apuntes hacienda publica

8/12/2019 Apuntes Hacienda Publica

1/65

Tema 1 El Sector Pblico como sujeto econmico de la Hacienda Pblica: concepto y delimitacin

1.1. Introduccin HP es la disciplina que estudia la intervencin del sector pblico en la resolucin de losproblemas econmicos de una sociedad. La definicin de HP puede hacerse desde dos perspectivas distintas:

El concepto tradicional de la HP como ciencia econmica Si la ciencia econmica estudia la satisfaccinde las necesidades humanas a partir de recursos escasos y de uso alternativo, la HP estudia el subconjunto denecesidades colectivas que por su propia naturaleza exigen la intervencin del grupo poltico, y que se

realizan fuera del mercado. Algunos inconvenientes: Los sectores pblicos han ido asumiendo funciones que se solapan con aquellas necesidades que se

realizan dentro del mercado. Es el sector poltico el que define qu son las necesidades colectivas. El enfoque de la HP pasa de ser

objetivo (las necesidades) a ser subjetivo (el agente que acta, el sector P).

Segunda forma de definir a la HP es el estudio de las funciones realizadas por el sector P en la resolucinde 4 problemas:

Asignacin Distribucin Estabilidad - Crecimiento.

Este modo de definir tiene algunas ventajas:

Cubre cualquier enfoque que se d a la accin del grupo poltico: desde las ms liberales a las msintervencionistas.

Permite el estudio del sector pblico no slo como el agente que resuelve problemas, sino como creadordel marco institucional en el que se desenvuelven los sujetos privados.

No obliga a restringir el campo de accin P a los mecanismos coactivos, extraos al mercado, sino quepermite el anlisis de las empresas P con los mismos criterios que se aplican en el anlisismacroeconmico.

1.2. La delimitacin del Sector P. Se trata de establecer un criterio que permita diferenciar al sector pblicodel privado.

Desde un planteamiento objetivo se puede considerar que el sector P son todos los agentes que realizan suactividad utilizando el prin. de coercin, y no el de intercambio voluntario.

Desde un planteamiento subjetivo se pueden enumerar todas las entidades que componen el sector P conindependencia de que en sus acciones se use o no el poder de imperio. Este planteamiento es ms objetivo,ya que no existe una nica forma de desarrollar las actividades ni un solo modo de organizarse.

Sujetos integrantes del sector pblico (teniendo en cuenta el criterio subjetivo)

1. Administraciones Pblicas: Admn del Estado, autonmicas, locales, Seguridad Social y OrganismosAutnomos. A veces nos referimos a Estado como sector pblico en su conjunto.

2. Empresas P no financieras:Empresas con propiedad o control P que venden en el mercado. El problemaes que % de propiedad o control es P, para que sea considerada P.

3. Empresas P financieras:con el mismo problema sobre el % de control. En algunos casos, como el Bancode Espaa, el control es total, pero en otros casos el control es menor (Argentaria).

En algunos casos la dificultad es mayor como en el caso de una empresa que en un proceso de privatizacinmantiene el sector P un poder de decisin extraordinario, al considerarse que la empresa es de intersgeneral (es la denominada accin de oro que se mantuvo en Telefnica o Endesa).

1.3. El Sector P en los PGE Los presupuestos generales son una importante fuente estadstica deconocimiento del sector P.

Los presupuestos se pueden clasificar de distintas maneras:

A. Clasificacin econmica.Para el caso de gastos pblicos:1. Consumo pblico. Captulos I-V de los gastos.

2. Inversin pblica.Captulos VI-VII


2/65

A veces se ha defendido que el consumo P es un despilfarro, frente a la inversin pblica, pero talafirmacin es incorrecta:

gasto e inversin generan un impulso sobre la demanda de bienes y servicios, contribuyendo a lacreacin de empleo.

Las inversiones P acaban generando consumo P. Por ejem, se comienza invirtiendo en un hospital P,que se mantiene despus mediante un gasto corriente (personal y material). Se denomina cargarecurrente a la relacin entre el consumo P y la inversin P de un determinado proyectoP.

B. Clasificacin orgnica. Refleja la distribucin del gasto pblico entre los distintos componentes delsector pblico o departamentos ministeriales. ejem: Casa Real, Cortes, T.C., CGPJ, Presidencia delGobierno, y los distintos Ministerios.

C. Clasificacin funcional.Distribuye el gasto de acuerdo a la naturaleza de las 4 actividades realizadas porel sector P,

1. Actividades grales. bienes P puros, incluyendo los servicios de carcter general (Administracin deJusticia, Defensa, proteccin civil, ).

2. Actividades sociales.bienes P preferentes(Educacin, sanidad, ), as como los gastos de redistribucinde rentas (programas de la Seguridad Social [SS], prestaciones por desempleo, ).

3. Actividades econmicas.Correspondientes a los gastos de inversin pblica, as como los destinados a laregulacin de los mercados.

4. Otras actividades. Que recogen, por ltimo, las transferencias entre distintas AAPP y los pagos deintereses de la deuda.

Las transferencias a otras AAPP (19%) se convierten en gastos de las CCAA o EELL, que altera lacomposicin del gasto por actividades. Las actividades sociales (> 50%), o redistributivas, son ms de lamitad del gasto total, sin tener en cuenta lo sealado anteriormente sobre transferencias.

1.4. Principales ndices de medida del Sector P. se agrupan en 3 grupos: basados en gastos, ingresos y otros.

1.4.1 ndices de tamao del Sector P basados en los gastos P. Los ndices pueden ser:

Agregados:dan una imagen global del sector P, sealando la importancia del sector en el conjunto de laactividad del pas.Se compara el gasto total con un agregado macroeconmico como el PIB o la Renta Nacional (R).

Desagregados. Entran en el detalle de lo que lleva a cabo el sector P, tomando como referencia el GastoTotal (GT), analizando su composicin.

ndices agregados basados en los gastos pblicos La relacin entre el gasto pblico total y el PIB,

X 100donde:

GT : Gasto total del sector P (no financiero, no incluye ni adquisicin de activos financieros, ni amortizacinde pasivos financieros).

Esto es, en gastos hay que incluir adquisicin de bienes y servicios, realizacin de inversiones, gastos depersonal y transferencias corrientes y de capital.

ndices desagregados basados en los gastos pblicos Se puede hacer uso de la clasificacin econmica ode la funciones, tomando como base los gastos totales.

Teniendo en cuenta la clasificacin econmica, el ndice:

X 100 relaciona los gastos

corrientes (o gastos de consumo) con los gastos totales.

Mientras que el ndice:

X 100relaciona la inversin con los gastos totales.Teniendo en cuenta la clasificacin funcional, se pueden obtener los siguientes ndices:

X 100Relacin gastos generales/gastos totales


3/65

X 100Relacin gastos sociales/gastos totales

X 100Relacin gastos econmicos/gastos totales

X 100Relacin gastos otros/gastos totales

1.4.2 ndices de tamao del Sector P basados en los ingresos Como en el caso de ndices basados en gastos,se puede diferenciar entre agregados o desagregados.

ndices agregados basados en los ingresos pblicos

La presin fiscales la relacin entre el total de impuestosAunque puede ser ms adecuado definirla comotributos sobre PIB(para tener en cuenta todos los tributos como tasas o impuestos especiales).

El esfuerzo fiscal, o ndice de Frank, es la presin fiscal dividida por el PIB per cpita.

El ndice de Frank intenta corregir que una presin fiscal no es lo mismo para situaciones de renta per cpitamuy diferentes. Un 30% de impuestos puede ser muy alto (para rentas muy bajas) o muy bajo (para rentasmuy altas). Pero tiene dos inconvenientes: vara con la poblacin, sin que varen el PIB o los Tributos, y quees muy (cuadrticamente) dependiente del PIB.

La carga fiscal, es el ndice ms adecuado para medir el esfuerzo de la poblacin en materia tributaria: sedescuenta de los tributos el valor de lo recibido del sector pblico en bienes y servicios, y de la renta total elmnimo de subsistencia (la renta disponible).

ndices desagregados basados en los ingresos pblicos

Se pueden comparar los impuestos directos e indirectos con los totales. La desagregacin se puede realizarteniendo en cuenta los distintos grupos de renta.

1.4.3 Otros ndices de medida Dentro de los cienes y cienes de ndices que se manejan nos centramos enlos que miden el desequilibrio de las cuentas del sector P y los que miden la participacin del sector P en laproduccin total de la economa.

ndices que miden el desequilibrio de las cuentas del sector pblico Los dos ndices siguientes miden laimportancia del dficit o supervit pblico en trminos del PIB:

A!""! #"$%!

&'( X 100

)*+*,-.*. /! ,2-.*.3. 4-5*5,-*,-5

&'( X 100

El endeudamiento total del sector pblico (como % del PIB) se da por:

6$.* *,$7$8*.*

&'( X 100

ndices que miden la participacin del sector P en la produccin o recursos totales de la economaParticipacin de la produccin del sector pblico en el conjunto de los servicios producidos por el pas:

9A: 2,%!" +#8-,!

;?@B @>B?CDBCX 100

donde VAB es el valor aadido bruto, o valor que se agrega a los bienes o servicios en las distintas etapasdel proceso productivo.

El porcentaje de mano de obra del pas ocupado por el sector pblico en un momento determinado:

E7+8! 2,%!" +#8-,!

FGHI> @@DI

X 100

Y para ver si el sector pblico est actuando como un motor directo en la creacin de empleo del pas(comparando con el ndice anterior):


4/65

E7+8! J5"*.! 2,%!" +#8-,!

FGHI>A K>L>BDMA @A@DI X 100

1.5. Comparacin internacional del Sector P. Se puede destacar:

1. El gasto pblico en relacin con el PIB es muy importante en la mayora de los pases europeos (>45%).Luego es muy importante la accin del sector pblico.

2. Los ingresos P en relacin con la renta est en 40 50%, lo que est de acuerdo con lo indicado en el

punto anterior.3. En el caso espaol, la participacin del gasto pblico y de los ingresos ordinarios en el PIB est pordebajo de la media, y ms prximo al de otros como Grecia y Portugal. A partir de este dato se ha defendidoque la presin fiscal en Espaa puede ser todava incrementada hasta la media europea. Se ha utilizado elndice de Frank para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal de los contribuyentes espaoles, comoportugueses y griegos, no es inferior al de otros europeos, cuando se pondera la presin fiscal con el PIB percpita.

4. Ntese asimismo el dficit de las cuentas pblicas de la mayora de los pases; especialmente la deudaacumulada. Se han impuesto, por lo tanto, normas de autolimitacin a los miembros de la Unin Monetaria atravs del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y se empezaban a observar beneficios en 2007, como en el

caso de Espaa que tena supervit.1.6 Repaso

HP es la disciplina que estudia la intervencin del sector P en la resolucin de los problemaseconmicos de una sociedad.

Sector P: se opta por un criterio subjetivo, con dificultades cuando se habla de la proporcin de controlsobre empresas.

PGEson una fuente bsica para el conocimiento de la HP.

Tema 2 Los objetivos econmicos del Sector Pblico

2.1. Introduccin El sector P aumenta, ocupando una porcin creciente de la actividad econmica. En

Espaa el gasto pblico supera el 40% del PIB y los impuestos el 40% de la Renta nacional; uno de cadacinco empleos es pblico.

El papel del Estado en nuestro sistema de mercado puede ser visto desde dos enfoques:

Enfoque liberal:la actividad del Estado debe ser muy limitada. Enfoque intervensionista: el Estado debe mantener sus funciones dentro del sector pblico.

La visin liberal es que la accin individual, el mercado, es capaz de solucionar por s solo los problemaseconmicos. La visin intervensionista es que el Estado debe afrontar determinados problemas que no sonresueltos adecuadamente por el mercado.

Los problemas que deben ser abordados por el sector P:

1. Asignacin de recursos: qu bienes deben producirse y cmo hacerlo. Cmo repartir los bienes yservicios producidos.

2. Distribucin:para quin se fabrican los bienes.3. Estabilidad econmica: resolucin de los problemas asociados a los desequilibrios bsicos de la

economa (paro, inflacin, balanza de pagos, cuentas del sector pblico).4. Crecimiento: cmo aumentar con el tiempo el total de los bienes disponibles para satisfacer las

necesidades de la poblacin.

2.2. La asignacin de los recursos

Planteamiento liberal: el ptimo de Pareto Las cuestiones de asignacin desde este enfoque tienen una

solucin simple, dejando que la accin individual se exprese libremente en el mercado. La demanda y laoferta expresan los deseos de los consumidores y de los fabricantes; el mercado determina la cantidad yprecio que acaba correspondiendo a cada bien o servicio:El mercado resuelve el problema de asignacin(bienes, cantidad y precio) de una manera eficiente, mediante el ptimo de Pareto. La curva de la ofertarepresenta el Coste Marginal de producir el bien analizado; la curva de demanda indica lo que el consumidor


5/65

est dispuesto a pagar. En el equilibrio se garantiza que P = CMg, es decir, que lo que el consumidor quieregastarse coincida con lo que cuesta producir el bien.

La actuacin privada resuelve el problema de cmo fabricar el bien o servicio; el empresario que busca suinters individual, elige la combinacin de recursos (tierra, capital y mano de obra) que le resultan msrentables.

Condiciones que deben darse para que exista un mercado Desde el punto de vista liberalel Estado debelimitarse a suministrar bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado. Para que el mercado

funcione deben existir dos requisitos independientes:1.- Rivalidad en el consumo: que los bienes o servicios sean excluyentes en su uso. El bien o servicio nopuede ser usado por otro simultneamente. Para algunos bienes no hay dicha rivalidad, como asistir a unaconferencia.

2.- Posibilidad de exclusin:para aquellos que no pueden pagar el precio del producto. Hay productos paralos que no se puede excluir el consumo, como la defensa o la seguridad ciudadana. Asignacin de recursos:

Clasificacin de los bienes privados y pblicos, puros o mixtos

Provisin de unos u otros bienes en funcin de los enfoques liberal e intervensionista

Desde el punto de vista liberal el Estado debe limitarse a proveer a la sociedad los bienes pblicos puros.As se llega al Estado mnimo.

Adems, como no se cobra un precio el Estado debe financiar estos bienes pblicos puros medianteimpuestos, pero que no deben interferir en el mercado. El Estado debe financiar su provisin, en todo caso,pero no tienen que ser suministrados necesariamente por el Estado.

Desde el punto de vista intervencionista el Estado debe intervenir en todos los casos donde el mercado noproduce los resultados ptimos.

T de los fallos del mercado Son aquellos casos en los que el mercado no produce los resultados ptimos:

1.- Mercados de competencia imperfecta.Si hay un monopolio el empresario puede elegir una cantidadinferior y un precio superior al generado por un mercado competitivo.

2.- Presencia de efectos externos.En el mercado libre, ni consumidores ni empresarios tienen en cuentaotros posibles costes o beneficios que los individuales, despreciando los posibles beneficios o costes de lasociedad. Un ejemplo de efectos externos son los intereses para generaciones futuras.

3.- Informacin asimtrica. Cuando el empresario tiene ms informacin que el comprador. El sectorpblico interviene aqu con normas sobre patentes, publicidad, marcas, ITV, ...

4.- Bienes preferentes y prohibidos.Cuando la sociedad valora de forma negativa o positiva los resultadosde la libre accin individual:

Preferentes: que no son suficientemente producidos por el mercado, interviniendo el sector pblicofomentndolos (vivienda, educacin, cultura, deporte, ...).

Prohibidos: se consideran un mal para el conjunto de los ciudadanos y se prohbe la produccin debienes o servicios (drogas, determinados productos peligrosos, ...).

2.3. La distribucin de la renta


6/65

La posicin liberal de Bates Clarkconsidera que la distribucin de la renta por el mercado es eficiente, yadems justa. En condiciones de mercado se plantea la ecuacin:

Salario = Precio del producto X Productividad del trabajador Cuanto mayor sea la productividad deltrabajador, o el precio de lo que fabrica, mayor ser su salario: cada uno recibe en proporcin a lo que aportaa la sociedad.

Las posiciones intervencionistas multiplicidad de orgenes:

La nocin de justicia. Lo justo es recibir de acuerdo con lo que se aporta, pero para otros lo justo es recibirde acuerdo con nuestras necesidades.

El reparto inicial.La condicin de partida condiciona la presunta justicia del resultado final, como es elcaso de personas, por causa de su edad, no puede participar en ningn proceso productivo.

La igualdad en la distribucin tendr efectos positivos, al asegurar la estabilidad social, o la estabilidadmisma del sistema poltico; esto no puede garantizarse en el caso de que un parte de la poblacin viva ensituacin de pobreza extrema.

La redistribucina favor de los ms desfavorecidos conduce a un aumento de la produccin, de modo que,al final, todos salen ganando. Este argumento, debido a KALDOR, se explica teniendo en cuenta que lospobres tienen un consumo porcentual mayor, lo que obliga a los empresarios a producir ms, producindose

un efecto multiplicador.2.4. La estabilidad econmica

La visin liberal de la estabilidad econmica El mercado tiene virtudes suficientes para resolver losproblemas econmicos:

Paro:si existe paro es porque no se deja que funcione libremente el mercado de trabajo, no dejando que elsalario flucte libremente. Si no fuera as, la demanda igualara a la oferta y no habr ningn desempleado.La renta nacional ser por lo tanto igual a la renta nacional de pleno empleo, sin que un aumento de preciospueda hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.

Inflacin:las polticas fiscales o monetarias de los gobiernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o

el empleo y el Estado debe abstenerse de adoptar decisiones con dicha finalidad.Pero la poltica monetaria puede afectar el nivel de precios. La ecuacin cuantitativa del dinero se puederesumir en:

(Oferta Monetaria) (Velocidad circulacin dinero) = (Nivel de precios) (Renta Nacional)

Teniendo en cuenta los aspectos propios del monetarismo, con velocidad de circulacin constante y nivel derenta fijos, por encontrarnos siempre en pleno empleo, si se incrementa la cantidad de dinero en circulacin,se incrementar tambin el nivel de precios.

En su versin dinmica, el monetarismo se puede formular como:

(Tasa crecimiento de cantidad de dinero) = (Tasa de inflacin) + (Crecimiento Renta) Dficit pblico: los planteamientos liberales excluyen su misma posibilidad, aplicando al equilibropresupuestario la regla de oro de la H Clsica, que aplicaba al sector pblico las mismas normas decomportamiento de un agente privado. El Estado se endeudar nicamente para financiar inversionesrentables con los que pagar la deuda contrada, ms sus intereses.

Dficit exterior: la balanza de pagos se mantendr en equilibrio si se deja el tipo de cambio de lasmonedas fijado libremente por los mercados de divisas.

La demanda de divisas se produce por aquellos grupos que quieren adquirir moneda extranjera, comoimportadores, o quienes quieren comprar ttulos extranjeros o viajar al exterior. Cuanto mayor es el preciode la moneda extranjera ms caro es para los espaoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por eso la

demanda de divisas tiene forma descendente: cuantas ms divisas se quieren comprar, menor es el tipo decambio.


7/65

La oferta son los exportadores espaoles, que han sido pagados en moneda extranjera, as como empresas (osector pblico) que han vendido ttulos en el exterior. La oferta es creciente con el tipo de cambio; cuantomayor es el tipo, mayor es la rentabilidad de vender en el exterior los productos espaoles.

Los parmetros de la oferta son el precio de los productos espaoles, el inters de los ttulos o los ingresosde los ciudadanos extranjeros.

Pero basta que se deje que automticamente se produzca una devaluacin subiendo el tipo de cambio paraque se llegue de nuevo al punto de equilibrio.

La visin intervencionista de la estabilidad econmica El Estado tiene un papel mucho mayor en dichostemas; el origen de estas t es KEYNES, que desconfiaba de la capacidad del mercado para resolver losgrandes problemas de la estabilidad econmica. Las interpretaciones keynesianas son variadas, pero engeneral, las siguientes:

Paro:no es cierto que una disminucin del salario conduzca al pleno empleo. El nivel de empleo aparecedeterminado por la demanda efectiva de bienes y servicios y una reduccin de los salarios tan slo rebaja losingresos de los trabajadores, que consumirn menos, los empresarios reducirn la produccin y se acabarcreando un paro mayor.

Inflacin:Si el pleno empleo no est garantizado por el mercado, no puede afirmarse que la inflacin sea

un fenmeno monetario, al no ser constante el nivel de renta (ni la velocidad de circulacin del money). Dficit pblico:El Estado debe modificar el nivel de gasto, de transferencia o de impuestos, de acuerdocon la situacin econmica del pas; para luchar contra el desempleo deben aplicarse polticas fiscalesexpansivas, aunque conlleve un dficit en las cuentas pblicas. Si el problema ms acuciante es la inflacin,se recomienda una poltica fiscal restrictiva que reduzca la demanda agregada, haciendo bajar los precios,pues stos no vienen determinados por la cantidad de dinero del pas.

Adems de lo anterior, los fenmenos nuevos como la inflacin de costes o el estancamiento con inflacin,conduce a los keynesianos a defender todava mayores intervenciones del Estado, a travs de acuerdos conempresarios y sindicatos, o mediante reformas estructurales para hacer ms competitivos los distintossectores productivos.

Dficit exterior: los tipos de cambio flexibles no son la nica solucin. El Estado tiene capacidad paraalterar el nivel de la renta o los precios o inters que ofrecen los ttulos, modificando los parmetros de laoferta y demanda de divisas.

Dichas variables afectan al sector exterior:

Si cae la renta se reducen las importaciones y la demanda de divisas. Si se reduce la cantidad de dinero se reducen las importaciones y la demanda de divisas, aumentan las

exportaciones y la oferta de divisas. Si aumenta el tipo de inters entra dinero caliente y aumenta la oferta de divisas, los ciudadanos del pas

no adquieren ttulos extranjeros y se reduce la demanda de divisas.

En definitiva, las polticas fiscales y monetarias de que disponen los gobiernos son capaces de asegurar elequilibrio del sector exterior, aun cuando ste funcione con tipos de cambio rgidos, tal y como sucede en ungran n de pases occidentales.

2.5. El crecimiento econmico El problema del crecimiento econmico es como ir aumentando con eltiempo la produccin de bienes y servicios. Esta capacidad de produccin depende de la cantidad derecursos de que dispone el pas: la tierra, el trabajo y el equipo capital. El capital es lo que ms inters hatenido, ya que el primero es limitado y el crecimiento de la mano de obra ampla eventualmente el total denecesidades que atender. La inversin es precisamente el incremento del capital en una economa, de maneraque el estudio de los problemas de crecimiento se ha unido tradicionalmente al anlisis de los procesos deahorro e inversin.

El enfoque liberal del desarrollo Como siempre, este enfoque ofrece una justificacin. Los ciudadanosofrecen sus ahorros en los mercados financieros y las empresas demandan tales fondos para la financiacinde sus proyectos de inversin. Si aumenta el tipo de inters aumenta el nivel de ahorro de los ciudadanos,pero disminuye el n de proyectos de inversin.


8/65

El libre funcionamiento del mercado establece un valor de equilibrio que indica el nivel de ahorro (=inversin) que se alcanzar, y para qu nivel de inters.

Este nivel de inversin explica el ritmo de crecimiento econmico.

Los efectos de los impuestos en el nivel de inversin para el enfoque liberal son negativos. En efecto, elaumento de impuestos reduce el nivel de renta y por lo tanto el ahorro. La curva de oferta de fondos sedesplaza a la izquierda, aumentando los tipos de inters y la disminucin de la inversin privada.

El enfoque intervencionista del desarrollo Defienden la intervencin estatal, ya que el papel del Estado noes tan negativo y puede ser positivo en determinados aspectos.

En el caso de que se redujera la inversin privada, el efecto sobre el crecimiento econmico puede serpositivo, si los impuestos se emplean en gastos de infraestructura que colaboran decisivamente aldesarrollo del pas.

Adems la libre accin privada tiende a perpetuar y agudizar los desequilibrios territoriales entre zonasms deprimidas y zonas ms congestionadas.

Los procesos de reindustrializacin como los que se aplicaron en los aos 80 exigen un papel directo delEstado, para minimizar los efectos del ajuste.

El crecimiento econmico hoy depende de las innovaciones tecnolgicas y del desarrollo tcnico, donde

la intervencin estatal es decisiva en los proyectos de investigacin bsica, sin aplicacin prcticainmediata y poco rentables, y en el desarrollo de productos nuevos, con muy baja demanda inicial que nocubre los costes de produccin.

2.6. Las proposiciones normativas y positivas en la HP Cmo los distintos enfoques tienen visiones distintassobre lo que es una economa de mercado, asignan distintas funciones al sector P.

En la medida que el anlisis (positivo) de la realidad econmica muestra deficiencias en los resultadosobtenidos se defiende la intervencin P para corregirlas. El enfoque liberal considera que el mercado puedesolucionar adecuadamente los problemas y que el Estado debe tener una funcin residual, limitndose aestablecer las condiciones necesarias para el libre juego de la accin individual.

Pero es que, adems de las consideraciones generales de este tema, deben estudiarse los efectos de las

distintas polticas de ingresos y gastos del Estado, para que la intervencin P no empeore la situacin inicial.Al estudiar cada programa de gastos hay que analizar:

1. La justificacin de la intervencin pblica.

2. Enunciar las diferentes soluciones posibles.

3. Analizar las consecuencias de estas polticas alternativas, aunque a veces se observa que la opcin poruna u otra depende de la prioridad del sector P o de los propios valores de la sociedad.

Tema 3 El anlisis positivo del Sector Pblico: comportamiento de los agentes y evolucin del Sector P

3.1. Introduccin Se da en este tema una visin de las aportaciones de la llamada escuela de eleccin

colectiva al estudio de los comportamientos del sector P. Se traslada el enfoque econmico a cuestionescomo el la existencia de instituciones y el comportamiento de los distintos agentes que condicionan losresultados de la accin P.Se resumen las t principales que explicar el crecimiento del sector P: algunosatribuyen el crecimiento del gasto P a presiones de la demanda de servicios suministrados por el Estados,otros los atribuyen al crecimiento de la oferta. Tambin se sintetizan ambos factores.

Se ven tambin los elementos caractersticos de la evolucin del gasto P en Espaa, diferente al de otraseconomas de mercado. Se proponen al final algunas soluciones para cambiar el rumbo del sector estatal dela economa.

3.2. La t del Estado y de las constituciones Los tericos de la HP tambin han realizado aportaciones sobreel origen del Estado. Dan una interpretacin econmica explica por qu los individuos, actuando

racionalmente, entregan al Estado el monopolio de la coaccin y qu tipo de limitaciones se imponen al usode la fuerza.

En el texto se contempla un ejemplo en el que dos individuos A y B, eligen entre dos estrategias distintas,que son las filas y columnas de una matriz de juegos. Los elementos de la matriz, las celdas, representan el


9/65

resultado del juego para las distintas opciones estratgicas. Se demuestra que, al final, ambos individuos,pueden optar por que un 3, el Estado, que se ocupa de proteger sus propiedades y castigar las infraccionescontra sus d, siempre que este 3 no tome de ambos ms de lo que ganan cuando optan por esta posibilidad.La existencia de normas constitucionales se explica por la necesidad de limitar las posibilidades de accindel nico titular de la violencia: el Estado.

3.3. Los agentes Los autores econmicos estudian el comportamiento de los distintos agentes que influyenen la actividad del sector estatal de la economa, suponiendo que su comportamiento se basa en criterios de

optimizacin parecidos a los que guan la conducta de los consumidores o empresarios. Que votantes,polticos, grupos de presin o funcionarios se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos alas restricciones que les impone su posicin en el proceso.

3.3.1. Los votantes La interpretacin econmica de las decisiones de los votantes tiene sus dificultades:

Los factores que influyen suelen tener un alcance superior al meramente econmico. La eleccin de las variables que deben incorporarse al anlisis.

El modelo de DOWNS Este modelo se explica de acuerdo con la siguiente frmula:

(Accin votante) = (Beneficios que reporta el partido votado) (Probabilidad de que su voto afecte laeleccin) + (Satisfaccin o aprobacin comportamiento por su grupo) (Costes de ir a votar)

Las conclusiones que se extraen del mismo son:

1. En este contexto es irrelevante hablar de votos cautivos; todos los votantes valoran los beneficios queun determinado partido gane. Estos beneficios pueden ser individuales (menos impuestos) o altruistas(aumento edad enseanza).

2. La afluencia a las urnas es mayor cuando el votante estima que su participacin es decisiva para elresultado final; por ejemplo si encuestas reidas.

3. Los costes de ir a votar dependen, por ejemplo, de si las elecciones son en da laboral o festivo; losfactores meteorolgicos pueden influir.

4. Efecto bandwagon o furgn de cola: la satisfaccin de haber apostado por el partido ganador.

3.3.2. Los polticos Su comportamiento econmico parece ms fcil de explicar que el de los votantes, alser un n limitado de partidos los que se disputan un mercado de votantes amplio (un oligopolio).

Se da por supuesto que el poltico desea ser elegido: para servir a su pas, para aplicar soluciones a losproblemas desde su perspectiva, para ganar prestigio social o medios econmicos, o para no trabajar.Independientemente del motivo lo que quieren es conseguir el mayor nmero de votos.

Las conclusiones que se pueden sacar son las siguientes:

En elecciones basadas en sistema electoral mayoritario se genera una tendencia al bipartidismo, conambos partidos queriendo ocupar el centro, y programas similares. Se busca al votante medio.

En elecciones basadas en el sistema proporcional se puede tender al multipartidismo, con posiblessoluciones inestables, y posibilidad de entrada de competidores potencias por los extremos (o por el

centro). Los partidos suelen tener tendencia hacia el centro, en la confianza de que sus votantes de toda la vida

no les van a abandonar, que mantendrn su fidelidad. Los polticos suelen tomar decisiones cuyo coste intentar repartir entre todos, y sus beneficios estn

orientados al grupo que quieren atraer hacia s mismos. Por eso los perodos pre-electorales tienen ungasto apreciable (y un n elevado de plazas en las oposiciones), mientras que los ajustes (y las subidas desueldo de los parlamentarios) se suelen producir al principio de las legislaturas.

Los polticos suelen sobrevalorar los beneficios de sus acciones, y a subestimar sus costes, al menoscuando presentan sus medidas ante los ciudadanos.

3.3.3. Los grupos de presin Son grupos organizados en defensa de sus propios intereses que afectan a la

relacin entre votantes y sus representantes electos o la accin de los gobiernos.Pretenden maximizar sus beneficios propios, pero la cuestin o dificultad que se plantea es ms rentablebeneficiarse de las acciones del grupo de presin sin pertenecer al mismo, pero es que si todos los sujetosrealizaran la misma reflexin no llegara a formarse ningn grupo de presin.


10/65

La dificultadse resuelve de dos modos distintos:

La formacin de grupos de presin es ms fcil cuando el n de integrantes es pequeo, mientras que elcomportamiento se produce en los grupos ms amplios.

Los grupos de presin parten de asociaciones preexistentes, como asociaciones empresariales de un sector,sindicatos o colegios profesionales, que ya estn formados, de forma voluntaria o coactiva, y que decideutilizar sus medios para influir en la accin gubernamental.

Los medios de que disponen los grupos de presin para condicionar la accin del sector pblico, msimportantes, son:

1. Entregando fondos para las campaas electorales, legal o ilegalmente.2. La solicitud de informacin por el sector pblico a los mismos, que es suministrada de forma que

beneficie a sus intereses.3. Suministro de informacin a los votantes sobre las consecuencias de la accin del Gobierno. La

informacin tender a favorecer sus puntos de vista, por lo que debera garantizarse su veracidad.

3.3.4. Los funcionarios Los funcionarios son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de laactividad pblica, en la mayora de los casos. El modelo de NISKANEN distingue entre el burcrata y laagencia que le entrega los fondos (el Parlamento o responsable poltico de la Admn.)

Considera la diferencia entre la informacin disponible para la agencia y el funcionario. La agencia sloobserva el nivel de servicio P suministrado y asigna el presupuesto considerando que existe una relacinentre ste y la calidad del servicio prestado, desconociendo el coste de entre las distintas unidades de bienesy servicios pblicos.

El funcionario, por su parte, s conoce el coste de suministrarlas y tiene, adems, sus propios intereses en elproceso; desea hacer mximo su budget, aumentando su importancia en la organizacin burocrtica oincluso autoestima.

Adems de dicho comportamientos se han sealado otros elementos que explican la conducta de los civilque hace que aumente el gasto pblico:

La agencia puede considerar que las unidades de gasto que no agotan el presupuesto reciben fondosexcesivos y los recortarn en futuros presupuestos. Se elimina as cualquier incentivo para que losresponsables de la unidad de gasto reduzcan los costes de su gestin.

La ausencia de precios que impide medir la eficiencia de la actuacin de los funcionarios, de ah lasdificultades de establecer mecanismos que incentiven a travs de los salarios. Cualquier tipo de sistema deincentivos acaba siendo sospechoso, por lo que se acaba utilizando complementos del salario en funcin dela importancia de la funcin realizada o los aos de servicio en la Admn.

3.4. Las t sobre el crecimiento del gasto pblico Estas t de los hacendistas occidentales son muy diversas,pero se pueden sintetizar utilizando el criterio de si el crecimiento del gasto depende de la demanda debienes o servicios o en la oferta de la actividad pblica. La clasificacin es la de la tabla.


11/65


12/65

2. Comportamiento de los funcionarios. La inamovilidad del funcionario, la falta de precios que permitanmedir su productividad, la existencia de distintos servicios suministrados por la misma unidad adva, ladificultad de evaluar su rendimiento, y la ausencia de mecanismos sancionadores automticos de la malagestin, justifican la tendencia a que la provisin de los bienes pblicos requiera un volumen de recursoscreciente.

3. Ideologa del partido en el poder. Los partidos liberales no son proclives al reparto de las rentas,mientras que los socialdemcratas, de raz marxista o no, son grandes impulsores de las polticas de gastos

sociales, siendo ahora ms keynesianos.4. (Des)centralizacin del sector P.La propia estructura del Estado puede contribuir a un crecimiento delgasto pblico. Si la descentralizacin da lugar a una duplicacin de las funciones del sector P o cuando lafinanciacin de los entes inferiores se realiza por los entes superiores, permitiendo la atribucin a otros delos dficit, para negociar despus un aumento de la financiacin necesaria. En otras circunstancias ladescentralizacin puede ayudar a reducir el ritmo de crecimiento del sector P, pues la cercana a losciudadanos permite ver con mayor claridad los problemas reales.

3.4.3. Un enfoque basado en la interaccin de la demanda y la oferta. Este enfoque fue iniciado porBAUMOL y continuado por otros autores. Se trata de explicar por la confluencia de una demanda rgida degasto pblico y una oferta que se desplaza para reflejar costes crecientes.

Este fenmeno se produce con mayor intensidad cuanto ms inelstica sea la curva de demanda y mayor seael crecimiento en los costes de la provisin de los servicios pblicos.

3.5. Una explicacin del crecimiento del Sector Pblico en Espaa

Son de aplicacin en Espaa las t anteriores que explican el crecimiento del gasto pblico? Se partir 1 delos hechos, a partir de las estadsticas oficiales, viendo que partidas han sido las ms dinmicas. Despus serealiza un anlisis de las causas y se enuncian medidas que deberan adoptarse para corregirlo.

a) Los hechos Normalmente deberan ser los PGE los que muestren la evolucin real del gasto P, pero esque en Espaa gran parte del gasto pblico se realiza fuera de la Admn del Estado, por lo que debeatenderse a los gastos totales delconjunto de las AAPP. Adems hay diferencias importantes entre los gastos

autorizados en los PGE y los que despus se realizan.Los datos muestran un fuerte crecimiento de gastos desde 1980 hasta 1994, sin que se haya vistoacompaado por un aumento de los ingresos. Los intentos para controlar el gasto P adems no fueronduraderos. La cosa cambia a partir de 1995, igualndose progresivamente los recursos a los gastos, yllegndose incluso a supervit en los primeros aos del nuevo milenio, por lo menos hasta 2008. Para ello seredujo el dficit pblico que pasa de valores de 5 7 (sobre PIB) a valores de supervit a partir de 2003.

b) Explicacin del crecimiento del gasto P. Las singularidades del caso espaol son las siguientes:

La transicin gener muchas demandas de gasto pblico,especialmente en bienes preferentes. La crisis econmica de los pases occidentales a partir de los aos 70. La crisis impulsa el gasto por dos

razones: Hay que pagar la prestacin de desempleo Hay que subvencionar las empresas P con prdidas. Con la crisis hay empresas privadas que son

rescatadas por el Estado. La consolidacin del Estado de Bienestar en Espaa.La SS ya exista, pero en los 80 se consolida el

sistema de pensiones, desde CE hasta la aparicin de las pensiones no contributivas. Aumenta tambin elgasto educativo, en sanidad o en vivienda.

Se han incrementado los gastos en infraestructuras de transporte, especialmente por Barcelona 92 y laExpo.

El proceso de descentralizacin del Estado de las Autonomas, creado por CE 78. Ntese que con ladescentralizacin se puede producir un aumento, pero tambin una disminucin del gasto, no obstante:

Se ha aumentado, en conjunto, el n de empleados pblicos Se han duplicado en multitud de ocasiones las funciones realizadas por las distintas AAPP.


13/65

El sistema de financiacin de las CCAA no ha creado mecanismos de corresponsabilidad fiscal. LasCCAA no Espaa: crecimiento del SP repercutan en sus ciudadanos el incremento en sus gastospblicos.

El creciente dficit pblico colabora al aumento del gasto,al tenerse que incluir los intereses de la deuda. la mejora a partir de 1996, coincidiendo con el cambio en la orientacin poltica del Gobierno,no se

debe slo a la voluntad de formar parte de la moneda nica europea, sino tambin a la evolucin devariables macroeconmicas importantes. La disminucin del paro del 19% al 9%, que reduce el pago deprestaciones por desempleo, la bajada de los tipos de inters, que reduce el inters de la deuda. Elcrecimiento del empleo da lugar tambin al aumento de los ingresos por imposicin directa ycotizaciones sociales.

Tema 4 El Presupuesto: concepto, principios y ciclo. Las leyes de estabilidad presupuestaria

4.2. El concepto de presupuesto El presupuesto, en general, es el clculo anticipado de los gastos que se vana realizar en una determinada accin u obra, as como de los ingresos que se necesitarn para cubrir dichosgastos.

Para el caso del sector pblico hay que tener en cuenta: (1) la forma jurdica que toma, (2) las implicacioneseconmicas que genera, y (3) las consecuencias polticas de su rechazo.

Forma jurdica del presupuestoEn el caso de los PGE es una ley de Cortes, en el caso de las CCAA, unaley autonmica, y en el caso de las EELL, un acuerdo del Pleno de la corporacin. Los representanteselectos participan en el proceso de decisin, ya que los ingresos P se obtienen de una forma coactiva, por loque es necesaria la participacin de los representantes de la sociedad. La ejecucin, est sometida a unprocedimiento de control especfico.

Implicaciones econmicas del presupuestoPor su tamao, el sector P es el mayor agente econmico delpas, por lo que sus decisiones tienen un efecto muy importante sobre el resto de agentes; empresas ofamilias. El presupuesto afecta a los ingresos de los particulares, a sus planes de ahorro o de consumo. Losgastos en infraestructuras condicionan la actividad de sectores completos de la economa del pas. Lasdecisiones del sector P se convierten en una pauta de comportamiento para otros agentes. As cuando secongela el sueldo de los funcionarios se est trazando una lnea de conducta de los empresarios en la

negociacin colectiva con sus trabajadores.Consecuencias polticas del rechazo de los presupuestos El presupuesto de un ente P establece la lneaprogramtica de la accin econmica del sector P. La no aprobacin de sus provisiones debe entendersecomo una prdida de confianza por parte del rgano colegiado de mxima representatividad en los gestoresdel ejecutivo. Tal retirada de confianza podra ser suficiente para que, en relacin con la responsabilidadpoltica, los gestores del ejecutivo presenten la dimisin.

Definicin de presupuesto a partir de los elementos anterioresResumen sistemtico, confeccionado enperodos regulares de tiempo y aprobado por el rgano colegiado competente, en el que se establecen lasprevisiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integrante del sector P, con la finalidad de atendera su plan de actuacin econmica, de tal modo que su aceptacin significa, implcitamente, una renovacin

de la confianza en los gestores de ese componente del sector P.4.3. El ciclo presupuestario Se toma como referencia la normativa aplicable a los PGE, aunque los de lasCCAA tienen una tramitacin similar. Hay 4 fases en el ciclo vital, cada una con el protagonismo de uno delos poderes del Estado:

4.3.1. La fase de elaboracin Es responsabilidad del Ejecutivo la elaboracin del proyecto de ley de PGE,cuyo anteproyecto es atribuido al Ministerio de Economa y Hacienda. Hay quien discute que deberarealizarse por una Oficina Presupuestaria residenciada en Presidencia del Gobierno, para moderar lanegociacin entre los distintos ministerios. Otros dicen que es ms eficaz dar rango de Vicepresidente alMinistro de Economa y Hacienda.

Son 3 los elementos fundamentales del proceso de elaboracin:1. Las previsiones econmicas durante el ao de vigencia de los PGE. Se suelen recoger en un cuadromacroeconmico que refleja el nivel de renta, el empleo, la tasa de inflacin y los tipos de inters. La recaudacin de impuestos depende de la actividad econmica.Determinados gastos, como el de prestacin


14/65

por desempleo, o el sueldo de los funcionarios, o el pago de los intereses de la deuda, estn muyrelacionados con las variables macroeconmicas.

2. Los anteproyectos de gasto de los Ministerios, entre los que se tiene que establecer un orden deprioridades, pues exceden generalmente, las posibilidades de los ingresos pblicos. 3. Las estimaciones deingresos, que dependen de la evolucin econmica genera y de las decisiones adoptadas en los que se refierea los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos. Las prdidas de recaudacin causadas porestas deducciones deben consignarse en los PGE.

Elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprueba su remisin a las Cortes, como Proyectode Ley de PGE, 3 meses antes de que expira la vigencia del presupuesto del ao anterior (esto es, a finalesde septiembre). Se deben acompaar:

Las previsiones econmicas en las que se fundamentan las estimaciones de ingresos y gastos pblicos. El denominado Proyecto de Ley de Acompaamiento de los PGE, en el que se incorporan las

modificaciones normativas en materia de ingresos y gastos.

4.3.2. Fase de discusin y aprobacin La aparicin de los Parlamentos en el XIX se conecta con la necesidadde control de la actividad del Ejecutivo, tambin en materia de ingresos y gasto P, por el rgano derepresentacin de la soberana popular.

Pero el funcionamiento de las democracias, despus de la IIGM, tiene algunos rasgos que condicionan elpapel del legislativo en el proceso presupuestario.

Actualmente la preponderancia es del Ejecutivo en toda la direccin poltica del pas. La mocin de censura,por ejemplo, tiene caractersticas para garantizar la estabilidad gubernamental: necesidad de mayoraabsoluta y candidato alternativo. Tambin es relevante el papel que tienen los partidos polticos en la gestindel Ejecutivo; el Presidente del Gobierno suele ser el lder del grupo poltico con mayora parlamentaria, porlo que parece improbable que el Parlamento rechace sus iniciativas.

Los grupos polticos, por otra parte, han venido haciendo gala de la ilusin fiscal, y en vez de preocuparsepor el excesivo gasto pblico y los impuestos necesarios, exigen el aumento de los gastos pblicos en suporcin de electorado o regin territorial.

Las restricciones a la capacidad de decisin de los parlamentos se han consagrado adems en dos tipos delimitaciones en el proceso de tramitacin de los PGE:

1. Se limita el d de enmienda parlamentaria:Art. 134.6 CE, toda proposicin o enmienda que suponga unincremento de los gastos o una reduccin de los ingresos requiere la aceptacin del Gobierno, para sertramitada.

2. Se prorroga automticamente el presupuesto:Art. 134.4 CE, para no paralizar la actividad econmica delEstado mientras se aprueba una nueva ley.

Estas dos instituciones no tienen en la prctica la importancia que se les ha atribuido. Es ms importante si elgrupo poltico que sustenta al Gobierno dispone o no de mayora absoluta. Si la tiene, no hace falta usar dedicha facultad. En otro caso se llegar a una negociacin, tpicamente previa a la presentacin formal de lospresupuestos.

En el caso de que no se aprueben los PGE el problema puede ser ms grave que la simple prrroga de losanteriores. El Parlamento habr quitado la confianza al Gobierno que se puede ver abocado a presentar sudimisin, o a su eleccin, a disolver el Parlamento.

4.3.3. La fase de ejecucin La ejecucin del presupuesto es posterior a su aprobacin por el Parlamento, y selleva a cabo por la Admn, que realiza los ingresos y pagos previstos en el presupuesto.

Siendo el presupuesto una previsin, se debe distinguir entre ingresos y gastos:

Gastos.Son las cuantas mximas autorizadas por el Parlamento. Esto no implica que los gastos puedan

ser menores, o que no haya procedimientos para aumentarlos. As se pueden acordar crditoscomplementarios, cuando se deben afrontar gastos inesperados, y crditos extraordinarios, cuando no sehaba hecho previsin alguna. Los aumentos de gasto por encima de lo autorizado inicialmente se debeaprobar con una norma con rango de ley.


15/65

Ingresos. Los ingresos ordinarios son fundamentalmente los de carcter tributario, mientras que losingresos extraordinarios son en su mayor parte las emisiones de deuda P. En el caso de los ingresosordinarios los PGE muestran una estimacin, que en la realidad puede ser inferior o superior. En el casode la deuda el Parlamento autoriza el nivel mximo de endeudamiento, es necesario un nuevo proyectode ley para su aumento.

Las leyes de estabilidad presupuestaria han condicionado la actuacin del ejecutivo a partir de 2001.

4.3.4. La fase de control En esta ltima fase del ciclo presupuestario se distinguen dos tipos de control

realizado por dos instituciones distintas.

1. Control interno: la Intervencin General de la Admn del Estado. Este es un control realizado por lapropia Admn, para garantizar que no haya despilfarros en la gestin de los fondos pblicos.

Al margen de que cada rgano directivo lleve a cabo las contrastaciones sobre sus objetivos, la Intervencines un control interno, de la propia Admn, pero externo al centro directivo concreto.

La Intervencin fiscaliza todos los expedientes de la Admn de los que se derivan d y obligaciones decontenido econmico. El ejecutivo vigila as la legalidad de la ejecucin del presupuesto, comprueba laregularidad de las operaciones contables, el registro exacto de las cuantas, si se ha seguido el procestablecido.

2. Control externo: el Tribunal de Cuentas. Este es un control parlamentario para garantizar que laejecucin se adapta a las previsiones autorizadas por el Paramento.

Como esta tarea es complicada, las Cortes delegan esta funcin en un rgano especializado previsto en elart. 136 CE, el Tribunal de Cuentas:

rgano supremo fiscalizador de las cuentas y la gestin econmica del sector pblico. Dependiente directamente de las Cortes, ejerciendo su funcin por delegacin de stas. Con la misin de censurar las cuentas del Estado (comprobarlas). Remitiendo a las Cortes un informe anual en el que se comunican las infracciones y responsabilidades en

que se haya incurrido.

Con miembros que gozan de la misma independencia e inamovilidad que los jueces y magistrados, conlas mismas incompatibilidades.

El TCu tiene dos funciones distintas:

1. La fiscalizacin de las cuentas del Estado, realizada por su Seccin de Fiscalizacin.2. El enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan incurrir quienes tengan a su cargo el

manejo de caudales o efectos pblicos, realizado por las Seccin de Enjuiciamiento.

Ntese, no obstante que el informe puede ser presentado ante las Cortes cuando el presupuesto puede habercambiado ya, incluso el signo poltico del Gobierno.

Las crticas del TCu pueden ser irrelevantes en la prctica. Debe, por lo tanto, dotarse a este rgano de los

medios adecuados para hacer ms gil su gestin.4.4. Los principios presupuestarios clsicos es una funcin esencialmente normativa; se trata de aquellosprincipios que deben presidir la elaboracin y ejecucin del presupuesto.

Se pueden considerar 3 tipos de PP:

4.4.1. Los principios polticos Estos responden a una organizacin concreta, el parlamentarismo, que dominaen el XIX, llegando hasta la IGM. El elemento fundamental son las Cmaras legislativas, representantes dela voluntad popular, de la que emanan los dems poderes del Estado. El legislativo aprueba los ingresos ygastos pblicos, y quien nombra a los encargados de su fiscalizacin.

El principio de competenciaestablece que el Gobierno propone y ejecuta el presupuesto, el legislativo lo

aprueba, y el judicial lo controla. Este principio de control sobre el Gobierno informa el resto de losderechos.

El principio de universalidad establece que el presupuesto debe contener todos los ingresos y todos losgastos que se pretendan realizar. No se consiente que haya partes del presupuesto ajenas al control dellegislativo.


16/65

El principio de unidadestablece que el presupuesto se presenta en un nico documento, para que sea msfcil su conocimiento por parte del Parlamento.

El principio de claridadestablece que el presupuesto debe estructurarse de una manera que se sepa clara dednde proceden los ingresos y cul es el destino de los gastos.

El principio de especialidad pretende que la gestin del G no exceda de los lmites marcados por ellegislativo:

Especialidad cualitativa: no se pueden traspasar crditos asignados a una funcin para desarrollarotra. Especialidad cuantitativa:no se pueden superar los lmites de gasto marcados. Especialidad temporal: no se pueden realizar gastos en un ao distinto al previsto en el presupuesto.

El principio de publicidadpretende que todas las fases del proceso presupuestario deben ser pblicas, paraque los ciudadanos tengan la posibilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestin de losfondos pblicos.

4.4.2. Los principios contables Los PP contables tiene una correspondencia con los PP polticos, puesto queson el modo en que se traducen estos ltimos a criterios de contabilidad.

El principio de presupuesto brutose corresponde con el principio de universalidad, y establece que todaslas partidas de ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni disminuciones de ningntipo.

El principio de unidad decaja se corresponde con el principio poltico de unidad, y establece que todos losingresos se cobran en una sola cuenta, a la que tambin se cargan todos los desembolsos, con lo que se tratade conseguir que la totalidad de los ingresos financien la totalidad de los gastos, sin que determinadasfuentes de financiacin se dediquen a gastos concretos (con excepciones a este principio).

El principio de especificacin se corresponde con el principio poltico de especialidad cuantitativa ycualitativa, y prohbe que haya transferencias de fondos de unas partidas a otras.

El principio de ejercicio cerrado se corresponde con el principio poltico de especialidad temporal, y

prohbe que haya gastos en un ao con los gastos previstos en otro ao.4.4.3. Los principios econmicos Se fundamentan en los planteamientos tericos de los economistasclsicos, los de enfoque liberal. Este planteamiento parte de la capacidad de los particulares para resolver losproblemas econmicos de la sociedad; el sector pblico debe tener una funcin puramente residual,proveyendo aquellos bienes y servicios para los que no se puede acudir al sistema de mercado, esto es, losbienes pblicos puros (justicia, defensa, seguridad ciudadano).

El principio de limitacin del gasto pblico establece que el gasto pblico debe limitarse a resolveraquellos problemas que el sector privado no resuelve por s mismo.

El principio de neutralidad impositivaestablece que el ciudadano es el mejor juez de su propio inters, yque el sector pblico no debe condicionar sus decisiones en materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral oadopcin de riesgos, mediante una legislacin fiscal inapropiada.

El principio de la regla de oro de la HPestablece que el presupuesto debe presentar un equilibrio anual.No se trata de un mero equilibrio contable, que aparece garantizado por las reglas contables de doble partida,sino de que la suma de los ingresos ordinarios debe ser igual a los gastos totales del sector pblico. Sedefiende as el principio de limitacin de las emisiones de deuda pblica, slo aceptables para financiarinversiones cuya rentabilidad permita el pago de los intereses y la devolucin o amortizacin del prstamo.

4.5. La crisis de los principios presupuestarios La crisis es un reflejo de las mutaciones de la organizacinpoltica de las democracias occidentales y en la t econmica que explica el funcionamiento de laseconomas de mercado. Por dichos motivos, los hacendistas han propuesto cambios en los principios

presupuestarios restringiendo su inters a los de carcter poltico o econmico, ya que los principioscontables no son independientes de los polticos, sino una traduccin de stos a los trminos habituales de lacontabilidad.

Los PP clsicos han sufrido una profunda crisis. No se habla ya de limitacin del gasto pblico o de Estadoresidual; el Estado tiene ahora un papel preponderante en la resolucin de los problemas econmicos. Se


17/65

apoya tambin en la t keynesiana de la incapacidad del mercado para resolver las cuestiones econmicas, yen la consagracin del Estado social en las constituciones de la posguerra.

Se ha quebrado tambin el principio de neutralidad de los impuestos. Una de las caractersticas msevidentes del modelo de Estado de Bienestar es que el sistema fiscal se emplee como mecanismo deredistribucin de la renta y como instrumento de poltica econmica (y electoral), e igualmente comoinstrumento de poltica econmica que incentiva determinados comportamientos del sector privado. Estaactividad se muestra en la exigencia de que los Presupuestos consignen el importe de los gastos fiscales.

La regla del presupuesto equilibrado y su corolario sobre limitaciones de emisiones de deuda pertenecen yaal pasado remoto. Se abandona tambin debido a la conviccin de que acentuaba los desequilibriosmacroeconmicos. En los momentos de recesin econmica, la renta nacional crece a un ritmo menor oincluso disminuye. En estas condiciones el Estado ve recortada la cifra de ingresos y debe rebajar el gasto.Pero al disminuir el gasto del sector P la produccin y la renta del pas decrecen an ms, con lo que ladepresin se acenta. En cambio en los procesos inflacionistas, la recaudacin crece an ms de lo que lohacen los precios, el sector P puede gastar ms y agrava el proceso inflacionista. Se afirma entonces que laregla del presupuesto equilibrado favorece una accin paralela del sector P a lo largo del ciclo econmico,amplificando su inestabilidad. Por ello se asevera que tiene un efecto procclico y que, como tal regla deconducta, debe ser abandonada.

En cuanto a la crisis de los PP polticos, se ha producido un reforzamiento de las competencias del ejecutivoen materia presupuestaria, como consecuencia del predominio del Ejecutivo sobre el Legislativo. Pero estecambio no ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la misma distribucinclsica de funciones a la que se ha aludido anteriormente. El principio de universalidad todava conserva suvalor y vigencia.

El principio de unidad es uno de los que muestra ms sntomas de erosin. La extensin y crecientecomplejidad de las tareas del sector P imposibilita la elaboracin de un nico documento que recoja ydiscipline, uniformemente, la enorme variedad de actividades gestionadas por el sector P. Puede defenderseque la presentacin de gastos e ingresos se haga en documentos diversos, gobernados por principiosdistintos, que faciliten al legislativo el conocimiento preciso de la gestin pblica.

El principio de especialidad ha sufrido transformaciones importantes. Su finalidad es controlar la accindel ejecutivo, imponiendo restricciones que le impidieran exceder la autorizacin recibida por el legislativo.Pero estas cautelas pugnan ahora con la necesaria flexibilidad en la gestin: se transfieren fondos de unas aotras partidas, se gasta por encima de lo presupuestado y se deja para el futuro un importante volumen degastos. Hay menos vinculacin del principio de especialidad en cuanto a captulo, seccin, partida,

La quiebra de la anualidad del presupuesto se hace patente cuando se precisa realizar una obra pblica cuyaejecucin se extiende a varios aos, pero cuyo coste total no puede valorarse y aprobarse antes deemprenderlas. Existen para este problema dos frmulas presupuestarias:

Los crditos de compromiso que significan que el gasto previsto se estima en un ejerciciopresupuestario, el del ao de comienzo de la ejecucin de la obra. Este ao se permite al G comprometer

el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio. Los presupuestos sucesivos van incluyendo lascifras correspondientes a la fraccin de obra que se realiza anualmente.

Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independencia de los presupuestos y autorizanla puesta en marcha de un programa de gastos que durante varios aos financiar la obracorrespondiente, atribuyendo los crditos de compromiso a cada ejercicio econmico. Cada ao la ley depresupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro de que el Parlamento rechace lainclusin de una anualidad y se incumpla la ley programa.

Por ltimo, el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de los gastos diplomticos, los de carctermilitar o los denominados fondos reservados, si bien el control parlamentario es posible a travs de laComisin de Secretos Oficiales.

4.6. Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientacin aprobadas en diciembre de 2001suponen una vuelta a los principios clsicos. Las causas que explican el cambio de orientacin son lassiguientes:


18/65

Insatisfaccin sobre la justificacin terica de los dficit pblicos como instrumento de la polticaeconmica,

Facilidad con que los poderes pblicos recurran al dficit como un mecanismo de ilusin financiera; sefinanciaban los gastos sin exigir un mayor esfuerzo a los contribuyentes,

Prdida de credibilidad del documento presupuestario, con desviaciones importantes respecto de a lasprevisiones iniciales, y

Los condicionamientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que impona a la poltica presupuestaria

nuevas pertenencia a la UE.Se observaba una creciente confianza en las virtudes del equilibrio y rigor presupuestarios como condicionesineludibles para el proceso de unificacin monetaria de la UE.

Son dos leyes presupuestarias, la 1. ordinaria, y la 2. orgnica de complemento de la anterior. La segundapara poder disciplinar a las CCAA necesitaba de dicho rango. La novedad principal es la aplicacin delprincipio de estabilidad presupuestaria, una actualizacin del principio de equilibrio presupuestario.

Se recoge en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situacin de equilibrio o supervit, calculado en trminosde capacidad de financiacin. Despus la ley establece una serie de mecanismos a travs de los que segarantiza el cumplimiento de este objetivo.

Los medios principales para conseguir el principio de estabilidad: Un escenario plurianual para el presupuesto anual, con la finalidad de realizar una previsin ms

adecuada de ingresos y gastos. A pesar de lo anterior, no pueden descartarse necesidades no previstas en la presin inicial. Pero en vez

de crditos suplementarios y extraordinarios, con el consiguiente aumento del endeudamiento, se incluyeen la Ley 18/1 en el presupuesto de gastos el Fondo de Leyes de Estabilidad Presupuestaria (2001)

Contingencia, con un importe del 2% del total de gastos. Los crditos extraordinarios, los suplementosde crditos, las ampliaciones o incorporaciones de crdito se financian con cargo a este Fondo o si nofuera suficiente, reduciendo otras partidas de gasto.

No se puede incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio con la porcin no utilizada delejercicio anterior.

Si a pesar de dichas precauciones la AGE o la SS incurren en un dficit se debe presentar a las Cortes unplan econmico financiero que permita corregir esa situacin en un mximo de 3 ejercicios econmicos. Sihay Entes de D pblico dependientes de la AGE, que incurren en prdidas que afecten al cumplimiento delprincipio de estabilidad presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan de saneamiento amedio plazo para corregir la situacin.

En el supuesto de que la AGE liquide los PGE con supervit, este se dedicar a reducir el endeudamientoneto. Si es la SS quien se sita en supervit, se dedicar prioritariamente a la dotacin del Fondo de Reservade la SS, para garantizar su viabilidad futura.

Estas normas fueron criticadas:

Los objetivos de estabilidad eran muy rgidos, exigiendo el equilibrio presupuestario cada ao, lo quepoda producir efectos indeseables en la estabilidad macroeconmica.

Que no eran normas respetuosas con las CCAA.

Con el cambio de partido gobernante en 2004 se reformaron estas dos normas, buscando por un lado que elcontrol sobre los objetivos de estabilidad de los entes regionales tengan un carcter ms negociado y, porotro, flexibilizando la exigencia de equilibrio pretendiendo que se consiga para el conjunto del cicloeconmico. Esta 2 modificacin plantea no pocos interrogantes, como por ejemplo determinar cul es laduracin de dicho ciclo.

4.7. Repaso: mayor control o mayor eficacia?

Los principios inspiradores del presupuesto, y sus fases, estaban presididos por el control del ejecutivo porparte del legislativo, como mximo representante de la soberana popular. Pero la nica finalidad en laaccin del sector P no es el control de la ejecucin presupuestaria. Interesa garantizar que la intervencin delEstado en la vida econmica sea eficaz, pues esta exigencia tiene un claro respaldo constitucional. Por otra


19/65

parte los PGE son uno de los principales instrumentos de poltica econmica de los que dispone el sector P,junto con la poltica fiscal, y las normas constitucionales demandan un papel activo de los poderes P en laconsecucin de los objetivos econmicos.

Por lo tanto es necesario analizar el papel de los presupuestos:

Si tienen capacidad para alcanzar sus objetivos con eficacia Si son un instrumento para resolver los problemas de estabilidad econmica.

El enfoque liberal considera que los mecanismos de mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleopor lo que no es necesaria una poltica activa que slo puede generar inestabilidad y problemas de inflacin.La regla de presupuesto equilibrado no puede empeorar el ciclo econmico y es una garanta frente a losefectos indeseables del dficit pblico. La UE parece ir por el lado liberal, muy criticado por otros sectores.

El enfoque intervencionista considerar que los procesos de ajuste del mercado tienen importantes retrasos,y que el mercado dar lugar a ciclos econmicos, donde el Estado realizar la defensa con una polticapresupuestaria activa; no es necesario el equilibrio presupuestario.

Tema 5 Los fallos del mercado y la intervencin econmica del Sector P.

5.1. Introduccin En este tema se estudian distintos fallos del mercado y la labor del sector pblico parasolucionarlos:

Bienes P puros.Se trata de determinar las condiciones ptimas para su provisin. La clave no es quesean producidos por el sector P o el privado, sino cmo se financia su produccin. En los bienes privadosmediante un precio en el mercado, en el caso de bienes P, donde no hay mercado, mediante losimpuestos. No importa si los bienes pblicos son gestionados por empresas privadas, siempre que nosean susceptibles de su venta en el mercado.

Monopolios.Es uno de los fallos del mercado. Las polticas de regulacin de estas estructuras es propiade la visin intervencionista.

Efectos externos, positivos o negativos, que afectan a la produccin de un bien o servicio. El efectoexterno es una consecuencia de la produccin o consumo de un bien sobre la produccin o consumo deotro, sin que el efecto sea transmitido a travs de los precios. Un ejemplo es la contaminacin ambiental.

5.2. Las condiciones de eficiencia en la provisin de bienes P puros En el anlisis microeconmico clsico elmecanismo de mercado resuelve la cantidad y precio de un bien privado. Este ptimo de Pareto es el puntode equilibrio donde se cortan las curvas de oferta y de demanda.

En el caso de los bienes P (puros) no hay mercado, por lo que deben ser suministrados por el sector P. Noobstante, podemos preguntarnos sobre las condiciones de eficiencia si se dispusiera de un mecanismo quecumpla las funciones del mercado. El estudio de estos mecanismos constituye el anlisis de modelos tericosde determinacin de la cantidad ptima de bienes P.

Condiciones de eficiencia de un bien privado Se supone para simplificar que slo hay 2 grupos dedemandantes, que para la misma produccin estn dispuestos a pagar distintos precios. Pero la demanda

total en el mercado es la suma de las demandas individuales, se obtiene sumando horizontalmente lasdemandas individuales. Confrontando la curva de demanda total con la de oferta se obtiene el punto E, quegenera una cantidad y un precio. Como la oferta representa el coste marginal de produccin, se cumple PE =CMg.

Este precio es el mismo para los dos demandantes, y determina en las curvas de demanda individuales cules la cantidad que desea adquirir cada uno de ellos, de manera la eficiencia econmica para los bienesprivados se obtiene de las ecuaciones:

CMg = PE = PA = PB QE = QA + QB

Es decir, el precio que paga cada consumidor es el mismo e igual al de equilibrio del mercado e igual alcoste marginal. La cantidad de equilibrio es la suma de las cantidades demandadas, generalmente distintas

para cada grupo de demandantes.Condiciones de eficiencia de un bien P puro En este caso no es posible que A y B dispongan de cantidadesdistintas de un bien P puro, ya que, al no haber rivalidad de uso, las cantidades de uno y otro son las mismas.


20/65

La demanda total no se obtiene sumando las cantidades, sino que el precio total se obtienen sumando losprecios que estn dispuestos a pagar cada uno de los dos grupos.

De esta manera la demanda total de un bien P se obtiene sumando, para cantidad posible, los precios queestn dispuestos a pagar los distintos demandantes.Dado que los precios estn en el eje de ordenadas, lademanda de un bien pblico puro se obtiene sumando verticalmente las demandas individuales, para cadavalor de la abscisa. Confrontando la curva de demanda total con la de oferta se obtiene el punto E, quegenera una cantidad y un precio. Como la oferta representa el coste marginal de produccin, se cumple PE =

CMg.Esta cantidad es la misma para los dos demandantes, y determina en las curvas de demanda individuales cules el precio que pagar cada uno de ellos, de manera la eficiencia econmica para los bienes pblicos purosse obtiene de las ecuaciones:

CMg = PE = PA + PB QE = QA = QB

Es decir, en el caso de bienes P puros, las condiciones de asignacin se invierten con respecto a lasestudiadas en el caso de los privados.

Este mecanismo hipottico plantea algunos problemas, como el de cmo determinar las preferencias de losconsumidores (cunto est dispuesto a pagar cada uno por el bien P), que es el problema ms importante.

Ntese que en el caso de bienes P no hay compras propiamente dichas.Otra cuestin relevante es que el punto de equilibrio no significa necesariamente que la financiacin de estosbienes P deba hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia anteriores. Tal planteamiento suponeadoptar una forma determinada de considerar la equidad en la financiacin del sector P, en concreto aplicarel principio del beneficio, pero ello supone, implcitamente, renunciar a cualquier finalidad redistributiva enla accin estatal.

A sealar, por ltimo, que los modelos de asignacin ms complejos como el de SAMUELSON, acabangenerando condiciones de equilibrio muy similares a las que acabamos de explicar, partiendo de unasituacin de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio parcial.

5.3. El monopolio y la competencia imperfecta. Las formas de regulacin del monopolio La evaluacin delos costes del monopolio exige comparar sus resultados con los de un mercado de competencia perfecta. Enel mercado de competencia perfecta el equilibrio se alcanza donde la demanda iguala a la oferta, siendo laoferta el coste marginal de produccin.

Comparacin entre el monopolio y el mercado libre en el caso de que los costes de elaboracin de los bienessean iguales En los mercados de monopolio, sin embargo, la empresa elige la cantidad en la que el costemarginal CMg se iguala al ingreso marginal IMg. Esto determina la cantidad QM producida por elmonopolista, y su precio de venta se determina por la curva de la demanda; el monopolista puede decidir lacantidad que ofrecer al mercado, pero son los consumidores los que establecern el precio mximo quepagarn por dicha cantidad. En las formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestin clavees evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los resultados del monopolio.

En el caso de competencia perfecta el equilibrio es el punto E. El precio y la cantidad vendran dados porQC y PC. El excedente obtenido por el consumidor es el tringulo {E, PC, L}.

En el caso de monopolio, si ste tuviera losmismos costes que las empresas decompetencia perfecta, entonces elmonopolista elegir una cantidad QM que secorta con la curva de ingreso marginal IMgen el punto A, y con la curva de demanda enel punto M, dando lugar a un precio de ventaPM. El consumidor ve reducido su

excedente al tringulo {M, PM, L}.De esta manera el consumidor sufre unaprdida de excedente que viene representadopor el rea del trapecio diferencia entre los 2


21/65

tringulos anteriores {E, PC, PM, M}. Pero no toda esa prdida de excedente es para el consumidor un costesocial.

En efecto, el rea del trapecio puede dividirse en dos zonas:

El rectngulo {A, PC, PM, M}, de rea QM (PM PC), esta rea, que se puede poner tambin comoQM (PM CMe) son los beneficios del empresario (= precio de venta precio de fabricacin,multiplicado por cantidad de bienes vendidos). Este rectngulo es una prdida de excedente delconsumidor, que se convierte en beneficios del empresario. No es propiamente un coste social, lo que

gana el empresario es lo que ha perdido el consumidor, es una simple distribucin; las gallinas que salen,por las que van entrando.

El tringulo {A, E, M}, de rea (QC QM) (PM PC)/2 si es una prdida de excedente para elconsumidor, que no se apropia el monopolista, y por los tanto si es un coste social.

Comparacin entre el monopolio y el mercado libre en el caso de que los costes de elaboracin de los bienessean menores para el monopolista

Lo normal es que si el monopolista es una empresa de mayor tamao, por economa de escala, podr fabricarsus productos a menor precio, lo que puede beneficiar a la sociedad, bien porque se venda a un preciomenor, o porque el empresario obtiene mayores beneficios. En la figura 5.8 el coste marginal para el caso decompetencia perfecta CMgcp es mayor que el coste marginal para el monopolista CMgM.

Entonces el beneficio para el monopolista son los rectngulos A (el rectngulo negro) y C. Pero la prdidade excedente para el consumidor es el trapecio formado por las reas A y B. Se pueden distinguir tres reasdistintas:

El rea A (rectngulo negro) es beneficio del monopolio, a costa de una prdida de excedente para elconsumidor. No es una cuestin de eficiencia, sino de distribucin de renta. El rea es QM (PM PCP).

El tringulo B es la prdida de excedente del consumidor, que no se apropia el empresario; un coste debienes para la sociedad. El rea (QCP QM) (PM PCP)/2.

El rectngulo C son beneficios para el empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes conrespecto a los de la industria perfecta. Son una ganancia para la sociedad. El rea QM (CMgcp CMgM).

El monopolio resultar eficiente si laganancia pura excede a la prdida debienestar, es decir, si el rea deltringulo B es menos que el rea delrectngulo C: rea {A} < rea {C}(QCP QM) (PM PCP)/2 < QM (CMgcp CMgM)

En aquellos otros casos en los que elmonopolio sea ineficiente, puede

justificarse la intervencin pblica,que puede adoptar formas muydiversas, entre las que se encuentran:

o La no intervencino La legislacin antitrusto El establecimiento de impuestoso La fijacin de un lmite a los beneficios.

5.3.1. No intervencin En este enfoque se defiende que el sector P deje tranquilo al empresario. Si elempresario obtiene grandes beneficios, atraer competidores al sector, y el monopolio pasar a ser unmercado competitivo. As ha pasado con muchos sectores, por ejemplo, con las xerocopias.

Una variante de esta postura es la t de los mercados disputables. Basta con que el monopolista se veaamenazado por posible competencia, para que tienda a bajar los precios. Es el caso de un monopolista quesuministra el bien en virtud de una concesin admin. Al renovar la concesin, la perder si no mantiene losprecios bajos. As se mantienen los excedentes para el consumidor.


22/65

5.3.2. La legislacin antitrust Esta alternativa tiene sus orgenes en dos tipos de leyes de los EE UU:

La Sherman Actque prohbe los monopolios y los abusos de una posicin monopolista. Despus se matiz,enseguida, por la rule of reason, que defiende que la prohibicin slo debe aplicarse a monopolios que nosean eficientes y que no estn justificados. Pero la prohibicin de prcticas abusivas (discriminacin deprecios,) ha tenido continuidad y se encuentra en la legislacin mercantil de los pases occidentales.

La Clayton Act y la Federal Trade Commisin Act que pretenden evitar la formacin de monopolios apartir de acuerdos o fusin de empresas distintas. En el caso de acuerdos se trata de impedir la formacin de

un crtel o la fijacin conjunta de precios, el reparto de los mercados en reas geogrficas servidas de formaexclusiva por un nico empresario, etc. (Quin ve aqu el funcionamiento del sector energtico espaol?).En el caso de fusiones, estas se someten a una evaluacin por el sector P de las consecuencias de dichaunin sobre el grado de competencia del mercado.

5.3.3. El establecimiento de impuestos Se deja al monopolista que disfrute de su posicin de dominio en elmercado,sometindole a un impuesto que permite al sector P apropiarse de susbeneficios. De este modo elexcedente del consumidor que haba obtenido elempresario podra serle devuelto, en teora, a travs de laaccin del Estado.

Esta solucin explica que algunos impuestos se hayan denominado monopolios fiscales y est en el nombrede algunas empresas privadas que gestionaban el monopolio de algunos productos (p.e., CAMPSA).

5.3.4. Fijacin de un lmite a los beneficios Consiste en dejar operar libremente al empresario, indicndoleque su cifra de beneficios no puede exceder un determinado lmite; incentivando que el empresario nomarque precios excesivamente altos para no superar el lmitefijado a los beneficios. Habitualmente se limitala relacin entre beneficios ycapital obtenido por el empresario.Es decir, los beneficios son el conjunto deventas, menos los costes de capital, menos los costes de personal. El problema que se plantea es eldenominado efecto Averch-Johnson, que tiene en realidad dos manifestaciones:

Una tendencia al despilfarro, para aumentar los gastos totales y rebajar los beneficios. Los gastos suelenbeneficiar a la alta direccin de la empresa.

El empleo de capital, en vez de trabajo, ya que el aumento del capital reduce el numerador, mientras que

aumenta el denominador.5.4. Los efectos externos y sus posibles soluciones Cuando existe un efecto externo negativo, causado por laproduccin de un bien, el libre funcionamiento del mercado determina una cantidad producida mayor de laque sera ptima desde un punto de vista social.

La demanda representa la valoracin por los consumidores del producto que se vende, mientras que la ofertarepresenta el coste marginal de producir distintas cantidades de producto. La curva de oferta refleja loscostes privados.

Pero desde el punto de vista social, si la produccin del bien genera daos al medio ambiente, por ejemplo,entonces los costes para la sociedad son mayores y a la curva de oferta hay que aadirle los daos.

Luego en el caso de factores externos negativos, el libre juego del mercado genera una produccin de bienessuperior a la que sera ptima, aunque a un precio menor. Las soluciones que se han previsto inciden sobrela reduccin de la cantidad vendida en el mercado o en el aumento del precio del bien.

5.4.1. La responsabilidad extracontractual Una solucin es la ofrecida por el art. 1902 CC; el empresario quecause un dao a un 3 se vera obligado a compensarle econmicamente. El problema se resuelve fcilmente,al tener que pagar por los daos el empresario aadir un coste privado ms las indemnizaciones porresponsabilidad extracontractual. Tcnicamente se dice que el efecto externo se internaliza.

Adems de una solucin eficiente al problema se puede defender desde el punto de vista de la equidad, puesel perjudicado recibe una compensacin del causante del perjuicio.

El planteamiento del CC tiene una formulacin econmica que se conoce como el Teorema de Coase, que

puede enunciarse del siguiente modo:Con d de propiedad bien definidos, y en ausencia de costes de transaccin, el problema de los efectosexternos puede resolverse por acuerdo entre las partes.


23/65

Esta solucin es eficiente y, adems, independiente de quin sea el titular de los d de propiedad. Elcontenido de este teorema puede no resultar demasiado obvio, por lo que se ilustra con un ejemplo:

El dueo de una fabrica E realiza un vertido contaminante a un ro, daando la piscifactora de P. E puedeconvencer a P de que se vea perjudicado si con sus beneficios paga las prdidas de P, siempre que elbeneficio marginal de la nueva produccin supere las prdidas marginales de P.

A pesar de lo expuesto, la solucin civil al problema de los efectos externos tropieza con algunasdificultades entre las que se pueden destacar:

Es necesaria una correcta definicin de los d de propiedad; debe quedar claro quin tiene el usoprioritario sobre el medio ambiente. Por ejemplo, los niveles de inmisin de sustancias contaminantes enel ro.

Aunque la solucin sea la misma, con independencia de a quin se atribuyan los d de propiedad, elresultado no es el mismo para los 2 agentes implicados en el proceso. No es lo mismo el que contamina,paga, que el que no contamina, cobra.

El enfoque civilista es ms adecuado cuando el n de personas afectadas por la presencia de los efectosexternos es razonablemente limitado, permitiendo el acuerdo entre beneficiados y perjudicados. Cuando losperjudicados son muchos, las posibilidades de acuerdo son muy limitadas, y la eventual resolucin judicialno satisfar las pretensiones de todos ellos, pues el proceso ser largo y costoso para la sociedad.

5.4.2. La regulacin P En esta opcin se recurre al D Ad, que regula las actividades nocivas, insalubres opeligrosas. El sector P establece un lmite mximo a la emisin de agentes contaminantes por parte delempresario, de modo que si la empresa los supera se ver sometida a una sancin adtiva.

Pero la regulacin adva tropieza con algunas dificultades como:

Necesidad de un conocimiento muy profundo de las relaciones y la exigencia de una normativa muydetallada y prolija, de difcil aplicacin. Adems esta normativa se debe adaptar cada vez que semodifican las mejores tcnicas disponibles, que permiten el establecimiento de funciones g,uniformemente inferiores a las anteriores f, aumentando la produccin.

La imposicin de sanciones adtivas en caso de incumplimiento puede exigir un coste considerable en

trminos de proceso cont-adtivo.Si el empresario estima poco probable que recaiga una sancin o si el importe de sta es muy inferior alcoste de emplear una tecnologa ms limpia, el sistema resulta muy poco eficaz.

5.4.3. El establecimiento de impuestos (o subvenciones) Otra solucin es la imposicin de impuestos sobrelas empresas que contaminan, las denominadas ecotasas, o la concesin de subvenciones a quienesincorporen tecnologas ms limpias en sus procesos de produccin.

Establecimiento de impuestos Si el empresario causa un dao a la sociedad a travs de vertidos decontaminantes es razonable que compense dichos daos con el pago de un impuesto. Esto es una claraatribucin de d de propiedad, los ciudadanos tienen d a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere

dicho principio debe pagar por ello (quien contamina paga). En cuanto a la eficacia del sistema, hayconsideraciones:

El empresario puede considerar los impuestos como un coste ms de produccin, funcionando de formaparecida a la responsabilidad extracontractual. Pueden ser internalizados por el empresario.

Las ecotasas son adecuadas cuando la solucin civilista es poco eficaz; cuando el n de afectados es muygrande y no es posible un acuerdo entre las partes.

Las ecotasas no son equitativas, en comparacin con la solucin del art. 1902 CC, ya que no se puedeasegurar que el perjudicado sea quien reciba los beneficios del impuesto, en vez del sector pblico.

Cabe preguntarse adems si el propio sector P no usar dichos impuestos para financiar actividades quecausen mayores daos todava al medio ambiente. Una solucin a este problema es que los impuestos

sean finalistas, que se dediquen ntegramente a la solucin de problemas medioambientales (con lasdificultades de que tiene la vinculacin de ingresos P a finalidades concretas).

Subvenciones a las tecnologas ms limpias Es la regla inversa al establecimiento de impuestos. El sectorP ofrece una subvencin al causante del dao para incentivar los costes de sustitucin por tcnicas mslimpias.


24/65

Este sistema tiene algunos inconvenientes:

Atribuye al empresario el d a contaminar, de modo que la sociedad debe pagar para evitar el dao. Esteelemento debe tenerse en cuenta para evaluar la equidad del sistema propuesto.

Al subvencionar la actividad contaminante se estn reduciendo los costes de produccin, aumentando lacantidad producida. Puede resultar que al final, aun con una tcnica menos contaminante, se incrementeel volumen de vertidos al medio ambiente.

5.4.4. Los permisos (de emisin) Una alternativa innovadora en esta materia es la creacin de mercados deemisin o de licencias transferibles. El fundamento es, como en el caso de las ecotasas, el empresario notiene d a contaminar, si lo hace debe comprar un permiso. Pero el mercado de emisiones permite unaflexibilidad mucho mayor, facilitando el uso simultneo de mecanismos analizados anteriormente. El msconocido es el mercado de emisiones de gases de efecto invernadero.

El objetivo del sector P es limitar el volumen de emisin de gases o residuos contaminantes, hasta unacantidad mxima que se estima compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. El mximo no dependede la cantidad emitida por un empresario, sino por el conjunto de actividades que emiten (en todo el planetaen el caso del CO2). Adems se puede ver mitigado por la realizacin de actividades que realizan unafuncin de mitigacin del problema como puede ser el fomento de los bosques.

As las empresas ms contaminantes pueden comprar d de emisin en el mercado, y las menoscontaminantes pueden ofrecerlos. Se puede llegar a acuerdos ventajosos, limitando el conjunto de emisionesal valor sostenible. El valor de compra har que el empresario se plantee si comprar d de emisin o cambiara tecnologas ms limpias (de manera parecida a como se haca con las subvenciones, pero sin coste para elcontribuyente). Pueden obtenerse tambin d de emisin si el empresario invierte en la creacin omantenimiento de masas arboladas que mitiguen el efecto de las emisiones. Esto, adems, favorecer elmantenimiento de dichos bosques contribuyendo, como efecto secundario, a limitar la desforestacin.

Tema 6 bienes preferentes y la redistribucin de la renta

6.1. Introduccin La sociedad considera que determinados bienes deben ser accesibles a todas las personas oque d

apuntes hacienda publica

Documents