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LA POLÍTICA EDUCATIVA EN COLOMBIA:

COALICIÓN Y CAMBIO

Cecilia Dimaté Rodríguez

cecilia.dimate@uexternado.edu.co

cdimate@pedagogica.edu.co

RESUMEN. De la década de los años cincuenta hasta la década actual, la

educación en Colombia ha enfrentado algunos hitos de cambio en lo que

concierne al currículo, la evaluación y la financiación. Estos cambios han

sido provocados por factores que responden a las exigencias de orden

internacional, pero también han sido producto de la toma de decisiones

alcanzada a través de tipos diferentes de coalición que se han conformado

al interior de subsistemas políticos internos y que han trazado unas

formas específicas de funcionamiento del sistema educativo, en ocasiones

con la participación decidida de algunas redes o grupos, en otras a través

de coaliciones de élite restringidas a algunos actores sociales y en otras

tantas, en procesos de concertación con la sociedad civil. La realidad de

estas dos últimas décadas, sin embargo, pareciera evidenciar una

reducción de esos procesos de concertación y de participación de algunos

sectores que se encuentran especialmente la base de la ejecución de la

política educativa.

Palabras clave: cambio, coalición, currículo, evaluación, financiación.

Introducción

Como ha ocurrido en casi todos los países de Latinoamérica, la educación en Colombia ha

sufrido cambios que podrían explicarse desde diferentes frentes. Algunos asimilados a los

horizontes de transformación que se han vivido en torno a los conceptos de calidad que han

permeado los sistemas educativos en las últimas décadas y que han estado ligados a las

preocupaciones que respecto a la educación se han hecho manifiestas a nivel mundial a

través de las Cumbres internacionales. Cumbres que han generado acuerdos en torno a

algunos caminos que posibiliten el mejoramiento de los niveles de aprendizaje de la

población escolar y su preparación para la vida, especialmente en los países en los que el

tema educativo aún presenta marcadas deficiencias (bajos niveles de desempeño en las

evaluaciones externas, indicadores de analfabetismo, deserción y repitencia, por ejemplo).

Otros frentes a partir de los cuales podrían explicarse los cambios en la educación

colombiana, responden a la forma como las decisiones políticas han llevado a la

elaboración de reformas educativas que de acuerdo con los desarrollos históricos, la

evolución económica y los niveles de participación y acuerdo alcanzados entre la sociedad

civil y los decisores de política han marcado un comportamiento específico en la educación

colombiana, según la época en que ocurren.

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El presente artículo constituye el primer acercamiento a la identificación de los cambios

que la política educativa colombiana1 ha vivido en las últimas dos décadas en lo que

concierne a financiación, currículo y evaluación, planteado en el marco de un estudio

mayor orientado a caracterizar los cambios que se han dado en la política educativa

nacional a partir de la identificación de las coaliciones que se han conformado en los

subsistemas políticos a lo largo del período comprendido entre 1980 y 20072. El estudio se

ubica en el marco de la coalición promotora o militante (Advocacy coalition) planteado por

Sabatier (1993-2007) en tanto interesa principalmente: i. hacer un estudio sobre el cambio

en la política pública en educación entre 1980 y 2007, es decir, un lapso de tiempo

significativo aspecto relevante de la propuesta de este autor y; ii. considerar como una

categoría de análisis central la existencia de coaliciones al interior de los denominados

subsistemas políticos que participan en la toma de decisión, coaliciones en las que la

participación de los maestros ha variado de acuerdo con los factores externos (e internos)

que han incidido en la elaboración de la política pública en educación.

Por ahora el artículo se propone hacer una caracterización del contexto en el que se produce

el cambio en las políticas educativas, arriesgando algunas explicaciones en torno a

currículo, evaluación y financiación, los cuales constituyen los ejes centrales del estudio.

El contexto del cambio

En función de delimitar algunos de los aspectos centrales que enmarcan las

transformaciones que ha vivido la política educativa en Colombia interesa a este artículo

hacer referencia a tres períodos: de los años cincuenta a los ochenta, de los años ochenta a

1994 y de 1994 a 2007. El primero de estos períodos se plantea como antecedente. El

segundo corresponde a un poco más de una década en el que se configuran de manera más

decidida los movimientos de los maestros agremiados y culmina con la promulgación de la

Ley de Educación aún vigente para el país. Y, el tercer período comprende los primeros

años de la reglamentación y ejecución de la Ley.

De la década de los años cincuenta a la década de los años ochenta

La educación en Colombia, al iniciar la década de los años cincuenta, viene precedida de

una variabilidad en sus propósitos y en su funcionamiento, determinada por el gobernante

de turno y muy especialmente por su filiación política, asociada además a la fuerte

incidencia de la iglesia, sea para recibir los beneficios de la decisión gubernamental o sea

para oponerse a tales decisiones cuando no se corresponden con sus intereses3. Esta

variabilidad tiene un momento importante en la década de los cincuenta cuando por

primera vez se da en educación una mejora nunca antes vista en sus indicadores, incluso a

pesar de que la década coincide con la violencia política que vivió el país entre 1946 y

1957. Un ejemplo de la mejora que inicia en esta década puede verse en la matrícula, la

cual para la década de los años 50 se encuentra en 808.494 y llega en 1976 a 4.223.959 con

un aumento sostenido durante todo el período (Ramírez G., 2006, págs. 43-47).

3

De igual manera para esta misma década y producto de la pobreza en los indicadores

educativos de los años anteriores, Colombia se ve “inundada de propuestas, diagnósticos y

análisis de factibilidad orientados a la adecuación de una estructura nacional a las

exigencias y condiciones del desarrollo mundial” (Martínez Boom, 1988, pág. 13), acciones

que son lideradas por la recién creada “Oficina Sectorial de Planeación Educativa dentro

del Ministerio de Educación que desde ese momento se encarga de los planes de desarrollo

del sector educativo” (Ramírez G., 2006, pág. 52). La década viene acompañada también

de la inclusión de un inciso –aprobado por el plebiscito de 1957– al único artículo (Art. 41)

que en la Constitución del 86 se ocupaba exclusivamente del tema educativo, este inciso

prescribía que a partir del primero de enero de 1958, el gobierno nacional invertiría no

menos del 10% de su presupesto general de gastos en educación pública (citado por

Rodríguez Céspedes, 2002, pág.30). La década trae consigo también el primer Plan

Quinquenal de Educación (1957) y con él se da inicio en educación al trabajo planificado

que será acogido por todos los gobiernos del Frente Nacional4 (Martínez Boom, 1988, pág.

13; Ramírez G., 2006, pág. 54).

Estas transformaciones tan importantes que vive la educación a partir de la década de los

años 50 se enmarcan dentro de la tendencia universalista en la que participan los sistemas

educativos latinoamericanos a través de un proceso considerado por algunos como

internacionalización de la educación para lo cual la planificación fue una estrategia

importante (Bralavsky, 2000, págs. 42-43).

En lo que respecta a los maestros en Colombia, el final de esta década trae consigo la

constitución de la Federación Colombiana de Educadores –FECODE– conformada para

1959 por los sindicatos de maestros de educación primaria, también recientemente

constituidos (Cárdenas Giraldo, 2002, pág. 261).

Así las cosas la década de los años sesenta inicia con un gran impulso al sistema educativo.

En 1960 se nacionaliza el gasto en educación a través de la Ley 111 dejando la totalidad del

costo de los servicios personales en educación primaria pública a la Nación mientras la

administración de los docentes continuaba a cargo de los entes territoriales. Con esta

nacionalización de los gastos y los procesos de transferencia entre la nación, los

departamentos y los municipios para financiar la educación oficial, se intensifica el ya

tradicional divorcio entre las competencias y la financiación de los recursos de la educación

(Ramírez G., 2006, pág. 54).

Con el Decreto 1710 de 1963 se definen los objetivos de la educación primaria, se modifica

el plan de estudios que venía rigiendo desde 1950 y se reorganiza la enseñanza en las

escuelas normales, todo esto con un fuerte respaldo en concepciones originadas en la

psicología infantil y en el uso de técnicas pedagógicas y psicológicas que sirvieran al

maestro para orientar la conducta del niño y guiarlo hacia el aprendizaje (Martínez Boom,

1988, págs. 13-14). Toda esta reglamentación formulada al iniciar los años setenta empieza

su ejecución hacia finales de la década. Paralelamente la Federación Colombiana de

Educadores, se fortalece con la vinculación de los profesores de secundaria y la Asociación

de Profesores Universitarios (Aspu), en el año 1966 se realiza el Congreso de Pedagogía

organizado por el Ministerio de Educación con la participación de maestros y sindicatos,

4

reviviendo la Ley 62 de 1916 que establecía la realización de un congreso cada cuatro años

(Cárdenas Giraldo, 2002, págs. 261-262). El magisterio organizado en su sindicato declara

varias huelgas a través de lo cual consigue aumentos salariales y mejoras en la

capacitación.

Para finalizar la década y una vez se tienen los alarmantes resultados de los diagnósticos

realizados por la Misión Pedagógica Alemana que llega a Colombia a través de un

convenio bilateral, se impulsa la reforma de la enseñanza en el país en el marco de dicho

convenio y se hace un gran énfasis en el tema de la planificación en el que la enseñanza por

objetivos es un aspecto fundamental (Martínez Boom, 1988, págs. 14-15).

La década de los años setenta representa la continuación del trabajo de la Misión

Pedagógica Alemana que viene a ser complementado por el Proyecto Multinacional de

Tecnología Educativa de la OEA y, aunque se venía trabajando ya en algunos componentes

de la tecnología educativa, sólo hasta esta década se da un impulso decidido a este modelo

curricular. Esto implicó la creación de los INEM (Institutos de Educación Media

Diversificada), los ITA (Institutos de Alto Rendimiento) y los CDR (Concentraciones de

Desarrollo Rural) bajo la concepción de que la educación debía estar articulada al

desarrollo “desde el principio económico basado en la capacitación para la producción a

través de la instrucción y el adiestramiento” (Martínez Boom, 1988, pág. 18).

Por otra parte, durante la década se insiste en la universalización de la educación primaria y

se plantea la construcción y dotación de establecimientos y la provisión de nuevas plazas

para docentes tanto en primaria como en secundaria. Para esta última, adicionalmente, se

plantea la ampliación de la capacidad mediante el aumento de jornadas adicionales […y de

igual manera], se amplía el concepto de educación básica, adicionándole a la primaria

cuatro años de educación secundaria a través del Decreto 88 de 1976 (Ramírez G., 2006,

págs. 57-58). El Decreto trae consigo lo que se denominó Renovación curricular, propuesta

desarrollada en el marco curricular de la tecnología educativa que según Martínez Boom

(1988, págs. 19-20) correspondía a una estrategia para optimizar los mecanismos de diseño,

administración y evaluación del currículo concebida para proyectos internacionales de

desarrollo, que se había puesto en experiencias piloto de manera aislada en el sector y que

había sido aplicada en la reestructuración del Ministerio de Educación.

El Decreto no fue bien recibido por el magisterio ni por algunos sectores intelectuales lo

que se sumó a la lucha que orientó las actividades de los sindicatos de maestros durante la

década que concluye con la consagración del Estatuto Docente en el Decreto 2277. “El

Estatuto Docente se entendió como uno de los grandes logros de la movilización

organizada […] por la Federación Colombiana de Educadores para buscar mejores salarios,

estabilidad y un sistema de educación pública más organizado. El Estatuto docente

constituye un sistema normativo para la administración, clasificación y promoción del

personal docente e incluye un escalafón docente unificado, la profesionalización del

magisterio y la nivelación de salarios.” (Ramírez G., 2006, págs. 58-59)

Este primer período considerado para la descripción del contexto del cambio que se ha

producido en la política pública en educación en Colombia, deja ver:

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i. el crecimiento sostenido del sistema educativo durante las tres décadas en mención,

originado en una mayor atención del Estado a las necesidades educativas de la

población especialmente en lo que concierne a la educación primaria, pero con

un impulso significativo a la educación secundaria que estaría vinculado con el

desarrollo económico;

ii. el fortalecimiento y organización de las agremiaciones de maestros con

implicaciones en la regulación del campo laboral especialmente;

iii. la incorporación al sistema educativo nacional de la planificación y de modelos

curriculares fundamentados en la tecnología educativa con una fuerte presencia

internacional y

iv. un decidido apoyo al mejoramiento de los indicadores educativos (matrícula,

especialmente) generado, en buena medida, por la tendencia hacia la

universalización de la educación que se impulsó para toda Latinoamérica.

De la década de los años ochenta al año 19945

La década de los 80 inicia para Colombia con altos índices de escolarización6, con un

gremio de maestros fortalecido a través de los sindicatos y de los logros alcanzados con las

huelgas y los procesos de negociación, con un currículo pretendidamente nacional

articulado al desarrollo económico y enmarcado en un enfoque tecnológico orientado al

mejoramiento de la calidad de la educación en lo que concierne al comportamiento de los

estudiantes y al logro del aprendizaje a través de metas operacionales predeterminadas y

cuantificables.

Para Latinoamérica los 80 significaron lo que algunos denominaron la “década perdida”

para el desarrollo y la equidad social por cuanto varios países de la región “experimentaron

extendidos procesos de interrupción de las formas democráticas de gobierno y convivencia

y problemas estructurales de las economías [… sumado a que] se produjo un fugaz

desconcierto frente al hecho de que, en la mayoría de los países, la educación seguía

expandiéndose aunque no se correlacionaba con ningún indicador de desarrollo económico

y social, ni de masivo mejoramiento de la calidad de vida de las personas” (Bralavsky,

2000, pág. 43). Al mismo tiempo, las crisis económicas de la región fueron impulsando

poco a poco la incorporación de las concepciones neoliberales orientadas a la disminución

del Estado lo cual implicó frenar la expansión educativa buscando reducir con ello los

presupuestos nacionales.

En Colombia la tendencia latinoamericana también se hace evidente en relación con el

gasto público en educación como porcentaje del PIB que había crecido hasta 1984

(llegando casi hasta el 4%) pero que a partir de ese año empezó a descender manteniéndose

en 3.2% hasta finalizar la década, producto del ajuste fiscal en el que se entró con el

gobierno del presidente Betancur. Durante esta década también se recibe uno de los

primeros préstamos del Banco Mundial para Latinoamérica para financiar la educación

primaria (Cárdenas Giraldo, 2002, pág. 61).

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Por otra parte, el Ministerio viene adelantando en la educación básica primaria desde la

década anterior la aplicación experimental de la reforma curricular prevista en el Decreto

88 del 76, con críticas y con el descontento por parte de los maestros, situación que lleva a

que “las directivas sindicales vieran la necesidad de profundizar sobre la educación y la

pedagogía para orientar una respuesta colectiva a dicha reforma” (Cárdenas Giraldo, 2002,

pág. 51). Esta reforma y otras decisiones políticas del Estado frente a la educación7, junto

con los logros alcanzados por el movimiento sindical de los maestros en la década anterior

dan origen a lo que se conoció como el Movimiento Pedagógico, aprobado en agosto de

1982 por el XII Congreso de FECODE realizado en Bucaramanga. El Movimiento se

origina en un “ambiente propicio para generar un proceso de estudio, investigación y

respuestas por parte del magisterio colombiano [a ese control político y pedagógico creado

por el Estado]” (Gantiva, 1984, pág. 13).

Para 1984 se expide el Decreto 1002 con el que se decide la aplicación de la Renovación

Curricular en todo el país, aplicación que se alcanza a implementar para primaria en forma

escalonada, grado por grado, y adicionada con un material explicativo, dirigido a los

maestros. La implementación en primaria finalizó en 1990 y se inició con secundaria, esta

vez no por decreto, y con una fuerte oposición de FECODE. Cuando la implementación

llegó a noveno grado en 1994, la Ley 115 acabó con la Reforma. En palabras de Carlos

Eduardo Vasco8, la Reforma Curricular era una buena opción para un país que no tenía

regulados sus aprendizajes, es decir, no había un currículo ni definido, ni unificado, ni

sustentado en los saberes de la época, por tal motivo su llegada era vista por FECODE

como una imposición. Mientras tanto, el Movimiento Pedagógico liderado por la

Federación alcanzaba el punto más alto de su poder político con la promulgación de la Ley

115.

¿Cómo inicia entonces la década siguiente? Varios son las transformaciones que se viven

tanto en Latinoamérica como en Colombia.

Al iniciar la década de los años noventa, se constituyen en la gran mayoría de países de

América Latina y el Caribe las fases neoliberales de las transiciones democráticas iniciadas

en la década de los ochenta (PREAL - FLACSO, 2003, pág. 10). Fragmentación política,

concentración del poder económico y político en las clases más favorecidas y aunque se ha

avanzado en la construcción de marcos normativos que garanticen el funcionamiento

democrático, se ha dado prioridad a la regulación de los sistemas políticos y a los procesos

electorales pero, sin ahondar en otros aspectos que contribuyan a la creación de un orden

verdaderamente democrático (administración de justicia, defensa de los derechos, reformas

en los otros poderes, etc.) (PREAL - FLACSO, 2003, págs. 13-14).

Como resultado de todo el movimiento desarrollado desde inicios de los noventa se puede

decir que los esquemas económicos neoliberales: 1. impusieron fuertes restricciones,

especialmente en el gasto público y muy particularmente en el social y educativo; 2.

obligaron a un proceso imparable de reestructuración de las funciones del Estado, que trajo

consigo la fusión de instituciones, la redistribución de funciones y, entre otros, un mayor

impulso a los procesos de descentralización y de desconcentración, más de las funciones

administrativas que de las decisiones políticas y; 3. aunque se impulsaron propuestas de

7

participación, la concentración de los poderes político y económico en los sectores más

privilegiados, redujo las posibilidades de concertación con la sociedad civil haciendo cada

vez mayor el debilitamiento de las representaciones colectivas (PREAL - FLACSO, 2003,

págs. 16-17).

La educación, como punto importante de la modernización y de las reformas de América

Latina durante la década, se ve permeada de tal forma, que en su desarrollo refleja el marco

en el que se dan las transformaciones que acompañan los aspectos político, económico y

social de la época. Así, respecto al tema educativo, es recurrente encontrar en la literatura

producida un análisis que se remite a identificar el carácter neoliberal de la globalización

que se ha aplicado a la región, como uno de los factores determinantes de su

comportamiento9. Esto lleva a que la región inicie un proceso de reforma educativa, que

viene a ser característico de la época y, en el que se prioriza el interés porque el sector se

atienda y se transforme en el marco de un propósito de articulación a los cambios que el

mundo empieza a presentar en razón a las características del nuevo modelo económico que

se impone: reducción del Estado, estabilidad macroeconómica, desplazamiento del papel

directivo del Estado hacía la conducción de la economía por las fuerzas del mercado,

crecimiento basado en exportaciones y apertura (Filmus, 2004, pág. 36).

Cabe destacar, sin embargo que de acuerdo con el PREAL (2003), los años noventa

también se caracterizan como la década en la que la educación gana relevancia en las

agendas nacionales de América Latina, en tanto, “buena parte de sus gobiernos asumieron

el compromiso de incrementar los recursos asignados al sector y la cobertura y de mejorar

la calidad y eficiencia de los sistemas educativos” (Palamidessi, 2003, pág. 8). A pesar de

ello, los esfuerzos diferenciados en los países de la región, estuvieron “signados por la

crisis de la deuda y la reconversión económica y el reclamo de eficiencia y achicamiento

del Estado” (Castro L., 2007, pág. 85). Crisis que desde la década de los años setenta,

empezaba a perfilarse en Latinoamérica identificando el financiamiento como un problema

agudo para los países, que se asoció con la idea de que “se estaban agotando las

posibilidades de incrementar los recursos destinados a la educación, y la convicción de que

la abundancia financiera no resuelve por sí misma el problema de calidad”

(CRESALC/UNESCO/ANUIES, citado por Noriega Chávez, 1996, pág. 49).

Esta idea generalizada junto con el proceso de transformación económica que empezaba a

darse mundialmente y sumado a los señalamientos de orden político y económico que

cabían sobre América Latina, llevan a que se impulse la competitividad en el sector y a que

se aumente la eficiencia en el manejo de los recursos. América Latina comienza, como

consecuencia, su proceso de transformación, evidente –principalmente– en la disminución

de la oferta de servicios públicos y en la descentralización, como resultado de los

requerimientos económicos que el orden mundial planteaba especialmente vinculados con

la reducción del Estado. Cuatro aspectos centran el interés que surge por la competitividad

y la eficiencia en el sector educativo a saber: gestión, descentralización de la educación,

diversificación de fuentes de funcionamiento y privatización

(CRESALC/UNESCO/ANUIES, Noriega Chávez, 1996, pág. 50-54).

8

Estas transformaciones y el impulso a la era reformista que ha caracterizado la educación

desde la década de los noventa, necesariamente tuvo como eje central “la

reconceptualización del rol del Estado nacional en el gobierno, financiamiento,

administración y mejoramiento de la educación” (Palamidessi, 2003, pág 8) lo cual en

principio implicó una mayor participación de la sociedad civil que trajo consigo –en mayor

o menor medida– el afianzamiento de procesos de descentralización y una mayor

autonomía escolar y a, la vez, el impulso a la privatización de la educación y a la

reestructuración de las condiciones laborales de los maestros. Situación que se evidencia

como el principio del fin de la relación gobierno-gremios en la definición de las políticas

educativas que regirán en cada país de la región, especialmente después de la mitad de la

década.

Un último factor, no menos importante en este recorrido por el contexto latinoamericano

hace referencia a los dispositivos que articulan las nuevas reformas educativas que van a

tener curso durante estas últimas dos décadas: las leyes de educación macro, los contenidos

mínimos o básicos comunes, las reformas didácticas, los nuevos modos de gobierno del

sistema educativo y de las instituciones escolares, las propuestas de capacitación y

profesionalización docente y la construcción de sistemas nacionales de evaluación

(Bralavsky, 2000, pág. 54).

¿Qué sucede entonces, en Colombia al iniciar esta década?

La década inicia con la promulgación de una Nueva Constitución Política y con ella

Colombia entra de manera definitiva en la era de la globalización dominada por “los

dogmas liberales que impulsaron en el mundo el desmonte del Estado de Bienestar y sus

políticas redistributivas” (Zerda Sarmiento, 2007, pág. 20). Colombia adopta en su

Constitución de 1991 la profundización de las políticas de descentralización iniciada en la

década de los año ochenta y, a la par con el período presidencial de César Gaviria (1990-

1994), se da inicio a la apertura económica.

El tema educativo, como es de suponerse, responde a la dinámica en la que se desenvuelve

el país y, en términos generales, el contexto latinoamericano. Así las cosas, la “educación

constituía uno de los problemas sociales más agudos del país, dada la crisis en que la

habían sumido la políticas públicas aplicadas durante la década de los ochenta” (Rodríguez

Céspedes, 2002, pág. 27), sumada a la poca atención que constitucionalmente se había

prestado a ella desde siempre: la Constitución de 1886, sustituida por la de 1991, destinaba

sólo tres artículos al tema educativo. Con la promulgación de la Constitución del 91, en

cambio, se asigna un lugar importante a la educación y, a pesar de que hubo que definir su

condición de derecho fundamental, al tenor de una sentencia de la Corte Constitucional, en

la Constitución queda consignada la importancia que la educación tiene para el país.

Precedido por la descentralización iniciada formalmente en el año 1986 y amparado en la

Ley 24 de 1988 el Ministerio de Educación se reestructura de tal forma que pueda afrontar

los retos de la descentralización, para lo cual asignó a los municipios la función de

nombrar, trasladar, remover y, en general, administrar el personal docente. En 1987 se

inicia el Plan para la Universalización de la Educación Básica Primaria y en 1992 el

9

Programa de Ampliación de la Cobertura y Mejoramiento de la Calidad de la Educación

Secundaria (Paces), ambos con cofinanciación del Banco Mundial. El gasto público en

educación como porcentaje del PIB volvió a incrementarse para esta década después de

haberse mantenido en descenso al final de los ochenta. La Ley 60 de 1993 define las

competencias y funciones de los tres niveles del Estado en los sectores de educación y

salud y distribuye el situado fiscal. En el 94 expide la Ley 115 o Ley General de Educación,

en la que define los principios para la dirección administración y financiación del sistema

educativo, asigna un mayor rol a los departamentos en la administración de los recursos,

transfiere los Fondos Educativos Regionales a los departamentos y crea esquemas para la

evaluación de la calidad de la educación. El Decreto 1860 de 1994, reglamenta la Ley en lo

que tiene que ver con el proceso pedagógico y de organización de la institución educativa.

(Ramírez G., 2006, págs. 62-66)

El magisterio juega aquí un papel muy importante, tanto que la Ley 115 de 1994, se

proclama como el estandarte más importante de la lucha sindical de los maestros

colombianos, en la medida en que “con su aprobación en el Congreso de la República

culmina un arduo y tortuoso proceso de dos años y medio, en el que la Federación

Colombiana de Educadores se constituyó en el protagonista principal.”10

La Ley que se promulgó en ese momento rige aún para la educación colombiana y, así

como se asume que es una norma producto de la concertación de diferentes sectores de la

sociedad canalizados a través de FECODE, también se plantea como el resultado del

trabajo del Movimiento Pedagógico fundado en el año de 1982 por dirigentes de la

Federación, y constituido por maestros y otros actores sociales. Podría decirse que este

hecho es producto de una coalición social y política amplía muy importante en términos de

la búsqueda de soluciones a la problemática educativa que se evidenciaba hasta entonces y

que encontró un primer camino concertado de solución en la Asamblea Constituyente.

“Cuando el proceso constituyente de 1991 se desencadena, el acumulado de

esfuerzos desplegados desde el Movimiento Pedagógico produce lo que

Bourdie[u] llamó la magia social. En ese momento, rectores de universidades,

artistas, investigadores, profesionales, empresarios, rectores de colegios

privados, profesores universitarios, de secundaria y de primaria, elaboraron un

conjunto de propuestas que enriquecieron de un modo sorprendente el debate

sobre la cuestión educativa en la constituyente. En el seno de la constituyente

dos ex presidentes de FECODE: Germán Toro y Abel Rodríguez, expresaron

la conciencia política de los maestros. Fue así como se produjo un cambio

radical en el constitucionalismo colombiano.” (Arcila Ramírez, 2002, pág.

13)

Las palabras de Dussán que prologan el texto de la Ley publicado por la Federación y las

de Arcila que hace sus veces para un texto elaborado por Abel Rodríguez sobre Reforma

Educativa después de la Constitución Política del 91, evidencian la fuerza que se asigna a la

participación gremial y académica en la consolidación de la Ley que empieza a regir los

destinos de la educación colombiana a partir del año 199411

.

10

Los cambios en la política pública en educación que se identifican en este período son

bastantes y significativos:

i. un contexto latinoamericano caracterizado por reformas educativas todas ellas con

rasgos semejantes, por una marcada implementación de esquemas económicos

neoliberales en la política y por una crisis económica que lleva a una crisis fiscal

en la mayoría de los países;

ii. la promulgación de una nueva Constitución para Colombia que significó también la

apertura económica y la entrada al mundo globalizado;

iii. una línea de ascenso-descenso-ascenso del gasto público en educación como

porcentaje del PIB, generado por los vaivenes de la economía internacional y

por la inclusión o no de la educación como prioridad en las agendas

gubernamentales;

iv. la toma de decisiones gubernamentales en el campo educativo en lo que compete al

diseño, administración y evaluación de la educación, desde un enfoque

curricular no compartido por los maestros;

v. el fortalecimiento de la Federación de Educadores junto con la fundación del

Movimiento Pedagógico, organizaciones estas que incidieron de manera

determinante en la definición de la política educativa durante el período en

mención y, entre otras;

vi. la promulgación de la Ley de Educación con la participación de los maestros

organizados en los grupos mencionados.

Del año 1994 al año 2007

Este último período extiende hasta inicios de la década del 2000 las características

enunciadas en el apartado anterior respecto a la región y quedaría por ahondar los estudios

más recientes al respecto.

En lo que se refiere a la educación Colombia en 1994 inicia un proceso de reglamentación

de la Ley que año tras a año ha venido ahondando enormes contradicciones, especialmente,

entre los gremios de maestros y los entes gubernamentales, en tanto, se ha tratado de

legislar en medio de la tensión que producen las decisiones y acuerdos internacionales y las

urgentes necesidades que presenta la educación en el territorio nacional.

Varios aspectos caracterizan la educación después de la promulgación de la Ley en el 94.

En lo que concierne a su condición de derecho, un estudio realizado por la Procuraduría

General de la Nación muestra cómo, al articular esta condición al gasto que la nación hace

en educación, se percibe un aumento constante para los años noventa (excepto 1997) tanto

en pesos como en porcentaje, que cambia a partir del 2001 en lo que concierne a este

último, mostrando una tendencia a seguir cayendo (Ver Cuadro 1).

Las razones que aduce el estudio se encuentran en la reforma constitucional del 2001, a

través del Acto Legislativo 01 que genera cambios sustanciales en la distribución de los

recursos; en esencia, se ha disminuido el ritmo de crecimiento cuantitativo que tenía la

educación después de la Constitución de 1991.

11

Se suponía que, para efectos de cumplimiento del Acto Legislativo, en lo referente a la

destinación de los recursos a la canasta educativa, esta debía entenderse como los recursos

de apoyo pedagógico, sin embargo, lo que parece ser es que debido a los déficit que traen

los municipios de años atrás, los aportes de la nación siguen siendo destinados a cubrir los

gastos docentes quedando muy poco o nada para los demás componentes de calidad

(Pinilla Pacheco, 2006, págs. 110-114).

Cuadro 1

Gasto en Educación Preescolar, Básica y Media como porcentaje del PIB

1995-2004

(MILLONES DE PESOS CORRIENTES)

Años PIB Gasto en educación

PBM Porcentaje

1995 84.439.109 2.015.332 2.39

1996 100.711.389 2.873.969 2.85

1997 121.707.501 3.373.304 2.77

1998 140.483.322 4.169.078 2.97

1999 151.565.005 5.196.542 3.43

2000 174.896.258 5.583.410 3.19

2001 188.558.786 6.479.228 3.44

2002 204.529.736 6.750.338 3.30

2003 230.466.526 7.357.193 3.19

2004 256.862.128 7.981.819 3.11

Elaborado por Pinilla con información del DANE, DNP y MEN

Adicionalmente, en el estudio se indaga por otros aspectos que impiden la gratuidad de la

educación asociando, en un porcentaje alto, sus hallazgos a los costos educativos elevados

o a falta de dinero del beneficiario de la educación. La idea de una institución educativa –y,

del sistema– que diversifica sus formas de financiamiento, se convierte en este caso en el

factor que dificulta el acceso a la educación.

Sin embargo, en materia de calidad12

se han evidenciado logros importantes que –sin

resolver el problema de acceso a la educación y de universalización– sí han marcado un

crecimiento significativo, especialmente, en matriculación (Pérez Murcia, 2007, pág. 46).

El informe del año 2001 elaborado por Luis Fernando Sarmiento de CORPOEDUCACION

para EDUCACIÓN COMPROMISO DE TODOS, muestra el gran esfuerzo que hizo el país

durante la década de los noventa “para aumentar la disponibilidad de los recursos

educativos.

Entre 1993 y 2000 la matrícula de secundaria aumentó cinco veces más que la población en

edad de cursar ese nivel y la de preescolar incrementó en 11%. Como un todo, la oferta

educativa creció en 2'390.000 cupos, mientras que la población lo hizo en un 1'500.000

personas.” Sin embargo, la matrícula en primaria para el mismo perído presenta una

reducción en 7.3. (Sarmiento Gómez, 2001, págs. 25-26). La situación para el período

12

2000 a 2003 en lo que respecta a la tasa bruta de cobertura, muestra que el preescolar

presentó un aumento de 6.4 puntos porcentuales, mientras que la básica primaria y la básica

secundaria presentaron, un descenso de 3.1 puntos para el primer caso y de 2.7 puntos

porcentuales para el segundo (Fernandes, Villa, & Castaño Mesa, 2006, pág.57).

En lo que respecta a factores como la deserción y los avances en los aprendizajes hay

algunas variaciones. Para el período 1995 a 1998 se encuentra una tendencia –aunque no

muy notoria– a la disminución tanto para primaria como para secundaria (Sarmiento

Gómez, 2001, pág. 35). Mientras que para el período 2000 a 2002 se evidencia una

tendencia muchos más firme a bajar los niveles de deserción: en el preescolar oficial se

desciende el indicador de deserción de 13.4% al 6.7%, la primaria se mantiene en el 8.4%,

la secundaria desciende de 6.8% a 6.7% y la media del 4.2% al 2.8% (Fernandes, Villa, &

Castaño Mesa, 2006, pag. 73). Los indicadores de este segundo período estarían mostrando

los resultados de una fuerte campaña del Ministerio de Educación para fomentar la

retención de la población en la escuela.

En lo que respecta a los aprendizajes, las evaluaciones aplicadas en los años 1997 y 1999,

muestran varias cosas que preocupan. Por ejemplo, en lo que concierne a las pruebas de

lenguaje y matemáticas se encuentra que los mejores resultados corresponden a estudiantes

del sector privado y que los del sector rural tienden a presentar los peores resultados. Se

evidencia además que en ninguna de las dos áreas los estudiantes alcanzan siquiera el 50%

esperado, especialmente en primaria, pero que la situación empeora para lenguaje en

secundaria, sin ser considerablemente mejor para matemáticas. (Sarmiento Gómez, 2001,

págs. 43-44).

Para la evaluación 2002-2003, se observa que para el caso del lenguaje los resultados

“indican que no hay una diferencia significativa entre lo urbano y lo rural […], que el

sector privado presenta rangos superiores con excepción de Chocó y San Andrés [… y que]

también se encuentran diferencias en los resultados de los colegios oficiales y privados, a

favor de estos últimos” (Fernandes, Villa, & Castaño Mesa, 2006, págs. 80-84). Los

resultados muestran también que “en quinto grado en catorce departamentos más del 10%

de los estudiantes de colegios oficiales no poseen las competencias mínimas de lectura para

este grado [… y que] los resultados de noveno grado dejan mucho que desear en lo

referente al porcentaje de estudiantes que llegó al nivel máximo establecido en la prueba

(F)” (Ibídem, pág. 86). En lo que concierne a matemáticas se observa que, por ejemplo,

para noveno grado “tanto los colegios oficiales como los privados tienen una alta

proporción de estudiantes que ni siquiera posee las competencias básicas esperadas para

este grado [… y] al igual que en lenguaje, los resultados de noveno grado en matemáticas

son muy deficientes en lo que se refiere al porcentaje de estudiantes que llegó al nivel

máximo establecido (F)” (Ibídem, págs. 92 a 95)

Así las cosas la calidad de la educación entendida en términos de indicadores de eficiencia

(matriculación, retención) ha evidenciado un crecimiento positivo, mientras que lo

concerniente a los aprendizajes, no alcanza un mejor desempeño –tanto en el nivel nacional

como en el internacional– a pesar de que la política educativa de los últimos años ha

dirigido buena parte de su esfuerzo a este factor.

13

Junto con estos desarrollos de la educación en la década de los años noventa, que se

manifiestan en los indicadores que mayor importancia han tenido para la toma de

decisiones políticas, se encuentran dos aspectos de crucial importancia y que han tenido un

valor en la medida en que han implicado, quizá, el mayor nivel de participación de algunos

sectores de la sociedad civil, sin que ello quiera decir que en eso se han alcanzado o

sostenido los consensos: el currículo13

y la evaluación.

Los estudiosos de la política educativa, coinciden en afirmar que para inicios de la década

de los noventa en el caso de América Latina, las deficiencias curriculares constituyen un

rasgo generalizado en la Región. Así las cosas, “la característica que define la actual oferta

curricular es su aislamiento con respecto a las exigencias para el desempeño en los

diferentes ámbitos de la sociedad” (Tedesco, 1992, pág. 19). Como se pudo ver en los

anteriores apartados la responsabilidad del diseño se dejaba en manos de actores internos

del sistema y la escuela no tenía mayor participación en su configuración. Colombia no

escapaba –antes de los años 90– a esta condición característica de América Latina en lo

que compete la calidad de su currículo y al diseño curricular.

¿Cuál es entonces la situación en 1994? Se viene de una década de diseño curricular

dirigido desde el centro hegemónico, elaborado en los escritorios, ajeno a la realidad local

colombiana, pero sustentado en el conocimiento científico. Se abre ahora la puerta al

diseño curricular localizado que, en buena medida, responde al fortalecimiento y al

reconocimiento de la diversidad cultural, se propicia la autonomía para la definición de los

objetivos de aprendizaje que deben alcanzar grado a grado los estudiantes colombianos,

sujeto claro está, a los fines de la educación que la misma ley consagra y que contemplan la

adquisición y generación de los conocimientos científicos y tecnológicos. Como parte de su

entrada en el mundo contemporáneo, se incluyen la educación preescolar y la educación

técnica.

Se libera al maestro de las restricciones metodológicas que obligaban a que, en su práctica

pedagógica, se utilizarán casi exclusivamente las metodologías frontales, poco útiles para la

comprensión del mundo, para la formación de capacidad crítica, para la experimentación

científica. La Ley 115 ofrece las herramientas suficientes para la trasformación de la

escuela en una escuela moderna: del debate, de la ciencia, del respeto por el otro, del valor

ciudadano. El espíritu de la ley es altamente descentralizado y las decisiones sobre el

currículo lo constatan. Serán las entidades regionales las que orienten la elaboración de los

currículos. El MEN sólo expedirá lineamientos curriculares e indicadores de logro.

Para el año 1996, dos años después de promulgada la ley, el Ministerio de Educación

publica los Indicadores de Logro a través de una Resolución, pero lo hace con una

metodología similar a la utilizada el Renovación Curricular de los 80, con el apoyo de

alguno expertos en currículo y en las áreas específicas, entrega al país el documento que

servirá para evaluar la población escolar colombiana.

El documento sale dos años antes de la publicación de los Lineamientos Curriculares.

Dicho de otra manera: al maestro le llegan primero los indicadores de evaluación y dos

14

años después, los lineamientos que le ayudarán a consolidar los puntos centrales de la

enseñanza de los diferentes saberes. Se podría decir que el país estuvo sin orientación

durante casi cuatro años, pero amparado en la autonomía del maestro –dada por la ley– se

asumía que avanzaba en el diseño de un currículo abierto y flexible, permeable a las

necesidades locales y universales de conocimiento.

Los bajos niveles alcanzados en las pruebas internacionales (y nacionales) en las cuales

participaron los niños colombianos, de alguna manera dieron cuenta de esta pausa que vivió

el sistema educativo, de igual manera esta segunda mitad de la última década del siglo

anterior empieza a presentar indicadores de deserción y repitencia que preocupan, a pesar

de que para este último fenómeno, los indicadores de logro que salieron por Resolución

apuntaban en la dirección de dicha reducción.

La situación del currículo no ha variado sustancialmente desde ese final de siglo. Algunas

Secretarías Departamentales o Distritales han intentado resolver las dificultades del diseño

curricular a través de Programas de Formación centrados en el tema y, a comienzos del año

2002, el sistema educativo colombiano adopta los Estándares como una de las normas

técnicas que las instituciones educativas deben tener en cuenta para la realización de sus

propuestas curriculares (Decreto 0230 del 11 de febrero 200214

). Con esta disposición,

emanada del Ministerio de Educación15

, se da inicio en el país a la definición de unos

estándares que sirvan de referente para: la estructuración y ajuste de los currículos y planes

de estudio institucionales; el apoyo a la cualificación de docentes y directivos, el

fortalecimiento de las competencias básicas de los estudiantes enfatizadas desde la

promulgación de la Ley 115 de Educación (1994) y la consolidación de unas expectativas

de calidad frente a la formación de los estudiantes nacionales que pudieran ser reconocidas,

valoradas y evaluadas por la sociedad misma.

En este marco, el MEN presenta en mayo del mismo año un documento de estudio

denominado Estándares para la excelencia en la educación. Estándares curriculares para

el área de matemáticas, lengua castellana y ciencias naturales y educación ambiental para

la educación preescolar, básica y media.

En su calidad de provisional, el documento de estudio es sometido a discusión nacional y

como consecuencia de la lectura crítica que realizan docentes de las diferentes áreas,

instituciones educativas a través de sus consejos académicos, grupos de estudiantes de

licenciatura, equipos de investigación, redes y asociaciones de maestros, el MEN toma la

decisión de revisar la propuesta y reformularla, atendiendo tanto a los cuestionamientos

planteados al documento, como a las expectativas que la comunidad educativa nacional se

venía planteando frente a la formación de sus estudiantes, en el marco del trabajo

adelantado, especialmente por el impulso dado con la promulgación de la Ley de Educación

(1994), la Resolución Número 234316

(1996) y la publicación de los Lineamientos

curriculares para las diferentes áreas (1998).

Al finalizar el mismo año 2002, a través ASCOFADE17

, el MEN convoca a docentes de

Educación Preescolar, Básica y Media, a docentes de Facultades de Educación y a

académicos de reconocida trayectoria, para conformar equipos de trabajo que –por áreas–

15

revisaran lo hecho hasta el momento y formularan la propuesta que se presentaría a los

colombianos en el año 2003, para dos áreas: lenguaje y matemáticas. Al año siguiente se

presentan las propuestas de ciencias y se da paso a la elaboración de los estándares de

educación en tecnología y en inglés que, finalmente, salen publicados en el 2007. Esta

publicación genera una gran resistencia en el magisterio colombiano, en especial el

sindicalizado, pero a pesar de ello se implementa y el estándar lentamente hace presencia

en el trabajo curricular del maestro.

En lo que respecta a la evaluación, podría decirse que este es uno de los aspectos al que se

le ha dado gran importancia en la relación educación globalización, por cuanto se asocia a

las exigencias de ajuste fiscal, de competitividad en el libre mercado, de eficiencia y de

rendimiento de cuentas que tanto interesa a la banca mundial. Por lo tanto, es un aspecto

ampliamente debatido en el país en los últimos años ya que, de alguna manera, impacta la

dinámica curricular de la educación colombiana.

La Ley General de Educación ordena la constitución del Sistema Nacional de Evaluación

de la Educación, cuya responsabilidad es evaluar la calidad de la enseñanza que se imparte,

el desempeño profesional docente y de los directivos docentes, los logros de los alumnos, la

eficacia de los métodos pedagógicos, de los materiales empleados, la organización

administrativa y física de las instituciones educativas y la eficiencia de la prestación del

servicio.

Se podría decir que, en términos de la organización de este sistema se ha avanzado en lo

que compete a la evaluación de los aprendizajes y, con menor intensidad, en lo referido a la

evaluación institucional. La evaluación del desempeño de los docentes ha sido un tema de

debate permanente, especialmente, desde el año 2000 y hasta el momento sólo se ha

logrado concretar a través del Decreto 1278 de 2002, con el cual se establece el Estatuto de

Profesionalización Docente para quienes ingresen al sistema a partir del momento de su

expedición. Lo cual significa que los maestros que ingresaron al sistema educativo después

del 2002 se someten a la evaluación, mientras que quienes fueron vinculados antes de esa

fecha no tienen esa obligatoriedad.

En términos de resultados en la evaluación de los aprendizajes de los estudiantes, no ha

habido avances –como ya se pudo ver líneas atrás–, por cuanto, la Pruebas SABER, las

pruebas de Estado –conocidas como pruebas ICFES18

– y las pruebas internacionales en las

que ha participado la población escolar en los últimos años dan cuenta de un pobre

desarrollo de las competencias de los niños en los diferentes campos del saber a pesar de

que este es un indicador de calidad que interesa mucho en el nivel de competitividad

nacional e internacional.

Las cifras y los análisis que al respecto algunos estudios19

arrojan sobre la situación de la

educación en el país pueden interpretarse como la evidencia de un mejoramiento más bien

leve en los aspectos que han interesado de manera particular a los últimos gobiernos,

especialmente a los posteriores a la promulgación de la Ley 115 en el año 1994.

16

Sin embargo, esta leve mejoría no puede asumirse como un logro, en la medida en que las

banderas de la política educativa se han enarbolado especialmente en lo que concierne al

currículo y, muy especialmente, a la evaluación; por el contrario, la situación presentada

amerita mirar qué es lo que está ocurriendo en la educación colombiana, en tanto, lo que se

ha procurado en los últimos catorce años ha estado dirigido a la transformación de las

instituciones lo que, se supone, posibilitaría un mejor desempeño de la organización

educativa y, por ende, unos mejores resultados en la formación de la población.

¿Qué se concluye para este último período de cambio en la política pública?

i. El mantenimiento del esquema económico neoliberal para la región

latinoamericana;

ii. La reglamentación de la Ley 115 con una amplia participación del magisterio

colombiano que a medida que avanza el tiempo se viene minimizando, lo que da

paso a una mayor oposición de los maestros pero con una aparente menor

incidencia en la definición de la política que rige para el caso educativo;

iii. El avance en los indicadores de eficiencia escolar (cobertura, retención escolar,

aprobación), pero un nivel crítico en lo que concierne a los aprendizajes;

iv. Una aparente ruptura de las relaciones entre el gobierno y los sindicatos de

maestros, provocada por el Acto Legislativo 001 y la Ley 715 de 2001, el

decreto 230 y 1278 de 2002, el primero de los cuales incluye el tema de

estándares y el segundo que constituye el nuevo Estatuto Docente y, el Acto

Legislativo 011 de 2006 y;

v. Una implementación de estrategias dirigidas a la estructuración curricular y a la

evaluación del sistema educativo por parte del MEN en la que no se ha hecho

explícita la participación de los maestros, salvo por una aparente resistencia de

los sindicatos. Bogotá, se constituye para el período 2004-2007 en un posible

ejemplo de esa resistencia al diseñar una política territorial (algo distante de la

nacional) especialmente para el tema de la administración de la educación, el

currículo y la evaluación.

La tesis sobre el cambio

Los tres períodos que se han considerado en el contexto referido en el numeral anterior

plantean –en rasgos generales– los cambios que ha vivido la educación en el período

comprendido entre 1980 y 2007, incluyendo algunos que anteceden este período. Estos

cambios podrían considerarse en cuatro categorías: la financiación, el currículo, la

evaluación y la incidencia de los maestros en el cambio.

Los cambios en las tres primeras categorías estarían originados en las decisiones

gubernamentales planteadas a través de lo que podría denominarse política educativa, los

cambios en la última surgen como reacción a esas decisiones gubernamentales que llevan a

que los maestros en sus organizaciones gremiales o movimientos sociales, incidan en la

toma de algunas decisiones, que para otras sean tan sólo un grupo de oposición que se

manifiesta a través de la protesta social pero que no marca ningún nivel de incidencia en la

17

definición de la política pública en educación o que para otras tantas sean un grupo que se

opone pero que paralelamente negocia la toma de decisión.

Esta actuación de las organizaciones de maestros podría plantearse desde tres formas

específicas de participar en la definición de la política pública:

1. Para el período correspondiente a la primera mitad de la década de los 80, es decir,

cuando se inicia el proceso de experimentación de la Renovación Curricular, con un

recién implementado Estatuto Docente, la política educativa se diseña e implementa

bajo la dirección del ente gubernamental, sin la participación de los grupos de

maestros. Es decir, si hay coaliciones en la definición de la política, estas serían

entre un sector de élite muy reducido (gobierno, iglesia, asesores internacionales)

que no contempla la incorporación de actores de niveles más cercanos a los

contextos donde se aplica la política. En este período la participación se limita a

ponerla en funcionamiento y plantear alguna posición crítica que no trasciende la

esfera de la discusión meramente académica.

2. Para el período comprendido entre la segunda mitad de la década de los 80 hasta la

promulgación de la Ley de Educación, la construcción de la política educativa se

hace con la participación de los maestros agremiados pero también con la presencia

activa de otros miembros de la sociedad, especialmente académicos. Participación

que se gana a través de la lucha sindical, de la protesta social y de la negociación.

Podría decirse, entonces, que este hecho es producto de una coalición social y

política amplía muy importante en términos de la búsqueda de soluciones a la

problemática educativa que se evidenciaba hasta entonces.

3. Para el tercer período, es decir después de la promulgación de la Ley de Educación,

se inicia el proceso de reglamentación que empieza a coincidir con una aparente

disminución de la participación de los maestros en la toma de decisiones que pudo

haberse difuminado en una coalición legitimadora de la política educativa la cual

podría denominarse coalición globalizante neo-liberal. En tanto, trascienden siete

años de discusiones y debates, en los que la fuerza ganada por el gremio de

maestros aglutinado en la Federación parece perder el protagonismo alcanzado en el

año 1994 en la construcción de la política educativa, fuerza que se ve severamente

disminuida con la aprobación del Acto Legislativo 001 de 2001 y la Ley 715 del

mismo año que, muy a pesar de la oposición de los maestros y de lo que implicaba

en la transformación de los logros alcanzados en el 94 para la educación

colombiana, fue aprobada en el Congreso y con un mayor alcance continúa vigente

a través del Acto Legislativo 011 de 2006.

Surgen aquí muchas preguntas respecto al cambio en la política educativa. ¿Qué pasó, con

la participación del gremio de maestros, sea aglutinado en FECODE, sea organizado

alrededor de movimientos tan importantes como el Movimiento Pedagógico? ¿Se cooptó

su participación? ¿Se acalló por otros mecanismos? ¿Se incorporó a la toma de decisiones

sobre la política educativa a través de la cooptación o se legitimó dicha toma de decisión a

través de una participación reducida de estos sectores o de otros? Respecto a estas

preguntas es casi nula la información disponible, salvo la reiterada posición expresada por

FECODE a través de su revista Educación y cultura, en la que se adjudica el problema

18

principalmente a la amenaza latente de la aplicación de una evaluación sanción20

, el

creciente avance mundial de la globalización y el impulso dado por los últimos gobiernos a

una economía de corte neoliberal.

Estas preguntas podrían responderse a través de tres ejes que constituyen el rumbo que

sigue la política educativa nacional durante estas dos últimas décadas:

La financiación, en tanto, hay un nuevo orden en la distribución y consecución de

los recursos para la educación, especialmente, generado en el Acto Legislativo del

2001, pero que empieza a perfilarse incluso desde la década de los años 80.

La definición del currículo, en la medida en que, inicialmente se plantea como

decisión gubernamental y tarea de expertos (nacionales e internacionales), luego por

las luchas desarrolladas por los maestros se amplía la coalición y se incorporan los

sindicatos y los movimientos sociales de maestros a su definición. Participación que

parece perderse luego con la formulación del Decreto 230 de febrero de 200221

y de

los planes nacionales de educación en los que se limita la participación gremial y se

buscan otros mecanismos de legitimación de la política (con el sector privado, con

asociaciones académicas).

Los procesos de evaluación, aspecto importante de los planes nacionales de

educación especialmente desde inicios de la década de los años noventa pero,

central para los planes nacionales de los 80 hasta hoy, en los que a cambio de

participación en su definición, el papel de los gremios ha sido de oposición por la

pocas posibilidades que han tenido en el manejo de este componente de la política

educativa que, además, se enmarca en el tema de competitividad y eficiencia que se

ha asociado a la economía neoliberal.

Conclusión

La consideración de los ejes mencionados anteriormente, como aspectos centrales de la

política educativa nacional desde inicios de la década de los 80 hasta el 2007, pueden

configurarse en las siguientes hipótesis que arriesgan alguna explicación a los cambios

vividos en materia de educación:

La política educativa nacional en el período 1980 a 2007 ha sufrido cambios en sus formas

de financiación, en su desarrollo curricular y en el componente de evaluación que se

explican en las formas de configuración de las coaliciones que la impactan y en las que han

cambiado tanto los escenarios, como los discursos y las formas de participación de los

actores involucrados.

Así podría considerarse que el cambio en la política educativa durante el período en

mención viene de una coalición de élite con posiciones antagónicas que se resuelve a

finales de los setenta con la configuración de una coalición desarrollista que busca crear

condiciones para impulsar una educación para el desarrollo económico, en el marco de lo

que se denominó la tecnología educativa pero que, paralelamente, genera una amplia

resistencia de los maestros quienes para la década de los años ochenta alcanzan un mayor

19

nivel de organización como agremiación con algunos impactos en la toma de decisión en la

política educativa.

Este fortalecimiento de los gremios junto con la promulgación de la nueva Constitución

Política Nacional, abren paso a una coalición social y política amplía muy importante en

términos de la búsqueda de soluciones a la problemática educativa que se evidenciaba hasta

entonces y que tiene su impacto más importante en la promulgación de la Ley General de

Educación en el año 1994. La coalición surge en el momento en que país entra al mundo

globalizado y se da inicio a la apertura económica, lo que trae para la educación la

necesidad de dar mayor impulso a la descentralización y de responder a criterios de

competitividad y eficiencia que caracterizan este mundo globalizado al que se está

entrando.

Las exigencias mundiales, la indefinición inicial sobre lo que maestros deben hacer ahora

en el aula con una nueva Ley de Educación, la necesidad de reglamentar una Ley

fundamentada en la autonomía institucional y en los derechos y libertades en el marco de

una organización administrativa y fiscal descentralizada y las fisuras que se empiezan a

evidenciar entre FECODE y el Movimiento Pedagógico originadas especialmente en los

intereses político electorales de algunos dirigentes llevan a que de esa coalición social y

política amplia se pase paulatinamente a lo que podría –en principio– perfilarse como una

coalición legitimadora neoliberal en el marco de la cual se da impulso a una política

educativa de este corte a la que –aparentemente– se oponen los maestros organizados en

FECODE pero a la que sea por coacción o sea por negociación finalmente se accede.

Notas

1 Este artículo se centra exclusivamente en la Educación Preescolar, Básica y Media y no a la Educación

Superior o Terciaria. 2 El estudio corresponde al proyecto de tesis doctoral en Estudios Políticos de la autora del artículo.

3 Para el caso ver el estudio de María Teresa Ramírez y Juanita Téllez del Banco de la República, Alfredo

Camelo en la Revista Educación y Cultura, # 50-51, Humberto Quiceno de la Universidad del Valle y algunos trabajos del grupo de Historia de la Educación de la Universidad Pedagógica Nacional. 4 Pacto bipartidista que se realiza entre los partidos políticos liberal y conservador para turnarse la

presidencia de la nación durante el período de 1958 a 1974. 5 Los dos períodos que vienen a continuación no han sido planteados por décadas –como en el primer caso–

en tanto interesa aquí mirar algunos hitos que han determinado el cambio en la política pública y estos se han dado en unos años específicos. 6 Rasgo característico para la mayoría de los países de la región latinoamericana (Bralavsky, 2000, pág. 43).

7 La implantación de la doble jornada, la pruebas nacionales del ICFES, el Mapa Educativo, entre otras

decisiones, todas consideradas por los sindicatos de maestros (en cabeza de FECODE) atentatorias de la calidad de la educación y mecanismo de evasión de la responsabilidad del Estado para asegurar la educación real de los sectores populares. (FECODE, 1984, págs. 38-40)

20

8 Conocido académico y consultor del Ministerio de Educación de Colombia en lo que concierne al tema

curricular especialmente. 9 Ver los trabajos del Foro Latinoamericano de Políticas Educativas – FLAPE, de la Facultad Latinoamericana

de Ciencias Sociales – FLACSO, del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO y, entre otros muchos, el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en Latinoamérica – PREAL. 10

Esta declaración se encuentra en el prólogo de la publicación que la Federación Colombiana de Educadores –FECODE- realiza a propósito de la aprobación tanto de la Ley General de Educación como de la Ley 60 de 1993. En este prólogo escrito a dos manos por Jaime Dussan Calderón (Presidente en su momento de la Federación y Senador de la República desde 1994 hasta hoy) y José Fernando Ocampo, miembro de la dirección de FECODE, se hace un reconocimiento a la labor adelantada por el gremio de maestros en la consolidación de dicha ley (Ver Federación Colombiana de Educadores, 1994. Una reforma educativa de largo alcance, en La Reforma Educativa. Ley General de Educación y Ley 60 de 1993. Santafé de Bogotá, D.C. Ediciones FECODE.) 11

Esta consideración sobre el papel jugado por el gremio de maestros aglutinado alrededor de la Federación y por aquellos otros que formaban parte del Movimiento Pedagógico, ha sido ampliamente referida en diferentes estudios que sobre la historia de la educación colombiana se han producido en los últimos años, entre otros: i. Historia de la investigación en Bogotá, estudio dirigido por Olga Lucía Zuluaga Garcés y publicado por el IDEP, en el año 2002; Revista Educación y cultura, publicada por la Federación Colombiana de Educadores, en especial los números correspondientes a la última década. ii. Educación y escuela en el fin de siglo y Educación(es) en la(s) globalización(es) I. Entre el pensamiento único y la nueva crítica. Trabajos realizado por Marco Raúl Mejía y publicados en el año 1996 y 2006, respectivamente. iii. La educación después de la Constitución del 91. De la Reforma a la Contra-reforma, estudio adelantado por Abel Rodríguez y publicado en el año 2002 por la Cooperativa Editorial del Magisterio y por la Corporación Tercer Milenio. iv. El maestro protagonista del cambio educativo, trabajo realizado por Cárdenas, Rodríguez y Torres y publicado por Corporación Tercer Milenio y Editorial Magisterio en el año 2000. 12

Tema ligado principalmente a cobertura y avance en los aprendizajes, en todos los gobiernos de la década de los 90 así como de la actual, como puede verse en cada uno de los Planes Nacionales de Educación diseñado en cada período presidencial. 13

Llama la atención para este numeral que los estudios acerca del desarrollo curricular en Colombia, son escasos y, por tanto, la evidencia empírica es casi inexistente. El tema no ha sido de mayor interés para los investigadores de la política educativa. 14

Decreto que fue sustituido recientemente por el Decreto 1290 de 2009. 15

Disposición en la que se incluye un artículo que busca reducir los niveles de repitencia escolar a través de la aplicación de un parámetro de máximo el 5% de reprobación del año escolar por curso. 16

Resolución por la cual se adopta un diseño de lineamientos generales de los procesos curriculares del servicio público educativo y se establecen los indicadores de logros curriculares para la educación formal. 17

Asociación Colombiana de Facultades de Educación. 18

Pruebas aplicadas a estudiantes de último grado de Educación Media y que se encuentran próximos a ingresar a la Educación Superior.

21

19

La situación de la educación básica, media y superior en Colombia, adelantado por Corpoeducación o el Informe el año 2006 de la Procuraduría General de la Nación son dos estudios ilustrativos de este tema para el contexto colombiano. 20

Aunque el mayor énfasis está puesto en las evaluaciones de los maestros, en esencia la problemática se adjudica a todo lo que ha implicado en términos de indicadores de la calidad de la educación, la puesta en marcha del Sistema Nacional de Evaluación. Esto se refleja de manera destacable en la medida en que los números 52, 55, 56, 61, 62, 63 y 65 de dicha revista, han dedicado –al menos– un artículo a este tema. 21

Decreto en el que se definen orientaciones curriculares y de evaluación para las instituciones educativas nacionales.

Referencias

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la Constitución del 91. De la reforma a la contrarreforma (Primera ed., págs. 13-18).

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latinoamericana de final de siglo. En M. d. Puelles Benítez (Ed.), Política y Educación

en Iberoamérica (págs. 41-72). Madrid, España: Organización de Estados

Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI).

Cárdenas Giraldo, M. y. (2002). El movimiento pedagógico 1982-1998. En O. L.

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Castro L., M. I. (2007). Los desafíos de la educación en América Latina. La visión de dos

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Nota Biográfica.

CECILIA DIMATÉ es profesora de la Facultad de Educación de la Universidad Externado de

Colombia y de la Facultad de Humanidades de la Universidad Pedagógica Nacional,

actualmente es candidata a Doctora en Estudios Políticos de la Universidad Externado de

Colombia.