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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“LA NECESIDAD DE SUBSANAR LA ANTINOMIA JURÍDICA
EXISTENTE EN RELACIÓN A LA FIGURA DE ALCALDE AUXILIAR Y
ALCALDE COMUNITARIO”
EXPERIENCIA EN EL MUNICIPIO DE MORALES
DEPARTAMENTO DE IZABAL
CLEMENTE LEIVA PEÑA
GUATEMALA, ABRIL DE 2015.
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UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
“LA NECESIDAD DE SUBSANAR LA ANTINOMIA JURÍDICA EXISTENTE EN
RELACIÓN A LA FIGURA DE ALCALDE AUXILIAR Y ALCALDE
COMUNITARIO”
EXPERIENCIA EN EL MUNICIPIO DE MORALES
DEPARTAMENTO DE IZABAL
TRABAJO DE GRADUACIÓN PRESENTADO
POR:
CLEMENTE LEIVA PEÑA
PREVIO A OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE
LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Y
LOS TÍTULOS PROFESIONALES DE
ABOGADO Y NOTARIO
GUATEMALA, ABRIL DE 2015.
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AUTORIDADES DE LA FACULTAD, ASESOR Y REVISOR DEL
TRABAJO DE GRADUACIÓN
DECANO DE LA FACULTAD: LIC. LUIS ANTONIO RUANO CASTILLO
SECRETARIO DE LA FACULTAD: LIC. OMAR ABEL MORALES LURSSEN
REVISOR: LIC. JORGE RICARDO RIVAS SARCEÑO
REVISORA: LICDA. CLAUDIA GIZELA MOLINA GARCÍA DE JUÁREZ
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REGLAMENTO DE TESIS
Artículo 8°: RESPONSABILIDAD
Solamente el autor es responsable de los conceptos expresados en el trabajo de
tesis. Su aprobación en manera alguna implica responsabilidad para la
Universidad.
ix
ÍNDICE
Pág.
Introducción……………………………………………………………………………….1
CAPÍTULO I
1. El Estado……………………………………………………..……………….…………4
1.1. Definición………………………………………..……..………………….……….4
1.2. El Estado de Guatemala………….………….………….……………………….5
1.3. Fines del Estado…………..………….………..…...……..……………………...5
1. 3.1. Protección a la Persona …………………………………..…………….5
1.3.2. Bien común………………………………………….………………..…….6
1.3.3. Seguridad………………………………………….…………………….….6
1.3.4. Justicia……………………………………………….…..………..………..6
1.3.5. Paz Social…………………………………………….….………….….…..6
1.4. Elementos del Estado………………………………………….……..…………..7
1.4.1. Población……………………………………….………………….……….7
1.4.2. Territorio……………………………………………..……………...………8
1.4.2.1. Organización Territorial Guatemalteca……………….….……8
1.4.3. Poder…………………………………………………..……..……...……...9
1.4.3.1. Ordenamiento Jurídico Guatemalteco…………...………..…10
1.5. El Estado de Guatemala y su forma de Gobierno……..……….……..….….10
1.5.1. Organismo Ejecutivo………………….……………………….…………13
1.5.1.1. Integración del Organismo Ejecutivo………………………...13
1.5.1.2. Presidencia……….………………….………….…....………...14
1.5.1.3. Vicepresidencia…………………………………………….…..14
1.5.1.4. Secretarías de la Presidencia…………………...…...…….…15
1.5.1.5. Ministerios………………………………………….……………19
1.5.1.6. Estructura Administrativa de los Ministerios de Estado……20
x
1.5.1.7. Ministerios de la República de Guatemala…………...…..…21
1.5.1.8. Atribuciones Generales de los Ministerios de Estado…...…22
1.5.1.9. Funciones Sustantivas de los Ministerios de Estado………23
1.5.2. Organismo Judicial……………………………………….……...........…29
1.2.5.1. Garantías del Organismo Judicial……………….……………30
1.2.5.2. Requisitos para ser Juez o Magistrado…..…….……………31
1.2.5.2. Integración de la Corte Suprema de Justicia…………….….31
1.2.5.3. Elección de los Magistrados a la Corte Suprema de
Justicia……………..…………………………………………..32
1.5.3. Organismo Legislativo………………………………………..…..…..….33
1.5.3.1. Atribuciones del Congreso de la República…..………….…34
1.5.3.2. Procedimiento de Modificación de una Ley………………....35
1.6. Órganos de Control Político y Jurídico.……………….…..………….…….…41
1.6.1. Corte de Constitucionalidad ……………………………………………42
1.6.1.1. Integración de la Corte de Constitucionalidad…….…..…….42
1.6.2. Tribunal Supremo Electoral……………………………………….…….43
1.6.2.1. Creación del Tribunal Supremo Electoral………..…....….…43
1.6.2.2. Integración del Tribunal Supremo Electoral……………..…..43
1.6.3. Ministerio Público…………………………………………..……….……43
1.6.3.1. Integración del Ministerio Público……………………...…….45
1.6.4. Contraloría General de Cuentas…….…………………..……….……..45
1.6.5. Procuraduría de los Derechos Humanos……………….….………….46
1.6.5.1. Procurador de los Derechos Humanos…..……….…………47
1.7. Administración pública…………………………...………………….………….47
1.7.1. Servicio Público………………………………………..….….……..……48
1.8. Sistemas de Administración Pública………………….……………….………48
1.8.1. Centralización………………………………………………..……………48
1.8.2. Descentralización…………………………...……………….…..……….48
xi
1.8.3. Desconcentración…………………………………….……..…...………49
CAPÍTULO II
2. El Municipio…………………………………………………………….…….………..50
2.1. Origen………………………………...…………………….………….…………50
2.2. Definición……………………………………………..……….….….…..…50
2.3. Naturaleza del Municipio………………………..…....….….….….………51
2.4. Elementos…………………….……………………………………….……52
2.5. División territorial………………………...……………………..….…….…53
2.6. Concejo y Gobierno Municipal……………………..………………..….…….53
2.6.1. Concejo Municipal………………………………………..…….…..……53
2.6.2. Gobierno Municipal………..…………………………………..…....……54
2.6.3. Alcalde Municipal……………………………………………..….….……54
2.6.3.1. Atribuciones y Obligaciones del Alcalde Municipal……..…54
2.6.4. Síndicos y Concejales………………………..…………….……...….…57
2.6.5. Competencias generales del Concejo Municipal………….……….…58
CAPÍTULO III
3. Alcalde Comunitario o Auxiliar………….………………….….…………….…62
3.1. Antecedentes…………………………………………….…………….…62
3.2. Breve reseña Histórica……………………………………..……………62
3.3. Nombramiento……………………………………………...…….………64
3.3.1. Periodo de duración en el ejercicio de sus funciones…….….65
3.4. Atribuciones…….……………….……….………………..……….…..……66
CAPITULO IV
4. Consejo Municipal de Desarrollo………………….……….………………….……70
4.1. Antecedentes………………………………………………………………..70
xii
4.2. Fundamento legal de los Consejos Municipales de Desarrollo………72
4. 3. Objetivo………………………..…..…………………………….…….……72
4.4. Integración del Consejo Municipal de Desarrollo…………….....………72
4.5. Funciones………………..…………………………………….…….………73
CAPITULO V
5. Consejos Comunitarios de Desarrollo……………………..………...……….……77
5.1. Antecedentes………….………….………………………….………..……77
5.2. Base legal de los Consejos Comunitarios de Desarrollo……………….78
5.3. Integración de los Consejos Comunitarios de Desarrollo………...……79
5.4. Registro e Inscripción…………..………………………...…….……….…81
5.5. Funciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo…………….…83
5.6. Órgano de Coordinación…………….…….……………………………….85
5.7. Funciones del Órgano de Coordinación……………………….…………86
5.8. Alcalde Comunitario…………………………………………………..……86
5.9. Periodo de duración en el ejercicio de sus Funciones…..………..……88
5.10. Gratuidad de Funciones……………………….…………..…….……….90
Conclusiones…………………………..…………………………………..…………….92
Recomendaciones………………..…………………………………….…….…………95
Anexos………………………………………………..……..……………………………96 Bibliografía…………………………………………………………..…………..………110
1
INTRODUCCIÓN
Guatemala es un Estado con un sistema de gobierno republicano, lo cual significa
que el poder público es uno de los elementos del estado que está constituido por
tres organismos, Organismo Judicial, Organismo Legislativo y el Organismo
Ejecutivo. En el caso del último de los tres organismos mencionados, es el
encargado de la unidad nacional, la obra y servicio público para la población
guatemalteca, servicio que con el transcurrir de los años ha venido evolucionando,
de manera que la población tenga injerencia en la toma de decisiones para la
solución de sus necesidades. En la década de los 90,s, escasamente podía
reflejarse que la población se involucrara directamente a través de la organización
de las comunidades para priorizar y llegar a consensos dependiendo de las
necesidades de cada departamento, municipio y las comunidades directamente; la
representación de las comunidades únicamente era por medio del alcalde Auxiliar
de cada comunidad. Es hasta en el año dos mil dos, cuando el Congreso de la
República promueve las descentralización para que la población pueda tener
acceso a organizarse y con ello participar directa y democráticamente en la toma
de decisiones; tal determinación del Congreso de la República se hace manifiesta
a través de una trilogía de leyes, siendo éstas la Ley de Descentralización, Ley de
de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y El Código Municipal. La Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural decreto 11-2002 del Congreso de la
República, se convierte en una herramienta fundamental para que las
comunidades puedan organizarse mediante los denominados Consejos de
Comunitarios de Desarrollo, el cual es parte del sistema de Consejos de
Desarrollo establecido en esta ley, sistema que está integrado por cinco niveles
que son: El Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural, Los Consejos
Regionales de Desarrollo Urbano y Rural, Los Consejos Departamentales de
Desarrollo, Los Consejos Municipales de Desarrollo y Los Consejos Comunitarios
1
2
de Desarrollo. El trabajo de investigación que se presenta a continuación alude a
una antinomia jurídica que existe entre las normas de distintos cuerpos legales,
por lo cual es imprescindible que en el prólogo de la misma se haga mención
especial sobre ambos, siendo el primero el decreto 11-2002, Ley de los de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, mientras el segundo, el decreto 12-2002,
Código Municipal, ambos del Congreso de la República, siendo éstos el punto de
partida para identificar el conflicto de algunas de sus normas que en adelante se
especificarán.
En el municipio de Morales, del departamento de Izabal, durante varios años, se
supone que ha existido tropiezos para la organización de las comunidades por la
falta de conocimientos de la mayoría de sus vecinos al momento de organizarse
en Consejo Comunitario de Desarrollo, imponiendo la presencia de representantes
del Alcalde Municipal para su debida validez, tomando como base para el presente
trabajo el periodo comprendido de enero de 2008 a enero de 2012.
Tomando en cuenta que cada una de las instituciones públicas su fuente directa
es el Estado, es procedente iniciar describiendo en el capítulo uno al Estado en
general, y de manera específica al Estado de Guatemala.
En el segundo capítulo se aborda lo concerniente al Municipio, el cual es parte
inherente en el tema objeto de investigación, ya que su fundamento general se
encuentra en la Constitución Política de la República y de manera específica el
Decreto 12-2002 del Congreso de la República, Código Municipal.
El Capítulo tres se refiere al Alcalde Comunitario o Auxiliar, siendo este uno de los
Capítulos en que se describirá la antinomia jurídica, ya que su regulación se
encuentra inmersa en normas del Código Municipal, mientras que la Ley de Los
3
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural únicamente describe la denominación de
Alcalde Comunitario, cada uno de los cuerpos legales con regulación específica
pero en contraposición.
En el capítulo cuarto se presenta al Consejo Municipal de Desarrollo, siendo éste
uno de los niveles del Sistema de los Consejos de Desarrollo, que sin lugar a
dudas se vincula con el tema de la presente investigación, ya que en el seno del
mismo, existe participación de los representantes de las comunidades a través de
los Consejos Comunitarios de Desarrollo de segundo nivel.
Finalmente en el Capítulo cinco, se investiga y estudia a otro de los niveles del
Sistema de Consejos de Desarrollo, específicamente el Consejo Comunitario de
Desarrollo, siendo éste otro de los capítulos de esta investigación mediante el cual
se podrá comprobar la existencia de la antinomia jurídica ya mencionada en el
presente prólogo.
La hipótesis dentro la presente investigación se refiere a: que en el municipio de
morales Izabal, se ha violentado la autonomía comunitaria, para el nombramiento
de los miembros del Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo debido a que las normas del Código Municipal riñen con la potestad de
la Asamblea comunitaria; el estudio del conflicto de las normas de ambos cuerpos
legales especialmente el lo relativo al el Alcalde Auxiliar o Comunitario y el Alcalde
Comunitario establecido en las normas de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
4
CAPÍTULO I
EL ESTADO
1.1. Definición
En la actualidad existe una pluralidad de concepciones en relación con los
significados del Estado, aunque las más difundidas vinculan al Estado con la
sociedad políticamente organizada, con una estructura de dominación y en un
ámbito territorial determinado, sin embargo, es posible encontrarse con diversidad
de criterios doctrinarios o especulaciones de carácter filosófico que pueden
generar demandas dependiendo de cada época, así como también las formas de
la convivencia social.
El Estado “Es La organización política soberana de una sociedad humana
establecida en un territorio determinado, bajo un régimen jurídico, con
independencia y autodeterminación, con órgano de gobierno y administración que
persigue determinados fines mediante actividades concretas.”1
El Estado “Es la sociedad establecida sobre determinado territorio, cuyo fin
esencial es el bien, para la realización del derecho. Se dice que el Estado es el
cuerpo político de la Nación, en base a la unidad de una multitud de hombres, que
viven en armonía bajo leyes jurídicas”.2
El Estado “Es un ente con Personalidad Jurídica, o sea como sujeto abstracto,
cuya actividad se resuelve en actos y relaciones jurídicas basadas en normas de
Derecho que le denominan en toda posible expresión de poder político”.3
1 ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría general del Derecho Administrativo. Pág. 60.
2 OSORIO, MANUEL, Diccionario de Derecho usual, pág. 116.
3 PRADO, GERARDO, Teoría del Estado, pág. 9.
4
5
Max Weber, en 1919, define el Estado moderno como una "asociación de
dominación con carácter institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar
dentro de un territorio la violencia física legítima como medio de dominación y que,
a este fin, ha reunido todos los medios materiales en manos de su dirigente y ha
expropiado a todos los funcionarios estamentales que antes disponían de ellos por
derecho propio, sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas”.4
1.2. El Estado de Guatemala
Según lo preceptúa la Constitución Política de la República de Guatemala de
1985, en el Título III y Capítulo I, cuyo epígrafe es el Estado y su forma de
Gobierno, en su artículo 140 establece: “El Estado de Guatemala es libre,
independiente y soberano, organizado para garantizar a sus habitantes el goce de
sus derechos y de sus libertades. Su sistema de Gobierno es republicano,
democrático y representativo.
1.3. Fines del Estado
1. 3.1. Protección a la Persona
La Constitución Política de la República, en el Artículo 1º, establece que el Estado
de Guatemala protege a la persona, pero añade también que su fin supremo es la
realización del bien común, por lo que las leyes pueden evaluarse tomando en
cuenta que los legisladores están legitimados para dictar las medidas que, dentro
de su concepción ideológica y sin infringir preceptos constitucionales, tiendan a la
consecución del bien común. Al respecto conviene tener presente que la fuerza de
4MAX WEBER, “La política como vocación”, en su libro El político y el científico, trad. F. Rubio Llorente,
Madrid, Alianza, 5ª ed., 1979, p. 92).
6
las normas legales deben perseguir objetivos generales y permanentes, nunca
fines particulares.
1.3.2. Bien común
Por bien común se ha de entender el conjunto de aquellas condiciones de la vida
social que permite a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir más
plena y fácilmente su propia perfección.5
1.3.3. Seguridad
Es la aplicación de coherentes políticas y estrategias por parte de las autoridades
de gobiernos para brindar a los ciudadanos la seguridad Jurídica y a su integridad
física.
1.3.4. Justicia
Es el conjunto de reglas y normas que establecen un marco adecuado para las
relaciones entre personas e instituciones, autorizando, prohibiendo y permitiendo
acciones específicas en la interacción de individuos e instituciones.
1.3.5. Paz Social
La paz social es el equilibrio y estabilidad de la sociedad en cuanto a las acciones
de cada uno de sus miembros, basado en el respeto y armonía de cada persona y
sus derechos.
5http://mercaba.org/DOCTRINA%20SOCIAL/Articulos/biencomun.htm
7
1.4. Elementos del Estado
El Estado es una organización política de un país con personalidad jurídica
independiente y con poder soberano; asentado en un territorio definido, con orden
jurídico establecido, el cual determina, regula e instaura las instituciones, su
administración y crea las normas necesarias de cada materia que regulan la
convivencia de las personas que conforman la población que habita su territorio,
por consiguiente, como se puede notar, sus elementos conforman el concepto de
Estado, de tal manera que éste se identifica indistintamente con cada uno de
aquellos.
Los elementos del Estado según Germán Jellinek son un aporte fundamentalísimo
al conocimiento de la ciencia política y pasan a conformar parte de los contenidos
básicos en sus programas. Algunos autores han relacionado alguno de los
elementos entre sí, de modo que la relación entre el territorio y el poder dará lugar
a la forma del Estado, en tanto que la relación entre población y poder dará lugar a
la forma de gobierno.6
1.4.1. Población
Es el elemento humano que está integrado por un grupo natural de individuos, que
se organiza para un fin y se establece en un territorio. La población puede ser
considerada como el sujeto de la Actividad estatal, de la cual se forman las
organizaciones sociales, las cuales son agrupaciones de personas que se
establecen a partir de elementos compartidos, ideas en común, formas similares
de ver al mundo, con un objetivo a realizar, sea éste solidario o particular.
6BIDART CAMPOS, Germán J., Lecciones elementales de política, Buenos Aires, Edición, 1975.
8
1.4.2. Territorio
Es la parte física, fracción del globo terráqueo en la cual se encuentra asentada la
población; el territorio es el espacio o porción geográfica en que se realiza la
actividad estatal, comprende al suelo con todos sus accidentes geográficos.
Tratándose del Estado, el territorio es un elemento físico de primer orden,
colocado al lado del elemento humano, en cuanto a que su presencia es
imprescindible para que surja y se conserve el Estado. Los hombres llamados a
componer el Estado, deben estar permanentemente establecidos en su suelo,
suelo que se llama patria; que deriva de dos vocablos latinos: terrapatrum (tierra
de los padres). La formación estatal misma supone un territorio; sin la existencia
del territorio no podría haber Estado. Desde este momento hacemos la aclaración
de que no por afirmar lo anterior queremos decir que el territorio forma parte de la
esencia del Estado. Simplemente afirmamos que es un elemento necesario para
su vida. Este hecho se expresa Germán Jellinek7 diciendo que el Estado es una
corporación territorial.
1.4.2.1. Organización Territorial Guatemalteca
El Estado de Guatemala está dividido administrativamente en departamentos y
éstos en municipios. Asimismo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 224
de la Constitución Política, fija la forma de la administración, prescribiendo que
será descentralizada y se establecerán regiones de desarrollo con criterios
económicos, sociales y culturales; en este sentido, por medio de la ley preliminar
de regionalización se han creado ocho regiones de desarrollo. En consecuencia, el
territorio de Guatemala se divide en 22 departamentos y éstos se subdividen en
338 municipios. Los municipios son reconocidos por la Constitución de la
7JELLINEK, Georg, Teoría general del Estado, Buenos Aires, Editorial Albatros, 1954.
9
República de la República de Guatemala en el artículo 253 como Instituciones
autónomas, mediante el cual les concede autonomía, es decir, que les reconoce
capacidad para elegir a sus autoridades y de ordenar como entes autónomos que
actúan por delegación del Estado.
De conformidad con el Artículo 3o. del Decreto 70-86 del Congreso de la
República de Guatemala, "Ley preliminar de Regionalización", se crearon ocho
regiones de desarrollo, las cuales están constituidas por departamentos así:
I. Región metropolitana: Integrada por el Departamento de Guatemala.
II. Región Norte: Alta y Baja Verapaz.
III. Región Nororiente: Izabal, Chiquimula, Zacapa y El Progreso.
IV. Región Suroriente: Jutiapa, Jalapa y Santa Rosa.
V. Región Central: Chimaltenango, Sacatepéquez y Escuintla.
VI. Región Suroccidente: San Marcos, Quetzaltenango, Totonicapán, Sololá,
Retalhuleu y Suchitepéquez.
VII. Región Noroccidente: Huehuetenango y Quiche.
VIII. Región Petén: integrada por el departamento de Petén.
1.4.3. Poder
La soberanía radica en el pueblo quien la delega, para su ejercicio, en los
Organismos del Estado, Organismo Legislativo, Ejecutivo y Judicial. El Estado de
Guatemala cuenta con un sistema de gobierno republicano y el poder del Estado
radica en sus tres organismos tradicionales, Organismo Legislativo, Organismo
Ejecutivo y Organismo Judicial.
10
Lo anterior no limita las facultades y competencias de los otros órganos de control
político del Estado, siendo en su mayoría de rango constitucional, los cuales son
trascendentes para el control institucional dentro del Estado.
El Poder: “Es la competencia coercitiva ejercida por las autoridades mediante
actuación gubernamental con base en la delegación que emana del pueblo
mediante la designación de las autoridades de gobiernos por medio del voto
universal y secreto, en el caso de Guatemala, este poder se encuentra dividido en
tres organismos estatales”.
Poder es “Conjunto de los poderes del Estado, especialmente en su dimensión
coactiva, como aquellos a quienes corresponde el uso legítimo de la violencia (en
términos de Max Weber, el monopolio de la violencia).8
El poder público es necesario para el funcionamiento de grupos sociales que
concurren en un espacio físico cualquiera. Se requiere de un orden y del
establecimiento de reglas que permitan la convivencia humana, la cual se traduce
en el ejercicio del poder.
1.4.3.1. Ordenamiento Jurídico Guatemalteco
El ordenamiento jurídico guatemalteco está compuesto por un conjunto de normas
jurídicas que rigen en todo el territorio de la República, en el cual se encuentra
inmersas facultades, competencia y obligaciones para el funcionamiento del
Estado, siendo la norma de mayor jerarquía la Constitución Política de la
República de Guatemala.
8WEBER, Max. La política como vocación (1919) dentro de El político y el científico. Disponible en el
archivo del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Francisco
Marroquín
11
La Constitución Política de la República de Guatemala, contiene un conjunto de
normas Jurídicas fundamentales que establecen la constitución y estructura del
Estado, asimismo crea instituciones y el funcionamiento de sus Organismos y las
garantías fundamentales relativas a los derechos de las personas.
Tratados Internacionales en Material de Derechos Humanos, se le denomina así a
los acuerdos suscritos entre el Estado de Guatemala y otros similares, los cuales
enclaustran normas que son de obligatoria aplicación por el Estado de Guatemala
y los Estados contratantes. Cuando un tratado es ratificado por el órgano
competente, pasa a formar parte del ordenamiento jurídico del Estado de que se
trate, previo trámite legal respectivo.
La Ley Ordinaria, está integrada por un conjunto de normas Jurídicas que regulan
la estructura y funcionamiento de un órgano Administrativo o determinada materia
del Derecho en un Estado, las hay también de materia reguladora de la conducta
de las personas que viven en la sociedad y sus relaciones jurídicas.
Los Reglamentos, son los que contienen un conjunto de normas especialmente de
carácter adjetivo, creadas por el Organismo Ejecutivo por medio de acuerdos
gubernativos con base a su función cuasi legislativa, en estos instrumentos se
establecen los procedimientos para la aplicación de una Ley, generalmente de
carácter o materia Administrativa.
1.5. El estado de Guatemala y su forma de Gobierno
El Artículo 140 de la Constitución Política de la República de Guatemala,
establece: “Guatemala es un Estado libre, independiente y soberano, organizado
12
para garantizar a sus habitantes el goce de sus derechos y de sus libertades, su
sistema de gobierno es republicano, democrático y representativo.
Para determinar cómo es un gobierno republicano, el diccionario de Ciencias
Jurídicas, Sociales y Políticas de Manuel Osorio define la República como:
“Cuerpo político de una nación”.
Forma de gobierno representado en el que el poder reside en el pueblo,
personificado éste por un jefe supremo llamando presidente. Como forma de
gobierno fue reconocido en Grecia y Roma, mantenida en la Italia medieval y
generalizada en Europa luego de las Revolución francesa y sobre todas las
conflagraciones mundiales que barrieron con docenas de tronos en los países
derrotados.9
El gobierno democrático, según Manuel Osorio: Le democracia es una doctrina
política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno y también
mejoramiento de la condición de pueblo. Proviene de la palabra griega demos,
pueblo y Kratos, autoridad y también fuerza o poder.10
Gobierno representativo, es el sistema o régimen en el que el pueblo gobierna en
una forma directa, por medio de los representantes que él elige para el ejercicio de
la función administrativa. Esta definición es una propia de los gobiernos
democráticos. En el sistema representativo debe hacer legítimo el ejercicio de los
gobernantes, que el fin inspira la democracia, en donde se expresa la voluntad a
través de sus autoridades.11
9OSORIO Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas y Sociales, pág. 666
10Ibíd. Pág. 221.
11CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta edición.
Pág. 21.
13
1.5.1. Organismo Ejecutivo
El organismo Ejecutivo puede ser definido como: uno de los tres Organismos del
Estado, que se encarga de la Administración Pública, del gobierno y de la
prestación de los servicios públicos y el conducto por el cual se realiza la finalidad
del Estado, el bien común o bienestar general, bajo un sistema excesivamente
centralizado, en donde en la cúspide se encuentra el presidente de la República,
quien actúa siempre en Consejo de Ministros, o separadamente.12
1.5.1.1. Integración del Organismo Ejecutivo
El Organismo Ejecutivo se encuentra constituido por la Administración
centralizada, donde encontramos en la cúspide la pirámide jerárquica al
Presidente de la República, al Vicepresidente, Ministros de Estado, Viceministros
de Estado y otros funcionarios, además está integrado por todas las dependencias
del gabinete presidencial, siendo sus principales órganos son los siguientes:
Presidencia, Vicepresidencia, Secretarías, Ministerios, Direcciones,
Departamentos, Unidades específicas y por el Sistema de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural.
El Organismo Ejecutivo es el encargado de cumplir y hacer cumplir las leyes
dentro de todo el territorio de la República.
La Constitución Política de la República de Guatemala establece que el
Organismo Ejecutivo será también el encargado de procurar la correcta aplicación
de las leyes para el bienestar común de la población.
12
Ibíd. Págs. 25 y 26.
14
1.5.1.2. Presidencia
La Presidencia de la República de Guatemala es la organización principal dentro
de la administración pública y está a cargo de la autoridad máxima que es el
presidente de la República, quien es electo mediante el voto universal y secreto
para un periodo de cuatro años, con funciones políticas y administrativas, siendo
el presidente el encargado de dirigir al Organismo Ejecutivo. El Presidente de la
República también es el Comandante General y del ejército de Guatemala.
La presidencia de la República es la suprema organización política y
administrativa del Estado, siendo la organización de gobierno fundamental de un
Estado Constitucional.13
El fundamento legal del Organismo Ejecutivo de la República de Guatemala se
encuentra primariamente en la Constitución Política de la República, en los
Artículos del 182 al 202, y en la Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto Número
114-97, del Congreso de la República).
1.5.1.3. Vicepresidencia
La Vicepresidencia es una figura especial que deviene del Régimen
Presidencialista, cuya función principal es la sustitución y suplencia del Presidente.
El vicepresidente de la República es una figura que se ha creado exclusivamente
para la sustitución del presidente en forma temporal o definitiva y para representar
al presidente en actos protocolarios, pues la existencia de este funcionario es para
que el ejecutivo no se quede acéfalo por alguna ausencia temporal o definitiva del
presidente del titular (Presidente de la República).14
13
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta
edición. Pág. 26. 14
Idem. pág. 42.
15
El Vicepresidente de la República además de las atribuciones que señala la
Constitución Política de la República, deberá coordinar los Gabinetes específicos
que le sean asignados por el Presidente de la República, participar en las
deliberaciones del Consejo de Ministros con voz y voto, por designación del
Presidente de la República, representarlo en todas las preeminencias que al
mismo correspondan, en actos oficiales y protocolarios, coadyuvar, con el
Presidente de la República, en la dirección de política general de gobierno, presidir
el Consejo de Ministros en ausencia del presidente de la República, presidir los
Órganos de asesoría del ejecutivo que establezcan las leyes, coordinar la labor de
los ministros de Estado y otras funciones que se establezcan en la constitución y
las leyes.
1.5.1.4. Secretarías de la Presidencia
Las Secretarías de la Presidencia, son dependencias de apoyo a las funciones del
Presidente de la República, no podrán ejercer funciones de ejecución de
programas, proyectos ni otras funciones a cargo de los Ministerios u otras
instituciones de gobierno, “con excepción de la Secretaría de de Coordinación
ejecutiva de la Presidencia, la cual si podrá por encargo del Presidente realizar
tales funciones.
Las secretarias constitucionales de la presidencia de la República se encuentran
reguladas en el Artículo 202 de la Constitución de la República el cual establece:
"Secretarios de la Presidencia. El Presidente de la República tendrá los
secretarios que sean necesarios. Las atribuciones de éstos serán determinadas
por la ley.
16
Las secretarías de la presidencia de la República la doctrina las clasifica en: a)
Constitucionales; b) Legales; y, c) Administrativas.
a. Las Secretarias Constitucionales tienen su origen en la Constitución de la
República de la República, siendo éstas: La Secretaría General y la Secretaría
Privada de la Presidencia;
b. Las Secretarías Legales, son aquellas establecidas por la ley, tales como la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, Secretaría de
Comunicación de la Presidencia, Secretaría de Análisis estratégico de la
Presidencia, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia,
Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia de la
República y Secretaría de la Paz, las cuales se encuentran reguladas en la Ley
del Organismo Ejecutivo, decreto 114-97 del Congreso de la República,
específicamente en el artículo 8, estableciendo que son dependencias de
apoyo a las funciones del Presidente de la República; y,
c. Las secretarías Administrativas: Estas secretarías son creadas mediante
acuerdos gubernativos del Organismo Ejecutivo, lo cual según la Corte de
Constitucionalidad, ha indicado que esta clase de Secretarias son de carácter
Inconstitucional, ya que para la creación de estas dependencias estatales,
debe hacerse a través de un proceso preestablecido, por el Congreso de la
República.
A continuación se describen las secretarias tanto constitucionales como legales.
a) Secretaría General de la Presidencia
A esta Secretaría le corresponde el apoyo jurídico y administrativo de
carácter inmediato y constante a la Presidencia de la República, también le
compete la administración, coordinación y ejecución de todos los asuntos de
17
la administración ejecutiva del Estado, de acuerdo con las instrucciones del
Presidente de la República. El Secretario General también debe dar fe
administrativa de los Acuerdos Gubernativos y demás disposiciones del
Presidente de la República, suscribiéndolos; distribuye las consultas técnicas
y legales a los órganos de asesoría de la Presidencia, revisa los expedientes
que se sometan a conocimiento y aprobación del Presidente de la República
y debe velar porque el despacho del Presidente se tramite con la prontitud
necesaria.
b) Secretaría Privada de la Presidencia
Le corresponde llevar el registro y control de las audiencias e invitaciones,
brindar atención a los planteamientos que se le presenten en forma
individual de los asuntos Privados y del Despacho del Presidente de la
República.
c) Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
Colabora con el Presidente de la República en la coordinación del sistema
nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Sistema de
Consejos Regionales y Departamentales, así como la formulación de
políticas de desarrollo urbano y rural; dar seguimiento, para garantizar su
ejecución, a proyectos prioritarios que le encomiende el Presidente de la
República, ejercer la dirección ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural, y del Sistema de Consejos Regionales y Departamentales,
a efecto de coordinar la ejecución de los proyectos y políticas aprobadas
por éste, entre otras.
18
d) Secretaría de Comunicación Social de la Presidencia
Es la Secretaría encargada de servir como vínculo de información con los
medios de comunicación social, igualmente formula, coordina y ejecuta la
política de comunicación del Gobierno de la República.
Dentro de sus objetivos y fines institucionales está divulgar, difundir e informar
las actividades, planes, programas, proyectos y realizaciones del Presidente
de la República y del Gobierno.
e) Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia
Es el responsable de producir la inteligencia en los campos estratégicos,
respetando el ámbito de de competencia de las demás instituciones del
sistema. Su naturaleza en civil y actúa bajo la responsabilidad directa del
Presidente de la República.
f) Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la
República
Esta secretaría antes de la creación de la Ley del Organismo ejecutivo, se
le denominó secretaría General de Consejo Nacional de Planificación
Económica, empero, a partir de la creación de la ley referida, su
denominación cambia a Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia, dentro sus funciones: Coadyuvar a la formulación de la política
general de Gobierno y evaluar su ejecución, Diseñar, coordinar, monitorear
y evaluar el Sistema Nacional de Proyectos de Inversión Pública y el
Sistema Nacional de Financiamiento a la Preinversión, Integrar y armonizar
los anteproyectos de planes sectoriales recibidos de los ministerios y otras
entidades estatales con los anteproyectos remitidos por los consejos de
desarrollo regionales y departamentales entre otras.
19
g) Secretaría de Asuntos Administrativos y de Seguridad de la Presidencia
de la república (SAAS)
Es una entidad permanente con organización jerárquica y profesional, con
especialidad en seguridad y de naturaleza civil. El régimen jurídico de la
SAAS se establece en su ley específica decreto 50-2003 del congreso de la
República, Ley de la Secretaria de Asuntos Administrativos y de Seguridad de
la Presidencia de la República. La SAAS tendrá como objetivo garantizar
permanentemente la seguridad, integridad física y la vida del Presidente y
Vicepresidente de la República y la de sus respectivas familias, así como
brindarles toda clase de apoyo administrativo y logístico en actividades
oficiales y personales dentro del territorio nacional y en el extranjero.
1.5.1.5. Ministerios
Los Ministerios de Estado son Órganos ejecutivos, Unipersonales y Centralizados,
se encuentran regulados en la Constitución Política de la República, en los
Artículos del 193 al 199, así mismo en el Decreto Número 114-97 y Decreto
Número 1-2012 del Congreso de la República “Ley del Organismo Ejecutivo” “Los
Ministerios de Estado son órganos ejecutivos porque ejercen competencia, es
decir que deciden y ejecutan; son unipersonales porque el órgano está dirigido por
una sola persona que es el Ministro y, son Centralizados porque pertenecen a la
escala jerárquica del Organismo Ejecutivo y dependen directamente del
Presidente de la República.
Los Ministerios tienen su origen, como consecuencia de la Revolución de octubre
de mil novecientos cuarenta y cuatro y surgen como órganos ejecutivos, es decir
20
con competencia administrativa. Son semejanza de los Ministerios de Estado del
Régimen parlamentario.15
El nombre de Ministerio, usualmente identifica la competencia; y, los Ministros, son
las personas individuales al servicio de la organización denominada Ministerio.
1.5.1.6. Estructura Administrativa de los Ministerios de Estado
El Artículo 24 de la Ley del Organismo Ejecutivo, establece la siguiente estructura
de los Ministerios de Estado.
Funciones Sustantivas: Estas estarán a cargo de:
a. El Despacho Ministerial, integrado por el Ministro y los viceministros;
b. Las Direcciones Generales; y
c. Los Departamentos.
Este nivel se destina a ejercer funciones administrativas de organización y
liderazgo, con el objeto de tomar decisiones definitivas.
Funciones Administrativas: Estarán a cargo de:
a) El Administrador General; quien es la autoridad superior en materia
administrativa y depende directamente del Ministro; y
b) Los Administradores Específicos.
Este nivel es el que se destina a ejercer funciones administrativas de coordinación
entre los niveles e impartir las órdenes directas para la ejecución de los trabajos.
Funciones de Apoyo Técnico: Estarán a cargo de:
a) Asesoría Jurídica;
15
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial, quinta
edición. Pág. 59.
21
b) Planeamiento;
Este nivel se destina a ejercer funciones administrativas de planificación y control
administrativo ya sea legal, contable, financiero, presupuestario, de inventario y
archivo.
Función de control Interno: Estará a cargo de:
a) La Unidad de Auditoría Interna.
1.5.1.7. Ministerios de la República de Guatemala
El organismo ejecutivo de la República de Guatemala cuenta con catorce
Ministerios, los cuales son:
1. Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
2. Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
3. Ministerio de Cultura y Deportes
4. Ministerio de Economía
5. Ministerio de Educación
6. Ministerio de Energía y Minas
7. Ministerio de Finanzas Públicas
8. Ministerio de Gobernación
9. Ministerio de la Defensa Nacional
10. Ministerio de Relaciones Exteriores
11. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
12. Ministerio de Trabajo y Previsión Social
13. Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
14. Ministerio de Desarrollo Social
22
También forman parte del Organismo Ejecutivo las Comisiones Temporales, los
Comités Temporales de la Presidencia y los Gabinetes Específicos. Compete al
Presidente de la República, mediante acuerdo gubernativo por conducto del
Ministerio de Gobernación, crear y establecer las funciones y atribuciones, así
como la temporalidad de los órganos referidos.
1.5.1.8. Atribuciones Generales de los Ministerios del Estado
Dentro de las atribuciones generales de los Ministros, además de las que les
asigna la Constitución Política de la República y otras leyes, la ley del Organismo
Ejecutivo les atribuye las siguientes:
Cumplir y hacer que se cumpla el ordenamiento jurídico en los diversos asuntos
de su competencia; Participar en las sesiones del Consejo de Ministros, en la
formulación de la política económica y social del Gobierno y en los planes,
programas y proyectos de desarrollo a largo, mediano y corto plazo;
Desconcentrar y descentralizar las funciones y servicios públicos que
corresponden a su ramo, y proponer los mecanismos para que el Gobierno de la
República asuma para sí, en plan subsidiario, el financiamiento de dichos
servicios, cuando así corresponda; en su caso, delegar las funciones de gestión
administrativa, ejecución y supervisión de conformidad con esta ley; Dirigir y
coordinar la labor de las dependencias y entidades bajo su competencia, así como
la administración de los recursos financieros, humanos y físicos bajo su
responsabilidad, velando por la eficiencia y la eficacia en el empleo de los mismos;
Suscribir los acuerdos gubernativos y decretos emitidos por el Presidente de la
República en Consejo de Ministros, de conformidad con la ley y refrendar las
iniciativas de ley presentadas al Congreso de la República y los decretos,
acuerdos o reglamentos dictados por el Presidente de la República, relacionados
con su despacho; y resolver los recursos de revocatoria y reposición que se
23
presenten, por acuerdos y resoluciones de la administración a su cargo, entre
otras.
1.5.1.9. Funciones Sustantivas de los Ministerios de Estado
a) Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
Le corresponde atender los asuntos concernientes al régimen jurídico que
rige la producción agrícola, pecuaria e hidrobiológica, esta última en lo que
le atañe, así como aquellas que tienen por objeto mejorar las condiciones
alimenticias de la población, la sanidad agropecuaria y el desarrollo
productivo nacional. Formular y ejecutar participativamente la política de
desarrollo agropecuario, de los recursos hidrobiológicos, estos últimos en lo
que le ataña, y en coordinación con el Ministerio de Ambiente y de
Recursos Naturales diseñar la política para el manejo del recurso pesquero
del país, de conformidad con la ley. Definir en conjunto con el Ministerio de
Ambiente y de Recursos Naturales la política de ordenamiento territorial y
de utilización de las tierras nacionales y promover la administración
descentralizada en la ejecución de esta política; deberá velar por la
instauración y aplicación de un sistema de normas jurídicas que definan con
claridad los derechos y responsabilidades vinculadas a la posesión, uso,
usufructo y, en general, la utilización de dichos bienes, mientras
permanezcan bajo el dominio del Estado.
b) Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
Le corresponde formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico
aplicable al establecimiento, mantenimiento y desarrollo de los sistemas de
comunicaciones y transporte del país; al uso y aprovechamiento de las
frecuencias radioeléctricas y del espacio aéreo; a la obra pública; a los
24
servicios de información de meteorología, vulcanología, sismología e
hidrología; y a la política de vivienda y asentamientos humanos.
c) Ministerio de Cultura y Deportes
Le corresponde lo relativo al régimen jurídico aplicable a la conservación y
desarrollo de la cultura guatemalteca, y el cuidado de la autenticidad de sus
diversas manifestaciones; la protección de los monumentos nacionales y de
los edificios, instituciones y áreas de interés histórico o cultural y el impulso
de la recreación y del deporte no federado ni escolar.
Formular, ejecutar y administrar de manera descentralizada la política de
fomento, promoción y extensión cultural y artística, de conformidad con la
ley.
d) Ministerio de Economía
Le corresponde hacer cumplir el régimen jurídico relativo al desarrollo de las
actividades productivas no agropecuarias, del comercio interno y externo,
de la protección al consumidor, del fomento a la competencia, de la
represión legal de la competencia desleal, de la limitación al funcionamiento
de empresas monopólicas; de inversión nacional y extranjera, de promoción
a la competitividad, del desarrollo industrial y comercial.
Conducir las negociaciones de los convenios y tratados de comercio
internacional bilateral y multilateral, y una vez aprobados y ratificados,
encargarse de su ejecución.
25
Formular y ejecutar, de conformidad con la ley, la política arancelaria del
país, y coordinar, analizar y dar seguimiento a los procesos de integración
económica centroamericana y de negociación de tratados de libre comercio.
e) Ministerio de Educación
Le corresponde lo relativo a la aplicación del régimen jurídico concerniente
a los servicios escolares y extraescolares para la educación de los
guatemaltecos.
Es el encargado de formular y administrar la política educativa y de velar
por la calidad y la cobertura de la prestación de los servicios educativos
públicos y privados, con base en los principios constitucionales de respeto a
la vida, la libertad, la justicia, la seguridad y la paz, y al carácter multiétnico,
pluricultural y multilingüe de Guatemala.
f) Ministerio de Energía y Minas
Le corresponde atender lo relativo al régimen jurídico aplicable a la
producción, distribución y comercialización de la energía y de los
hidrocarburos, y a la explotación de los recursos mineros.
Estudiar y fomentar el uso de fuentes nuevas y renovables de energía,
promover su aprovechamiento racional y estimular el desarrollo y
aprovechamiento racional de energía en sus diferentes formas y tipos,
procurando una política nacional que tienda a lograr la autosuficiencia
energética del país.
Cumplir y hacer cumplir la legislación relacionada con el reconocimiento
superficial, exploración, explotación, transporte y transformación de
26
hidrocarburos; la compraventa o cualquier tipo de comercialización de
petróleo crudo o reconstituido, gas natural y otros derivados, así como los
derivados de los mismos.
g) Ministerio de Finanzas Públicas
Le corresponde cumplir y hacer cumplir todo lo relativo al régimen jurídico
hacendario del Estado, incluyendo la recaudación y administración de los
ingresos fiscales, la gestión de financiamiento interno y externo, la
ejecución presupuestaria y el registro y control de los bienes que
constituyen el patrimonio del Estado.
Transferir a los Organismos y entidades del Estado los recursos financieros
asignados en sus respectivos presupuestos, en función de los ingresos
percibidos.
Programar, negociar, registrar, controlar y administrar el endeudamiento
interno, las donaciones y los legados y programar y administrar el servicio
de la deuda pública interna y externa del Gobierno Central y llevar el
registro respectivo.
h) Ministerio de Gobernación
Le corresponde cumplir y hacer cumplir el régimen jurídico relativo al
mantenimiento de la paz y el orden público, la seguridad de las personas y
de sus bienes, la garantía de sus derechos, la ejecución de las órdenes y
resoluciones judiciales, el régimen migratorio y refrendar los nombramientos
de los Ministros de Estado incluyendo el de quien lo suceda en el cargo.
27
Elaborar y aplicar planes de seguridad pública y encargarse de todo lo
relativo al mantenimiento del orden público y a la seguridad de las personas
y de sus bienes.
Aprobar los estatutos de las fundaciones, y otras formas de asociación, que
requieran por ley tal formalidad, y otorgar y reconocer la personalidad
jurídica de las mismas, y conducir los cuerpos de seguridad Pública del
Estado entre otras.
i) Ministerio de la Defensa Nacional
Es el encargado de formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico
relativo a la defensa de la soberanía y de la integridad del territorio nacional,
ser el conducto de comunicación entre el Presidente de la República y el
Ejército, tomar las medidas necesarias para que en caso de limitación a los
derechos constitucionales, la autoridades militares asuman las atribuciones
que les corresponde, así como dictar las medidas pertinentes para la
prestación de su cooperación en los casos de emergencia o calamidad
pública, conforme a lo Ley del Orden Público.
j) Ministerio de Relaciones Exteriores
Le corresponde la formulación de las políticas y la aplicación del régimen
jurídico relativo a las relaciones del Estado de Guatemala con otros Estados
y personas o instituciones jurídicas de derecho internacional, la
representación diplomática del Estado, la demarcación del territorio
nacional, los tratados y convenios internacionales, y los asuntos
diplomáticos y consulares.
28
k) Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
Le corresponde formular las políticas y hacer cumplir el régimen jurídico
relativo a la salud preventiva y curativa y a las acciones de protección,
promoción, recuperación y rehabilitación de la salud física y mental de los
habitantes del país y a la preservación higiénica del medio ambiente; a la
orientación y coordinación de la cooperación técnica y financiera en salud y
a velar por el cumplimiento de los tratados y convenios internacionales
relacionados con la salud en casos de emergencias por epidemias y
desastres naturales; y, a dirigir en forma descentralizada el sistema de
capacitación y formación de los recursos humanos del sector salud.
l) Ministerio de Trabajo y Previsión Social
Le corresponde hacer cumplir el régimen jurídico relativo al trabajo, la
formación técnica y profesional y la previsión social; Formular la política
laboral, salarial y de salud e higiene ocupacional del país, promover y
armonizar las relaciones laborales entre los empleadores y los trabajadores;
prevenir los conflictos laborales e intervenir, de conformidad con la ley, en la
solución extrajudicial de éstos, y propiciar el arbitraje como mecanismo de
solución de conflictos laborales; todo ello, de conformidad con la ley.
m) Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales
Le corresponde formular y ejecutar las políticas relativas a su ramo:
cumplir y hacer que se cumpla el régimen concerniente a la conservación,
protección, sostenibilidad y mejoramiento del ambiente y los recursos
naturales en el país y el derecho humano a un ambiente saludable y
ecológicamente equilibrado, debiendo prevenir la contaminación del
ambiente, disminuir el deterioro ambiental y la pérdida del patrimonio
natural.
29
Formular en coordinación con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y
Alimentación, la política sobre la conservación de los recursos pesqueros y
suelo, estableciendo los principios sobre su ordenamiento, conservación y
sostenibilidad, velando por su cumplimiento.
n) Ministerio de Desarrollo Social
Le corresponde diseñar, regular y ejecutar las políticas orientadas a
mejorar el nivel de bienestar de los individuos o grupos sociales en
situación de pobreza y pobreza externa, de manera que se dote de
capacidades y oportunidades para mejorar sus condiciones de vida,
asegurando el respeto de sus derechos humanos y constitucionales.
Deberá cumplir y hacer que cumpla el régimen jurídico concerniente al
diseño, ejecución, organización, coordinación, control y prestación de los
servicios racionados con los programas sociales orientados a la población
en condiciones de pobreza y pobreza extrema, promoviendo acciones
para evitar la exclusión y vulnerabilidad en el ámbito no cubierto por las
políticas públicas sectoriales y garantizar el Derecho Humano de la
población vulnerable para mejorar las condiciones de vida, asegurando la
participación de éstos en el desarrollo integral de la sociedad
guatemalteca. Para el cumplimiento de sus objetivos y misión, el Ministerio
desarrollará las funciones generales que establecen la Constitución
Política de la República de Guatemala, la Ley del Organismo Ejecutivo y
las establecidas en el decreto 1-2012 del Congreso de la República.
1.5.2. Organismo Judicial
El Organismo Judicial es el encargado de impartir justicia, con independencia y
potestad de juzgar. Corresponde a los tribunales de justicia la potestad de juzgar y
30
promover la ejecución de lo juzgado. Los otros organismos del Estado deberán
prestar a los tribunales el auxilio que requieran para el cumplimiento de sus
resoluciones.16
La Ley del Organismo Judicial cita que en ejercicio de la soberanía delegada por
el pueblo, imparte justicia en concordancia con el texto constitucional. El marco
legal del Organismo Judicial y la Corte Suprema de Justicia se encuentra definido
en la Constitución Política de la República de Guatemala, Artículos 203 al 222; en
la Ley del Organismo Judicial, Decreto Número 2-89 y sus reformas, y en otras
leyes ordinarias del Estado. La misión del Organismo Judicial es de Administrar
justicia garantizando su acceso a la población, en procura de la paz y armonía
social.
El artículo 204 de Constitución Política de la República, establece el principio de
supremacía constitucional, el cual consiste que en las toda resolución o sentencia
observarán obligatoriamente el principio que la Constitución de la república,
prevalece sobre cualquier ley o tratado.
1.2.5.1. Garantías del Organismo Judicial
La constitución de la República en su artículo 205 otorga al Organismo Judicial,
las siguientes garantías.
a) Independencia funcional;
b) Independencia económica;
c) No remoción de los Magistrados o Jueces de Primera Instancia; salvo
casos establecidos por la Ley; y
d) La Selección de personal;
16
CONSTITUCIÓN POLÍTICA de la República de Guatemala, Artículo 203.
31
1.2.5.2. Requisitos para ser Juez o Magistrado
Los artículos 207 y 217 de la Constitución Política de la República, regulan los
requisitos para ser magistrado o Juez, siendo los siguientes:
a) Guatemalteco de origen;
b) De reconocida honorabilidad;
c) Estar en el goce de sus derechos ciudadanos;
d) Ser abogados y Notarios
En el caso de los magistrados deben además, ser mayor de 35 años y haber
ejercido como juez de Primera instancia o la profesión de Abogado y Notario por
cinco años.
Los requisitos anteriores, denotan que las personas que aspiran u ostenten el
cargo de Juez o Magistrado deben contar con un perfil académico con amplios
conocimientos en materia legal, lo cual debe ir aunado a la honorabilidad.
1.2.5.2. Integración de la Corte Suprema de Justicia
La Corte Suprema de Justicia se integra con trece magistrados, incluyendo a su
presidente, y se organizará en las cámaras que la misma determine, debiendo
cada cámara contar con su presidente, actualmente está organizado por tres
cámaras, siendo éstas la cámara penal, cámara civil y la cámara de amparo y
antejuicio. El Presidente del Organismo Judicial lo es también de la Corte
Suprema de Justicia cuya autoridad se extiende a los tribunales de toda la
República.
En caso de falta temporal del Presidente del Organismo Judicial o cuando
conforme a la ley no pueda actuar o conocer, en determinados casos, lo
32
sustituirán los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia en el orden de
su designación17.
1.2.5.3. Elección de los Magistrados a la Corte Suprema de Justicia
Los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán electos por el Congreso
de la República para un período de cinco años, de una nómina de veintiséis
candidatos propuestos por una comisión de postulación integrada por un
representante de los Rectores de las Universidades del país, quien la preside, los
Decanos de las Facultades de Derecho o Ciencias Jurídicas y Sociales de cada
Universidad del país, un número equivalente de representantes electos por la
Asamblea General del Colegio de Abogados y Notarios de Guatemala y por igual
número de representantes electos por los magistrados titulares de la Corte de
Apelaciones y demás tribunales a que se refiere el artículo 217 de esta
Constitución.18
Para las disposiciones fundamentales de organización y funcionamiento del
Organismo Judicial para dar mayor eficacia y funcionalidad a la administración de
justicia se creó la Ley del Organismo Judicial, con el Decreto 2-89 del Congreso
de la República de Guatemala el veintiocho de marzo de mil novecientos ochenta
y nueve, publicado en el Diario Oficial el 23 de diciembre de 1990 y entró en
vigencia ocho días después.19
El organismo Judicial cuenta con cobertura en todo el territorio de la República de
Guatemala, ejerciendo su jurisdicción y competencia por medio de la pluralidad de
tribunales y juzgados tales como: Salas de Apelaciones y otros tribunales de la
17
CONSTITUCIÓN POLÍTICA de la República de Guatemala, artículo 214. 18
Ibíd. Artículo 215. 19
PÁGINA OFICIAL del Organismo Judicial. http://www.oj.gob.gt/index.php/oj-infogral/que-es-el-oj-mision-vision
33
misma jerarquía, Juzgados de Primera Instancia, tribunales de sentencia y
Juzgados de Paz, de las distintas materias.
1.5.3. Organismo Legislativo
El Organismo Legislativo está integrado por el personal técnico, el personal
administrativo y por los Diputados al Congreso de la República el cual está
investido de potestad legislativa por mandato constitucional. “Potestad legislativa e
integración del Congreso de la República. La potestad legislativa corresponde al
Congreso de la República, compuesto por diputados electos directamente por el
pueblo en sufragio universal y secreto, por el sistema de distritos electorales y
listado nacional, para un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos”.20
El Congreso de la República, se integra con Diputados electos en los distritos
electorales y por el sistema de listado nacional, cada departamento de la
República constituye un distrito electoral, con excepción del departamento de
Guatemala, en el cual el municipio del mismo nombre, comprenderá el Distrito
Central, mientras que los restantes municipios constituirán el Distrito del
departamento de Guatemala. Cada Distrito Electoral tiene derecho a elegir un
Diputado por el hecho mismo de ser distrito y a un Diputado más por cada ochenta
mil habitantes. Los Diputados electos por el sistema de lista nacional constituirán
la cuarta parte del total de Diputados que integran el Congreso de República. El
número total de Diputados que integren el Congreso de la República deberán
estar de acuerdo con los datos estadísticos del último censo de población. 21
20
CONSTITUCIÓN POLÍTICA de la República de Guatemala, Artículo 157. 21
LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS, Artículo 205.
34
1.5.3.1. Atribuciones del Congreso de la República
El Artículo 165 de la Constitución de la República de Guatemala regula:
“Atribuciones. Corresponde al Congreso de la República:
a) Abrir y cerrar sus períodos de sesiones;
b) Recibir el juramento de ley al Presidente y Vicepresidente de la República,
al Presidente del Organismo Judicial y darles posesión de sus cargos;
c) Aceptar o no la renuncia del Presidente o del Vicepresidente de la
República. El Congreso comprobará la autenticidad de la renuncia
respectiva;
d) Dar posesión de la Presidencia de la República, al Vicepresidente en caso
de ausencia absoluta o temporal del Presidente;
e) Conocer con anticipación, para los efectos de la sucesión temporal, de la
ausencia del territorio nacional del Presidente y Vicepresidente de la
República.
f) Elegir a los funcionarios que, de conformidad con la Constitución y la ley,
deban ser designados por el Congreso; aceptarles o no la renuncia y
elegir a las personas que han de sustituirlos;
g) Desconocer al Presidente de la República si, habiendo vencido su período
constitucional, continúa en el ejercicio del cargo,
h) Declarar si ha lugar o no a formación de causa contra el Presidente y
Vicepresidente de la República, Presidente y Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, del Tribunal Supremo Electoral y de la Corte de
Constitucionalidad, Ministros, Viceministros de Estado cuando estén
encargados del despacho, Secretarios de la Presidencia de la República,
Subsecretarios que los sustituyan, Procurador de los Derechos Humanos,
Fiscal General y Procurador General de la Nación.
35
Toda resolución sobre esta materia ha de tomarse con el voto favorable de
las dos terceras partes del número total de diputados que integran el
Congreso;
i) Declarar, con el voto de las dos terceras partes del número total de
diputados que integran el Congreso, la incapacidad física o mental del
Presidente de la República para el ejercicio del cargo. La declaratoria
debe fundarse en dictamen previo de una comisión de cinco médicos,
designados por la Junta Directiva del Colegio respectivo a solicitud del
Congreso;
j) Interpelar a los ministros de Estado; y
j) bis) Conceder condecoraciones propias del Congreso de la República a
guatemaltecos y extranjeros.
k) Todas las demás atribuciones que le asigne la Constitución y otras leyes.
El Artículo 171 del mismo cuerpo constitucional citado establece: “Otras
atribuciones del Congreso. Corresponde también al Congreso:
a) Decretar, reformar y derogar las leyes;
b) …………;
c) ..;
1.5.3.2. Procedimiento de Modificación de una Ley
Según lo establece la Constitución Política de la República, únicamente se
establece el proceso de creación de una Ley. El Artículo 157 constitucional que se
refiere que la potestad legislativa corresponde al Congreso de la República, la que
debe ejercerse dentro del marco de la Constitución Política que es la ley
fundamental en que se sustenta el ordenamiento jurídico, con el fin primordial de
realizar el bien común (Artículos 1, 152 y 171 inciso a) de la Constitución.
36
Al no existir una normativa legal específica para la modificación o reforma de una
Ley, el procedimiento para la creación, también es aplicable para la reforma,
encontrándose establecido en los Artículos 174 al 180 de la Constitución Política
de la República y 109 al 122 de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo,
decreto 63-94, debiendo para el efecto evacuar los pasos siguientes.
La normativa constitucional guatemalteca sitúa en el Título IV, Capítulo II,
Sección Primera, la formación y sanción de la ley, igualmente La Ley del
Orgánica del Organismo Legislativo en el articulado del Título V, detalla las fases
de la actividad legislativa, paro lo que, con fundamento de las normativas legales
precitadas, de manera sintetizada a continuación se describe el proceso
legislativo:
a) Iniciativa de ley: El Artículo 174, de la Constitución Política de la
República de Guatemala, establece: “Para la formación de las leyes tienen
iniciativa los diputados al Congreso, el Organismo Ejecutivo, la Corte
Suprema de Justicia, la Universidad de San Carlos de Guatemala y el
Tribunal Supremo Electoral,” mientras que el Artículo 109, del Decreto No.
63-94, Ley Orgánica del Organismo Legislativo, instituye: “Toda iniciativa
cuyo propósito sea la presentación de un proyecto de ley, deberá
presentarse redactada en forma de decreto, separándose la parte
considerativa de la dispositiva, incluyendo una cuidadosa y completa
exposición de motivos, así como los estudios técnicos y documentación
que justifique la iniciativa.”
b) Presentación y lectura en el Pleno: Antes de la lectura en el pleno, a la
iniciativa se le llama “Anteproyecto de Ley”, La Ley Orgánica del
37
Organismo Legislativo en los Artículos 110 y 111, amplía la forma en que
puede darse la lectura de una iniciativa, diferenciándose intrínsecamente
en las iniciativas presentadas por los diputados y las provenientes de
organismos y personas facultadas. Al proyecto de ley se le da lectura en el
pleno sólo para su información, luego se posibilita o faculta la participación
del diputado ponente, o de un representante cuando sean varios los
diputados, o bien del ministro o funcionario para la introducción de la
iniciativa. Es importante mencionar que a las iniciativas presentadas en el
congreso por organizaciones o personas sin iniciativa, se les dará lectura
no como iniciativa de ley sino como despacho calificado dentro de la
agenda y si en el momento de su lectura en el pleno ningún diputado lo
avala o apadrina simplemente se mandará al archivo.
c) Envío a la comisión correspondiente: Después de la lectura o
argumentación de la iniciativa en el Pleno del Congreso, el secretario
decidirá a qué comisión o comisiones se cursará el proyecto de ley, para
su estudio y dictamen, el envío a la comisión se hace por medio de
conocimiento para seguridad del trámite y especialmente para el cómputo
del tiempo en la entrega del dictamen. El dictamen de la comisión tiene
como objeto, ilustrar a los diputados sobre el contenido del proyecto de ley
y sus conveniencias si fuere favorable, o los aspectos negativos o
inconveniencias si el dictamen fuera desfavorable. La secretaría de la
comisión respectiva coordinará el trabajo de la misma con respecto a las
sesiones, podrá cada comisión de trabajo citar a los diputados ponentes
del proyecto, al ministro o funcionario para las explicaciones necesarias.
Los dictámenes de las comisiones de trabajo tienen un fundamento lógico
en virtud que el pleno no puede decidir sobre un asunto particular de
trascendencia nacional sin la opinión experta de un órgano especial ante
38
el cual se someten los antecedentes y conveniencias del proyecto,
también posee un fundamento legal que se encuadra en el Capítulo VI de
la Ley Orgánica del Organismo Legislativo. Al finalizar el estudio la
comisión deberá emitir un dictamen el cual podrá ser favorable o
desfavorable, si es favorable el proyecto de ley vuelve al pleno para
continuar con la actividad legislativa y si fuera desfavorable, la iniciativa
podrá ser presentada al Congreso en la siguiente legislatura.
d) Presentación del proyecto de ley y del dictamen de la comisión, ante el
Pleno del Congreso, para su discusión y aprobación en tres lecturas: La
comisión de trabajo entregará a la secretaría el dictamen, sus
antecedentes y copias para los diputados, este dictamen deberá constar
de una introducción, antecedentes, exposición de motivos, parte
considerativa o de justificación, base o cita legal, resolución o articulado y
las firmas de los integrantes de la comisión, en el momento que la
iniciativa regresa al pleno y ya se han repartido las copias del dictamen de
las comisión se inicia el debate sobre el proyecto de ley que se efectúa en
tres sesiones diferentes, celebradas en distintos días y se votará hasta
que se haya discutido en forma suficiente en la tercera sesión, si la
votación es favorable y se aprueba el proyecto de ley, se continuará con la
discusión del mismo por artículos, y si es en contra, se desechará el
proyecto de ley. Cabe resaltar que en casos especiales, puede concebir
una moción privilegiada, siendo ésta una petición especial que hacen los
diputados ponentes ante el Congreso, la cual puede darse en casos para
la declaratoria de urgencia nacional en la aprobación de un decreto, caso
en el cual no será necesario el dictamen de la comisión; para que el pleno
del Congreso retorne el dictamen a la comisión, cuando éste se considere
defectuoso o cuando sea conveniente recabar la opinión de otra u otras
39
comisiones, para la omisión de la segunda lectura del proyecto, poniendo
inmediatamente el mismo a discusión en su totalidad; cuando quince o
más diputados, después de haber agotado la discusión para la redacción
final de un proyecto soliciten la revisión de lo aprobado para que vuelva a
discutirse.
e) Discusión por Artículos y Enmiendas: Una vez aprobado el proyecto en las
tres lecturas se procederá a leer en orden sus artículos, si es factible se
leerá en incisos y en párrafos, después de ser leído se pondrá a discusión,
en este momento del proceso legislativo, pudiendo presentar las
enmiendas o cambios a los artículos; en el entendido que cada diputado
tendrá una copia del proyecto, debiendo ser presentadas las enmiendas
por escrito en la secretaría antes de la lectura del artículo, para que éste
sea leído seguido de la enmienda para posteriormente darle la palabra a
los diputados e iniciar la discusión. Las enmiendas pueden ser por
sustitución parcial o total, por supresión total o parcial o por adición.
Después de suficiente discusión sobre la enmienda, las enmiendas
aprobadas en la discusión del artículo, pasarán a formar parte del artículo
original y se votará únicamente sobre la aceptación o rechazo del artículo.
Será necesaria una consulta a la corte de constitucionalidad, de manera
obligatoria cuando se discutan proyectos que propongan reformas a las
leyes constitucionales, en los otros casos es discrecional.
f) Redacción final del Decreto: Finalizada la discusión y aprobación de los
artículos, se procederá a la aprobación del preámbulo de la ley, es decir
los considerandos y el por tanto de la ley, aunque este no es parte de la
norma jurídica, que al igual que los epígrafes no forman parte de la ley.
Después de ser aprobado el decreto en su redacción final se le asigna un
40
número correlativo, el año de su aprobación y es firmado por el Presidente
del Congreso y por dos secretarios. Una vez los proyectos han sido
aprobados y convertidos en ley, es necesario que la comisión de estilo
corrija y redacte en forma apropiada las leyes para darles la corrección
gramatical adecuada antes de enviarla al Organismo Ejecutivo para su
sanción y promulgación.
g) Envío del Decreto al Organismo Ejecutivo para su sanción o veto: En esta
fase pueden presentarse resultados orientados a una u otra vía, la primera
es la sanción, promulgación y publicación del decreto, siendo este el acto
solemne, por el cual el Presidente de la República cumple con la orden
constitucional de manifestar su avenencia y publicar un decreto de ley
aprobado legalmente por el Congreso de la República, la sanción la hará
el Presidente de la República auxiliado por el Ministro de que se trate y la
decisión del voto será tomada en consejo de ministros, una vez
sancionada la ley, se remite a la Secretaría General de la Presidencia para
la publicación íntegra del decreto en el Diario Oficial. La segunda vía es el
veto, siendo éste el derecho de vedar el contenido del decreto por parte
del Ejecutivo, con base al acuerdo tomado en Consejo de Ministros, como
lo establece el Artículo 178 de la Constitución Política de la República de
Guatemala, dentro de los quince días de haberlo recibido, el Presidente de
la República podrá devolverlo al Congreso con las observaciones que
considere pertinentes. Devuelto el decreto vetado, en el ejercicio de la
primacía legislativa, la Junta Directiva lo deberá poner a conocimiento del
pleno del Congreso en la siguiente sesión, y el Congreso en un plazo no
mayor de treinta días podrá, reconsiderarlo o rechazarlo. Las Leyes no
podrán ser vetadas parcialmente. El Congreso pondrá a discusión,
votación y resolución en una sola sesión el asunto y ordenará la
41
publicación del decreto en un plazo que no exceda los tres días para que
surta efectos de ley. Si el pleno del Congreso de la República, rechaza el
veto deberá hacerse por dos terceras partes del total de los diputados del
Congreso de la República, caso en el cual, el Ejecutivo deberá sancionarlo
y promulgarlo dentro de los ocho días siguientes de haberlo recibido, si no
lo hiciere el Organismo Legislativo en un plazo que no exceda los treinta
días ordenará su publicación para que surta efectos de ley en toda la
República.
h) Vigencia: La ley empieza a regir en todo el territorio nacional, ocho días
después de su publicación íntegra en el Diario Oficial, a menos que la
misma ley amplíe o restrinja dicho plazo o su ámbito territorial de
aplicación. Los sistemas de vigencia de la son: Sucesivo: el cual consiste
en que la ley cobra vigencia por regiones dentro del territorio del Estado; y
Sincrónico: este consiste en que la ley cobra vigencia en todo el territorio
del Estado al mismo tiempo, siendo éste el que se aplica en Guatemala.
1.6. Órganos de Control Político y Jurídico
Además de los tres Organismos tradicionales del Estado de Guatemala, también
existen otros órganos de control político del Estado, los cuales pueden definirse
como aquellos Órganos de control, creados con base al ordenamiento jurídico
vigente, a través de los cuales se manifiesta la voluntad del Estado. En Guatemala
existen una serie de instituciones u órganos, los cuales son parte del aparato
estatal, por lo que en adelante se hace referencia a algunos de ellos.
42
1.6.1. Corte de Constitucionalidad
Órgano de rango constitucional incorporado a la Constitución política de la
República de Guatemala, promulgada el treinta de mayo de mil novecientos
ochenta y cinco y vigente desde el catorce enero de mil novecientos ochenta y
seis.
La Corte de Constitucionalidad es un tribunal permanente de jurisdicción privativa,
cuya función esencial es la defensa del orden constitucional; actúa como tribunal
colegiado con independencia de los demás organismos del Estado y ejerce
funciones específicas que le asigna la Constitución y la ley de la materia.22
1.6.1.1. Integración de la Corte de Constitucionalidad
La Corte de Constitucionalidad se integra con cinco magistrados titulares y cada
uno de ellos con un suplente. El número de integrantes aumentará en el caso que
la Corte de Constitucionalidad conozca asuntos de inconstitucionalidad en contra
del la Corte Suprema de Justicia, el Congreso de la República, el Presidente o el
Vicepresidente de la República. En este caso se aumenta a siete el número de
Magistrados por sorteo entre los suplentes.
Los magistrados durarán en sus funciones cinco años y serán designados en la
siguiente forma:
a) Un magistrado por el pleno de la Corte Suprema de Justicia;
b) Un magistrado por el pleno del Congreso de la República;
c) Un magistrado por el Presidente de la República en Consejo de Ministros;
d) Un magistrado por el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San
Carlos de Guatemala; y
22
CONSTITUCIÓN POLÍTICA de la República de Guatemala, Artículo 268.
43
e) Un magistrado por la Asamblea del Colegio de Abogados.23
1.6.2. Tribunal Supremo Electoral
El Tribunal Supremo Electoral es la máxima autoridad en materia electoral. Es
independiente y de consiguiente, no supeditado a organismo alguno del Estado.
Su organización, funcionamiento y atribuciones están determinados en la ley.24
1.6.2.1. Creación del Tribunal Supremo Electoral
La Creación del Tribunal Supremo Electoral se da con la promulgación de la
Constitución Política de la República de Guatemala en 1985, que entra en vigencia
el 14 de enero de 1986.
1.6.2.2. Integración del Tribunal Supremo Electoral
El Tribunal Supremo Electoral se integra con cinco Magistrados Titulares y cinco
suplentes, electos por el Congreso de la República, con el voto de las dos terceras
partes del total de sus miembros, de una nómina de treinta candidatos, propuestos
por la comisión de postulación.25
1.6.3. Ministerio Público
El Ministerio Público es una institución auxiliar de la administración pública y de los
tribunales con funciones autónomas, cuyos fines principales son velar por el
23
CALDERÓN Morales, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta edición.
Pág. 116. 24
LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS, Artículo 121. 25
LEY ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLÍTICOS, Artículo 123.
44
estricto cumplimiento de las leyes del país. Su organización y funcionamiento se
regirá por su ley orgánica.
El Jefe del Ministerio Público será el Fiscal General de la República y le
corresponde el ejercicio de la acción penal pública. Deberá ser abogado colegiado
y tener las mismas calidades que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia
y será nombrado por el Presidente de la República de una nómina de seis
candidatos propuesta por una comisión de postulación, integrada por el Presidente
de la Corte Suprema de Justicia, quien la preside, los Decanos de las Facultades
de Derecho o de Ciencias Jurídicas y Sociales de las Universidades del país, el
Presidente de la Junta Directiva del Colegio de Abogados y Notarios de
Guatemala y el Presidente del Tribunal de Honor de dicho Colegio.
El Fiscal General de la Nación durará cuatro años en el ejercicio de sus funciones
y tendrá las mismas preeminencias e inmunidades que los magistrados de la
Corte Suprema de Justicia. El Presidente de la República podrá removerlo por
causa justificada debidamente establecida.26
La Ley Orgánica del Ministerio Público, define al Ministerio Público como una
institución con funciones autónomas, promueve la persecución penal y dirige la
investigación de los delitos de acción pública; además velar por el estricto
cumplimiento de las leyes del país.
En el ejercicio de esa función, el Ministerio Público perseguirá la realización de la
justicia, y actuará con objetividad, imparcialidad y con apego al principio de
legalidad, en los términos que la ley establece.27
26
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Artículo 251. 27
LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PÚBLICO, decreto número 40-94 del Congreso de la República,
Artículo 1.
45
1.6.3.1. Integración del Ministerio Público
La ley Orgánica del Ministerio Público, contiene la estructura de la Institución,
estableciendo:
El Ministerio Público está integrado por los órganos siguientes:
1. El Fiscal General de la República,
2. Consejo del Ministerio Público,
3. Los Fiscales de Distrito y Fiscales de Sección,
4. Los Agentes Fiscales,
5. Los Auxiliares Fiscales.28
1.6.4. Contraloría General de Cuentas
Su fundamento constitucional está en el artículo 232, estableciendo: “La
Contraloría General de Cuentas es una institución técnica descentralizada, con
funciones fiscalizadoras de los ingresos, egresos y en general de todo interés
hacendario de los organismos del Estado, los municipios, entidades
descentralizadas y autónomas, así como de cualquier persona que reciba fondos
del Estado o que haga colectas públicas.
La Contraloría General de Cuentas, para efectos su estructura, Organización y
funcionamiento se rige por su Ley Orgánica, decreto 31-2002 del Congreso de la
República de Guatemala, y en el artículo 1 se refiere a su naturaleza jurídica
estableciendo: “La Contraloría General de Cuentas es una institución técnica y
descentralizada. De conformidad con esta Ley, goza de independencia funcional,
28
Ibíd. Artículo 9.
46
técnica y administrativa, y con competencia en todo el territorio nacional, con
capacidad para establecer delegaciones en cualquier lugar de la República”.
Dentro del ámbito de competencia de la Contraloría General de Cuentas,
“Corresponde a la Contraloría General de Cuentas la función fiscalizadora en
forma externa de los activos y pasivos, derechos, ingresos y egresos y, en
general, todo interés hacendario de los Organismos del Estado, entidades
autónomas y descentralizadas, las municipalidades y sus empresas, y demás
instituciones que conforman el sector público no financiero; de toda persona,
entidad o institución que reciba fondos del Estado o haga colectas públicas; de
empresas no financieras en cuyo capital participe el Estado, bajo cualquier
denominación así como las empresas en que éstas tengan participación.
También están sujetos a su fiscalización los contratistas de obras públicas y
cualquier persona nacional o extranjera que, por delegación del Estado, reciba,
invierta o administre fondos públicos, en lo que se refiere al manejo de estos.
Se exceptúan las entidades del sector público sujetas por ley a otras instancias
fiscalizadoras.
La Contraloría General de Cuentas deberá velar también por la probidad,
transparencia y honestidad en la administración pública, así como también por la
calidad del gasto público”.29
1.6.5. Procuraduría de los Derechos Humanos
Es una entidad estatal, comisionada por el Congreso de la República de
Guatemala para garantizar el cumplimiento de los Derechos Humanos
29
Ibíd. Artículo 2.
47
establecidos en la Constitución Política de la República de Guatemala, la
Declaración Universal de los Derechos Humanos, convenios y tratados suscritos y
ratificados por el país sobre dicha materia. La Procuraduría de los Derechos
Humanos, es dirigida por su más alto funcionario quien es el Procurador de los
Derechos Humanos. La Procuraduría de los Derechos Humanos es una de las tres
instituciones que fueron incluidas en la Constitución de 1985, las otras dos son la
Corte de Constitucionalidad (CC) y el Tribunal Supremo Electoral (TSE).30
1.6.5.1. Procurador de los Derechos Humanos
El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la
República para la defensa de los Derechos Humanos que la Constitución
garantiza. Tendrá facultades de supervisar la administración; ejercerá su cargo por
un período de cinco años, y rendirá informe anual al pleno del Congreso, con el
que se relacionará a través de la Comisión de Derechos Humanos.31
1.7. Administración Pública
Es la actividad que busca servir a los habitantes del Estado y persigue la
realización del bien común, es un servicio a cargo de personas (funcionarios y
empleados) que ejecutan funciones administrativas con efectividad.
La administración pública en Guatemala se ejerce mediante los distintos órganos
estatales creados por normas especiales para el efecto, las hay de orden
Constitucional, Ordinaras y reglamentarias respectivamente.
30
HTTP://ES.WIKIPEDIA.org/wiki/Procuradur%C3%ADa_de_los_Derechos_Humanos_(Guatemala) 31
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Artículo 274.
48
1.7.1. Servicio Público
El servicio público es el medio de que la administración municipal dispone para
lograr su finalidad el bien común, el que está destinado a cumplir con las
necesidades de carácter general de sus habitantes, las que el ente municipal
realiza en forma directa o en forma indirecta, a través de la concesión de los
servicios públicos a personas individuales o jurídicas, de carácter privado.32
1.8. Sistemas de Administración Pública
1.8.1. Centralización
Se le llama régimen de centralización administrativa cuando los órganos se
agrupan colocándose unos respecto a otros en una situación de dependencia tal
que entre todos ellos existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más
alto grado de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a
través de diversos grados en los que existen ciertas facultades.33
1.8.2. Descentralización
Es el proceso mediante el cual el gobierno delega la ejecución y el control
administrativo de ciertas funciones a entes distintos de sí mismo o a sus entidades
autónomas y descentralizadas reteniendo las funciones reguladora, normativo y de
financiamiento con carácter subsidiario y de control.34
Técnica y doctrinariamente, Descentralizar significa, dotar de independencia en
cuanto a funciones de carácter técnico a los órganos y entidades de la
32
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta
edición. Pág. 185 33
http://www.buenastareas.com/ensayos/Centralizacion-y-Descentralizacion-Administrativa/1309802.html 34
QUINTO CONSIDERANDO Ley del Organismo Ejecutivo, decreto 114-97 del Congreso de la República
49
Administración, sin perderse el control de parte de la administración centralizada.
35
El fundamento constitucional de la descentralización en Guatemala, se ubica en el
Artículo 224 de la Constitución Política de la República, el cual en sus párrafos
primero y segundo, preceptúa: “El territorio de la República, se divide para su
administración en departamentos y éstos en municipios. La administración será
descentralizada y se establecerán regiones de desarrollo con criterios
económicos, sociales y culturales que podrán estar constituidos por uno o más
departamentos para dar un impulso racionalizado al desarrollo integral del país.
1.8.3. Desconcentración
Desconcentración o desconcentrar significa, dotar de independencia en cuanto a
funciones de carácter técnico a los órganos y entidades de la Administración, sin
perder el control de parte de la Administración centralizada.36
35CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta edición. Pág. 131. 36
Ibíd. Pág. 131.
50
CAPÍTULO II
EL MUNICIPIO
2.1. Origen
El Municipio como concepto, tiene su nacimiento en la época romana, pero como
expresión de comunidad, su nacimiento se remonta a miles de años. Dice el
Maestro FERNANDEZ, al emerger con el sedentarismo y la aparición de
organizaciones sociales de mayor amplitud y fuerza de la familia.37
2.2. Definición
La constitución política de la República de Guatemala, en su Capítulo VII,
establece lo relativo al municipio o régimen municipal. El Artículo 253. Autonomía
Municipal. Los municipios de la República de Guatemala, son instituciones
autónomas. Entre otras funciones les corresponde:
a) Elegir a sus propias autoridades;
b) Obtener y disponer de sus recursos; y
c) Atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su
jurisdicción y el cumplimiento de sus fines propios.
Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas y reglamentos
respectivos.
El Municipio es uno de los pilares fundamentales de toda sociedad puesto que
representa el segundo grado de las relaciones de vecindad que genera, el primer
grado es la familia.38
37
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta
edición. Pág. 170. 38
Ibíd. Pág.167
50
51
Según el MAESTRO FERNADEZ RUIZ, el Municipio representa un fenómeno
universal caracterizado como una forma de relación social fincada en la
organización vecinal con miras a dar solución a los problemas de la comunidad,
mismos que, en opinión de diversos autores, surgió hace muchos milenios de
manera natural y espontánea, tras el tránsito de la vida nómada a la sedentaria y
de la evolución de la familia hacia organizaciones sociales más amplias, las cuales
fueron la curia, la fratría y la tribu.39
Además lo establecido en la normativa constitucional, la regulación específica del
municipio se encuentra contenida en el decreto 12-2002 del congreso de la
República, Código Municipal.
2.3. Naturaleza del Municipio
El Municipio es la unidad básica de la organización territorial del Estado y espacio
inmediato de participación ciudadana en los asuntos públicos. Se caracteriza
primordialmente por sus relaciones permanentes de vecindad, multietnicidad,
pluriculturalidad y multilingüismo, organizado para realizar el bien común de todos
los habitantes de su distrito.40
Adriano G. Carmona Romay, ilustre municipalista cubano, definió al derecho
municipal como “el conjunto de principios legales y normas de jurisprudencia
referentes a la integración, organización y funcionamiento de los gobiernos
locales.
39
Ibíd. Págs.167 y 168 40
CÓDIGO municipal, decreto 12-2002 del Congreso de la República, Artículo 2.
52
2.4. Elementos
Por elementos debemos entender cada una de las partes integrantes de un todo,
algunas de las cuales son de naturaleza esencial, sin las cuales no podría existir o
los otros elementos, cuya ausencia no impide su existencia.
En el Municipio y sus elementos esenciales tangibles: Territorio, Población y la
Autoridad municipal, El orden jurídico y el elemento teológico constituyen otros de
sus elementos intangibles.41
En el ordenamiento jurídico guatemalteco los elementos del Municipio se
encuentran regulados en el Artículo 8 del Decreto 12-2002, del Congreso de la
República de Guatemala, Código Municipal, el cual establece que sus elementos
básicos son los siguientes:
a) La población.
b) El territorio.
c) La autoridad ejercida en representación de los habitantes, tanto por el
Concejo Municipal como por las autoridades tradicionales propias de las
comunidades de su circunscripción.
d) La comunidad organizada.
e) La capacidad económica.
f) El ordenamiento jurídico municipal y el derecho consuetudinario del lugar.
g) El patrimonio del municipio.
41
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo, parte especial quinta
edición. Pág. 177.
53
2.5. División Territorial
La división territorial del Municipio se encuentra regulada en el artículo 22 del
decreto 12-2002, del Congreso de la República, estableciendo: “Cuando convenga
a los intereses del desarrollo y administración municipal, o a solicitud de los
vecinos, el Concejo Municipal podrá dividir el municipio en distintas formas de
ordenamiento territorial internas, observando, en todo caso, las normas de
urbanismo y desarrollo urbano y rural establecidas en el municipio, así como los
principios de desconcentración y descentralización local.
La municipalidad remitirá en el mes de julio de cada año, certificación de la
división territorial de su municipio al Instituto Nacional de Estadística y al Instituto
Geográfico Nacional”.
2.6. Concejo y Gobierno Municipal
2.6.1. Concejo Municipal
El Gobierno municipal será ejercido por un concejo el cual se integra con el
alcalde, los síndicos y concejales, electos directamente por sufragio universal y
secreto para un período de cuatro años pudiendo ser reelectos.42
El Concejo Municipal al estar integrado por el Alcalde, los síndicos y concejales,
también podemos describirlo como, un órgano colegiado superior de deliberación
y de decisión relativos a los asuntos municipales, cuyos miembros son solidaria y
mancomunadamente responsables por las decisiones que adopten y tiene su sede
en la cabecera de la circunscripción municipal.
42
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Artículo 254.
54
2.6.2. Gobierno Municipal
El gobierno municipal es el gobierno del municipio, y corresponde con exclusividad
al Concejo Municipal el ejercicio del gobierno del municipio, velar por la integridad
de su patrimonio, garantizar sus interés con base en los valores, cultura y
necesidades planteadas por los vecinos, conforme a la disponibilidad de recursos.
El alcalde es el encargado de ejecutar y dar seguimiento a las políticas, planes,
programas y proyectos autorizados por el Concejo Municipal.43
2.6.3. Alcalde Municipal
El Alcalde representa a la municipalidad y al municipio; es el personero legal de la
misma, sin perjuicio de la representación judicial que se le atribuye al síndico; es el
jefe del órgano ejecutivo del gobierno municipal; miembro del Consejo
Departamental de Desarrollo respectivo y presidente del Concejo Municipal de
Desarrollo.44
2.6.3.1. Atribuciones y Obligaciones del Alcalde Municipal
En lo que le corresponde, es atribución y obligación del alcalde hacer cumplir las
ordenanzas, reglamentos, acuerdos, resoluciones y demás disposiciones del
Concejo Municipal y al efecto expedirá las órdenes e instrucciones necesarias,
dictará las medidas de política y buen gobierno y ejercerá la potestad de acción
directa y, en general, resolverá los asuntos del municipio que no estén atribuidos a
otra autoridad.
43
CÓDIGO municipal, decreto 12-2002 del Congreso de la República, Artículo 9. 44
Ibíd. Artículo. 52.
55
El alcalde preside el Concejo Municipal y tiene las atribuciones específicas
siguientes:
a) Dirigir la administración municipal.
b) Representar a la municipalidad y al municipio.
c) Presidir las sesiones del Concejo Municipal y convocar a sus miembros a
sesiones ordinarias y extraordinarias de conformidad con este Código.
d) Velar por el estricto cumplimiento de las políticas públicas municipales y
de los planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio.
e) Dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios públicos y obras municipales.
f) Disponer gastos, dentro de los límites de su competencia; autorizar pagos
y rendir cuentas con arreglo al procedimiento legalmente establecido.
g) Desempeñar la jefatura superior de todo el personal administrativo de la
Municipalidad; nombrar, sancionar y aceptar la renuncia y remover de
conformidad con la ley, a los empleados municipales.
h) Ejercer la jefatura de la policía municipal, así como el nombramiento y
sanción de sus funcionarios.
i) Ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia.
j) Adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad en caso de catástrofe ó
desastres o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias, dando
cuenta inmediata al pleno del Concejo Municipal.
k) Sancionar las faltas por desobediencia a su autoridad o por infracción de
las ordenanzas municipales, salvo en los casos en que tal facultad esté
atribuida a otros órganos.
l) Contratar obras y servicios con arreglo al procedimiento legalmente
establecido, con excepción de los que corresponda contratar al Concejo
Municipal.
m) Promover y apoyar, conforme a este Código y demás leyes aplicables, la
participación y trabajo de, las asociaciones civiles y los comités de
56
vecinos que operen en su municipio, debiendo informar al Concejo
Municipal, cuando éste lo requiera.
n) Tramitar los asuntos administrativos cuya resolución corresponda al
Concejo Municipal y, una vez substanciados, darle cuenta al pleno del
Concejo en la sesión inmediata.
o) Autorizar, conjuntamente con el secretario municipal, todos los libros que
deben usarse en la municipalidad, las asociaciones civiles y comités de
vecinos que operen en el municipio; se exceptúan los libros y registros
auxiliares a utilizarse en operaciones contables, que por ley corresponde
autorizar a la Contraloría General de Cuentas.
p) Autorizar, a título gratuito, los matrimonios civiles, dando dentro de la ley
las mayores facilidades para que se verifiquen, pudiendo delegar esta
función en uno de los concejales.
q) Tomar el juramento de ley a los concejales, síndicos y a los alcaldes
comunitarios o auxiliares, al darles posesión de sus cargos.
r) Enviar copia autorizada a la Contraloría General de Cuentas del
inventario de los bienes del municipio, dentro de los primeros quince (15)
días calendario del mes de enero de cada año.
s) Ser el medio de comunicación entre el Concejo Municipal y las
autoridades y funcionarios públicos.
t) Presentar el presupuesto anual de la municipalidad, al Concejo Municipal
para su conocimiento y aprobación.
u) Remitir dentro de los primeros cinco (5) días hábiles de vencido cada
trimestre del año, al Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo
Electoral, informe de los avecindamientos realizados en el trimestre
anterior y de los vecinos fallecidos durante el mismo período.
57
v) Las demás atribuciones que expresamente le atribuyan las leyes y
aquellas que la legislación del Estado asigne al municipio y no atribuya a
otros órganos municipales.45
En relación al inciso u), está derogado tácitamente por el decreto 90-2005 y su
reformas, ya que todas las cuestiones relacionadas con las personas individuales
que se realizaban en las municipalidades, son competencia del Registro Nacional
de las Personas.
2.6.4. Síndicos y Concejales
Los síndicos y los concejales, son las personas individuales que integran el
concejo municipal, como miembros del órgano de deliberación y de decisión,
tienen las siguientes atribuciones:
a) Proponer las medidas que tiendan a evitar abusos y corruptelas en las
oficinas y dependencias municipales.
b) Los concejales sustituirán, en su orden, al alcalde en caso de ausencia
temporal, teniendo el derecho a devengar una remuneración equivalente al
sueldo del alcalde cuando ello suceda.
c) Emitir dictamen en cualquier asunto que el alcalde o el Concejo Municipal
lo soliciten. El dictamen debe ser razonado técnicamente y entregarse a la
mayor brevedad.
d) Integrar y desempeñar con prontitud y esmero las comisiones para las
cuales sean designados por el alcalde o el Concejo Municipal.
e) Los síndicos representar a la municipalidad, ante los tribunales de justicia
y oficinas administrativas y, en tal concepto, tener, el carácter de
mandatarios judiciales, debiendo ser autorizados expresamente por el
45
Ibíd. Artículo. 53.
58
Concejo Municipal para el ejercicio de facultades especiales de
conformidad con la ley. No obstante lo anterior, el Concejo Municipal
puede, en casos determinados, nombrar mandatarios específicos.
f) Fiscalizar la acción administrativa del alcalde y exigir el cumplimiento de
los acuerdos y resoluciones del Concejo Municipal.
g) Interrogar al alcalde sobre las medidas que hubiere adoptado en uso o
extralimitación de sus funciones, y por mayoría de votos de sus
integrantes, aprobar o no las medidas que hubiesen dado lugar a la
interrogación.46
2.6.5. Competencias generales del Concejo Municipal
En calidad de Órgano colegiado de liberación y decisión, al conejo municipal le
compete:
a) La iniciativa, deliberación y decisión de los asuntos municipales;
b) El ordenamiento territorial y control urbanístico de la circunscripción municipal;
c) La convocatoria a los distintos sectores de la sociedad del municipio para la
formulación e institucionalización de las políticas públicas municipales y de los
planes de desarrollo urbano y rural del municipio, identificando y priorizando las
necesidades comunitarias y propuestas de solución a los problemas locales;
d) El control y fiscalización de los distintos actos del gobierno municipal y de su
administración:
e) El establecimiento, planificación, reglamentación, programación, control y
evaluación de los servicios públicos municipales, así como las decisiones
sobre las modalidades institucionales para su prestación, teniendo siempre en
cuenta la preeminencia de los intereses públicos;
46
Ibíd. Artículo. 54.
59
f) La aprobación, control de ejecución, evaluación y liquidación del presupuesto
de ingresos y egresos del municipio, en concordancia con las políticas públicas
municipales;
g) La aceptación de la delegación o transferencia de competencias;
h) El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades presentes en
el municipio;
i) La emisión y aprobación de acuerdos, reglamentos y ordenanzas municipales;
j) La creación, supresión o modificación de sus dependencias, empresas y
unidades de servicios administrativos;
k) Autorizar el proceso de descentralización y desconcentración del gobierno
municipal, con el propósito de mejorar los servicios y crear los órganos
institucionales necesarios, sin perjuicio de la unidad de gobierno y gestión del
Municipio;
l) La organización de cuerpos técnicos, asesores y consultivos que sean
necesarios al municipio, así como el apoyo que estime necesario a los
consejos asesores indígenas de la alcaldía comunitaria o auxiliar, así como de
los órganos de coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y de
los Consejos Municipales de Desarrollo;
m) La preservación y promoción del derecho de los vecinos y de las comunidad
esa su identidad cultural, de acuerdo a sus valores, idiomas, tradiciones y
costumbres;
n) La fijación de rentas de los bienes municipales sean estos de uso común o no;
o) Proponer la creación, modificación o supresión de arbitrios al Organismo
Ejecutivo, quién trasladará el expediente con la iniciativa de ley respectiva al
Congreso de la República;
p) La fijación de sueldo y gastos de representación del alcalde; las dietas por
asistencia a sesiones del Concejo Municipal; y, cuando corresponda, las
60
remuneraciones a los alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares. Así como
emitir el reglamento de viáticos correspondiente;
q) La concesión de licencias temporales y aceptación de excusas a sus miembros
para no asistir a sesiones;
r) La aprobación de la emisión, de conformidad con la ley, de acciones, bonos y
demás títulos y valores que se consideren necesarios para el mejor
cumplimiento de los fines y deberes del municipio;
s) La aprobación de los acuerdos o convenios de asociación o cooperación con
otras corporaciones municipales, entidades u organismos públicos o privados,
nacionales e internacionales que propicien el fortalecimiento de la gestión y
desarrollo municipal, sujetándose a las leyes de la materia;
t) La promoción y mantenimiento de relaciones con instituciones públicas
nacionales, regionales, departamentales y municipales;
u) Adjudicar la contratación de obras, bienes, suministros y servicios que requiera
la municipalidad, sus dependencias, empresas y demás unidades
administrativas de conformidad con la ley de la materia, exceptuando aquellas
que corresponden adjudicar al alcalde;
v) La creación del cuerpo de policía municipal;
w) En lo aplicable, las facultades para el cumplimiento de las obligaciones
atribuidas al Estado por el Artículo 119 de la Constitución Política de la
República;
x) La elaboración y mantenimiento del catastro municipal en concordancia con los
compromisos adquiridos en los acuerdos de paz y la ley de la materia;
y) La promoción y protección de los recursos renovables y no renovables del
municipio; y,
z) Las demás competencias inherentes a la autonomía del municipio.47
47
Ibíd., Artículo. 35.
61
Las funciones y atribuciones descritas anteriormente no incluye todas las que
concejo y municipal en la práctica para el ejercicio del gobierno municipal según
otras normas de cuerpos legales distintos debe sujetarse, pudiendo mencionar
normas financieras en materia presupuestaria, normas de control, relativas al
control gubernamental ejercido por la Contraloría General de Cuentas e inclusive
reglamentarias e institucionales, lo cual conlleva a identificar que la autonomía que
la Constitución Política de la República otorga a los municipios, sea de algodón, es
decir, no se concibe una autonomía sólida del municipio.
62
CAPÍTULO III
ALCALDE COMUNTARIO O AUXILIAR
3.1. Antecedentes
Las comunidades del territorio de la República de Guatemala, por la naturaleza de
sus necesidades siempre han necesitado contar con una representación para sus
residentes. En los años 80´s, las autoridades comunitarias de mayor jerarquía
eran conocidas como comisionados militares y los Alcaldes auxiliares, en el caso
de los primeros dependían directamente del Ejército de Guatemala y por ende
todas sus funciones estaban orientadas al servicio de la Institución castrense, la
figura o institución de los comisionados militares poco a poco se fue
desvaneciendo, ello como resultado de los acontecimientos políticos en
Guatemala relativos a los acuerdos de paz firmados en 1996; en el caso de los
últimos, entiéndase Alcaldes Auxiliares, dependieron siempre del Alcalde
Municipal, quien les extendía una acreditación para ejercer su cargo, la cual no
sólo le daba la calidad de Alcaldes Auxiliares para ejercer la autoridad que se les
delegaba, sino que además les facultaba para la portación de armas de fuego sin
previo registro en el departamento de control de armas del Estado de Guatemala,
tanto de los datos personales del Alcalde Auxiliar ni del tipo de arma que éste
portara.
3.2. Breve reseña Histórica
El Alcalde Auxiliar es una institución que se ha venido conservando en las
comunidades del territorio guatemalteco desde hace muchos años, cuyas
funciones han sido las de representar al Alcalde Municipal y por lo mismo, es él
quien lo ha designado, escogiendo a una persona por cada una de las
62
63
comunidades de la circunscripción municipal de que se trate. El Alcalde Auxiliar
siempre ha realizado funciones especiales en la comunidad por mandato del
Alcalde Municipal, llegando a ser considerado como la autoridad civil de mayor
jerarquía dentro de la circunscripción comunitaria en la cual residía y para la que
era nombrado.
Al nacer a la vida Jurídica el Decreto 12-2012 del Congreso de la República
Código Municipal, el legislador en este cuerpo legal, modifica su denominación,
ampliando su nombre, ya no como se venía dando desde muchos años con
Alcalde Auxiliar, sino que con el prefijo comunitario, siendo la denominación que
recibe en los artículos 56 al 59 del decreto mencionado, la de Alcalde Comunitario
o Auxiliar. Es aquí en donde surge el problema que motiva la presente
investigación, ya que en el caso del Municipio de Morales del departamento de
Izabal, el nombramiento y funciones de los Alcaldes Comunitarios o Auxiliares ha
creado una verdadera confusión, ya que paralelamente la decreto que contiene el
Código municipal, previamente se aprueba por el Congreso de la República, el
decreto 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el cual
también tiene inmerso en algunas de sus normas, la institución de un
representante de la comunidad, pero en este caso únicamente con la
denominación de Alcalde Comunitario, lo cual como ya se mencionó, conlleva a
confundir, siendo aquí en donde nace la interrogante si se trata de la misma
institución que establecen los dos cuerpos legales, ya que al adentrarse en la
lectura de las normas de cada uno de los dos decretos mencionados, se puede
determinar que existe contraposición en relación a la denominación, forma de
nombramiento, periodo de duración en el ejercicio de su cargo y sus funciones
respectivamente, entre otras.
64
Empero, tomando únicamente como base lo que para el efecto establece el código
Municipal, a continuación se describe todo lo relativo al Alcalde Comunitario o
Auxiliar, lo cual servirá para poder concluir, si se trata de las misma institución con
la establecida de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, asimismo
servirá para determinar si las normas de ésta Ley y las contenidas en el Código
Municipal, generan controversias al regular instituciones similares o con algunas
similitudes únicamente en relación a su denominación.
3.3. Nombramiento
El Código Municipal decreto 12-2002, del Congreso de la República de
Guatemala, en el Artículo 56, regula a las Alcaldías Comunitarias o Auxiliares, el
cual establece: “El Concejo Municipal, de acuerdo a los usos, normas, y
tradiciones de las comunidades, reconocerá a las alcaldías comunitarias o
alcaldías auxiliares, como entidades representativas de las comunidades, en
especial para la toma de decisiones y como vínculo de relación con el gobierno
municipal.
El nombramiento de alcaldes comunitarios o alcaldes auxiliares lo emitirá el
alcalde municipal, con base a la designación o elección que hagan las
comunidades de acuerdo a los principios, valores, procedimientos y tradiciones de
las mismas.48
Es aquí, como se ha mencionado, la redacción es ambigua, pues al referirse a los
alcaldes comunitarios, luego describe o auxiliares, pudiendo entenderse que se
refiere por una parte al Alcalde Comunitario, mientras que por la otra al Alcalde
Auxiliar, siendo esta razón la que motiva la investigación y análisis, para luego
48
CÓDIGO Municipal, decreto 12-2002 del Congreso de la República, Artículo 56.
65
obtener un resultado que conlleve a determinar la existencia de dos instituciones
distintas, o bien si se trata de la misma con cuestiones de fondo que contienen
contradicciones.
3.3.1. Periodo de duración en el ejercicio de sus funciones
El periodo de duración de los Alcaldes Comunitarios o Auxiliares se encuentra
regulado en el Artículo 57 del decreto 12-2002, del Congreso de la República,
Código Municipal, el cual establece: “Duración de los cargos de la alcaldía
comunitaria o auxiliar. Los miembros de las alcaldías comunitarias o alcaldías
auxiliares durarán en el ejercicio de sus cargos el período que determine la
asamblea comunitaria, el cual no podrá exceder el período del Concejo Municipal,
con base en los principios, valores, normas y procedimientos de la comunidad, o
en forma supletoria, según las ordenanzas que emita el Concejo Municipal.
Lo anterior llama a la reflexión en el sentido que, si se confronta el Artículo
anteriormente descrito con el Artículo 14 en su primer párrafo literal a) de la Ley de
los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el cual se referirse a las funciones de
los consejos comunitarios de desarrollo, establece: “La Asamblea Comunitaria es
el órgano de mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y sus
funciones son: a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el
período de duración de sus cargos con base a sus propios principios, valores,
normas y procedimientos de la comunidad o, en forma supletoria, según el
reglamento de esta ley. Aquí se puede determinar que en el primer caso, es decir
de acuerdo a lo establecido en el Código Municipal, en el Alcalde Municipal es el
facultado para nombrar al representante comunitario, limitando o supeditando su
periodo para el ejercicio de sus funciones, al periodo del jefe edil, mientras que la
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural en la norma precitada, otorga
66
directamente a la asamblea comunitaria la potestad de elegir a los miembros del
órgano descoordinación, del cual es parte el Alcalde Comunitario, así como fijar el
periodo de duración de sus cargos. Por otra parte esta norma también menciona
que en caso que los comunitarios no apliquen lo establecido en ella, ordena que
supletoriamente se haga de acuerdo al reglamento de la Ley, y que esta normativa
reglamentaria claramente en su artículo 64 establece que el periodo de duración
en los cargos del órgano de coordinación que será hasta un máximo de dos años,
por lo que también existe contraposición con lo establecido en el código municipal.
3.4. Atribuciones
Las atribuciones del Alcalde Comunitario o Auxiliar se encuentran reguladas en al
Artículo 58 del Código Municipal, el cual establece: “Atribuciones del alcalde
comunitario o alcalde auxiliar. Son atribuciones del alcalde comunitario o
alcalde auxiliar, en su respectiva circunscripción, las siguientes:
a) Promover la organización y la participación sistemática y efectiva de la
comunidad en la identificación y solución de sus problemas locales.
b) Colaborar en la identificación de las necesidades locales y en la formulación de
propuestas de solución a las mismas.
c) Proponer lineamientos e instrumentos de coordinación en la comunidad para la
ejecución de programas o proyectos por parte de personas, instituciones o
entidades interesadas en el desarrollo de las comunidades.
d) Elaborar, gestionar y supervisar, con el apoyo y la coordinación del Concejo
Municipal, programas y proyectos que contribuyan al desarrollo integral de la
comunidad.
e) Cooperar en censos nacionales y municipales, así como en el levantamiento y
actualización del catastro municipal.
67
f) Promover y gestionar en el ámbito comunitario y municipal las acciones que
garanticen el uso racional y sostenible de la infraestructura pública.
g) Ejercer y representar, por delegación del alcalde, a la autoridad municipal.
h) Ser vínculo de comunicación entre las autoridades del municipio y los
habitantes.
i) Rendir los informes que le sean requeridos por el Concejo Municipal o el
alcalde.
j) Mediar en los conflictos que los vecinos de la comunidad le presenten,
coordinando esfuerzos con el Juzgado de Asuntos Municipales, cuando el caso
lo requiera.
k) Velar por el cumplimiento de las ordenanzas, reglamentos y disposiciones de
carácter general, emitidos por el Concejo Municipal o el alcalde, a quien dará
cuenta de las infracciones y faltas que se cometan.
l) Velar por la conservación, protección y desarrollo de los recursos naturales de
su circunscripción territorial.
m) Las demás que le sean asignadas por la ley y, las que le delegue el Concejo
Municipal o el alcalde municipal, en el ámbito de sus respectivas
competencias.
Los funcionarios y empleados municipales, deberán prestar, en lo que les
corresponda, la colaboración necesaria para el cumplimiento de las atribuciones
del alcalde comunitario o alcalde auxiliar. El Concejo Municipal sesionará, cuando
menos dos (2) veces al año, con los alcaldes comunitarios o auxiliares del
municipio, para coordinar actividades.
En el municipio de Morales del departamento de Izabal, las normas anteriormente
descritas, orientan a que el panorama de organización comunitaria sea complejo,
ya que como se puede identificar que las mismas normas de los cuerpos legales
68
que se han venido mencionado en la presente investigación, ambos hacen alusión
al Alcalde comunitario y sus funciones, sin embargo, en el caso del referido
Municipio de Morales, Izabal, el Alcalde Municipal, no realiza nombramientos de
Alcaldes Comunitarios o Auxiliares; la única relación que existe entre los
comunitarios y la Municipalidad, es la oficina municipal de personas jurídicas, cuya
función principal es la de inscribir a las organizaciones comunitarias que se
organizan como Consejo Comunitario de Desarrollo y la autorización de
personalidad y personería jurídica correspondiente, siendo esta dependencia
municipal la que suple la funciones que realizaban los desaparecidos Registros
Civiles de las Municipalidades, específicamente en el Artículo 52 tercer párrafo del
reglamento de la Ley de los consejos comunitarios de desarrollo, el cual prescribe:
“Todo Consejo Comunitario de Desarrollo, una vez conformado, con la trascripción
de su acta de constitución, deberá registrarse e inscribirse en el libro respectivo
del Registro Civil de la Municipalidad de su jurisdicción, con lo cual obtendrá su
personalidad jurídica”. La Oficina Municipal de Personas Jurídicas del Municipio de
Morales, es la encargada de la inscripción y Registro de los Consejos Comunitario
de Desarrollo, para luego extenderles la personalidad jurídica y la personería
jurídica respectiva, o únicamente la personería jurídica, en el caso que se trate del
nombramiento de los miembros del órgano de coordinación del Consejo
Comunitario de Desarrollo, en el cual está inmerso el Alcalde Comunitario quien lo
preside.
De acuerdo a lo descrito anteriormente, se denota que no existe claridad en
cuanto a la regulación de los dos cuerpos legales que regulan la institución de
Alcalde Comunitario o Auxiliar y de Alcalde Comunitario, en el primer caso, lo que
establece el Código Municipal y en el segundo, la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, dejando manifiesta la existencia de una antinomia
Jurídica.
69
La existencia de la antinomia jurídica, provoca que la interpretación y aplicación
que los Funcionarios y Empleados públicos le den a las leyes, conlleve a que los
vecinos que residen en las comunidades de la circunscripción municipal, quienes
en su mayoría, no tienen acceso a las normas legales indicadas y, en el caso que
sí lo tengan, escasamente cuentan con la capacidad para interpretarlas, ya que en
nuestro país el nivel académico más bajo, generalmente es en el área rural, por lo
que el Municipio de Morales no es la excepción, lo que nos deja como resultado
que los comunitarios estén a la disposición de lo que se les indique por parte de
los personeros públicos de acuerdo a la interpretación o criterios de los
personeros públicos relacionados, que en la mayoría de los casos, aplican los
últimos (criterios).
Es importante aclarar que, no se está afirmando que los funcionarios y empleados
municipales sean los responsables de la mala interpretación y aplicación de la
Ley, y mucho menos los mismos miembros de las comunidades. Es importante
mencionar que el origen de este problema legal estriba en la regulación y
redacción que el Congreso de la República le estableciera los decretos emanados
de ese organismo, y que como ya se mencionó, es motivo de galimatías.
70
CAPÍTULO IV
CONSEJO MUNICIPAL DE DESARROLLO
4.1. Antecedentes
A partir de la revolución de 1944 empieza a tener importancia la organización
social, sin embargo de 1944 a 1982 la organización social y comunitaria, a pesar
de existir, fue muy débil, teniendo mucha incidencia la guerra interna, que durante
más de treinta años destruyó la organización comunitaria o si existió siempre con
sendas limitaciones por temor a represalias por parte del gobierno, la cual era
ejercida a través del ejército, la organización se daba más en función de lo que
estaba pasando y no tanto para buscar el desarrollo y para tomar sus propias
decisiones”.49
Según el libro descentralización y participación popular de Nelson Amaro:” La
incorporación masiva de patrullas de autodefensa civil es testigo de la
preocupación por la seguridad nacional y la manera de hacer participar la
población en ella. Si se quiere ir a un proceso de democratización hay que volcar
las energías de estas patrullas hacia el desarrollo y desmilitarizar gradualmente
estas unidades. No es compatible un objetivo de paz social con una movilización
militar permanente.
En la Constitución de 1985, TITULO V Estructura y Organización del Estado,
Capítulo II, Régimen Administrativo, Artículos, 224, 225 y 226, establecen lo
relativo a la División Administrativa del Estado, Consejos Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural y el Consejo Regional de Desarrollo Urbano y Rural, por lo que
podría inferirse que el Consejo Municipal de Desarrollo Urbano y Rural y el
49
CONSEJOS de desarrollo urbano y rural, Colección participando construimos la paz No.2, pág 10.
70
71
Consejo Comunitario de Desarrollo, no tienen fundamento constitucional; no
obstante, el precitado Artículo 224 constitucional en su último párrafo regula: Sin
embargo, cuando así convenga a los intereses de la Nación, el Congreso podrá
modificar la división administrativa del país, estableciendo un régimen de regiones,
departamentos y municipios, o cualquier otro sistema, sin menoscabo de la
autonomía municipal.
Con fundamento en lo establecido en el Artículo 224, el Congreso de la República
en el año dos mil dos, crea el Decreto 11-2002, Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, ampliando la regulación constitucional, incluyendo a los Consejos
Municipales de Desarrollo Urbano y Rural y los Consejos Comunitarios de
Desarrollo, e inclusive a los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo
Nivel. El artículo 1, de esta Ley establece: “Naturaleza. El Sistema de Consejos de
Desarrollo es el medio principal de participación de la población maya, xinca y
garífuna y la no indígena, en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de
planificación democrática del desarrollo, tomando en cuenta principios de unidad
nacional, multiétnica, pluricultural y multilingüe de la nación guatemalteca.
Siempre en la ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, en su Artículo 4,
preceptúa la estructura del sistema de Consejos de Desarrollo así:
ARTÍCULO 4. Integración de Sistema de Consejos de Desarrollo. El Sistema de
Consejos de Desarrollo está integrado por niveles, en la siguiente forma:
a) El nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.
b) El regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural
c) El departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo.
d) El municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo.
e) El comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
72
Mientras que los consejos comunitarios de desarrollo de segundo nivel, se
encuentran regulados en el Artículo 15 del mismo cuerpo legal. Dentro de este
sistema se encuentra inmersa la regulación de los Consejos Municipales de
Desarrollo.
4.2. Fundamento legal de los Consejos Municipales de Desarrollo
El fundamento legal de los Consejos Municipales de Desarrollo Urbano y Rural, se
encuentra en la Constitución Política de la República, Artículo 224, 225 y 226, en
el decreto 11-2002 del Congreso de la República, Ley de Los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, encontrándose regulados en sus Artículos 4, 12, 15,
21, 22, 24 y 29 y en los Artículos 42 al 51 del Reglamento de la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo 461-2002 y sus
modificaciones contenidas en los Acuerdos 229-2003 y 241-2003.
4. 3. Objetivo
El objetivo del Consejo Municipal de Desarrollo, por ser parte del Sistema de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, se encuentra inmerso en lo reglado en el
Artículo 3, de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el cual
preceptúa: “El objetivo del Sistema de Consejos de Desarrollo es organizar y
coordinar la administración pública mediante la formulación de políticas de
desarrollo, planes y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación
interinstitucional, pública y privada.
4.4. Integración del Consejo Municipal de Desarrollo
Para conocer su integración, es necesario adentrarse en lo que para el efecto
73
establece la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, decreto 11-2002
del Congreso de la República específicamente en el Artículo 11, el cual regula lo
concerniente al consejo municipal de desarrollo: “Integración de los Consejos
Municipales de Desarrollo. Los Consejos Municipales de Desarrollo se integran
así:
a) El alcalde municipal, quien lo coordina;
b) Los síndicos y concejales que determine la corporación municipal;
c) Los representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, hasta un
número de veinte (20), designados por los coordinadores de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo;
d) Los representantes de las entidades públicas con presencia en la localidad;
y,
e) Los representantes de entidades civiles locales que sean convocados.
4.5. Funciones
Las Funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo se encuentran
establecidas en el Artículo 12 de la Ley de la materia, el cual preceptúa:
Las funciones de los Consejos Municipales de Desarrollo son:
a) Promover, facilitar y apoyar el funcionamiento de los Consejos Comunitarios
de Desarrollo del municipio.
b) Promover y facilitar la organización y participación efectiva de las
comunidades y sus organizaciones, en la priorización de necesidades,
problemas y sus soluciones, para el desarrollo integral del municipio.
c) Promover sistemáticamente tanto la descentralización de la administración
pública como la coordinación interinstitucional en el municipio, para
coadyuvar al fortalecimiento de la autonomía municipal; para ese efecto,
apoyará a la Corporación Municipal en la coordinación de las acciones de las
74
instituciones públicas, privadas y promotoras de desarrollo que funcionen en
el municipio,
d) Promover Políticas, programas y proyectos de protección y promoción
integral para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer.
e) Garantizar que las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del
municipio sean formulados con base en las necesidades, problemas y
soluciones priorizadas por los Consejos Comunitarios de Desarrollo, y
enviarlos a la Corporación Municipal para su incorporación en las políticas,
planes, programas y proyectos de desarrollo del departamento.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y
proyectos de desarrollo municipal y comunitario, verificar su cumplimiento y,
cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas a la Corporación
Municipal, al Consejo Departamental de Desarrollo o a las entidades
responsables.
g) Evaluar la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos
municipales de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer a la Corporación
Municipal o al Consejo Departamental de Desarrollo las medidas correctivas
para el logro de los objetivos y metas previstos en los mismos.
h) Proponer a la Corporación Municipal la asignación de recursos de
preinversión y de inversión pública, con base en las disponibilidades
financieras y las necesidades, problemas y soluciones priorizados en los
Consejos Comunitarios de Desarrollo del municipio.
i) Conocer e informar a los Consejos Comunitarios de Desarrollo sobre la
ejecución presupuestaria de preinversión e inversión pública del año fiscal
anterior, financiada con fondos provenientes del presupuesto general del
Estado.
j) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de las políticas,
planes, programas y proyectos de desarrollo del municipio.
75
k) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su
mandato de formulación de las políticas de desarrollo.
l) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda,
el desempeño de los funcionarios públicos, con responsabilidad sectorial en
el municipio.
m) Velar por el cumplimiento fiel de la naturaleza, principios, objetivos y
funciones del Sistema de Consejos de Desarrollo.
El Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, robustece
la integración y funciones del Consejo Municipal de Desarrollo. El Artículo 42 del
instrumento reglamentario precitado establece: “En cada uno de los municipios se
integrará un Consejo Municipal de Desarrollo, en la forma en que se establece en
el Artículo 11 de la Ley. Corresponde a la Corporación Municipal designar a los
Síndicos y Concejales que participarán en el Consejo Municipal de Desarrollo y al
Coordinador del Consejo Municipal de Desarrollo convocar a los representantes
de las entidades públicas y civiles con presencia en el municipio, así como a los
representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
Se intuye entonces que si la ley faculta la corporación municipal para que nombre
a los síndicos y concejales que participarán en el concejo municipal de desarrollo,
estamos hablando que pueden participar todos los integrantes del concejo
municipal con vos y voto, ya que no limita el número de participantes de este
cuerpo colegiado.
Los representantes de los consejos comunitarios de desarrollo que pueden
participar en el consejo municipal de desarrollo, se encuentra establecido en el
Artículo 15 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, refiriéndose a
los Consejos Comunitarios de Segundo Nivel, estos consejos de desarrollo no
76
están incluidos en el Sistema que se regula en el Artículo 4 del mismo cuerpo
legal, por lo que, puede surgir la interrogante si son parte o no del sistema de
consejos de desarrollo urbano y rural; empero, si son o no parte, queda para la
hermenéutica de cada lector, pero sí son un enlace directo entre los Consejos
Comunitarios de Desarrollo y el Consejo Municipal de Desarrollo, ya que su
Asamblea está integrada por los coordinadores de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo y de cada una de las microrregiones o sectores de acuerdo a la división
política de la circunscripción municipal, de los cuales debe nombrarse a los
representante ante el Consejo Municipal de Desarrollo.
El Reglamento de la Ley de los Consejos Comunitarios de Desarrollo amplía lo
preceptuado en el Artículo 15 de la Ley descrito en el párrafo anterior,
preceptuando en su Artículo 53 lo siguiente: “En los municipios donde se
establezcan más de veinte Consejos Comunitarios de Desarrollo, el Consejo
Municipal de Desarrollo podrá agruparlos en consejos comunitarios de desarrollo
de segundo nivel, de conformidad, con la Ley. Los miembros de los Órganos de
coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo del Municipio integrarán
la Asamblea de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo Nivel, la
cual elegirá en su seno a sus representantes ante el Consejo Municipal de
Desarrollo, de acuerdo a sus principios, valores, normas y procedimientos o
normas estatutarias.
El Consejo Municipal de Desarrollo indicará, a cada Consejo Comunitario de
Desarrollo de Segundo Nivel, el número de representantes que le corresponda
elegir, en forma proporcional a la población que representa, de manera que, el
total de representantes de los Consejos Comunitarios de Desarrollo de Segundo
Nivel ante el Consejo Municipal de Desarrollo, no sea mayor de veinte”.
77
CAPÍTULO V
CONSEJOS COMUNITARIOS DE DESARROLLO
5.1. Antecedentes
El 6 de mayo de 1996, el Estado de Guatemala, a través del gobierno de turno,
firmó el acuerdo de paz sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, con
la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca URNG, en el Distrito Federal de
la ciudad de México.
Dicho acuerdo se consideró necesario, para superar las situaciones de pobreza,
pobreza extrema, discriminación y marginación social y política, obstáculos que
distorsionan el desarrollo social, económico, cultural y político del país y fuente de
conflicto e inestabilidad.
En el contenido del indicado acuerdo se contemplaron, puntos específicos que
dieron origen a la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural hoy vigente,
requiriendo específicamente el restablecimiento del nivel local, al establecer
puntualmente: “10) Para fortalecer las capacidades de participación de la
población y al mismo tiempo la capacidad de gestión del Estado, el gobierno se
compromete a:… Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural f)
Teniendo en cuenta el papel fundamental de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural para asegurar, promover y garantizar la participación de la población en la
identificación de las prioridades locales, la definición de los proyectos y programas
públicos y la integración de la política nacional de desarrollo urbano y rural, tomar
las siguientes medidas: i) Restablecer los consejos locales de desarrollo; ii)
Promover una reforma de la ley de consejos de desarrollo urbano y rural para
ampliar el espectro de sectores participantes en los consejos departamentales y
77
78
regionales de desarrollo y; iii) Asegurar el debido financiamiento del sistema de
consejos”.50
El Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria, cobra vigencia el
29 de diciembre de 1996 con la firma del acuerdo de paz firme y duradera, el cual
pone fin a más de tres décadas de enfrentamiento armado entre hermanos
guatemaltecos en nuestro país, siendo este acuerdo el cual constituye la fuente
formal para que el Congreso de la República de Guatemala invocara en el
Considerando tercero y cuarto del Decreto 11-2002, para el restablecimiento del
nivel comunitario en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, a través del
cual se restablece el nivel local a través de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo.
Consecuentemente se regula nuevamente, la parte conducente que se encontraba
sin vigencia en el Decreto 52-87, en relación a los Consejos Locales de Desarrollo,
derogando a la vez el Decreto 58-88 del Congreso de la República, a raíz de la
promulgación y vigencia del decreto 11-2002 y su reglamento.
5.2. Base legal de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
La organización comunitaria en Guatemala, referente a los Consejos Comunitarios
de Desarrollo, tiene su fundamento en el Decreto11-2002, del Congreso de la
República, a través del cual el Estado de Guatemala ha formalizado su
compromiso de restablecer el quinto nivel del sistema de consejos de desarrollo
urbano y rural, al firmar los acuerdos de paz, con lo cual se le pone fin a la guerra
civil interna, como ya se indicó en el apartado anterior.
50
MEDINA Bermejo, Joaquín y Jezreel Asaí Rivera Samuel, Los acuerdos de paz, compendio y análisis, pág. 61.
79
Los Consejos Comunitarios de Desarrollo, se encuentran regulados en
específicamente los Artículos 13 al 17, 23, 24, 26, 28 y 29, de la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural; su funcionamiento se establece en los
Artículos 42 al 51 del Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, Acuerdo Gubernativo 461-2002 y sus modificaciones contenidas en los
Acuerdos 229-2003 y 241-2003.
5.3. Integración de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
Los Consejos Comunitarios de Desarrollo cuentan con una estructura simple, ya
que están compuestos únicamente por dos órganos, encontrándose regulada en el
Artículo 13 de la Ley de la materia, el cual establece: “Los Consejos Comunitarios
de Desarrollo se integran así:
a) La Asamblea Comunitaria, integrada por los residentes en una misma
comunidad; y,
b) El Órgano de Coordinación integrado de acuerdo a sus propios principios,
valores, normas y procedimientos o, en forma supletoria, de acuerdo a la
reglamentación municipal existente.
Al referirse a la asamblea como uno de los órganos del consejo comunitario de
desarrollo, para que ésta tenga existencia debe integrarse a través de la reunión
de los residentes de la comunidad de que se trate, la cual se constituye con un
mínimo de un tercio de su población. primeramente para la constitución legal de
consejo comunitario de desarrollo, para lo cual convocan los vecinos interesados o
bien por medio de la municipalidad, pues no se puede intuir que ésta se integra
con el simple hecho de residir en la circunscripción comunitaria, sino que debe
hacerse con la comparecencia mínima de un tercio de su población y en el caso
de falta de quórum, las reuniones se realizarán con los presentes, con iguales
80
propósitos una hora después de la señalada en el mismo lugar y fecha, debiendo
hacer constar en el acta esta situación, según lo establece el Artículo 27 del
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. En el
segundo caso, la asamblea se reúne de acuerdo a las convocatorias que para el
efecto realice el órgano de coordinación con el objeto de conocer, discutir y
priorizar las necesidades o problemas que aquejan a la comunidad, para que
luego los miembros del Órgano de Coordinación proceda a realizar la gestión
correspondiente ante las instancias pertinentes en busca de soluciones favorables.
El Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, debe
integrarse por miembros de la Asamblea Comunitaria que para el efecto se
designen por los residentes de una misma comunidad. De acuerdo a lo
preceptuado en el Artículo 16 del Decreto 11-2002, el órgano de coordinación de
los consejos comunitarios de desarrollo se integra así: “Integración del Órgano de
Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
El órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
constituidos en el municipio, se integran de la siguiente forma:
a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside;
b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.
El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación,
ejecución y auditoria social sobre proyectos u obras que se prioricen y que elijan
los Organismos del Estado y entidades descentralizadas y autónomas para
realizar en la Comunidad”.
Una de la dificultades que se ha podido identificar durante la investigación,
consiste que en las comunidades del Municipio de Morales, Izabal, todas las
instituciones o sus dependencias con las cuales deben relacionarse los
81
representantes de las comunidades con motivo de sus funciones, únicamente
aceptan como representante, al Alcalde Comunitario, violentando con ello la
regulación contenida en el Artículo 16 b) de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, el cual incluye hasta un máximo de doce representantes electos
por la Asamblea Comunitaria, cuya representación sólo queda contenida en el
acta de designación de sus miembros por la razones anteriormente expuestas.
Con lo anterior se evidencia que al existir una confusión en cuanto a la institución
de Alcalde Auxiliar o Comunitario y el Alcalde Comunitario, es únicamente a una
persona que se le acepta e identifica como representante de cada comunidad,
siendo esto parte del problema, que como oportunamente se mencionó no es
quizá responsabilidad de los funcionarios o empleados públicos, ni mucho menos
de los mismos comunitarios de interpretar de manera errónea las normas de los
cuerpos legales que ha sido objeto de investigación y análisis, sino que, a criterio
del autor, es por la antinomia que existe en el contenido de las mismas,
confirmado la hipótesis planteada y por ello, es necesario subsanarla.
5.4. Registro e Inscripción
El Registro e inscripción de los Consejos Comunitarios de Desarrollo se encuentra
establecido en el Artículo 52 párrafo tercero del Reglamento de la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Acuerdo Gubernativo Número 461-2002,
el cual establece. “Todo Consejo Comunitario de Desarrollo, una vez conformado,
con la trascripción de su acta de constitución, deberá registrarse e inscribirse en el
libro respectivo del Registro Civil de la Municipalidad de su jurisdicción, con lo cual
obtendrá su personalidad jurídica.”
82
La norma reglamentaria citada anteriormente, establece que luego de registrarse e
inscribirse en el libro del Registro Civil de la Municipalidad, el Consejo Comunitario
de Comunitario de Desarrollo obtendrá su personalidad Jurídica; sin embargo
con la creación del decreto 90-2005 del Congreso de la República, Ley del
Registro Nacional de las Personas y sus reformas, el CAPÍTULO XI, DEL
REGISTRO CIVIL, Artículos 369 al 437 del Decreto Ley 106, Código Civil, quedan
derogados, lo cual conllevó a la desaparición de los Registros Civiles de las
Municipalidades de toda la República, dejando como resultado un vacío legal para
la inscripción y registro de los Consejos Comunitarios de Desarrollo, ya que la
norma específica es inaplicable.
Empero, para llenar el vacío legal reglamentario descrito en el apartado anterior,
El Congreso de la República, mediante el decreto 1-2007, el cual reforma el
Artículo 102 de la Ley del Registra Nacional de las Personas, estableciendo que
las personas jurídicas a que se refieren los Artículos 438 al 440 del código Civil y
demás Leyes, quedan a cargo del Ministerio de Gobernación, mientras que en el
tercero y cuarto párrafo del Artículo referido se establece: “Se exceptúan de la
aplicación del presente Artículo, el registro, autorización e inscripción de las
asociaciones de vecinos, asociaciones comunitarias para el desarrollo,
asociaciones de las comunidades de los pueblos indígenas a que se refieren los
Artículos 19, 20 y 21 del Código Municipal y a que se refiere la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural tales como las organizaciones de los
Concejos Municipales de Desarrollo -COMUDES-, y los Consejos Comunitarios de
Desarrollo -COCODES-. Así como los Comités Educativos -COEDUCAS- y las
Juntas Escolares reguladas por el Acuerdo Gubernativo Número 327-2003 del 29
de mayo de 2003, los cuales se inscribirán para su registro y autorización ante la
municipalidad del lugar que les corresponda.”
83
“El Concejo Municipal implementará los procedimientos y mecanismos necesarios
para asentar las inscripciones y realizar los registros de las personas jurídicas a
que hace referencia el párrafo precedente, para el efecto nombrará a un
funcionario municipal que se encargue de la recepción, análisis de la
documentación, inscripción y registro, además, llevará el control, guarda y
custodia de los libros o los soportes electrónicos que para el efecto sean
autorizados, quien deberá informar periódicamente a dicho Concejo de las
actividades que realice."
Con fundamento en la norma anteriormente descrita, en el Municipio de Morales
del departamento de Izabal, el Concejo Municipal, crea la oficina de Personas
Jurídicas, dependencia Municipal que tiene bajo su responsabilidad realizar el
asiento, registro e inscripción del Consejo Municipal de Desarrollo y los Consejos
Comunitarios de Desarrollo constituidos en la circunscripción municipal, dicha
oficina se encarga también de la autorización de la personalidad y personería
Jurídica de los Consejos Comunitarios de Desarrollo y del Consejo Municipal de
Desarrollo respectivamente, de las demás personas jurídicas que el decreto
descrito regula.
5.5. Funciones de los Consejos Comunitarios de Desarrollo
La Asamblea Comunitaria es el órgano de mayor jerarquía de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son:
a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período de
duración de sus cargos con base a sus propios principios, valores, normas y
procedimientos de la comunidad o, en forma supletoria, según el reglamento
de esta ley.
84
b) Promover, facilitar y apoyar la organización y participación efectiva de la
comunidad y sus organizaciones, en la priorización de necesidades, problemas
y sus soluciones, para el desarrollo integral de la comunidad.
c) Promover y velar por la coordinación tanto entre las autoridades comunitarias,
las organizaciones y los miembros de la comunidad como entre las
instituciones públicas y privadas.
d) Promover políticas, programas y proyectos de protección y promoción integral
para la niñez, la adolescencia, la juventud y la mujer.
e) Formular las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la
comunidad, con base en la priorización de sus necesidades, problemas y
soluciones, y proponerlos al Consejo Municipal de Desarrollo para su
incorporación en las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo del
municipio.
f) Dar seguimiento a la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos
de desarrollo comunitarios priorizados por la comunidad, verificar su
cumplimiento y, cuando sea oportuno, proponer medidas correctivas al
Consejo Municipal de Desarrollo o a las entidades correspondientes y exigir su
cumplimiento, a menos que se demuestre que las medidas correctivas
propuestas no son técnicamente viables.
g) Evaluar la ejecución, eficacia e impacto de los programas y proyectos
comunitarios de desarrollo y, cuando sea oportuno, proponer al Consejo
Municipal de Desarrollo las medidas correctivas para el logro de los objetivos y
metas previstos en los mismos.
h) Solicitar al Consejo Municipal de Desarrollo la gestión de recursos, con base
en la priorización comunitaria de las necesidades, problemas y soluciones.
i) Velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de otra índole, que
obtenga por cuenta propia o que le asigne la Corporación Municipal, por
85
recomendación del Consejo Municipal de Desarrollo, para la ejecución de los
programas y proyectos de desarrollo de la comunidad.
j) Informar a la comunidad sobre la ejecución de los recursos asignados a los
programas y proyectos de desarrollo comunitarios.
k) Promover la obtención de financiamiento para la ejecución de los programas y
proyectos de desarrollo de la comunidad.
l) Contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal, en el marco de su
mandato de formulación de las políticas de desarrollo.
m) Reportar a las autoridades municipales o departamentales que corresponda, el
desempeño de los funcionarios públicos con responsabilidad sectorial en la
comunidad.
n) Velar por el fiel cumplimiento de la naturaleza, principios, objetivos y funciones
del Sistema de Consejos de Desarrollo.51
5.6. Órgano de Coordinación
El Órgano de coordinación, es el segundo órgano del consejo comunitario
desarrollo, cuya integración está regulada en el Artículo 16 del decreto 11-2002
del Congreso de la República, Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el
cual se integra de la siguiente forma:
a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside;
b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General.
El Órgano de Coordinación tiene bajo su responsabilidad la coordinación,
ejecución y auditoria social sobre proyectos u obras que se prioricen y que
seleccionen los Organismos del Estado y entidades descentralizadas y autónomas
para realizar en la Comunidad.
51
LEY de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, Artículo 14.
86
5.7. Funciones del Órgano de Coordinación
Además de las funciones establecidas en el Artículo 16 de la Ley de los Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural, el Artículo 17 de la Ley precitada, regula que; las
funciones del Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo son:
a) Ejecutar las acciones que resuelva la Asamblea Comunitaria e informarle
sobre los resultados obtenidos.
b) Administrar y velar por el buen uso de los recursos técnicos, financieros y de
otra índole que obtenga el Consejo Comunitario de Desarrollo, por cuenta
propia o asignación de la Corporación Municipal, para la ejecución de
programas y proyectos de desarrollo de la comunidad; e informar a la
Asamblea Comunitaria sobre dicha administración.
c) Convocar a las asambleas ordinarias y extraordinarias del Consejo
Comunitario de Desarrollo.
Es importante destacar, al hablar del Órgano de Coordinación, en las instituciones
de Estado, la municipalidades y las mismas comunidades, no se refieren a este
órgano como tal, sino que se le denomina el COCODE, desconociendo que el
Cocode, o Consejo comunitario de desarrollo está integrado por los dos órganos
referidos, La Asamblea Comunitaria y el Órgano de Coordinación.
5.8. Alcalde Comunitario
La Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y el Código Municipal, que
son los dos cuerpos legales han sido utilizados principalmente para la presente
investigación, no cuentan con un concepto o definición al respecto, en el primer
caso sobre la institución del Alcalde Comunitario ni en el segundo sobre la
institución de Alcalde Comunitario o Auxiliar, lo cual contribuye negativamente
87
para que no se tenga clara, tanto una como la otra institución o si se trata de la
misma.
Al no existir una definición al respecto, según el autor, el Alcalde Comunitario lo
define como: El personero nombrado por la Asamblea comunitaria del Consejo
Comunitario de Desarrollo, que preside el Órgano de Coordinación, quien es
nombrado por la Asamblea comunitaria en su calidad de Órgano soberano o de
mayor jerarquía de los Consejos Comunitarios de Desarrollo.
A través del desarrollo de la presente investigación, se puede evidenciar las
incongruencias que se encuentran en contraposición relativas el tema
seleccionado, pero este caso específico, aludiendo a la institución de Alcalde
Comunitario, ya que el artículo 14 del decreto 11-2002, literal a) establece la forma
de nombrarlo conjuntamente con el total de los miembros del Órgano, sin embargo
el Acuerdo Gubernativo Acuerdo Gubernativo 461-2002 y sus modificaciones
contenidas en los Acuerdos 229-2003 y 241-2003, en su Artículo 63,52 al referirse
a la integración de Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo, varía totalmente lo establecido en la Ley al establecer que en ausencia
de la Reglamentación Municipal, es el Alcalde Comunitario o Auxiliar el que
presidirá el Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo, con lo
cual se va consolidando y confirmando la hipótesis planteada oportunamente.
El nombramiento del Alcalde Comunitario se realiza con base a lo establecido en
el Artículo 14 literal a) y 16 de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
los cuales establecen: “Funciones de los Consejos Comunitarios de
52
Integración del órgano de coordinación. El órgano de coordinación de cada Consejo Comunitario de
Desarrollo, se integrará:
a) Como lo indican los Artículos 13, literal b) y 16 de la Ley; b) De acuerdo a la reglamentación municipal
vigente. En ausencia de tal reglamentación; por un coordinador, un secretario y los miembros que la asamblea
comunitaria decida; y c) El coordinador será el alcalde comunitario o auxiliar o, en su defecto la comunidad
elegirá al coordinador.
88
Desarrollo. La Asamblea Comunitaria es el órgano de mayor jerarquía de los
Consejos Comunitarios de Desarrollo y sus funciones son:
a) Elegir a los integrantes del Órgano de Coordinación y fijar el período de
duración de sus cargos con base a sus propios principios, valores, normas y
procedimientos de la comunidad o, en forma supletoria, según el reglamento de
esta ley. b) ..c)…” “Integración del Órgano de Coordinación de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo. El órgano de Coordinación de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo constituidos en el municipio, se integran de la
siguiente forma:
a) El Alcalde Comunitario, quien lo preside;
b) Hasta un máximo de doce representantes electos por la Asamblea General”.
5.9. Periodo de duración en el ejercicio de sus Funciones
Como se puede verificar que, el Artículo 14 literal a) del decreto 11-2002, confiere
a la Asamblea Comunitaria del Consejo Comunitario de Desarrollo, el poder
soberano para nombrar a los miembros del Órgano de Coordinación, y el Alcalde
Comunitario es parte del mismo, la duración en el ejercicio del cargo de él y las
demás personas nombradas por este órgano de mayor jerarquía. Supletoriamente
puede determinarse el periodo duración en las funciones del órgano de
coordinación según lo establece el Artículo 55 y 64 del Reglamento de la Ley de
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, los cuales establecen: “Articulo 55.
Supletoriedad. “En forma supletoria en los integrantes del órgano de
coordinación, serán electos por mayoría simple y la duración en los cargos será
por un período máximo de dos años prorrogables o revocables”. Artículo 64.
Duración en el cargo de los miembros del Órgano de Coordinación.
“Duración en el cargo de los miembros del órgano de coordinación. En
cumplimiento del literal a) del Artículo 14 de la Ley, se establece que el período de
89
duración en los cargos del órgano de coordinación será hasta un máximo de dos
años pudiendo ser reelectos”. Esta última disposición reglamentaria, no obstante
que establece que el nombramiento se hace en cumplimiento a lo dispuesto en el
Artículo 14 literal a) de la Ley, más bien riñe o contraviene esa disposición, ya que
el Artículo referido de la Ley no establece plazo, sino que la facultad de la
Asamblea es discrecional, la cual puede determinar que el periodo de duración en
el ejercicio de sus cargos sea uno, dos o más años si así lo desean y conviene a
los intereses de la comunidad, sin embargo, el periodo para el cual regularmente
se nombra a los miembros del órgano de coordinación de los consejos
comunitarios de desarrollo, es de dos años.
Cabe mencionar que las normas del Código Municipal, decreto 21-2002, del
congreso de la República, se sitúan en contraposición a lo regulado en la Ley de
los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y su Reglamento tal como se puede
constatar en el apartado anterior, ya que Código Municipal también regula la
institución de Alcalde Comunitario pero con el agregado “ó Auxiliar”, resultando
fácil identificar que existe una incongruencia o contradicción con las normas de la
Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural anteriormente descritas; dicha
incongruencia estriba en cuanto a la forma de nombramiento y duración en el
ejercicio de las funciones del Alcalde Comunitario, ya que en los Artículos 56
párrafo segundo y 57 prescriben que: “El nombramiento de alcaldes comunitarios
o alcaldes auxiliares lo emitirá el alcalde municipal, con base a la designación o
elección que hagan las comunidades de acuerdo a los principios, valores,
procedimientos y tradiciones de las mismas”. “Los miembros de las alcaldías
comunitarias ó alcaldías auxiliares durarán en el ejercicio de sus cargos el período
que determine la asamblea comunitaria, el cual no podrá exceder el período del
Concejo Municipal, con base en los principios, valores, normas y procedimientos
de la comunidad, o en forma supletoria, según las ordenanzas que emita el
90
Concejo Municipal”. Estas disposiciones legales evidencian claramente la
existencia de una Antinomia Jurídica, la cual puede ser subsanada a través de la
reforma del Decreto 12-2002 del Congreso de la República, especialmente la parte
conducente del Título III, Capítulo IV, relativo al Gobierno y Administración del
Municipio, Alcaldías Indígenas, Alcaldías Comunitarias ó Alcaldías Auxiliares, ya
que es este el cuerpo legal que contiene disposiciones que provocan confusión,
mientras que las normas de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
las disposiciones de sus normas, son explícitas.
5.10. Gratuidad de Funciones
En el Marco de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, el Artículo
22, prescribe que las funciones de todos los miembros de los Consejos de
Desarrollo son ejercidas sin ninguna remuneración.53 Sin embargo, el Artículo 59
del Código Municipal, se contrapone a la disposición anterior, el cual regula:
“Retribución a los cargos de alcaldes comunitarios ó alcaldes auxiliares.
Cada municipalidad, de acuerdo a sus recursos financieros, regulará en el
reglamento municipal la retribución que corresponda por el servicio de alcalde
comunitario ó alcalde auxiliar”.54
En los apartados anteriores se denota fácilmente la controversia entre las normas
de los cuerpos legales objeto de análisis, aunado a ello, si se confronta el artículo
22 ya indicado, el cual regula que las funciones de todos los miembros de los
consejos de desarrollo es ad honoren, con el Artículo 59 del Código Municipal;
norma que establece una retribución a los cargos de alcaldes comunitarios o
alcaldes auxiliares por parte de la municipalidad, de acuerdo a sus recursos
financieros. Lo anterior robustece la antinomia jurídica ya tantas veces
53 Artículo 22. Actuación ad honorem. Todos los miembros de los Consejos de Desarrollo participan en las sesiones en forma ad honorem. 54
CÓDIGO Municipal, Artículo 59.
91
mencionada, encuadrando la hipótesis de su existencia en relación a la institución
de Alcalde Comunitario o Auxiliar establecida en el Código Municipal y la de
Alcalde Comunitario inmersa en la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural en cuanto a su forma de nombramiento, periodo de duración en el ejercicio
de sus cargos y la denominación de cada institución contenida en cada una de las
Leyes y normas reglamentarias relacionadas..
Para finalizar, es necesario resaltar que derivado del problema planteado y
confirmada la hipótesis respectiva, en las comunidades del municipio de morales
Izabal, los comunitarios para poder organizarse o nombrar nuevos miembros del
Órgano de Coordinación del Consejo Comunitario de Desarrollo, para que la
misma tenga validez según su concepción, necesariamente debe haber
representación de la municipalidad en las Asambleas que celebran para el efecto,
ello porque lamentablemente no se tiene la preparación y capacidad de
interpretación de las normas que regulan esta materia, y en el caso que si exista
miembros de las organizaciones comunitarias que cuentan con personal de perfil
académico un poco decoroso, el problema siempre estará álgido, como
consecuencia de la antinomia jurídica existente.
92
CONCLUSIONES
1. El Ordenamiento Jurídico guatemalteco es promiscuo, ya que cuenta con
diferentes cuerpos legales creados en su mayoría por el Congreso de la
República, dentro del cual se encuentra la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, decreto 11-2002 del congreso de la República, mismo que
contiene normas que se orientan a trasladar el poder a la población en la toma
de decisiones a través de su participación por medio del Sistema de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural, y el decreto 12-2002, Código Municipal. En los
dos cuerpos legales referidos se encuentra regulada la institución de Alcalde
Comunitario, denominación que le da en el caso del primero, mientras que el
segundo, regula esta institución pero con el agregado o Auxiliar, o sea Alcalde
Comunitario o Auxiliar.
2. Ha existido incertidumbre y confusión en los funcionarios y empleados
municipales del Municipio de Morales, Izabal, en cuanto a la interpretación y
aplicación de las normas del Código Municipal y la Ley de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, lo cual estriba en que, si se trata de la misma
institución que se encuentra en cada cuerpo legal o si es distinta; ello derivado
de que cada una de las normas de estos dos decretos del Congreso de la
República, al referirse a esta o estas instituciones, reflejan contradicciones de
fondo.
3. Casi la totalidad de los miembros de los Órganos de Coordinación de los
Consejos Comunitarios de Desarrollo del Municipio de Morales, desconocen el
contenido de las normas de los dos principales cuerpos legales objeto de esta
investigación, así también la mayoría de los residentes de las comunidades del
Municipio de Morales, suponen que para organizarse en Consejo Comunitario
de Desarrollo, necesariamente deben antevenir los funcionarios o empleados
92
93
de la Municipalidad para que tenga validez el acto de constitución y/o
nombramiento de los miembros de los Órganos de Coordinación.
4. Los miembros de los Órganos de Coordinación de los Consejos Comunitarios
de Desarrollo, no reciben capacitaciones por parte del gobierno central para
propiciar la descentralización por medio de estas organizaciones comunitarias,
aunque sí muy escasamente con apoyo de organizaciones no
gubernamentales se celebran algunas capacitaciones, lo cual no incluye ni
siquiera a un diez por ciento de los representantes de las comunidades, por lo
cual, los estos representantes desconocen sus funciones e incumplen con el
mandato contenido en el Artículo 17 del decreto 11-2002, actuando de
acuerdo a sus propios criterios.
5. En relación a la antinomia jurídica objeto de la investigación, ésta estriba en
que al considerarse por parte de los funcionarios de gobierno y la
Municipalidad, que la institución de Alcalde Comunitario ó Auxiliar, regulada en
el Código Municipal y la de Alcalde Comunitario contenida en la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, es la misma; lo cual más bien es
motivo de galimatías al no estar claro, y a criterio del autor del presente trabajo,
no se trata de la misma.
6. Que el legislador no analizó detenidamente al momento de crear las normas
del Código Municipal al incluir una institución con similar denominación de la
que previamente había sido establecida en la el decreto 11-2002, ya que al
realizar un estudio meticuloso de cada una de las normas de los dos decretos
del Congreso de la República ya varias veces mencionados, no se determina si
se trata de la misma institución, lo cual también en el acuerdo Gubernativo
461-2002 y sus modificaciones contenidas en los Acuerdos 229-2003 y 241-
94
2003, prescribe una redacción que disturba lo relativo a esta institución, por lo
que esta norma reglamentaria, de acuerdo a la interpretación del autor de la
investigación, más allá de contribuir con iluminar las oscuras regulaciones de
las Leyes ordinarias, mas bien, contribuye a confundir aún más al indicar que el
Alcalde comunitario o auxiliar será el coordinador del órgano de coordinación.
7. De acuerdo a la forma de nombramiento y funciones del Alcalde Comunitario,
se trata de una institución distinta a la del Alcalde Comunitario o Auxiliar.
95
RECOMENDACIONES
1) Reformar las normas Capítulo IV, del Título III del Código Municipal, en lo
concerniente a las Alcaldías Indígenas, Alcaldías Comunitarias o Alcaldías
Auxiliares, especialmente en lo que contrasta con las normas del la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, al referirse a la institución de Alcalde
Auxiliar o Comunitario, debiendo omitirse la denominación “Comunitario”,
quedando únicamente, Alcalde Auxiliar.
2) Que el gobierno central establezca un programa de capacitación permanente
de los miembros de los Órganos de Coordinación de los Consejos de
Comunitarios de Desarrollo.
3) Dotar de legislación de la materia a los representantes de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo.
4) Que se reforme el Artículo 63 del Acuerdo Gubernativo 461-2002 y sus
modificaciones contenidas en los Acuerdos 229-2003 y 241-2003, adecuando
su redacción a lo establecido en el Artículo 16 del decreto 11-2002, al referirse
a la integración del órgano de coordinación de los consejos comunitarios de
desarrollo.
95
96
ANEXOS
96
97
ANEXO 1 Modelo de Encuesta
UNIVERSIDAD: Mariano Gálvez de Guatemala, Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales.
TEMA: La Necesidad de subsanar la Antinomia Jurídica existente en relación a la figura
de Alcalde Auxiliar y Alcalde Comunitario.
DIRIGIDA A: Miembros de los Órganos de Coordinación de COCODE’s y COMUDE.
1.__________________________2._______________________ 3.________________
Residencia Institución la que pertenece Cargo que ocupa
Instrucciones:
Marcar con un X en la casilla que corresponda a su respuesta.
1. ¿Conoce usted la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural?....
SI___.No______
2. ¿Conoce el contenido del Código Municipal?........................................... Si____
No_____
3. ¿Sabe Usted qué Ley regula la figura de Alcalde Comunitario?................Si____
No_____
4. ¿Sabe usted qué ley regula la figura de Alcalde comunitario o Auxiliar?...Si
____No_____
5. ¿Sabe usted qué es un Consejo Comunitario de
Desarrollo?...................Si____No_____
6. ¿Sabe usted cómo se integran los Consejos Comunitarios de Desarrollo?
Si___No_____
Si su respuesta es sí,
descríbalo:____________________________________________________________
7. ¿Quién nombra al Alcalde comunitario? El Alcalde Municipal. ____ La Comunidad.
____
8. ¿Sabe usted quién nombra al Alcalde Comunitario o Auxiliar?...............Si_____
No____
Si su respuesta es sí,
descríbalo:____________________________________________________________
_____________________________________________________________________
9. ¿Qué conoce sobre los Consejos comunitarios de Desarrollo? Nada___ poco____
todo____.
Si desea describa:__________________________________________________
__________________________________________________________________
Observaciones:
98
ANEXO 2
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS OBTENIDOS EN EL DESARROLLO DEL TRABAJO DE CAMPO (ENCUESTAS).
1. ¿Conoce usted la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural?
El cuarenta y ocho por ciento de los líderes y lideresas del municipio de Morales
Izabal que fueron encuestadas, contestó que no conoce la Ley, y el cincuenta y
dos por ciento indicó conocerla.
SI 52%
NO 48%
99
2. ¿Conoce usted el contenido del Código Municipal?
El sesenta y cinco por ciento de los líderes y lideresas integrantes de los Órganos
de Coordinacion de los COCODES’s, del municpio de Morales, del departamento
de Izabal, contestaron que no conocen el Código Municipal, mientras que el treinta
y cinco por ciento contestaron que si.
SI. 35%
NO. 65%
100
3. ¿Sabe usted qué Ley regula la figura de Alcalde comunitario?
El cincuenta y ocho por ciento de los líderes y lideresas del municpio de Morales,
del departamento de Izabal, contestaron que no saben qué Ley regula la
institucion de Alcalde Comunitario, mientras que el cuarenta y dos por ciento
contestaron que si.
SI. 42%
NO. 58%
101
4. ¿Sabe usted qué Ley regula la figura de Alcalde Comunitario o Auxiliar?
El cincuenta y cinco por ciento de los líderes y lideresas del municpio de Morales,
del departamento de Izabal, contestaron que no saben qué Ley regula la
institucion de Alcalde Comunitario o Auxiliar, mientras que el cuarenta y cinco por
ciento contestaron que si.
SI. 45%
NO. 55%
102
5. ¿Sabe usted qué es un Consejo Comunitario de Desarrollo?
El ochenta y siete por ciento de las personas encuentadas en el municpio de
Morales, del departamento de Izabal, contestaron que si saben qué es un Consejo
Comunitario de Desarrollo, y el trece por ciento dijeron no saber, a persar de
pertencer a una de esta roganizaciones comuntarias.
SI. 87%
NO. 13%
103
6. ¿Sabe usted cómo se integran los Consejos Comunitarios de Desarrollo?
El noventa por ciento de las personas encuestadas en el Municipio de Morales del
departamento de Izabal, dijo saber su integración, no obstante que al describirlo,
lo hicieron de manera equivocada, mientras que el diez por ciento dijo no saber.
SI. 90%
NO. 10%
104
7. ¿Quién nombra al Alcalde Comunitario?
El cien por ciento de las personas encuestadas en el municipio de Morales del
departamento de Izabal, dijeron que la comunidad es el ente encargado de
nombrar al Alcalde Comunitario, ninguna contestó que sea el Alcalde municipal
quien lo nombra.
ALCALDE MUNCIPAL. 0%
LA COMUNIDAD. 100%
105
8. ¿Sabe usted quién nombra al Alcalde Comunitario o Auxiliar?
El noventa y cuatro por ciento de las personas encuestadas en el municipio de
Morales del departamento de Izabal, dijeron saber que si saben quien lo nombra,
empero al momento de describir, hubo discrepancia al indicar que es nombrado
por la Asamblea Comunitaria, mientras que el seis por ciento dijo no saber.
SI. 94%
NO. 6%
106
9. ¿Qué conoce usted sobre los Consejos Comunitarios de Desarrollo?
El ochenta y cuatro por ciento de los líderes y lideresas del municipio de Morales
del departamento de Izabal que fueron encuestadas, contestaron saber poco
sobre los Consejos Comunitarios de Desarrollo, el trece por ciento dijo saber todo,
mientras que el tres por ciento dijo saber nada.
NADA. 3%
POCO. 84%
TODO. 13%
107
ANEXO 3
ENTREVISTA AL EL SEÑOR ALCALDE MUNICIPAL DEL MUNICIPIO DE
MORALES DEL DEPARTAMENTO DE IZABAL.
1. ¿Conoce usted el contenido de la Ley de los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural en lo relativo a los Consejos Comunitarios de Desarrollo?
Si, un poco, quizá no muy a fondo pero si cuestiones básicas sobre lo relativo a
los Consejos Comunitarios de Desarrollo y el Consejo Municipal de Desarrollo.
2. ¿Conoce usted el Contenido del Código Municipal en lo relativo a las
Alcaldías indígenas, Alcaldías comunitarias o alcaldías auxiliares? Sí,
pero es un poco confusa, si lo confrontamos con la Ley de los Consejos de
Desarrollo, porque hay cuestiones que tienden a confundir, especialmente con
lo relativo al Alcalde Comunitario, que es la Figuera que contiene la Ley de los
Consejos de Desarrollo.
1. ¿Sabe usted en qué cuerpo legal se encuentra regulada la institución
Alcalde Comunitario o Auxiliar? Si, es en el Código Municipal.
2. ¿En la legislación guatemalteca existe un cuerpo legal que regula la
institución de Alcalde Comunitario y otro que regula la institución de
Alcalde Comunitario o Auxiliar, Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural y Código Municipal respectivamente; según su interpretación, se
trata la misma institución o se trata de dos instituciones diferentes? Mire,
esto es bastante complicado, porque cada una de las leyes mencionadas
regulan cuestiones que nos confunden por el alto porcentaje en la similitud de
la denominación de las dos instituciones; sin embargo, creo que las
instituciones son distintas, por lo menos así lo vemos nosotros acá en la
municipalidad, ya que una es nombrada por la comunidad y la otra debe ser
nombrada por la Autoridad Municipal, o sea el Alcalde Municipal, sin embargo
existe una confusión grande, más aún por los vecinos residentes de en las
comunidades del Municipio de Morales.
3. ¿Cómo define usted a un Consejo Comunitario de Desarrollo? Esta es una
organización de vecinos que está integrada por los residentes de una misma
comunidad, que buscan el beneficio mediante la solución a las necesidades de
la Comunidad.
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4. ¿Conoce usted la estructura de un Consejo Comunitario de Desarrollo?
Está integrado por todos los vecinos de la Comunidad, dentro de los cuales
nombran a sus representantes del COCODE.
5. ¿Qué es el Órgano de Coordinación de los Consejos Comunitarios de
Desarrollo? Es uno de los dos órganos que conforman el COCODE, siendo
sus integrantes los representantes de la comunidad, además de ser los
encargados de ejecutar los acuerdos emanados de la Asamblea Comunitaria,
especialmente en la solución de los problemas que aquejan a los habitantes de
la misma y la gestión de las necesidades de la comunidad.
6. ¿Cuál es el ente legitimado para designar al Alcalde Comunitario? Bueno,
como ya se dijo anteriormente, quienes deciden nombrar a sus representantes,
son los vecinos, en este caso sería la Asamblea Comunitaria.
7. ¿Qué papel juega la Municipalidad en la Organización de los Consejos
Comunitarios de Desarrollo? Generalmente siempre se hace presencia en
las comunidades, ya que los vecinos siempre solicitan la intervención de la
Municipalidad, pues ellos consideran que es necesaria la presencia de un
representante de la Municipalidad para darle validez a la Constitución las
organizaciones comunitarias. Una de las cuestiones que sí es invariable, es en
lo relativo a la Inscripción que deben realizar en la oficina de personas jurídicas
de la Municipalidad después de su constitución y nombramiento de sus
representantes.
8. ¿Cuál es el periodo de duración en el ejercicio de las funciones del
Alcalde Comunitario? Bueno, eso lo deciden en la Comunidad, y cuando no
lo hacen, al momento de hacer la inscripción en la oficina de personas jurídicas
en la Municipalidad, se le da un periodo de dos años, incluyendo a todos los
miembros del Órgano de Coordinación, ya que el alcalde comunitario es parte
del Órgano de coordinación y se nombra a todos en una sola vez.
9. ¿Cuál es el ente legitimado para nombrar al Alcalde Comunitario o
Auxiliar? Bueno, el código municipal establece que debe ser nombrado por el
Alcalde Municipal.
10. ¿Cuál es el periodo de duración en el ejercicio de las funciones del
Alcalde Comunitario o Auxiliar? De acuerdo a lo que establece el código
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municipal no podemos hablar de un periodo específico, ya que lo único que si
es claro, es que no puede durar más allá del periodo del Alcalde Municipal.
11. ¿Cuántos Alcaldes Comunitarios o Auxiliares están ejerciendo en el
Municipio de Morales? En Morales no existe ni uno solo, ya que nosotros
trabajamos directamente con los representantes que son nombrados en las
comunidades, en este caso, con los Órganos de Coordinación de los Cocodes.
12. ¿Cuál es vínculo principal entre la Municipalidad y las Comunidades de la
Circunscripción municipal del Municipio de Morales del departamento de
Izabal? Básicamente con los representantes de los Cocodes, o sea con los
miembros de los Órganos de Coordinación de esta organizaciones
comunitarias.
13. Según su experiencia, qué tipo de nivel social o académico tienen los
representantes de los COCODES? Mire, generalmente son personas muy
sencillas, sin una posición social decorosa y sin conocimientos académicos
que vayan más allá de dos o tres años de educación primaria, claro que
existen algunos pocos casos que si hay líderes de los Consejos Comunitarios
de Desarrollo con preparación académica de nivel diversificado, pero como ya
dije, muy escasamente.
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BIBLIOGRAFÍA
Libros:
ACOSTA ROMERO, Miguel, Teoría general del Derecho Administrativo
BIDART CAMPOS, Germán J., Lecciones elementales de política, Buenos
Aires, Edición, 1975.
CALDERÓN MORALES, Hugo Haroldo, Libro de Derecho Administrativo,
parte especial quinta edición.
OSORIO, Manuel, Diccionario de Derecho usual.
OSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Sociales y Políticas
PRADO, Gerardo, Teoría del Estado.
WEBER, Max, “La política como vocación”, en su libro El político y el
científico, trad. F. Rubio Llorente, Madrid, Alianza, 5ª ed., 1979.
Legislación:
Constitución Política de la República de Guatemala;
Ley Preliminar de Regionalización, Congreso de la República, Decreto
70-86, 1986.
Ley del Organismo Ejecutivo, Decreto Número 114-97, del Congreso de la
República
Ley Electoral y de Partidos Políticos, decreto 1-85 del Congreso de la
República y sus reformas.
Ley Orgánica del Ministerio Público, decreto número 40-94 del Congreso
de la República
Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas , decreto 31-2002 del
congreso de la República
Ley General de Descentralización, decreto 14-2002, del Congreso de la
República de Guatemala
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111
Código Municipal, decreto 12-2002 del Congreso de la República
Ley de los Consejos Comunitarios de Desarrollo Urbano y Rural, decreto
11-2002 del Congreso de la República
Ley del Registro Nacional de las Personas, Decreto 50-2005 y sus
reformas
Decreto Ley 107, Código Civil;
Reglamento de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
Acuerdo Gubernativo 461-2002
Páginas Web que dan soporte a la Investigación:
http://mercaba.org/DOCTRINA%20SOCIAL/Articulos/biencomun.htm
http://www.oj.gob.gt/index.php/oj-infogral/que-es-el-oj-mision-vision
http://es.wikipedia.org/wiki/Procuradur%C3%ADa_de_los_Derechos_Huma
nos_(Guatemala)
http://www.buenastareas.com/ensayos/Centralizacion-y-Descentralizacion-
Administrativa/1309802.html