Miembros de las Comisiones Parlamentarias en el Congreso de los Diputados español:

¿representantes experimentados?

Beatriz Camacho (benava48@gmail.com) Pablo Oñate (onate@uv.es)

Universidad de Valencia 22 World Congress of Political Science

Madrid, 8-12 Julio 2012

********PRIMERA VERSIÓN********* POR FAVOR, NO CITAR NI CIRCULAR

SIN PERMISO DE LOS AUTORES

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1. Introducción Hace ya décadas que los parlamentos modernos experimentaron un proceso de “racionalización” que los convirtió en Cámaras altamente eficaces, organizadas, estructuradas por partidos políticos y dotadas de recursos humanos y medios materiales que garantizaran su eficacia. Desde luego, esa racionalización incrementó los niveles de eficacia respecto de los que se alcanzaban en épocas anteriores. Ese proceso corrió en paralelo con el desarrollo del Estado de bienestar, y la consiguiente expansión de los ámbitos substantivos en los que el Estado intervenía ampliando, así, cuantitativa y cualitativamente los campos sobre los que proyectaba su actuación. Con él, los parlamentos incrementaron su actividad, ensanchando y profundizando en la intensidad de su actividad. Los parlamentos se convirtieron paulatinamente en espacios de trabajo altamente especializado en diversos ámbitos de las plurales políticas publicas que el Estado –en sus diversos niveles—desarrolla, obligando a sus diputados y diputadas a convertirse –casi de forma necesaria-- en auténticos expertos en el respectivo campo. Dado ese incremento del nivel de especialización que el trabajo parlamentario implica, las comisiones parlamentarias se han configurado como los auténticos órganos de especialización en los que se tratan con la necesaria profundidad y conocimiento los –muchas veces— prolijos y complicados aspectos de las distintas iniciativas. En muchas ocasiones, el grado de detalle y complejidad del trabajo de una comisión difícilmente sería comprendido por los miembros de otras, habida cuenta del nivel de especialización que alcanzan. Sus miembros se convierten en expertos especialistas en un ámbito sustantivo, con unos conocimientos, un know how, una red de contactos y un conocimiento del entramado institucional del Estado en sus distintos niveles de alto valor para la necesaria profesionalización de la elite parlamentaria. Los diputados suelen asignarse al comienzo de cada legislatura a una o varias comisiones en atención a sus preferencias y a las necesidades de su respetivo grupo parlamentario. Estos tratan de satisfacer las solicitudes que sus integrantes formulan al efecto, en tanto en cuanto sea viable y conveniente para el respectivo grupo. Los diversos portavoces de grupos parlamentarios, diputados y letrados del Congreso (y de parlamentos autonómicos) entrevistados coinciden en que en la asignación de un diputado o diputada a una u otra comisión suele responder casi siempre a las preferencias que el representante ha manifestado (Oñate y Delgado, 2006). Por supuesto, los diputados de grupos grandes, con muchos escaños, tienen más posibilidades de concentrarse en una o dos comisiones y de elegir el ámbito en el que desarrollarán su actividad –especializándose en el mismo--, mientras que los de los grupos con pocos escaños tienen que atender a un buen número de ellas,

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diversificando su tiempo en campos distintos. Y, en principio, las preferencias de los diputados y diputadas respecto a la comisión a la que quieren ser asignados suelen estar basadas en su trayectoria formativa o profesional previa (Oñate y Delgado, 2006). Acaso convenga recordar que la mayor parte de ellos (el 84% en el Congreso de los Diputados) han cursado estudios universitarios y han desarrollado una actividad profesional antes de convertirse en parlamentarios [Oñate, 2012 Dublín]). En todo caso, los parlamentarios contemporáneos están altamente profesionalizados (Squire), conformando una auténtica elite política profesionalizada que puede llegar a conformar una verdadera clase política (Borcher, 2011; Borcher y Stolz, 2011; Stolz, 2012). Su paso por una Comisión parlamentaria les convierte en expertos en el ámbito respectivo y las diversas dimensiones que la correspondiente política pública implica. Pese a ello, no debe perderse de vista que en España los partidos políticos y los grupos parlamentarios están altamente jerarquizados y cohesionados (Oñate, 2000b; Oñate, 2008). Los procedimientos para la selección de candidatos están también altamente centralizados y controlados desde las cúpulas centrales de los partidos. El Reglamento del Congreso de los Diputados favorece, también a los grupos parlamentarios frente a los diputados individuales, que dependen de éstos y están sometidos a ellos para casi todo en su actividad cotidiana (Oñate, 2000b). Pero ello quizá no deba ser óbice para que los parlamentarios y parlamentarias traten de adquirir esos conocimientos, know how, networking y conexiones en las instituciones estatales en distintos niveles para realizar mejor su trabajo como representantes.

En las páginas que siguen, analizaremos el grado en el que los diputados del Congreso de los Diputados español se especializan en su trabajo en la Cámara, entendiendo que lo hacen así al convertirse en expertos en el marco de las respectivas comisiones en las que se articula la mayor parte del trabajo parlamentario. Partimos de la premisa de que la actividad desarrollada en el seno de una comisión alcanza un elevado grado de especialización, por lo que un diputado o diputada que pertenece a la misma se convierte en un especialista en la respectiva materia (si no lo era ya antes), así como en los procedimientos de funcionamiento interno del proceso legislativo y de la actividad de control. Así, cabe asumir una segunda premisa: la calidad de su trabajo se incrementará si en la anterior legislatura trabajaba en igual comisión en la que está integrado ahora. La continuidad en la pertenencia a estos órganos de especialización es, por tanto, un dato relevante para medir la probable calidad de la actividad de los parlamentarios y un elemento importante de su profesionalización.

Para ello, analizaremos datos de los diputados y diputadas de las dos últimas Legislaturas completadas (la 8ª [2004-2008] y la 9ª [2008-2012], así como datos del conjunto de Legislaturas

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esporádicamente, cuando el análisis lo recomiende. En primer lugar, analizaremos la continuidad en la pertenencia a una comisión, es decir, que un diputado de la Legislatura repita comisión respecto de la anterior. En segundo lugar, estudiaremos el nivel de continuidad respecto de los miembros de la “mesa” (board) de las distintas comisiones, entendiendo que quienes ocupan las posiciones de la vicepresidencia, vicepresidencias o secretaría de cada comisión serán conocedores de la respectiva materia (bien porque eran expertos en ese ámbito al comienzo de la legislatura o porque han adquirido esos conocimientos –sustantivos y de procedimiento en ese campo— al terminar la misma. En tercer lugar, analizaremos el nivel de continuidad de los presidentes y presidentas de las comisiones, al objeto de comprobar si hay una alta o baja variación entre los directores de esos auténticos órganos de especialización. Por último, analizaremos el grado de veteranía que se observa entre los presidentes de comisión en la respectiva comisión –ya sea como presidentes, como miembros de su mesa directiva o, al menos, como miembros de esa comisión. Terminaremos este paper con unas conclusiones provisionales que arroja este primer análisis.

La metodología será simple, en el sentido de describir los respectivos datos, comparando las cifras de dos Legislaturas distintas: una en la que se produjo cambio en cuanto al partido que ostentaba la mayoría parlamentaria: la VIII, en comparación con la VII, cuando el PSOE se hizo con la mayoría en la Cámara, experimentándose un cambio e la todas las presidencias de comisión, así como en el partido mayoritario en todas ellas); y la IX, en comparación con la VIII, en la que se no se registró dicho cambio de partido mayoritario, al volver a ganar el PSOE las elecciones, por lo que la continuidad en el seno de las comisiones pudo ser, lógicamente, mayor.

Nuestro objetivo con esta primera aproximación es tratar de dar respuesta tentativamente a las siguientes preguntas (a la espera de un análisis más detallado basado en los correspondientes modelos de regresiones).

- ¿Tenemos una elite parlamentaria especializada en los distintos

temas de los que se ocupa o más bien de carácter amateur que va pasando de un ámbito sustantivo a otro en el marco de las comisiones parlamentarias (órganos de trabajo altamente especializado)? En la misma línea, ¿se trata de parlamentarios especialistas/especializados o, más bien de “ganado votante bien disciplinado” (como definía Weber a los diputados de su época –previa a la racionalización del parlamento-)?

- ¿Existen pautas o reglas para la estabilidad y continuidad en comisiones, sus mesas y presidencias?

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- El nivel de especialización, ¿está influido significativamente por el cambio de la mayoría parlamentaria o es, más bien, estable?

2. Algunos datos sobre continuidad en las comisiones del Congreso de los Diputados Antes de pasar al análisis del grado de continuidad y de veteranía de los integrantes de las diversas comisiones parlamentarias, sus mesas y presidencias, quizá convenga dejar constancia de algunos datos. El Congreso de los Diputados está integrado por 350 diputados y diputadas, que se distribuyen en 25 comisiones permanentes (se dejan fuera de este estudio las comisiones mixtas y las no permanentes), perteneciendo algunos de ellos a varias comisiones simultáneamente. Así, el número de integrantes de las diversas comisiones asciende para la 9ª Legislatura a 1044 miembros. Las 25 mesas –órganos rectores de cada comisión, normalmente con un presidente, dos vicepresidentes, un secretario y un vicesecretario—tienen un total de 122 miembros en la 9ª Legislatura, habiendo un total de 25 presidentes. El número de miembros de una comisión varía bastante, oscilando entre 35 y 59 (si bien alguna –pocas-- tienen 9 ó 10 miembros, por tratarse de comisiones especiales: de estatuto del diputado o de secretos oficiales). El número total de presidentes de comisión desde la 1ª a la 9ª Legislaturas asciende a 201. Por último, el grado de continuidad de los diputados en la 9ª Legislatura (que ya lo eran en la 8ª) ha sido aproximadamente del 58 por ciento1. Partiendo de esa baja tasa de continuidad general en la Cámara y dado que todos los diputados y diputadas se integran en unas u otras comisiones, no extrañará que también se registren bajas tasas de continuidad en las diversas comisiones. Pero mientras que el grado de continuidad general en la Cámara (en la 9ª Legislatura es del 58 por ciento, la que se registra en las comisiones es notablemente menor (tabla 1). Y resulta llamativo que apenas se aprecian diferencias en los porcentajes de continuidad en las comisiones de una Legislatura que implicó un cambio de mayoría parlamentaria (la 8ª, en la que el PP dejó de ser el partido mayoritario y el PSOE ganó las elecciones y, así, la mayoría de escaños) y en la que no se dio tal circunstancia, sino que el partido mayoritario siguió siendo el mismo tras el cambio de Legislatura (9ª respecto de la 8ª). La discontinuidad o cambio en la composición de

                                                                                                               1 Para los cálculos que presentamos a continuación no nos hemos limitado a este 58 por ciento de diputados que ya lo eran en la anterior Legislatura. Era una opción posible, pero creemos que los datos totales, incluyendo los que lo son por primera vez, serán más elocuentes del grado de continuidad que se registra en las comisiones parlamentarias.

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las comisiones fue algo mayor en la 8ª Legislatura (6,6 puntos porcentuales) que en la 9ª, en la que el PSOE siguió siendo el partido mayoritario tras las elecciones, pero esa diferencia es de poca entidad para justificar las altas cifras de discontinuidad en la composición de estos órganos parlamentarios de especialización. Tabla 1. Continuidad de los miembros de comisión de 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como miembros de la misma comisión

Pero quizá podría pensarse que a fin de cuentas las comisiones son órganos con un gran número de miembros y que no todos tienen por qué estar especializados en el tema propio de la misma, siendo suficiente con que algunos de sus miembros sean los expertos en esa materia –y que serían los verdaderamente activos en su dinámica de trabajo cotidiano--. Pero, por ello, incluso pudiendo aceptar el anterior argumento (al que se podrían presentar severas objeciones), resulta aún más sorprendente que entre quienes ocupan las posiciones de dirección de las comisiones, esto es, entre los integrantes de su mesa (su órgano directivo: presidente, vicepresidentes, secretario y vicesecretario) haya altas tasas de discontinuidad. Podría esperarse que esos diputados o diputadas fueran auténticos expertos especialistas en el ámbito sustantivo al que se dedica su respectiva comisión.

Los datos no avalan esta expectativa: como se aprecia en la tabla 2, se registran altísimas tasas de discontinuidad entre los integrantes de las mesas de las comisiones del Congreso. La gran mayoría de sus miembros no eran miembros de la mesa de la misma comisión en la anterior Legislatura. Y en este caso sería razonable esperar una mayor diferencia en los respectivos porcentajes de la 8ª y 9ª Legislaturas, habida cuenta de que el cambio en la mayoría parlamentaria de la Cámara (8ª Legislatura) implica el cambio en las presidencias de todas las comisiones, así como de buena parte del resto de los miembros de sus mesas (argumento justificativo que no se dio en la 9ª, al seguir siendo el PSOE el partido mayoritario). Pero también podría esperarse que las diferencias no fueran tan grandes, sino que los miembros fueran los mismos, pese a ocupar una u otra

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posición en la respectiva mesa, cuando la discontinuidad llega casi a ser plena (del 96 por ciento).

Y esa mayor diferencia en la tasa de discontinuidad en una y otra Legislaturas se da (17,5 puntos porcentuales). Pero su entidad –por el alto porcentaje de discontinuidad registrado cuando no se da esa circunstancia tampoco permiten justificar esas altas tasas de discontinuidad por el cambio de partido en la mayoría parlamentaria. Aún considerando esas diferencias derivadas de que el partido que presidía y tenía el mayor número de parlamentarios en las comisiones ha variado, los respectivos porcentajes de discontinuidad son altísimos (especialmente en la 9ª Legislatura, donde tal circunstancia no se dio). Tabla 2. Continuidad de miembros mesa de comisión de 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como miembros de la mesa de la misma comisión

Pero todavía resultan más sorprendentes los porcentajes de miembros de las mesas de las comisiones que no eran siquiera miembros de la misma comisión en la anterior Legislatura. Es decir, pasan a ocupar puestos de dirección de un órgano de especialización sin haber estado previamente en la comisión que ese órgano dirige. Como se observa en la tabla 3, en torno a dos tercios de los miembros de mesas de comisión en la 9ª Legislatura no pertenecían a esa comisión en la anterior (son novatos en la respectiva materia). El porcentaje es mayor en la 8ª (respecto a la 7ª), habida cuenta del cambio electoral y de mayoría que se dio en la Cámara. Ni siquiera quienes dirigen los trabajos de los órganos de especialización son especialistas en la compleja materia que cada comisión trata. Tabla 3. Continuidad de miembros de mesa de comisión de 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como miembros de la misma comisión

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Si llamativos son los datos anteriores, aún lo son más los relativos a quienes ocupan la presidencia de las comisiones. Si una comisión es un órgano de especialización, se supone que al menos quien lo preside sí debería ser un auténtico experto en ese ámbito y tener una continuidad en ese trabajo, para garantizar no sólo sus conocimientos técnicos sobre la materia, sino su know how y networking respecto del sector y la relación del Congreso y su comisión en ese ámbito con la sociedad (sector productivo o social respectivo, redes de actores, etcétera). Los datos de las tablas 4, 5 y 6 son demoledores en este sentido: puede parecer lógico que si cambia la mayoría en la Cámara, cambien todos los presidentes de comisión, como ocurrió en la 8ª Legislatura. Pero resulta muy llamativo que cuando no hay alternancia de mayoría en la Cámara se registre cambio de presidencia en casi dos tercios de las comisiones. La continuidad en estas circunstancias de “normalidad” del funcionamiento institucional de las comisiones se da solo en un tercio de las mismas. Tabla 4. Continuidad presidentes de comisión 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como presidentes de la misma comisión

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Y aunque esos datos (especialmente los relativos a la 9ª Legislatura) parecieran altísimos, aún lo parecen más los relativos a la pertenencia de los presidentes a la mesa de esa comisión en la anterior Legislatura: la mayor parte de los presientes no pertenecían en la anterior Legislatura a la mesa, el órgano director, de esa comisión que presiden. Podría esperarse que incluso tras un cambio de mayoría parlamentaria, quienes presidieran una comisión hubieran sido vicepresidentes o vicesecretarios de la mesa de la misma en la anterior legislatura. Y, en mayor medida, si no hay cambio de partido mayoritario en la Cámara. Los datos de la tabla 5 son contundentes en la contradicción de estas expectativas, apuntando a altísimas tasas de discontinuidad en ese sentido. Tabla 5. Continuidad presidentes de comisión de 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como miembros de la mesa de la misma comisión

Pero todavía es más sorprendente, si cabe, la tasa de discontinuidad de los presidentes de las comisiones en cuanto a ser miembros de la misma comisión en la anterior Legislatura. Como se aprecia en la tabla 6, un altísimo porcentaje de los presidentes de comisión no pertenecían en la anterior Legislatura a la misma comisión cuyos trabajos dirigen. La cifra es 17 puntos porcentuales más alta para la 8ª Legislatura que para la 9ª, lo que no debería estar tampoco justificado por el cambio en el partido mayoritario en el Congreso: parecería deseable para el buen funcionamiento de las comisiones que quienes las presiden contaran con experiencia en esa misma comisión, al margen de pertenecer a uno u otro partido. Un cambio de mayoría parlamentaria no debería afectar a esta expectativa.

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Tabla 6. Continuidad presidentes de comisión de 9ª-8ª y 8ª-7ª Legislaturas como miembros de la misma comisión

Coherentemente con las cifras que hemos visto hasta ahora, la veteranía de los presidentes de las comisiones parlamentarias (del Congreso de los Diputados) tampoco son demasiado ilusionantes para los representados que esperen que quienes dirigen los trabajos de los órganos de alta especialización parlamentaria sean experimentados conocedores de ese medio. Como se aprecia en la tabla 7, el grado de veteranía de los presidentes de comisión como presidentes de igual comisión es muy bajo. Una pequeña parte de ellos ha sido antes presidente de esa comisión una o dos Legislaturas. Pero ninguno, en la 9ª, 8ª, 7ª, o cualquiera de las legislaturas anteriores, ninguno ha sido presidente de la comisión que dirige más de dos Legislaturas antes. Su grado de expertisse no puede decirse que sea, precisamente alto, cuando podría esperarse que ese cargo implicara saber hacer, redes de relaciones con los actores relevantes del respectivo ámbito sustantivo, conocimientos de procedimientos y vínculos con otras áreas sustantivas del Estado, conexiones con actores e instituciones otros niveles de gobierno, etcétera. Tabla 7. Veteranía presidentes de comisión de 1ª-9ª, 7ª, 8ª y 9ª Legislaturas como presidentes de la misma comisión

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Y la misma constatación se obtiene si se atiende a un concepto de veteranía de los presidentes de comisión algo más amplio, entendiéndola como Legislaturas anteriores en las que han sido miembros de la mesa de esa comisión (presidentes, vicepresidentes, secretarios o vicesecretarios). Las cifras, recogidas en la tabla 8, vuelven a ser desilusionantes para quienes esperen que los presidentes de comisión sean expertos en la dirección de los trabajos de la misma (y no sólo en cuanto a los conocimientos substantivos, sino también a los de dinamizar su funcionamiento cotidiano y redes de contactos institucionales y sociales-sectoriales). Las cifras son muy similares a las del anterior concepto mucho más restringido de veteranía, pese a haberse ampliado/multiplicado el número de posibilidades (puestos) por 5. Apenas un tercio de los presidentes de comisión –en el mejor de los casos, la 9ª Legislatura— ha sido antes (en una o dos Legislaturas anteriores) miembro de la mesa de la comisión que dirige. Y ninguno a lo largo de las 9 Legislaturas estudiadas ha sido antes miembro de la mesa de la comisión que preside durante más de dos Legislaturas. No puede decirse que el grado de veteranía como directores de esos órganos sean muy altos.   Tabla 8. Veteranía presidentes de comisión de 1ª-9ª, 7ª, 8ª y 9ª Legislaturas como miembros de la mesa de la misma comisión

Para terminar, lo que resulta realmente chocante es el bajísimo nivel de veteranía de los presidentes de las comisiones del Congreso de los Diputados como miembros de esas mismas comisiones que presiden. Las cifras de la tabla 9 muestran que más del 50 por ciento de los de la 9ª Legislatura (o el promedio para las 9 Legislaturas conjuntamente consideradas) no ha sido previamente siquiera miembro de la comisión que preside: la mitad de los presidentes no había pertenecido a esa comisión, no había trabajado en el Congreso en ese ámbito específico, especializado y complejo, ni como director de los trabajos (procedimientos internos, redes de actores sociales, entramado institucional en los distintos niveles del Estado), ni como conocedor del tema de la comisión –al menos, como parlamentario--.

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Sólo una quinta parte de los presidentes de las comisiones de la 9ª Legislatura ha sido miembro de la comisión que dirige al menos en más de dos ocasiones. Los datos para las 9 Legislaturas estudiadas reducen esa proporción a la mitad: sólo una décima parte había sido presidente de la comisión que dirige en más de dos Legislaturas previamente. Tabla 9. Veteranía presidentes de comisión de 1ª-9ª, 7ª, 8ª y 9ª Legislaturas como miembros de la misma comisión

3. Conclusiones provisionales El análisis de la continuidad entre miembros de las comisiones permanentes del Congreso de los Diputados, de los miembros de las mesas de dirección de las comisiones y de sus presidentes arroja un balance demoledor para la idea de que las comisiones son órganos de especialización del trabajo parlamentario. Las tasas de continuidad en los tres tipos de actores señalados en el anterior párrafo son bajísimas. La norma general (por encima de los dos tercios casi siempre) es la discontinuidad respecto de la anterior Legislatura, y ya sea en igual cargo, como miembro de la mesa que dirige la comisión o siquiera como miembro de la misma comisión. En la introducción a estas páginas formulábamos unas preguntas que han guiado nuestra investigación. Las respuestas son que los parlamentarios y parlamentarias del Congreso de los Diputados no parecen estar altamente especializados en el trabajo de sus respectivas comisiones –al menos en lo que a lo procedimental y lo relacional se refiere, si su formación previa a lograr el escaño le aportó los conocimientos sustantivos--. Hay diferencias en cuanto a la continuidad de miembros de las comisiones, los integrantes de sus mesas y sus presidentes si hay un cambio en el partido que tiene la mayoría parlamentaria en el Congreso de los Diputados. Pero ese

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cambio no parece justificar tampoco las altas tasas de discontinuidad y baja veteranía que los diputados y diputadas evidencian. Puede pensarse que en un Parlamento ocupado (Leibholz) por partidos y en el que los partidos lo llenan y dirigen todo, puede decirse que en un “parlamento de partidos” (Oñate, 2000b) unas pocas manos lo mueven todo: pero se supone que las comisiones son ámbitos que deberían escapar a esa regla que parece primar de que unas pocas manos mueven todo. Es cierto que las ponencias, dentro de las comisiones, son las que redactan el borrador de los textos que luego pasarán por la comisión, y que están integradas por muy pocas personas. Pero también lo es que las comisiones son órganos de especialización y que el grado de complejidad, especificidad, profundidad y detalle de los temas que tratan cotidianamente, las específicas redes de actores sectoriales sociales que sus miembros tratan y la complejidad del entramado institucional del Estado en sus distintos niveles que tienen que conocer y con el que se tienen que relacionar son tales, que no cabría sino esperar mayores tasas de continuidad entre los miembros de las comisiones, los de sus mesas directivas y, específicamente, de quienes las presiden. Habrá que seguir indagando en quienes son los miembros de las comisiones, sus mesas de dirección y sus presidentes que cuentan con mayor tasa de continuidad y veteranía, para tratar de buscar explicaciones para las diferencias entre unos y otros, las razones que les llevan a buscarla (en tanto, en gran medida depende de ellos mismos) y cómo redundan esas mayores tasas de continuidad y veteranía en su trabajo cotidiano. 4. Referencias bibliográficas Borcher, J. (2011) Borcher, J. Y K. Stolz (2011) Leibholz ( Oñate, P. (2000a), “La organización del Congreso de los Diputados”,

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