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EL PAPEL DE LOS ORGANISMOS ELECTORALES EN LA CALIDAD DE LAS
DEMOCRACIAS DE AMÉRICA LATINA
Mikel Barreda (Universitat Oberta de Catalunya)
Leticia M. Ruiz (Universidad Complutense de Madrid)
Paper preparado para el XXII Congreso de la International Political Science Association
(IPSA), Madrid, 8-12 de julio 2012.
2
1. Introducción
La necesidad de contar con organismos que administren y supervisen los procesos
electorales parece evidente. Las garantías de calidad de las elecciones dependen en buena
medida de la presencia de organismos electorales (OE) que desarrollen adecuadamente sus
funciones. Las elecciones de América Latina no son una excepción. Por ello, no resulta
extraño el número creciente de estudios politológicos que destacan el rol de los OE y les
dedican su atención. Sin embargo, la investigación sustentada en análisis empíricos es aún
bastante limitada en esta materia. Muchas de las ideas que a menudo se dan por sentadas no
han sido suficientemente contrastadas y hay muchas cuestiones pendientes de analizar. Este
artículo, centrado en el estudio de la confianza en los OE latinoamericanos, pretende ser
una contribución en esa dirección.
Tres razones fundamentales justifican el interés en estudiar la confianza ciudadana en los
OE. Primero, dado el rol decisivo que cumplen los OE en los procesos electorales examinar
la confianza ciudadana en ellos constituye una cuestión de interés académico y social.
Segundo, la disponibilidad de bancos de datos sobre la confianza en los OE
latinoamericanos que hacen posible un análisis comparativo riguroso. Por último, el análisis
de la confianza permite abordar los principales temas de reflexión e inquietud presentes en
la literatura sobre OE. En particular, este artículo examina dos cuestiones de interés en esta
literatura: el impacto de los OE en la calidad de la democracia (si tiene un efecto positivo o
no) y los principales factores (institucionales, culturales, etc.) que inciden en el desempeño
de los OE.
Para abordar el estudio comparativo de la confianza en los OE se acude a datos y técnicas
tanto cuantitativas (entre otras, análisis de regresión lineal) como cualitativas (análisis
booleano). Esta combinación metodológica, original dentro de la literatura sobre OE,
permitirá una aproximación más comprehensiva a nuestro objeto de estudio.
De acuerdo con estos propósitos y esta metodología, el artículo se ha dividido en tres
secciones. En la primera se expone la importancia de los OE dentro de los sistemas
3
democráticos y un breve estado del arte, destacando las principales líneas de estudio. En la
siguiente sección se presenta una radiografía de la confianza en los OE latinoamericanos, a
partir de datos de encuestas a ciudadanos y diputados. Asimismo, se examina el impacto de
la confianza ciudadana sobre la calidad de las democracias latinoamericanas. Todo ello se
sustenta en un análisis estadístico. La última sección del artículo trata de descubrir qué
factores explican la variación en los niveles de confianza en OE. Para ello se acude a un
análisis cualitativo multicausal (basado en el álgebra booleana).
2. Organismos electorales: relevancia y líneas de estudio
Los OE son las entidades encargadas de gestionar las elecciones y resolver los conflictos
que puedan aparecer entre los principales actores participantes. Desarrollan, pues,
funciones administrativas y judiciales asociadas a los procesos electorales (Hartlyn, McCoy
y Mustillo, 2009; Barrientos, 2010). El diseño institucional de estas funciones varía
notablemente de unos países a otros: hay diseños que separan ambas funciones en
organismos independientes entre sí, mientras que otros las unifican en un mismo organismo
(Brenes, 2009). Así, en América Latina la justicia electoral se ejerce, en unos casos, a
través de tribunales específicos dentro del Poder Judicial (por ejemplo, en México o Brasil),
en otros casos esta función está incluida en la jurisdicción contencioso-administrativa
(Colombia y Nicaragua) y en otros está asignada a los mismos órganos responsables de la
administración electoral (por ejemplo, en Bolivia o Uruguay).
Como es sabido, uno de los requisitos elementales de una democracia es que se celebren
elecciones “libres y justas”. Los OE cumplen una función clave en esa dirección.
Obviamente, el desempeño efectivo de estos organismos no garantiza la existencia de
elecciones legítimas y de calidad, pero para que las elecciones disfruten de legitimidad y
calidad democráticas resulta indispensable la presencia de OE que desarrollen debidamente
las tareas de gestión y control electoral encomendadas (Picado, 2006; Barrientos, 2008).
Este rol tan destacado de los OE suele ser más visible en las democracias emergentes, dadas
4
las frecuentes debilidades de la administración electoral y los elevados niveles de
desconfianza existentes entre los actores políticos (Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2009).
A pesar de ser ampliamente reconocido el papel decisivo que cumplen los OE para la
legitimidad y calidad de las elecciones, la investigación académica sobre esta temática es
todavía bastante limitada. Esto se debe, en buena medida, a que la atención hacia los OE es
resultado del trabajo de observación electoral y asistencia democrática de las últimas
décadas (Mozaffar y Schedler, 2002). La mayoría de los profesionales y académicos que
han participado en estas actividades ha tendido a considerar los OE como una variable con
la que evaluar la integridad de los procesos electorales. Desde luego, hay algunas
excepciones que –como luego se verá- han tratado de examinar empíricamente el impacto
de los OE en la calidad de las elecciones y, de forma más general, en la calidad de la
democracia.
Desde la Ciencia Política la investigación sobre los OE se ha desarrollado en tres vertientes
principales1. Una de ellas es el análisis comparativo del diseño institucional de los OE.
Dentro de los criterios institucionales considerados hay uno que sobresale particularmente:
la independencia política de los OE. Se argumenta que la autonomía de los OE respecto a
gobiernos y partidos políticos contribuye positivamente a la calidad de los procesos
electorales, especialmente si los OE operan en un entorno de alta desconfianza y
polarización política (López Pintor, 2000; Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2009). Sobre la base
de este criterio de independencia, se han construido diversas tipologías de OE, que indican,
para el ámbito latinoamericano, el predominio de organismos de tipo mixto o independiente
(frente al modelo gubernamental extendido en otras regiones)2. Cabe mencionar también
1 Las tres líneas de estudio que se presentan no son excluyentes. Como se verá, algunos trabajos combinan características de varias de estas líneas. 2 Una de estas clasificaciones es la de Barrientos (2010), que diferencia entre: 1) modelo independiente: las elecciones son organizadas y gestionadas por un OE institucionalmente independiente y autónomo del poder ejecutivo y que tiene un cuerpo de funcionarios especializados para tal fin; 2) modelo gubernamental: las elecciones son organizadas y gestionadas por la rama del poder ejecutivo a través de un ministerio o secretaría (generalmente del Interior) y/o a través de autoridades locales; 3) modelo mixto: suele estar formado por una estructura dual de un OE independiente, generalmente con funciones de supervisión y vigilancia de los procesos, y un OE gubernamental con tareas de gestión y organización electoral. Otras
5
los índices de independencia formal de los OE elaborados por algunos investigadores
(Picado, 2006; Barrientos, 2010).
Una segunda línea de estudio de los OE se ha centrado en analizar sus consecuencias
políticas e institucionales. En especial, se han examinado los efectos de los OE en dos
direcciones: sobre los procesos electorales y sobre los procesos de democratización. En el
primer caso, diversos estudios han constatado el impacto positivo de la presencia de OE
independientes sobre la confianza y credibilidad de las elecciones por parte de los
ciudadanos (Molina y Hernández, 1998), de los parlamentarios (Barrientos, 2010) y de los
observadores nacionales e internacionales (Hartlyn, McCoy y Mustillo, 2009). Asimismo,
estudios como el de Lehoucq y Molina (2002) muestran cómo la existencia de OE
independientes potencia los procesos de democratización (Costa Rica, en este caso)
mientras que otros han destacado que cuando el desempeño de los OE es débil se
obstaculiza el proceso de democratización (Hartlyn, 1998).
Finalmente, algunos trabajos han examinado los OE en tanto que variable dependiente. Se
parte de la idea de que, al igual que en otras instituciones democráticas, la creación y el
desempeño de los OE viene determinado por un conjunto diverso de factores históricos,
institucionales, culturales y socioeconómicos (Mozaffar y Schedler, 2002). Especialmente
se han resaltado dos tipos de factores explicativos. En primer lugar, el propio diseño
institucional y organizativo de los OE, lo que ha llevado a dirigir la atención a cuestiones
como el nivel de autonomía política, burocratización, centralización o especialización
(Mozaffar y Schedler, 2002). Por otro lado, se ha destacado la relevancia del contexto
político post y pre-electoral y, más concretamente, la relevancia del nivel de competencia
política y de litigiosidad electoral (Brenes, 2009).
clasificaciones son, por ejemplo, las de Molina y Hernández (1998), López Pintor (2000), Wall et al. (2006), Picado (2006) y Hartlyn, McCoy y Mustillo (2009).
6
3. La confianza en los organismos electorales latinoamericanos
Como se ha visto, la literatura ha resaltado el importante papel que cumplen los OE para la
calidad de los procesos electorales y, por extensión, para la calidad de una democracia. De
este modo, la información sobre el nivel de desempeño de los OE resulta fundamental para
analizar y evaluar la calidad de una democracia. En este estudio sobre los OE de América
Latina se ha optado por considerar el nivel de confianza social en estos organismos como
un indicador de su desempeño. La razón es simple: los ciudadanos expresan mayores o
menores grados de confianza en los OE en función de cómo perciben la eficacia de estos
organismos en el cumplimiento de sus funciones. Este argumento es invocado
frecuentemente en relación con la confianza en otras instituciones (gobierno, partidos
políticos, parlamento, etc.) y hay evidencia empírica que lo sustenta3. En este sentido,
consideramos la confianza en los OE más como una forma de apoyo “específico” que de
apoyo “difuso”, de acuerdo con la conocida terminología de Easton4.
Por lo que se refiere a las democracias latinoamericanas se dispone, para la gran mayoría de
los países, de indicadores de confianza en OE, procedentes de encuestas de opinión pública
(Latinobarómetro y el que aquí utilizaremos del proyecto LAPOP de la Universidad de
Vandebilt) y de encuestas de élites parlamentarias (proyecto PELA, de la Universidad de
Salamanca). A partir de estos indicadores, se realiza, en primer lugar, una descripción
general de los niveles de confianza de que disfrutan los OE de la región. Para ello, se tienen
en cuenta diversos criterios de comparación (entre países, a lo largo del tiempo, etc.). A
3 Se cuenta con una abundante literatura que así lo evidencia (por ejemplo, Weil, 1989; Putnam, Pharr y Dalton, 2000). Ello no significa que el rendimiento institucional percibido sea el único factor que influye en la confianza; hay otros factores como el tipo de información de que disponen los ciudadanos o los criterios considerados en la evaluación.
4 El apoyo específico es aquel que reciben las autoridades como resultado de su desempeño, mientras que el apoyo difuso es un apoyo más general y perdurable de que disfrutan las autoridades en tanto que instituciones de un sistema político (Easton, 1975). La confianza en las instituciones corresponde, según Easton, a un tipo de apoyo difuso. Sin embargo, diversos estudios han evidenciado que los indicadores de confianza institucional utilizados habitualmente en las encuestas capturan más bien la confianza en tanto que apoyo específico (Weil, 1989; Aydin y Cenker, 2012).
7
continuación, se examina los efectos de la confianza ciudadana en los OE sobre la calidad
de la democracia.
3.1. Una radiografía de la confianza en los organismos electorales
Una de las fuentes de información más abundante y frecuente sobre el nivel de confianza
ciudadana en los OE latinoamericanos es LAPOP, de la Universidad de Vanderbilt. En los
Barómetros de las Américas que publica LAPOP desde 2004 se incluye una pregunta sobre
el nivel de confianza en el Tribunal Supremo de Elecciones de cada país. En el último de
los Barómetros (2010), el promedio de los países latinoamericanos es 4,2 en una escala de
1 (“nada de confianza”) a 7 (“mucha”). Se trata de un nivel de confianza bastante aceptable
(equivalente a un 6, en una escala de 0 a 10) sobre todo en un escenario en el que las
instituciones políticas y sociales reciben valoraciones modestas. En efecto, de un total de
catorce instituciones sobre las que se pregunta en la encuesta de 2010, los OE se sitúan por
encima del promedio regional (4) y en cuarta posición por orden de mayor a menor nivel de
confianza (ver gráfico 1). La Iglesia, el Ejército y los medios de comunicación son las
instituciones que aventajan a los OE por un margen estrecho. Cabe apuntar también que el
promedio regional de confianza en los OE casi no ha variado desde el primer Barómetro de
LAPOP (4,1 en 2004, 4 en 2006 y 3,9 en 2008).
8
Gráfico 1. Confianza ciudadana en 14 instituciones en América Latina (2010) *
4,8
4,7
4,5
4,2
4,2
4,1
4,1
4
4
3,9
3,8
3,7
3,6
3,1
0 1 2 3 4 5 6
Iglesia
Ejército
Medios comunicación
OE
Defensoría pueblo
Presidente
Gobierno
Procaduría general
Municipalidad
Corte Suprema
Policía
Congreso
Contraloría general
Partidos
(*) Promedio del nivel de confianza en una escala de 1 (nada) a 7 (mucha). Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.
Este panorama cambia considerablemente al establecer la comparación por países. Como se
observa en el gráfico 2, se pueden identificar cuatro grupos. Argentina, Paraguay y
Nicaragua son los países con niveles más bajos de confianza en los OE; en los tres casos el
nivel de confianza está por debajo de 3,5 (el punto medio de la escala). Uruguay se sitúa
justo en el polo opuesto: presenta un nivel de confianza en los OE (5,3) muy por encima de
la media regional. Los catorce países restantes se ubican entre estas dos posiciones
extremas, si bien hay diferencias notables entre ellos. Mientras que Ecuador, Perú,
Venezuela, Colombia, Brasil y Guatemala se hallan por debajo de la media
latinoamericana, los demás países se sitúan por encima, especialmente Chile, Panamá y
Costa Rica. En definitiva, el análisis comparativo por países evidencia importantes
diferencias5.
5 Estas diferencias son, además, estadísticamente significativas. Hemos aplicado un test de diferencias de medias y a partir de diferencias de 0,2 éstas resultan significativas.
9
Gráfico 2. Confianza ciudadana en OE en América Latina (2010)*
5,3
4,94,8 4,8
4,64,5 4,4 4,4 4,3 4,2
4,13,8 3,8 3,8 3,8 3,7
3,4 3,33,2
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
URU CRI P AN CHI DOM BOL MEX HON SAL AmLa t GUA BRA COL VEN P ER ECU NIC P AR ARG
(*) Promedio del nivel de confianza en una escala de 1 (nada) a 7 (mucha). Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.
Se dispone también de información sobre el nivel de confianza en OE procedente de
encuestas de élites parlamentarias (proyecto PELA de la Universidad de Salamanca). Para
establecer la comparación entre unos datos y otros se ha tomado un periodo similar (2006-
08 para LAPOP y 2005-08 para PELA) y se han equiparado las escalas de valores
utilizados en cada caso6. El resultado de esta comparación ofrece un panorama muy similar.
Así, el nivel de confianza en los OE que expresan, en término medio, los ciudadanos
latinoamericanos es prácticamente el mismo que el que expresan los diputados (4 y 4,1,
respectivamente). A su vez, el coeficiente de correlación de Pearson entre los dos
indicadores es 0,6 (significativo al 0,05), lo que muestra que hay una destacada asociación
positiva entre el nivel de confianza de la ciudadanía y el de los diputados (ver gráfico 3).
Por tanto, puede hablarse de una sintonía entre las valoraciones que realizan los ciudadanos
latinoamericanos de los OE y las que hacen los legisladores.
6 Se ha transformado los valores de la escala utilizada en PELA (“mucha”, “bastante”, “poco” y “nada”) a los de la escala de LAPOP (de 1 a 7).
10
Gráfico 3. Confianza ciudadana y de élites políticas en OE en América Latina (2005-2008)*
(*) Promedio del nivel de confianza en una escala de 1 (nada) a 7 (mucha). N: 14. El coeficiente de correlación de Pearson (r) es significativo al 0,05. Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP (promedio 2006-08) y de Brenes (2009) para datos de PELA (promedio 2005-08). El gráfico 3 muestra, en un nivel más detallado, la sintonía entre las percepciones de los
ciudadanos sobre los OE y las percepciones de los diputados. Así, países como Uruguay,
Costa Rica y Chile que despuntan por sus mayores niveles de confianza ciudadana también
despuntan en los niveles de confianza de los parlamentarios, mientras que Paraguay,
Honduras y Nicaragua se encuentran en la situación inversa. Como puede observarse, la
posición de Venezuela coincide justo con la media regional. Hay algunos países que se
apartan de este patrón. El caso más destacado es Argentina, donde los ciudadanos expresan
una baja confianza en los OE (valor de 3,3), muy al contrario de lo que hacen los diputados
(5,7; la segunda valoración más satisfactoria de toda la región).
Como se mencionaba antes, el promedio regional de confianza ciudadana en los OE
prácticamente no ha variado desde 2004 a 2010. No obstante, cabe destacar algunos países
en los que el nivel de confianza ha experimentado una mayor fluctuación. Es el caso de la
República Dominicana, Honduras, Panamá, Paraguay y, en menor medida, México (ver
gráfico 4). En los cuatro primeros países se observa una tendencia a aumentar el nivel de
confianza en los últimos años de la serie, justo lo contrario de lo que sucede en México.
Éstas y otras oscilaciones en el nivel de confianza en los OE se explican, en buena medida,
11
por cambios y ajustes en el diseño institucional de los OE y por coyunturas políticas y
circunstancias específicas de cada país.
Gráfico 4. Evolución de la confianza ciudadana en OE de América Latina (2004-2010)*
0
1
2
3
4
5
6
ARG BOL BRA CHI COL CRI DOM ECU GUA HON MEX NIC PAN PAR PER SAL URU VEN AmLat
2004 2006 2008 2010
(*) Promedio del nivel de confianza en una escala de 1 (nada) a 7 (mucha).
Fuente: elaboración propia a partir de LAPOP.
Un caso muy ilustrativo de cómo las circunstancias concretas de un país afectan a la
variación en la confianza en los OE es el de México. Las elecciones presidenciales de 2006
tuvieron lugar en un clima de fuerte crispación y se saldaron con la victoria del candidato
en el gobierno, Felipe Calderón, por un margen muy reducido (Beltrán, 2009). El candidato
que quedó en segunda posición, Andrés López Obrador, no aceptó los resultados y los
impugnó ante el Tribunal Electoral. La resolución de este tribunal, en la que se validaban
los resultados iniciales, fue altamente cuestionada por los partidarios de López Obrador. En
este contexto, no parece casual el descenso del nivel de confianza ciudadana en los OE
mexicanos: de un valor de 5, en 2006, se llega a 4,4, en 2010 (LAPOP). El decremento de
la confianza es aún mayor entre los diputados: en 2003 el 85,5% de los diputados
expresaban “mucha” o “bastante” confianza en los OE, mientras que en 2006 esta cifra baja
hasta el 56,8% (Brenes, 2009).
12
3.2. El impacto de la confianza en los organismos electorales sobre la calidad
democrática
En la literatura académica se ha resaltado la contribución positiva de los OE en la calidad
de la democracia, pero pocos estudios se han ocupado de examinar empíricamente esta
cuestión. Este artículo pretende realizar una aportación al respecto, sobre la base del nivel
de confianza expresado por los ciudadanos. De manera que el nivel de confianza será la
variable independiente del análisis, medida a través del indicador de las encuestas de
LAPOP. Delimitar la variable dependiente resulta bastante más complejo, dada la
diversidad semántica y el carácter multidimensional del concepto de calidad democrática.
Si bien las definiciones de este concepto son muy dispares, se pueden clasificar en dos
grupos. El primero reúne las definiciones inspiradas en la noción de régimen democrático
(o poliarquía) de Dahl (2002): el nivel de calidad depende del grado en que se satisfacen los
requisitos institucionales de acceso al poder político propios de una poliarquía (Altman y
Pérez-Liñán, 2002). El segundo grupo incluye las definiciones que plantean que la
democracia, y consecuentemente su calidad, va más allá de lo referente al acceso al poder
político y que es necesario atender también al ejercicio del poder político, particularmente a
la variedad de mecanismos de control político (O’Donnell, 2001). En unas y otras
definiciones la calidad democrática aparece como un concepto multidimensional que
requiere atender a diferentes elementos de análisis (Diamond y Morlino, 2004; Levine y
Molina, 2011).
En estas condiciones, son muchos los indicadores susceptibles de medir la calidad de una
democracia7. En nuestro caso, hemos optado por dos conocidos indicadores que reflejan la
diversidad de aproximaciones conceptuales mencionada. El primero es el promedio de los
derechos políticos y libertades civiles de Freedom House, que informa sobre un atributo
básico de una poliarquía: la garantía de los derechos democráticos. Para facilitar la
comparación con el resto de indicadores se ha invertido la escala original de los valores,
7 Existen algunos índices que combinan diferentes dimensiones de calidad democrática (Levine y Molina, 2011). No se utilizan aquí ya que su cobertura temporal es bastante limitada.
13
que pasa a ser de 1 (“mínima garantía de derechos”) a 7 (“máxima”). El segundo indicador
es el índice de democracia institucionalizada de Polity IV, que no sólo mide cuestiones
relativas al acceso al poder político sino también cuestiones relativas a su desempeño, tales
como la existencia de constricciones al ejercicio del poder ejecutivo (imperio de la ley,
control por parte del legislativo, etc.). El anexo 1 presenta la serie temporal de estos
indicadores, sus unidades de medida y fuentes.
En el estudio estadístico que se presenta se trata de ver hasta qué punto las variaciones que
tienen lugar en estos dos indicadores de calidad democrática se explican por la variación en
el nivel de confianza ciudadana en los OE. Al examinar esta relación causal, se ha
controlado el efecto de tres variables: el nivel educativo, la fragmentación étnica y la
experiencia democrática. El nivel educativo influye en la calidad democrática, entre otras
razones, porque incide significativamente en la capacidad de tomar una decisión política
informada (Levine y Molina, 2011). La fragmentación étnica es otra variable que incide en
la calidad de una democracia. Una razón de ello es que en sociedades muy heterogéneas es
común que los grupos que acceden al poder configuren las instituciones y las políticas con
vistas a perjudicar a los grupos perdedores, restringiéndoles su libertad de oposición y su
acceso a bienes públicos (La Porta et al., 1999). Por último, la experiencia democrática
favorece el desarrollo de un conjunto de elementos institucionales y culturales que
impactan positivamente en la calidad de una democracia (Mainwaring y Pérez-Liñán,
2008). Los indicadores utilizados para medir estas variables se detallan en el anexo 1.
En la tabla 1 se presentan los resultados del análisis de regresión lineal realizado. Como
muestran los coeficientes tipificados de los dos modelos que utilizan indicadores
alternativos de calidad democrática, el impacto de la confianza en los OE es
estadísticamente significativo en los dos casos. El signo del coeficiente de confianza
ciudadana es positivo, tal como se esperaba. Por tanto, el análisis pone de manifiesto una
contribución positiva de la confianza en los OE sobre la calidad de una democracia.
Conviene anotar también que la influencia de dos variables de control se ajusta a lo
esperado: la fragmentación étnica –la más explicativa- tiene un efecto negativo en la
calidad democrática, justo lo contrario de lo que sucede con el nivel educativo.
14
Tabla 1. Determinantes de dos indicadores de calidad democrática (análisis de regresión lineal) Variable dependiente
Derechos políticos y libertades civiles
Democracia institucionalizada
Variables independientes B t B t Confianza en OE 0,453*** 5,316 0,394*** 3,438 Alfabetismo 0,477*** 4,686 -0,028 -0,212 Fragmentación étnica -0,280*** -3,413 -0,365*** -3,251 Años de democracia -0,108 -1,031 -0,093 -0,676 Constante -1,739 2,196 Nº observaciones 72 68 R² corregida 0,54 0,228 *, ** y *** indican niveles de significación del 90, 95 y 99%, respectivamente. Fuente: elaboración propia.
4. Algunos determinantes de la confianza en los organismos electorales
En el apartado anterior se ha visto la notable variación que existe respecto al nivel de
confianza en los diferentes OE latinoamericanos. Como se ha comentado, los factores que
pueden explicar estas variaciones son muy dispares. Aquí se va a analizar la incidencia de
tres tipos de factores destacados en la literatura: el diseño institucional de los OE, el
contexto político-electoral en que operan y la cultura política del país. Por lo general, los
estudios que han examinado estos factores lo han hecho de forma aislada. En nuestro caso,
hemos optado por un análisis que combina diferentes factores explicativos, en la línea del
estudio de Barrientos (2010) sobre la confianza de las élites parlamentarias en los OE o del
trabajo de Hartlyn, McCoy y Bustillo (2009) sobre la calidad de las elecciones de la región.
Para ello recurrimos a un método comparativo que cada vez está más en boga en las
ciencias sociales: el análisis booleano. Se trata de un método cualitativo que permite
comparar –como se pretende aquí- un número reducido de casos con la intención de
identificar pautas causales de ciertos fenómenos (Ragin, 1987).
La hipótesis general de este apartado es que el diseño institucional tiene relevancia, pero
sus efectos sobre la confianza ciudadana en los OE pueden variar en función del contexto y
del tipo de cultura política que exista. Para testar esta hipótesis, se construirá una tabla de la
verdad, que recogerá las posibles combinaciones de variables independientes que dan lugar
15
a mayores o menores niveles de confianza en los OE. Estas tablas facilitan el análisis de los
casos, así como un grado de generalización gracias a la interpretación comprehensiva de los
casos y las variables implicadas en ellos (Ragin 1987).
Dado que los países analizados en el apartado anterior son muchos para realizar un análisis
de este tipo y puesto que la variable dependiente adquiere valores muy similares en algunos
casos, se ha decidido tomar aquellos casos que permitan diferenciar claramente la variación
en los niveles de confianza en los OE. Así, se han considerado los tres casos de más
desconfianza en los OE en 2010 (Argentina, Paraguay y Nicaragua) y los tres casos de más
confianza (Uruguay, Costa Rica y Panamá). La mayoría de estos países cuentan con OE
que aúnan las funciones de administración y justicia electoral. En cambio, en Panamá y
Argentina tales funciones recaen en órganos separados8.
4.1. Las variables independientes
Como paso previo a la construcción de la tabla de la verdad, se presenta la selección de
variables independientes para la explicación de los distintos niveles de confianza en los OE.
Se muestran también los valores que adquieren dichas variables en los seis países objeto de
estudio. Los datos han sido obtenidos a través de análisis de Constituciones y leyes
electorales, así como de consultas a expertos9.
8 Concretamente, en Panamá hay la Fiscalía Electoral (función administrativa) y el Tribunal Electoral (función judicial) y en Argentina la Dirección Nacional Electoral (administrativa) y la Cámara Nacional Electoral (judicial). Los organismos restantes que se analizan son el Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, la Corte Electoral de Uruguay, el Tribunal Superior de Justicia Electoral de Paraguay y el Consejo Supremo Electoral de Nicaragua.
9El punto de partida en la búsqueda de información ha sido la base de datos electorales de CAPEL (http://www.iidh.ed.cr/capel/), completada con la revisión de otros documentos y consulta a expertos cuando no aparecía registrado el dato que se buscaba.
16
El diseño institucional de los OE
Como se ha comentado, en América Latina se ha tendido a introducir organismos
específicos e independientes (respecto a los gobiernos) dedicados a gestionar las elecciones
y resolver los posibles conflictos electorales. A pesar de esta tendencia, existen notables
diferencias en el diseño institucional y organizativo de los distintos OE de la región;
diferencias que tienen que ver, por ejemplo, con el grado de independencia, especialización,
delegación de funciones o autonomía en la gestión de los OE (Mozzafar y Shedler, 2002).
Aquí centraremos la atención en la cuestión de la independencia. Es esperable que un
diseño institucional que favorezca la autonomía de los OE redunde en un funcionamiento y
decisiones independientes y que esto, a su vez, contribuya a aumentar la confianza
ciudadana en los OE. En particular, analizaremos tres variables: el origen de los
nombramientos de los miembros de los OE, la injerencia en las actuaciones de los OE y los
vínculos de los OE con los partidos políticos. La medición de la independencia de los OE
no se agota, empero, en estas tres variables10.
Monopolio de los nombramientos. Como sostienen Moreno, Crisp y Shugart (2003), cuanto
menor es el monopolio de un poder del Estado en el nombramiento de los magistrados
mayor es el nivel de independencia del OE. Aquí argumentamos que esto influye en la
confianza de los ciudadanos en sus OE. En concreto, se medirá la existencia de monopolio
mediante dos ítems: nombramiento de miembros por parte del ejecutivo y del legislativo, y
nombramiento por parte del judicial. En cada uno de los ítems se dará un valor de 0 cuando
el poder en cuestión no es responsable de nombramientos y de 1 cuando es responsable en
algún grado (por ejemplo, elegir de una terna que le proporciona otro poder o proponer una
terna a otro poder). Con estos dos ítems se obtiene la medición agregada del monopolio en
10 Existen otros posibles indicadores que se han sopesado. Por ejemplo, para medir el grado de dependencia con respecto al parlamento se podría utilizar la aprobación del presupuesto de forma autónoma por parte del OE o dependiente del parlamento. Sin embargo, analizando el valor que adquiere esta variable en los diferentes países, Barrientos (2010) muestra que no hay ningún caso donde no dependa del parlamento en algún grado. De ahí que no se haya incluido. Otro posible indicador de la independencia con respecto a los diferentes poderes sería la estabilidad en el cargo. Sin embargo, la variación de situaciones (por ejemplo, inamovilidad de Argentina, breves períodos de Brasil o más largos de Panamá) hace difícil tipologizar esta variable. Sobre estas cuestiones ver Orozco (s.f.).
17
los nombramientos: 0 equivale a ausencia de monopolio (cuando interviene más de un
poder) y 1 indica que existe monopolio.
Injerencia en las actuaciones de los OE. La (in)dependencia de los OE también se mide por
el respeto que disfrutan en el ejercicio de sus funciones. Un OE cuyas decisiones son
revisadas por otras instancias es esperable que provoque desconfianza en los ciudadanos.
La consideración de la injerencia, que está a caballo entre los criterios de delegación y de
regulación de Mozzafar y Schedler (2002), se ha medido mediante dos ítems. Por una parte,
se mide si en los casos de estudio se da la existencia de calificación de elecciones por parte
del parlamento, pudiendo incluso anularlas. Cuando esto es así se resta al OE de autoridad
en un aspecto clave de las elecciones. En este sentido, se asignará un valor de 0 para los
casos donde el parlamento no tiene asignada esta función en las elecciones presidenciales y
de 1 para los casos donde sí la tiene. Por otra parte, se medirá la posibilidad de recurrir las
decisiones del OE ante otra instancia del poder judicial, lo que supone una injerencia de
otro órgano en su esfera de decisión. Los casos con valor 0 indican que no se pueden
recurrir y los de valor 1 indican que se puede recurrir ante el poder judicial o ante el
Tribunal Constitucional. Con ambos ítems se obtiene una medición agregada del grado de
injerencia, donde 0 indica que no hay ninguna injerencia en las decisiones de los OE por
parte de otros órganos y 1 que existe algún grado de injerencia.
Vínculos de los magistrados con los partidos políticos. El impacto de los partidos políticos
sobre el proceso electoral y sobre la calidad de las elecciones se ha evidenciado
repetidamente (Hartlyn, McCOy y Mustillo 2009). En el caso de la confianza en los OE, la
relación de los integrantes con los mismos cobra especial relevancia ya que puede despertar
suspicacias respecto a la imparcialidad de sus actuaciones y afectar a su nivel de confianza.
Cabría pensar que cuanto menor sea la dependencia con respecto de los partidos mayor será
la confianza en los OE. En la codificación se ha asignado un valor de 0 para los países que
establecen que los magistrados no pueden tener vínculos con los partidos y un valor de 1
cuando formalmente se permiten tales vínculos.
18
La tabla 2 presenta los valores de los OE de los seis países en relación con las tres variables
de diseño institucional examinadas.
Tabla 2. Variables de diseño institucional de los OE
Nombra-mientos
ejecutivo y legislativo
Nombra-mientos judicial
MONOPOLIO NOMBRA-MIENTOS
Recurrir decisiones
Calificación elecciones legislativo
INJERENCIA
VÍNCULOS
CON
PARTIDOS
Argentina 1 1 0 1 1 1 0 Costa Rica 0 1 1 0 0 0 0 Nicaragua 1 0 1 0 1 1 1 Panamá 1 1 0 0 0 0 0 Paraguay 0 1 0 1 0 1 0 Uruguay 1 0 1 0 0 0 1
Fuente: elaboración propia.
El contexto político-electoral
La confianza en los OE se puede ver afectada también por el contexto político-electoral.
Este aspecto ha sido recientemente reivindicado en trabajos sobre OE y calidad de las
elecciones (Hartlyn McCoy y Mustillo 2009; Brenes 2011). Aquí se han seleccionado tres
indicadores relativos al ambiente político y electoral que puede condicionar las
percepciones de los ciudadanos respecto a las instituciones, en general, y a los OE, en
particular. Se trata de la competitividad electoral, la polarización ponderada parlamentaria y
la volatilidad.
Competitividad electoral. El margen de victoria de un partido político afecta a la dinámica
política y electoral. Los resultados electorales estrechos propician una alta litigiosidad
electoral (Araujo et al., 2008; Brenes 2011). Todo ello suele devenir en valoraciones
opuestas de la actuación de los organismos electorales en la resolución del conflicto
(Barrientos, 2008, Sonnleitner, 2007), lo que contribuye a debilitar la confianza en los OE.
Se mide la competitividad electoral como la diferencia de votos entre el primer y el
segundo partido más votados en las últimas elecciones parlamentarias, excepto para el caso
argentino en que se han tomado las de 2009 y en el caso nicaragüense las de 2006. Con
esta acotación temporal se hace coincidir lo más posible la fecha de los datos de opinión
pública con la de la competitividad electoral.
19
Polarización ponderada parlamentaria. La distancia ideológica entre los dos partidos con
posiciones más extremas en el parlamento de cada país tiene efectos sobre la valoración de
las instituciones (Sartori 1980). En contextos muy polarizados se suele instalar un juego de
desconfianzas mutuas entre las élites que redunda en las percepciones de los ciudadanos. Es
probable que estas tendencias centrífugas aumenten la desconfianza con respecto a los OE
por ser vistos como leales a una de las partes o polos enfrentados (Brenes, 2011). Los datos
de polarización han sido tomados de la encuesta de PELA sobre el período electoral más
cercano a 2010, fecha en que se realizó la encuesta de LAPOP (sobre la que se mide la
variable dependiente).
Volatilidad. La existencia de apoyos estables por parte del electorado a los partidos
políticos contribuye a generar estabilidad en el sistema político (Mainwaring y Zoco 2007).
De ahí que la baja volatilidad tenga un efecto positivo sobre la confianza en los OE. Otra de
las lecturas sobre los efectos de la volatilidad es la que realizan Hartlyn, McCoy y Mustillo
(2009), que consideran la baja volatilidad como indicador de fortaleza de la organización
partidista, hecho que puede ayudar a impedir el fraude electoral facilitando la actuación de
los OE. En ambos casos la dirección esperada de variación es que a menores niveles de
volatilidad más confianza en los OE. Los datos han sido tomados de la encuesta de PELA
sobre el período electoral más cercano a 2010.
Los valores que adquieren estas variables político-electorales en los seis casos se recogen
en la siguiente tabla.
Tabla 3. Variables político-electorales COMPETITIVIDAD
ELECTORAL POLARIZACIÓN PONDERADA
VOLATILIDAD
Argentina 0,5 0,44 16,25 Costa Rica 19,7 0,13 22,86 Nicaragua 6,6 6,01 12,96 Panamá 12,3 1,47 26,19 Paraguay 2 0,13 29,74 Uruguay 19,4 2,06 19,93 Fuente: elaboración propia. Datos electorales para cálculo de competitividad, polarización y volatilidad obtenidos de OPAL y de Alcántara y Tagina (2011).
20
La cultura política
En la valoración que los ciudadanos latinoamericanos realizan de las diferentes
instituciones políticas influye la cultura política de cada país (Corral 2008). La valoración
específica de los OE por parte de los ciudadanos entraría dentro de esta relación de
causalidad. Aquí se utilizan dos variables para medir la cultura política de los casos que se
analizan y ver su efecto sobre los niveles de confianza en los OE: la experiencia
democrática y la confianza en las instituciones.
Experiencia democrática. Los años que un país ha funcionado de forma democrática
condicionan la valoración de las instituciones que conforman el régimen democrático.
Cuanto mayor es la edad de la democracia más probabilidad hay de que se genere algún
tipo de consenso favorable respecto al funcionamiento de sus instituciones, incluidos los
OE, derivado del aprendizaje del ciudadano respecto al valor y aportaciones de estas
instituciones a la estabilidad democrática. Aquí se mide la experiencia democrática a partir
del recuento de años de democracia realizado por Smith (2004) que va hasta el año 2000.
Confianza en las instituciones. La confianza de los ciudadanos en el sistema tiene efectos
sobre la confianza en las elecciones (Layton 2010). Este argumento se podría trasladar a la
confianza específica en los OE. Así, sería esperable que la confianza de los ciudadanos en
otras instituciones relevantes del sistema afecte a la valoración específica de los OE. De
modo que contextos de desconfianza generalizada serán poco proclives a generar
valoraciones positivas de los OE electorales y viceversa. Con datos de LAPOP 2010 se
mide la confianza en el parlamento y en el sistema judicial como variables para obtener una
medición agregada de la confianza en las instituciones.
La tabla 4 muestra los valores de cada uno de los casos en las variables de cultura política
que se acaban de presentar.
21
Tabla 4. Variables relacionadas con la cultura política AÑOS DE
DEMOCRACIA (HASTA 2000)
Confianza en parlamento
Confianza en sistema judicial
CONFIANZA EN INSTITUCIONES
Argentina 40 37,4 36,9 37,15 Costa Rica 48 47,6 52 49,8 Nicaragua 11 36,5 41,4 38,95 Panamá 7 38 43,2 40,6 Paraguay 8 24,5 23,3 23,9 Uruguay 65 53,6 54,9 54,25 Fuente: elaboración propia. Datos sobre edad de Smith (2004);datos de LAPOP 2010.
4.2. Los resultados del análisis: ¿hay patrones explicativos?
La tabla de la verdad construida (tabla 5) permite valorar el impacto de las variables de
tipo cualitativo, que son las institucionales, y las de tipo cuantitativo, que están relacionadas
con la dinámica político-electoral y con la cultura política. Todas estas variables han sido
dicotomizadas con valores de 0 (ausencia de la propiedad) y 1 (existencia de la propiedad).
Las de diseño institucional ya aparecían así en el apartado 4.1 y ahora se ha hecho otro
tanto con las demás variables independientes. Así, se ha asignado un valor de 0 a la baja
competitividad (más de siete puntos de diferencia entre el primer y el segundo partido más
votado), a la baja polarización (menos de tres puntos de distancia entre los dos partidos con
posiciones más extremas), a la baja volatilidad (más de trece puntos), a los casos donde la
experiencia democrática no ha sido breve (más de treinta años de trayectoria democrática
previa al año 2000) y a la ausencia de desconfianza en las instituciones (menos de un 40%
de confianza). Del mismo, se ha dado un valor de 1 a las situaciones inversas (alta
competitividad, alta polarización, etc.). A su vez, la variable dependiente está clasificada en
dos valores: 0 cuando no hay desconfianza y 1 cuando hay desconfianza en los organismos
electorales, según los datos de LAPOP de 2010.
La interpretación de una tabla de la verdad hace posible ver la coincidencia entre
combinaciones de valores de las variables independientes y el valor que adquiere la
dependiente a lo largo de los casos. Aunque se trata de un método exploratorio, con esta
información se puede inferir el grado y dirección de la influencia de las variables
22
independientes sobre la variable dependiente. Los resultados de la tabla de la verdad han
sido traducidos a ecuaciones (tabla 6) donde se asigna a cada rasgo una letra, que es
mayúscula si existe ese rasgo y que es minúscula si está ausente. Por ejemplo, “A” se
refiere a pluralidad en los nombramientos y “a” a ausencia de dicha pluralidad.
Las tablas 5 y 6 muestran que los tres países con los OE que generan más confianza entre
los ciudadanos (Uruguay, Costa Rica y Paraguay) comparten tres características: no hay
injerencia en sus decisiones, la competitividad electoral es baja y existe un entorno de alta
confianza en las instituciones políticas. En cambio, los países con bajos niveles de
confianza en los OE (Argentina, Nicaragua y Paraguay) tienen valores opuestos en estas
variables. Este hallazgo indica que la injerencia, la competitividad y el grado de confianza
en las instituciones son tres variables necesarias y ninguna de ellas suficiente de forma
aislada. Los hallazgos relativos a estas tres variables van en la dirección de lo esperado por
la teoría.
Por el contrario, existen otras variables que funcionan en la dirección contraria a la
esperada. La pluralidad en los nombramientos no se muestra como una variable decisiva y,
además, en los casos donde hay pluralidad se da baja confianza en los OE (y a la inversa).
De la misma forma, la volatilidad actúa en la dirección contraria a lo previsto. Los tres
casos con OE mejor valorados tienen alta volatilidad, rasgo que comparten con el caso
paraguayo de bajos niveles de confianza en los OE. Otras variables muestran impactos
contradictorios en los niveles de confianza en los OE de unos países y de otros. Este es el
caso de la vinculación con los partidos, que se produce en Uruguay con alta confianza y en
Nicaragua con baja confianza. También sería el caso de la dilatada experiencia democrática
que es una característica que tiene Argentina y de la que carece Panamá y, sin embargo, el
primero tiene baja confianza en su OE y el segundo alta confianza.
Todo ello permite argumentar que el diseño institucional es relevante pero que también el
contexto político y la cultura política del entorno afectan a los niveles de confianza en los
OE. Estas tendencias pueden ser contrastadas en el futuro con el estudio de otros países,
siempre que los valores que adquiera la variable dependiente permitan clasificar claramente
23
entre situaciones de confianza y desconfianza en los OE. De la misma forma, esta
aproximación puede completarse con análisis confirmatorios como el de regresión que
incluyan un mayor número de casos en un mismo análisis. Asimismo, para la agenda futura
de investigación queda pendiente el análisis de los efectos de los cambios en el diseño
institucional o en las variables político-electorales sobre los niveles de confianza ciudadana
en los OE.
24
Tabla 5. Tabla de la verdad: Cruce de los casos con el valor de las variables construidas Monopolio
nombramien- tos (A)
Injerencia
(B)
Vínculos con partidos
(C)
Competiti- vidad
(D)
Polarización
(E)
Volatilidad
(F)
Años de democracia
(G)
Desconfianza en
instituciones (H)
Desconfianza en los OE
Argentina 0 1 0 1 0 0 1 1 1 Costa Rica 1 0 0 0 0 1 1 0 0 Nicaragua 1 1 1 1 1 0 0 1 1 Panamá 0 0 0 0 0 1 0 0 0 Paraguay 0 1 0 1 0 1 0 1 1 Uruguay 1 0 1 0 0 1 1 0 0 Fuente: elaboración propia.
Tabla 6. Ecuaciones de las variables independientes y valor de la variable dependiente ECUACIÓN VALOR DE LA VARIABLE
DEPENDIENTE Argentina aBcDefGH 1 Costa Rica AbcdeFGh 0 Nicaragua ABCDEfgH 1 Panamá abcdeFgh 0 Paraguay aBcDeFgH 1 Uruguay AbCdeFGh 0 Fuente: elaboración propia.
25
5. Conclusiones
Estas páginas se han ocupado de los organismos electorales de América Latina. Se trata
de un tema que recibe atención creciente en los estudios politológicos pero del que
todavía hay una carencia notable de análisis empíricos.
De las diferentes avenidas para la investigación de los OE aquí nos hemos centrado en
la confianza en los OE explorando los factores que la determinan, así como los efectos
de la confianza en los OE sobre la calidad de la democracia. Para ello se ha optado por
un método combinado de regresión lineal y análisis booleno que es novedoso en la
literatura existente.
Tres han sido los objetivos del trabajo: trazar un mapa de los niveles de confianza en los
OE por parte de los ciudadanos, examinar el impacto de estos niveles de confianza
sobre la calidad de las democracias y explorar los determinantes de estos niveles de
confianza en los OE. Nos hemos ocupado, por lo tanto, de la cadena causal completa
relativa a la confianza en los OE.
El panorama de confianza en los OE ofrece conclusiones alentadoras. Con los datos
existentes, los OE se perfilan como instituciones con una valoración positiva por parte
de la ciudadanía. No obstante, la variación entre países hace oportuna la exploración de
los factores que conducen a mayores o menores niveles de confianza en los OE. En este
sentido, las buenas noticias para los policy makers son que, aunque el diseño
institucional no lo es todo, tiene importantes efectos. En particular, se ha constatado la
importancia de que los OE no sufran injerencia de otros poderes en sus decisiones.
Ahora bien, en nuestra aproximación los OE se perfilan como instituciones que no están
a salvo de la influencia del entorno político-electoral y de la cultura política que pueden
reforzar o dinamitar la confianza en los OE. En concreto, el análisis muestra que los OE
latinoamericanos deberán ser especialmente cuidadosos en entornos de alta
competitividad electoral y en entornos de desconfianza más o menos generalizada.
Por otra parte, el trabajo ha mostrado la relación entre la confianza en los OE y la
calidad de la democracia. Es ésta una conclusión no menor ya que, aunque forma parte
del saber convencional, no ha sido suficientemente comprobada de forma empírica.
26
Nuestros análisis muestran que la confianza en los OE influye en la calidad de la
democracia, ya sea desde una concepción basada en procedimientos o desde una
concepción basada, además, en desempeños.
Con estas conclusiones se puede afirmar que el trabajo en la mejora del diseño y
procedimientos de actuación de los OE, que de forma sostenida se lleva a cabo en la
región, repercutirá en la confianza en los OE y, por ende, en el aumento de la calidad de
la democracia. Aunque, la nota de cautela es que no caben determinismos dado el
impacto del entorno y de la cultura política.
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Anexo 1. Relación de indicadores utilizados
Indicadores Fuentes Unidades de medida Periodo** Confianza ciudadana en OE
LAPOP (Universidad de Vanderbilt)
Escala de 1 (nada) a 7 (mucha) 2004, 2006, 2008 y 2010
Confianza de élites parlamentarias en OE
PELA (Universidad de Salamanca)
Valores de “mucha”, “bastante”, “poca” y “nada”
2005-2008
Derechos políticos y libertades civiles
Freedom House Escala de 1 (mínimo) a 7 (máximo)*
2004, 2006, 2008 y 2010
Democracia institucionalizada
Polity IV Escala de 0 (bajo) a 10 (alto) 2004, 2006, 2008 y 2010
Proporción de población de más de 15 años alfabetizada
PNUD ( a partir de datos de UNESCO)
Porcentajes 2000, 2005, 2006 y 2007
Fragmentación étnica Alesina et al. (2002) Escala de 0 (inexistente) a 1 (máxima)
2001, constante
Años de democracia Smith (2004) Años 2000, constante
(*) Se ha invertido la escala original. (**) La serie de los indicadores de alfabetismo es más reducida que la del resto de indicadores; se han considerado, los valores más próximos a 2004, 2006, 2008 y 2010. Los indicadores de fragmentación étnica y años de democracia se consideran fijos durante el periodo considerado. En la serie del indicador de confianza en OE hay 8 valores ausentes en la fuente original; se han sustituido por los valores promedio de cada país. Fuente: elaboración propia.