vendría dada por cuatro hechos fundamentales: 1) sus integrantes son elegidos por voto directo, secreto y universal (de todas las personas mayores de 15 años de la comunidad), en un proceso electoral realizado por la comunidad sin la intermediación de ninguna institución del Estado, 2) la estructura del órgano ejecutivo, así como el número y funciones de sus miembros son delimitadas por la asamblea de

23 En este punto seguimos las ideas de Camou (2001), quien destaca la importancia de los componentes consensuales y operativos que requiere el funcionamiento adecuado de todo sistema político. De esta manera, la legitimidad sería la dimensión de las demandas sociales satisfechas, y la eficiencia-eficacia, su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. La gobernabilidad debería recoger, elaborar y agregar en la acción gubernamental la demanda de la sociedad civil haciéndola valer como criterio de utilidad colectiva e incorporar también el necesario balance que supone considerar los requisitos de eficacia/eficiencia en la toma de decisiones.



ciudadanos, 3) el conjunto de reglamentos internos del consejo comunal, donde entre otras cosas se regulan las mismas asambleas de ciudadanos, son aprobadas por la asamblea, y 4) las demandas ciudadanas son formuladas por la comunidad, aprobadas en la asamblea de ciudadanos y la solución es ejecutada y controlada por la misma comunidad. La eficiencia o efectividad del consejo comunal, está relacionada precisamente con la capacidad de su gestión gubernamental para responder a las demandas formuladas por la asamblea de ciudadanos. Llevar a feliz término los proyectos priorizados por la comunidad evidentemente es uno de los grandes retos que tiene el consejo comunal, entre otras cosas, por la información dispersa que existe actualmente sobre el proceso de financiamiento de proyectos en las instituciones del Estado. No obstante, en los casos señalados se observa la construcción de un modelo de gobernabilidad a nivel local que, debido al auge que han tenido los consejos comunales, puede estar desarrollándose en todo el territorio nacional. Este modelo de gobernabilidad local en construcción mantiene en muchos casos un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales de la comunidad y la capacidad del gobierno comunitario para responderlas de manera legítima y eficaz. Por esta razón se hace vital la elaboración de esquemas de análisis desde la sociología política que permitan entender la dinámica de los nuevos espacios locales de poder para la toma decisiones en Venezuela. 4. Reflexiones Finales El ascenso de Hugo Chávez a la presidencia de Venezuela en 1998, marcó un antes y un después en cuanto al modelo de democracia indirecta basada en el sufragio, así mismo representa un cambio en la gestión gubernamental de las políticas sociales integrando a la población anteriormente excluida a los beneficios del Estado, basado entre otros en el principio de corresponsabilidad y empoderamiento. Las misiones sociales, las organizaciones comunitarias (MTA, CTU) y los nuevos órganos de planificación local y comunitaria son parte de la propuesta de construcción de la nueva institucionalidad pública para sustentar el modelo de democracia participativa y protagónico planteado en el proyecto político hegemónico de Chávez.

Los procesos de transición hacia un modelo de democracia más participativo no han contado con el apoyo de todos los sectores de la sociedad, de hecho ha generado episodios de crisis en diversas ocasiones que han llegado hasta el golpe de Estado. Este nuevo modelo de democracia y de gestión pública ha transformado notoriamente las relaciones Estado-sociedad, al abrir cada vez más espacios autónomos de decisión a nivel local. Al menos en las organizaciones sociales estudiadas (MTA, CTU y consejos comunales) vemos una tendencia que va desde la cogestión de la política pública a la autogestión de un gobierno comunitario. Cuando se comparan las tres organizaciones encontramos varios puntos comunes (v. cuadro N° 2). A pesar de que surgieron en momentos diferentes, las MTA, los CTU y los Consejos Comunales se configuran como modelos de organización social horizontales, que luchan en torno al mejoramiento de la calidad de vida de los sectores anteriormente excluidos de la política social del Estado. Su ámbito de acción es la comunidad, definida socialmente de acuerdo al imaginario colectivo y el sentido de pertenencia al barrio. La máxima instancia para la toma de decisiones sobre los problemas que afectan a todos es la asamblea de ciudadanos, con lo cual se legitiman



sus acciones y promueven la participación de los vecinos. Los voceros de estas organizaciones sociales –en su mayoría mujeres- trabajan de manera voluntaria por su comunidad, quienes los eligen en asambleas de ciudadanos (en el caso de los CTU) o a través de un proceso de elección más sofisticado (en el caso de los consejos comunales). Son canales de comunicación entre las demandas de la comunidad y las políticas sociales ofertadas desde el Estado. Su presencia creciente a lo largo de estos ocho años refleja un cierto despertar de la ciudadanía y una tendencia a la participación activa en la toma de decisiones comunitaria que se traduce en soluciones prioritarias y consensuadas, en un ejercicio de democracia participativa. Esto se nota poderosamente al revisar las cifras más recientes, pues hasta el año 2006 se habían conformado 2.100 MTA, 14.665 consejos comunales y hasta mediados de 2007 habían 9.800 CTU en todo el país, lo que da un total de 26.565 nuevas organizaciones comunitarias durante el gobierno de Chávez. Si tomamos en cuenta que cada una de estas organizaciones agrupa entre 200 y 400 familias, la cifra se dispara. Por supuesto, se debe tomar en cuenta que muchas de estas organizaciones conviven en un mismo espacio, especialmente luego de la introducción de los consejos comunales que intentan unificar todos los esfuerzos comunitarios en un amplio espacio de organización popular. Aún así la cifra es bastante importante. Los Consejos Comunales definidos como espacios de interacción social de la comunidad organizada y no organizada, que ocupa un territorio específico delimitado colectivamente y que a su vez funge como mecanismo de participación ciudadana en la toma de decisiones consensuadas sobre los problemas que afectan a la comunidad, son la síntesis de un nuevo modelo de gobernabilidad local que se está construyendo desde las bases. No queremos decir con esto que dicho modelo ha sido detalladamente diseñado por la actual gestión gubernamental, si así fuera esta tesis estaría basada en documentos oficiales o discursos políticos. Lo cierto es que la gobernabilidad no es un tema muy popular en la administración Chávez, o al menos en aquellas instituciones relacionadas con los consejos comunales. Por lo tanto, el conocimiento y la experiencia de las comunidades organizadas es la principal fuente para un análisis como el que hemos pretendido hacer aquí. Por último queremos mostrar a grandes rasgos las características y limitaciones más importantes que se observaron durante el trabajo de campo de más de dos años realizado en el consejo comunal Brisas del Panteón y los consejos comunales de San José. Entre las características del consejo comunal encontramos: 1) Horizontalidad, los Consejos Comunales desaparecen toda sombra de jerarquía que quedaba de organizaciones comunitarias como las asociaciones de vecinos y asume el principio de otras tales como los CTU´s donde todos los miembros tienen igual peso tanto para tomar decisiones como para asumir responsabilidades. En este caso, no hay voceros principales y secundarios, todos los voceros son iguales y se diferencian sólo por las funciones que desempeña cada uno de acuerdo al órgano del consejo comunal al que pertenezca. 2) Autonomía, el consejo comunal tiene la particularidad que no depende de ninguna institución para tomar sus decisiones -tal como fue concebido el CLPPP-, y tampoco depende exclusivamente de los recursos del Estado. Si bien el Fondo Nacional de los Consejos Comunales tiene el deber de financiar los proyectos comunitarios, así como pueden solicitarse por el FIDES o el LAEE, los recursos financieros y no financieros pueden obtenerse a través de donaciones o mediante el producto generado por el mismo banco.



3) Flexibilidad, el consejo comunal en gran medida se construye con el conocimiento comunitario, pues la ausencia de un reglamento de Ley deja muchos vacíos que tratan de llenarse en la práctica diaria, lo que hace más flexible todo lo que tiene que ver con la organización del consejo. Por ejemplo, la asamblea de ciudadanos decide cuales comités de trabajo necesita la comunidad y cuántos voceros deben haber por comité de trabajo, aprueba cuál es el territorio y la población del consejo, la normativa de funcionamiento interna, etc. 4) Legitimidad. Todas las decisiones y procedimientos del consejo comunal son consultados de manera colectiva a través de la figura de la asamblea de ciudadanos (por ej. allí se deciden cuáles son los proyectos prioritarios de la comunidad), lo que hace indiscutible la legitimidad de sus acciones. 5) Transparencia. El consejo comunal presenta anualmente ante la asamblea de ciudadanos la memoria y cuenta de sus actividades realizadas en la comunidad. Además, cuenta con un órgano contralor que se encarga de vigilar la transparencia en la utilización de los recursos materiales y no materiales del consejo. 5) Eficacia/Eficiencia. Pese a las contrariedades que puede llegar a tener un consejo comunal para constituirse, su funcionamiento como organización ha sido exitosa en cuanto a la capacidad para responder a las demandas formuladas por las asambleas de ciudadanos. Solo hasta agosto de 2006, los consejos comunales del país habían obtenido recursos del SAFONACC para 7.607 proyectos, de los cuales el 54% ya estaban ejecutados. Pero también observamos algunas dificultades o limitaciones que se presentan en la dinámica de estas organizaciones, entre ella se pueden mencionar: 1) No están claras las vinculaciones entre el Consejo Comunal y el municipio, la parroquia y la gobernación. 2) Al sacar el Consejo Comunal del CLPPP se desvincula su participación en el plan de inversión del municipio. 3) No forma parte del Sistema Nacional de Planificación Pública. 4) No se ha aprobado el reglamento de la Ley luego de dos años.

5) No se han definido los mecanismos de financiamiento del SAFONACC. 6) Falta de conocimientos sobre las actividades administrativas y financieras en la comunidad. 7) Desarticulación e improvisación de las instituciones vinculadas a los consejos comunales, en cuanto a los trámites de registro, proceso de financiamiento de los proyectos e información general acerca del manejo de situaciones irregulares que se presenten en el consejo comunal. 8) Los nuevos liderazgos comunitarios y las actitudes conflictivas dentro de las reuniones internas del Consejo Comunal tienden a disminuir la participación y generan deserción de los voceros sin experiencia comunitaria. Para cerrar, es preciso decir que todo este boom participativo en Venezuela, expresa un claro interés tanto del gobierno nacional como de las mismas comunidades en una propuesta de autogestión de las políticas públicas micro, un nuevo modelo de gobernabilidad basado en el gobierno comunitario. El futuro y viabilidad de los nuevos espacios de poder como base para el desarrollo de la calidad de vida a nivel local dependerá en gran parte de la disposición de las instituciones del Estado para adecuarse al nuevo modelo, respetando la autonomía de los consejos comunales y creando mecanismos confiables de comunicación con ellos, así como la participación y colaboración efectiva de los ciudadanos en la construcción de sus políticas, en la relación entre ambas instancias, y en la superación de la polarización política en dichos espacios. Sólo así será viable el modelo de gobernabilidad local para la democracia participativa.



Cuadro N° 2

Cuadro comparativo de las principales organizaciones sociales promovidas por el gobierno de Chávez (1998-2006)

Mesa Técnicas de Agua Comité de Tierras Urbanas Consejo Comunal

Definición/Objetivos

Se desempeñan como una organización comunitaria alrededor de problemas tales como la falta en el suministro, los botes de agua potable o de aguas servidas, las filtraciones y los problemas de recaudación.

Modelos de organización horizontales y autónomos que tienen como objetivo principal realizar todas las actividades correspondientes para lograr la adquisición del título de propiedad de la tierra de un sector o comunidad y buscar soluciones a los problemas de tipo urbanísticos.

Es el espacio donde participan e interactúan las diversas organizaciones comunitarias y los ciudadanos de una determinada área geográfica con el fin de gestionar directamente políticas públicas que permitan mejorar los problemas que afectan a la comunidad.

Año de creación 1993 2002 2006

Marco legal No posee Decreto presidencial N° 1666 Ley de los Consejos Comunales

Espacio o ámbito de acción La comunidad La comunidad (apróx. 200 familias) La comunidad (entre 200 y 400 familias)

Toma de decisiones En asamblea de ciudadan@s En asamblea de ciudadan@s En asamblea de ciudadan@s

Relación con el gobierno Cogestión Autogestión Autogestión

Actores institucionales involucrados

Hidrocapital, AlcaldíasOficina Técnica Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra Urbana, Alcaldías

Fondo Nacional de los Consejos Comunales, Fundacomún-MINPADES

Tipo de organización Horizontal Horizontal Horizontal

Total en el país 2.100 hasta el 2006 9.800 hasta Agosto de 2007 14.665 hasta agosto de 2006

Información relevante

Organizaciones Sociales

Fuentes: Elaboración propia.



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