la gestión compartida de servicios públicos. el caso del...

16
La gestión compartida de servicios públicos. El caso del Proyecto de Vida Independiente Gema Pastor Albaladejo Profesora de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid [email protected] María José García Solana Profesora de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid [email protected] 1. Introducción A partir de los años ochenta del siglo pasado, la gestión compartida de servicios públicos ha sido una de las fórmulas adoptadas por los gobiernos y administraciones públicas para responder a los múltiples desafíos del mundo actual y, así, poder seguir garantizado la existencia, la prestación y el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos propios del Estado del Bienestar (educación, sanidad, servicios sociales, etc.) en un contexto de crisis económica y financiera, donde las demandas sociales continuaban creciendo de manera imparable y diversa, a pesar de la escasez de recursos estatales. En este entorno inhóspito y acompañado de una alta deslegitimación de lo público, la modernización y mejora de los servicios públicos en los países desarrollados se fundamentó en la corriente reformista de origen anglosajón, la “Nueva Gestión Pública” (NGP). Esta corriente, orientada por la lógica del mercado y por su obsesión en alcanzar resultados eficaces y eficientes, llevó consigo un replanteamiento del modo en que la Administración debía ejercer sus actividades (cómo se administra) y del rol que debían desempeñar los ciudadanos. En este sentido, y en lo que a los servicios públicos se refiere, se optó por la aplicación de fórmulas de gestión que contribuyesen tanto a reducir los costes derivados de su prestación directa como a mejorar su calidad. Para ello, se acudió al mercado, apostando, así, por modelos de gestión indirecta o coproducción, donde los agentes externos a la Administración Pública (empresas privadas, tercer sector) podían intervenir, aportando sus recursos y capacidades, en los servicios públicos. Además, la NGP se distingue por otorgar al ciudadano un rol activo en la configuración de los servicios públicos. Sin embargo, como señala Olías de Lima (2005), este enfoque parte de una visión “reduccionista e individualista” del ciudadano, en la que “se subrayan y enfatizan los derechos individuales y la capacidad de elección, pero se desatiende a otras consideraciones que conciernen al interés general o a las limitaciones derivadas del bienestar general”. De este modo, la relación del ciudadano (bien como cliente, bien como consumidor) con la Administración Pública y, por tanto, su participación en los servicios públicos, suele restringirse y materializarse en dos tipos de actuaciones: remitir información sobre los fallos detectados en la prestación de los servicios públicos (quejas y reclamaciones) y manifestar su percepción o grado de satisfacción con los mismos (sondeos y encuestas). En los últimos tiempos, otras corrientes teóricas como la gobernanza democrática (Prats, 2001) y el “Nuevo Servicio Público” (NSP) (Denhardt y Denhardt, 2003, 2008) han planteado nuevos elementos que afectan a los modelos de gestión de los servicios públicos, intentado suplir las carencias de la NGP, sobre todo en lo relacionado con su déficit en valores democráticos. En este sentido, frente a la lógica economicista que ha impregnado la gestión pública, estos nuevos enfoques se distinguen por intentar recuperar la “naturaleza pública de la Administración Pública” (Aguilar, 2006:43), sin olvidar su rol legal y económico o de mercado (Denhardt y Denhardt, 2003). Es importante destacar que este énfasis en la defensa de lo público

Upload: phunganh

Post on 06-Feb-2018

213 views

Category:

Documents


0 download

TRANSCRIPT

La gestión compartida de servicios públicos. El caso del Proyecto de Vida Independiente

Gema Pastor Albaladejo

Profesora de Ciencia Política y de la Administración Universidad Complutense de Madrid

[email protected]

María José García Solana Profesora de Ciencia Política y de la Administración

Universidad Complutense de Madrid [email protected]

1. Introducción A partir de los años ochenta del siglo pasado, la gestión compartida de

servicios públicos ha sido una de las fórmulas adoptadas por los gobiernos y administraciones públicas para responder a los múltiples desafíos del mundo actual y, así, poder seguir garantizado la existencia, la prestación y el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos propios del Estado del Bienestar (educación, sanidad, servicios sociales, etc.) en un contexto de crisis económica y financiera, donde las demandas sociales continuaban creciendo de manera imparable y diversa, a pesar de la escasez de recursos estatales.

En este entorno inhóspito y acompañado de una alta deslegitimación de lo público, la modernización y mejora de los servicios públicos en los países desarrollados se fundamentó en la corriente reformista de origen anglosajón, la “Nueva Gestión Pública” (NGP). Esta corriente, orientada por la lógica del mercado y por su obsesión en alcanzar resultados eficaces y eficientes, llevó consigo un replanteamiento del modo en que la Administración debía ejercer sus actividades (cómo se administra) y del rol que debían desempeñar los ciudadanos. En este sentido, y en lo que a los servicios públicos se refiere, se optó por la aplicación de fórmulas de gestión que contribuyesen tanto a reducir los costes derivados de su prestación directa como a mejorar su calidad. Para ello, se acudió al mercado, apostando, así, por modelos de gestión indirecta o coproducción, donde los agentes externos a la Administración Pública (empresas privadas, tercer sector) podían intervenir, aportando sus recursos y capacidades, en los servicios públicos. Además, la NGP se distingue por otorgar al ciudadano un rol activo en la configuración de los servicios públicos. Sin embargo, como señala Olías de Lima (2005), este enfoque parte de una visión “reduccionista e individualista” del ciudadano, en la que “se subrayan y enfatizan los derechos individuales y la capacidad de elección, pero se desatiende a otras consideraciones que conciernen al interés general o a las limitaciones derivadas del bienestar general”. De este modo, la relación del ciudadano (bien como cliente, bien como consumidor) con la Administración Pública y, por tanto, su participación en los servicios públicos, suele restringirse y materializarse en dos tipos de actuaciones: remitir información sobre los fallos detectados en la prestación de los servicios públicos (quejas y reclamaciones) y manifestar su percepción o grado de satisfacción con los mismos (sondeos y encuestas).

En los últimos tiempos, otras corrientes teóricas como la gobernanza democrática (Prats, 2001) y el “Nuevo Servicio Público” (NSP) (Denhardt y Denhardt, 2003, 2008) han planteado nuevos elementos que afectan a los modelos de gestión de los servicios públicos, intentado suplir las carencias de la NGP, sobre todo en lo relacionado con su déficit en valores democráticos. En este sentido, frente a la lógica economicista que ha impregnado la gestión pública, estos nuevos enfoques se distinguen por intentar recuperar la “naturaleza pública de la Administración Pública” (Aguilar, 2006:43), sin olvidar su rol legal y económico o de mercado (Denhardt y Denhardt, 2003). Es importante destacar que este énfasis en la defensa de lo público

se produce en un contexto donde se alude a un nuevo estilo de gobierno, “el gobierno relacional” (Pascual, 2011), donde las redes de interacción y cooperación público-privadas se convierten en el instrumento clave para gestionar servicios eficaces y eficientes, no solo desde el punto de vista de la reducción de costes y productividad, sino también porque este modelo de gestión mejora el compromiso comunitario de usuarios y familiares implicados. Dentro de este entorno es donde las corrientes neo-públicas intentan superar el paradigma de la NGP a través de la reformulación y reinterpretación del papel del Estado, de los ciudadanos y de la comunidad donde éstos se interrelacionan con la finalidad de fomentar unas relaciones basadas en criterios de interés público y valores compartidos (García Solana y Pastor Albaladejo, 2011). De este modo, estas perspectivas pretenden recuperar la función política y social de la Administración Pública, al entender que las actuaciones públicas deben destinarse a gestionar los intereses de toda la sociedad, los intereses colectivos, y a garantizar el desarrollo de los derechos y libertades de los ciudadanos (Arenilla, 2011). Desde este punto de vista, el servicio público no solo se interpreta desde una visión reduccionista que lo considera un instrumento destinado a satisfacer las necesidades individuales de los consumidores o clientes, sino también como un elemento clave para la integración y cohesión social y, por tanto, para la transmisión de valores a la sociedad y sus ciudadanos. Además, el ciudadano se considera un agente activo que interviene en la determinación de las condiciones de prestación de los servicios y de sus modelos de gestión, superando así su rol asistencial. Por ello, estas corrientes apuestan por diseños organizativos que, originados a partir de procesos colaborativos y de la participación directa de los ciudadanos, contribuyan al desarrollo de la eficacia social (García Solana y Pastor Albaladejo, 2011). Por otro lado, y como novedad significativa, se contextualiza al ciudadano en su entorno (barrio o comunidad); es decir, no se le considera un sujeto aislado –un mero sujeto dominado por sus necesidades, pasiones e intereses individualistas-, sino un individuo que influye y es influido por su entorno, y cuyas decisiones no sólo tienen consecuencias sobre él, como persona, sino sobre su comunidad o entorno más directo. De ahí la necesidad de abordar los problemas sociales desde una visión colectiva en la que cada actor asuma un rol y responsabilidad pro-activa y específica capaz de transformar su contexto. Por tanto, este enfoque apuesta por un modelo participativo, inclusivo y comunitario de sociedad (por la definición y gestión colectiva de los problemas y asuntos públicos), donde se experimenta un proceso de aprendizaje en valores democráticos, frente al modelo utilitarista y mercantilista centrado en un proceso de incorporación de valores de mercado que propugna la NGP.

Utilizando como telón de fondo este hilo conductor, la finalidad de esta ponencia es analizar el Proyecto de Vida Independiente y Promoción de la Participación Social de la Comunidad de Madrid (CAM) con la intención de conocer cuáles son las características del servicio de atención a la personas con discapacidad física grave en esta región y verificar, así, como esta iniciativa se puede catalogar de gestión compartida de servicios públicos. Para ello, en un primer apartado, se determina qué es la gestión compartida de servicios públicos. En un segundo epígrafe, se examina un estudio de caso concreto, el Proyecto de Vida Independiente, iniciativa mediante la que se articulan los servicios de atención a las personas con discapacidad física grave en la CAM. Por último, la ponencia se cierra con un apartado de conclusiones.

2. Aproximación al concepto gestión compartida de servicios públicos

La gestión compartida de servicios públicos es una estrategia de diseño y prestación de servicios cuyo fundamento teórico se encuentra a caballo entre las corrientes gerencialistas y neo-públicas. Como se ha puesto en evidencia, la NGP apuesta claramente por la gestión compartida de servicios públicos, al introducir fórmulas de gestión indirecta o contratación externa que contribuyen a reducir los

costes en la producción y prestación de los servicios, aunque plantea ciertas limitaciones a la hora de articular la participación ciudadana y garantizar la eficacia social. Por otro lado, los enfoques neo-públicos dotan de sustento político y social al discurso gerencialista, en lo que a la gestión de servicios se refiere. En este sentido, hace un especial énfasis en la participación directa de los ciudadanos y en el desarrollo de procesos colaborativos en el diseño, gestión, seguimiento y/o evaluación de los servicios públicos y, además, interpreta que las decisiones de los ciudadanos también tienen consecuencias en su entorno, afectan a la comunidad a la que pertenecen. La idea de comunidad hace referencia a la definición conjunta de los problemas públicos y de los intereses generales en cada sociedad, comunidad o barrio, rompiendo con su formulación a partir de la acumulación de intereses individuales o por la yuxtaposición de los mismos (DeLeón y Denhardt, 2000). Por tanto, las corrientes neo-públicas superan la visión instrumental de la gestión compartida de servicios públicos y dotan de contenido social al modelo, al entender que el servicio público es más que el conjunto de organizaciones que colaboran en su prestación, ya que en él se dirimen valores colectivos, por lo que afecta a la igualdad, la solidaridad y todos aquellos valores que conforman el sistema de convivencia que cada sociedad desea preservar (Olías de Lima, 2007:185).

Partiendo de estos enfoques teóricos, y a efectos de esta ponencia, se entiende por gestión compartida de servicios públicos el modelo formalizado y estable de producción o elaboración de servicios públicos mediante el cual la Administración se interrelaciona e interactúa con los agentes externos a ella (ciudadanos, tercer sector, empresas privadas) compartiendo valores, capacidades y recursos para poder solventar conjuntamente las necesidades sociales y, así, garantizar la cohesión y la integración social y el cumplimiento efectivo de los derechos y libertades de los ciudadanos. Por tanto, desde esta lógica relacional “el protagonismo recae en las necesidades sociales” (Mendoza y Vernis, 2008), ya que lo importante no es quién interviene en la resolución del problema (sector público o privado) sino que éste se solvente alcanzado la mayor eficacia social. Por ello, se recurre a criterios de intercambio recíproco que contribuyan a solucionar problemas o situaciones que no se resolverían con éxito de manera individual (Agranoff, 2006: 56), sobre todo cuando las administraciones públicas deben enfrentarse al reto global de responder de forma completa y efectiva a problemas interconectados (Bryson, Crosby, Middleton, 2006: 45). De este modo, el modelo de gestión compartida de servicios pretende visibilizar y poner en valor las capacidades de todos aquellos sujetos con los que la Administración entra en contacto de cara a aumentar los recursos públicos y solventar los problemas sociales. Al mismo tiempo, la gestión compartida de servicios públicos ocupa también el mayor nivel en la escala de participación ciudadana, ya que “los agentes participantes poseen las competencias y los recursos para el manejo de ciertas esferas de la vida pública” (Pastor Seller, 2008).

Por otro lado, es importante destacar que la gestión compartida de servicios se puede articular a través de diferentes mecanismos formales (contratos, convenios, etc.). Sin embargo, estos mecanismos, a diferencia de otros modelos de prestación, deben contemplar a todos los actores involucrados como sujetos del proceso de acción y deben partir de un objetivo finalista y común, que permita desarrollar una estrategia para la creación valor público, en el sentido de ventaja o mejora comparativa (Huxham, 2006), ya que el modelo se fundamenta y se construye sobre el equilibrio de fortalezas y debilidades de cada sector (Bryson, Crosby, Middleton, 2006: 45). Por tanto, el cometido de la gestión compartida no es otro que la creación de valor público; es decir, aportar respuestas efectivas a necesidades que han sido identificadas sobre un proceso de legitimidad democrática, que modifican la condición del conjunto de la sociedad (o de algunos grupos sociales reconocidos como legítimos destinatarios), y que tienen una dimensión de apropiación colectiva (Moore, 1998).

Teniendo en cuenta lo señalado, un modelo de gestión compartida de servicios públicos se debe caracterizar por lo siguiente:

a) Nuevo rol de la Administración Pública. La existencia de una Administración que rompe con su soledad o autismo en el tratamiento de los asuntos públicos y que se abre y relaciona con su entorno, asumiendo principalmente dos tipos de roles interrelacionados. Un rol emprendedor y dinamizador mediante el cual pretende fomentar y consolidar redes y alianzas con diversos ámbitos y actores procedentes de la sociedad civil (empresas privadas, tercer sector) para captar sus energías y capacidades latentes y sumarlas a sus recursos con la finalidad de solventar conjuntamente los problemas sociales. Un rol receptivo a través del cual la Administración no solo debe dar respuesta a las necesidades de los ciudadanos en un momento dado, sino también captar nuevas demandas con el objeto de seguir prestando nuevos y mejores servicios públicos. De este punto de vista, la capacidad de respuesta de la Administración Pública no se debe interpretar como una reacción pasiva y unidireccional a las demandas y necesidades sociales, sino como una actividad administrativa bidireccional de participación y unificación de fuerzas entre dos (o más) partes (Vigoda, 2002:507). De ahí la importancia de establecer indicadores que aporten información sobre el grado de satisfacción alcanzado con los servicios públicos, no solo desde punto de vista del producto final, sino también del proceso y del impacto que provoca en la comunidad o en el contexto en el que se desarrolla (García Solana y Pastor Albaladejo, 2011).

En cualquiera de las dos situaciones, el modelo de gestión compartida requiere de una administración pública que asuma su papel de liderazgo, porque entre los actores participantes “las responsabilidades no son simétricas” (Ramió, 2009: 20) y, por tanto, el control de la agenda debe recaer en el sector público, ya que forma parte del core de la organización. Además, el éxito de estas experiencias suele depender del liderazgo y los fracasos serán una consecuencia de la ausencia de liderazgo y de capacidades de gestión (Saz y Serra, 2008: 36). Este liderazgo público se puede forjar ejerciendo un papel moderador en los procesos de relación y toma de decisiones; configurando los criterios y valores básicos que debe compartir el entramado de actores involucrados en el proceso; y facilitando la acción e incorporación de los elementos innovadores que existen fuera de la red, lo que evitará su estancamiento al encadenar nuevos espacios de colaboración (Pastor Albaladejo y García Solana, 2012).

b) Nuevo rol de los ciudadanos. La consideración de los ciudadanos (a título individual o colectivo), por parte de la Administración, como sujetos activos y potenciales aliados, al ser portadores de recursos propios (capacidades, experiencias, competencias, ideas, tiempo, etc.) que oportunamente integrados con los recursos de la Administración (organizativos, financieros, humanos, etc.), pueden ser determinantes para lograr satisfacer las necesidades individuales (ciudadanos-usuarios) o colectivas (sociedad en general). Es más, en un modelo de gestión compartida se busca alcanzar la participación directa de los ciudadanos-usuarios en los servicios públicos y capacitarlos para que tengan un control sobre sus propias vidas. De este modo, “el ciudadano aparece como sujeto de su propio proyecto” (Pascual, 2011. En definitiva, el rol activo de la ciudadanía en los servicios públicos conlleva a que la gestión compartida se interprete como un modelo de gestión con y para los ciudadanos, frente al concepto tradicional de gestión para los ciudadanos, donde éstos solo se concebían como sujetos receptores de los servicios públicos.

c) Múltiples actores de la esfera pública y privada (diversidad y heterogeneidad). El modelo de gestión compartida requiere uno o varios actores públicos, además de la participación, al menos, de un agente externo a la Administración Pública, procedente del mercado y/o de la sociedad civil. Además, estos actores deben ser diversos y heterogéneos y su aportación al proceso de gestión compartida debe contribuir a lograr un cometido común (Huxham, 2003). Sin embargo, para que esta diversidad pueda aportar valor es necesario la existencia de un buen liderazgo -operativo y motivador– que posibilite la gestión de la diversidad a través

de la búsqueda de principios, intereses y objetivos comunes, ya que en caso contrario se puede dar origen a conflictos entre las partes que impidan, dificulten o retrasen el proceso de gestión y pongan en riesgo la prestación del servicio.

d) Interés, principios, objetivos y valores comunes. El modelo de gestión compartida de servicios públicos requiere que desde su inicio los diferentes actores tengan un interés común o compartido. Más que nada porque la gestión compartida requiere de una mínima unidad o compatibilidad sobre los objetivos a alcanzar, los marcos de referencia, los sistemas de valores, así como una identidad y proyección común que potencie las expectativas sobre los resultados que se quieren alcanzar. Sin esta unidad básica e inicial, no sólo no se podrán capitalizar los diferentes recursos disponibles, sino que probablemente se generarán conflictos o discrepancias entre los diferentes actores, con difícil solución a corto plazo. En definitiva, “sin unidad no se puede colaborar y ésta no puede imponerse” (Saz y Serra, 2008). Además, en un proceso de intercambio cada actor participante aporta y comparte valores y recursos que no solo contribuyen a generar un producto o servicio público diferente, sino también un entorno distinto (espacio público, relaciones sociales y de poder) del que se parte, por lo que, al mismo tiempo, se produce una transformación del contexto social donde los ciudadanos conviven.

e) Estabilidad en el tiempo o permanencia. El modelo de gestión compartida debe tener una cierta duración en el tiempo con el objeto de poder garantizar no sólo la prestación del servicio, sino también la generación de estrategias y procesos colaborativos estables, flexibles y mutables, que se adapten al entorno pero sin menoscabar su permanencia. Esta cuestión es clave en el ámbito de los servicios públicos que articulan derechos sociales de los ciudadanos (Pastor Albaladejo y García Solana, 2012).

f) Procesos compartidos en la función de administrar. En este modelo de gestión lo que se comparte es la función de administrar, no el ejercicio de poder, ya que lo que se pretende es poner en práctica actividades conjuntas que contribuyan a lograr la misión de la Administración (p.ej., garantizar el derecho a vivir de manera independiente y a ser incluido en comunidad de las personas con discapacidad). En este sentido, los actores sociales pueden colaborar, aportando recursos, valores y capacidades, en alguna fase de los procesos de diseño, gestión, seguimiento y/o evaluación del servicio público, contribuyendo, con ello, a alcanzar los fines públicos. Además, estos procesos llevan consigo una transformación y cambio en el estado inicial de los recursos, los actores y sus relaciones de partida. Por tanto, la gestión compartida incluye una pluralidad de procesos que influyen en el comportamiento de los actores y generan una estructura compleja que varía a medida que evolucionan sus relaciones recíprocas y en las que se van engarzando nuevos recursos y nuevos actores.

g) Beneficios entre los actores participantes (micro-resultados). El modelo de gestión compartida aporta una serie de beneficios individuales a los actores participantes, es decir, produce micro-resultados. Más que nada hay que tener en cuenta que cuando diferentes actores u organizaciones deciden colaborar es para lograr algún tipo de beneficio o resultado que no podrían obtener de manera individual. En el caso de la Administración Pública la gestión compartida no solo le permite aumentar sus recursos, al integrar los procedentes de los ciudadanos con los suyos, solucionado así el problema de escasez de recursos en el ámbito de lo público; sino que contribuye también a que pueda alcanzar su misión y reforzar su legitimidad institucional y de resultados. Por otro lado, los beneficios de los ciudadanos u organizaciones no estatales pueden ser de diverso tipo: satisfacer sus necesidades individuales a través de la colaboración (conseguir un servicio público acorde con sus necesidades), realización profesional o personal, prestigio social, apertura de nuevas oportunidades, etcétera. Además, la gestión compartida también puede beneficiar de manera indirecta al entorno de los actores participantes. En concreto, como se podrá comprobar en esta ponencia, la familia y

los amigos de las personas con discapacidad se ven favorecidos al aplicarse un modelo de gestión compartida del servicio de asistencia personal, en el que interviene no solo el usuario sino también su entorno más directo.

h) Aportar valor público y bien-estar social (macro-resultados). La gestión compartida de servicios públicos debe entenderse como una estrategia de gestión que contribuye a aportar valor público, ya que permite dar respuesta, en un contexto de escasez de recursos, a las necesidades sociales y garantizar, así, un cierto nivel de bien-estar social. De este modo, se configura como una fórmula necesaria, en tiempos de crisis económica, para que la Administración pueda realizar su función social, mantener la integración y cohesión social, garantizando el efectivo ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Por tanto, para poder desarrollar un modelo de gestión compartida de servicios

públicos resulta indispensable que las administraciones públicas aprendan a tratar a los ciudadanos, en general, y a sus propios usuarios, en particular, “no sólo como receptores de recursos, sino también como sujetos portadores de capacidades de diverso tipo, todas ellas potencialmente útiles en aras a la persecución del interés general” (Arena, 2000:151). Además, es importante resaltar que la gestión compartida de servicios públicos no solo debe interpretarse como un instrumento o herramienta de producción y prestación de servicios, sino también como una estrategia que transforma los procesos de diseño y prestación de los mismos, ya que los recursos y los valores utilizados para su producción son aportados por individuos que no forman parte de la organización administrativa y, de este modo, todos los actores participantes contribuyen conjuntamente a la configuración de la prestación y a la consecución de los resultados (Ostrom y Ahn, 2003: 163; Bovaird, 2005: 222; Slatter, 2010). A continuación, se analiza un caso de gestión compartida de servicios públicos: el Proyecto de Vida Independiente de la Comunidad de Madrid.

3. El caso del Proyecto de Vida Independiente de la Comunidad de Madrid (CAM)

3.1. Orígenes. El reconocimiento de la discapacidad como problema social El 13 de diciembre de 2006, la Organización de Naciones Unidas (ONU) celebró

una “Convención Internacional sobre los Derechos de las personas con discapacidad” en Nueva York. Esta reunión dio un paso más en la defensa y garantía de los derechos humanos al reconocerse “el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad” a las personas con discapacidad (artículo 19). Para el desarrollo de este derecho, la ONU recomendó a los distintos Estados participantes que fomentasen y desarrollasen las medidas institucionales necesarias para que las personas con discapacidad pudiesen vivir y participar en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos en su comunidad, garantizándoles, sobre todo, tres aspectos básicos: la oportunidad de elegir (por ejemplo, el lugar de residencia); la disponibilidad de servicios de apoyo (asistencia domiciliaria y residencial, entre otros), especialmente se destacó la importancia del servicio de asistencia personal como elemento clave para evitar su aislamiento y facilitar su existencia y su inclusión en la comunidad; y el acceso, en igualdad de condiciones, a las instalaciones y los servicios comunitarios. Por tanto, el reconocimiento de este derecho implica un cambio sustancial en la interpretación del problema de la discapacidad, al considerarla no como un problema individual, sino como un problema social (Pastor Albaladejo, 2012). De este modo, el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en comunidad de las personas con discapacidad (o diversidad funcional, según la nueva terminología utilizada por el Foro de Vida Independiente en España desde el año 2005) supone el reconocimiento normativo de las viejas y constantes reivindicaciones iniciadas en los años setenta en EEUU por el “Movimiento de Vida Independiente” (autonomía, no discriminación, accesibilidad universal, normalización del entorno, apoyo mutuo y

transversalidad) y que se fueron extendiendo y ganando adeptos a lo largo del tiempo en casi todos los países del mundo.

Teniendo en cuenta lo señalado, hoy en día, la mayor parte de los Estados han incorporado en su agenda gubernamental el problema de la discapacidad y han ido formulando e implantando, en mayor o menor medida, políticas y programas públicos destinados a este colectivo en los que se recoge como principio y objetivo fundamental, el fomento de la Vida Independiente. En abril del 2008, el Estado español ratificó y se adhirió a las medidas derivadas de la Convención de la ONU, aunque unos años antes ya había aprobado dos normas básicas: la Ley 51/2003 de Igualdad de Oportunidades, No discriminación y Accesibilidad Universal, y la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y de Atención a las personas en situación de dependencia. Sin embargo, hay que destacar que la Comunidad de Madrid ha sido la pionera en España a la hora de impulsar y llevar a cabo programas, planes y proyectos destinados a favorecer y garantizar la vida independiente de las personas con discapacidad de su ámbito territorial, como se podrá comprobar en esta ponencia.

3.2. Marco normativo del Proyecto Vida Independiente de la CAM

En el año 2006, la Consejería de Familia y Asuntos Sociales de la CAM (actual Consejería de Asuntos Sociales), a través de la Dirección General de Servicios Sociales, impulsó y puso en marcha un proyecto piloto pionero en España denominado “Vida Independiente y Promoción de la Participación Social”.

Cuadro 1. Plan de Acción para personas con discapacidad de la CAM (2005-2008)

Principios Participación activa de las personas con discapacidad, sus representantes y familias, en el proceso de elaboración del Plan de Acción como partes implicadas en el diseño de las políticas

Abordaje integral en la atención a las personas con discapacidad, teniendo en cuenta el abordaje multidimensional y el carácter interdisciplinar de las actuaciones.

Transversabilidad, como instrumento necesario para el abordaje integral de las actuaciones dirigidas a las personas con discapacidad, implicando para ello a los diferentes órganos de gobierno de la CAM, en función de sus competencias

Finalidad Avanzar en el desarrollo de los derechos de las personas con discapacidad, desde el punto de vista de la no-discriminación y de la articulación de las medidas de acción positiva necesarias para garantizar una efectiva igualdad de oportunidades.

Objetivos Promover la vida independiente (tomar decisiones sobre la propia vida)

Impulsar la accesibilidad universal a bienes, entornos y servicios, como forma de garantizar la plena participación.

Incorporar la perspectiva de género para avanzar en la igualdad de trato, no discriminación y participación de las mujeres con discapacidad en el ejercicio de la soberanía.

Avanzar en la calidad de los servicios, mejorando la organización de los centros y servicios y la cualificación de los profesionales.

Fuente: Elaboración propia a partir del Plan de Acción para Personas con Discapacidad de la Comunidad de Madrid (2005-2008)

El marco normativo en el que se incluye esta iniciativa es el Plan de Acción para

Personas con Discapacidad (2005-2008) de la CAM. Como se puede observar en el Cuadro 1, los principios (participación activa, abordaje integral y transversalidad), la finalidad (avanzar en el desarrollo de los derechos de las personas con discapacidad) y los objetivos del Plan se destinan a garantizar el “derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad” de las personas con discapacidad del ámbito regional. En concreto, el Plan de Acción incluye un Programa dedicado exclusivamente a la Vida Independiente (Programa 3). Este Programa se fundamentaba en la Ley de Servicios Sociales, en donde se señalaba que era necesario prever los apoyos y ayudas necesarias para que las personas pudieran vivir dignamente a lo largo de su vida, según avanzaba su edad. Los objetivos específicos que se pretendían alcanzar con el Programa Vida Independiente eran los siguientes: apoyar la vida activa, la participación social y la permanencia en la vivienda habitual; impulsar la accesibilidad para mejorar la autonomía personal; y promocionar la autodeterminación de las personas con discapacidad. Entre las medidas que se preveían para articular el primer objetivo específico se contemplaba la promoción de experiencias innovadoras para favorecer la vida activa y la participación social,

incluyendo como una de las propuestas el llevar a cabo una experiencia piloto sobre asistencia personal para personas con discapacidad física gravemente afectadas, lo que se denominó “Proyecto Vida Independiente y Promoción de la Participación Social”.

3.3. El Proyecto de Vida Independiente como gestión compartida de servicios públicos

El Proyecto “Vida Independiente y Promoción de la Participación Social” fue una iniciativa innovadora mediante la que se pretendía prestar el apoyo necesario a las personas con gran diversidad funcional de la CAM con la finalidad de que pudiesen adquirir las destrezas suficientes para tomar las riendas de su propia vida. En concreto, lo novedoso de esta experiencia fue la creación y prestación, por primera vez en el ámbito español, del “Servicio de Asistencia Personal” (SAP). Un servicio cuyo modelo de gestión responde a la categoría de gestión compartida de servicios públicos, ya que la Administración autonómica ha utilizado los recursos y capacidades de determinados agentes externos (ASPAYM-Madrid, usuarios del servicio público, etc.) para poder producirlo y prestarlo.

3.3.1 Los múltiples actores participantes y sus recursos El Proyecto de Vida Independiente y Promoción de la Participación Social de la CAM

supuso la puesta en marcha del servicio de asistencia a las personas con diversidad funcional (SAP). En el diseño, prestación y/o evaluación de este servicio han participado, en mayor o menor medida, los actores siguientes: a) Comunidad de Madrid; b) Asociación de parapléjicos y personas con gran discapacidad física de la CAM (ASPAYM-Madrid); c) Oficina de Vida Independiente; d) Asistentes Personales; e) usuarios (personas con discapacidad o diversidad funcional); f) otros actores (entorno de los usuarios, universidad, etc.). a) La Comunidad de Madrid fue, a través de la Consejería de Familia y Asuntos

Sociales (actual Consejería de Asuntos Sociales), la impulsora del Proyecto. En concreto, su papel se ha focalizado en financiar, supervisar y evaluar la implantación de los SAP. Para la supervisión y evaluación se constituyó una Comisión de Seguimiento compuesta por técnicos perteneciente a la administración regional y por las asociaciones implicadas en la gestión del proyecto (ASPAYM-Madrid).

b) La Asociación de Parapléjicos y Personas con gran discapacidad física de la CAM (ASPAYM-Madrid) es una organización privada de ámbito asociativo que representa al colectivo de lesionados medulares y a las personas con gran discapacidad física y, por ello, su misión primordial consiste en defender sus derechos y favorecer su autonomía para mejorar su calidad de vida y lograr su plena integración en la sociedad. Por tanto, entre sus objetivos se encuentran los siguientes: promover la permanencia en el entorno habitual de la persona con gran diversidad funcional y orientarla para que puedan desarrollar una vida activa (OVI, 2008: 62). Esta asociación es la entidad gestora del proyecto. Por ello, y siendo fiel a la filosofía de vida independiente, creó e implantó una Oficina de Vida Independiente. Esta unidad administrativa se compone de personal vinculado a ASPAYM-Madrid, lo que no es de extrañar ya que el perfil altruista de los miembros de este tipo de organizaciones y su experiencia en el sector de la discapacidad pone en evidencia su idoneidad para prestar esta tipología de servicios sociales. Además, a ello se suma que tanto la administración regional como esta asociación comparten los mismos objetivos: garantizar la vida independiente de las personas con discapacidad. De este modo, se convierte en el agente idóneo para gestionar el SAP y participar con la CAM en su seguimiento y evaluación.

c) La Oficina de Vida Independiente (en adelante OVI) es una unidad administrativa que se constituyó el 1 de julio de 2006 para gestionar el Proyecto Piloto de “Vida

Independiente y Promoción de la Participación Social”, en general, y el SAP, en particular, convirtiéndose en el primer órgano de estas características en España (la segunda OVI se creó en Barcelona en octubre de 2006 y la tercera en Galicia en 2010). Para el buen desarrollo de su cometido se le otorgó el contenido funcional siguiente: - Gestionar y coordinar la asistencia personal de los usuarios participantes en el

proyecto. - Informar y asesorar sobre el SAP y sobre Vida Independiente. - Formar en vida independiente a las propias personas con diversidad funcional,

a los asistentes personales (en adelante APs) y a los familiares, con los que se convive habitualmente.

- Fomentar el consejo y apoyo entre iguales. Esta actividad consiste en proporcionar el conocimiento necesario a las personas con diversidad funcional para que controlen al máximo la gestión de su asistente personal.

- Crear una bolsa de empleo de APs y mantenerla actualizada. Esta actividad es fundamental en la prestación del servicio de asistencia personal, sobre todo porque los usuarios-participantes utilizan este recurso para seleccionar a sus APs cuando surge algún imprevisto (bajas por enfermedad y cambio de trabajo, entre otros).

- Atender de manera directa y permanente. En este sentido, la OVI presta atención presencial de lunes a viernes de 9:00 a 18:00 horas. Además, informa y resuelve también consultas por vía telefónica, por correo electrónico y por fax.

- Elaborar la documentación técnico-administrativa necesaria para el funcionamiento eficaz de la OVI, entre otra la siguiente, los impresos de solicitud de ampliación de horas de los participantes, los cuestionarios, el material de apoyo de los cursos de formación y la actualización de registros y bases de datos.

- Gestión del presupuesto. La OVI ejecuta y ejerce el control de los gastos. - Gestión de personal (gestión de los APs). Esta función comprende las tareas

siguientes: registro, actualización y seguimiento de las altas y bajas; tramitación y firma de contratos; gestión de nóminas; información y control de vacaciones; y tramitación de la póliza de responsabilidad civil y accidente, entre otras. Sin embargo, se prevé la creación de una página web a través de la cual se puedan realizar estos trámites vía telemática (control del bono-horas, firma de partes de asistencia de los APs, etcétera).

- Analizar la evolución del usuario (persona con discapacidad) en su Plan de Vida Independiente a lo largo del tiempo (asistencia a cursos, reuniones periódicas, capacidad para buscar sus propios APs, etcétera). Esta evaluación continua refuerza el proceso de devolución y evaluación de la prestación del servicio. En lo relativo a su dimensión organizativa, la OVI ha estado compuesta, en sus

orígenes, por un equipo técnico integrado por cinco profesionales: una coordinadora a tiempo completo que es experta en la materia y usuaria del servicio de asistencia personal; dos trabajadores sociales; y dos auxiliares administrativos. Sin embargo, el actual Programa 2009-2011 ha apostado por reducir el personal vinculado a la unidad administrativa, por le que se ha pasado de cinco a cuatro miembros: un coordinador; un trabajador social; un auxiliar administrativo; y un técnico medio de gestión económica-contable. Como se ha destacado, el coordinador de la OVI es también usuario del servicio, lo que denota un perfil claramente vinculado e implicado con el proyecto a desarrollar.

d) Los Asistentes Personales (APs) son una nueva figura laboral cuyo objetivo principal es servir de apoyo a la persona con discapacidad en la realización de sus actividades cotidianas (trabajo, ocio, etcétera), adaptándose a sus horarios y sus necesidades.

e) Los Usuarios (personas con discapacidad o diversidad funcional) son los actores clave de esta iniciativa, sobre todo porque no solo son los destinatarios del servicio final sino que coparticipan también en su diseño y control, son los que “autogestionan” el SAP. De este modo, se produce el empoderamiento del ciudadano al participar de forma directa en la configuración del servicio público recibido.

En concreto, la participación del ciudadano-usuario en la coproducción del servicio se vislumbra en las actividades siguientes: - Elaboración de su “Plan Individual de Vida Independiente” (en adelante PIVI).

En este documento el usuario del servicio detalla libremente las tareas y la cantidad de horas que necesita de asistencia personal; es decir, diseña el servicio de asistencia personal que desea recibir, en función de sus necesidades reales y del futuro plan de vida que quiere poner en marcha. Esta medida fomenta, sin duda, la independencia y autodeterminación de la persona con diversidad funcional.

- Autogestión de su propia asistencia personal. El usuario del servicio público, una vez haya establecido el número de horas de asistencia, podrá determinar el proceso de selección y elegir la persona que hará las funciones de asistente personal. El asistente personal, contratado a tal efecto, será la persona que acompañará y apoyará a la persona con discapacidad en el desarrollo de su PIVI.

- Concreción del sistema de imprevistos o emergencias y participación en su difusión. Como se puede apreciar, el SAP se diseña y autogestiona por su propio

destinatario, la persona con diversidad funcional que lo recibe, en colaboración con los profesionales que educan, impulsan y asesoran al participante durante el proceso de concreción de su plan de vida.

f) Otros actores. En el modelo de gestión compartida del SAP participan, en mayor o menor medida y de manera indirecta, diversos actores, entre otros, los familiares y amigos de las personas con discapacidad, las universidades, etc. En el siguiente epígrafe se aborda el nivel de intervención de todos los actores citados.

3.3.2. Niveles y grados de intervención de los actores participantes Esta experiencia de gestión compartida en los SAP se caracteriza por contar con

un pequeño entramado de actores que han ido creciendo a medida que esta iniciativa iba tomando forma y estabilidad. Por tanto, la red de actores e interrelaciones se ha hecho más compleja conforme iba evolucionado el modelo. Actualmente en este entramado relacional intervienen diferentes actores que participan de manera diversa: actores públicos (CAM), agentes procedentes de la sociedad civil cuya participación es de ámbito asociativo (ASPAYM-Madrid y la entidad gestora del proyecto compuesta por su personal, la OVI), redes familiares, ciudadanos que intervienen de manera individual (usuarios) y personal contratado para el servicio (APs). Estos sujetos ocupan un estatus distinto en el proceso de coproducción del servicio, principalmente forman parte del nivel micro y meso del proceso de diseño y gestión del proyecto; es decir, integran los espacios de relación donde se producen las experiencias directas de coproducción respecto al objetivo a alcanzar (la autonomía de las personas con diversidad funcional).

El micro nivel se constituye por los ciudadanos-usuarios y ASPAYM- Madrid, que es quien crea la OVI para poder gestionar el SAP; es decir, por los actores que se encargan directamente de la gestión de los recursos, de fijar los tiempos y la asistencia, de establecer los límites y de formular las coaliciones, entre otras cuestiones. Estos participantes asumen un liderazgo clave en el proceso de coproducción del servicio, ya que definen y determinan el destino de los recursos económicos aportados por la CAM y establecen, además, la propuesta de servicio

(PIVI y recursos vinculados). En definitiva, estos actores sociales no solo delimitan el problema y plantean alternativas para su solución, sino que determinan también el proceso de implementación y participan en la evaluación del programa.

Un segundo nivel estaría integrado por aquellos actores (familiares, amigos, APs y departamento autonómico –Consejería de Asuntos Sociales-) que tienen una vinculación directa con el primer nivel. En este caso, se destacan dos grupos de agentes. Por un lado, aquellos que se relacionan directamente con los ciudadanos-participantes (familiares, amigos y APs). Por otro lado, la Administración regional (CAM) que aporta los recursos económicos y establece los topes o límites en el servicio (principalmente a través de su participación en la Comisión de Seguimiento), lo que le permite influir en la prestación, pero no determinar el contenido del proceso co-productivo. Estos actores de segundo nivel proporcionan los recursos económicos, materiales y temporales pero no deciden su gestión diaria y su destino final.

Por último, hay que señalar la existencia de un tercer nivel de actores en el proyecto, los que no participan de su gestión y producción, pero que se mueven en torno a él y con los que se entablan alianzas. En esta categoría se incluyen asociaciones, universidades, administraciones públicas y foros (p. ej.: el Foro de Vida Independiente) que, aunque no participan de forma directa, influyen en los valores y ayudan, además, a transferir los resultados de la experiencia.

3.3.3. Estructuras y procesos compartidos La gestión compartida de servicios públicos intenta generar espacios de

reciprocidad e intercambio entre los actores que participan de forma directa en el diseño y puesta en marcha del servicio público. De este modo, la prestación de servicios se interpreta no como un producto final (usuario-consumidor), sino como un proceso prestacional (ciudadano).

Las estructuras y procesos compartidos que se han detectado en el SAP son los siguientes: a) La Comisión de Seguimiento. Esta unidad administrativa de supervisión y

seguimiento del SAP se contempla en el contrato administrativo firmado entre ASPAYM-Madrid y la CAM (cláusula séptima del Pliego de Prescripciones Técnicas del contrato) y en sus deliberaciones y decisiones participan tanto la CAM como los representantes de ASAPYM-Madrid. Sin embargo, en este espacio de interrelación se detecta una ausencia clara de los interesados y beneficiarios directos del proyecto, lo que limita el proceso de empoderamiento de estos ciudadanos-usuarios (personas con discapacidad) que se traslada necesariamente a los otros procesos y estructuras planteados. La Comisión de Seguimiento desempeña cometidos que van desde la selección de los participantes (usuarios) hasta el desarrollo de los servicios. En concreto, se encarga, entre otras cuestiones, de seleccionar y valorar a los usuarios del servicio (gestión de altas y bajas); de celebrar reuniones mensuales de seguimiento en las que examina a cada usuario individualmente y el grado de desarrollo global del proyecto; y de realizar la evaluación anual de los resultados del proyecto.

a) La Red de apoyo entre iguales1y las reuniones. La Red de apoyo entre iguales y

las reuniones son espacios eminentemente coparticipativos y de ayuda mutua que generan procesos de diálogo e intercambio entre actores. En concreto, esta estructura pretende impulsar redes de intercambio, apoyo y relación entre los usuarios del servicio, los APs y la OVI, y contribuir con ello a la generación de valores, objetivos e intereses comunes que vinculen a sus miembros y a su entorno. Los encuentros de esta red dieron lugar al Foro de Oficina de Vida Independiente, un espacio que permite la comunicación entre las personas con diversidad funcional que participan en el proyecto y al que pueden adherirse los

1Uno de los participantes en esta red expresó “¿Cómo puede formarse la personalidad o el carácter de alguien si otros

eligen por él?” (OVI, 2008: 86).

nuevos usuarios del servicio. A través de estas reuniones se han creado grupos de trabajo y con el esfuerzo de los participantes se han elaborado diversos documentos, entre los que destaca el que relata las historias de vida de sesenta y dos participantes y usuarios del servicio. Además, esta red de apoyo entre iguales propicia y fomenta el intercambio de recursos existentes, como por ejemplo el préstamo de APs. En este ámbito es donde se puede detectar realmente un empoderamiento y una participación activa de los interesados y su entorno, ya que no solo se sienten productores de su propia realidad, sino también facilitadores y desarrolladores de una comunidad con valores y de procesos de relación e intereses. Por ello, estas redes y reuniones son también instrumentos de aprendizaje y de refuerzo de confianza entre sus integrantes, ya que no solo contribuyen a difundir el coste de los recursos asociados al desarrollo del proyecto, sino también a solventar los conflictos entre los actores participantes (usuario-asistente-familia).

b) Los procesos de iniciación, diseño y puesta en marcha del PIVI. La participación de los usuarios en el SAP no es automática, sino que forma parte de un proceso que se origina con una entrevista personal que realiza la OVI al futuro participante, en donde se le informa sobre el servicio, sobre cuál debe ser el papel que debe ejercer en su configuración y sobre el PIVI, pasándole también un primer cuestionario2. Una vez aceptado, los usuarios del servicio participan de manera activa en la descripción de sus necesidades individuales, en el diseño de su plan de vida y en la valoración de los posibles recursos que se pueden utilizar para alcanzar los objetivos previstos. El PIVI del usuario será revisado conjuntamente con el equipo técnico de la OVI antes de su aplicación. Este proceso colaborativo supone un cambio y una transformación de la realidad y del entorno de la persona con diversidad funcional, ya que la retroalimentación -el feed-back entre participante y experto- ha sido un factor fundamental para el desarrollo individual de cada persona. Sin embargo, esta dinámica participativa y horizontal (participante-experto) se interrumpe con el papel supervisor de la Comisión de Seguimiento quien establece los límites en las solicitudes, las horas, etc.

c) Los proceso de evaluación continua. La evaluación continua realizada con cada participante refuerza el proceso de devolución y evaluación de la prestación del servicio. Así la OVI analiza la evolución del usuario en su PIVI a lo largo del tiempo (asistencia a cursos, reuniones periódicas, capacidad para buscar sus propios APs y supervisión de su gestión económica para la asistencia personal, entre otras cuestiones); sus experiencias de vida, su gestión de la asistencia personal y su participación, como grupo, en el buen desarrollo del proyecto. Dentro del espectro de tareas y funciones que determinan la autonomía del participante hay que sumar la implicación en la descripción del programa a nivel general. A partir del 2007 se fortalece este aspecto con la incorporación de ciertos usuarios-participantes en el diseño y gestión del sistema de imprevistos o emergencias (modelo a seguir en las sustituciones de los APs)3.

d) Los procesos formativos sobre la vida independiente y la autodeterminación de las personas con diversidad funcional y su entorno (familias, gestores del programa, profesionales en materia de dependencia). Estas acciones fomentan la socialización, el aprendizaje y la sensibilización de los destinatarios y contribuyen, además, a la creación de redes colaborativas destinadas a reforzar y ahondar en el desarrollo de este nuevo modelo compartido de servicios sociales.

2 En la primera entrevista, la OVI informa al posible usuario-participante sobre el Proyecto de Vida Independiente ¿en

qué consiste? ¿qué servicios ofrece? ¿cómo se puede participar en el mismo? ¿qué implica participar en el proyecto?, y le explica, además, el documento sobre el PIVI, realizándole un primer cuestionario antes de su participación en el proyecto. En la segunda entrevista, la OVI revisa, junto con el usuario, el PIVI y determina el cálculo de horas que necesita AP.

3 Fueron los participantes del programa los que decidieron el sistema de imprevistos y no la OVI-Madrid. El apoyo entre

iguales resultó la mejor opción (OVI, 2009: 32)

3.3.4. Resultados y valores

La gestión compartida pretende ser una alternativa rentable en la prestación de servicios público y en la generación de valor público, en términos de eficacia y equidad social. Ello se consigue dando respuesta a las necesidades individuales y grupales de la sociedad, lo que contribuye no solo a desarrollar la integración y cohesión, sino también a reforzar los principios democráticos mediante el ejercicio de derechos y obligaciones ciudadanas (Pastor Albaladejo y García Solana, 2012). Teniendo en cuenta lo señalado, algunos de los resultados obtenidos han sido los siguientes:

En primer lugar, y desde el punto de vista de los valores democráticos y de la construcción del concepto de ciudadanía (derechos políticos, civiles y sociales), esta experiencia de gestión compartida de servicios públicos ha permitido garantizar no solo el derecho a vivir de manera independiente y a ser incluido en comunidad de las personas con discapacidad, sino también que estos ciudadanos puedan gozar de las mismas oportunidades que el resto de los ciudadanos para desarrollar su vida, recuperando así su rol de ciudadanos de pleno derecho. De este modo, estos ciudadanos, con grave riesgo de exclusión social junto a sus familias, ven la posibilidad de integrarse en el ámbito laboral, educativo, social y personal (familia, amigos, parejas). En concreto, el 67% de los usuarios del SAP se han incorporado al mercado laboral y el 22% estudian. Además, el 97% de los participantes en el proyecto se encuentran satisfechos con los cambios positivos introducidos en su vida diaria y el 92% con poder acceder, al igual que el resto de los ciudadanos, al ocio, la cultura y el tiempo libre. Por ello, esta iniciativa no sólo contribuye a la socialización de las personas que participan en este programa, quienes recobran un rol y posición en su familia y entorno, sino que permite también crear espacios de reflexión, intercambio y defensa de derechos humanos elementales4.

En segundo lugar, este modelo se caracteriza por la transparencia en el proceso de prestación del servicio público, ya que desde un primer momento se conoce el valor económico del proyecto, las finalidades y los objetivos vinculados al programa (a través de las reuniones).

En tercer lugar, esta experiencia compartida responde a criterios de efectividad y calidad. Los resultados de los procesos de evaluación ponen en evidencia que el 97% de los usuarios del SAP se encuentran plenamente satisfechos, ya que este servicio les ha permitido transformar y mejorar sus vidas.

En cuarto lugar, esta iniciativa propone un nuevo modelo de gestión de servicios sociales, participativo e integrador, que fomenta la incorporación del ciudadano-participante en el centro del proceso de prestación del servicio. Esta incorporación del ciudadano no sólo se detecta a título individual, mediante su participación activa, sino que tiene también un impacto colectivo, ya que su entorno (otros participantes del programa, expertos, familia, pareja, etc.) se ve afectado por el proceso de vida independiente, produciéndose, así, una transformación de su realidad.

Por último, este modelo de gestión compartida ha fomentado, además, la constitución de redes (tanto en el ámbito de intereses más próximo al SAP como con otros colectivos y entidades -universidades, empresas, etc.-.) lo que ha permitido no sólo reforzar el éxito de la experiencia sino generar, además, alianzas que ayuden a afianzar su continuidad y permanencia. A ello se suma el reconocimiento nacional e internacional que ha tenido esta experiencia compartida de servicios públicos. En concreto, se le han concedido diversos premios (entre otros, el Premio a la Mejor Acción Autonómica en los V Premios del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad en noviembre del 2006; Premio Nacional ASPAYM, “Premio Institucional”, en 2007) y ha recibido múltiples felicitaciones, entre otras, de la Red Europea de Vida Independiente, de la Federación Internacional de Personas con

4 “Derecho a una vida independiente y a ser incluido en la comunidad” (artículo 9, Convención Internacional sobre los

Derechos de las Personas con discapacidad, ONU, 2006).

Discapacidad Física, de la Organización Mundial de Personas con Discapacidad y del Foro Vida Independiente.

4. Conclusiones

El estudio del Proyecto de Vida Independiente y Participación Social de la CAM como experiencia de gestión compartida de servicios públicos ha permitido extraer las siguientes conclusiones.

En primer lugar, se ha podido comprobar como la gestión compartida de servicios público, en el caso del SAP, no es solo un simple instrumento de gestión y captación de recursos externos procedentes de la sociedad civil (modelo gerencialista), sino también una estrategia que refuerza los valores democráticos y que permite articular los derechos de las personas con discapacidad e integrarlas en la sociedad en igualdad de condiciones que el resto de los ciudadanos (modelo neo-público).

En segundo lugar, se ha manifestado como el Plan de Acción para las personas con discapacidad (2005-2008) de la CAM es el origen normativo del SAP, donde se contempla un Programa dedicado exclusivamente a la Vida Independiente (Programa 3) del que forma parte la experiencia piloto Proyecto de Vida Independiente y Participación Social. Por tanto, los objetivos, los principios y la finalidad de la experiencia han estado desde el inicio claramente delimitados.

En tercer lugar, se ha verificado como el caso analizado es claramente un modelo de gestión compartida de servicios públicos, en el que participan distintos actores públicos (CAM) y privados (ASPAYM-Madrid, usuarios, etc) que intervienen en la coproducción del servicio, aportando sus capacidades y recursos, con la finalidad de que las personas con discapacidad de la Administración regional madrileña puedan mejorar su calidad de vida, poder vivir de forma independiente, en igualdad de condiciones y gozando de las mismas oportunidades que el resto de los ciudadanos de la CAM.

En cuarto lugar, se ha podido comprobar como el ciudadano-usuario interviene de manera directa en el diseño y la gestión del SAP. En concreto, las personas con discapacidad definen y desarrollan su PIVI, lo que les ha permitido alcanzar elevadas cuotas de autonomía. Este resultado ha sido posible porque existía una compatibilidad entre los objetivos planteados por los actores clave, lo que permitió que cada valor y recurso aportado redundara en el alcance de los objetivos de coproducción del servicio y que además se reforzaran los lazos de confianza entre los actores participantes. En este sentido, los foros, las redes y la formalización de propuestas y acuerdos (PIVI, contratos, etcétera) entre la OVI, ASPAYM-Madrid y los usuarios han contribuido a afianzar las conexiones de la red y la infraestructura de colaboración generando una identificación clara del proyecto y de sus integrantes. Además, se han constituido redes de apoyo, tanto entre los usuarios y su entorno, como entre estos y otras entidades -universidades, empresas, etcétera-, lo que ha contribuido no sólo al éxito del proyecto, sino también a generar alianzas que ayuden a consolidar su continuidad y permanencia

En quinto lugar, se ha demostrado como este modelo de gestión compartida de servicios público ha sido una experiencia exitosa, en términos de aportación de valor público, no solo porque ha permitido que las personas con discapacidad física grave de la CAM puedan realizar sus actividades cotidianas, sino porque ha facilitado también su integración social, laboral, educativa y familiar. Además, la mayor parte de los usuarios del SAP se encuentran plenamente satisfechos, ya que este servicio les ha permitido transformar y mejorar sus vidas. A ello se suma que esta iniciativa ha tenido un importante reconocimiento nacional e internacional.

En sexto lugar, a pesar de los beneficios señalados, existen diversos desafíos que se deben afrontar de cara a reforzar este modelo de gestión compartida de servicios públicos. En concreto, sería conveniente profundizar en la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones y en el desarrollo del servicio. Como se ha destacado, uno de los elementos clave de esta iniciativa fue la creación y promoción

de foros y redes de deliberación e intercambio que permitieron delimitar no sólo las características del programa de vida independiente a nivel individual sino también general. Los participantes es estos espacios de intercambio suelen plantear la necesidad de ahondar en las herramientas de contacto entre los actores intervinientes en el proceso de provisión del servicio (las reuniones horizontales, entre ellas). Más que nada porque se debe tener en cuenta que para que exista un empoderamiento real del ciudadano-usuario sería necesario crear espacios de diálogo y feed-back entre la administración regional, la entidad adjudicataria y los beneficiarios directos, ya que los fondos son asignados por la CAM y el peso de su gestión y distribución lo asume la entidad adjudicataria (ASPAYM-Madrid). Además, en el nuevo marco regulador se han limitado las posibilidades de que sean los ciudadanos-usuarios, junto con la OVI, los corresponsables de las decisiones sobre el diseño del servicio, los encargados de su autogestión y/o redistribución de los recursos asignados, al destacarse la Consejería de Asuntos Sociales como responsable de la selección final y garante de la igualdad de oportunidades, sin dar entrada a los participantes en el programa.

Para terminar, solo cabe decir, parafraseando a Blanca Olías de Lima (2007), que “por más que la Constitución y las leyes reconozcan derechos y obligaciones, si la Administración no los vive, promueve y respeta en cada una de sus actuaciones la ciudadanía acaba siendo un término vacío y carente de vigencia”. En este sentido, como se ha puesto en evidencia a lo largo de esta ponencia, la Administración regional madrileña ha llevado a cabo las actuaciones necesarias (en este caso recurriendo a un modelo de gestión compartida de servicios públicos) para materializar el “derecho a una vida independiente y a ser incluido en comunidad” de las personas con discapacidad física grave de su ámbito territorial. De este modo, el modelo de gestión compartida de servicios públicos no solo ha contribuido a que este colectivo recuperara su estatus de ciudadanos de pleno derecho, sino también a mejorar la calidad de vida de las personas con discapacidad y de su entorno más directo (familiares, amigos y parejas), fortaleciendo, así, la cohesión y el bien-estar social.

5. Bibliografía - AGRANOFF, R. (2006). “Inside Collaborative Networks: Ten Lessons for Public

Managers”, Public Administration Review, 66 (Special Issue): 56- 64. - AGUILAR VILLANUEVA, L.F. (2006). Gobernanza y gestión pública. México:

Fondo de Cultura Económica. - ARENA, G. (2000). “Introducción a la administración compartida”. En Torno, J. y

Galán, A., Comunicación Pública. La información administrativa al ciudadano. Madrid: Marcial Pons. Pp. 147-171.

- ARENILLA SÁEZ, M. (2011). “Marco teórico actual de la Administración Pública”. En Arenilla, M., (coord.) Crisis y Reforma de la Administración Pública. La Coruña: Netbiblo. Pp. 1-137.

- BOVAIRD, T. (2005). “Public governance: balancing stakeholder power in a network society”, International Review of Administrative Sciences, 71: 217-228.

- BRYSON J.M, CROSBY B.C., MIDDLETON, M. (2006). “The Design and Implementation of Cross-Sector Collaborations: Propositions from the Literature”, Public Administration Review, 66 (Special Issue): 44-55.

- DE LEON, L. and DENHARDT R.B. (2000). “The Political Theory of Reinvention”, Public Administration Review 60: 89-97.

- DENHARDT J.V. and CAMPBELL K.B. (2006). “The role of democratic values in transformational leadership”, Administration and Society, 38: 556-572.

- DENHARDT R.B. and DENHARDT J.V. (2008). “The New Public Service. Serving Rather than Steering”, Public Administration Review, 60: 549-559.

- DENHARDT, Robert.B. y DENHARDT, Janet.V (2003). “The New Public Service: an approach to reform”, International Review of Public Administration 8: 3-10.

- GARCÍA SOLANA, M. J. y PASTOR ALBALADEJO, G. (2011). “El Nuevo Servicio Público: Estudio de algunas experiencias colaborativas en los servicios sociales de

la Comunidad de Madrid”. Ponencia en el X Congreso Nacional de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración. Murcia 7-9 de septiembre de 2011.

- HUXHAM, CH. (2003). “Theorizing collaboration practice”, Public Management Review, 5: 401-421.

- MENDOZA, X. y VERNIS, A. (2008). “El Estado relacional y las transformaciones de las administraciones públicas”. En Longo F. y Tamyko, I. (Eds), Los escenarios de la gestión pública del siglo XXI. Barcelona: Bellaterra. pp.17-62.

- MOORE, MARK H. (1998). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Barcelona: Paidos.

- OFICINA DE VIDA INDEPENDIENTE (2009). Programa de Apoyo a la Vida Independiente (2009-2011). Comunidad de Madrid.

- OFICINA DE VIDA INDEPENDIENTE (2008). Memoria del Proyecto piloto de Vida Independiente y Promoción de la participación social. Comunidad de Madrid.

- OFICINA DE VIDA INDEPENDIENTE (2007). Memoria del Proyecto piloto de Vida Independiente y Promoción de la participación social. Comunidad de Madrid.

- OFICINA DE VIDA INDEPENDIENTE (2006). Memoria del Proyecto piloto de Vida Independiente y Promoción de la participación social. Comunidad de Madrid.

- OLÍAS DE LIMA GETE, B. (2007). “Rendimiento institucional, ética y democracia”. En Díaz, A. y Cuella, E. (coord.), Administración inteligente. Madrid: MAP, AEVAL y Ayuntamiento de Alcobendas. Pp. 180-196.

- OLÍAS DE LIMA GETE, B. (2005). “Servicios públicos y gobernanza”. Sistema 184-185: 125-140.

- OSTROM, E. y AHN, T.K. (2003). “Una perspectiva del capital social desde las ciencias sociales: capital social y acción colectiva”, Revista Mexicana de Sociología 65: 155-233.

- PASTOR ALBALADEJO, G. (2012). “La discapacidad como problema social. El desarrollo de un modelo social de la discapacidad en la Comunidad de Madrid”. Ponencia en las II Jornadas de Sociología de la Asociación Madrileña de Sociología. Madrid 1-2 de marzo de 2012.

- PASTOR ALBALADEJO, G. y GARCÍA SOLANA, M.J.(2012). “La colaboración público-privada en los servicios de atención a las personas con discapacidad física de la Comunidad de Madrid”. Ponencia en el I Congreso Internacional sobre Gobernanza y Asuntos Públicos del Instituto Complutense de Ciencia de la Administración. Madrid 5-6 de julio de 2012.

- PASTOR SELLER, E. (2008). La participación ciudadana en los servicios sociales municipales de la Región de Murcia. Tesis doctoral.

- PRATS I CATALÀ, J. (2001). “Gobernabilidad democrática para el desarrollo humano: marco conceptual y analítico”, Instituciones y Desarrollo 10:103-148.

- SAZ-CARRANZA, A. y SERRA, A. (2010). ¿Qué es el management de la cooperación público-privada? Anuario Parnerts. Barcelona: ESADE.

- SLATTER, P. (2010). Co-production of Neighbourhoods and Neighbourhood Services in Birmingham. Chamberlain Forum: www.chamberlainforum.org

- VERNIS I DOMENECH, A. (2000). “La relación publico-privada en la provisión de servicios públicos”. En Longo, F. y Zafra, M. (coord.), Pensar lo público. Granada: ESADE y CEMCI. Pp. 239-254.

- VIGODA, E. (2002). “From Responsiveness to Collaboration: Governance, Citizens, and the Next Generation of Public Administration”, Public Administration Review 62: 527-540.