condiciones institucionales y capacidad de gobierno para...
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Condiciones institucionales y capacidad de gobierno para el desarrollo
humano: reflexiones desde lo local Dr. Alex Ricardo Caldera Ortega Universidad de Guanajuato (México)
Abstract
In this paper addresses the issue of institutional conditions for human development, but
particularly focuses on the political institutions which act from the government, create
routines, incentives or restrictions on public action in the pursuit of social goals. It has
highlighted the importance of local, since in this space of social interaction are the ideal
conditions to achieve a scheme of democratic governance, and obtain social goals of
human development impact in a short time and sustainably.
For the Mexican case highlights the role of municipal governments. From a perspective
that traces its institutional strengths and weaknesses to address the challenges of
development within a democratic framework realizes an agenda of political reforms in
this order of government with the aim of increasing the capacity of the local Mexican
influence, along with other strategic partners in the design and implementation of
policies that directly impact human development.
Resumen
En este capítulo se aborda el tema de las condiciones institucionales para el desarrollo
humano, pero particularmente se concentra en las instituciones políticas a partir de las
cuales actúan los gobiernos, generan incentivos, rutinas o establecen restricciones para
una acción pública en la consecución de objetivos sociales valorados. Se ha resaltado la
relevancia del ámbito local, pues en este espacio de interacción social se encuentran las
condiciones idóneas para conseguir un esquema de gobernanza democrática, y así
obtener objetivos sociales de impacto en el desarrollo humano en poco tiempo y de
forma sostenible.
Para el caso mexicano se resalta el papel de los gobiernos municipales. Desde una
perspectiva que repasa sus fortalezas y debilidades institucionales para hacer frente a los
retos del desarrollo dentro de un marco democrático, se da cuenta de una agenda de
reformas políticas en éste orden de gobierno con la idea de incrementar la capacidad del
gobierno local mexicano para incidir, junto con otros actores estratégicos, en el diseño e
implementación de políticas que impacten directamente en el desarrollo humano.
2
Condiciones institucionales y capacidad de gobierno para el desarrollo
humano: reflexiones desde lo local Dr. Alex Ricardo Caldera Ortega
*
“Los individuos vivimos y operamos en un mundo de
instituciones, de las que no siempre somos conscientes […].
Nuestras oportunidades y perspectivas dependen
crucialmente de las instituciones que existen y de cómo
funcionan. Las instituciones no sólo contribuyen a nuestras
libertades, sino que deben ser evaluadas en función de su
contribución a nuestras libertades. Así lo exige el
contemplar el desarrollo humano como libertad.”
Amartya Sen1
1. Introducción En este capítulo se aborda el tema de las condiciones institucionales para el desarrollo
humano, pero particularmente se concentra en las instituciones políticas a partir de las
cuales actúan los gobiernos, generan incentivos, rutinas o establecen restricciones para
una acción pública en la consecución de objetivos sociales valorados. Se ha resaltado la
relevancia del ámbito local, pues en este espacio de interacción social se encuentran las
condiciones idóneas para conseguir un esquema de gobernanza democrática, y así
obtener objetivos sociales de impacto en el desarrollo humano en poco tiempo y de
forma sostenible.
Al gobierno local se le considera el principal actor estratégico aún en medio de un
proceso de gobernanza democrática, ya que es quien tiene las posibilidades de
acercamiento, articulación, y coordinación de los demás actores del desarrollo, ya sea
provenientes del ámbito económico o social. El gobierno puede ser capaz de facilitar el
diseño de reglas y condiciones institucionales para la participación, el diálogo, la
deliberación y el consenso entre ellos. En lo particular se resalta y describe el concepto
de capacidad institucional del gobierno, entendido como la posibilidad de emprender y
promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante esquemas de
cooperación, corresponsabilidad y legalidad.
Al llevar al ámbito de México estas reflexiones, se analiza el caso de los gobiernos
municipales. Desde una perspectiva que repasa sus fortalezas y debilidades
institucionales para hacer frente a los retos del desarrollo dentro de un marco
democrático (Cabrero 2004, Cejudo y Zabaleta 2009, Merino 2007), se da cuenta de una
* Profesor-investigador del Departamento de Gestión Pública y Desarrollo del Campus León de la
Universidad de Guanajuato. Integrante del Cuerpo Académico Transformaciones Sociales y Dinámicas
Territoriales. Correo-e: [email protected] 1 Cita en (Martínez, 2000).
3
agenda de reformas políticas en éste orden de gobierno con la idea de incrementar la
capacidad del gobierno local mexicano para incidir, junto con otros actores estratégicos,
en el diseño e implementación de políticas que impacten directamente en el desarrollo
humano.
2. Instituciones, agencia y localidad Una discusión en torno al desarrollo humano conlleva necesariamente a identificar las
condiciones para que éste exista. Recientemente en la literatura en ciencias sociales se
resalta el conjunto de condiciones llamadas “institucionales”. Tanto el paradigma del
desarrollo humano introducido por Amartya Sen (2000), como el neoinstitucionalismo
de autores como Douglass North (1993), han coincidido en la premisa que plantea que
las instituciones importan no solo para el crecimiento económico, sino para generar una
mejor calidad de vida a los individuos y a las sociedades en su conjunto.
Las instituciones entendidas como las reglas del juego existentes en una sociedad, son
dispositivos —formales e informales— creados socialmente para servir de referentes
principales del comportamiento al reducir la incertidumbre e incentivar o desincentivar
ciertas acciones de las personas, y son además la clave del entendimiento de los
resultados económicos, políticos y sociales producto de la interacción entre agentes
(North, 1993, pág. 14). Junto a las instituciones son importantes los valores, las
creencias o las tradiciones propios de todo conglomerado social ubicado en tiempo y
espacio específicos. En este sentido tenemos por un lado a las instituciones que
requieren del Estado para operar (mediante la coacción y el monopolio de la violencia
legítima), y aquellas que autónomamente se reproducen a partir de la manera de hacer
las cosas de una comunidad concreta, sobre todo a partir de todo aquello que llamamos
cultura (Romero, 2010, pág. 7).2
El neoinstitucionalismo ha significado una revolución de paradigma —en términos de
Thomas Kuhn— al enfoque tradicional de políticas públicas, sobre todo aquel que
describía el proceso político de elaboración de políticas en un mundo libre de
instituciones, es decir, libre de la influencia del régimen político y del influjo normativo
y cultural inherente al proceso histórico particular del lugar donde se implementa la
2 Lo formal o lo informal de las instituciones no es una diferenciación entre reglas escritas o no escritas,
ya que por ejemplo las reglas formales pueden estar presentes de una forma u otra.
4
acción pública.3 En el ámbito de la cooperación al desarrollo, el fracaso de las recetas
del llamado Consenso de Washington dejó claro que los programas de ajuste económico
y la lógica tecnocrática para llevar los asuntos del gobierno no lograron obtener los
resultados esperados (Costafreda, 2004, pág. 3). La estrategia había sido el fomento a la
inversión y a la gestión racional del capital físico, financiero y humano, así como en la
innovación tecnología y la transferencia de la misma. Se creía que esto era una
operación meramente técnica adoptable en todo entorno o país. Esta idea empezó a
entrar en crisis a principios de la década de los noventa (Martínez, 2000). Desde
entonces, la evidencia en torno a que instituciones como el propio Estado eran
importantes para dar orientación al crecimiento y generar climas de confianza en el
intercambio económico, hicieron que académicos y las propias organizaciones
internacionales de cooperación fueran los primeros en reconocer que la promoción de
buenos entornos institucionales son básicos para un desarrollo social y económico
equitativo y sostenible (Payne, 2005).
El entramado institucional para conseguir un mayor impacto en el desarrollo a través de
la acción pública requiere también un nuevo fundamento que plantee una
reconfiguración de los arreglos de autoridad. Como una manera de generar un “contra
flujo a los procesos de concentración del poder” que suceden de manera global y
metanacional —los cuales están produciendo que las decisiones que afectan la vida de
los individuos se toman cada vez más alejada de sus centros de convivencia cotidiana—
es imperante la promoción de la idea en torno a que el auténtico bienestar colectivo
tiene que darse en el ámbito local (Ramírez, 1999). Es ahí donde mejor se da la
promoción del desarrollo humano, ya que los individuos pueden construir
conjuntamente las condiciones institucionales para incrementar sus propias
oportunidades y capacidades. En lo local se ubican los diferentes agentes locales,
públicos y privados que pueden generar sinergias positivas para el desarrollo. En el
espacio local “la vinculación entre desarrollo económico, desarrollo comunitario, y
desarrollo humano, se puede buscar más naturalmente dado que las contradicciones del
desarrollo serían detectadas y corregidas de forma más inmediata y evidente” (Cabrero,
2005b, pág. 2).
3 Aquí se retoma la idea de acción pública de Enrique Cabrero, para quien ésta es “la institucionalización
de la acción colectiva con el fin de integrar, ordenar y dar coherencia al conjunto” (Cabrero, 2005a, pág.
43).
5
El propio Alexis de Toqueville, desde la primera mitad del siglo XIX, había
considerado que la localidad cumplía con las condiciones adecuadas para la
consecución conjunta de la felicidad. Toqueville en su libro La democracia en América
(1835-1840) identificaba que el sistema de relaciones que se verifica entre los miembros
de la comunidad local es la base primaria del orden social y político. El autogobierno,
sólo posible en lo local, “no sólo contribuye a garantizar la libertad, sino que también
promueve el bienestar, la prosperidad y estimula la energía social creativa” (Gil
Villegas, 2000, pág. 344).
El propio Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha insistido en una
estrategia basada en una “intervención territorial” que atienda las condiciones
institucionales que afectan el proceso de desarrollo humano.4
Además de medir las capacidades de la gente para vivir la vida que ellos juzguen digna de ser
vividas, también hemos de ser capaces de analizar las estructuras e instituciones sociales que
determinan el nivel y la dinámica del desarrollo humano en cada sociedad. En otras palabras, no
podemos hacer desarrollo humano sin hacer también desarrollo institucional. (Martínez, 2000)
Tanto el PNUD como otras agencias para el desarrollo han adoptado la idea de que la
“gobernanza democrática” resulta ser la configuración de los arreglos de autoridad
idónea para que la acción pública alcance resultados positivos en el desarrollo social,
económico y político. El triángulo del desarrollo local lo complementan el
fortalecimiento de la organización social y la animación por parte del gobierno local de
un diseño institucional que impacte positivamente el crecimiento económico (PNUD,
2006). Se tiene claro que no basta promover actividades productivas sin condiciones
para que las personas puedan participar activamente en la definición de los objetivos del
desarrollo; lo mismo que sin un gobierno local eficiente y efectivo que preste servicios
públicos de calidad o procure ordenamientos jurídicos eficaces y respetados,
difícilmente se impactará en mejorar la calidad de vida de la población. Analíticamente
lo que se propone está basado en un paradigma que pone en el centro al proceso de
expansiones de libertades de los individuos (en términos de aumentar las capacidades
que les permitan a ellos vivir de la forma en que quieran vivir), y donde el crecimiento
4 EL PNUD en varios países latinoamericanos ha optado por establecer el ámbito local como orientación
prioritaria para sus acciones de cooperación técnica. Su estrategia apuesta por el nivel territorial,
convencidos de que ahí se ubican los factores decisivos para promover procesos de desarrollo. o más
sostenibles en los ámbitos nacionales y regionales (PNUD, 2006).
6
económico, el régimen político democrático y la solidaridad son los principales
instrumentos para lograrlo.5
La exaltación de arreglos de autoridad democráticos en lo local se basa en una respuesta
a la crisis de legitimidad ocasionada por los procesos de democratización limitada o
inconclusa en los sistemas políticos nacionales que han mantenido alejados los centros
de decisión (dominados por clase política y económica) de los propios ciudadanos. Es
así que un gobierno local cercano a la población, transparente y que rinda cuentas se
justifica a partir de razones de legitimidad procedimental y por razones eminentemente
democráticas.
La apuesta por el desarrollo local se puede entender también como una reacción de las
propias comunidades que han quedado total o parcialmente marginadas del crecimiento
económico, generados de acuerdo con la lógica de los flujos de inversión de la
economía de mercado. Este modelo de desarrollo evidentemente ha producido varias
desigualdades territoriales, dejando marginadas a varias localidades, y dejando a los
actores locales con poca capacidad de acción para escapar de esos procesos.
La reivindicación de lo local en términos de organización social se basa en la valoración
positiva de la actitud proactiva y emprendedora de los actores locales en contra partida a
una posición pasiva o dependiente a la acción gubernamental que incluso puede llegar a
ser paternalista y clientelar. El capital social no debe ser entendido como algo
preexistente en el territorio, sino como un activo que es necesario fomentar localmente
por todos los actores públicos y privados, mediante la creación de espacios y
mecanismos de concertación y colaboración (Alburquerque, 2004, pág. 163).
Para dimensionar las posibilidades de un entramado institucional “mínimo” que se
considera condición necesaria —aunque evidentemente no suficiente— para el logro de
desarrollo humano en lo local se vuelve útil reflexionar en torno a las transformaciones
que los actores, individuales y colectivos, pueden impulsar para obtener resultados
positivos de su convivencia e interacción.6
5 Amartya Sen a esto lo llama el papel constitutivo de la libertad en el desarrollo. No se pretende entonces
aumentar la libertad para lograr “algo más”, sino que es necesario aumentar la libertad por la libertad en sí
misma (Sen, 2000). Para una discusión más a fondo de esto véase el texto de Susana Suárez Paniagua en
este mismo libro. 6 Se hace la distinción entre actores individuales y colectivos, pues es importante la diferencia entre
instituciones y organizaciones, ya que estas últimas aunque son parte del marco institucional no dejan de
ser grupos de individuos que se crean para perseguir ciertos objetivos comunes en medio de un mundo de
7
La idea de “agencia” logra sentido en la medida en que son los actores sociales,
políticos y económicos ubicados en el territorio los capaces de transformar las
instituciones de manera estratégica.7 Dos conceptos están ligados en este punto, los
cuales son necesario aclarar: Por un lado la agencia política puede ser entendida como
cualquier acción individual o colectiva que se concreta en una opción política y que
puede redundar en una oportunidad de cambio (Costafreda, 2004, pág. 9), mientras que
el concepto de actor estratégico se refiere a aquel que dispone de los recursos y tiene la
capacidad de movilizarlos de modo tal que puede influir en el proceso de toma de
decisiones o simplemente bloquearlo (Ibíd., 13). Estos conceptos permiten tener
conciencia de que en Latinoamérica el principal actor estratégico seguirá siendo el
gobierno, y se apuesta por que sea la autoridad municipal —y no el gobierno central
(para el caso mexicano el gobierno federal) — quien coordine en lo local los esfuerzos
conjuntos de actores económicos y sociales con liderazgo.
La búsqueda de reformas institucionales que impacten en el desarrollo humano están
lejos de conseguirse de manera automática como producto de un cálculo totalmente
racional, pues además del liderazgo de ciertos actores estratégicos, será necesario
identificar las ventanas de oportunidad creadas por un buen entendimiento de los
problemas particulares que originan el déficit social en la localidad de que se trate, la
disponibilidad de soluciones pertinentes, y las posibilidades de acuerdo político entre
fuerzas relevantes (Kingdon, 1984).
El cambio institucional también necesita la aceptación social, la conciencia y la
demanda de condiciones más equitativas para obtener beneficios del intercambio
político, social y económico por parte del mayor número de actores posible. Sin
embargo la transformación institucional puede presentar ciertos obstáculos (Romero,
2010, pág. 9):
1. Los actores beneficiarios de ciertos arreglos institucionales injustos, quienes
utilizarán todos los recursos políticos a su alcance para bloquear las iniciativas
de reforma;
reglas, y que por lo tanto actúan estratégicamente incluso tratando de modificarlas o mantenerlas según
sus intereses. 7 El debate agencia-estructura es central en la ciencias sociales. Se tiene un abanico de posturas que van
desde el estructural-funcionalismo o el marxismo que le dan un peso total a la explicación del
comportamiento social a través de las instituciones o estructuras, hasta posiciones que consideran que la
acción individual está libre de restricciones de este tipo como la posición de la escuela económica de la
elección racional (Costafreda, 2004, pág. 9).
8
2. Las rutinas en la sociedad que generan resultados subóptimos en el intercambio
y que son difíciles de modificar por su arraigo heredado por la historia
particular. Tal es el caso de ciertos elementos patrimoniales y clientelares
inhibidores de una cultura genuina de la legalidad (Martínez, 2000).
Como lo subrayan los especialistas en cambio institucional, éste no es sólo una cuestión
de diseño, sino que implica “la construcción de coaliciones sociales a favor de las
transformaciones, capaces de enfrentar las resistencias y de legitimar la futura acción
estatal a la hora de hacer cumplir las nuevas reglas” (Romero, 2010, pág. 10).
EL PNUD (2006) ha concentrado su estrategia en ciertas acciones que considera clave
para el fortalecimiento de estas condiciones institucionales para el desarrollo, tales
como las siguientes:
Consolidación de procesos de participación ciudadana,
Formación de liderazgos conscientes,
Capacidades para el control social,
Fomento al respeto frente a la diversidad étnica, de género, de condición
económica y religiosa,
Mejora en la eficiencia de la gestión pública,
Animación de iniciativas para el ‘emprendimiento’ e innovación empresarial y
generación de ambientes económicos competitivos,
Mejora de las condiciones de ingreso a partir de vocaciones endógenas,
Estímulo a la cooperación y la capacidad de conciliación por la paz,
Compromiso de responsabilidad social de las empresas,
Consolidación de redes de apoyo a procesos solidarios, económicos, por la paz,
etcétera.
El gobierno local jugará el rol de articulador de las dinámicas e iniciativas provenientes
principalmente de la sociedad civil, donde el mercado es efectivamente sólo un
instrumento para la búsqueda de asignaciones eficientes, pero donde la intervención de
los primeros se justifica mediante la primacía de los criterios de justicia y equidad en
aras del desarrollo humano.8
8 La economía del bienestar propuesta por Amartya Sen justifica la posibilidad de la intervención del
Estado a partir de una crítica la posición básica del utilitarismo, la cual plantea que las asignaciones
eficientes se logran automáticamente a partir de que los agentes buscan en todo momento su propio
bienestar (postulado base del funcionamiento del mercado). Sin embargo los resultados eficientes no son
9
El cambio requerido no es sólo un “mejoramiento preponderantemente administrativo y
técnico”, sino un proceso de innovación social e institucional complejo. Al individuo se
le reconoce como el eje fundamental y razón de ser del desarrollo, aunque el camino
para fortalecer sus capacidades se concentre en instituciones y organizaciones. La labor
principal del desarrollo de capacidades es asegurar que no existan constreñimientos que
limiten la decisión de los individuos, a fin de garantizar oportunidades para todos. Las
iniciativas en lo local para el desarrollo de capacidades institucionales tienen el
potencial de atención más puntual y efectiva en este sentido (de Alba González &
Álvarez, 2010, pág. 56).9
3. Da la idea de gobernanza democrática a la de capacidad institucional del
gobierno A la gobernanza democrática hay que entenderla como “el conjunto de mecanismos,
procesos e instituciones a través de los cuales los ciudadanos y los grupos articulan sus
intereses, ejercen sus derechos legales, cumplen sus obligaciones y resuelven sus
diferencias” (PNUD, 1997, pág. 9).10
La gobernanza es un concepto descriptivo que se
refiere al proceso directivo de la sociedad pero que en esencia trata de dar cuenta de la
transformación reciente de la esfera pública donde el Estado ha perdido centralidad y
hegemonía, dando paso a otros actores provenientes de la economía y la sociedad civil.
La propia literatura politológica ha generado dos enfoques, el primero que se concentra
en la capacidad del gobierno (posición estadocéntrica), en donde el interés ha estado
ubicado en los arreglos institucionales para que las estructuras político-administrativas
los únicos resultados esperados en una sociedad que pretenda ser justa. El bienestar en un estado social
depende más bien de la libertad que disponen los individuos para alcanzar funcionamientos que valoran,
es decir, necesarios para llevar el plan de vida que deseen. Aquí es donde justicia y libertad van juntas. La
sociedad, a través de sí misma o del propio Estado, debe procurar que todos los individuos obtengan la
libertad efectiva para obtener funcionamientos básicos como estar suficientemente alimentado, tener
buena salud, evitar posibles enfermedades y mortalidad prematura, tener dignidad, participar en la vida de
la comunidad, etcétera (Sen, 2010). 9 Por capacidad institucionales habrá que entender “el conjunto de habilidades que facultan
potencialmente a los distintos agentes, ya sea instituciones [sic], organizaciones o individuos para lograr
sus objetivos” (de Alba González & Álvarez, 2010, págs. 57-58). 10
El documento llamado El marco conceptual de desarrollo local del PNUD (2006) planteó la idea que
en el vértice superior del triángulo del desarrollo local estuviera ocupado por la idea de gobernabilidad
local (además de los vértices de organización social y desarrollo económico como se mencionó antes).
Sin embargo, esta es la definición que hace el mismo PNUD de la palabra inglesa “governance” en un
documento anterior (PNUD 1997). Considero sin duda de que se trata de un traslape de conceptos entre
gobernabilidad y gobernanza, el cual ha sido superado a lo largo de estos años de discusión académica en
Iberoamérica. Para evitar confusiones dejemos la idea de proceso para la gobernanza, el cual hace
referencia a diferentes arreglos de autoridad que pueden existir para ejercer la dirección de la sociedad
(Kooiman, 2004). Mientras que para el concepto de gobernabilidad prefiero dejar la idea clásica que la
define como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de
respuesta del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 1999, pág. 285).
10
respondan a las demandas sociales y económicas, y la segunda, la cual puede ser
etiquetada como sociocéntrica donde el foco de la investigación ha sido la coordinación
y el autogobierno expresadas como red de políticas o ciertos asociacionismos entre
actores extraestatales alrededor de ciertos temas públicos. Lo cierto es que Estado, y por
el ende el gobierno, ya no monopolizan la orquestación de la gobernanza. Sin embargo,
el interés sigue siendo el cómo las instituciones políticas pueden mantener el rol
directivo de la sociedad a pasar de los desafíos internos y externos al Estado (Pierre,
2000).11
En la estrategia metodológica de análisis e intervención en el ámbito local para impactar
en el desarrollo humano que aquí se propone conviene concentrase en la primera
perspectiva cuando se trata de generar las condiciones institucionales para el desarrollo
humano, ya que poner la atención en la capacidad institucional del gobierno en un
primer término ayuda a ubicar las fortalezas y debilidades del principal actor
estratégico del territorio. Poner atención en un primer momento en la capacidad
institucional del actor gobierno no es dejar de lado la perspectiva de la gobernanza que
se refiere a las capacidades institucionales de una sociedad para generar dirección,
coordinarse y movilizar recursos para conseguir fines sociales en medio de una disputa
(en grados diferentes de conflicto) entre poderes en acción, los cuales a su vez también
tienen desiguales capacidades de incidencia y diversas ideas acerca de la forma y
sustancia de dichos objetivos.
Al sustantivo gobernanza se le incluye el adjetivo “democrático” porque
normativamente se espera que las formas sean más horizontales y colaborativas entre el
gobierno y los actores extragubernamentales, los procesos sean más transparentes y
accesibles a los ciudadanos y sus efectos sean de impacto para el desarrollo humano.12
Efectivamente el concepto de capacidad institucional del gobierno es más restringido
que el de gobernanza, ya que el primero hace referencia al patrón del ejercicio
gubernamental configurado a partir de ciertos diseños institucionales, prácticas y
recursos que le posibilitan o impiden obtener ciertos resultados. Es la atención en los
11
Esto es así porque a fin de cuentas las instituciones políticas tienen la función de regular el conflicto
propio de toda sociedad en el proceso de toma de decisiones colectivas e inducir la cooperación entre los
actores. 12
Incluso se habla de “nueva gobernanza” cuando el patrón de gobierno adquiere formas eslabonadas más
horizontales, interactivas y asociativas; y se identifica a la “vieja gobernanza” con una forma más
jerárquica y centralizada de ejercer el gobierno de la sociedad (Aguilar, 2006). La gobernanza sin adjetivo
no denota por sí misma la idea de un gobierno más horizontal, colaborativo o cooperativo, sino que para
que sea así deberá configurarse precisamente como una gobernanza democrática.
11
recursos de autoridad, coactivos, administrativos, económicos e informativos (o
deliberativos) que el gobierno —en su calidad de actor estratégico— utiliza para realizar
los objetivos que se han considerado de valor social. Si bien el concepto de gobernanza
se concentra más ampliamente en el sentido y capacidad de dirección general de la
sociedad, en donde el gobierno es un actor más entre otros en este proceso, es pertinente
ubicar el análisis en esta instancia analizando su arquitectura institucional y prácticas de
gestión que generan políticas públicas que seguramente tendrán efectos sobre el
desarrollo humano.
Figura 1.
Si bien el enfoque de capacidades institucionales adoptado recientemente por el PNUD
rebaza la aproximación gubernamental por que se es consciente de que “el desarrollo
local traspasa las barreras políticas administrativas tradicionales”, se ha considerando
prioritario fortalecer las capacidades de los gobiernos nacionales y locales para cumplir
con sus objetivos, generando gobernabilidad y avanzando en el proceso de
descentralización (de Alba González & Álvarez, 2010, págs. 62-63).
Más allá de los atributos, las facultades o dotación de poderes, la capacidad institucional
del gobierno se muestra en la acción y los resultados de gobernar, en el cómo se usan las
capacidades directivas y se transforman las situaciones deseadas en reales. Se trata de
visualizar al gobierno como fuerza centrífuga de acciones públicas, que basadas en el
impulso de un proyecto democrático-participativo, construyan espacios de confluencia
entre Estado y sociedad que permitan a través de la información, la argumentación, el
debate y la decisión conjunta materializar objetivos de desarrollo humano (Dagnino,
Olvera, & Panfichi, 2006).
Instituciones
Capacidades institucionales del gobierno
Arquitectur
a
Instituciona
Agencia
Configuración del
arreglo de autoridad Gobernanza democrática
Incidencia en el
desarrollo humano Políticas públicas, bienes y servicios
Prácticas
de gestión
12
Al tomar en cuenta lo anterior, la gobernanza democrática estará determinada por la
arquitectura institucional del gobierno en dos sentidos. Por un lado, la existencia de
mecanismo que permita a los actores extragubernamentales hacerse llegar información
que genera la administración pública para actuar y participar en la formulación de
políticas públicas y evaluar sus resultados; y por otro, la posibilidad de la rendición de
cuentas, ya que un poder en democracia para que sea legítimo requiere que se
controlado para no dar lugar a la discrecionalidad.13
El control es importante, pero a la
vez debe haber la suficiente flexibilidad burocrática para asegurar niveles mínimos de
gestión que posibiliten la elaboración de políticas acordes con el mandato ciudadano y
constitucional (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 7).
Las prácticas de gestión también son relevantes para la capacidad institucional del
gobierno, ya que estas son definidas como la “habilidad intrínseca de los gobiernos para
[…] desarrollar, dirigir y controlar su capital humano, físico e informático con el fin de
apoyar la aplicación de las políticas públicas”.14
Si bien la dimensión de la arquitectura
institucional permite tender los puentes entre la ciudadanía o demás interesados
extragubermentales y el propio gobierno en un esquema democrático, la dimensión
propiamente administrativa y de gestión es la que asegura que los objetivos de gobierno
y las diferentes aspiraciones de la sociedad que se recogen en la agenda pública se
conviertan políticas, bienes o servicios. Los procesos de gestión esenciales son el
financiero, el de recursos humanos, el tecnológico-informático y el de la orientación
estratégica del gobierno (Cejudo & Zabaleta, 2009, págs. 15-16).
Comparto la idea de Luis F. Aguilar (2006, 68) cuando dice que la eficacia directiva de
la sociedad no se sigue (en automático) del hecho de haber dotado a “un gobierno de las
capacidades institucionales, fiscales, analíticas y administrativas necesarias”, sino que
más bien depende de los esquemas específicos de la acción que practica en la relación
con los diversos sectores de la sociedad —y que pueden tener la forma de mando,
supervisión, persuasión, disuasión, negociación, asociación, aplicación de la ley,
etcétera— con el fin de hacer suyos y materializar ciertos objetivos. En este sentido, en
13
Siguiendo a un grupo de investigadores mexicanos que se mueven más bien dentro del concepto de
“calidad del gobierno”, el control de la discrecionalidad es un principio normativo central de la
caracterización de un gobierno democrático, pues el comportamiento de toda burocracia no puede alejarse
o desasociarse (es decir, ser discrecional) de los objetivos que en un momento previo se definieron en la
esfera política, donde a través de cierto proceso político se formuló la decisión, incluso reflejando las
preferencias de los ciudadanos ya sea a través de ciertos representantes o la manifestación de una mayoría
efectiva (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 6). 14
Definición de Patricia Ingraham en (Cejudo & Zabaleta, 2009, pág. 15).
13
una democracia consolidada, la capacidad de gobierno sería más bien la posibilidad de
emprender y promover en forma eficiente acciones de interés colectivo mediante
esquemas de cooperación, corresponsabilidad y legalidad… “la eficacia es resultado de
esa capacidad”.15
En el apartado siguiente se analiza estas posibilidades para el caso de
los gobiernos municipales mexicanos.
4. Las potencialidades del fomento del desarrollo humano desde los municipios
mexicanos
La perspectiva presentada hasta aquí no sólo reconoce que los gobiernos locales han
ganado un margen de acción cada vez mayor para promover el desarrollo humano, sino
que considera que en la localidad se obtendrán resultados en este sentido más
rápidamente y de manera sostenible en el tiempo. La diferente capacidad de respuesta
gubernamental a demandas sociales específicas, o mejor dicho la desigualdad
institucional, puede ser una variable clave para entender los desequilibrios del desarrollo
humano entre regiones o localidades (PNUD, 2009, pág. 49).
En México por ejemplo, existen 2,440 municipios que por su tamaño poblacional,
formas organizativas y realidades históricas, sociales y culturales son muy diferentes
entre sí.16
A pesar de esta diversidad, los desafíos son comunes, tales como fallas en el
funcionamiento efectivo de los ayuntamientos como espacios representativos y de
contrapeso a los presidentes municipales, financiamiento insuficiente, sistemas de
reclutamiento y desempeño de recursos humanos ineficaces, participación ciudadana
acotada y técnicas deficientes en la gestión pública, entre otros de los cuales se abunda
enseguida (Merino, 2004).
Los gobiernos municipales han adquirido mayor importancia en la promoción del
desarrollo humano debido a los procesos de descentralización y globalización de los
últimos treinta años (Sánchez Bernal, 2010, pág. 181). Por otro lado, el proceso de
democratización en México, el cual inició precisamente en el orden local a principios de
la década de los ochenta del siglo pasado, generó en el espacio municipal un lugar desde
donde varios actores políticos, económicos y sociales empezaron a hacer latente y
manifiesto la demanda de quiebre con el sistema político mexicano jerárquico,
15
Esta definición de capacidad es la del Banco Mundial, citada en (Aguilar, 2006, pág. 68), pero
adecuada tratando de subrayar la necesidad de esquemas de gobierno más horizontal y asociativo acorde a
un arreglo institucional de gobernanza democrática. 16
Existen casi 300 municipios considerados urbanos donde vive la mayaría de la población del país, poco
más de 2000 casi o totalmente rurales, de los cuales también hay una diversidad en términos económicas
(Merino, 2007, pág. 7).
14
corporativo y clientelar. La competitividad electoral que efectivamente configuró
gobiernos municipales provenientes de varias fuerzas político-partidistas, aunado a una
demanda ciudadana de mayor participación en el proceso de formulación y evaluación
de políticas locales, ha llevado a generar un proceso de cambio institucional incremental
con el propósito de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales para enfrentar los
retos del desarrollo.
La reforma municipal en México, que en términos más importantes se llevó a cabo a
través de los cambios constitucionales del artículo 115 en 1983 y en 1999, ha otorgado
capacidades y responsabilidades crecientes a este orden de gobierno (Merino, 2007,
págs. 35-38):
a) Los gobiernos municipales tienen atribuciones constitucionales exclusivas
por cumplir: Los servicios públicos (agua potable; alumbrado público;
limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;
mercados y centrales de abasto; panteones; calles, parques y jardines y su
equipamiento; seguridad pública, en términos del artículo 21 constitucional
—policía preventiva y tránsito—; y otros que la legislatura locales
determinen), así como la planeación del desarrollo urbano a largo plazo es
función única e intransferible de los gobiernos locales.
b) Los gobiernos municipales deben acrecentar sus recursos fiscales y gestionar
libremente su hacienda. Se han creado nuevos esquemas de participaciones y
transferencias federales (como el Fondo General de Participaciones, el
Fondo de Fomento Municipal o el propio ramo 33), y los propios gobiernos
municipales han incrementado la entrada de recursos propios a través de las
atribuciones otorgadas para regular sus propios impuestos a la propiedad
inmobiliaria y los ingresos por la prestación de los servicios públicos, así
como para decidir en qué se gastarán.
c) Los gobiernos municipales tienen la capacidad de organizar y reglamentar su
propia administración pública. A partir de 1999 los municipios dejaron de
depender totalmente para su reglamentación del Poder Legislativo de los
estados y adquirieron la responsabilidad de reglamentar su organización
interna, y se les reconoció la posibilidad de “ensanchar el otorgamiento de
garantías sobre derechos fundamentales y mejores posibilidades de
15
convivencia civil, relacionados con su propio ámbito de competencias”
(Merino, 2007, pág. 37).17
d) Al gobierno municipal se le ha insertado en el andamiaje institucional de la
política social nacional, como pieza clave y activa. Los más importantes
programas federales de impacto social se implementan a través de los
gobiernos municipales, institucionalizado en la reglamentación específica,
así como en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Los municipios en
esta materia no son sólo instrumentadores de la política federal de desarrollo
social, sino que juegan un papel importante en su orientación.
e) En este mismo sentido los gobiernos municipales colaboran en un esquema
de relaciones intergubernamentales dinámico y colaborativo. Esta
coordinación se da tanto de manera vertical con el gobierno federal y
gobiernos estatales, como de manera horizontal entre varios municipios que
colaboran a partir de figuras jurídicas nuevas, como es el caso de la zonas
metropolitanas, o simplemente formas estratégicas, como es el caso de varias
asociaciones de gobiernos municipales para abordar asuntos comunes o
generar acciones de alcance regional.
Sin duda todas estas nuevas capacidades jurídicas e institucionales son importantes para
enfrentar los retos del desarrollo local en México, pero aún los gobiernos municipales
tienen varios problemas para hacerlo de manera efectiva, con participación de más
actores —sobre todo extragubernamentales—, con resultados de impacto no sólo en
términos de calidad de vida, sino de bienestar social través de esquemas de cooperación,
corresponsabilidad y legalidad propios de un esquema de gobernanza democrática.
La diversidad municipal en el país nos dice que en este orden de gobierno existen tanto
los sistemas de rendición de cuentas más avanzados y confiables del país, pero al mismo
tiempo se encuentran los casos de menor transparencia e incapacidad administrativa
(Cabrero, 2004, pág. 763). Los límites institucionales son varios. Enrique Cabrero
sintetiza una parte de ellos de manera acertada en su análisis de varios municipios
urbanos:
[…] la persistencia de administrativas tradicionales (inadecuadas a la amplia agenda de asuntos
urbanos locales, lo cual genera lentitud y asignación ineficiente de los escasos recursos
17
La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en 2005 ratificó esta atribución, reconociendo que
efectivamente existe un ámbito jurídico de autonomía municipal para emitir reglamentación referida a la
organización interna (Merino, 2007, pág. 28).
16
disponibles); sistemas de gestión de servicios públicos municipales técnicamente obsoletos (falta
de actualización técnica e insuficiencia en cobertura y calidad); escasa profesionalización de los
funcionarios locales (falta de experiencia y rotación excesiva); ausencia de sistemas de
planeación municipal (falta de una visión de mediano y largo plazo del desarrollo urbano;
planeación normativa y de corto plazo); ausencia de instrumentos para una gestión integral del
desarrollo local (visión limitada al gobierno local, que se ve como agencia administradora
encerrada en sí misma, sin capacidad de articulación de la acción pública local). […]. (Cabrero,
2005a, pág. 141)
Falta de reglamentación interna, ausencia de organización mínima de funciones y
procedimientos, así como inexistencia de mecanismos de evaluación de la gestión
pública son situaciones comunes en los gobiernos municipales de México. La mejora de
las estructuras y sistemas administrativos de la organización interna que incluye la
formalización de sus procesos, la racionalización de los métodos de trabajo y el
monitoreo constante del trabajo de los funcionarios es un piso mínimo para incrementar
la capacidad institucional para el desarrollo local desde la perspectiva de lo que le toca
al gobierno.
En términos de reglamentación municipal no sólo es importante lo anterior, sino los
mecanismos de rendición de cuentas tanto internos como externos (Cejudo & Ríos,
2009). De los mecanismos externos el principal es el que se da a partir de la relación
entre el cuerpo colegiado del ayuntamiento frente a la sociedad.
Las reglas que determinan el funcionamiento e integración de los ayuntamientos locales
corresponden a una época cuando se tenía un régimen político de partido hegemónico, y
el esquema de representación proporcional trataba de abrir espacio a la pluralidad. Pero
hoy al ser una realidad la competitividad y la cohabitación política se hace necesario
fortalecer el contrapeso de los regidores hacía el presidente municipal y su gabinete de
forma responsable, así como fortalecer la relación de representación de este cuerpo de
gobierno colegiado hacía con los ciudadanos. Lamentablemente hoy “el predominio
administrativo de los presidentes municipales y el control político que intentan ejercer
los ayuntamientos divididos por los intereses partidarios —que no siempre
corresponden con los problemas locales, sino que rebasan la esfera de los municipios—
se han convertido en un problema tangible” (Merino, 2004, pág. 9).
Al respecto se requiere adecuar las reglas electorales que permitan una representación
más clara entre ciudadanos y representantes, lo mismo obliga a aclarar y afinar las
reglas del funcionamiento de los ayuntamientos para repartir responsabilidades entre los
17
representantes, y aumente los costos a la actuación oportunista o autoritaria.18
Con
reglas nítidas se fortalece la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, se puede evitar
que se tome como rehén al propio gobierno municipal para beneficiar intereses
partidistas o particulares.
La relación del gobierno municipal, y aquí habría que incluir a todas sus dependencias,
frente a la sociedad se fortalece con un entramado institucional que posibilite un eficaz
acceso a la información producida por el gobierno, y a una política de transparencia no
sólo reactiva, sino activa de forma permanente. La rendición de cuentas entendida como
“la capacidad de asegurar que los funcionarios respondan a sus acciones”, conlleva la
idea precisamente que éstos actores tienen la ‘responsabilidad’ de contestar en todo
momento a quien se lo solicite, de informar y explicar las razones en torno a sus
decisiones y justificar el ejercicio mismo del poder (Schedler, 2005, pág. 15).
La sociedad en su conjunto, convertida en actor colectivo y reconociendo su
heterogeneidad,19
debe asegurársele el acceso no sólo a exigir cuentas a los funcionarios
y burocracias municipales, sino a influir abierta y directamente sobre el proceso de
formulación y evaluación de políticas públicas. Aunque los municipios en México en
los últimos años han constituido espacios de participación ciudadana diversos en sus
estructuras,20
en la mayoría de las ocasiones y en el mejor de los casos han resultado ser
esfuerzos muy limitados por el alcance que tienen estas figuras organizativas en
términos de representatividad social e incidencia efectiva en la toma de decisiones, y en
el peor de los casos han resultado ser sólo espacios legitimadores con una
18
Hay quien propone separar la elección de presidente municipal de la de síndicos y regidores, dejando
por mayoría la elección del primero, y la de los segundos mantener la asignación a partir de una
representación proporcional que procure que dicho reparto de espacios fuera lo más exactamente posible
al número de votos emitidos a cada partido. En el funcionamiento del ayuntamiento se propone establecer
ciertos criterios de mayorías simples o calificadas según la importancia y trascendencia de los temas sobre
los que hay que tomas decisiones. Y por último una reforma electoral integral en el ámbito local tiene en
la agenda la posibilidad de la reelección de alcaldes, situación que pudiera ayudar a fortalecer los
incentivos para un buen desempeño de los gobiernos locales (Merino, 2004, pág. 9). 19
Aquí es donde se encuentra sentido a la idea de sociedad civil, no reducida a Organizaciones No
Gubernamentales, sino abierta incluso a los movimientos sociales, ampliando una visión heterogénea de
la sociedad donde es inherente el conflicto social y donde más bien se requiere tender puentes
innovadores entre sociedad y Estado, que permitan la participación, la deliberación y la canalización del
conflicto (Caldera, 2008, pág. 11). 20
Hay casos excepcionales de mecanismos innovadores de participación ciudadana a partir de concejos,
comités, audiencias públicas o asambleas ciudadanas. Muchas de estas están recogidas en las experiencias
del Premio de Gobierno y Gestión Local del Centro de Investigación y Docencia Económicas y la
Fundación Ford (Cabrero, 2005b).
18
representación ad hoc o cómoda a los intereses particulares de los funcionarios en
turno.21
En torno a los mecanismos de rendición de cuentas interna en los gobiernos municipales
se tienen instrumentos concentrados sólo en el ejercicio del gasto público (Cejudo &
Ríos, 2009, pág. 5). Esto está delimitado por el propio marco legal —y que en este
sentido efectivamente hay pocos casos excepcionales— ya que este establece sólo
controles contables y actividades de auditoría financiera hacía las oficinas
administrativas por parte de entes institucionales dependientes de los presidentes
municipales, llamados contralorías, sin muncha autonomía o con capacidad limitada
para establecer sanciones.22
El propio marco legal establece una obligación de
información a las instancias de los gobierno municipal hacía con los poderes estatales
(i.e. secretarías de finanzas y/o entidades de fiscalización superior) que sólo se limita a
la información financiera, dejando de lado la evaluación de impacto de otro tipo, como
por ejemplo los beneficios sociales de las políticas, programas o proyectos.23
Por el lado de la gestión de los gobiernos municipales el primer asunto que resalta es el
tema fiscal y financiero. Los gobiernos locales se afrentan a esto en medio de una
situación paradójica lo cual generalmente contribuye a no asumir responsabilidades
políticas, pues por un lado al cobrar impuestos se genera antipatías públicas, y por otro,
21
Utilizando la propuesta analítica de Ernesto Insunza, los espacios de participación ciudadana hay que
entenderlos como interfaces entre Estado y sociedad, las cuales pueden tener varias formas y estar
constituidas para diferentes fines. Así tenemos desde (a) interfaces de contribución (i.e. sistema de
quejas), (b) interfaces de transparencia (i.e. unidades de acceso a la información), (c) interfaces
comunicativas (i.e. consejos consultivos), (d) interfaces mandatarias (i.e. juntas de gobierno o contralorías
ciudadanas), (e) interfaces de transferencia (i.e. programas sociales de apoyos directos), e (f) interfaces
cogestivas (i.e. consejos directivos o generales). La mayoría de las interfaces en México son del tipo a, b,
c, y e, y las menos son del tipo d y f (Insunza, 2006). 22
Un caso excepcional es el caso del municipio de León, Guanajuato, donde la contraloría se le entrega a
la oposición o primera minoría de partidos representados en el Ayuntamiento. Incluso en este municipio
la propia contraloría municipal ha sido el principal promotor de la iniciativa de contraloría social. 23
Además de los problemas de insuficiencia de recursos humanos y financieros de órganos como las
entidades superiores de hacienda dependientes de los congresos estatales, se suma el problema de la
indefinición jurídica del informe final de la cuenta pública. En el estudio de Guillermo Cejudo y
Alejandra Ríos (2009, 15) se da cuenta que en algunos estados no es claro para los legisladores que
significa la aprobación y rechazo de una cuenta pública, pues por ejemplo “la indefinición de un informe
de cuenta pública como dictamen de comisión (en este caso de la comisión de vigilancia) distorsiona el
objetivo de imparcialidad en las labores de auditoría y fiscalización al incorporar un criterio
eminentemente político”. Incluso se dice que no hay conocimiento de que alguna legislatura tenga
criterios específicos para la aprobación de cuentas públicas municipales. Dos problemas adicionales. Un
tiene que ver con la definición del sujeto de sanción, sobre todo cuando se trata de decisiones tomadas por
el Cabildo, ¿quién se hace acreedor de la sanción en caso de ser necesario aplicar una? ¿El Presidente
Municipal? ¿El Síndico de Hacienda? ¿Todo el cuerpo colegiado? El último se refiere a que las entidades
superiores de fiscalización no cuentan actualmente con las herramientas jurídicas para sancionar o fincar
responsabilidades por sí solas, dejando a criterios políticos de los diputados la aplicación (Cejudo & Ríos,
2009, pág. 16).
19
el gastar genera disputa de intereses entre posibles beneficiarios tanto del lado de la
población como los propios actores políticos (Merino, 2007, pág. 51). Las reformas
institucionales en esta materia deben contribuir a la mejora de varios desempeños, entre
ellos:
Imprimir mayor transparencia a la actuación y mayor responsabilidad individual
a los miembros tanto del ayuntamiento, como de los funcionarios a cargo del
ejercicio de los recursos;
Generar incentivos para que los gobiernos municipales incrementen su
recaudación (ingresos propios), aún y con el aumento de las transferencias
federales y estatales;
Lo mismo se deben crear las reglas para que el buen desempeño gubernamental
(como por ejemplo el impacto en el desarrollo humano y un manejo de finanzas
sanas) se convierta en factor de mayor financiamiento externo.
El problema actualmente como lo explica Mauricio Merino (2007, 52-53), es que tanto
el Fondo General Participable —tal y como lo establece actualmente la Ley de
Coordinación Fiscal—como las reglas de operación del ramo 33, premian situaciones
contrarias al buen desempeño gubernamental o son calculados a partir de situaciones
fuera del alcance actual de los gobiernos municipales.24
Un ejemplo de esto que resalta Mauricio Merino (2007, 53-54) es el del Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM), el cual forma parte del
mismo ramo 33 del presupuesto proveniente del gobierno federal. Los recursos son
utilizados por los gobiernos municipales para el financiamiento de obras y acciones
sociales básicas que impactan directamente a la población con mayores rezagos
sociales. Los resultados han sido my benéficos para la lucha contra la pobreza extrema
en el orden municipal y han contribuido a la constricción de infraestructura urbana, pero
presentan por lo menos dos problemas: primero, también tienen el efecto de no
incentivar la generación de recursos propios por parte de los municipios, a través de
mayor recaudación e incluso búsqueda de fórmulas alternativas de cofinanciamiento o
24
Como por ejemplo, las reglas aplicables al primer fondo establecen que los municipios sólo reciben por
lo menos el 20% de esa bolsa, conforma a la siguiente fórmula que se distribuye primero a cada entidad
federativa: 45.17% en proporción directa a la población, otro 45.17% sobre la basa de una fórmula que
premia la facturación y el monto de los salarios pagados en cada entidad, y 9.66% en proporción inversa a
las participaciones recibidas por habitante en cada entidad. Mientras que el ramo 33 depende del número
de escuelas, maestros, hospitales, médicos, enfermeras o policías que tenga cada municipio (Merino,
2007, pág. 53).
20
asociaciones público-privadas; segundo, se premia a los municipios con mayor índices
de pobreza, lo que contrariamente incentiva a los municipios a presentar mayores
índices de rezago social entre su habitantes, y por otro lado puede llevar a los
municipios con éxito en sus programas o políticas de combate a la pobreza a dejar de
recibir éste tipo de recursos para su población.
En términos de reclutamiento de la élite gubernamental municipal y la
profesionalización de los funcionarios públicos existen evidentes debilidades
institucionales. No hay un servicio civil en el orden municipal que permita seleccionar
al mejor personal posible en términos del perfil o del expertise necesario para el puesto,
ni muchos menos un programa de capacitación permanente o un sistema de evaluación
del desempeño constante que permita promover la movilidad organizacional
ascendentemente a través del mérito. Igualmente la gestión trianual de los gobiernos
municipales, sobre todo cuando la mayoría de sus integrantes es removido después del
término, va en detraimiento de la eficiencia y la eficacia a largo plazo (Merino, 2007,
pág. 56). Cada tres años los gobiernos municipales se reinventan y parten prácticamente
de cero.25
La precariedad de los sistemas de planeación es otra de las debilidades institucionales
de los gobiernos municipales en México (Cabrero, 2005a, pág. 147). A pasar de que
desde la primera mitad de la década de los años ochenta se instauró el Sistema Nacional
de Planeación Democrática (institucionalizado en los artículos 25 y 26
constitucionales). Éste sistema creo todo un andamiaje institucional que incluía los
llamados Comités de Planeación para el Desarrollo en los estados (Coplades) y en el
orden municipal los Comités de Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun).
Se supone que los sistemas municipales de planeación tienen en el Coplademun el
espacio de concurrencia y participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores
social y privado; desde donde se lleva a cabo un proceso integral de planeación que va
desde la formulación e instrumentación, pasando por el control y hasta la evaluación.
Los municipios urbanos más destacados en esta área han creado la figura de los
llamados institutos de planeación municipal, dentro de los cuales se procura una
planeación basada en estudios sistemáticos e incluso en la mayoría de los casos se les ha
otorgado la suficiente autonomía para actuar al margen de los intereses coyunturales de
25
En los municipios de Coahuila el periodo municipal se ha incrementado a cuatro años desde 2006.
21
la administración en turno, pero en algunas ocasiones la tentación por parte de los
presidentes municipales para incidir en el proceso no ha estado exenta.
A pesar de este andamiaje, es claro que los municipios tienen una dinámica de actuación
casi improvisada, alejada de toda previsión o visión a largo alcance. Los planes de
desarrollo municipal se elaboran por pedido a consultores (la mayoría no profesionales
y sin verdadera experiencia), simulado las tareas de diagnóstico y consulta ciudadana,
ésta última sólo con el objetivo de la validación, lo que hace que estos instrumentos sólo
sirvan para cumplir el mandato legal. El seguimiento de las metas es casi nulo, y cuando
hay cierta coherencia en su integración, es sólo el presidente municipal quien centraliza
las fases de ejecución y seguimiento del plan.
El papel de los gobiernos municipales en términos de la implantación de una estrategia
integral de desarrollo local y regional es apenas incipiente (Ibíd., 148). Los gobiernos
locales tienen limitaciones institucionales en la promoción del desarrollo local, tanto por
acaparamiento de estas estrategias en manos del gobierno federal y los gobiernos de los
estados en los últimos años, como por una limitación de alcance formulada en la
legislación.26
Son pocos los municipios que actualmente han asumido una actitud
emprendedora y promueven “un motor endógeno para el desarrollo” (Ibíd., 149).
También hay una tradición poco fomentada para que los diversos municipales se
asocien en aras de promover el desarrollo regional, principalmente incentivada por una
percepción errónea alrededor de que dicha asociación sería con la administración en
turno solamente —personalizando el ejercicio del poder en el presidente municipal o en
su equipo de trabajo— y no en la institución municipal.
Efectivamente la capacidad de los gobiernos municipales se limita a reglamentar y
actuar en términos de las atribuciones que el 115 constitucional ha designado, pero
puede generar un campo de acción legal que ensanche derechos no prohibidos por la
Constitución u otras leyes secundarias (Merino, 2007, pág. 60). También puede
incentivar estrategias para que, conjuntamente con otros actores económicos y sociales,
contribuyan al crecimiento económico local. Se trata también de utilizar su capacidad
26
Mauricio Merino ha planteado en uno de sus trabajos recientes la hipótesis de que las decisiones
políticas que se han implementado en México bajo los rubros de federalismo y municipalismo han sido
diferentes y, en ocasiones contradictorias (Merino, 2010). Después de la caída del PRI en el 2000 que
desarticuló el arreglo de autoridad de concentración del poder en la Presidencia de la República, los
beneficiados han sido los gobernadores de los estados, convirtiéndose en verdaderos virreyes, a costa del
fortalecimiento municipal.
22
reglamentaria, y su liderazgo político, que está a su alcance para garantizar el desarrollo
humano de los habitantes.
5. A manera de conclusión El concepto de gobernanza, tan en boga en los círculos académicos de hoy en día,
resulta útil en la medida que registra el cambio que recientemente se ha verificado en
todo el mundo, donde el Estado y sus instituciones (entre ellas el propio gobierno) ha
perdido centralidad en espacio público. Sin embargo, al revisar las condiciones
institucionales necesarias para conseguir resultados favorables al desarrollo humano, se
identifica al gobierno como el principal actor estratégico. Pero para que esto así sea, el
gobierno local debe fortalecer su propia capacidad para liderar y coordinar
horizontalmente todos los esfuerzos de los demás actores, es decir, se requiere la
construcción de condiciones institucionales para una gobernanza democrática. El
liderazgo del gobierno en un escenario como el actual, sólo se logra a partir de una
nueva legitimidad fundada en la inclusión, la legalidad y la búsqueda de objetivos
sociales valorados.
Generar acción pública se logra con el establecimiento de reglas, mecanismos y
espacios para la negociación y el acuerdo, donde el gobierno local debe mostrar su
capacidad de “nodalidad” en la producción de bienes y servicios (Cabrero, 2005a, pág.
44). Esto va de la mano con que el gobierno diseñe en su interior una arquitectura
institucional que permita participación, transparencia y rendición de cuentas efectivas
que construyan confianza e inviten al acercamiento abierto por parte de todos los
actores sociales. Así mismo, el gobierno debe procurar prácticas de gestión que den
coherencia y asertividad a la acción gubernamental al permitir articular procesos
mediante los cuales los insumos, los objetivos y el propio marco institucional
contribuya a generar políticas públicas que impacten en el desarrollo (Cejudo &
Zabaleta, 2009, pág. 15).
La intervención territorial se privilegia en las estrategias que buscan incidir en el
desarrollo humano, porque es esta esfera de interacción social donde se puede
aprovechar el autoconocimiento y los buenos diagnósticos por parte de los propios
actores locales sobre los problemas estructurales y los retos del desarrollo,
principalmente aquellos que impiden la justicia, la equidad y el bienestar social (PNUD,
2006, pág. 6).
23
En México y toda Latinoamérica se reconocen grandes oportunidades para una reforma
institucional en este sentido, pero también se identifican algunos obstáculos: los
intereses de actores que se benefician con los actuales arreglos institucionales, la falta
de una cultura de la legalidad y una incipiente participación social.
México debe buscar su consolidación democrática a través del fortalecimiento de las
capacidades institucionales de los municipios. La visión ha sido aún muy normativa ya
que las reformas al artículo 115 de la Constitución Política de este país (en 1983 y 1999)
han otorgado importantes atribuciones sobre materias y servicios públicos que impactan
directamente en el desarrollo de las personas, pero que en términos reales todavía hace
falta materializar a través de una distribución y fortalecimiento de capacidades
financieras e institucionales suficiente para hacer frente a estos retos.
El gobierno local desde su posición de actor estratégico, tiene el potencial de generar
sinergias positivas y coordinar los esfuerzos de otros actores políticos, sociales y
económicos, pero no debe desconocer el conflicto, la heterogeneidad de los propios
actores y la diversidad de los valores y creencias en torno a cómo conseguir el
desarrollo. La nueva institucionalidad democrática debe permitir dirimir esas diferencias
y catalizar los esfuerzos.
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