el problema de la pobreza desde la perspectiva de derechos implicaciones de política hacia la...
TRANSCRIPT
El problema de la Pobreza desde la perspectiva de
Derechos
Implicaciones de política
Hacia la consolidación de un Sistema de Promoción Social
CEPAL – ILPES – DNP
Consuelo Corredor Martínez
Profesora Asociada
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá D.C. Abril 29 de 2008.
Seis puntos de interés1. Marco conceptual de referencia
2. Las familias como sujeto de intervención
3. Articulación de la oferta pública y privada
4. Creación de redes sociales, sostenibilidad y financiamiento
5. Articulación entre los diferentes niveles de Gobierno
6. Principales resultados
UN CONTEXTO NECESARIO
En la década de los noventa se abre paso un cambio de rumbo, que impone redefinir el sujeto de las políticas sociales.
El Desarrollo con Equidad y Democracia cobra importancia en las agendas nacionales e internacionales como objetivos colectivos deseables y como mandatos constitucionales.
Los costos de la disociación entre el desarrollo económico y social, propician una mirada más comprehensiva del desarrollo.
Los nuevos referentes ponen el acento en los Derechos de las personas, como el fin último del Desarrollo
El Desarrollo Integral (CEPAL) El Desarrollo Humano (PNUD) El Desarrollo como Libertad (A. SEN)
Tres acuerdos internacionales se destacan en esta dirección:
El Pacto Internacional de los DESC (ONU) Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ONU) La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (Foro Social de Las
Américas)
Aportes de esta nueva mirada al Desarrollo
Valora aspectos complementarios al ingreso y a la utilidad
Integra la Equidad, en medios y resultados, como expresión de Libertad
La discusión sale del marco de las carencias, y cómo medirlas, y se pone en el terreno de los Derechos
Los Derechos como marco conceptual de referencia
La perspectiva del Desarrollo Humano y de los Derechos, fortalecen una mirada más integral de la Pobreza, no solo como un problema de equidad y de justicia, sino también de ineficiencia social.
Las personas dejan de ser sujeto de necesidades (individualismo), para ser vistas como sujeto de derechos (ciudadanía).
La situación de pobreza adquiere un carácter integral, multidimensional y multicausal.
La Pobreza es vista como un problema de carencia de oportunidades, que limitan el desarrollo de las capacidades e impiden el ejercicio de los derechos
El concepto de oportunidades remite a la libertad (elección y posibilidad de Ser y Hacer) y a la justicia (como fundamento de la “libertad real para todos”)
Las capacidades no se refieren a la productividad de las personas, sino a su libertad para decidir sobre sus desempeños, y son las que permiten las realizaciones. Dependen no solo del ingreso sino de los arreglos sociales que deben contrarrestar la inequidad y la desigualdad
El paso de las personas como sujeto de necesidades a sujeto
de derechos tiene varias implicaciones:
Una necesidad, cuando se satisface, deja de serlo, un derecho, nunca deja de serlo.
Ello puede explicar la prevalencia de programas de asistencia social (transitorios y discrecionales), en desmedro de las políticas públicas (permanentes, obligatorias y exigibles) orientadas al alcance de objetivos de interés colectivo
Pone el acento en las libertades o derechos positivos, que están ausentes de la visión clásica del bienestar, al centrarse en el individualismo y reducir el Estado a la no intervención en el desarrollo de la libertad individual
Los Derechos positivos, controvierten la “asistencia social”, basada en criterios residuales del valor fundamental dado a la libertad negativa y conducen a la titularidad de los mismos, respaldados por la Constitución y los tratados internacionales
Los Derechos positivos comprometen la “obligatoriedad de prestación”, la cual no siempre puede ser inmediata y por ello la obligación de contar con políticas que progresivamente hagan viable su titularidad. Si x es un derecho, p(x) es un metaderecho (A. Sen)
Implicaciones del enfoque de Derechos en las políticas públicas
Si bien, en determinadas circunstancias el restablecimiento de los derechos debe ser progresivo, el Estado debe tener políticas para su alcance
Se propician políticas de estado y se dan mejores condiciones para su sostenibilidad
La equidad y la igualdad se vuelven imperativas
La seguridad ciudadana, además de un derecho en sí misma, se convierte en la garantía para el ejercicio de los derechos humanos y las libertades
Propicia el empoderamiento de los excluidos por la exigibilidad de los derechos y conduce a prever los mecanismos e instancias pertinentes
Las Acciones Afirmativas: un tratamiento desigual a los desiguales
El Estado Social de Derecho y las políticas de derechos humanos exigen el reconocimiento y respeto a la diversidad y multiculturalidad, el reconocimiento y restitución de los derechos vulnerados y la superación de las barreras que propician la situación de vulnerabilidad.
El énfasis está en los grupos poblacionales, que por su condición de género o etnia, ven vulnerados sus derechos, y en aquellos, que por su situación de pobreza o desplazamiento, no pueden ejercerlos en forma efectiva
De las necesidades a los DerechosDe los Programas a las Políticas
La visión de carencia de necesidades, acentúa el divorcio entre la política económica y social.
La política social pone el énfasis en las compensaciones a través de programas, que en el mejor de los casos se reducen a transferir ingresos, bienes y servicios entre los grupos sociales (impuestos y subsidios), ausentes de políticas integrales que construyan progresivamente autonomía en el ejercicio de los derechos
Limitaciones de los programas de subsidios
Relegan la “obligación de prestación” del Estado a través de la oferta pública
Ponen el acento en programas sociales de acceso a servicios puntuales, en detrimento de las políticas públicas (elección social, apropiación colectiva e integralidad de objetivos)
La transferencia de ingresos, vía demanda, queda sujeta a la volatilidad macroeconómica y por eso los programas resultan cíclicos, cuando debieran ser anticíclicos
Quedan sujetos a la disponibilidad de recursos públicos y a las prioridades políticas de los gobiernos de turno
Tienen limitaciones técnicas (información, control y calidad) y pueden ser fácilmente “capturables” por el clientelismo (J.A.Ocampo 2001)
Se aumenta el riesgo de incumplir las dimensiones del contenido de los Derechos*
La disponibilidad (oferta suficiente) La accesibilidad ( que no haya obstáculos) La aceptabilidad (calidad y compatibilidad con el conjunto de derechos) La adaptabilidad (respeto a la diversidad de los grupos humanos)
Dos observaciones adicionales:
La condicionalidad no es garantía suficiente para la calidad ni la integralidad de los servicios y la identificación, ejecución y control se hacen más difíciles
No contribuyen al fortalecimiento de la institucionalidad, a su intervención articulada y coordinada y fomentan la sectorialidad, la dispersión de acciones, criterios y metodologías de intervención
*establecidas por el Comité de los DESC. (R. Uprymni 2007)
Políticas integrales en coherencia con la multicausalidad y multidimensionalidad de la pobreza
Deben apuntar a modificar las dotaciones iniciales - individuales, familiares y colectivas -, y sus titularidades
Deben abordar dos dimensiones: la poblacional (ciclo vital, condición y situación) y la territorial.
Se derivan cinco ventajas: i) promueve el desarrollo humano; ii) reconoce las múltiples capacidades y potencialidades; iii) valora la participación social y comunitaria; iv) fomenta los procesos de descentralización y desconcentración de la gestión pública; v) promueven la corresponsabilidad y la responsabilidad social, en tanto sujetos de derecho y actores de su propio destino
Criterios orientadores para las Políticas Públicas
La política social en el Distrito Capital 2004 - La política social en el Distrito Capital 2004 - 20072007
El compromiso de Bogotá con los Derechos
Satisfacer progresivamente los derechos económicos, sociales y culturales para lograr la inclusión social
Ampliar las oportunidades, desarrollar las capacidades humanas y locales y garantizar la realización de los derechos humanos
Facilitar la salida del círculo perverso exclusión- empobrecimiento
Transitar hacia el círculo virtuoso de desarrollo con equidad y democracia
Estructura del Plan de Desarrollo
Distribución de recursos de inversión
Ejecutado 2004-2007 - $17 billones- S. central y descentralizado
URBANO REGIONALOrdenamiento, región,
competitividad
URBANO REGIONALOrdenamiento, región,
competitividad
SOCIALContra la pobreza, exclusión y el hambre. Acciones integrales en salud, educación,
cultura, recreación
SOCIALContra la pobreza, exclusión y el hambre. Acciones integrales en salud, educación,
cultura, recreación
Inversión59.5%
Inversión4%
Inversión32%
GESTIÓN PÚBLICA HUMANAAdministrativo y FinancieroGESTIÓN PÚBLICA HUMANAAdministrativo y Financiero
Inversión 4.5%
RECONCILIACIÓNSeguridad, participación, descentralización
RECONCILIACIÓNSeguridad, participación, descentralización
El nombre del Plan de Desarrollo, “Bogotá sin Indiferencia, un compromiso social contra la pobreza y la exclusión” resume el contenido y el énfasis en materia social, el cual significa un legado muy importante para la ciudad.
Este énfasis implica, por lo menos, cuatro cambios fundamentales:
1. Un nuevo concepto de pobreza y exclusión
2. Una política dirigida a la garantía y restablecimiento de los derechos
3. Una gestión social de carácter integral
4. Una clara prioridad presupuestal
La impronta de Bogotá sin indiferencia
Cuatro cambios sustanciales:
Un concepto distinto de pobreza y exclusión, abordados como problemas multicausales derivados de una serie de condiciones de carácter económico, social, político, y cultural, lo cual tiene implicaciones en las políticas que se formulen para combatir la pobreza y la exclusión.
Las políticas públicas se dirigen al restablecimiento y la garantía de los derechos fundamentales, acordes con la Constitución del 91 y con la construcción de un Estado Social de Derecho.
1
2
La impronta de Bogotá sin indiferencia
La gestión de la política social responde a ese nuevo concepto y al nuevo marco de políticas orientadas hacia el restablecimiento y la garantía de los derechos.
Por eso se puso en marcha la Gestión Social Integral que aborda poblaciones y territorios para atender la multicausalidad de la pobreza. La visión no es sectorial, sino que responde a las especificidades de las poblaciones y de los territorios en forma integral.
El énfasis en lo social necesariamente tiene una expresión y un respaldo presupuestal. En este cuatrienio, del total de los recursos de inversión ejecutados, el 59.5% se destino a lo social.
4
3
La impronta de Bogotá sin indiferencia
Eje Social: políticas, estrategias, programas
Seis políticas Cuatro estrategias1. Protección,
promoción y restablecimiento de derechos
2. La alimentación como un derecho fundamental
3. Ejercicio pleno de los derechos de los niños y las niñas
4. Juventud con oportunidades
5. Equidad en el acceso a servicios sociales
6. Vinculación productiva
1. Construcción paulatina de un Sistema Integral de Protección y Seguridad Social – SIPSS –
2. Garantía de acceso progresivo y permanencia a los servicios sociales
3. Garantía a las personas y al colectivo social del derecho fundamental al alimento
4. Creación y estímulo, con criterios de inclusión, de condiciones que potencien la capacidad y el talento
Diez programas1. Bogotá Sin Hambre2. Más y mejor educación
para todos y todas3. Salud para la vida digna4. Cero tolerancia con el
maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil.
5. Bogotá con igualdad de oportunidad para las mujeres.
6. Restablecimiento de derechos e inclusión social.
7. Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo.
8. Escuela ciudad y ciudad escuela
9. Cultura para la inclusión social.
10.Recreación y deporte para todos y todas.
Participación % Programas Eje Social 2004 – 2007
Total Eje Social: $10.4 billones
33%
6%
5%2%
1%2%
51%
Más y mejor educación para todos y todas
Salud para la vida digna
Restablecimiento de derechos e inclusión social
Bogotá sin Hambre
Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil
Cultura y Recreación para la inclusión social
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Objetivos de Desarrollo del Milenio Programas Bogotá Sin Indiferencia
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre
Plan de Desarrollo Bogotá sin indiferencia: un compromiso social contra la pobreza y la exclusiónRestablecimiento de Derechos e Inclusión SocialCapacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleoBogotá sin Hambre
2. Lograr la educación primaria universal Más y mejor educación para todos y todas
3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer
Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres
4. Reducir la mortalidad infantilSalud para la vida dignaPolítica por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Programas Bogotá Sin Indiferencia
5. Reducir la mortalidad maternaSalud para la vida dignaPolítica por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes
6. Combatir el VIH- SIDA Salud para la vida dignaPolítica por la calidad de vida de niños, niñas y adolescentes
7. Garantizar la sostenibilidad ambiental
Sostenibilidad urbano - rural
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Alianzas estratégicasResponsabilidad socialParticipación ciudadana
Bogotá sin Indiferencia le apuesta a los Objetivos de Desarrollo del Milenio
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
Cupos/día 94.100 en 290 Comedores comunitarios
Estudiantes con apoyo alimentario diario: 599.848 mil
Canasta Básica Campesina: 842 familias.
Paquete complementario para: - familias indígenas: 700 - personas con discapacidad: 4.044
Poblaciones vulnerables con alimento diario: 52.054
Beneficiarios con Suplementos Vitamínicos: 570 mil niños y niñas, y madres gestantes y lactantes
Promoción de la Lactancia Materna: 84 salas amigas de la familia lactante
Programa de Agricultura Urbana: 113 núcleos organizados y 25.600 personas capacitadas
Apoyo alimentario y nutricional diario 2007: 861.968 (incluye 90 mil de FDL)
Apoyo alimentario y nutricional diario
399.691
512.220
652.720
861.968
242.933
0
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
2003 2004 2005 2006 2007
No
. p
ers
on
as
Disminución del índice de desnutrición
En Investigaciones Epidemiológicas (2006) con personas identificadas por el Sistema de Vigilancia Nutricional se encontró mejoría en el estado nutricional de:
El 60% de los niños-as menores de 7 años
El 96% de los niños-as con detección temprana de bajo peso al nacer
El 62% en las gestantes con bajo peso gestacional
Mejora la situación nutricional, medida como “prevalencia de enflaquecimiento” :
Comedores comunitarios (2006):
Niños-as menores de 10 años: de 8.6% a 4.7%
De 10 a 20 años: de 14.1% a 13.2%
Centros de Desarrollo Infantil (SDS):
Niños-as menores de 6 años: de 5.74% en el 2003 a 3.8% en 2006
Política Alimentaria: Bogotá sin Hambre
Adopción del Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos de Bogotá (Decreto 315 / 2006)
Conformación de redes de oferta AGRO-REDES, con 300 productores de 5 municipios de Boyacá operando en red y vinculados al Sistema con una oferta permanente de aproximadamente 100 toneladas semanales.
Piloto desarrollado en Ciudad Bolívar: 5 redes integradas por 255 tenderos. Ahorros de 48% en transporte y cargue-descargue de productos y de 5% en costo de los productos.
Conformación de 80 redes que agrupan a mas de 2.400 tenderos, que negocian un promedio de 50 toneladas por semana de productos de Boyacá, Meta, Cundinamarca y la ruralidad de Bogotá.
31 mil personas capacitadas en 124 núcleos de formación en agricultura urbana.
Redes solidarias: 17 redes solidarias conformadas y 180 organizaciones inscritas y caracterizadas
Plan Maestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentaria
Régimen Subsidiado: 436.108 cupos
nuevos (sin 73 mil parciales)
Salud a su Hogar: 1.560.000 personas.
Salud al Colegio: 1.000.000 estudiantes
Salas ERA: 110 salas.
Construcción y mejoramiento de la
infraestructura hospitalaria.
Disminución mortalidad entre 2003 y
2006:
Infantil: 51.1 a 13.2
Por neumonía: 21.3 a 14.3
Materna: 61.7 a 52.9
(Tasas por 100.000 nacidos vivos)
Número de personas afiliadas al régimen subsidiado
1.369.970
1.530.1771.678.197 1.689.962
1.635.601
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1.800.000
2003 2004 2005 2006 2007
Política de Salud
Entre 2004-2007 se crearon 186.387 nuevos cupos educativos
Total matrícula oficial: 2007=1.053.640
Matrícula Oficial y Nuevos Cupos Creados
860.867
902.520
964.656
936.858
-
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
2003 2004
2005 2006
800.000
820.000
840.000
860.000
880.000
900.000
920.000
940.000
960.000
980.000
Nuevas construcciones Mejor utilización de la capacidad instalada (incluye rotación)Reconstrucción / Adecuación de colegios Arriendos
Colegios Distritales en concesión a privados Subsidios en colegios privadosMatrícula Oficial
42.827
91.790
134.915
1.000.000
1.020.000
1.053.640
2007
1.040.000
1.060.000
180.000
200.000
220.000
160.000
Política Educativa
Permanencia Gratuidad en educación inicial, preescolar, básica y media Mejoramiento y ampliación del transporte escolar Alfabetización y educación básica y media para jóvenes en
extraedad y adultos Subsidios condicionados a la asistencia escolar
Calidad Programas de articulación de la educación media con la
educación superior y el mundo del trabajo Formación de docentes Mejora los resultados de las pruebas de estado: en 2006, 59%
de los colegios oficiales se clasifican en categoría “alta” y “superior”, frente a 28% en 2003. Por primera vez, 13,5% de los colegios distritales se ubicó en la categoría “superior”.
Política Educativa: permanencia y calidad
Acciones integrales sobre la base del respeto por la diferencia y la diversidad
LGBT Centro Comunitario de Chapinero Bogotá Territorio de Diversidad Derecho al Patrimonio
Afrocolombianos Plan de Acciones Afirmativas Consultiva
Indígenas
Planes de Vida Reconocimiento jurídico de 5 cabildos indígenas y de su Asociación Desarrollo de medicina tradicional en 4 hospitales distritales Etnoeducación en 5 colegios
Equidad de Géneros
Política Pública Plan de igualdad de oportunidades y equidad de géneros
Mayor representación y participación de la mujer en las instancias de decisión
Casas de igualdad de géneros
(1) Principal meta del programa consignada en el Plan de Desarrollo(2) Tasa de cambio año 2007: $2.078 por dólar. (Datos Banco de la República)
Fuente: Cálculos con base en SDP – SDH Rendición de cuentas 2007
METAS CUMPLIDAS Y PRESUPUESTO 2004-07
EJE SOCIAL/PROGRAMACUMPLIMIENTO
DE METAS (1)
PRESUPUESTO 2004-2007
Millones $ 07
PRESUPUESTO 2004-2007Mill US $ 07
Bogotá sin Hambre (sin 90 mil cupos de FDL) 123.5% 529.653 255
Más y mejor educación para todos y todas 99.8% 5.318.776 2.559
Salud para la vida digna (sin 73 mil parciales) 98.0% 3.409.205 1.640
Restablecimiento de derechos e inclusión social 115.4% 619.303 298
Cero tolerancia con el maltrato, la mendicidad y la explotación laboral infantil (prevención) 183% 78.645 38
Bogotá con igualdad de oportunidades para las mujeres 100% 3.695 2
Capacidades y oportunidades para la generación de ingresos y empleo 75.7% 180.369 87
Escuela ciudad y ciudad escuela 299% 26.628 13
Cultura para la inclusión social 128% 126.789 61
Recreación y deporte para todos y todas 107% 99.759 48
T O T A L 10.392.822 5.001
Indicador 2003 2004 2005 2006
Diferencia2003 - 2006
Valor %
Población bajo la línea de pobreza
(%)38,9 33,7 27,0 23,8 15,1 38,8
Población bajo la línea de indigencia
(%)9,1 6,3 4,2 3,4 5,7 62,6
FUENTE: “ESTIMACIONES DE POBREZA EN COLOMBIA 2006”. DNP, Presentación Marzo 2007
Disminución significativa de la pobreza
