Prospectiva, cambio estructural y política pública:

triángulo virtuoso para impulsar el desarrollo en América Latina y el Caribe

Jorge MáttarDirector ILPES/CEPAL

2 de septiembre de 2013

Escuela de Verano 2013

Contenido de la presentación

1. Crisis, coyuntura y largo plazo: redefiniendo la agenda latinoamericana para el desarrollo…

2. Recuperar ambiciones: de la necesidad a la oportunidad; el qué y el para qué de la prospectiva en las circunstancias actuales de la región

3. La construcción de futuros deseados y posibles: el Mundo y ALyC

4. Una mirada sobre el futuro de las brechas de igualdad5. Conclusiones y actividades a futuro.Anexo

1. América Latina y el Caribe: crisis, coyuntura y largo plazo

• Crisis 2009: oportunidad de ruptura del modelo de acumulación concentrador de riqueza

• Cambio estructural para desarrollo con igualdad…• Enfrentar deudas históricas y recientes:

• Distribución del ingreso• Heterogeneidad productiva• Baja inversión y bajo ahorro• Segmentación laboral y de la protección social • Discriminación racial, étnica y de género• Disparidades regionales

=> Asuntos de largo plazo que precisan de Planificación

Continuidad y Ruptura del esquema actual

Continuidad• Democracia • Baja inflación y equilibrios macroeconómicos• Reducción de la pobreza• Orientación del gasto público hacia políticas sociales

Ruptura• Cambio estructural para el crecimiento con aumento de la

productividad y generación de empleos de calidad• Articular políticas macro, industriales, sociales y ambientales • De las ventajas comparativas estáticas a las dinámicas• De la visión de gobierno (CP) a la Visión de Estado (LP)• Del pensamiento de corto plazo a la construcción del futuro

Cambio estructural para el desarrollo con igualdad (CExDI)

“El cambio estructural virtuoso es una transformación cualitativa de la estructura productiva, que impulsa y fortalece sectores y actividades intensivos en conocimiento y de rápido crecimiento de la demanda, al tiempo que genera más y mejor empleo, que es la llave maestra para la igualdad.“ (a)

Hay un trecho largo por recorrer…El destino es la igualdadEl camino es el cambio estructural El vehículo son las políticas

… pero no es lo mismo conocer el camino que recorrer el camino (b)

(y aquí intervienen Estado, Planificación y Prospectiva)

(a) CEPAL, Cambio estructural para la igualdad, 2012(b) Morpheus, Matrix, 1998

2. Recuperar las ambiciones: de la necesidad a la oportunidad

Tres Declaraciones (statements):

1. ALyC tiene hoy la posibilidad de recuperar ambiciones de prosperidad y bienestar, para transitar del mundo de la necesidad al universo de la oportunidad.

2. La agenda de CExDI con igualdad implica provocar una ruptura del modelo

3. La prospectiva es una herramienta de la planificación con enormes posibilidades de contribución en éste tránsito.

Factores externos• Crisis 2009• Economía del cambio climático• Preocupación por modelo primario/maquilador

exportadorFactores internos• Agendas de igualdad y bienestar social• Avances en gestión pública• Aumento de inversión pública, gracias a espacios fiscales Una década de crecimiento y mejoras en bienestar social posibilitan planificar y pensar más allá del corto plazo, lo que abre el camino al pensamiento de futuro, a la prospectiva…

Por qué está volviendo la planificación? por qué es importante la prospectiva?

Tendencias recientes de la planificación en ALyC (#)

• Planificación del desarrollo vuelve a ocupar espacios de la política pública cedidos antes al mercado.

• Países modernizan, adaptan, acomodan, o de plano reconstruyen sus sistemas de planificación

• El largo plazo empieza a importar: ejercicios de gran visión. • La práctica de la planificación precisa ir de la mano de una

visión amplia/holística sobre el desarrollo: Multi-espacial (MuReNaTeLo)Pluri-dimensional (MeMaMeMi)Pluri-institucional (EsSoMe)Multi-sectorial (AgInSe…)Multi disciplinario (PoSoEcMA)Inter-temporal (MCp-CP-Mp-Lp-MLp).

(#) Resultados preliminares de los Diálogos Ministeriales de Planificación, CEPAL-ILPES, 2013.

Planificación y prospectiva en ALyC: para qué?

• Dar salida a los desafíos estratégicos, asociados a provocar el cambio

• Conciliar intereses diversos para construir metas de interés general

• Conjugar saberes y lenguajes plurales en el proceso colectivo de producción de conocimiento

• Coordinar instituciones y organizaciones dispares y variadas en la gestión del cambio estructural.

• Diálogo virtuoso en Cuatro Dimensiones “4P” - Planificación-Prospectiva-Política Pública

3. Construcción de futuros deseados y posibles: evidencia mundial y ALyC

•El Mundo desarrollado piensa el futuro. Estudios EUA (2), UE, China-BM, Korea, MP, todos al 2030 (cf. agenda ONU post 2015). •Cambio acelerado, mega-tendencias, mundo multipolar, influencia de la tecnología, irrupción China/India, papel de la ciudadanía/redes sociales, el Estado, futuro de la educación, cambio climático...•ALyC residual, no cuenta. ALyC piensa poco en su futuro, menos en el del resto del mundo, y casi nada en el impacto que devendrá … hay una oportunidad histórica porque …•Se constata interés por desarrollo de largo plazo, en la academia, sector privado, y crecientemente en gobiernos nacionales y subnacionales.

Bibliografía básica reciente sobre estudios del futuro del Mundo

•European Union Institute for Security Studies (EUISS), Global trends 2030: Citizens in an Interconnected and Polycentric World), 2012.

•The Atlantic Council, Envisioning 2030. US Strategy for a Post-Western World, 2012.

•World Bank, China 2030: Building a Modern, Harmonious, and Creative High-Income Society, 2012.

•The Millenium Project, Latinoamerica 2030, 2012.

•National Intelligence Council, Global Trends 2030: Alternative Worlds, 2012 (http://www.dni.gov/index.php/about/organization/national-intelligence-council-global-trends).

•McKinsey Global institute, Beyond Korean Style: shaping a new growth formula, 2011.

Y qué estamos haciendo en ALyC?Planificación y visiones de futuro

Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica El Salvador Ecuador

Guatemala Honduras México Perú Panamá República

Dominicana Uruguay Venezuela

País Plan/Estrategias/Lineamientos PlazoArgentina

BrasilEstrategia industrial 2020, Agro, Turismo, CyT, MA, territ…Brasil 2022

20202022

Bolivia Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para vivir bien, Plan 2025 en preparación

20062011

Costa Rica Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014Visión 2030 (en proceso)

2014 2030

Chile Agenda Chile País Desarrollado 2010-2018 2018Colombia Plan Nacional de Desarrollo 2010-14

Visión Colombia20142019

Ecuador Estrategia Nacional 2010/2025Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013

2009-2013

El Salvador Plan Quinquenal de Desarrollo 2010-2014 (visión país en construcción)

2014

Guatemala Honduras

Plan Nacional de Unidad Nacional de la Esperanza 2032Visión 2030

20322030

MéxicoVenezuela

Visión Nacional 2030 y Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012Plan de Desarrollo económico y Social de la Nación 2007-2013

20302013

Perú Plan Perú 2021 2021Panamá Plan Nacional de Desarrollo 2014

Rep Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 2030Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030

Plan de Desarrollo 201520302015

Prospectiva y visiones de futuro (#)

• La prospectiva se integra a planes de desarrollo de gobierno

• Acuerdos políticos y procesos de concertación ciudadana, útiles para ejercicios de prospectiva

• Incorporación de lo ambiental y la sostenibilidad es muy variable

• Beneficios de visiones de largo plazo se asocian a mejoramiento de gestión pública y a consolidación de sistemas de planificación, pero …

• Hay escasa vinculación con gestión y ejercicio de la política pública.

• Pocas referencias a beneficios en términos de impacto sobre los indicadores del desarrollo: crecimiento, calidad de vida, sustentabilidad.(#) Resultados preliminares de los Diálogos Ministeriales de Planificación, CEPAL-ILPES, 2013.

4. Una mirada sobre el futuro de las brechas de igualdad

• En La Hora de la Igualdad, brechas por cerrar caminos por abrir (LHI, 2010) y Cambio estructural para la igualdad (2012), la CEPAL plantea desafíos y la ruta para alcanzar desarrollo sostenible con igualdad.

• Aporta recomendaciones de política para cerrar las brechas que colocan a ALyC como el continente más desigual del planeta.

• Para darle continuidad a este esfuerzo, se conformaron grupos de trabajo interdivisional sobre LHI.

• ILPES coordina Grupo de Prospectiva, con propósito de realizar un estudio sobre brechas del desarrollo de ALyC al 2020.

Metodología y fases del trabajo

• Revisión del estado del arte de la prospectiva económica a nivel internacional (nicho para LHI?)

• Elaboración de Encuesta para captar opinión sobre comportamiento futuro de las brechas de la igualdad

• Pruebas piloto de aplicación encuesta• Consulta encuesta a expertos• Análisis y propuestas de políticas públicas para cierre de

brechas

El “clima” de la igualdad en la CEPAL:algunos resultados preliminares

• La “trayectoria prevista” o el “futuro más probable” de las brechas del desarrollo, está conformado por el conjunto de opciones escogidas por la mayoría de las personas.

• El sentido y contenido del futuro más probable se resume en desempeño aceptable sin cambio estructural.

• Por temas encontramos lo siguiente…

Resultados preliminares: trayectoria de las brechas al 2020

1. Crecimiento económico: optimismo moderado, pero sin cambios en los ingredientes que lo suscitan

2. Brechas productivas amplias y resistentes3. Brechas territoriales en ascenso, pero con políticas que intentan

mitigarlas4. Siguen mejorando los resultados sociales, leve disminución en

desigualdad de ingresos y continuidad en las políticas;5. Desempeño fiscal mantendrá aceptable tendencia (recaudación,

inversión y gasto social), aunque no se prevén transformaciones estructurales (nivel y estructura recaudación, regresividad):

6. Cambio climático creciente con impactos sociales negativos y significativos en agricultura y energía. Se espera mejor respuesta institucional.

Ejercicio práctico

Mini Delphi

Respuestas estilizadas

1. ¿Qué probabilidad le asigna a un crecimiento - promedio anual del PIB de al menos 5% en el período 2015-2030?

Economía de ALyC es poco diversificada, depende de mercados externos, que son inestables (e.g. precios)

“Efecto China” se está desacelerando Tendencia de reprimarización de exportaciones Cumplir 5% depende de cambios estructurales y planeación Mucha volatilidad Growth was boosted by the rise in the natural resources

prices… it is necessary to compete in the high technological sectors, innovate and improve productivity

2. ¿Qué probabilidad le asigna a una disminución de la pobreza por debajo

del 10% hacia el año 2030?

La pobreza es multildimensional y las brechas sociales aumentan

Bajar la pobreza del 45% al 25% es más facil que del 25% al 10%

No hay una verdadera política de innovación y cambio estructural en AL

Se requiere de políticas redistributivas y de control de la inflación

No se puede hablar de una relación (tendencia) lineal

Se requiere de voluntad política

Las políticas nacionales en combate a la pobreza son cada vez más eficientes

The main challenge is to find sustainable policies and undertake reforms

Si el crecimiento no sigue aumentando, la disminución de la pobreza se verá amenazada

3. ¿Qué probabilidad le asigna al índice de Gini de disminuir por debajo de 0.4 hacia

el año 2030?

Esta situación es estructural, requiere cambios sustantivos Se necesita cambiar la estructura social, política y económica Se requieren políticas de redistribución que permitan

compartir el crecimiento La concentración de la renta en AL es estructual, histórica y no

se reducirá tan drásticamente hasta el 2030 Tax reform is required El crecimiento de la región no garantiza la redistribución del

ingreso

4. ¿Qué probabilidad le asigna a que la relación Inversión a Pib se ubique por encima del 25% - promedio anual - en el período 2015-2030?

Dependerá de la profundización del sistema financiero y del acceso a la financiación

Se encuentra ligado a las condiciones externas La relación histórica es bastante estable Para que haya inversión debe haber capacidad de ahorro y

condiciones macro propicias para el ahorro y la IED La baja en el precio de los commodities desinsentivará la

inversión Las inversiones dependen de muchos factores Debe asegurarse la estabilidad institucional y política en la

región

5. ¿Qué probabilidad le asigna a que se materialice un cambio estructural en la mayoría de los países

de América Latina durante 2015-2030?

Poca articulación político-administrativa

Sigue la visión corto plazista de ganar plata facil exportando recursos naturales sin mayor valor agregado. Si esto no cambia es dificil que haya un verdadero cambio estructural

Dependera en la medida en que los gobiernos creen las condiciones

Hay que buscar nuestros propios caminos, congruentes con la cultura y recursos que podemos potenciar

Es cuestión de fortalecer las capacidades para alcanzar el cambio estructural

No parece posible alcanzar una diversificación de la matriz productiva en 15 años

Se requiere un gran acuerdo que tenga como actor principal al Estado

pibpobreza

giniI/PIB

cambio estructural

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Probabilidad Promedio y Desvío Estándar

PromedioDesvío estándar

Las respuestas exhibieron un promedio inferior al 35% en la probabilidad de ocurrencia de las hipótesis planteadas. Las mayores probabilidades se registraron en las hipótesis sobre pobreza y del cociente I/PIB

La frecuencia de probabilidades de las respuestas a las preguntas exhiben una baja probabilidad de ocurrencia

de las hipótesis planteadas

pib pobreza gini I/PIB cambio estructural0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Frecuencia de Probabilidades

poco probable algo probable probable altamente probable

5. Para concluir: actividades de la CEPAL vinculadas con la Prospectiva

Hilo conductor/mainstreaming:Apoyo a la gestión y políticas públicas para el desarrollo

• Diálogos ministeriales• Asesoría Paraguay, Costa Rica• Capacitación: I Curso prospectiva, octubre 2013• Seminario Prospectiva y Política pública 2014• Publicaciones (Cuervo; Cuervo y Máttar; Medina; Bitar)

• Difusión y Redes• Construcción de visión “ALyC”: presente, futuro, integración,

cooperación y desarrollo.

Gracias!

jorge.mattar@cepal.org

www.cepal.org/ilpes

AnexoProceso de elaboración de escenarios

de cierre de brechas del desarrollo al 2020

Cómo abordar el desafío?: ingredientes de una respuesta institucional

Gobernar el futuro? Una demanda institucional revelada: Brasil 2022 / Agenda Chile País Desarrollado: Más Oportunidades y

Mejores Empleos 2018/ Visión Colombia 2019 / Ecuador - Estrategia Nacional 2010/2025/ Guatemala Plan Nacional de Unidad

Nacional de la Esperanza 2032 / México Visión Nacional 2030 / Plan Perú 2021 /República Dominicana Estrategia Nacional de Desarrollo 2030/

Uruguay Estrategia Nacional de Desarrollo 2030 /

Cooperación técnica Costa Rica (2011) y Paraguay (2011/2012)

CEPAL/ Capacidades institucionales existentes y por desarrollar:- Existentes: Capacidades de proyección de corto (fundamentales), mediano y largo plazo (demografía, cambio climático)- Por desarrollar: re-introducir el valor y significado de la prospectiva / Hacer prospectiva significa no solamente definir los futuros posibles y deseables (futuribles) y sino también definir estrategias, instrumentos y acciones para alcanzarlos (PPPP)

Proyecto con variado conjunto de desafíos: “América Latina al 2020”Como columna vertebral de un trabajo en múltiples direcciones:- Un esfuerzo permanente de investigación sobre el estado del arte global de laProspectiva económica - Una encuesta sobre el futuro de las brechas de igualdad “El clima de la igualdad”- Generación de enlaces inter-divisionales para compartir experiencias y capacidades- Creación de capacidades de cooperación y capacitación- Cultivar un ambiente propicio a la prospectiva

Hay un nicho para el “Clima de la Igualdad”?

• Revisión de 8 trabajos de prospectiva económica, estratégicamenteseleccionados y de cobertura internacional/ • No se pretende exhaustiva sino selectiva, para delinear los rasgos más sobresalientes del estado del arte y no repetir ejerciciosya realizados

El nicho para el estudio de CEPAL

- Cepii: Proyección económica y análisis de sensibilidad / Posición de Europa en el mundo?- EIU: (The Economist Intelligence Unit) Prospectiva económica para el mundo empresarial. Anticipar cambios para alimentar decisiones (2006-2020)- OCDE: Prospección para la persuasión (2008-2030) : Traduce el argumento eco-económico al lenguaje prospectivo: hacer visibles los costos económicos y humanos de una falta de respuesta- Giraud: el libre pensamiento al servicio de la prospectiva- CCGA: (Chicago Council on Global Affairs) Las percepciones sociales como fuente de anticipación: observador permanente de las percepciones del pueblo norteamericano acerca de los asuntos extranjeros- TMP: (The Millennium Project) Prospectiva global a fondoToma como punto de partida la identificación previa de los 15 desafíos globalesde la humanidad en dimensiones variadas: sostenibilidad, democracia, valores, tecnología, salud, instituciones y seguridad.- Muchos otros…

La revisión constata la gran variedad y dispersión de enfoques, métodos y arreglos institucionales

Responden a las necesidades estratégicas de su promotor:

• La CEPAL ha identificado en las persistencias de las desigualdades socioeconómicas, institucionales, productivas y territoriales, uno de los principales obstáculos al desarrollo económico.

• Por tanto, su ejercicio de prospectiva pretendería ahondar en el conocimiento de esas brechas y en el impacto que ellas han de tener en el futuro económico de nuestra región

Sección Número de respuestas

Porcentaje simple (1)

1: Economía mundial y América Latina 121 62%

2: Convergencia productiva (e inserción externa 59 30%

3 El lugar importa: Disparidades y Convergencia territorial 59 30%

4: Empleo 46 24%

5: Las brechas sociales 70 36%

6: Estado, política, fiscalidad y pactos sociales: una ecuación por construir 44 23%

7: Los desafíos de largo plazo para el desarrollo con igualdad 76 39%

Contestar toda la encuesta 35 17.95%

Total de encuestas diligenciadas 195

Estructura de la encuesta y niveles de respuesta por capítulos

Estructura de las interrogaciones:- Cada uno de los temas tratados tiene como telón de fondo La hora de la igualdad- En la mayoría de los casos, la pregunta está contextualizada, es decir aportaInformación acerca de cómo se viene comportando la variable en cuestión- Para la mayor parte de ellas, las opciones están orientadas a la selección de trestipos de opción: continuación de lo que viene, “empeoramiento” o “mejoramiento”El criterio de “mejor” o “peor” deriva de lo considerado como lo deseable en LHI- Cada pregunta incluyó un espacio opcional para explicación de la respuesta

Cuál es la “forma de leer” y la utilidad de los resultados que se presentarán?

• Los resultados obtenidos tienen múltiples formas de lectura, de entre las cuales, la más importante y pertinente es la “interpretación prospectiva”, es decir …

• Una lectura en donde se destaque la ALyC que está por venir. A partir de lo cual nos interroguemos acerca de si la juzgamos, en el todo y en sus partes, como deseable

• Donde, nos preguntemos igualmente, el por qué de las sensibles diferencias de “pesimismo” o de “optimismo” evidentes entre las partes

• Donde, igualmente, sentemos la inquietud acerca del qué podríamos o deberíamos hacer como institución para cambiar el rumbo de “lo indeseable” y consolidar el de lo “deseable”

• La presentación de estos resultados es apenas un inicio de un recorrido que debería continuar. Por ahora, que sirvan para provocar la imaginación y convocar voluntades.

El escenario más probable:

• Se ha denominado “futuro más probable” aquel conformado por el conjunto de opciones escogidas por la mayoría de las personas encuestadas. Aquella opción seleccionada por el mayor número de personas es considerada parte de este pronóstico.

• El sentido y contenido más importante del futuro más probable de las brechas de igualdad se podría resumir en una sola frase desempeño aceptable sin cambio estructural.

El futuro deseable

• Esta lectura o relato de futuro se elaboró tomando como criterio de análisis el grado de proximidad o de distancia de las respuestas con respecto al clima de igualdad ideal o deseable.

• Esta lectura de futuro mira si los pronósticos de la encuesta prevén un acercamiento o un alejamiento de esta situación deseable: futuro social moderadamente promisorio sin transformación integral.

• Sólo en la dimensión social los pronósticos de acercamiento al ideal tienen alguna participación significativa, de entre el 30% al 50%; para el resto de las dimensiones, esta participación apenas logra superar el 20%.

Escenarios de ruptura

• Esta última lectura o relato de futuro se construye clasificando las respuestas tomando en consideración aquellas preguntas cuyas respuestas pudieron clasificarse en dos opciones diferentes: continuidad o cambio;

• En términos globales, las respuestas consideran que el dualismo entre los relativamente positivos resultados sociales y los poco halagüeños resultados en materia productiva, tienen márgenes de cambio más reducidos que el resto de los componentes, a saber: economía mundial, disparidades territoriales y empleo.