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EL ROL DEL CONGRESO ARGENTINO EN EL CONFLICTO DEL CAMPO (2008)

IMPLICANCIAS POLITICAS E INSTITUCIONALES El artículo explora el impacto del conflicto entre el campo y el gobierno sobre la estabilidad presidencial y el equilibrio de las instituciones argentinas. El análisis toma como eje el rol del Congreso en la búsqueda de una solución a la crisis político – social desatada por este conflicto, centrándose en el comportamiento del Senado y del Vicepresidente Cobos. Se examinan los recursos objetivos y subjetivos del liderazgo presidencial y los factores que pusieron en riesgo la gobernabilidad y la paz social. El estudio apunta a destacar que si bien la alternativa militar ya no está disponible en Argentina, la presencia de liderazgos presidenciales con aspiraciones hegemónicas daña severamente las instituciones y debilitan el régimen democrático. Por ello, se considera la importancia de rescatar el protagonismo del Congreso y se revalúa el papel de la institución vicepresidencial ante posibles situaciones de crisis que puedan provocar una “inestabilidad presidencial”.

Introducción

En los últimos años, en la “democracia delegativa” argentina, el presidencialismo se ha modificado notoriamente. A partir de la era Kirchner1, se produjo un excesivo fortalecimiento del liderazgo presidencial y por ende, un mayor debilitamiento del poder legislativo. Este proceso vino acompañado de un modelo económico que ha vinculado fuertemente “el superávit fiscal como matriz económica y las leyes de concentración del poder (decretos de necesidad y urgencia, superpoderes, etc.) como matriz política permiten que la centralidad de las posiciones en la relación Estado Nacional – Provincias pase al Estado.” (Portantiero, 2006). Se ha instalado la idea de que “una vez elegido, el presidente o la presidenta sienten el derecho, sino también la obligación, (…) sin restricciones institucionales, a las que hay que tratar de eludir, cooptar, anular o hacerlas lo más inefectivas. Una forma de concebir el poder que es intrínsicamente “antiinstitucionalista”.” (O’Donnell, 2008).

Ello ha sido posible en un contexto económico internacional donde la gran demanda mundial de alimentos muy favorable a la argentina reposicionó al campo como un sector estratégico de la economía nacional. Pero la falta de un modelo explícito de desarrollo productivo de mediano plazo y la ausencia de un proyecto nacional que contemple un proceso de crecimiento sostenible y equitativo con la participación del sector agro – industrial como factor dinámico (Bosoer, 2008), generaron, desde el año 2005, desacuerdos entre el gobierno y las entidades agrarias cuyo eje central fue el esquema de retenciones móviles a las exportaciones agropecuarias. A principios del 2008, ante los primeros indicios de desaceleración de la economía y una baja en las recaudaciones, el

1 Abarca la presidencia de Néstor Kirchner, 2003-2007 y se continua en la actual presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Algunos analistas se refieren a un liderazgo bicéfalo, que transforma la esfera del Ejecutivo en una entidad dual: por un lado, una especie de “jefe de Estado” en el llano, con reconocimiento público, Néstor Kirchner y, por el otro, un “jefe de gobierno” con todas las facultades constitucionales, la presidenta Cristina Kirchner. “Más allá de las desigualdades que proceden del procedimiento y la legitimidad constitucional, ambos comparten el poder. (Quiroga, 2008).

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gobierno decidió unilateralmente aumentar las retenciones. Los sectores agropecuarios consideraron confiscatoria la medida y reaccionaron duramente.

El conflicto escaló y derivó en una crisis político – social que amenazó la gobernabilidad y la estabilidad presidencial. Finalmente, la solución a la crisis - vía parlamentaria – revitalizó, al menos en el corto plazo, al Congreso y sentó un precedente importante en la búsqueda de una mejor calidad institucional.

En este marco, el artículo analiza el impacto del conflicto del campo en la estabilidad presidencial y el equilibrio de las instituciones. La argumentación principal apunta a dar cuenta que, a partir del conflicto con el campo, las decisiones y estrategias unilaterales del liderazgo presidencial que pongan en riesgo la gobernabilidad y la paz social podrían ser neutralizadas por el Congreso, sin que ello implique una “inestabilidad presidencial”.

La primera sección del trabajo presenta la perspectiva teórica desde la cual abordar las causas y evolución de un conflicto sectorial (agro) que derivó en una crisis política - social. La segunda analiza el contexto institucional del conflicto. En la tercera sección se examina la solución parlamentaria de la crisis, centrándonos en el comportamiento de la Cámara de Senadores y del Vicepresidente de la Nación. Finalmente, en las conclusiones evaluamos las implicancias políticas e institucionales del conflicto campo – gobierno y las posibles alternativas ante la repetición de escenarios de un conflicto que aún no está resuelto.

El enfoque es institucional pero no se reduce a la mera lectura de la normativa sino que incluye los aspectos de la dinámica política y de las movilizaciones ciudadanas. I. Perspectiva de análisis

Los trabajos de Linz (1998; 1990), de O’Donnell (1995:62) y de Pérez Liñán (2003, 2005) son el marco de referencia obligado para evaluar el impacto que produjo un factor externo (el campo) en una “democracia delegativa” (O’Donnell) como la Argentina. A ella sumamos, la hipótesis de Ollier (2008:74) que considera a “la baja institucionalización y la preeminencia del Jefe de Estado, como dos caras de una misma moneda para explicar la “inestabilidad presidencial” (Ollier, 2004: 40). 2

En este contexto, estudiamos el presidencialismo argentino, teniendo en cuenta, la tradición caudillesca y autoritaria más los antecedentes de los gobiernos militares (Cheibub, 2005: 22) compartidos con sus pares regionales (Linz, 1990; Valenzuela, 2004 ; Novaro, 2001; Lanzaro, 2001; Jones, 2001; Rosatti, 2001; Mainwaring, S. y Shugart, M, 2002) y atendiendo a las especificidades argentinas3, como el denominado “hiperpresidencialismo” 4 (Nino, 1992) y los cambios acaecidos con la Reforma Constitucional de 1994 (De Riz, 2004: 58; De Riz y Sabsay, 1998 Mustapic, 2005: 26; Mustapic, 2008; Rosatti, Horcio, 2001). Recordemos que las reformas en los textos constitucionales fue una tendencia regional que varios autores relacionan con las reformas

2 Ollier recurre a la expresión “inestabilidad presidencial” para referirse a interrupciones, caída o remoción presidencial. 3“Nadie expresa mejor la especificidad institucional [del federalismo] en el presidencialismo latinoamericano como la expresión “sucursalización” de las provincias referida al federalismo argentino. El argentino es uno de los escasos ejemplos del sistema federal en el continente y en él se puede observar la atenuada o sui generis versión de la división vertical del poder en el presidencialismo latinoamericano”. Nohlen, Dieter y Fernández, Mario (1998). 4 El término fue acuñado por Carlos Nino (1992) para referirse a las facultades que la Constitución Argentina de 1853 otorgaba a los Presidentes (la posibilidad de nombrar sin restricciones a los miembros del gabinete y personal de la administración pública; las competencias para dictar el estado de excepción y para intervenir las provincias, etc). Vistos desde hoy, los poderes del Presidente eran bastante limitados, situación que cambiaría totalmente con la Reforma del año 1994.


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neoliberales, “la imposición de políticas desde arriba y la concentración de poder político en la institución presidencial que se observaba a lo largo del continente a principios de los años ’90 (Przeworski, 1995) contradecía las expectativas sobre un estilo democrático de adopción de políticas, esto es la posibilidad de la participación ampliada de actores sociales y políticos, y la deliberación y adopción de políticas en la arena parlamentaria.” (Llanos y Nolte, 2006).

La dinámica de la relación poder ejecutivo – legislativo se encuadra en la tipología de legislaturas reactivas y atiende a los estudios de los casos regionales. (Llanos y Nolte, 2006; Cox y Morgenstern, 2001; Mustapic, 2001, 2008; Ságues, 2002; García Montero, 2008; Alcántara Saez, 2001; 2003). Igualmente, se considera que las características definitorias del presidencialismo continúan limitando las maneras en que el jefe del Ejecutivo puede ser destituido y/o rendir cuentas por sus acciones entre elecciones. (Marsteintredet, Leiv, 2008: 34).

Entonces, aparecen las movilizaciones y protestas callejeras como un nuevo patrón de inestabilidad que afecta a los gobiernos más que al régimen democrático en sí. Los “cacerolazos” vendrían a ocupar el lugar de las asonadas y golpes militares. (Pérez Liñán, 2003, 2008). Para dimensionar el impacto de esta accountability vertical y social (Smulovitz y Peruzzoti, 2003; Cheresky, 2001,2003, 2006,) y su influencia sobre la accountability horizontal prestamos atención a la advertencia de Ollier (2008: 98) que en un contexto de institucionalización débil puede ser un error asumir que las instituciones constituyen la variable explicativa dado que “numerosas reglas carecen de la potencia necesaria para restringir, de manera estricta, la disputa por el poder”. Por lo tanto, la protesta popular puede cumplir diferentes papeles como erosionar la posición de un presidente inicialmente fuerte durante un largo período; convencer a los políticos reticentes de confrontar con el presidente ó puede ser impulsada por políticos impacientes que buscan deponer al gobierno electo.

Ahora bien, la solución parlamentaria hallada a la crisis generada por el conflicto gobierno – sector agropecuario fortaleció el papel del Congreso en épocas de crisis (Pérez Liñán, 2003; 2005; De Riz, 2004; Mustapic, 2008; Bosoer 2203; Sabsay, 2009) y reinstaló en la Argentina el antiguo debate sobre las ventajas y desventajas del presidencialismo y parlamentarismo. Las voces partidarias del presidencialismo se ubican en la línea de quienes sugieren “que los regímenes presidencialistas de América Latina están superando algunos de los peligros conectados con el presidencialismo mediante la elección de soluciones flexibles y cuasi – parlamentarias para las crisis políticas y al mismo tiempo están introduciendo nuevas formas de accountability que pueden limitar a los presidentes “delegativos”. (Marsteintredet, Leiv, 2008: 32; Carey, 2002; Mustapic, 2005; Bosoer, 2003, Sabsay, 2009). En cuanto a las voces que pregonan un cambio hacia el parlamentarismo (Zaffaroni, 2009) comparten con Valenzuela y Linz (2008) que las crisis recurrentes son una muestra más de los peligros institucionales impuestos por el diseño institucional del presidencialismo, que dificulta la formación de coaliciones estables y frecuentemente coloca al presidente en una posición talque sus problemas de gobierno fácilmente se transforman en crisis de gobernabilidad. Por ello, entienden que un sistema parlamentario promovería la cooperación entre el parlamento y el gobierno y permitiría una solución más flexible a las crisis políticas. Respecto a la institución vicepresidencial argentina la bibliografía disponible es insuficiente y escasa. Linz (1994), señala que la vicepresidencia no es una característica esencial de los regimenes presidenciales, aunque buena parte de ellos tiene un vicepresidente. Quizás ello se deba a que los analistas consideran que se trata de una institución cuyas funciones y desempeño estarían muy condicionadas por la autoridad del Presidente y entonces no tendría mayor sentido analizar su comportamiento, lo cual es


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relativamente cierto. De hecho, desde la recuperación de la democracia, en 1983, varios vicepresidentes presentaron un perfil desafiante y que algunos analistas atribuyen a un “rasgo más estructural que coyuntural de la política argentina [porque] existe un desfase entre su peso político y sus funciones reales”. (Natanson, 2008)5 Igualmente, consideramos que a futuro, la comparación con un pequeño número de casos latinoamericanos, nos permitiría profundizar el análisis y comprender mejor las funciones de esta institución, en las democracias de la transición o post – dictatoriales. 6

Finalmente, apelamos a la premisa que considera al liderazgo presidencial “delegativo” como parte del problema, “pero sólo ilusoriamente como parte de la solución pues la estabilidad de la democracia delegativa encierra en sí misma un componente de inestabilidad al quedar ésta en manos del jefe de Estado. Raramente se contribuye a la inversión institucional que esas democracias necesitan”. (Ollier, 2008: 99 - 100).

Sobre estos supuestos el artículo define al conflicto campo - gobierno como un factor económico coyuntural cuyo impacto en la democracia delegativa argentina produjo el fortalecimiento del Congreso y un debilitamiento de un fuerte liderazgo presidencialista, sin que ello implicara la renuncia de la Presidenta o el Vicepresidente. II. El Congreso Argentino de “escribanía” a “reactivo”?

El conflicto entre el gobierno argentino y el sector agropecuario tuvo un fuerte impacto en la relación ejecutivo- legislativo de la democracia delegativa argentina (O’Donnell, 1994). 7 Recordemos que la Reforma Constitucional de 1994 que entre sus objetivos se proponía limitar los poderes presidenciales en la práctica los reforzó (De Riz, 2004: 58; De Riz y Sabsay, 1998 Mustapic, 2005: 26; Mustapic, 2008; Rosatti, Horacio, 2001)8y, en el mediano plazo, facilitó los avances unilaterales del Presidente en el diseño e implementación de las políticas públicas. Este fenómeno también se presentó en el resto de los países de la región por lo cual las legislaturas comenzaron a denominarse “reactivas” (Cox y Morgenstern, 2002: 448- 50) aunque las reacciones de los parlamentos fueron variadas (Llanos y Nolte, 2006: 31).

En la República Argentina, las presidencias de Carlos Menem (1989 – 1997) son un claro ejemplo de este cambio porque inician “la posibilidad de que se estableciera un poder

5 La disputa entre Menem y su vicepresidente Duhalde fue el eje de la política argentina durante el menemismo. También, fue conflictiva la relación entre el Presidente De la Rúa y su vicepresidente Carlos Alvarez quien terminó renunciando a su cargo y al comienzo de su gestión, Kirchner y su vicepresidente Scioli tuvieron serias desavenencias. Natanson, 2008 6 La legislación de Estados Unidos procura impedir que la vicepresidencia quede vacante. Una enmienda constitucional de 1967 estableció que de quedar vacante el cargo de vicepresidente, el presidente debe designar uno, sujeto a la confirmación de la mayoría de cada una de las Cámaras. Así fueron designados, Gerald Ford 1973 y Rockefeller en 1974. (Mustapic, 2001:275). 7 Según este autor, lo característico de las democracias delegativas es la falta de controles a la autoridad presidencial. “típicamente, en las DD (democracias delegativas) otras instituciones, por ejemplo, las cortes y las legislaturas, son molestias que vienen sujetas a las ventajas internas e internacionales de ser un Presidente democráticamente electo. La DD le da al Presidente la ventaja evidente de no tener prácticamente accountability horizontal. La DD tiene la evidente ventaja adicional de permitir la elaboración rápida de políticas, aunque a costa de una alta probabilidad de gruesos errores, de una implementación arriesgada, y de una concentración de la responsabilidad por los resultados en el Presidente. O’Donnell (1994), pp. 59- 62 8 Las principales modificaciones introducidas en el diseño institucional fueron: la elección directa de la fórmula presidencial, la reducción de sus mandatos a cuatro años, la reelección por un solo período – con intervalo de cuatro años entre dos períodos presidenciales, el “ballotage”, la elección directa de tres senadores (dos por la mayoría y uno por la minoría), la limitación de los decretos de necesidad y urgencia (DNU) y el poder de veto parcial con promulgación parcial. A todo ello, la nueva Constitución agregó la autorización a delegar facultades legislativas en el Ejecutivo en circunstancias excepciones, aunque por un período acotado. La creación del cargo de Jefe de Gabinete de Ministros.


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hegemónico”.9 Esta evolución no se produce sin embargo en el contexto de una violación de los derechos políticos: se vota regularmente y no hay restricciones significativas a las libertades públicas (…). No obstante, esta legitimidad es problemática.”(Cheresky, 1996:2). Sin embargo, si comparamos aquel Congreso con el actual, las diferencias son notables. Aquel poder legislativo tenía influencia en la toma de decisiones. En las Comisiones se discutían los proyectos y era posible introducir modificaciones u objeciones. Estudios posteriores mostraron que “el estilo unilateral del Ejecutivo fue, en no pocas ocasiones, frustrado por la nada despreciable capacidad política del Congreso para reaccionar forzando negociaciones y modificaciones a las políticas, e incluso obstruyéndolas. (Llanos, Nolte, 2006: 34).

El Congreso del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner se caracteriza por la ausencia total de deliberación y la inercia. La capacidad para presentar, modificar, demorar y rechazar las iniciativas de ley, que es una de las funciones esenciales del Congreso, lo ejerce el poder ejecutivo. El uso excesivo de esta facultad durante los últimos años,10 que le ha valido el apodo de “escribanía” 11 (probablemente en alusión a las legislaturas tradicionalmente conocidas como “sellos de goma”). Una crítica “tan frecuente, se apoya en un conjunto de expectativas que ni el diseño constitucional ni las democracias contemporáneas permiten alentar.”(Mustapic, 2008). A ello debemos agregar que el oficialismo que el oficialismo goza de amplia mayoría en ambas cámaras legislativas, incluido el quórum propio en la de Diputados.12 Entonces, estamos ante una legislatura reactiva del tipo más extremo, relación de presidente – dominante / legislatura subordinada o sumisa.13 (Cox y S. Morgenstern, 2001).

En estas condiciones no se esperan mayores obstáculos o divergencias en la aprobación y ratificación de los Proyectos enviados por el Ejecutivo al Congreso. De hecho, se aprobaron leyes tan importantes como la Ley de Presupuesto de la Administración Pública,14 de Blanqueo de Ley de Capitales, de Estatización de las Jubilaciones, de Reforma del Consejo de la Magistratura. Si a ello sumamos, que durante

9 Un poder concentrado, poco propenso a rendir cuenta de sus actos y a argumentarlos públicamente, que para dar libre curso a su vocación decisionista no tropieza con otros poderes que lo limiten, logrando que las instituciones que podrían contrarrestarlo, como el parlamento y la justicia, pierdan atribuciones o se le sometan. 10 Durante la presidencia de Néstor Kirchner, el poder ejecutivo envió al Congreso, un total de 340 proyectos de ley pero 135 eran ratificaciones de tratados o acuerdos internacionales que se envían al Congreso como parte del trámite obligatorio para su vigencia. Es decir que sólo en los 205 proyectos legislativos restantes se trató de decisiones para la aplicación de políticas públicas. El número contrasta con los 270 Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) que se utilizaron para los mismos fines y también con los 10 (DNU) firmados por Raúl Alfonsín durante toda su gestión y con los 73 de Fernando De La Rúa. La Nación, 18/05/2008. 11 En términos legislativos se refiere a que las iniciativas del Ejecutivo, se presentan en las distintas Comisiones a “libro cerrado” o sea no se abren para deliberar y/o plantear posibles modificaciones. La única alternativa posible, en caso de objeciones, es pasarlas a estudio y demorar el trámite, algo que raramente ocurre. 12 En la Cámara de Diputados, el bloque oficialista se conformó con 155 diputados obteniendo la mayoría y el quórum propio. En la de Senadores, 44 legisladores propios y otros aliados le aseguraban una holgada mayoría. 13 Según Llanos y Nolte (2006: 35), el esquema de Cox Morgersten fue retomado y modificado en un estudio del Banco Inter – Americano de Desarrollo (IADB, 2005: 53 – 56). 14 En el año 2007, se estima que el Poder Ejecutivo gastó unos 26.000 millones de pesos más, por fuera del presupuesto, sin intervención del Poder Legislativo. Ese aumento del gasto público representó alrededor del 23% más de las erogaciones previstas en la ley presupuestaria de aquel año. Una ley que viola el artículo 29 y 76 de la Constitución Nacional que prohíben expresamente que: “el Congreso no puede conceder al Ejecutivo Nacional, ni las Legislaturas provinciales a los gobernadores de provincia, facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías (…).” Sólo 6 provincias no delegaron esta atribución, los llamados “superpoderes”, Catamarca, Mendoza, Córdoba, Jujuy, La Rioja y Santa Fe. En 13 restantes, los superpoderes son totales y en 5 parciales.


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el año 2007, se delegaron por ley las facultades legislativas del Congreso al Poder Ejecutivo15 el liderazgo presidencial aparece robustecido política y económicamente. “La frágil debilidad institucional que nos envuelve afecta, pues, ambas dimensiones: la política y económica”. (Botana, 2008)

Las estadísticas legislativas dan cuenta del aumento de las iniciativas legislativas del Poder Ejecutivo, durante el primer año de gestión del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (periodo legislativo 126 (1/3/2008 al 28/02/2009) de las 119 leyes sancionadas, el 56,3% (67 leyes) provino del Poder Ejecutivo, el porcentaje más alto desde 1998 y, que supera ampliamente al porcentaje de las presentadas por los Diputados (25,2 %). 16 Por otra parte, si se observan los balances legislativos anuales desde 1998 hasta el periodo 2007, se puede verificar la disminución de la producción legislativa, de un total de 229 leyes, en 1998, se sancionaron 88; en el año 2006, de 15 leyes se aprobaron 8. 17

También, la otra función principal del Congreso, la de contralor, generalmente destinada a requerir información del poder ejecutivo (como los pedidos de informes o las interpelaciones) al seguimiento y monitoreo de sus actividades (como las comisiones de investigación) están totalmente desvirtuadas.18 En el año 2008, fueron escasos los pedidos de Informes al Poder Ejecutivo y disminuyeron los Informes del Jefe de Gabinete. Asimismo y están pendientes de tratamiento legislativo, los proyectos para rediseñar y ampliar las facultades de los mecanismos de control, una función que corresponde esperar de la oposición.

“El Gobierno es de una ortodoxia fenomenal porque coloca el tema del superávit fiscal como eje de su gestión. Tipo de cambio alto, crecimiento en divisas de las exportaciones – y, por lo tanto, superávit comercial-, superávit fiscal permiten que la relación política entre Gobierno nacional y gobiernos provinciales cambie sustancialmente.” (Portantiero, 2006). Por ello, cuando los primeros indicadores económicos mostraron índices preocupantes, el liderazgo presidencial decidió unilateralmente modificar el esquema de retenciones móviles a las exportaciones, la ya famosa Resolución 125,19 afectando al sector agropecuario que es, desde sus orígenes, estratégicamente decisivo en la economía nacional, tanto en la producción de divisas como en la generación de empleo y alimentos.20(Barsky y Dávila, 2008; Saénz Valiente, 2009;

15 Con esta herramienta, el Jefe de Gabinete tiene la facultad de reasignar partidas con lo cual se puede desnaturalizar el destino que los legisladores otorguen a los recursos públicos. Es imprescindible hacer la distinción entre los decretos delegados y los DNU, puesto que al utilizar los primeros “el Poder Ejecutivo hace uso de facultades propias del Congreso que éste le ha transmitido, en el caso de los decretos de necesidad y urgencia el presidente se auto atribuye facultades que son propias del Congreso, sin que por lo tanto medie delegación ni autorización o consentimiento previo.” 16 H. Cámara de Diputados. Secretaría Parlamentaria. Dirección de Información Parlamentaria. 17 Ver Cuadro Comparativo, Anexo, pp. 21 18 El control parlamentario se define, en forma general, como la capacidad de revisar y sancionar las actuaciones del gobierno y de la administración pública. Llanos y Nolte, 2006, p 36. Un caso paradigmático de abandono por parte del Congreso en Argentina ha sido la escasísima revisión por tal cuerpo de los centenares de decretos de necesidad y urgencia por el Presidente. La mayor parte de esas normas no responde a un genuino caso de emergencia, y sin embargo pocas veces han sido discutidos por el Parlamento. Sagués, 2002, p. 441 19 La recaudación estimada con el aumento de las retenciones móviles llevaría los 4.500 millones de dólares del año 2007 a 12.000 millones en el 2008. Bosoer, Fabián. 2008. La resolución 125 es inconstitucional porque fue dictada por un órgano sin competencia para hacerlo. La Corte Suprema fue muy clara respecto de que los impuestos deben ser fijados por el Congreso (Loñ, Félix, 17/07/2008). 20 Para la soja y girasol, los derechos de exportación aumentarían a 44,1% y 39,1% respectivamente, mientras que las alícuotas para el maíz y el trigo se reducirían casi un punto a 24,2% y 27,1% respectivamente. También se anunciaron incentivos específicos para la producción de cereales, carne y leche y medidas para estimular la generación de valor agregado y alentar un mayor uso de fertilizantes. Para un análisis más


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Bosoer, 2008). Las entidades agropecuarias consideraron confiscatoria la medida y reaccionaron con dureza. 21 “en el conflicto de campo lo que está en juego no sólo el interés sectorial, sino el patrón de acumulación y distribución. (Plan Fénix, 2009).

El conflicto duró cuatro meses, de marzo a julio de 2008, y “más allá del fragor producido por los numerosos cruces verbales, el posicionamiento gubernamental ha carecido de la necesaria claridad. En lugar de ofrecer una fundamentación equilibrada y articulada de esta política, se ha recurrido a argumentos parciales, ora apuntando a aspectos distributivos, ora señalando necesidades fiscales. (…) deben esclarecerse los intereses y la representatividad de los actores [agropecuarios y] se requiere voluntad de diálogo y convicción fundada en la defensa de posturas que benefician al colectivo de los argentinos. La negociación de ninguna manera puede transcurrir bajo la amenaza de medidas que comprometen la continuidad de las actividades productivas.”(Plan Fénix, 2009). Las movilizaciones agrarias y luego los “cacerolazos” urbanos y la falta de acuerdos y consensos, crearon un clima de alteración del orden y la paz social que puso en riesgo la gobernabilidad. Ante esta situación, el Vicepresidente dio a conocer una “Carta a la Ciudadanía” llamando al diálogo “a partir de la formación de consensos básicos” y la propuesta de que "en el Congreso de la Nación, lugar por excelencia de la expresión de la pluralidad y representatividad de una sociedad democrática, podremos encontrar aquellas ideas, proyectos, legislación y programas que permitan aportar al Poder Ejecutivo en el diseño de una política agropecuaria integrada a un modelo económico de crecimiento sostenido y de distribución de ingresos". Al día siguiente, el 17 de junio de 2008, el Poder Ejecutivo envió la Resolución 125 al Congreso, para su consideración y ratificación. III. Una salida parlamentaria al conflicto? La Resolución 125 y el “Voto no positivo” El tratamiento legislativo del Proyecto de Ley de la Resolución 125 encontró más obstáculos de los previstos por el liderazgo presidencial porque como generalmente sucede “las primeras víctimas de una estrategia semejante suelen ser sus propias bases de apoyo parlamentario y un segundo peligro y de mayores consecuencias: el reacomodamiento de las coaliciones al interior del Congreso”. (Mustapic, 2001). En el proceso legislativo (Olson y Mezey, 1991) 22 de la Resolución 125, dos variables fueron centrales, el territorio (provincias del núcleo agropecuario por un lado y el gobierno nacional y sus aliados por el otro) y el tiempo (la prolongación del conflicto afectaba económicamente al campo (demoras en la comercialización de bienes primarios) y al gobierno en costos políticos al no hallar una rápida solución al conflicto. (Reynoso, 2008). Además, se sabe que en el sistema bicameral, el tiempo que transcurre entre el debate en ambas cámaras influye en la decisión y el comportamiento de los legisladores, por la oportunidad que existe en ejercer presión sobre las distintas posiciones. detallado de las políticas y conflictos entre el poder político y el sector agropecuario, véase, Barsky, Osvaldo y Dávila, Mabel, 2008 21 Hubo paros agropecuarios (aproximadamente 400 piquetes bloquearon las rutas) y duros enfrentamientos verbales entre las partes; protestas ante los domicilios de varios legisladores, detenciones de algunos dirigentes agrarios, desabastecimiento de productos básicos y la extensión del conflicto a otros sectores y a los centros urbanos donde aparecieron los “cacerolazos”. Por su parte, las entidades agrarias (Sociedad Rural Argentina (SRA), la Federación Agraria Argentina (FFA) y Federaciones Rurales Argentinas (CRA)) dejaron de lado su histórica división y se creó la Mesa de Enlace que convocó a dos actos multitudinarios en Rosario y Buenos Aires. 22 Este autor afirma que el proceso legislativo está determinado por tres conjuntos de factores; a) las influencias externas sobre el Congreso; b) la capacidad de actuación de los legisladores; y c) el contenido de las políticas que se procesan.


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Así, las movilizaciones agrarias y protestas urbanas más lo medios de comunicación, ejercieron gran presión sobre los legisladores y se generaron tensiones entre el sector rural y los intendentes y estos a su vez, en los legisladores provinciales, lo cual tornó difícil conciliar posiciones, por ejemplo, entre los legisladores oficialistas más extremos y algunos representantes del interior bonaerense. Además,“los medios de comunicación jugaron un papel notable en la nacionalización del conflicto y en la instalación pública de una dirigencia rural hasta entonces casi desconocida para la sociedad”. (Barsky, 2008: 7 – 8). La transmisión televisiva de los debates en las comisiones legislativas y en el recinto de ambas Cámaras (diputados y senadores) incluidas las exposiciones de cada uno de los oradores acercaron el Congreso a la ciudadanía que se reposicionaron ante la sociedad. “Lo que jaquea a los presidentes debilitados no es la minoría en el Congreso ni los realineamientos parlamentarios, sino los estallidos populares o ciudadanos (…).La representación parlamentaria se realinea según los virajes en el estado de ánimo ciudadano. (Cheresky, I. 2006: 17) (Ollier, 2008; Perez Liñán, 2008). En este contexto, la Cámara de Diputados, en una ajustada votación, dio media sanción al Proyecto de ley de la Resolución 125, (con 129 votos favorables y 122 en contra más dos abstenciones) y luego de que se aceptaran modificaciones al mismo.

Clarín, 18/07/2008

El debate en el Senado. El voto no positivo del Vicepresidente.

El comportamiento del partido justicialista en el Senado es una clave importante para comprender las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el legislativo. Además de las raíces institucionales del diseño presidencial importan factores que remiten a la estructura, organización y funcionamiento de los partidos; al sistema electoral y al funcionamiento del federalismo argentino.

Así, “la desproporcionalidad y el sesgo mayoritario y partidario del sistema electoral nacional y los sistemas electorales provinciales (…) contribuyen a asegurar el predominio del partido justicialista (PJ) en el Senado. Una de las consecuencias de la interacción entre el sistema electoral nacional y los provinciales y las preferencias de los votantes es que cualquier partido distinto al PJ que gane las elecciones presidenciales enfrentará un gobierno dividido.” (Mustapic, 2005: 266). Por lo tanto, desde la crisis del año 2001 - que


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tuvo al Senado como un protagonista importante - el partido justicialista ha procurado asegurarse la estabilidad y la gobernabilidad presidencial mediante un amplio dominio en ambas Cámaras legislativas que las elecciones de diciembre de 2007, aseguraron.

Fuente: Clarín, 11/12/2007

En el caso del Senado, la mayoría legislativa le ha permitido al oficialismo ganar las

votaciones con una diferencia superior a los 15 votos. Sin embargo, en la correspondiente a la Resolución 125, no pudo alcanzar la mitad más uno, produciéndose un empate técnico que motivó el desempate del Vicepresidente y el rechazo de dicho proyecto.23 Por lo tanto, más allá de la derrota del oficialismo, el resultado del realineamiento político interpretarse como su capacidad para conservar su fortaleza en términos de gobernabilidad y representatividad independientemente de su fragmentación y del liderazgo presidencial o del partido peronista del momento. No obstante, el conflicto con el campo reflejó las divisiones del partido justicialista y “la situación a la que se llegó esa madrugada fue inducida obviamente por las preferencias de los diputados y senadores, pero también en una cierta proporción por la forma de representación bicameral y el dilema del agente – principal (…). Por esta razón, tiene un mayor impacto hacer presión sobre un senador que sobre un diputado, debido a que manteniendo el resto de los factores constantes, la contribución de cada senador en la decisión es mayor que la contribución de cada diputado singularmente considerados.”(Reynoso, 2008: 2 – 3). Y obviamente, que la variable territorial se puede apreciar mejor en la Cámara de Senadores donde se produjo la deserción de varios senadores del bloque oficial que representan a las provincias agropecuarias entre ellas, Santa Fe, La Pampa, Buenos Aires y los enclaves rurales de Corrientes y Entre Ríos, las más afectadas económicamente por el conflicto del campo. El

23 De los 3 senadores en duda, Ramón Saadi de Catamarca, Adriana de Bortolozzi, de Formosa votaron por el oficialismo pero el santiagüeño, Emilio Rached se opuso y forzó el empate final.


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oficialismo contaba con 44 legisladores propios y un número de aliados que le garantizaba una holgada mayoría para aprobar cualquier proyecto, en la actualidad sólo puede contar con una mayoría ajustada de 41 legisladores.

De esta forma, el conflicto cambió el tablero político argentino. El estilo del gobierno de imponer la Resolución 125 junto a un discurso intolerante y el mensaje del Congreso terminó dividiendo al justicialismo y sus aliados. Varios gobernadores tomaron distancia del gobierno y otros entendieron que debían sugerir que lo hacían para reposicionarse ante la sociedad como portadores de propuestas en sintonía con las expectativas de la población. A casi un año del conflicto“se advierte una fractura entre, por un lado, las zonas productoras de soja -Santa Fe, Córdoba, La Pampa, el interior bonaerense - lideradas por peronistas anti kirchnerista u opositores, versus las zonas no sojeras: conurbano, NOA y Patagonia. Desde el año pasado, la ciudad de Buenos Aires se ha sojizado en términos electorales y culturales.” (Natanson, José, 3/05/2009)

Clarín, 18/07/2008

De todas maneras, “el vínculo partidario se quebró en parte porque, en su lugar, se

impuso el vínculo parlamentario basado, a su vez, en la relación más profunda que deriva del pacto federal. Como nos enseña la Constitución, ese pacto se radica igualitariamente en el Senado. Este lazo fue tan significativo para muchos senadores, inmersos cara a cara en la rudeza del conflicto rural, como para quien, en busca de un consenso más amplio, votó de acuerdo con el sentimiento que a él le inspiró el interés de todos. En este sentido, debe subrayarse la solitaria dignidad del vicepresidente y esa voz quebrada, que asumía sin estridencia alguna el pesado fardo de la responsabilidad.” (Botana, 18/07/2008). El voto “no positivo” del Vicepresidente Cobos

El voto “no positivo” del Vicepresidente Cobos reinstaló en la agenda pública y académica el debate sobre el rol del vicepresidente. De hecho, desde la recuperación de la democracia, en 1983, varios vicepresidentes presentaron un perfil desafiante que algunos analistas atribuyen a un “rasgo más estructural que coyuntural de la política argentina [porque] existe un desfase entre su peso político y sus funciones reales”. (Natanson, 2008). 24 Pero han sido muy escasas, las ocasiones en que el vicepresidente de la nación debió

24 La disputa entre Menem y su vicepresidente Duhalde fue el eje de la política argentina durante el menemismo. “Menem gobernó buena parte de su primer mandato sin vicepresidente, ya que Duhalde renunció para ocupar la gobernación de la provincia de Buenos Aires. En ningún momento esta ausencia


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desempatar. El Vicepresidente de la Nación puede dirimir un empate mediante la utilización de esa atribución reconocida por el texto constitucional, entendiendo que “el principio de igualdad de las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires que rige la integración del Senado, no permite otorgar un voto adicional al representante de alguna de ellas. 25

Después de la reforma constitucional de 1994, los presidentes y vicepresidentes se eligen en forma directa de modo tal que ambos aparecen compartiendo la fórmula en una misma boleta electoral. Pero ello no significa que pertenezcan ni al mismo partido, ni que aún perteneciendo tengan que compartir cada una de las decisiones. (Reynoso, 2008). Recordemos que el vicepresidente Carlos Alvarez del gobierno de De la Rúa, renunció al cargo en el año 2001. (Ferreira Rubio, Delia, 2005; Serrafero, 1999; 2003; 2006; Ollier, 2008).

“Esta circunstancia es distinta, no es como en 2001, cuando la gente pedía que un gobierno se fuera, pero el país nos pide que encontremos una solución a este conflicto" "Quiero seguir siendo el vicepresidente hasta el 2011, pero el corazón me indica que debo votar en contra" "(…) no creo que sirva una ley que no es la solución a este conflicto. La historia me juzgará no sé como, pero espero que esto no se entienda como una traición, no traiciono a nadie, estoy actuando de acuerdo a mis convicciones (…). Que la historia me juzgue si me equivoco” (Cobos, 18/07/2008)

Ahora bien, el análisis de esta decisión puede ser abordada desde varias perspectivas “porque es ejemplo particular de un proceso más general: las instituciones afectan el juego político a modo de mecanismos que introducen incentivos sobre el tipo de interacciones entre los actores políticos.(…) lo que sucedió esa madrugada dispara un interrogante político sustantivo ¿Qué tipo de incentivos positivos tienen los actores políticos relevantes y en qué medida esos incentivos están alineados con los horizontes normativos que damos por supuesto? (Reynoso, D. 2008).

“Lo único que impedí fue un estallido social porque el país estaba al borde la crispación. “[Mi] voto contra las retenciones móviles al campo impidió que el gobierno tuviera que irse del poder, por la crisis que hubiera desatado la medida.” "Yo intenté de todas formas y maneras de consensuar... Nadie puede ser ajeno a que el país estaba al borde de la crispación social, que se vivían momentos muy difíciles"(Cobos, 17/12/2008)26

Entre los juristas argentinos existe una amplia mayoría que afirma que es un error sostener que el vicepresidente debe ser en el Senado una suerte de delegado o agente del Presidente. Esta tesis hace un flaco favor a la dignidad e independencia del Poder Legislativo. Y al revés, el vicepresidente tampoco debe ser entendido como una cuña del Congreso en el Poder Ejecutivo; y menos como un órgano rival destinado a bloquear la gestión presidencial.(Armesto, 2008: 12) “de presentarse un conflicto de lealtades, tendrá que privilegiar las institucionales sobre las personales; (…) las decisiones que adopte, en uno y otro escenario donde tiene obligadamente que actuar, alcanzarán legitimidad si

planteó un escenario de inestabilidad de gobierno. Mustapic, 2001:274. También, fue conflictiva la relación entre el Presidente, Kirchner y su vicepresidente Scioli al inicio de su gobierno. 25 De acuerdo con lo dispuesto en el art. 57 de la Constitución Nacional, el Presidente del Senado tendrá voto en el caso de empate en la votación. El reglamento del Cuerpo dispone a su vez en el art. 33, que el Presidente “sólo vota en caso de empate; y de conformidad con el art. 213 del citado Reglamento. El art. 88 del texto constitucional argentino reza:”En caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del Presidente, el Poder Ejecutivo será ejercido por el vicepresidente de la Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o inhabilidad del Presidente y Vicepresidente, el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la Presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo.” Desde 1983, los casos anteriores fueron, en el año 2001, el Presidente del Senado y en el 2002, el Presidente del Senado, Juan Carlos Maqueda.


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apuntan, con responsabilidad y prudencia, a “promover el bienestar general” como manda el preámbulo constitucional.” (Sagües, 7/08/2008).

“Yo soy muy leal con la gente que nos votó y con el país. Mi voto [contra las retenciones móviles] fue para corregir una decisión que no había sido consensuada y llevaba al país a una situación difícil""Lealtad es también no callar cuando uno cree que puede acompañar con una diferencia o con una discrepancia" "justicialistas como Reutemann, Solá, Das Neves, Marín o Busti" tuvieron una postura similar en favor del campo y por eso concluyó que "la tolerancia se tiene más con hombres del mismo partido que con un hombre que se jugó por un proyecto, conforme a sus convicciones", en referencia a sí mismo. "No se puede ser verticalista con los de otras fuerzas y horizontal con la propia". 27 (Cobos, 19/10/2008)

Nosotros compartimos que “el Vicepresidente, quien ostenta la presidencia del Senado, debe primar en sus actos la necesidad de entender un país federal, donde cada una de las provincias puedan expresar sus preocupaciones (…) arribando a soluciones desde los valores republicanos, buscando preservar el federalismo y la paz social.”(Armesto, 2008: 14).

Las diversas encuestas de opinión realizadas sobre el voto negativo del Vicepresidente en la sesión del 17 de julio, coinciden en señalar que la valoración positiva alcanza hasta el 70%.28 (La Nación, 21/07/2008). En tiempos de crisis de los partidos políticos y con un escenario político fragmentado, la figura del vicepresidente emerge como líder basado en el consenso de la ciudadanía y los medios de comunicación. En síntesis, el conflicto entre el gobierno argentino y los sectores agropecuarios desató una crisis que, en sólo cuatro meses (marzo – julio 2008), debilitó un liderazgo presidencial fuerte (que aumentó negativamente su aislamiento) y fortaleció al poder legislativo. El rechazo a la Resolución 125 evidencia que el estilo unilateral del Ejecutivo fue frustrado, por la nada despreciable capacidad política del Congreso para reaccionar forzando negociaciones y modificaciones a las políticas, e incluso obstruyéndolas. Demostró que “legislaturas reactivas en tiempos normales puede, no obstante, desempeñarse activamente en épocas de crisis” (Llanos y Nolte, 2006: 50) y, que el diseño constitucional no incluye mecanismos que aseguren un comportamiento dócil o pasivo de los legisladores. Estos hechos y el “voto no positivo” del vicepresidente parece constituir un punto de inflexión que anunciaría un cambio hacia un poder legislativo menos sumiso. A nivel parlamentario y político, se produjo la ruptura de la coalición Concertación Plural que se extendió al resto del país, y suscitó una crisis – aún no superada - en la relación de la presidenta con el vicepresidente, sin que ello implicara la renuncia de alguno de ellos. La resignificación del papel del Vicepresidente en la estabilidad y la gobernabilidad democrática reforzó su legitimidad en el consenso ciudadano, luego de haber sido el primer vicepresidente que definió una votación en la Cámara alta en contra de un proyecto del Poder Ejecutivo.29 En ambas Cámaras Legislativas paulatinamente se pasó de la mayoría absoluta casi automática a una rebeldía apenas disimulada.30 El bloque

29 No obstante, la mayoría de los funcionarios gubernamentales de la Concertación Plural principalmente los aliados al Vicepresidente Cobos debieron renunciar a sus cargos. 30 En Diputados, el bloque oficialista contaba - antes del conflicto con el campo - , 129 votos propios y aproximadamente otros 30 de legisladores aliados. A un año, del tratamiento de la Resolución 125 cuenta con 115, debido a la deserción de radicales K, de peronistas disidentes y algunos kichneristas de la primera hora, como Miguel Bonasso, Victoria Donda, Vilma Ibarra y Jorge Obeid. En el Senado, el oficialismo conserva una mayoría ajusta de 41 legisladores aunque se estiman futuras deserciones.


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oficialista sufrió la deserción de 15 legisladores y, en varios casos, se impuso la necesidad de abrir el debate para obtener el consenso necesario para la aprobación de los proyectos que antes se obtenía automáticamente. Desde el oficialismo, el debate se generó más por necesidad que por convicción. No obstante, el oficialismo logró las sanciones de leyes importantes provenientes del Ejecutivo y no volvió a perder una votación decisiva. Respecto a la oposición, los legisladores más fortalecidos por una relegitimación ciudadana comenzaron a reclamar un debate más racional de las iniciativas legislativas del ejecutivo. Las diferencias ideológicas no impidieron la unión a la hora de presentar objeciones a los proyectos oficiales. 31

En cuanto a las otras funciones del Congreso, los cambios más visibles fueron la presencia en el Congreso de funcionarios del Poder Ejecutivo. De todas maneras, el desempeño de la producción legislativa continúa siendo muy bajo y el oficialismo continúa teniendo el control legislativo y político. “Quizás uno de los peligros mayores del ejercicio del poder hegemónico del poder sea la dilapidación de un conjunto de valores que es necesario recuperar, entre ellos, “tal vez el más importante consiste en restituir la idea de una concertación interpartidaria en el seno del Congreso Argentino”. (Botana, 07/05/2008)

Finalmente, las movilizaciones agrarias y urbanas generaron la emergencia de un nuevo actor social, económico y político. El sector agropecuario que aparece en la escena pública con un reclamo gremial fue creciendo hasta convertirse en un movimiento social que canalizó el descontento general de la ciudadanía, con un modo de gobernar que elude la deliberación pública y la argumentación en busca de consenso. A partir de entonces, comenzaron a incrementarse políticamente las figuras que no confrontan. Aparentemente, el lema parecería ser moderación y no crispación. “El rechazo de la ya famosa Resolución 125 fue el corolario de un complejo proceso político e institucional del cual la movilización agraria resultó un potente catalizador”. (Barsky, 2008:9).


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IV. Conclusiones

El análisis del conflicto entre el gobierno y el sector agropecuario demuestra que las pretensiones hegemónicas del liderazgo presidencial pueden ser neutralizadas por el fortalecimiento del Congreso y las fuertes presiones de la ciudadanía sobre sus representantes, en una forma de “flexibilización de facto” del presidencialismo, sin que ello implique la renuncia de la presidenta.

Vale decir que, el conflicto y la crisis desatada por el enfrentamiento entre el gobierno y el sector agropecuario, al limitar opciones estratégicas de este tipo de liderazgo presidencialista, generaron nuevas oportunidades a la búsqueda de soluciones alternativas. Entonces, con la resolución de la crisis vía parlamentaria que evidenciado que la “omisión” del Congreso en el diseño e implementación de políticas públicas como es la política agropecuaria y que hacen a un proyecto nacional de país, puede pulverizar en pocos meses, un alto grado de legitimidad electoral y de credibilidad ciudadana de un liderazgo presidencial basado en importantes recursos objetivos y subjetivos. También, que una legislatura reactiva – sumisa puede desempeñarse activamente en épocas de crisis y mostrar su capacidad política como acaeció con el tratamiento legislativo de la Resolución 125; que le permitió imponer límites a una decisión unilateral del liderazgo presidencia que ponía en riesgo la gobernabilidad y el orden social. Sin embargo, esta solución deja sin respuesta aparente el interrogante de cómo fortalecer el Congreso para que actúe como contrapeso de un Poder Ejecutivo marcadamente caracterizado por un ejercicio del poder casi hegemónico, sin alterar la estabilidad de gobierno. Cómo crear los incentivos para que los actores políticos importantes y los más estratégicos (oficialismo y oposición, Presidenta y Vicepresidente) se comporten de manera más cooperativa y consensuada tendiente a incrementar el nivel institucional y por ende, la calidad democrática. Porque el corolario de la crisis con el campo fue la devaluación de un estilo de liderazgo presidencial y la reaparición de una fuerte demanda ciudadana de mayor participación y fortalecimiento de las instituciones, principalmente del Congreso. Estos hechos demuestran una vez más la profunda crisis de representación política y la falta de un sistema de partidos responsables que aqueja al sistema político argentino, desde hace aproximadamente una década. “El consenso con fuerzas afines es la pieza maestra de una política empreñada en procurar una distribución más igualitaria de la libertad. Requiere, por tanto, concentrar capacidad política e institucional para encauzar hacia las metas del bien general los conflictos propios de una democracia. Naturalmente, el complemento del consenso es la unidad partidaria, entendida como requisito previo de aquel proyecto.”32

Esta variable del fortalecimiento del Congreso como una institución capaz de encauzar el gobierno en situaciones de crisis ha sido considerada por varios politólogos (Mustapic, 2001; Ollier, 2008, Pérez Linán, 2008; Bosoer, 2003; Llanos y Nolte, 2006), así como la cuestión de la “flexibilización de facto”. El caso, aquí analizado, se ajustaría a esta perspectiva, con la salvedad que no implicó la renuncia de la Presidenta ni del vicepresidente, como en el pasado. Podría considerarse al caso aquí analizado, un ejemplo de esta tendencia, con la salvedad que la solución parlamentaria a la crisis no implicó la renuncia de la presidenta ni del vicepresidente. No obstante y en función de los actuales debates sobre un posible cambio hacia un parlamentarismo, en nuestra opinión adhiere a aquella que sostiene “imaginar que un sistema parlamentario haría de Argentina un país más gobernante, mientras las condiciones aquí exploradas permanezcan sin cambios, es una utopía. (De Riz). No es cuestión de cambio de reglas sino de liderazgos dispuestos a 32 Alfonsín, Raúl. Fundamentos de la República Democrática. (2006). En: Botana, Natalio, Falta un sistema de partidos responsables. Clarín, Opinión, 12/04/2009


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anudar esos acuerdos y la confianza y que puede haber entre los sectores que lo hacen. Actualmente, todavía observamos mucha desconfianza entre los líderes. “Creemos que es necesario acompañarla de una reforma política que sigue pendiente y, sobre todo, esperar que se modifique nuestra cultura política. De lo contrario, más allá de la flexibilización de los mandatos, seguiremos inmersos en la misma decadencia institucional que tanto agobia e imposibilita nuestro desarrollo.”(Sabsay, 2008) Por el momento, en un diseño institucional como el argentino, la institución vicepresidencial en su doble identidad constitucional (como Vicepresidente y Presidente del Senado) aparece como una variable institucional capaz de neutralizar la “inestabilidad del liderazgo presidencial” y garantizar la gobernabilidad y diferenciándose de las experiencias anteriores. En este último sentido, es importante destacar que, la decisión del Vicepresidente Cobos de no renunciar a su cargo luego de su “voto no positivo” en disenso con la aplicación de la Resolución 125, fue ampliamente legitimada por el consenso de gran parte de la ciudadanía. En este sentido, juzgamos beneficiosa una revalorización de la institución vicepresidencial, en términos superadores de la “por siempre campanita” (Natanson, 2008) 33 para finalmente afirmar que “en estos casos, la “legitimidad dual” criticada tanto por Linz como por sus seguidores, impide un vacío de poder porque al lado del Presidente existe otro órgano con una legitimidad directa emanada de la ciudadanía, que está en condiciones de ofrecer una salida a la crisis política”. (Llanos y Nolte, 2006: 49;). Y como ya se ha señalado “su presencia o ausencia incide sobre la dinámica del régimen político en las coyunturas de crisis”, “su presencia es relevante para la estabilidad de gobierno.” (Mustapic, 2001: 277). Agregando nosotros que su no renuncia incide favorablemente en la estabilidad del liderazgo presidencial, sea este débil o fuerte.

Concluyendo y en función de lo sucedido, estimamos que en el corto y mediano plazo, podrían presentarse dos situaciones: si el Poder Ejecutivo fortalece sus tendencias hegemónicas mediante resultados electorales favorables en la renovación parcial legislativa, entonces probablemente se acentúen las características de la “democracia plebiscitaria” y, se incrementen los riesgos de nuevos conflictos con los sectores agropecuarios máxime en un contexto económico nacional e internacional complicado. O bien, con una mayor oposición en las Cámaras legislativas, es de esperar que el Poder Ejecutivo aliente mecanismos de cooperación más estrechos con el Poder Legislativo.

33 Institucionalmente confinados al Senado, donde su única función consistiría en presidir las sesiones, los vicepresidentes han recibido el apodo popular de “campanita”, por el llamado al orden en las mismas.


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Proyectos de Ley aprobados por la H. Cámara de Diputados

- Cuadro Comparativo -

Periodos

LEY Total

LEY

Sanción definitiva

LEY

Media Sanción 34

10/12/1998 al

9/12/1999

229

88

141

10/12/1999 al

9/12/2000

249

117

132

10/12/2000 al

9/12/2001

252

88

164

10/12/2001 al

9/12/2002

230

78

152

10/12/2002 al

9/12/2003

236

88

148

10/12/2003 al

9/12/2004

180

54

126

10/12/2004 al

9/12/2005

117

42

75

10/12/2005 al

9/12/2006

161

87

174

10/12/2006 al

15/02/2007 15

15

8

7

Fuente: H. Cámara de Diputados. Dirección de Información Parlamentaria.

34 Aprobados en primera o segunda revisión no definitiva


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