estado y hacienda publica en colombia

7/21/2019 Estado y Hacienda Publica en Colombia

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IN MEMORIAM

PRESENTACION

Capítulo 1

PRIMERA ADMINISTRACIÓN LÓPEZ PUMAREJO

LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

1.1 LA CRISIS

1.2 LOS RETOS

1.3 LAS FUENTES DE INSPIRACION

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

1.5 EL PROGRAMA DE GOBIERNO

1.5.1 La Reforma Constitucional: la batalla ideológica

1.5.2 La ley de tierras



OSPINA, CRISIS

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS

2.1.1 Las Negociaciones en Torno a la Deuda Externa

2.1.2 La Política Cafetera

2.1.3Fomento a la Producción Nacional

2.1.4 Devaluación Particular

2.1.5 El Déficit Fiscal: de Malvado a Benefactor

2.1.6 La Política Social

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

2.2.1 El Ajuste a los Empresarios2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López

2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

2.3.1 Optimismo Infundado

2.3.2 Presupuesto Expansionista

2.3.3 Derrumbe de la Unión Nacional



3.1.4 Después del Bogotazo

3.2 LAUREANO GOMEZ: BUSCANDO AMIGOS EN EL MAS ALLA

3.2.1 Misión Del Banco Mundial

3.2.2 Control de la inflación

3.2.3 Devaluación

3.2.4 Reforma del banco de la republica

3.2.5 Beneficios al capital extranjero

3.2.6 Gasto público: vías y seguridad

3.2.7 Régimen insostenible

3.2.8 Caída del Régimen

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

3.3.1 Ascenso

3.3.2 Medicina tributaria

3.3.3 Comienza la crisis

3.3.4 Las fricciones se intensifican

3.3.5 Se profundiza la crisis

3.3.6 Expansión del gasto publico



4.4.1 Antecedentes

4.5 REFORMAS

4.5.1 La Reforma Agraria

4.5.2 La Reforma Tributaria

4.6 LA POLITICA ECONOMICA

4.6.1 La Junta Militar

4.6.2 Alberto Lleras Camargo

Capítulo 5HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO

5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

5.1.1 La Devaluación

5.2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL



5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

5.6.1 Las Dificultades de Última Hora



IN MEMORIAM

La Contraloría General de la República quiere dedicar esta investigación a la memoria del

Profesor Lauchlin Currie, fallecido el 23 de diciembre de 1993.

Lauchlin Currie ha dejado una huella profunda en el pensamiento social y económico del país y ha sido

protagonista principal en pasajes cruciales de la política económica nacional, como se puede apreciar a lo

largo de este trabajo.

Llegó a Colombia en julio de 1949 presidiendo una misión del Banco Mundial, la primera de su tipo enel planeta. El informe de la misión Currie1 fue el primer Plan de Desarrollo del país, y su ejecución el

comienzo del proceso de modernización de la economía colombiana.

El Plan Currie insistió en dos elementos que, en mi concepto, resultaron claves en el proceso: la

construcción de vías que integraran el mercado nacional y la expansión del servicio eléctrico.

El Profesor logró convencer al país de su importancia, a pesar de las resistencias internas que encontró,

especialmente en los políticos y terratenientes regionales, quienes se oponían a la construcción de



Currie tenía una visión del desarrollo que no se quedaba en la expansión de la riqueza material. Fue por

iniciativa suya que la misión que presidió incluyó los temas sociales. Ello no estaba en las intencionesoriginales del Banco Mundial cuando la estaba diseñando.

El Banco en ese entonces no consideraba posible el financiamiento de programas de carácter social, pues

si bien era una institución de fomento, esto no implicaba que perdiera su condición de organismo

bancario en el sentido que los recursos debían ser aplicados a proyectos que tuvieran la rentabilidad

financiera necesaria para recuperar la inversión (el Banco posteriormente abandonó este criterio).

Por esta razón, el Profesor Currie rompió relaciones con el organismo crediticio. Sucedió, como se narra

en el capítulo tercero del libro, cuando el Banco se negó a atender su solicitud de financiar la

construcción del acueducto de Barranquilla, en 1951.

La respuesta del vicepresidente del Banco, Robert Garner, a la solicitud del Profesor, fue "¡Maldita sea!

Lauch, no podemos ocuparnos en cosas como educación y salud ¡somos un banco!" 2. Currie no tuvo

ningún inconveniente para tomar un sendero propio cuando se dio cuenta que la forma como el Banco

Mundial concebía el desarrollo (en ese entonces) difería de la suya.

Este incidente sirve para mostrarnos la visión social que el tenía del desarrollo, pero más que eso, paraenseñarnos que era consecuente con sus convicciones. No tuvieron razón quienes en el pasado intentaron

calificarlo de vocero de intereses extraños al país. Tales críticos, además, desconocieron (probablemente



Su propuesta era la consecuencia del diagnóstico que la misión Currie recogía de la economía

colombiana, según el cual el 70% de la población total estaba en el campo, donde la productividad de lamano de obra era extremadamente baja; a su vez, se registraba una migración constante hacia las

ciudades donde la productividad. Este fenómeno era el resultado de las fuerzas del mercado que

impulsaban una relocalización de la mano de obra hacia donde la eficiencia era mayor.

En este sentido -y esa era la propuesta del Profesor- debía permitirse que el proceso siguiera su curso, y

dirigir la política a fortalecer un ambicioso programa de urbanización. Esa era la dirección que tomaban

el progreso y el desarrollo económico, y había que facilitar el camino.

El punto de vista de los opositores al profesor prevaleció durante las décadas de los años cincuenta y

sesenta. Un pasaje álgido del debate sucedió en 1961 cuando se enfrentaron dos propuestas de Plan de

Desarrollo: la de Currie, conocida como "Operación Colombia", y la de la CEPAL, llamada PlanDecenal. Esta última continuaba con el enfoque convencional sobre el desarrollo agropecuario.

En Operación Colombia el profesor Currie señalaba que la mayoría de la población campesina estaba

concentrada en parcelas muy pequeñas, donde los métodos eran rudimentarios y la producción no se

destinaba al mercado, sino al autoconsumo. Así mismo, el mercado nacional era abastecido por un

pequeño grupo de parcelas más grandes, más intensivas en capital y con métodos de producción másmodernos.



El New Deal permitió que los Estados Unidos salieran de la profunda recesión de comienzos de los años

treinta. Lo que Currie planteó en ese entonces era que había que permitir una expansión del gasto públicoy privado de manera que pudiera crearse la demanda necesaria que le diera salida a la producción que no

podía ser vendida. Este planteamiento, posteriormente formalizado por Keynes, fue el principio central

de la escuela de pensamiento económico que él creó.

En Operación Colombia Currie añadía que en el caso colombiano la demanda no podía ser estimulada

mediante una política fiscal expansiva mientras no se buscara un aumento en la producción de bienes no

agropecuarios, porque de lo contrario dicha demanda se traduciría en presiones inflacionarias debido a la

inelasticidad de la producción agropecuaria. Adicionalmente, se agravarían los problemas de balanza de

pagos.

Pero además del razonamiento teórico que lo llevaba recomendar un modelo de desarrollo basado en laexpansión de la producción urbana (no agropecuaria), sus conclusiones eran el resultado de su

experiencia personal. Y no solamente porque había conocido las condiciones de miseria y atraso del

campo en los diversos estudios sobre diferentes regiones como Caldas, la Costa Atlántica, el Meta y los

valles del Magdalena y el Sinú, sino porque además él mismo había experimentado en carne propia los

obstáculos y virtudes del trabajo agropecuario.

El profesor Currie se dedicó a la ganadería cuando se retiró de la asesoría económica, en 1953. Lo hizo

para demostrarse a sí mismo que era posible obtener niveles de productividad altos en el campo



embargo el observó, como una ratificación de lo que había sostenido durante varios años, que la

aspiración de los muchachos que trabajaban en su finca era marcharse para la gran ciudad4.

Todas estas experiencias, junto con la reflexión teórica, enriquecieron las propuestas en Operación

Colombia, las cuales eran fruto de un análisis y un diagnóstico riguroso, por encima de cualquier interés

particular. No sucedía lo mismo con una parte de sus opositores, quienes temían que el cambio en el

orden económico y social que él proponía pudiera afectar su dominio político. En particular le tenían

miedo a las barriadas urbanas que habían sido la cuna del gaitanismo, y que podían darle vida al

movimiento que el derrocado general Gustavo Rojas Pinilla estaba promoviendo, el anapismo.

Prevalecieron los temores de quienes pensaban que el programa de Currie podía provocar un cambio que

escaparía al control de las instituciones. El presidente Alberto Lleras Camargo (1958-62) debió descartar

la propuesta de Currie, a pesar que se la había solicitado personalmente, y que profesaba por el Profesor

admiración y cariño (fue Lleras Camargo quien le ofreció la nacionalidad colombiana).

Fueron los hechos los que le dieron la razón al Profesor: las crecientes masas urbanas de los barrios

marginales de las grandes ciudades (las que no querían reconocer los opositores de Currie y que fueron

marginadas de forma explícita del proceso de desarrollo económico) le quitaron el respaldo electoral al

candidato del Frente Nacional para el período presidencial de 1970-74. Dicho candidato pudo lograr una

mayoría muy reducida apelando a los sectores rurales controlados por la maquinaria oficial y a la clasemedia. El control social que ejercían instituciones frentenacionalistas estuvo a punto de naufragar.



Pasó por las universidades de los Andes, Nacional, Simón Fraser (Canadá), Michigan y Oxford

(EE.UU.).

Cuando en 1971 se enfrentó a la tarea de formular un Plan de Desarrollo, esta vez con la certeza que iba

ser ejecutado, tenía una concepción formada sobre el desarrollo. Formada con la experiencia, con el

estudio, con el trabajo riguroso y disciplinado, y sobre todo (como lo señaló Homero Cuevas) con una

vocación por el bien común 6 /.

Para entonces había elaborado el concepto de los sectores líderes. Señalaba que era un error intentar

promover el desarrollo con un sinnúmero de proyectos esparcidos a lo largo de la geografía nacional.

Esta estrategia no permitía romper los círculos viciosos del subdesarrollo, los cuales en 1965 definía

como: "pobreza - mala salud e ignorancia - tasas de natalidad excesivamente altas - y pobreza

nuevamente"

7

/.

Era preciso identificar sectores líderes con un peso económico significativo y que tuvieran la capacidad

de expandirse independientemente de la tendencia general. Se debía trasladar hacia allí un volumen

importante de recursos, de tal forma que su crecimiento jalonara al resto de la economía.

Para Colombia los sectores que identificó fueron los de la construcción de la vivienda urbana y lasexportaciones. Así quedó consignado en el Plan de "Las Cuatro Estrategias". El programa de vivienda

debía ser financiado por ahorro privado nuevo y por ello propuso una reforma institucional del sistema



Es cierto que todavía quedan compatriotas que no han recibido los beneficios del progreso. Aún no se ha

ganado la batalla por el desarrollo, en la que el Profesor fue nuestro guía. El mejor homenaje quepodemos rendirle es el de recoger sus banderas, y continuar la lucha por un mañana mejor, por lograr la

Colombia grande y justa que todos queremos, la Patria por la que este Maestro y hombre ejemplar, en el

más amplio sentido de la palabra, brindó sus mejores combates.

Jorge Vivas Reyna

Vicecontralor



CAPITULO 1

Primera Administración López Pumarejo

LA REVOLUCIÓN EN MARCHA

César Giraldo Giraldo

En 1934, cuando Alfonso López Pumarejo asumió por primera vez la presidencia de la República de

Colombia, el país se hallaba en una profunda crisis económica y social. La crisis económica se había

precipitado en 1929 por la interrupción del crédito internacional y por el desplome de los precios

externos del café, consecuencias de la gran recesión que atravesaban los países industrializados. Esasituación se había agravado en 1932 por la guerra con el Perú, cuya financiación había obligado emitir

obligado a emitir una gran cantidad de dinero, lo que finalmente desató un peligroso proceso

inflacionario.

El caos económico agravaba el problema social. El desempleo había aumentado en forma alarmante

como consecuencia de la parálisis de las obras públicas causada por la falta de crédito externo, y de lamigración hacia los centros urbanos de grandes contingentes campesinos que huían de la violencia, con

la cual el poder terrateniente intentaba mantener su dominio.



Sin embargo, las reformas se quedaron cortas frente a las aspiraciones de López Pumarejo. A medida queavanzaba su puesta en práctica también aumentaban las resistencias de los representantes de la tierra y

del capital, quienes consideraban que se estaba sobrepasando el límite permitido (por ellos). Esas

resistencias comenzaron a ser la voz de la mayoría dentro del partido de gobierno a partir de 1936 y

torpedearon la continuación del programa de gobierno, hasta tal punto que el Presidente se vio precisado

a presentar la renuncia de su cargo en mayo del 1937. La solicitud le fue negada; sin embargo, el

reformismo lopista quedó herido de muerte.

El origen y el contenido de la doctrina lopista no se pueden desligar de la crisis social y económica que

vivía el país. Existía un clima de insurgencia que las fuerzas represivas no lograban contener. Era

necesaria la presencia de un gobierno reformista para restablecer la paz social. Esa tarea le correspondió

a López Pumarejo.

1.1 LA CRISIS

Durante la década de los veinte la expansión económica colombiana se había sustentado en la bonanza

exportadora -que promovió el auge de la economía cafetera- y en el ambicioso programa de obras

públicas financiadas con crédito externo dirigidas a reforzar el modelo exportador productos primarios.La mayor parte de las inversiones públicas se enfocaron hacia los ferrocarriles que comunicaban el

centro del país con los puertos marítimos.



resultaban muy rígidos para la situación 8 /. Dichos principios prohibían utilizar el crédito del Banco de la

República para financiar el Presupuesto, pero en ese momento se necesitaba disponer de él paracontinuar las obras públicas paralizadas y reactivar la demanda; ordenaban que el dinero en circulación

debería estar respaldado en oro metálico (patrón oro), pero se necesitaba romper esa restricción para

poder trasladar dinero nuevo al fomento del sector productivo; prescribían la libertad cambiaria, pero se

necesitaba controlar la salida de divisas y oro para evitar el deterioro de la balanza de pagos.



reiteró los postulados ortodoxos que no permitían encontrar respuestas a la crisis del momento 10 / y de

otro, a pesar de la diligencia con que se adoptaron algunas de sus recomendaciones, el crédito prometidose demoró dos años más de lo previsto.

En esas circunstancias, la administración Olaya Herrera se encontraba ante un dilema. La caída de las

reservas internacionales ocasionaba una reducción de la masa monetaria, pero no se podía disponer del

crédito del Banco de la República (emisión) para restablecer la liquidez. Este hecho generó la caída de la

demanda agregada de la economía, según se observa en la disminución del índice general de precios

(deflación) entre 1929-1933 (deflación). Uno de los principales aportantes de la reducción de la demanda

fue el sector público, cuyos gastos -al agotarse las fuentes de financiamiento- debieron bajar de $173

millones en 1928 a $103 millones en 1932. El desestimulo de la demanda se reflejó en el Producto

Nacional que presentó tasas negativas de crecimiento de -0.9% y -1.6% en 1930 y 1931 respectivamente

(Cuadro 1.2).

Ello causó una reacción interna reclamando una política de reactivación económica. En 1930 algunos

exministros de hacienda y una Comisión del Congreso Nacional propusieron que se crearan cupos de

crédito del Banco de la República para el gobierno y los cafeteros presionaron para que se aumentara el

crédito y en particular pedían la creación de la Caja Agraria.

El gobierno temía que si recurría a la emisión monetaria se presentaría una mayor fuga divisas, lo que

agravaría el problema. Pero su resistencia se doblegó en septiembre de 1931, ante la vertiginosa caída



De los recursos anteriores, entre otros, $6 millones se destinaron para cubrir la deuda de Tesorería, $3.5

millones para fundar la Caja de Crédito Agrario e Industrial y aportar a la Corporación Colombiana de

Crédito, $1 millón para apoyar los bancos hipotecarios y contribuir a la creación de la Corporación

Colombiana de Crédito, $7.5 millones para carreteras y $1 millón para edificios nacionales. En losperíodos siguientes los préstamos del Banco al gobierno continuarían y se constituirían en un

instrumento de reactivación económica al permitir la continuación de las obras públicas y el aumento de



arbitrar recursos fiscales adicionales provenientes de la emisión de bonos por $10 millones -ley 12 del

32, "empréstito patriótico-, la creación del impuesto llamado "cuota militar" y unos tributos especialessobre espectáculos, loterías, giros al exterior y teléfonos 12 /.

La segunda fuente expansionista fue la moratoria de la deuda externa; el servicio de la deuda externa es

un gasto en divisas que se transmite al sector externo y cuando este efecto de escape del gasto

desaparece, aumenta el efecto expansionista del Presupuesto. Para el caso que acá se estudia se empezó

con una moratoria gradual a finales de 1931, la cual se fue extendiendo a medida que aumentaban las

dificultades fiscales agravadas por el conflicto con el Perú.

El tercer factor expansionista fue el aumento del precio del café para los productores. En 1933 la

cotización del grano en el mercado internacional estaba deprimida; ante las presiones de los cafeteros el

gobierno les aprobó una prima del 10% sobre el valor de las exportaciones, decisión que equivalía aconseguir un crédito del Banco de la República para subsidiar el precio interno. Como si fuera poco, al

acercarse la fecha de expiración de la prima, los cafeteros ejercieron fuertes presiones para que se

acelerase la devaluación; ésta les permitía mantener un precio interno mayor, con lo cual no sólo

aumentaban la rentabilidad de su actividad, sino que además mejoraban su competitividad frente a los

cultivadores brasileños. El gobierno finalmente devaluó a finales de 1933, pero al mismo tiempo

introdujo un descuento del 20% a los dólares provenientes de las exportaciones cafeteras, lo que provocólas iras del gremio.



1.2 LOS RETOS

La aceleración de la inflación en 1934 deprimió los salarios reales en aproximadamente 30% (cuadro

1.4) y aumentó los precios de los productos de origen agropecuario. En consecuencia, se incrementaron

las demandas laborales y se activaron las presiones de los arrendatarios y aparceros para exigir el derecho

a tener cultivos propios y a no quedar sometidos a las condiciones que unilateralmente establecía el

propietario de la tierra.



La iglesia católica jugó un papel activo en la difusión de esa ideología, porque la Carta de 1886 la ratificó

como su guardiana, y para ello le otorgó ciertos privilegios. Aparte de los beneficios económicos que



El dominio ideológico de la iglesia no fue seriamente cuestionado antes de López Pumarejo. La élite

liberal dejó que la iglesia se ocupara del orden social mientras se dedicaba a repartir los dineros de la"danza de los millones". Cuando en 1930 llegó el primer gobierno liberal, presidido por Enrique Olaya

Herrera, se pactó no modificar el esquema de relación con la iglesia, dentro de los acuerdos que se

suscribieron alrededor de lo que se llamó el gobierno de "Concentración Nacional", que fue apoyado por

los conservadores.

Para poder combatir ese dominio ideológico López debía proponer una nueva ideología. Esa nueva

ideología la incorporó (parcialmente) en la reforma que hizo de la Constitución en 1936. Contra el

principio del origen divino de la soberanía opuso el origen popular; y contra el concepto de libertad

concebido como la salvaguarda de los derechos naturales -de los cuales el más importante era el derecho

de propiedad de los terratenientes- opuso el concepto de que la libertad debe entenderse como el

cumplimiento de los deberes sociales del individuo. De estos principios se derivaban el de la

independencia del poder civil respecto al eclesiástico y la función social de la propiedad privada.

La doctrina lopista debía responder a las necesidades de un nuevo orden que permitiera el desarrollo de

una industria y una agricultura modernas dentro de un ambiente de paz social. Ese orden significaba la

incorporación de nuevos actores sociales al proceso político y económico. Esos actores eran la clase

empresarial, la burguesía cafetera, los obreros y los campesinos y empresarios agrícolas que se queríanemancipar del dominio ideológico eclesiástico y terrateniente.



desarrollo del capitalismo y el ascenso de los movimientos obreros. En el pasado las democracias

occidentales en el pasado habían apelado a los principios clásicos que defendían la libertad absoluta delindividuo (laissez faire, laissez passer); y en aras de esa libertad, el papel del Estado se había reducido a

la defensa de los derechos naturales del individuo y a la no intervención en los asuntos sociales y

económicos más allá de lo necesario para mantener el orden interno y externo.

Esos valores fueron cuestionados en el fragor de la primera guerra mundial. Una nueva corriente

doctrinaria surgió en Francia, la cual partió de cuestionar el principio clásico de la libertad, y de afirmar

que no se trataba de la defensa de los derechos del individuo sino del cumplimiento de sus deberes

sociales. El principal exponente de esta nueva doctrina fue León Duguit, quien afirmaba:

"el hombre forma parte de la sociedad, y por este hecho, es un ser social, nace para él una serie

de obligaciones, especialmente la de desarrollar su actividad física, intelectual, moral, y no hacer nada

que entorpezca el desarrollo de la actividad de los demás; que por consiguiente, no puede decirse en

verdad que el hombre tiene un derecho al ejercicio de su actividad; es preciso decir que tiene el deber de

hacerlo, que tiene el deber de no dificultar la actividad de los demás, el deber de favorecerlo y ayudarlo

en la medida de lo posible." 15 /

Estos nuevos principios fueron introducidos en varias constituciones, de las cuales se destaca laConstitución alemana de Weimar, adoptada por la Asamblea Constituyente de 1919 con mayoría

socialdemócrata. Allí se introdujo el principio de la función social de la propiedad, de donde fue tomado



hegemonía conservadora, en España en 1931 terminaba la monarquía. Y tanto en España como en

Colombia los terratenientes conjuntamente con la iglesia habían reaccionado frente a las reformasliberales. De manera que el desarrollo de los conflictos en la península ibérica eran replicados en el

debate nacional.

Alfonso López Pumarejo, y en general el partido liberal, apoyaban a la República española y se

identificaban con sus principios. Los conservadores, y en especial las fuerzas laureanistas, apoyaban a

los sublevados y a su líder el general Francisco Franco. En los debates de la reforma constitucional de

1936 era frecuente traer a colación los sucesos españoles, los cuales eran seguidos día a día por la prensa,

que normalmente les dedicaba las primeras páginas. Las noticias eran presentadas de acuerdo con la

filiación política de cada periódico. El Tiempo (de la casa Santos, liberal) estuvo inicialmente del lado de

la causa republicana y El Siglo (dirigido por Laureano Gómez, ultraconservador) estuvo de parte del

Franquismo.

Otro aspecto internacional que tuvo influencia en el desarrollo de la doctrina liberal fue el cambio del

concepto intervencionista del Estado a raíz de la crisis de 1929. La recesión mundial que se produjo

generó un gran contingente de desempleados que creó una gran presión social. Un grupo de países dio

respuesta a la crisis a través del intervencionismo estatal, -como por ejemplo Estados Unidos, Francia,

Inglaterra- y otro grupo derivó hacia procesos autoritarios apoyados en amplios sectores sociales querespaldaron ese tipo de regímenes con la ilusión de buscar través de ellos la solución de sus necesidades,

como fueron los casos de Alemania, Italia y España, aunque en este último país la dinámica tuvo sus



una idea de lo que bullía en la mente de los ideólogos del partido liberal de entonces, se pueden citar

algunos apartes del programa adoptado por la convención de ese partido en 1935 (cuando LópezPumarejo ya estaba en el poder):

-El partido entiende que en la época actual la libertad sólo se realiza cuando el hombre alcanza

satisfacer dentro de la vida social el conjunto de sus necesidades económicas y sociales, y que la

democracia es y debe ser la expresión del auténtico gobierno de las mayorías productoras.

-El partido liberal favorece y acoge las iniciativas individuales en todos los órdenes de la

actividad, pero intervendrá siempre que sea necesario establecer un equilibrio entre el individuo y la

empresa, entre ésta, como entidad económica, y el Estado...

-El partido liberal lucha por el establecimiento de una legislación que determine los derechos

al trabajo transformando las actuales relaciones sociales, con sentido de protección en favor de los

trabajadores.

-El partido, en su acción legislativa, tenderá a democratizar la tierra a fin de que ésta no sea un

privilegio de los ricos sino el derecho de los pobres, y actuará en este sentido por medio de una política

constante y progresiva del Estado para fraccionar los latifundios... la propiedad, posesión y manejo dela riqueza vinculada en bienes diferentes de la tierra debe regularse también con un criterio de

funciones sociales.



servicio de la sociedad, y tiene como base ideológica una nueva posición del hombre ante el mundo y

ante la vida que rechaza los dogmatismos reaccionarios.

-El partido liberal considera que la vida civil debe estar regida por la ley civil y que el divorcio

con disolución del vínculo debe llevarse a la legislación nacional, teniendo como base la igualdad

jurídica de los dos sexos 17 / .

Aquí está resumida la ideología liberal encarnada en López Pumarejo. Sin embargo no toda ella pudo ser

incorporada al Estado porque su desarrollo también dependía de la forma en que los distintos grupos

sociales se adhirieron o se opusieron al programa de gobierno lopista. Este tema será tratado a

continuación.

1.4 AMIGOS Y ENEMIGOS DE LA DOCTRINA LOPISTA

El deterioro de la situación social y económica en la primera mitad de los años treinta significaba, de una

parte, la existencia de una crisis en el proceso de acumulación financiado con crédito externo y basado en

la exportación de productos primarios, y de otra, la presencia de una crisis de legitimidad del sistema

político vigente. En ese momento la situación era dramática, según cuenta Esteban Jaramillo, ministro de

hacienda de Olaya:

"Cuando tuve el peligroso honor de ser llamado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público en



acumulación debía basarse en la expansión del mercado interno. El Estado debía ser reformado para que

creara las condiciones económicas y sociales necesarias para viabilizar el nuevo proyecto. Y ese nuevoEstado debía ser intervencionista: defensor de la industria y de la agricultura -creándoles la protección

frente a la competencia externa y canalizando recursos internos para su fomento- y benefactor de los

sectores populares, introduciendo reformas en la legislación social y en la tenencia de la tierra. Así lo

expresaba López Pumarejo en su mensaje al Congreso en 1935:

"En la práctica existe una clamorosa exigencia de que el Estado intervenga en todo, dirija todo,

regule todo, apoye todo. El capital pretende, en la mayor parte de los casos, que no puede luchar sin el

permanente amparo del Estado, y el trabajador está descubriendo que sólo el Gobierno puede modificar

las condiciones feudales a que está sometido, porque sólo el Gobierno tiene los elementos para hacerse

respetar y acatar de los capitalistas inescrupulosos." 19 /.

Ese tipo de Estado representaba los intereses de la nueva clase empresarial nacional que propendía por la

industrialización del país, que necesitaba de un nuevo marco institucional para regular las relaciones

sociales con el objeto de garantizar la paz social, y que requería remover las formas tradicionales de las

zonas rurales, con el fin de permitir el desarrollo de las fuerzas productivas del campo lo que, a su vez,

permitiría ampliar la capacidad de consumo de la población, aumentar la oferta de productos

agropecuarios a la industria y liberar la circulación de la mano de obra asalariada. Así lo expresó Lópezen su mensaje al Congreso en 1935:



Pero el presidente Alfonso López no era un representante de la clase empresarial a la cual se ha venido

haciendo referencia. El pertenecía a la aristocracia financiera. Era un miembro ilustrado de esaaristocracia, que conocía la evolución del pensamiento occidental en ese momento, y que aglutinó en

torno suyo a la intelectualidad liberal 21 /. Una intelectualidad que conocía las transformaciones del

mundo, la lucha de las democracias contra los regímenes autoritarios y fascistas, y que del mismo modo

replicaba al autoritarismo encarnado en el partido conservador. Entre los jóvenes intelectuales de la

época se destacaban los primos Carlos y Alberto Lleras, Eduardo Santos, Gabriel Turbay, José Mar,

Jorge Zalamea y Darío Echandía. Algunos de ellos habían militado anteriormente en las filas del

socialismo.

López Pumarejo pertenecía a una aristocracia que entendía que para que pudieran prosperar los negocios

en el país (los financieros, el comercio exterior, la industria) era necesario adoptar las reformas y valores

de las democracias occidentales. Una aristocracia que debía tomar el liderazgo frente a la crisis del

régimen basado en los valores tradicionales.

Una aristocracia que se encontraba en medio de dos actitudes extremas: el fundamentalismo conservador

representado en Laureano Gómez y alimentado por la iglesia, y las ideas socialistas que desde la década

anterior despertaban simpatías en grupos de artesanos y obreros, y en algunos movimientos campesinos

altamente politizados. La represión de que habían sido objeto los socialistas y sus movimientoshuelguísticos, durante la hegemonía conservadora, había glorificado líderes como Ignacio Torres

Giraldo y María Cano.



El discurso político de Alfonso López, si bien servía a los intereses de industriales y cafeteros, era más

universal e involucraba reformas que iban más allá. Por esta razón inicialmente dichas clasesinicialmente le abrieron el paso; pero cuando quiso ir más allá para lograr el cumplimiento cabal de su

programa de gobierno, le obligaron a decretar lo que se llamó "la pausa" en el proceso transformador -la

cual se protocolizó en diciembre de 1936-, y posteriormente a presentar su renuncia, la que no fue

aceptada en ese momento.

Alfonso López representaba una burguesía que no tuvo asiento en el poder durante la hegemonía

conservadora, y su discurso estaba orientado a buscar el apoyo popular prometiendo un cambio del orden

que había creado la vieja casta oligárquica. No se trataba de arrasarla, sino de que las nuevas clases de

propietarios se incorporaran al Estado y las viejas reconocieran la decadencia de su régimen y se

acogieran a las reformas para garantizar una paz social y permitir la industrialización del país.

Debe tenerse en cuenta que la crisis económica y el malestar social ponían en entredicho la viabilidad

política y económica del sistema. Los conflictos sociales se habían extendido por el país y estaban fuera

de control. De acuerdo con Gerardo Molina, "Era tal la fiebre de esos días que de no haberse producido

enseguida el cambio del régimen político, Colombia habría conocido probablemente un estallido de

magnitud impredecible" 22 /.

Esta situación fue la que permitió que López Pumarejo recibiera el apoyo de los sectores progresistas de

la élite, quienes aceptaron a regañadientes las reformas sociales de su administración. Los sectores



actividades exportadoras, a quienes adicionalmente les seducía el discurso nacionalista de la doctrina

lopista.

La necesidad que tenía López Pumarejo de apoyarse en las clases populares -de recoger sus aspiraciones

para calmar el clima de violencia social que se vivía- y de apoyar a los empresarios en su proyecto de

industrialización lo llevó la creación de un "Estado de compromiso" donde las clases dominantes

transen y donde se abra un espacio de reformas sociales que permitan amortiguar los conflictos 24 /. La

hegemonía conservadora anterior representaba la falta de ese compromiso donde una clase (los

terratenientes con el soporte ideológico de la iglesia) intentó subordinar a las demás.

El Estado de Compromiso significaba un pacto social: reformas sociales que favorecieran a las clases

populares (para restablecer la legitimación); protección y fomento de la industria nacional, pero con la

obligación de tributar para resolver la crisis fiscal; y legalización de colonos y regulación de los

regímenes de arrendamientos y aparcería. Este pacto permitía que el Estado representara la unidad

nacional en una sociedad con agudos conflictos sociales y con una crisis económica originada en el

sector externo.

Un tropiezo importante que tuvo que afrontar dicho pacto fue el de la burguesía cafetera, la cual tenía un

mayor poder de negociación frente al Estado que cualquiera de las demás clases sociales, debido a que laactividad económica representada por ella era el eje central de la economía. Cuando López Pumarejo

ascendió a la presidencia ya se había consolidado el gremio, hecho favorecido por el arribo de Mariano



"La industria cafetera (...) podría decir a los cuatro vientos: `El equilibrio fiscal soy yo, porquede la exportación del café depende la renta de aduanas, que es el eje de nuestros presupuestos; el crédito

externo de la nación y de los departamentos soy yo, porque con los giros sobre el café se atiende el

servicio de las deudas externas públicas y privadas; el Banco de la República soy yo, porque si cesaran

en un momento dado las exportaciones de café, el Banco de la República quebraría en menos de tres

meses; el sano sistema monetario o base del talón de oro, la estabilidad del cambio, la posibilidad de

introducir al país maquinarias, rieles, libros científicos, profesores extranjeros, en una palabra, la

civilización de Colombia desde el punto de vista material, yo la represento y de mi depende'..." 25 /.

López Pumarejo tuvo dificultades para incorporar a los cafeteros en su programa de gobierno. La

primera escaramuza se refería a la deducción que se hacía sobre los dólares provenientes por las

exportaciones del grano, la cual había sido establecida por Olaya Herrera. En 1935 los cafeteros citaron

una conferencia extraordinaria para pedir la revocatoria de la medida, y ante la negativa del gobierno

Ospina Pérez renunció indignado del comité de cafeteros con el objeto de dar la lucha política contra la

medida.

Pero la diferencia de fondo estaba planteada respecto a la política cafetera. Alfonso López, que era un

gran conocedor del tema porque en el pasado había manejado los negocios de exportación cafetera de sufamilia, era partidario de seguir una política de sostenimiento del precio interno, limitar las exportaciones

dentro de un acuerdo con el Brasil (para lo cual también había que limitar la producción), e introducir la



registraron pasajes de tipo personal. En 1935 el jefe del Estado obligó a la Federación a revisar los

estatutos: a partir de ese momento el comité contaría con diez miembros, la mitad de los cuales seríanrepresentantes del gobierno 26 /, y en caso de empate en las decisiones el Presidente de la República

tendría la última palabra. A su vez el primer mandatario nombraría al gerente a partir de una terna

enviada por los caficultores. Los cafeteros se disgustaron, y en el Congreso de 1935, donde debería

aprobarse la reorganización, la tercera parte de los asistentes se retiró indignada. Sin embargo, en ese

momento los cafeteros no contaban con los medios políticos para oponerse a dicha decisión.

A partir de entonces la Federación cambió de política. Se nombra a Alejandro López como su nuevo

gerente. Se abandonó el liberalismo y se adoptó el intervencionismo. Inmediatamente se iniciaron las

negociaciones con Brasil, las cuales cristalizaron en 1936 con un acuerdo de precios firmado en Bogotá;

ello permitió una recuperación momentánea de los precios internacionales.

López Pumarejo tenía varias razones para intervenir el gremio cafetero. Desde el punto de vista

económico le preocupaba el crecimiento de la producción nacional en un mercado mundial deprimido,

donde casi el único comprador que le quedaba a Colombia era Estados Unidos. Era necesario controlar la

producción y las exportaciones y llegar a un acuerdo con el Brasil. Desde el punto de vista político, el

gobierno de López Pumarejo necesitaba poner en cintura al gremio cafetero para que no le torpedeara su

pacto social. Debe tenerse en cuenta que los dirigentes cafeteros eran de extracción conservadora, y quesu poder económico les daba una gran capacidad de maniobra. Los resentimientos que quedaron en el

conflicto con los cafeteros produciría más tarde tensiones políticas que amargarían a López.



planos, que guardan correspondencia con los tres aspectos: los principios ideológicos, las reformas

sociales y la política económica y fiscal.

Sobre la base de la exposición de estos aspectos se intentará presentar el desarrollo de la doctrina y de los

programas, supeditando a ello el desarrollo cronológico de los acontecimientos. Para lo concerniente al

presente estudio, es vital analizar la conformación del Estado y de la Hacienda Pública que se deriva del

programa de gobierno, identificando tres áreas: los programas gubernamentales, la estructura del aparato

estatal y la hacienda pública.

Para entender la evolución ideológica de la doctrina lopista el mejor camino es remitirse a las discusiones

que acompañaron a la reforma constitucional de 1936. De allí se pasará a las principales reformas

promovidas por la administración, como fueron la agraria, la tributaria, la educativa y la laboral. A

medida que se expliquen las reformas se hará referencia a la política económica y fiscal, el régimen

proteccionista, las reformas al Presupuesto Nacional, y la política de fomento.

1.5.1 La reforma Constitucional: la batalla ideológica

En forma explícita, el gobierno de Olaya Herrera descartó introducir modificaciones a la Carta de 1886, a

pesar del anhelo manifiesto del partido liberal. López Pumarejo recordó el hecho en su discurso alCongreso en 1935, y señaló que correspondía a su gobierno llevar a cabo la reforma de la Carta Magna.

Sin embargo, rechazó la idea de convocar una Constituyente que hiciera la reforma total del Estatuto,



El presidente López no pretendió modificar el preámbulo, que invocaba el origen divino de la autoridad,para no herir el sentimiento cristiano del pueblo (y de los liberales moderados del Congreso), pero sí

pretendió modificar los aspectos relacionados con el poder eclesiástico y el papel del Estado en la

protección de los derechos naturales. Los derechos fueron cambiados por "los deberes sociales del

Estado y de los particulares" (artículo 9 de la reforma del 36).

La reacción de la iglesia y del partido conservador no se hizo esperar. Un pasaje 27 / que ilustra lo

caldeado que estaban los ánimos lo constituye el Congreso Eucarístico de Medellín, llevado a cabo el 14

de agosto de 1935, donde la iglesia movilizó a más de 400.000 fieles rechazar el proyecto de reforma

constitucional, del cual ya cursaban los primeros debates en el Congreso.

Se presentó un incidente con el Concejo de Bogotá, que aprobó por diez votos contra uno una

proposición en la que se condicionaba una moción de saludo al Congreso Eucarístico si la iglesia definía

su posición frente a los siguientes conceptos:

"Primero: Reforma del Concordato sobre la base de equiparar, cuando menos, la soberanía

espiritual de la iglesia y el Estado;

"Segundo: Establecimiento de la educación laica, gratuita y obligatoria;



"los prelados decían que `el matrimonio civil se ha incluido en la plataforma de un partido' (el

liberal, por supuesto), y que en tal caso `acto glacial y burocrático vendría a reemplazar el sacramentode la iglesia'. Sobre el segundo punto (la educación) manifestaban los prelados que `los enemigos del

nombre católico, no solo en Colombia sino en otras partes, han abierto campaña para llegar a la

imposición oficial de la escuela laica, única gratuita y obligatoria. Los cuatro adjetivos que

caracterizan tal escuela son su más elocuente reprobación. LAICO era sinónimo de seglar: se decía de

lo que no es propiamente eclesiástico. Hoy la citada frase equivale a IRRELIGION... UNICA, quiere

decir que no se permitirá el establecimiento de otras iglesias que no estén vaciadas en ese molde...

GRATUITA, es un equívoco. Vale tanto como decir que con las contribuciones que pagan los

ciudadanos católicos se les arrebataría a los hijos la fe y se les mataría el alma, cubriéndola con fuerte

baño de impiedad y con un barniz superficial apenas de instrucción elemental, sin verdadera educación.

OBLIGATORIA, en fin, significa que ni siquiera se concedería a los católicos la libertad de evitarles a

sus hijos la perversión que los espera en tales establecimientos'.".28 /

Las dos citas anteriores dan una idea del tono y del contenido del debate. Las posiciones de la iglesia

fueron respaldadas por el partido conservador a pesar de que éste no participaba en el Congreso. Los

conservadores se habían abstenido en las elecciones presidenciales y legislativas de 1934.

En la convención Conservadora llevada a cabo dos meses después del Congreso Eucarístico, semanifestó el repudio por el proyecto de reforma Constitucional donde se eliminaba a la iglesia como

sustento del orden social, al darle al Estado el monopolio de la educación (arrebatándoselo a la iglesia),



católico es poco menos que unánime", que la Iglesia Católica "tiene derecho al respeto del Estado" y que

es en el "Concordato (y no en la reforma Constitucional) donde van a plantearse verdaderamentecuestiones trascendentales". Este grupo se opuso incluso al divorcio 30 /.

Como resultado de lo anterior se mantuvo la facultad del Estado de celebrar convenios con la Santa Sede,

lo que dejaba en pie el Concordato, de tal manera que la iglesia siguió controlando el estado civil de las

personas lo que incluía el régimen matrimonial y su indisolubilidad.

Las principales reformas que afectaron al poder eclesiástico fueron el cambio del concepto de que la

religión católica es la de la Nación por el de la libertad de cultos que no sean contrarios a la moral

cristiana; la eliminación de la dirección de la Iglesia de la educación pública y el paso a la libertad de

enseñanza tutelada por el Estado; se abolió la exención de la iglesia de pagar gravámenes sobre sus

bienes raíces; y se eliminó la autonomía de las autoridades eclesiásticas para realizar sus actos interiores

sin necesidad de autorización del poder civil.

Se avanzó hacia un Estado más laico, aunque no del todo como ya se vio. Se consagró la primacía del

poder civil y se estableció la libertad de conciencia y de cultos (que no fueran contrarios a la moral

cristina). Lo más importante fue la independencia de la educación respecto al poder eclesiástico porque

permitía liberarla de los dogmas de la iglesia que colocaban al hombre subordinado a un orden de origendivino. Esta reforma le permitió a la administración López Pumarejo desarrollar su programa de

educación, al cual le dio mucha importancia, puesto que lo consideraba como uno de los elementos



Los deberes sociales convierten al Estado en intervencionista, y así se definió en la reformaconstitucional. El Estado debe: organizar la educación (artículo 14), dar asistencia pública (artículo 16), e

"intervenir por medio de leyes en la explotación de industrias o empresas públicas o privadas, con el fin

de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa

protección a que tiene derecho." (Artículo 11).

Un derecho natural que se quería reformar era el de la propiedad privada. En 1936 se señaló que era una

"una función social que genera obligaciones" (artículo 10). Pero a pesar de las implicaciones de la

declaración anterior no se avanzó más allá de lo que existía con la Carte de 1886, como era contemplar la

posibilidad de la expropiación en caso de que el interés privado entrara en conflicto con el público, pero

con el requisito de sentencia judicial e indemnización previa (artículos 31 y 32 en 1886 y 10 en 1936). En

1936 se introdujo la posibilidad de expropiación sin indemnización, pero para llevarla a cabo era

necesario "el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara" (artículo 10),

lo que en la práctica negaba esa posibilidad, como efectivamente sucedió.

No fue en la reforma Constitucional donde quedó consignado el avance lopista en las transformaciones

del régimen de tenencia de la tierra. El Congreso, a pesar de estar conformado exclusivamente por el

partido liberal, no estaba interesado en avanzar en esta materia porque una fracción importante de loscongresistas pertenecía a la clase terrateniente. Pero el principio constitucional de la función social de la

propiedad creó las bases para la adopción de una legislación especial -presionada por el gobierno y el ala



terratenientes. Los terratenientes no solamente se habían convertido en un obstáculo político debido a

que se negaban a renunciar a parte de sus privilegios para poder adoptar algunas reformas sociales, sinoque además sus rentas se habían acrecentado de forma exagerada con la política proteccionista adoptada

a partir de 1931, en virtud de la cual ellos se apropiaban de un volumen importante de los recursos

necesarios para conseguir la acumulación de la incipiente burguesía industrial y la ampliación del

mercado interno.

Los terratenientes no invertían las rentas en sus propiedades para que éstas se integraran al proceso

productivo, y por el contrario, mantenían el régimen de hacienda que ataba al campesino y no le permitía

que se vinculase a los mercados laboral y monetario. El acceso de los campesinos al mercado monetario,

a través de relaciones salariales y el cultivo de bienes comerciales, era necesaria para el desarrollo del

mercado interno, pues el dinero jugaba un papel fundamental en la transacción entre los bienes

industriales y agrícolas. Empero parte del pago que recibía el campesino en la hacienda consistía en el

derecho de cultivo de una pequeña parcela para satisfacer sus necesidades básicas (autoconsumo) y, por

tanto, no estaba obligado a acudir al mercado.

Sin embargo, el régimen terrateniente se estaba descomponiendo, y era interés de la burguesía acelerar

este proceso, razón por la cual, se promovió la reforma del régimen de tierras. La descomposición se

había acelerado durante la década del veinte, con el aumento de la producción de cultivos comercialesorientados hacia el auge exportador, y la vinculación de grandes contingentes de campesinos como

trabajadores de las obras públicas que se estaban financiando con el crédito externo. Estos dos elementos



laboral estaba cambiando, y de que los sistemas tradicionales para retener al campesino estaban entrando

en crisis. Alejandro López (designado por Alfonso López para la gerencia de Fedecafé en 1935) decía alrespecto: "Los empresarios cafeteros ya no tienen a su disposición grandes masas de gente pobre a

quienes empleaban, ocasional y únicamente en tiempos de recolección, lo que significa que esas gentes

han hallado un empleo permanente y lucrativo en otras labores" 33 /.

La escasez de trabajadores en los veintes, por un lado, y la valorización de las cosechas por el aumento de

los precios de los alimentos y del precio externo del café, por el otro, incentivaron las demandas

campesinas, lo que puso en evidencia la crisis en el régimen de la hacienda. Dicho régimen mantenía una

relación de servidumbre del campesino frente al propietario de la tierra, mediante dos formas. Una era la

aparcería, donde el campesino debía trabajar varios días a la semana en la finca del terrateniente como

contraprestación al uso de una parcela para sus necesidades básicas. La otra la constituía el régimen de

arrendamiento, donde el campesino debía pagar en dinero o en especie el uso de la tierra.

El rechazo de los campesinos a la relación de dependencia que significaba la hacienda se manifestó de

varias formas. Los arrendatarios reclamaban la posesión de la tierra -o al menos el reconocimiento de las

mejoras- y exigían el derecho a sembrar cafetos y otros cultivos permanentes. Los aparceros

demandaban eliminar la obstaculización a la libertad de movimientos, el cobro de las multas, y larestricción al número de días que deben dedicar al trabajo de la finca. Los jornaleros demandaban

aumento de salarios, y denunciaban los abusos que se cometían en la época de cosechas, entre los cuales



rechazar las relaciones de dependencia del régimen terrateniente. Exigían salarios en dinero y jornada de

ocho horas. La crisis también generó una caída de la rentabilidad de las haciendas, consecuencia deldesplome de los precios de exportación de los productos agropecuarios, en especial el café.

Los campesinos comenzaron a argumentar que los terrenos que aparentemente no eran públicos

también eran baldíos, pues según ellos los títulos que exhibían los terratenientes presentaban dudas

jurídicas, además de corresponder a tierras incultas. "Para el campesino -decía López Pumarejo - la tierra

inculta es baldía.... y entre dos baldíos prefiere cultivar el que esté comunicado con los centros de

distribución" 34 /.

A todo esto se oponían los propietarios, por temor a perder la posesión de la tierra, tener que reconocer

las mejoras, y no disponer de la mano de obra necesaria en el momento de la recolección de la cosecha.

En 1928, en un intento de Abadía Méndez por refrenar el auge de los movimientos populares, expidió la

"ley heroica" (ley 69 del 28), la cual fortaleció los instrumentos represivos del Estado al establecer

sanciones penales para aquellos que atentaran contra el "Régimen de propiedad privada y el orden

social".

La "ley heroica" fue rechazada con vehemencia por López Pumarejo. Cuando en 1934, a los pocos días

de su posesión, la SAC (Sindicato Central de Propietarios Agrícolas, creado el 22 de septiembre de 1934)

le pidió un pronunciamiento acerca de los "conflictos provocados por los jornaleros, arrendatarios ycolonos e hiciera respetar el derecho de propiedad", el nuevo presidente les respondió:



de una extensión de tierras cultivadas por ellos de buena fe, en gran parte de los casos introduciéndoles

mejoras que no les son reconocidas; pero no existe la atribución del gobierno en tiempos normales paraobligar a los empresarios agrícolas a sostener determinado nivel mínimo de vida para los trabajadores

que tenga cierta dignidad y amplitud, ni facultades para proteger al colono de buena fe contra la

sentencia judicial inapelable que lo obliga a entregar su trabajo y su esfuerzo colonizador a la

destrucción, ordenada por el dueño de un título, aun cuando coloque al poder ejecutivo ante sucesos

dramáticos como los que han venido oscureciendo cada día más el panorama de los problemas agrarios

nacionales...

“La ley tiene que ser respetada y debe hacerse por medio de la autoridad, pero la autoridad no

puede ponerse al servicio inconstitucional de la injusticia sin perder su vigor y la naturaleza misma de

sus funciones...

"... En estas circunstancias el gobierno considera que debe pedir al Congreso las reformas de la

Carta Fundamental y de la Ley que le permita intervenir de forma distinta como hoy está obligado a

hacerlo." 35 / .

En consecuencia con esos pronunciamientos, además de la Reforma Constitucional, el nuevo gobierno

promovió la ley de tierras, en virtud de la cual creó un mecanismo para que los campesinos pudieranalegar la propiedad de los predios que cultivaban y a los cuales les hubieran introducido las

correspondientes mejoras. Así el artículo primero decía: "Se presume que no son baldíos, sino de



"Pero estamos viendo personas que se han llamado y se siguen llamando liberales, para

acaparar los votos que los lleven a las curules en el Congreso, y que no son liberales sino comunistas,que enantes y ahora se levantarían indignados contra cualquier intromisión del Vaticano llamándolo

poder extranjero y, no obstante eso, sumisos e incondicionales reciben órdenes de Moscú, y

subvenciones también. Y tales órdenes moscovitas, tales encíclicas del pontífice rojo, esas decretales las

más exóticas y tiránicas que el mundo haya conocido, anulan nuestra legislación, cambian nuestros

códigos, arrebatan nuestros derechos, disponen discrecionalmente de nuestros bienes y se introducen

dentro de nuestra familia." 36 / .

En respuesta, en las sesiones del Senado del 28 de enero de 1937, el gobierno negó la vinculación de las

reformas con las ideas socialistas, de acuerdo con los términos de una declaración suscrita por los

ministros de Educación (Darío Echandía) y Gobierno (Alberto Lleras): "declaran (los ministros) que el

gobierno no quiere la socialización de la tierra, sino democratizarla, esto es, hacer el mayor número de

propietarios. Agregan que la diferencia consiste en que en la socialización, no hay más propietario que el

Estado, y en la democratización son numerosos los propietarios particulares." 37 /.

No se trataba pues de la abolición de la propiedad privada como lo pedían los socialistas, ni de la defensa

de la propiedad terrateniente; tampoco de la expropiación sin indemnización sino de la extinción de

dominio de las tierras incultas. Además, cuando el terrateniente lograba demostrar judicialmente lapropiedad del terreno a un campesino que trabajaba un predio específico, éste debía comprárselo, bajo

unas condiciones establecidas por la misma ley (artículo 4).



conflictos se resolvieran a la fuerza, como sucedía en la práctica.

Este tipo de reglamentaciones data incluso desde antes de la expedición de la ley. Por ejemplo, en 1934 el

Comité de Cafeteros de Cundinamarca aprobó un reglamento destinado a regir las relaciones entre

patronos y arrendatarios en las haciendas de café. Allí se estipulaba, entre otras cláusulas, que el

arrendatario tenía derecho a cultivar media fanegada sin pagar arriendo, que por concepto de arriendo no

se pagaría más del 6% del valor comercial de la tierra, y que el arrendatario se comprometía a trabajar

dos días al mes por cada fanegada en la tierra del dueño, por lo cual recibiría el jornal corriente de la

región para peones 38 /.

El principal promotor de la adopción de esta reglamentación había sido Carlos Lleras Restrepo, en ese

entonces secretario de gobierno de Cundinamarca, quien posteriormente con Fedecafé elaboró un

contrato tipo para regular la actividad en todo el país en términos parecidos a los señalados para

Cundinamarca; por esta vía se le asignaron funciones jurisdiccionales a la Federación, entre ellas la de

evaluar las mejoras de los arrendatarios en caso de conflicto.

No existen estudios que permitan evaluar con precisión los efectos de la ley de tierras. Si bien esa norma

permitió la legalización de algunos conflictos agrarios, y varias parcelaciones combinadas en ocasiones

con la asistencia del Banco Agrícola Hipotecario, en general derivó en un clima de violencia. Esto seexplica porque los propietarios, ante el temor de perder "sus" propiedades, ejercieron presión sobre

arrendatarios y aparceros para que abandonaran los predios; en consecuencia, aumentó la población



debatía la administración de López Pumarejo en sus comienzos.

1.6 QUE PAGUEN LAS CLASES PUDIENTES

La única alternativa disponible por el gobierno para introducir un ajuste fiscal y aumentar al mismo

tiempo las partidas para gasto social, era el alza de los impuestos. Y dado el bajo dinamismo de los

tributos sobre el sector externo, se hacía necesario aumentar los gravámenes sobre la actividad

económica interna, esto es, los impuestos sobre el consumo (indirectos) o sobre la renta y el capital

(directos).

La actuación de los impuestos sobre el consumo interno resultaba imposible por varias razones: de una

parte, el mercado interno no estaba lo suficientemente desarrollado y formalizado, y de otra,

políticamente resultaba inapropiado plantear un impuesto al consumo en un ambiente de malestar social

como el que existía. Al respecto el segundo ministro de hacienda de López Pumarejo (Gonzalo

Restrepo), anotaba:

"Los impuestos indirectos tienen muchos y serios reparos, porque gravando los productos

independientemente, de la capacidad del contribuyente, imponen una carga onerosa a los ciudadanos

pobres en quienes en definitiva se hace recaer, prestándose de esa manera al establecimiento de unacasta de verdaderos privilegiados que lo eluden, sin que el Estado pueda remediarlo. De ahí la

tendencia de los países organizados hacia el establecimiento de impuestos directos, progresivos, que



un día antes de clausurarse las sesiones ordinarias del Congreso.

La presentación tardía generó suspicacias en las cámaras legislativas. Flotaba la duda de que el

procedimiento había sido en realidad una maniobra gubernamental que respondía a las resistencias

políticas generadas por la inclusión de algunos tributos que lesionaban intereses representados por los

congresistas. Por ejemplo se incluía un impuesto predial nacional (sobre inmuebles rurales y urbanos)

que debería aportar $5,2 millones; contra el mismo se objetó que competía injustamente con los

gobiernos locales que cobraban un tributo de la misma naturaleza, y que podría volverse excesivo. En ese

sentido se pronunció Carlos Lleras Restrepo, quien en ese entonces presidía la comisión de reforma

tributaria 40 /.

Hubo otros gravámenes al capital, que si bien al año siguiente fueron aceptados, requerían un arduo

proceso de discusión y negociación. Uno de ellos, el impuesto de defensa nacional (calculado en $5

millones), fue una reactivación del creado durante el gobierno de Olaya Herrera para financiar la guerra

con el Perú, cuyo cálculo oscilaba entre el 5 y el 10 por mil sobre los patrimonios. También se creó el

impuesto de exceso de utilidades (estimado en $1.2 millones) que gravaba los rendimientos del capital

superiores a cierto límite.

Aunque se esperaba que se ampliaran las sesiones ordinarias para discutir el paquete fiscal, el gobiernoanunció que las mismas no serían prolongadas; ante las protestas anunció que convocaría a sesiones

extraordinarias próximamente, pero la citación fue hecha para comienzos de 1935. A pesar de ello, a



administración López Pumarejo, anunció que los decretos serían presentados a las sesiones

extraordinarias del Congreso, a realizarse a partir del tres de enero de 1935. Sin embargo, a los proyectostributarios no se les dio curso en tales sesiones, y fueron abordados en las ordinarias, por el nuevo

Congreso; este último de filiación exclusivamente liberal, debido a que los conservadores se habían

abstenido de participar en las elecciones.

La aprobación del paquete tributario presentado por el gobierno el primero de agosto de 1935 fue el

resultado de una inteligente maniobra. El proyecto incluía un gravamen a los giros sobre las

exportaciones de café, que acompañaba a las propuestas de reforma y elevación del impuesto de renta y

de creación tributos adicionales sobre patrimonio, exceso de utilidades y herencias. Como el impuesto al

café generaba reacciones adversas del poderoso gremio cafetero y de sus amigos en el Congreso (que

eran bastantes), se presentó una negociación en la cual se transó la limitación de dicho tributo por la

aceptación de los otros 42 /.

Si bien las propuestas gubernamentales no fueron acogidas en su totalidad e intensidad, de todas maneras

se aprobaron los nuevos tributos (con excepción del de herencias, que se adoptaría al año siguiente) en

razón a las angustias fiscales de la Nación, y a la obligación de atender los reclamos populares en materia

de educación, higiene, seguridad y fomento económico.

El mencionado impuesto al café (ley 21 del 35) fue aceptado como un tributo temporal con dos

condiciones: se debía reducir el monto de las divisas que debían ser entregadas al Banco de la República



El impuesto al exceso de utilidades, que fue bastante polémico porque se lo consideraba un castigo a laeficiencia, lo debían pagar quienes obtenían utilidades superiores a una determinada proporción de su

patrimonio. Aunque en su tiempo se lo defendió como un tributo que hacía justicia respecto al

aprovechamiento excesivo que se hacía del capital, sobre todo por los beneficios que otorgaba la

protección aduanera, la razón principal para su adopción fue introducir un control a la evasión 44 /. Así lo

había manifestado el ministro de hacienda en su memoria: "juega más que todo, un importante papel de

control (el impuesto sobre exceso de utilidades), para que no se burle el patrimonio, haciendo nugatoria

la reforma, porque si se oculta éste, con tal ocultación puede determinarse un exceso de utilidades, y si,

por el contrario, por medios ingeniosos, se infla el capital, para evitar exceso de utilidades, se causa

entonces impuesto sobre el patrimonio." 45 /.

Desde un comienzo, las propuestas tributarias encontraron resistencias dentro de los gremios y de la

clase política. Sin embargo, ellas constituían una necesidad política del gobierno y del partido liberal que

estaba en el poder. Se reconocía que de no resolverse la crisis fiscal, el país sería conducido al caos

económico -porque habría que continuar apelando a la emisión para financiar Presupuesto- y al caos

social porque el Estado se vería imposibilitado para atender las urgencias sociales que crecían de manera

desproporcionada.

Los ingresos de la nación rayaban en la indigencia mientras que programas sociales debían ser atendidos

con los recursos del Presupuesto Nacional. Las reformas eran la base de la nueva legitimación del



Para resolver la crisis fiscal y poder continuar con los programas de gobierno era necesaria la reforma

tributaria. La necesidad política de la reforma, a pesar de que significaba un costo para los propietarios,llevó a que en la justificación de las nuevas medidas se recurriera a asignarle un papel redistributivo a la

hacienda pública, coherente con el discurso ideológico de las reformas lopistas. La reforma tributaria era

presentada como un proyecto en beneficio de los pobres, el cual, por tanto debía ser asumido por ricos.

Otro argumento utilizado para justificar las medidas tributarias decía que al amparo de la protección

aduanera las industrias habían gozado de privilegios que debían retribuir a la sociedad. Así lo dijo López

cuando presentó su renuncia al Congreso en 1937:

"Largos años llevamos los colombianos de pagar costosamente la protección que el Estado da a

las industrias en forma de tarifas aduaneras, de concesiones o de privilegios. Cuando ellas prosperan y

se hacen fuertes es llegada la hora, en mi opinión, de exigirles que retribuyan esos sacrificios comunes,

no solo en impuestos equitativos sino aceptando una nueva intervención en las condiciones en que

explotan el mercado nacional. Mi gobierno ha entendido que la protección no deba ser exclusivamente

en beneficio de las clases capitalistas, sino también de las clases productoras y consumidoras que han

pagado y siguen pagando la prosperidad de las industrias nativas y los dividendos de las grandes

compañías." 46 / .

El impuesto de renta se enmarcaba dentro de la nueva estrategia económica, que buscaba estimular el

desarrollo de la industria nacional (que sería uno de los sectores gravados) por la vía de permitirles



firmado en septiembre de 1935. En realidad la política estadounidense se dirigía a impedir

discriminaciones contra el comercio norteamericano en un mundo donde el proteccionismo se habíalevantado como una barrera hostil contra el comercio internacional, y dentro de esa política se inscribían

sus tratados con Colombia y con otros países del hemisferio.

En ese marco, se rebajaron 162 numerales de la tarifa aduanera colombiana y 12 de la norteamericana.

La cantidad de numerales colombianos, más que una discriminación, eran resultado de la escasa

diversificación de las exportaciones del país. Entre esos numerales estaban los principales productos

incluido el café 48 /.

A pesar del citado tratado, la política de López Pumarejo era proteccionista. El impuesto de aduanas no

era el recurso más dinámico del Presupuesto debido al deterioro del sector externo. El dinamismo de los

ingresos de la nación respondió a la política tributaria adoptada, gracias a la cual el impuesto a la renta

pasó de dos millones de pesos en 1934 a 13 millones en 1936 y a 18 en 1938 (cuadro 1.5).



después del recorte del primer año- y a la vez obtener superávit fiscal. En el cuadro 1.6 se puede observar

que a partir de 1935 se presenta superávit fiscal (columna 3), lo que significa que los ingresos corrientesfueron superiores a los gastos, excluyendo los de deuda 49 /. El significado de estas cifras se puede

interpretar como el logro de dos objetivos que normalmente resultan incompatibles: aumentar las

partidas para los programas gubernamentales pero a la vez producir un ajuste fiscal que contribuya a la

estabilización financiera de la economía.



La reorientación del gasto también incluía el no pago del servicio de la deuda externa contraída con

anterioridad al conflicto con el Perú y el recorte de las partidas para el ministerio de Guerra. Pero a pesar

de los recortes, los gastos del ministerio de guerra se mantuvieron en niveles sustancialmente superiores

a los de los años precedentes al conflicto. Mientras que entre 1930 y 1932 eran de cuatro millones de

pesos anuales en promedio, entre 1935 y 1938 fueron de catorce (cuadro 9).



4), destinado a bajar la inflación, se liberaron recursos del emisor hacia el sector privado (columna 4),

mientras que se mantenía en cintura el canalizado hacia el gobierno (columna 3).

Dada las difíciles circunstancias financieras, el hecho de poder dirigir recursos a la política de fomento

fue la contribución más significativa de la administración López Pumarejo al fomento. Tal como se

dijo, los instrumentos ya habían sido instituidos por la administración de Olaya Herrera (excepto uno

muy importante que se verá a continuación), a través de la creación de instituciones de crédito como la

Caja Agraria, la Corporación Colombiana de Crédito y el Banco Central Hipotecario -BCH-. Cabedestacar que en 1937 se creó en BCH se creó una línea especial para el financiamiento de los industriales,

mediante la emisión del denominado "Bono Industrial" 51 /.

Otro instrumento creado por el gobierno en 1935 para el fomento fue la intervención de la Federación

Nacional de Cafeteros en el mercado interno, garantizándole al productor un precio mínimo y la compra

de la cosecha. Este hecho estuvo rodeado de incidentes, los cuales muestran hasta cierto punto las

contradicciones en que se desenvolvía no solo la política cafetera, sino también la de fomento, y en

general la intervención del Estado en la economía. La exposición de este pasaje es muy ilustrativa al

respecto 52 /.

En 1935 Alfonso López le impuso a la Federación la representación del gobierno en el gremio. Se

nombró como gerente a Alejandro López quien, en 1936 logró firmar un pacto de cuotas con el Brasil,consistente en una reducción voluntaria del volumen exportado, por parte de ambos países, con el objeto

de defender el precio externo del grano.



Para respaldar el pacto la Federación debía intervenir el mercado interno. Cuando el precio internacional

era bajo, porque los tostadores no estaban comprando, la Federación adquiría el grano a un precio desustentación y lo almacenaba esperando el alza en las cotizaciones. La retención del café ayudaba a la

recuperación de los precios.

Exactamente esto fue lo que tuvo que hacer la Federación en 1936, cuando cayeron las cotizaciones

internacionales. Alejandro López solicitó un crédito al Banco de la República para comprar la cosecha

cafetera, una parte de la cual debía ser almacenada en cumplimiento de los pactos con Brasil. Elpréstamo sería garantizado con el producto del impuesto al café recientemente creado, y con el café

físico recolectado por la Federación.

Sin embargo en la Junta Directiva del Banco no había buen ambiente para aceptar las solicitudes de

Alejandro López. En 1936 le otorgó a regañadientes un primer préstamo como anticipo del recaudo del

impuesto, pero a comienzos de 1937 le negó un segundo. La falta de recursos le impidió a la Federación

comprar la cosecha, situación que fue aprovechada por los enemigos de la política de intervenir el

mercado y causó la renuncia de Alejandro López el 24 abril de 1937.

Según el propio Alejandro López, los enemigos de la intervención eran la banca privada y los

exportadores de café 53 /. La verdadera razón del rechazo era el daño que la intervención de la Federación

le causaba al lucrativo negocio especulativo que ellos tenían. Es preciso recordar que en ese entonces elBanco de la República solo representaba los intereses de la banca privada.



El negocio especulativo al que se dedicaba la banca y que se acabaría con las políticas promovidas porAlejandro López consistía en lo siguiente: El tipo de cambio para cada semana era fijado por la Junta

Directiva del Banco, compuesta por los representantes de los bancos privados. La cantidad que se iba

vender cada día la determinaban el Gerente del emisor y el director de la Bolsa de Bogotá; este último

"remataba" (entre comillas porque el precio y quienes iban a comprar ese día ya se había determinado

por debajo de la mesa), mediante rifas, lotes de dólares a una docena de corredores -agentes de los bancos

comerciales- a un precio convenido de antemano. Después quienes adquirían los dólares especulabancon ellos en el mercado obteniendo buenos dividendos. Era un mecanismo diabólico, en el cual los

bancos (a través de sus agentes en la bolsa) tenían el monopolio de la compra de los dólares, imponían el

precio de compra a través de la Junta Directiva del Banco, y luego especulaban con su venta al público

obteniendo una renta monopólica.

En el negocio estaban incluidos los exportadores de café. Liquidaban los reintegros cafeteros a la tasa de

cambio -inferior a la del mercado- impuesta por la Junta directiva del Banco. Sobre esa tasa reducida

definían el precio de compra al productor local, lo que se traducía en una baja rentabilidad de los cultivos

e incertidumbre debido a que el precio estaba sujeto a las especulaciones de los banqueros. Después los

exportadores participaban de la feria de divisas con los hombres de la banca.

A esto se había opuesto Alejandro López promoviendo la eliminación del mecanismo y la adopción de

una tasa de cambio fija, a la cual cualquier persona podría comprar los dólares, previo permiso de la



"...aunque se ignora en qué sentido las autoridades públicas resolverán el problema, losexpertos en asuntos económicos han puesto de manifiesto la conveniencia de que el mercado cafetero, lo

mismo que las divisas extranjeras se dejen libres sin restricciones en la venta y en las exportaciones."54 / .

Pero la derrota de Alejandro López no significó la derrota del intervencionismo estatal. Un mes más

tarde el Congreso aprobó la ley 41 de 1937, que autorizó al Banco de la República a otorgar a laFederación los créditos necesarios para la adecuada defensa del café, y aumentó a $0.25 el impuesto

sobre la exportación del grano, con el cual se garantizaban tales créditos. Se le otorgaron facultades al

Presidente para reajustar el impuesto en caso de ser necesario.

Una vez sustituido Alejandro López por Manuel Mejía, la Federación recibió los recursos del Banco de

la República y continuó interviniendo el mercado doméstico. A partir de entonces la política cafetera se

estabilizó en este sentido por varios decenios.

1.7.2 Educar a un pueblo sano

Antes del primer gobierno de Alfonso López el gasto social no era prioritario en el Presupuesto

Nacional: en los años veinte las partidas se dedicaron a las obras públicas; y a comienzos de los treintalos recursos fueron absorbidos por el servicio de la deuda externa que financió tales obras y por la guerra

con el Perú.



se agotaban los recursos, y los programas en el área de la salud y para el mejoramiento de las

instalaciones y los equipos resultaban desfinanciados

56

/.

Sólo las clases pudientes estaban en posibilidad de facilitarse los servicios de educación y salud; quienes

en caso de necesidad podían pagarse los tratamientos médicos y los estudios superiores en el exterior.

La ausencia notoria del Estado frente a las demandas de la población, aunada a los agudos conflictos

sociales habían contribuido a la crisis de legitimidad del Estado. El esfuerzo de López Pumarejo porrecuperar dicha legitimidad demandaba también la reorientación del gasto público hacia lo social. El

rubro al cual más prioridad se le dio fue a la educación, seguido por la higiene (o salud y previsión en la

terminología actual). Los gastos del gobierno nacional en educación pasaron $1.9 millones en 1934 a

$9.8 millones en 1938, y los de salud y previsión de $2.2 a $4.4 millones, en el mismo período (cuadro

7).

En el caso de la enseñanza primaria el problema de la educación y de la higiene se fundían en uno solo.

En otras palabras, se tenía un enfoque "higiénico" de la educación básica. Las palabras del ministro Darío

Echandía, en su memoria al Congreso en 1936, dan una idea al respecto:

"... el niño colombiano llega a la edad escolar y a los umbrales del conocimiento en la máslamentable de las miserias fisiológicas. El mestizaje aún no fraguado de nuestra raza, los rigores del

medio físico, la incapacidad económica de la familia para suministrar cuidados higiénicos y



convertía en uno de los principales obstáculos para cambiar la estructura social y económica. Así lo veía

Alfonso López:

"Si no han existido entre nosotros castas plutocráticas, aristocráticas y cerradas oligarquías

económicas, en cambio, para impedir el desarrollo de una democracia legítima, ha habido una barrera

infranqueable: la educación. En el fondo de toda la educación colombiana, pública y privada, ha

predominado un espíritu de casta que se comprueba con la ocurrencia frecuente de que los hombres públicos salidos de la entraña del pueblo suelen ser los que más desprecian, desatienden y temen a su

clase originaria." 59 / .

El sistema educativo legitimaba las diferencias sociales. De un lado porque el saber era monopolio de

"ilustres" que oponían su contacto con el mundo civilizado al populacho enfermo y salvaje. Del otro,

porque primaba la concepción según la cual el hombre estaba subordinado a un orden superior

inconmutable, y en consecuencia el campesino, y en general los pobres, debían aceptar con resignación

la suerte que les había tocado. Esta concepción fue impuesta por la iglesia, cuyo monopolio sobre la

educación databa desde la Constitución de 1886, y buscaba atar al campesino a las cadenas que

representaba el régimen tradicional.

Para poder liberar las fuerzas productivas era necesario romper esas cadenas, y el régimen de López

Pumarejo estaba decidido a hacerlo. El primer paso que debía darse para lograrlo era remover el



"Conviene destacar ese realismo (del gobierno frente a la educación), porque en pueblo detanta predisposición a la retórica como es el nuestro, la gente se siente inclinada a preferir las vastas,

vagas y nulas creaciones especulativas que estimulan la vanidad y halagan su imaginación, a la

minuciosa y constante labor de quienes, teniendo en mira la realidad y sabiendo cuanto cuenta y cuánto

cuesta, procuran participar en ella para modificarla en determinado sentido. En manera alguna ha

buscado el gobierno desentenderse de esa realidad que tan esquemáticamente ha traído a vuestro

recuerdo y consideración, ni excusarse de ese desentendimiento entregando a un cuerpo de ideólogos elestudio y manejo de un problema que, por su misma significación espiritual y por su propia esencia

intelectual, se presta tanto a servir de trampolín a la imaginación desatada. Por el contrario, a riesgo de

sacrificar el prestigio transitorio que pudiera derivar de una grandiosa e irrealizable utopía

pedagógica, se ha propuesto el gobierno poner cerco a esa realidad con la necesaria y valerosa dosis de

pesimismo que conviene a quien, sobre la crítica de una anterioridad indeseable, se propone crear un

hecho nuevo." 60 /.

Cuando este pensador atacaba a los ideólogos y sus creaciones especulativas se refería a las posiciones

idealistas, que en el caso de la educación en Colombia y en esa época, eran posiciones sustentadas en

valores hispanizantes, alimentados por los dogmas conservadores y eclesiásticos. Las ideologías

inspiradas en otras fuentes, como las socialistas, las comunistas y la intelectualidad liberal queacompañaba a López Pumarejo, no tenían cabida en el sistema educativo colombiano. Precisamente de

lo que se trataba en este caso, era de que las ideas liberales ocuparan el espacio que había sido invadido



academia de ciencias sino de una escuela de trabajo para la calificación de los trabajadores

especializados que necesitaba el país. En términos de Alfonso López:

"Faltan químicos industriales, directores de taller, mecánicos, agrónomos y no tenemos

institutos que estén tratando de prepararlos. Las facultades universitarias producen abogados, doctores

en filosofía y ciencias sociales, médicos, ingenieros y dentistas. Y esto no es suficiente. La Universidad

colombiana deberá preocuparse muchos años por ser una escuela de trabajo más que una academia de

ciencias. Es urgente ponernos al día en el manejo elemental de una civilización importada, cuyosrecursos ignoramos y cuyos instrumentos escapan a nuestro dominio. Mientras ello no ocurra no habrá

autonomía nacional, no habrá independencia económica, no habrá soberanía." 62 /.

Si se analiza con cuidado el párrafo anterior, se encuentra que su interés era sostener que la función de

escuela de trabajo debía mantenerse por muchos años, los necesarios para conseguir el desarrollo de la

independencia y la autonomía económicas. En el fondo no era una actitud de rechazo a las ciencias ni una

apología al nacionalismo cultural (en el cual algunos caían), sino el afán de sacar adelante la

industrialización y modernización nacionales, romper las viejas trabas culturales que obstaculizaban el

desarrollo del país.

La nueva concepción de la educación -aproximar al hombre a la realidad y capacitarlo para el trabajo-tuvo su expresión en la educación básica (primaria), en la secundaria y en la universitaria.



profesores ambulantes (comisión de cultura aldeana), las escuelas nocturnas para obreros y la

radiodifusión.

En la educación secundaria el problema era más complejo pues el Estado no tenía mecanismos para

controlar los establecimientos educativos, en su mayoría privados y de propiedad de la iglesia; en tales

circunstancias, al revisar el contenido de la educación, el gobierno tenía también que buscar los

mecanismos para imponer los cambios. En este punto resurgió el conflicto con las autoridades

eclesiásticas.

La estrategia del gobierno consistió en elaborar un plan de estudios para el bachillerato 64 / y luego

obligar a los planteles educativos a sujetarse al mismo 65 /. Adicionalmente, el gobierno se apropió de la

facultad de expedir títulos de bachiller, mediante la preparación y realización de un examen que debían

aprobar los aspirantes (decreto 1283 de 1935).

Las citadas medidas tenían como propósito unificar los programas educativos. Al decir de José Francisco

Socarrás, director nacional de enseñanza secundaria, "existen en el territorio nacional tantos planes de

enseñanza como establecimientos hay que los tienen." 66 /.

Según el profesor Socarrás, el plan de estudios elaborado por el gobierno se orientaba hacia "fórmulasconcretas para la aplicación de esas (las) ciencias a la realidad del país" y a "procurar a los educandos una

conveniente «preparación en la vida, por la vida y para la vida»". Al criticar el sistema que regía en los



El principal objetivo de la reforma a la educación secundaria era producir una fuerza de trabajocualificada. Sin embargo, sus resultados fueron moderados, debido a la limitación de los recursos

presupuestales. La iglesia conservó el monopolio de la educación secundaria, especialmente en el

"bachillerato clásico", con el cual buscaba dar una cultura general al estudiante. Esto permitió que la

iglesia conservara intacto su poder de reproducir su ideología en la juventud, y le aseguró un

protagonismo significativo para los años venideros.

El enfoque de cualificar la fuerza de trabajo también fue trasladado a la universidad. Según el ideal del

presidente López esta debía convertirse en una escuela de trabajo más que en una academia de ciencias.

Parecería que en su mente el concepto de universidad se reducía a la educación técnica, al aprendizaje de

oficios prácticos.

Finalmente la educación universitaria fue objeto de reformas profundas, y no precisamente en el sentido

insinuado en la expresión anterior. La mayor realización fue la creación de la Ciudad Universitaria. En

términos del jefe del Estado la pretensión era acabar con una situación caracterizada por "escuelas mal

servidas, cada una con una orientación distinta, cada una tendiendo a fabricar un profesional

especializado, más o menos apto para ganarse la vida, sin ninguna extensión universal de sus

conocimientos..."

68

/. También se buscaba terminar con una universidad "raquítica y estéril, dedicadacomo estaba a formar los escasos doctores en tres carreras que reclamaba la república señorial de

entonces, cuando no se concebía que los médicos se ocuparan de la salud del pueblo, o que los ingenieros



adelante conformarían los cuadros directivos del sector oficial y de la administración pública. Si bien se

derrotó la cultura eclesiástica en la educación superior -aunque la iglesia también promovía sus propiasuniversidades- el proceso de reforma no terminó allí, según se mostrará más adelante.

1.8 EL EPILOGO DE LAS REFORMAS

A medida que avanzaban las reformas de López Pumarejo fueron surgiendo resistencias entre los

representantes de la tierra y del capital que consideraban que se estaba llegando a límites delicados. Acomienzos de 1936 tales resistencias se hicieron evidentes. En marzo la iglesia hizo público un

manifiesto y el partido conservador una carta donde rechazaban de manera categórica la reforma

constitucional. Ello habría "conmovido" a algunos liberales moderados, que desde el comienzo de los

debates se mostraban temerosos de herir el sentimiento cristiano de la población 71 /.

A partir de abril comenzaron a circular rumores de que se preparaba una conspiración militar contra el

gobierno, maquinada por los conservadores. Esos rumores debían tener algún fundamento, pues el

gobierno cambió al ministro de guerra nombrando a Plinio Mendoza Neira y detuvo a varios militares y

dirigentes conservadores que, por supuesto, estarían involucrados en los hechos.

En mayo un sector del partido liberal desafió al presidente López, al lanzar la candidatura de OlayaHerrera, quien representaba a un sector moderado que no compartía el ritmo de las reformas comentadas.

Esa misma fracción empezó a bloquear la ley de tierras y promovió un debate contra el ministro



"Prefiero tres años de Gobierno, con el apoyo activo de las masas, con la decisión de lamayoría de acompañarme en mis iniciativas, compartiendo mi responsabilidad de mandatario, que

cuatro años partidos en un momento invisible por el retiro tácito de los adherentes, y sobrellevando el

último haciendo transacción en la línea de un movimiento que si desfallece, se desalienta o quebranta,

habrá perecido sin gloria." 74 / .

A lo largo de 1936 se avivó el forcejeo entre el gobierno y los opositores a sus reformas. Mientras estosacudieron a campañas de prensa, discursos políticos, arengas sacerdotales y debates en el parlamento, el

gobierno apeló al respaldo popular especialmente del movimiento obrero organizado. El presidente era

consciente de que su táctica sería efectiva, pues sus contradictores no podían mostrarse insensibles a la

presión popular, en un momento de gran agitación social y cuando era necesario restablecer la paz

pública.

El año terminó con la aprobación de la reforma constitucional y la ley de tierras, de un lado, y la

declaración del gobierno de hacer una pausa en el proceso reformatorio, del otro. Se adelantaron intensas

negociaciones, y como resultado de las mismas, los alcances de las reformas fueron limitados.

Durante el proceso se generó una relación especial entre el gobierno y el movimiento laboral organizado,relación que a la postre se constituiría en el punto de ruptura con los sectores moderados del partido

liberal.



vieja casta oligárquica representante de los intereses tradicionales de los terratenientes.

Por su parte, los sectores populares, pero especialmente sus organizaciones gremiales, adhirieron al

lopismo debido a la debilidad de sus organizaciones y a los signos de progresismo que se derivaban de su

discurso y reformas.

El proceso de reformas se venía adelantando desde 1930, cuando comenzó la administración de Olaya

Herrera. Fue en ese período cuando se llevaron a cabo las principales modificaciones atinentes a lalegislación social, como por ejemplo, jornada laboral de 8 horas (decreto 985/34), vacaciones, cesantías,

derecho a sindicalización y reglamento del derecho a huelga (ley 83/31).

Olaya Herrera y sus reformas hicieron que el partido liberal apareciera más cercano a los intereses

populares que el partido conservador, pues éste en el pasado había contestado con violencia a los

reclamos sociales. Pero Olaya no rompió con el partido conservador con quien compartió el gobierno, no

se atrevió a atacar abiertamente a las oligarquías, y no intervino directamente en favor de los trabajadores

en los conflictos laborales.

López Pumarejo sí lo hizo, y ello lo aproximaba aún más a los intereses del pueblo. Esta actitud fue

compartida por los sectores de izquierda -en especial el partido comunista-, lo cuales conjuntamente conel partido liberal tenían un gran poder sobre el movimiento obrero organizado, y sobre los movimientos

campesinos más politizados. El lopismo fue identificado como una corriente progresista asediada por la



reales, López Pumarejo aparecía como un proyecto de salvador: representaba las reivindicaciones de las

clases trabajadoras, la industrialización, la modernización y la paz social.

Alfonso López se aproximó a las organizaciones sindicales, pese a que éstas representaban a un grupo

relativamente pequeño de trabajadores -42 mil afiliados en 1935 (cuadro 11), con una dirección

politizada. La gran masa urbana no tenía una conciencia de clase muy definida y sus problemas

fundamentales eran el alto costo de la vida y la estabilidad laboral. Esa masa no tenía organizaciones que

la representaran, y con frecuencia los cuadros políticos de los sindicatos se tomaban su vocería.

Hubo un intento de establecer una organización que representara a los sectores urbanos; fue a través de



instrumentos de combate de la clase obrera. Además, criticaban como falta de coherencia del proyecto

gaitanista el que por un lado mostrara apego a las formas legalistas, y por el otro atacara al sistema

político; ello les parecía una contradicción.

Según se dijo, López Pumarejo buscó una aproximación directa con el movimiento sindical. Un prueba

de acercamiento lo constituye el que la mayoría de los pleitos laborales importantes se resolvían en

Palacio, y no propiamente a favor de los patronos. Por ejemplo, de 36 conflictos que se presentaron entre

mediados de 1935 y 1937 treintaitrés se solucionaron con intervención directa del gobierno (cuadro 12).

La primera participación gubernamental en un conflicto importante se presentó en diciembre de 1934

con motivo de la huelga de United Fruit, seis años después de la tristemente célebre masacre de las

bananeras. El gobierno envió allí al ministro de defensa, pero no para que reprimiera a los trabajadores,

como sucedió en 1928, sino para que promoviera la causa de los huelguistas logrando un aumento de

sueldos del 50%. Este hecho tuvo un significado político importante, e impresionó a los dirigentes

laborales 75 /.

Durante 1935 las intervenciones gubernamentales se multiplicaron. En diciembre de 1935 el gobierno

logró poner fin a la huelga en la Tropical Oil Company, obteniendo importantes concesiones de la

compañía extranjera. La popularidad gubernamental aumentaba de manera apreciable, inclusive endesmedro de la dirigencia sindical comunist, pues las bases obreras veían en el gobierno la única fuerza

capaz de enfrentar a los monopolios extranjeros.



del periódico El Tiempo, cuyo dueño, Eduardo Santos, era el presidente del Senado y estaba próximo a

ocupar el despacho presidencial 76 /.



de la experiencia de 1935, dar su apoyo al Congreso Obrero y no a uno eucarístico." 77 /. Una semana

después de concluido el evento sindical, Eduardo Santos replicó "... es natural que nosotros (los liberales)

seamos atacados por la derecha en una forma tenaz, implacable, injuriosa, sistemática y diaria que al fin

y al cabo es benéfica porque produce la reacción, porque cuando uno se siente atacado, reacciona y se

defiende y se establece la lucha en la cual puede salir triunfante. Pero hay un ataque solapado,

disimulado, que no dice que viene a luchar con nosotros pero tiende a anonadarnos. Porque el partido

conservador, en lucha franca, nos ataca; pero la extrema izquierda, enmascarada, quiere arrebatarnos el

apoyo de las masas y quiere ocupar la posiciones que nosotros adquirimos, y quiere poner en peligrotodas las conquistas que hemos realizado, y arriar la bandera democrática, para poner en su lugar otra

cosa que no es, no será nunca, la del partido liberal colombiano." 78 /.

Para Eduardo Santos y sus amigos los enemigos del partido liberal estaban a la izquierda. Para López

Pumarejo y sus seguidores los enemigos estaban a la derecha. Pero las tesis lopistas empezaran a ser

minoría a partir de 1936. Y de minoría pasaron a ser abandonadas por el partido liberal cuando Eduardo

Santos barrió a la fracción lopista -que estaba encabezada por Darío Echandía- en las elecciones

parlamentarias realizadas en abril de 1937. Los santistas obtuvieron 118 escaños en la Cámara mientras

que los Echandistas sólo 17.

En ese momento terminaba el experimento reformista de Alfonso López, quien ante su fracaso político

presentó su dimisión al Senado en mayo de 1937, la cual no le fue aceptada. Aunque el gobierno

continuó, perdió toda iniciativa política, y su prolongación se convirtió en un calvario de obstáculos.



pesos, podía ser incorporada al Presupuesto (esa cifra equivalía a la cuarta parte del Presupuesto

Nacional).

En la negativa del Congreso permitir que se legalizara una devaluación -que ya se había dado en la

práctica en el mercado de divisas- veía el gobierno un acto de hostilidad hacia la administración; de ahí

que esta fuera una de las dos razones aducidas por López Pumarejo para presentar su renuncia.

"... una de las razones fundamentales e `in pectore', cuando no declarada, que tuvieron lamayor parte de los Representantes que le dieron voto negativo al proyecto de devaluación en la tarde de

ayer, es el de que consideran, y el Gobierno no pone ninguna objeción a que sea así lo consideren, que

es mejor que el producto que pueda dar la realización de este proyecto, lo emplee en sus programas de

construcción y de obras públicas y en sus proyectos administrativos el régimen que se va a constituir en

1938, mejor que si lo hiciera el régimen actual..." 80 / .

No sobra agregar que estas palabras se cumplieron al pie de la letra: iniciada la administración Santos se

legalizó la devaluación.

Otra razón aducida por el presidente López para presentar su renuncia, y que fue uno más de los tantos

obstáculos que le levantaron en la parte final de su administración, tuvo que ver con el proyecto de ley

sobre la intervención gubernamental al sector bananero; ésta tenía un carácter simbólico, pues se trataba

del primer desarrollo legal del intervencionismo de Estado; su objetivo específico, aunque no explícito,



para la reforma constitucional de 1936-. Ante la presión gubernamental para agilizar su trámite, los

ánimos fueron subiendo de tono y el proyecto llegó a ser calificado como una maniobra contra el futuro

gobierno de Eduardo Santos porque (según el senador Pineda) "el señor Alfonso López está fomentando

en la zona bananera del Magdalena una huelga que estallará dentro diez o quince días y esa huelga es el

prólogo de otras que está fomentando el señor López contra la candidatura del señor doctor Eduardo

Santos" 81 /.

En el fragor de la discusión el ministro de Industrias, Antonio Rocha, resolvió destapar las cartas: en dosaños la United Fruit Company había repartido $ 195.000 a abogados y políticos para que defendieran sus

intereses. El funcionario presentó una lista de los nombres y el asunto terminó en una investigación

policial, la detención del gerente de la compañía (mister Bennet) y el abogado de la misma, y la

aprobación de la ley sobre intervención en la industria del banano.

En las postrimerías de la administración de López Pumarejo se quiso continuar con la labor legislativa,

y para ello se citaron sesiones extraordinarias del Congreso a partir de febrero de 1938. Sin embargo, las

reformas que se lograron fueron modestas respecto frente a lo realizado en la primera mitad de la

administración. El partido liberal ya no tenía los ojos puestos en López Pumarejo. Los tenía en Eduardo

Santos, su candidato presidencial y futuro presidente de la República de Colombia.



CAPITULO 2

Los Gobiernos de los años 1938 a 1950

LOS GREMIOS AL PODER

Eduardo Santos: moderación. Alfonso López: dificultades. Mariano Ospina: crisis.


Eduardo Santos gobernó de 1938 a 1942. Su administración representó el ascenso de las élites

económicas al poder. Para el período siguiente (1942-1946) regresó a la presidencia Alfonso López

Pumarejo, quien renunció en 1945 al perder el control del Estado por la oposición que le creó una

fracción de la élite económica (los industriales y comerciantes) y por los ataques de que fue objeto por

parte del sector radical del partido conservador. Le sustituyó Alberto Lleras Camargo, quien completo el

período.

Entre 1946 y 1950 el turno presidencial le correspondió a Mariano Ospina Pérez. Su gobierno significó

el regreso de las élites económicas que se habían distanciado del poder durante la administración López

Pumarejo. Esos sectores tendrán que ceder más tarde su espacio a la clase política conservadora,



protegerse y salvaguardarse todos los intereses privados, y su papel tiene que ser el de una especie de

árbitro justiciero, deseoso de cooperar a la solución de los conflictos que se susciten, con fórmulas que

consulten el interés general".

Para poder legitimar esta nueva concepción era preciso adoptar una nueva ideología acerca del papel que

el Estado debía cumplir.

La nueva ideología proclamaba que el objetivo principal de la política gubernamental era promover elaumento de la producción nacional. Ese objetivo fue convertido en un propósito nacional cuando se hizo

necesaria la creación de empresas y el fomento a la producción para poder abastecer el mercado interno;

la economía doméstica atravesaba por una aguda escasez de productos básicos como consecuencia de las

dificultades enfrentadas en el comercio internacional a raíz de la segunda guerra mundial (1939-1945).

Se adoptó fue el lema "defensa de la producción nacional", y todo aquello que atentara contra este

propósito, como por ejemplo un movimiento sindical beligerante o politizado, se consideraba un

obstáculo. El movimiento sindical, y en general las organizaciones y manifestaciones populares que

pudieran ser adversas al régimen, debían someterse al imperio de la ley. Se trataba de disciplinar el

movimiento social, y no era la hora para las conquistas laborales.

Aunque la cabeza del aparato estatal provenía de la élite económica, la burocracia gubernamental

conformaba bajo la lógica partidista. Las administraciones de Santos y de López reclutaban sus



El ascenso de López Pumarejo en 1942 a su segunda administración, reflejaba un rechazo popular a la

élite que se había apropiado del Estado. En las masas existía la ilusión de que se volvería al reformismo

que caracterizó su primer gobierno. Sin embargo el presidente pretendía continuar con el gobierno de las

élites e incluyó directamente a los hombres de negocios en el gabinete ministerial. La revista Semana

calificó el gabinete como compuesto "por sólidos financistas particularmente sensibles a la poesía de las

cifras. Los ministros, en este segundo gobierno de López, no se convirtieron en millonarios, pero muchos

millonarios se convirtieron en ministros" 82 /.

Sin embargo el gobierno de López Pumarejo, casi desde su comienzo, se vio forzado a meter en cintura a

los industriales, los comerciantes y los banqueros, con el fin de controlar el proceso inflacionario que

amenazaba con desbordarse. El fenómeno inflacionario se originó en la expansión monetaria que

produjo la excesiva acumulación de reservas internacionales, acumulación presentada porque las divisas

no se podían destinar al pago de importaciones, al quedar estas paralizadas por las dificultades

comerciales causadas por la segunda guerra mundial. A este hecho se sumaba la utilización de recursos

de emisión monetaria para financiar el déficit fiscal.

El gobierno incrementó a los empresarios los obligó a congelar en papeles oficiales un porcentaje de sus

utilidades, subió el encaje bancario, y estableció un control de precios que resultó odioso. Por esas

medidas se ganó la antipatía de la élite económica, y los industriales organizaron un gremio para

oponérsele. Ese gremio se llamó la Asociación Nacional de Industriales (ANDI).



los notables (la élite económica) de ambos partidos, el cual bautizó con el nombre de Unión Nacional. El

nuevo jefe del Estado también pertenecía a dicha clase y representaba a los hombres de negocios del

partido conservador, en su mayoría de extracción antioqueña.

Ospina Pérez no estaba interesado en que la agitación política acabara con los beneficios que se

derivaban de la expansión económica de la posguerra. Pero no pudo resistir las presiones que recibía

desde dentro y fuera de su partido. Adentro le acosaba el ala Laureanista, que representaba el

fundamentalismo clerical y terrateniente, la cual reaccionaba contra las reformas de la república liberal yse aprovechaba de los intereses de los políticos ávidos de puestos burocráticos. Desde afuera, por la

presión era ejercida por el caudillo Jorge Eliecer Gaitán.

Las presiones burocráticas se hicieron irresistibles a partir de 1947, cuando se observaban avances

electorales del laureanismo y del gaitanismo. A partir de ese momento los laureanistas fueron

consolidando su control hegemónico sobre el aparato estatal.

Por su parte Gaitán, que se había tomado el 45% de la representación de su partido en las elecciones de

1946, promovió una política de no colaboración con el gobierno, aislando a los miembros liberales del

gabinete y forzándolos al retiro definitivo de la administración. Sin embargo Gaitán cayó asesinado el 9

de abril de 1948 y el país se sumió así en la oscura noche de la violencia y de la hegemonía conservadora.

2.1 EDUARDO SANTOS: AMIGO DE MIS AMIGOS



país- lo que desvelaba a las autoridades económicas.

La situación del sector externo era agravada por el hecho de que el país no tenía acceso al crédito

internacional, por la suspensión de pagos de la deuda externa decretada por Olaya Herrera y López

Pumarejo.

Ante estas circunstancias el ministro de hacienda de Eduardo Santos, Carlos Lleras Restrepo, desplegó

una intensa actividad en los frentes externo e interno de la economía. En el externo gestionó el arreglo dela deuda con la banca estadounidense con el fin de restablecer las líneas de financiamiento para el país, y

promovió la creación de un pacto de cuotas entre los exportadores de café y los Estados Unidos. En el

frente interno canalizó recursos al fomento de la producción y a la ampliación del mercado interno, y

promovió la creación del Fondo Nacional del Café como organismo encargado de garantizar el precio

interno al productor nacional.

Antes de comenzar a estudiar la evolución de la política económica de Santos es conveniente explicar las

negociaciones internacionales efectuadas con los Estados Unidos, pues ellos constituían un requisito

indispensable para poder llevar a cabo la gestión económica, y en particular el manejo de la política

cafetera y el financiamiento de los programas gubernamentales. Para los E.U. la solución de la deuda en

moratoria era una condición sine qua non para cualquier entendimiento con Colombia 83 /.



Cuando empezó la segunda guerra mundial (septiembre de 1939) los intereses colombianos frente a los

E.U. (único mercado importante que le quedaría) se centraban en el establecimiento de un pacto de

cuotas acerca para las exportaciones cafeteras con el objeto de defender el precio externo del grano, y en

la garantía de que el país fuera abastecido de financiamiento y de productos vitales para su economía,

como era el caso de las llantas, el hierro y el acero.

Para que Colombia pudiera obtener del país norteamericano una respuesta satisfactoria a sus intereses,

debía resolver primero los problemas de la deuda externa y de la legislación petrolera. En el caso delpetróleo el asunto involucraba reformas legales que debían ser sometidas al Congreso, lo que se prestaba

para debates poco oportunos, en razón del discurso nacionalista de algunas fracciones liberales y las

pocas simpatías de los conservadores laureanistas hacia los E.U. (aunque tampoco manifestaban una

hostilidad abierta). Los afectos de dicha ala conservadora se habían orientado hacia la España franquista,

y de forma más sutil hacia los regímenes totalitarios del Eje. Pero este tema era secundario para ellos (al

fin y al cabo Europa estaba muy lejos de los intereses vitales del país) y al final terminaron apoyando la

solidaridad con E.U. en el conflicto mundial.

La solicitud estadounidense respecto al petróleo consistía en ampliar el límite máximo de cien mil

hectáreas de concesiones petroleras que podía poseer cada compañía, y abandonar el requisito de tener

que perforar por lo menos un pozo en cada concesión, porque en algunos casos los estudios previos

indicaban que ello era desperdiciar los recursos, a sabiendas de que no se iba a encontrar nada. El

requisito de la perforación fue eliminado y lo de las hectáreas no era en realidad mayor problema, pues



Finalmente se llegó a un acuerdo (parcial en febrero de 1940 y final en diciembre de ese año) gracias a la

intervención de los funcionarios del Departamento de Estado de los E.U. El acuerdo se basó en la

fórmula propuesta por el secretario de comercio de los E.U., Jesse Jones, a pesar de los reparos de White

quien consideraba los términos como injustos 87 /.

Sobre estas bases Colombia reestableció el servicio de la deuda externa y tuvo acceso a una línea de

crédito de US$10 millones del Export-Import Bank, operación que fue formalmente anunciada acomienzos de mayo de 1940, dos meses después de logrado el acuerdo parcial sobre la deuda. Sin

embargo, el banco americano sólo prestaba para la compra de productos americanos (era una institución

de promoción de exportaciones) y el gobierno colombiano lo necesitaba para financiar su programa de

fomento económico.

El "impasse" se resolvió otorgando el crédito al Banco de la República con destino al pago de

importaciones provenientes de los E.U. De esa manera, el préstamo se convirtió en lo que se llama un

crédito de Balanza de Pagos, es decir en un crédito de caja para financiar la liquidez en moneda

extranjera. En 1941 el Export-Import Bank otorgó otro préstamo por US$12 millones en condiciones

similares, pero esta vez en cabeza del Gobierno Nacional.

Se debe resaltar en todo este proceso la flexibilidad estadounidense al forzar al Consejo de Tenedores de

Bonos a aceptar unas condiciones financieras que no satisfacían sus intereses, y a efectuar los arreglos



terreno para el conflicto internacional que se avecinaba). Ya Colombia incluso había dado pasos hacia la

concreción de dicha política; desde el primer gobierno de López Pumarejo propuso un proyecto de Liga

de las Naciones Americanas, iniciativa que sería ratificada en Lima por Luis López de Mesa, canciller de

Eduardo Santos. Esa propuesta no era apoyada explícitamente por la Argentina, ni recibió la adhesión de

las demás naciones. A pesar de ello, Colombia se convirtió en un importante aliado de los E.U. 88 /.

No obstante su interés por Colombia, las restricciones financieras que la guerra le significaron a los E.U.

limitaron su canalización de recursos. A esto se sumaba el cierre de las fuentes europeas, tambiénconsecuencia del conflicto, lo que significó que el endeudamiento externo neto del país fuera negativo en

el período; la salida de recursos (Colombia había restablecido el pago de la deuda externa) superó las

entradas (cuadro 1). A pesar de ello se debía continuar pagando, porque el futuro de las exportaciones y

la disponibilidad de las importaciones dependían prácticamente de los E.U. 89 /. Igual cosa sucedía con el

pacto de cuotas del café.



equivalente de las remuneraciones que recibían los productores del grano. Sin embargo, para evitar que

esto sucediera, el gobierno les concedió beneficios a los cafeteros, entre los cuales se destacaron la

eliminación del impuesto de giros a las exportaciones cafeteras, y la devaluación monetaria, la cual

permitía traducir en un precio interno más alto el precio externo que se hallaba deprimido.

El impuesto de giros consistía en una porción de las divisas cafeteras, que se debía vender al gobierno a

un valor inferior al de la tasa oficial. Esto significaba un menor ingreso para los cafeteros (un impuesto) y

uno mayor para el gobierno. El ingreso gubernamental se producía cuando le vendía al público las

divisas a un precio mayor del que se le había pagado a los cafeteros. Como se mencionó en el capítulo 1,

en 1935, dentro de las negociaciones en torno a la reforma tributaria, se acordó que el 12% de las divisas

por exportaciones cafeteras debían venderse a un precio de $1.13 cuando el tipo de cambio oficial era de



temporal.

Otro beneficio que recibieron los cafeteros fue el de la devaluación monetaria. El gobierno estaba

promoviendo un proyecto de ley de devaluación, lo que favorecía a los cafeteros porque les permitía

liquidar los dólares a un mayor valor, y así recibir un mejor precio interno. Este proyecto de devaluación

era el mismo que el Congreso no le había querido aceptar al gobierno anterior, incluso a pesar de que

López Pumarejo había presionado con su renuncia. Pero con Eduardo Santos la devaluación sí fue

aprobada.

El ministro Lleras Restrepo había puesto bastante empeño en sacar adelante esta propuesta, no sólo

porque favorecía a la industria cafetera, sino también favorecería a las industrias manufactureras, ya que

actuaría "como un poderoso complemento a la protección aduanera" 91 /, y porque la devaluación le

liberaría al gobierno 16 millones de pesos que eran muy útiles para superar las restricciones financieras y

sacar avantes los programas de fomento. Valga la pena explicar esta última parte.

La devaluación consistía en reducir el contenido de oro del peso, como ya se explicó. Un peso

correspondía a 1.6 gramos 92 / de oro fino, pero ese valor no reflejaba la realidad porque si se tomaban el

valor del oro (35 dólares la onza) y el tipo de cambio del mercado (un poco más de $1.75 por dólar), el

contenido de oro por peso debía ser reducido a la tercera parte. Legalizar esa operación significaba que

las reservas de oro del país se valorizarían en pesos, y esa ganancia, que superaba los 16 millones de

pesos, estaría a disposición del gobierno (esa cifra, por ejemplo, era equivalente a la cuarta parte del

Presupuesto Nacional).



El hecho de que se considerara la devaluación como un fin deseable significaba un cambio importante en

la concepción de la política económica. La concepción tradicional decía que devaluar era símbolo de

debilitamiento de la economía. De todos modos, el pasaje de la devaluación tiene muchos matices dentro

de la administración Santos, que serán analizados más adelante.

Los cafeteros estaban muy agradecidos: recibieron los beneficios de la devaluación y el anuncio de que

el impuesto de giros se suprimiría a partir de julio de 1939.

En el segundo período de la administración Santos -el posterior al estallido de la 2ª guerra mundial- se

complicaron aún más las cosas para el mercado cafetero. El precio externo del grano 94 / cayó

vertiginosamente, al pasar de 12.3¢ de dólar en septiembre de 1939 -cuando estalló el conflicto- a 9.4 en

diciembre del mismo año y a 7.5 en agosto de 1940 (ver cuadro 3). Esa situación era común a los demás

países latinoamericanos productores del grano.



complicaran la situación internacional 95 /. El pacto se firmó el 29 de noviembre de 1940.

El Pacto de Cuotas le fijaba al país un cupo de exportación equivalente a las dos terceras partes de su

producción. Esto hacía que quedara una producción excedentaria, que no podía ser vendida, razón por la

cual, si el Estado no intervenía en el mercado doméstico, inevitablemente se deprimiría el precio al

productor nacional.

Pero el gobierno sí intervino en la defensa del productor cafetero. Inicialmente, cuando se desató la crisisy antes de la vigencia del Pacto, a través del decreto 831 de 1940, creó una prima cafetera a las

exportaciones -que no era otra cosa que una devaluación para un solo producto de exportación- lo que

permitió sostener el precio interno al productor nacional. Una vez establecido el Pacto de Cuotas se creó

el Fondo Nacional del Café, con el objeto de sostener el precio de las cotizaciones internas y financiar la

compra del café que debía ser almacenado. Para nutrir el Fondo se crearon tributos sobre el egreso de

divisas por concepto del pago de importaciones y sobre el ingreso por concepto de exportaciones

cafeteras.

La aceptación del Pacto al interior del país tuvo algunos tropiezos, originados en las objeciones de los

sectores que siempre habían estado en contra de la intervención del gobierno en el mercado cafetero.

Estos sectores estaban compuestos por la fracción representada por Ospina Pérez y por la mayoría de los

cafeteros de Caldas. Alegaban que sólo se podrían exportar tres cuartos de la producción, lo que en

palabras dirigidas por cafetero Francisco José Ocampo a los campesinos de Caldas "quiere decir, amigo



A ese clamor le respondía Roberto García Peña, en un editorial del Tiempo: "¿A cuáles mercados

concurrimos? Los de Europa, cerrados" 97 /. Ante tal realidad se impuso la aprobación del Pacto de

Cuotas por parte del Parlamento, y el otorgamiento al gobierno de facultades extraordinarias que le

permitieron la creación del Fondo Nacional del Café. A partir de ese momento la burguesía cafetera se

convirtió en defensora del intervencionismo, pero del intervencionismo que caracterizó el período que se

está reseñando: el Estado en manos de los gremios, en este caso, el Fondo Nacional del Café (una entidad

pública) en manos de la Federación Nacional de Cafeteros (un gremio privado).

El Congreso aprobó el pacto de cuotas el 13 diciembre de 1940 (ley 100). Sin embargo un mes antes le

dio al gobierno facultades extraordinarias (ley 45) para aplicar las medidas necesarias para el

cumplimiento del Pacto, sujetas a que el Congreso posteriormente lo aprobara 98 /. Lo cierto era que el

tiempo apremiaba, pue ya estaban saliendo las cosechas de Caldas y Antioquia, los mayores productores,

y era necesario tener las reformas legales a tiempo.

Sobre la base de las facultades extraordinarias se creó toda una estructura financiera y administrativa que

permitió el manejo de la política cafetera. Así nació el Fondo Nacional del Café, encargado de financiar

la compra de la totalidad de la cosecha cafetera a un precio mínimo de sustentación. Ello significaba que

se debían destinar fondos a la adquisición del café que no iba a ser exportado y que sería almacenado.

Esto permitió estabilizar el precio interno del grano a partir de 1941, como se puede apreciar en el cuadro

2.4.



Para cumplir su principal función el Fondo fue dotado de una serie de recursos que se constituyeron en el

origen de las cargas tributarias que en el futuro recaerían sobre la industria cafetera. Los principales

tributos creados fueron un impuesto de 5 ¢ por cada dólar girado al exterior, incluyendo los giros

oficiales, lo que le produjo al Fondo $32.5 millones entre 1941 y 1945. También se creó un impuesto de

la valorización que obtuviera el café por encima de determinado valor (este impuesto consistía en que las

divisas obtenidas por ventas del grano a precios por encima de 9 ¢ de dólar la libra debían ser entregadas

al Banco de la República a $1, cuando el tipo de cambio era de $1.75). Este impuesto es el queposteriormente se llamará "Retención Cafetera". Más adelante (ley 128 de 1941) se estableció un

impuesto adicional de $5 por cada saco de exportación de los café conocidos como "pasillas" y

"consumos" 99 /.

La posición financiera del Fondo se fortaleció porque, de una parte, el impuesto sobre la valorización del

café se tornó cuantioso, ya que muy pronto los precios internacionales superaron los 9¢ de dólar, y de

otra, el país exportó más de su cuota, pues debió completar lo que el Brasil dejó de exportar como

consecuencia de los ataques a sus barcos por parte de los submarinos alemanes en el Caribe.

Los ingresos del Fondo se ampliaron del escaso millón de pesos anuales de los años 1936 y 1937, a $18

millones en 1941, a $33 millones en 1942 y a $28 millones en 1943. El patrimonio del Fondo ascendió a

$88 millones, y la entidad quedó convertida en la institución financiera más importante de la época. Esta

enorme capacidad financiera le permitió a la Federación hacer aportes de capital en la Caja Agraria,



actitud más flexible respecto al manejo monetario: se abandonó la ortodoxia fiscal y se aceptó que los

recursos de la emisión monetaria servían para incentivar la economía, lo que validaba la idea de un

Presupuesto Nacional expansionista (es decir que los gastos superaran a las rentas corrientes).

Y en efecto, el gobierno procedió a acudir al Banco Emisor para canalizar recursos destinados al

financiamiento de proyectos productivos 101 /. Pero además, el Estado participó de manera directa en la

creación de empresas "en las cuales la iniciativa privada y el capital particulares no hayan podido por si

solos desarrollar satisfactoriamente"102

/. Para este último propósito creó el Instituto de FomentoIndustrial (IFI) (decreto 1157 de 1940).

A través del IFI se promovieron distintos proyectos en coordinación con la Caja de Crédito

Agropecuario y el Banco Agrícola Hipotecario. Se pueden destacar la Fábrica Colombiana de Abonos, la

Compañía Colombiana de Levaduras, la Central Metalúrgica del Tolima, la Empresa Siderúrgica de

Medellín, la

Fábrica Colombiana de Productos Químicos de Sulfácido, y los Astilleros Marítimos de Barranquilla,

entre otros 103 /. La culminación de algunos proyectos tomó varios años y se completó más allá del

período presidencial de Eduardo Santos.

Se le dio especial énfasis al desarrollo del sector agropecuario, en el cual la inversión pública aumentó

(en millones de pesos de 1950) de 15 en 1937 a 117 en 1942 (cuadro 5). Sobresalió el fomento a la

ganadería y los cultivos de tardío rendimiento -o permanentes-. Estos últimos eran importantes para el



En el diseño de las medidas para el sector agropecuario estuvo presente la SAC, el gremio de los

propietarios de la tierra. Para tal efecto en 1940 el gobierno expidió un decreto que no solamente

declaraba como cuerpo consultivo a la SAC, sino que convertía a su Junta Directiva "en un comité

directivo o permanente donde actuarían los funcionarios del Ministerio de Economía, de Hacienda, de

Trabajo, de Higiene y Previsión Social" 104 /.



los acreedores internacionales. Para poder aumentar la inversión estatal, dentro de las restricciones

señaladas, fue preciso recortar las partidas en defensa, educación y salud, y disminuir los salarios de los

funcionarios estatales. Adicionalmente, para completar el financiamiento del fomento, se acudió a los

recursos provenientes del crédito interno.

La inversión pública aumentó para compensar la caída de la inversión privada que se presentó debido a

las dificultades observadas en la consecución de materiales y equipos suministrados por proveedores

externos105

/. Si se observa el cuadro 6 se puede apreciar cómo la inversión pública sustituía la reducciónque se presentaba en la del sector privado, logrando que la inversión total aumentara respecto al período

previo a 1938.

Mientras que la inversión privada entre los años 1938 y 1942 (en millones de pesos de 1950) se redujo de

506 a 341, la pública aumentó de 193 a 305. El aumento más importante de la inversión pública se

registró en el sector agropecuario donde pasó de 29 a 117. En cuanto a la inversión pública en la industria

las cifras son más modestas, pasaron de cero a 6.

Las estadísticas relacionadas con el sector industrial son significativas porque señalan el inicio de la

intervención estatal directa en el sector. Esa intervención sería más cuantiosa en las administraciones

posteriores. Sin embargo la importancia de la gestión de Eduardo Santos fue que allí se gestaron los

proyectos industriales (con sus respectivos mecanismos de financiación) que serían concluidos por los

gobiernos siguientes. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que gran parte del financiamiento de los



Dos proyectos industriales importantes surgieron de la escasez crítica de dos productos básicos cuyo

abastecimiento se tornó crítico. Los productos eran las llantas y el hierro. Los proyectos, Icollantas y Paz

del Río. La escasez de los citados bienes se agravó en el último año de la administración Santos, cuando

los E.U. entraron abiertamente en el conflicto internacional. Las exportaciones estadounidenses

quedaron sujetas a cuotas concordantes con las necesidades de dicho país en los frentes de guerra.

En 1942 el cupo de llantas para Colombia era de 20 mil, mientras el parque automotor alcanzaba los 34



con los que la agricultura o la industria nacional están capacitadas para producir en cantidad suficiente"107 /.

Además se estableció un depósito previo a las importaciones equivalente al 10% del valor solicitado y se

estipuló que las divisas para las importaciones de los turnos diferentes al primero se venderían más caras:

a $1.95 por dólar cuando el tipo de cambio era 1.75 (regía el denominado sistema de tipos de cambio

diferenciales).

En consecuencia con los cambios registrados en las condiciones macroeconómicas, al final de la

administración Santos todas las medidas fueron abolidas, con excepción de los tipos de cambio

diferenciales. En los últimos meses el problema ya no era la dificultad en la consecución de las divisas

internacionales, sino todo lo contrario, el exceso de reservas motivado por la recuperación del precio del

café y por las restricciones impuestas en la oferta de bienes importables. Este sería el problema

macroeconómico más importante de la administración siguiente, como se verá más adelante.

2.1.4 Una Devaluación Particular

El tipo de cambio diferencial y la prima cafetera eran mecanismos de devaluación, aunque dirigidos

hacia productos específicos. La prima significaba que los cafeteros recibían mayores ingresos por las

exportaciones, lo que era equivalente a disfrutar de una tasa de cambio más alta (recibir más pesos por

cada dólar).



capital, incluidos en el primer turno de importaciones, estos no se producían ni se iban a producir en el

corto plazo, de manera que no tenía objeto protección con una devaluación.

Los empresarios (tanto rurales como urbanos) quedaban beneficiados por doble vía. De un lado la

devaluación les creaba una protección en el mercado interno porque volvía más costosas las

importaciones de bienes de consumo. Del otro, la no devaluación para los bienes de capital y las materias

primas abarataba sus costos de producción.

Se tenía entonces una devaluación selectiva cuyos objetivos reales eran el fomento y la protección de la

producción nacional que abastecía el mercado doméstico, y el apoyo a los cafeteros. Sin embargo el

gobierno decía que no estaba devaluando, aunque esa expresión había que entenderla como que no se

estaba haciendo una devaluación de tipo general. Así lo expresó Santos al Congreso el 20 de julio de

1940:

"No parece en manera alguna aconsejable encarecer por igual todas nuestras adquisiciones en

el Exterior por una elevación pareja del tipo de cambio (devaluación). El gobierno se ha orientado por

caminos distintos y por procedimientos nuevos, acometiendo un ensayo audaz cuyos resultados han sido

satisfactorios" 108 /.

Lo interesante de lo expuesto hasta aquí es que la concepción acerca del manejo de los instrumentos de

política económica respondía claramente a los intereses particulares y concretos del momento. No a



"Y las industrias manufactureras deben en gran parte su progreso y su prosperidad a la

depreciación monetaria (a la devaluación). Es esa depreciación con respecto al dólar lo que está

obrando como poderoso complemento de la protección aduanera. Una revalorización (revaluación)

equivaldría prácticamente a reducir los gravámenes del arancel”109.

En este caso la defensa de la devaluación respondía al interés de apropiarse de los 16 millones de pesos,

de los cuales 6 pasarían al Presupuesto y tomarían la forma de un crédito del Banco de la República que

expandía la base monetaria. Para justificar la utilización de estos recursos de emisión se defendió elprincipio de la bondad de abandonar la ortodoxia del patrón oro y rescatar para el gobierno el derecho al

uso del papel moneda. Así se expresaba Carlos Lleras en la misma alocución:

"El último de los puntos que acabo de enumerar (el de los 6 millones para el Presupuesto) ha

dado asidero a las críticas vehementes que se formulan al proyecto (de devaluación). Se habla a la

ligera del retorno al papel moneda, de emisiones de billetes sin respaldo y que no obedecen a las

necesidades normales de la economía, etc. Yo entiendo que dentro de la política en que se entró en 1931

(cuando Olaya Herrera abandonó el patrón oro), todo eso carece de sentido. Cuando el Congreso

autorizó la celebración del empréstito de salinas (en 1931 por medio del cual el Banco de la República

le daba recursos de emisión al gobierno a cambio de la cesión en el manejo de las salinas, ver capítulo

anterior) se quebró por primera vez la ortodoxia bancaria. ... Hablar ahora de que se entra por el

camino de emisiones que no corresponden a los preceptos de la ortodoxia bancaria es incurrir también

en un anacronismo y olvidar demasiado pronto la historia".



Los ingresos públicos reducidos y las mayores presiones sobre el gasto gubernamental para financiar la

política de fomento hicieron que las erogaciones estatales superaran los ingresos corrientes del fisco

nacional, diferencia que se debía financiar con recursos del crédito especialmente los de la emisión

monetaria. En otras palabras, surgió el déficit fiscal.



fomento de la producción nacional.

La política del déficit era viable desde el punto de vista macroeconómico. Entre 1939 y 1941 el lento

crecimiento de las reservas internacionales permitió abrir un espacio para el crédito del Banco Emisor al

gobierno con el fin de financiar el déficit fiscal (ver cuadro 8) 111 /.

El déficit fiscal y las emisiones volvieron a adquirir carta de ciudadanía en la segunda mitad del gobierno

de Eduardo Santos y, en consecuencia, a partir de 1940 hicieron su aparición (ver cuadro 9) 112 /. Sin

embargo su monto fue moderado porque se aplicaron ajustes en algunas partidas para gasto con el objeto

de crear el espacio suficiente para el programa de fomento. Los ajustes se introdujeron en 1940, cuando



Las medidas se acompañaron del reforzamiento de los fiscos departamentales y municipales con el fin de

que estos estuvieran en condiciones para asumir la financiación de obras de carácter local. De esta formase completaba el proceso de crear espacio para el financiamiento de los programas de fomento al sector

productivo. El mecanismo empleado fue la creación de un Fondo de Fomento Municipal que le hiciera

préstamos a los Departamentos y Municipios.

El financiamiento de las obras locales se estaba constituyendo en una pesada carga para el Presupuesto

Nacional. Esa carga tomaba la forma de auxilios introducidos por los congresistas -quienes lo hacían con

interés primordialmente electoral- lo que a la postre creaba una dispersión y explosión de partidas que se



El hecho de que los congresistas tuvieran la posibilidad de introducir sus proyectos creaba dificultades

para ejecutar un programa nacional. El interés de los congresistas era primordialmente regional y

electoral: garantizar su reproducción como clase política que periódicamente se reelegía a las

corporaciones públicas. Pero el interés de la élite económica, en el poder, era otro: sacar adelante un

programa global de fomento de la producción nacional, para que florecieran sus empresas y sus

negocios.



municipios para el financiamiento de acueductos, alcantarillados, locales de enseñanza, hospitales y

plantas eléctricas. Se lo alimentó con el impuesto de defensa nacional, inicialmente creado para

amortizar las deudas contraídas en la guerra con el Perú y que se cobraba con una tarifa entre el 5 y el 10

por mil sobre el patrimonio. Adicionalmente, al Fondo se canalizarían otros impuestos menores y el

ingreso de los intereses y los reembolsos de los préstamos que les hacía a los municipios. 116 /.

En teoría los gobiernos locales no harían sus obras con auxilios del Presupuesto Nacional (lo continuaron

haciendo pero en menor proporción). A partir de entonces debían acudir a sus propios recursos, pudiendosolicitar el apoyo del Fondo que les suministraría recursos en calidad de préstamo. Pero además, la

finanzas de los gobiernos locales habían sido reforzadas con un programa de modernización del Catastro

Nacional que facilitaba la identificación de los bienes inmuebles (urbanos y rurales) sobre los cuales se

liquidaría el impuesto predial, tributo que era propiedad de los municipios. Para identificar los predios

rurales, se incorporó la técnica de la fotografía aérea.

2.1.6 La Política Social

Las reformas sociales no estaban en la agenda de las élites en el poder. Su interés era la promoción de sus

negocios y esas reformas no convenían. Sin embargo, para poder legitimar su política, debían contar con

un discurso social que justificara los programas (o su ausencia en este caso). El discurso tenía dos

aspectos; en primer lugar, como ya se vio, las reformas sociales se debían supeditar a las necesidades de

la defensa de la producción nacional como una protección ante la crisis internacional. El segundo, lo



merecen y necesitan ser redimidos. Existe en un nuestras ciudades, y para convencerse de ello basta

abrir los ojos, el problema de la habitación proletaria; existe en los campos, a todo lo largo del país, en

la parte más pobre del pueblo, el problema de la alimentación deficiente, del vestido casi nulo, de las

deplorables condiciones higiénicas" 117 / .

Y ¿para qué era necesario el mejoramiento de la raza? Esa pregunta la respondió el ministro de Trabajo e

Higiene, José Joaquín Caicedo Castilla, en su memoria al Congreso en 1940:

"Defender la salud de los habitantes de nuestro suelo es deber primero e inaplazable del

Estado. Porque hay que eliminar esa triste verdad según la cual más que miles de kilos de café

exportamos millones de glóbulos rojos de nuestros campesinos, y esa otra de que nuestro trabajador, a

causa de las enfermedades y taras que lo debilitan, tiene una capacidad productiva inferior en la tercera

parte o en la mitad de los trabajadores de otros países.

"Se dice que nuestro principal problema es producir, que esto es también nuestra mayor

necesidad. Estoy de acuerdo con tal concepto agregando que para producir es preciso que el elemento

humano nacional sea sano y fuerte.

"A obtener ese resultado se encamina la labor de los organismos sanitarios..." 118 / .

El ministro de Trabajo e Higiene resumió la política social de ese gobierno y de los que le seguirán: el



esperanza de hacer del pueblo un sector que se inscriba en la relación social." 119 /.

Los sectores sociales estaban excluidos del Estado. Se trataba de que el Estado apareciera por fuera de lo

social y lo social se sometiera al imperio de la ley. En los términos del presidente, el Estado debía

aparecer "como el árbitro justiciero", por encima de las "los intereses privados", para poder conferir

plena legitimidad a las medidas destinadas a disciplinar los sectores populares. Esta apariencia también

debía ser aplicada a las clases poseedoras, incluidos los empresarios -clase que al mismo tiempo se

quería consolidar- para dar un sentido de neutralidad al Estado.

La vida del trabajo se debía desarrollar en un ambiente de cooperación y de sometimiento a la Ley. Era

necesario erradicar el concepto de la lucha de clases, sobre todo en el sindicalismo, y se debía propender

por la armonía entre las clases. Las pretensiones sindicales no podían agotar la capacidad productiva de

las empresas, porque ello atentaba contra la defensa de la producción nacional.

Los programas gubernamentales hacia el área social casi que se reducían al programa de mejoramiento

de la vivienda campesina.

"Estas condiciones lamentables de la vivienda (se refería a una lúgubre descripción sobre la

vivienda campesina que hacía en el párrafo anterior), que ejercen funesta influencia sobre la salud y el

porvenir de la raza, se reflejan también sobre las costumbres y la moralidad popular, sobre el standard

de vida y sobre la misma capacidad económica del campesino. Resulta inútil llamar la atención pública

sobre las consecuencias bien conocidas de la vida en una sola habitación. No presentando, además,



daría una subvención a los campesinos (ley 46 del 39), de manera que sólo pagarían una tasa de interés

del 3%.

Posteriormente el programa fue extendido a la vivienda popular urbana (decreto 380 de 1942),

orientando los recursos a la construcción de "Barrios Populares Modelo" 121 /. El énfasis en lo urbano

adquiriría importancia en las administraciones siguientes, cuando el proceso de migración hacia las

ciudades presentó matices dramáticos.

Durante la administración Eduardo Santos el programa tuvo una orientación preponderante hacia las

zonas rurales. Se hicieron 940 préstamos de vivienda (entre el 39 y junio del 42) por un valor de $700 mil

(menos del 1% del Presupuesto Nacional) 122 /. Estos resultados se podrían considerar importantes frente

a la inexistencia de tales programas en el pasado, pero las cifras eran ínfimas frente a las necesidades de

los campesinos, y a la ausencia de reformas sociales.

El programa funcionaba bajo tres modalidades: préstamos directos (1) a los campesinos, (2) a los

hacendados para la construcción de habitación a arrendatarios y trabajadores, y (3) a los Departamentos

y Municipios para edificaciones rurales.

En la práctica los recursos, inclusive los que canalizarían a través de los departamentos y municipios, se

destinarían a los hacendados, porque (según el propio Carlos Lleras) existían problemas para que los

campesinos construyeran su propia vivienda, pues quienes no tenían tierra no permanecerían en un solo



rural llevada a cabo por medio de la parcelación de las tierras, para hacer primero propietarios y luego

darles casa" 124 /.

El programa de la vivienda campesina estaba reflejando la ausencia de reformas sociales, característica

de la administración de Eduardo Santos, y de todo el período que abarca el presente capítulo (1938-1950)

con algunas excepciones, en los momentos de crisis en los gobiernos de López Pumarejo (antes de su

renuncia en 1945) y de Ospina (después de que asesinaran a Jorge Eliecer Gaitán el nueve de abril de

1948), como se verá más adelante.

2.2 ALFONSO LÓPEZ PUMAREJO: DEMASIADOS ENEMIGOS

En los últimos meses del gobierno de Eduardo Santos la situación económica cambió totalmente: de

escasez de reservas internacionales se pasó al exceso, como consecuencia del aumento de las

exportaciones y la reducción de las importaciones. En 1942 las exportaciones superaron a lasimportaciones en 58 millones de dólares, mientras el año inmediatamente anterior sólo lo habían hecho

en 1 millón (cuadro 11).



socio comercial de Colombia en 1941: hacia allí se dirigía el 69% de allí provenía el 77% de las

importaciones. E.U. se involucró abiertamente en las hostilidades a finales de 1941, después del ataque

japonés a Pearl Harbor.

Las importaciones disminuyeron porque fue preciso someterse a las cuotas impuestas los E.U. a la

provisión de bienes en concordancia con sus necesidades en la guerra. Las exportaciones aumentaron por

la recuperación del precio externo del café originada por el aumento de la demanda requerida para

abastecer los ejércitos estadounidenses, y por las dificultades del Brasil para cumplir su cuota debido aproblemas de transporte causados por los ataques de submarinos alemanes.

El exceso de acumulación de las divisas internacionales causaba, a su vez, expansión monetaria. Esto

hacía que se presentara una gran demanda por tales divisas; pero como su entrega al público debía estar

racionada -por la restricción que se presentaba en las importaciones- era preciso introducir controles, que

a la postre se convirtieron en un privilegiado sistema de preferencias y de enriquecimiento.

La expansión monetaria era agravada por el déficit fiscal, ya que existía la presión para recurrir a los

recursos de la emisión con el objeto de financiarlo. El déficit se produjo por la reducción de los tributos

que pagaban las importaciones. El gobierno elaboró un riguroso ajuste fiscal -que a la postre fue

insuficiente- de manera que se dio una gran expansión de la base monetaria, variable que creció a una

tasa del 23.4% promedio anual entre 1942 y 1946 (ver cuadro 12).



1946 durante el cual gobernó Alberto Lleras) fue del 14%, con un pico del 20% en 1944. Estas cifras se

consideraban muy altas, ya que el país no había tenido unos índices de esa magnitud en el pasado

reciente, con excepción del corto período de la guerra con el Perú, diez años atrás.

A medida que se expandía la liquidez en la economía también lo hacía el capital financiero. El sistema

bancario ya había alcanzado un desarrollo relativo. Esto se puede ver en el hecho de que a partir de 1940

los depósitos en cuenta corriente en los bancos (depósitos a la vista) superaban la cantidad de dinero

efectivo en poder del público (cuadro 13). En otras palabras, era mayor la proporción del dinero quecirculaba a través del sistema financiero que el que circulaba directamente entre las personas. En el

pasado esa proporción era inversa, lo que quería decir que la importancia del sistema financiero en la

circulación monetaria todavía era secundaria.

En ese escenario, el capital financiero logró hacer grandes ganancias. Sus depósitos estaban

acrecentados, y como prácticamente podían hacer préstamos con todo el dinero que les depositaba elpúblico, obtenían muy buenos dividendos. Esa libertad existió hasta diciembre de 1942, cuando el

gobierno se vio precisado a introducir controles a la expansión monetaria que se originaba en los bancos,

como se verá más adelante.

También se habían incrementado las ganancias de los industriales nacionales porque pudieron colocar su

producción a buenos precios en un mercado donde la demanda estaba expandida y la oferta de bienes

importados estaba restringida.



Había una euforia de grandes utilidades y un exceso de capitales que buscaba dónde ser invertido (exceso

que se originaba en el superávit de la balanza de pagos). Sin embargo, una gran parte de ese capital se

destinó a actividades especulativas porque la inversión productiva (formación de capital fijo) decayó

hasta 1944 por las dificultades para importar equipos, insumos y materiales básicos para la construcción.

La fiebre especulativa abarcó todos los órdenes: acaparamiento de productos de primera necesidad,

venta de dólares en el mercado negro y tráfico de licencias de importación, entre otros. Una parte de los

capitales especulativos se orientó a la compra de acciones, lo que reforzó la concentración monopólicaen algunas ramas de la producción. Por ejemplo, dos compañías textileras (Coltejer y Fabricato),

controlaban el 43.6% del sector; en tabaco, Coltabaco dominaba el 77%; en bebidas, Bavaria manejaba

el 61% 125 /.

Los empresarios antioqueños, que poseían la mayor parte del excedente que se generaba por las

exportaciones cafeteras, pudieron consolidar su dominio sobre otros grupos industriales más importantesdel país. La industria antioqueña generó la cuarta parte del valor agregado manufacturero. El predominio

antioqueño quedó expresado en el hecho de que la sede del gremio industrial -la Asociación Nacional de

Industriales (ANDI) creada en 1944- quedara en Medellín.

A pesar de que la inversión en la industria decayó hasta 1944 -porque los recursos se dedicaban más a la

toma de empresas ya creadas-, la producción industrial aumentó a un promedio anual del 12% real entre

1942 y 1944 126/, lo que se explicaba por la mayor utilización de la capacidad instalada y por un proceso



pequeña explicación acerca de los componentes del dinero en circulación.

La expansión primaria del dinero (es decir la forma como se crean los billetes que circulan en la

economía) se origina a través de la monetización de las divisas internacionales y por el crédito del Banco

de la República al gobierno -para financiar el déficit- y al sector privado. Aquí surge lo que se llama la

base monetaria. Una vez que los billetes están en circulación, una parte de ellos va a parar a los bancos, y

estos hacen préstamos al público, otorgándole así capacidad adicional de gasto. Aquí se origina laexpansión secundaria, la cual, si se suma a la base monetaria, permite obtener los medios de pago en



2.2.1 El Ajuste a los Empresarios

La preocupación por la aceleración de un proceso inflacionario causado por los factores mencionados,

más la escasez de bienes importados, estaban en el centro de la política financiera de López Pumarejo.

En consecuencia, en primer lugar se adoptaron medidas destinadas a sanear el Presupuesto y a

compensar de esta forma la expansión originada en el sector externo. En segundo lugar, se establecieronrestricciones al sector financiero y a las empresas más grandes, con el fin de controlar su liquidez



práctica eran los afectados directamente. (4) Recargo del 50% sobre las liquidaciones de impuesto a la

renta en 1942 y 1943, que debían ser invertidos en los bonos Denal. (5) Aumento del 50% en la tarifa de

impuesto a la renta.

El Plan Fiscal fue aprobado por el Congreso el 18 de diciembre de 1942 (ley 45) eliminando el impuesto

sobre dividendos y utilidades, y disminuyendo el aumento de la tarifa al impuesto a la renta al 35%. Las

resistencias que encontró el proyecto fueron grandes, pero el gobierno lo sacó adelante, aprovechando

que apenas iniciaba sus labores, y por tanto, todavía tenía el prestigio suficiente para imponer ladisciplina dentro del partido liberal en el Congreso. Además invocó los efectos que sobre la economía

causaba la guerra, los trastornos sociales que se producirían si se tuviera que reducir los gastos de la

administración de 77 a 57 millones de pesos, y el efecto que tendría sobre los precios de los medios de

pago crecieran desmesuradamente por falta de disciplina fiscal 128 /.

Cuando el gobierno llevó a cabo su segunda acción -la expedición del decreto 1148 del 10 de junio de1943 129 /- la protesta de los industriales y comerciantes no se hizo esperar. Las principales medidas

adoptadas por el decreto -más dolorosas aún para los empresarios- eran la emisión de más bonos de

colación forzosa (certificados de depósito emitidos por el Banco de la República) en los cuales las

empresas debían invertir el 20% de sus utilidades y la totalidad del valor de sus depreciaciones; el

aumento del encaje en 100% para los bancos y cajas de ahorro; y la obligación de los importadores de

depositar en el Banco de la República el 10% de los giros en moneda extranjera (lo que actualmente se

conoce como depósitos previos). Todas estas medidas (las del Plan Fiscal y las del decreto 1148), con



decreto 1148, cuando los antioqueños le hicieron el reclamo, les replicó que las medidas las había

consultado "previamente con la comisión de defensa económica, con el Banco de la República, y con el

comité ejecutivo de la Federación de Cafeteros" 130 /.

Debe tenerse en cuenta que consultar con el Banco de la República, con la Federación y con la Comisión

de Defensa Económica, era lo mismo que hacerlo con los banqueros privados, los cafeteros, y las

personalidades allegadas al gobierno, respectivamente 131 /. La banca y los cafeteros tuvieron la

oportunidad de defender sus intereses mientras que los industriales y comerciantes quedaban por fuera.

A los cafeteros se les concedió un aumento en el precio interno del grano y se les disminuyó el impuesto

de valorización 132 / el mismo día en que se expidió el decreto en mención, a cambio de que con una parte

de los recursos del Fondo Nacional del Café se pagaran los intereses de los certificados de depósito que

emitiría el Banco de la República. A los bancos se les aumentó el encaje en un 100%, pero el gobierno les

reconoció el pago de intereses por ese concepto. Al respecto comentaba Fabio Robledo, subgerente delBanco de Bogotá, al otro día de la expedición del decreto: "La medida favorece a los bancos, porque

ahora tenemos un encaje superior al treinta por ciento y en vez de tenerlo ocioso ganará un interés del tres

por ciento" 133 /.

Una de las razones que tenían los cafeteros y la banca para apoyar el paquete de medidas del gobierno, a

pesar de que para ellos tenía un costo moderado, era evitar el peligro de la revaluación (al haber un

aumento en las reservas internacionales el precio de estas debería tender a disminuir si operaban



creada por ese decreto es tan grave que no es para resumirla en una breve conversación. Sin embargo se

puede reseñar la actitud oficial que ha venido adoptándose con la industria privada: primero fue una

elevación de los impuestos al treinta y cinco por ciento, luego la obligación de suscribir bonos del

empréstito oficial, y ahora estas medidas que van a arruinar a muchas empresas, no solo a cuatro ricos de

la plaza de Berrío (plaza principal de la ciudad de Medellín), como piensan algunos; estas medidas

perjudicarán a infinidad de gentes pobres que tienen sus ahorros invertidos en acciones que de ahora en

adelante no repartirán dividendos debido a la inmovilización del capital industrial impuesto por el

decreto"

134

/.

Las palabras anteriores resumían el ánimo de los industriales antioqueños. Los comerciantes (que a su

vez eran los importadores) también se manifestaron en el mismo sentido, de acuerdo con los registros de

la prensa de la época. La reacción fue tan vehemente que a las tres semanas de adoptado el decreto 1148,

el gobierno expidió otro (el 3 de julio de 1943) que suavizaba el alcance de las medidas, y aunque los

empresarios antioqueños reaccionaron favorablemente, de todas formas su actitud continuó en oposicióncon la política económica de la administración.

Otra cuestión que molestaba a empresarios y comerciantes, fue el control de precios. Este se estableció a

partir de mayo de 1943, y para tal efecto se creó una interventoría encargada de fijar los precios máximos

de los bienes y servicios que se transaban en el país. Siguiendo este propósito la interventoría procedió a

congelar los precios de los alimentos y de los artículos del comercio. Este tipo de reglamentaciones al

oponerse a la tendencia inflacionaria generada por exceso de liquidez en la economía y por restricciones



"No debe obstaculizarse el aumento del medio circulante, que es un fenómeno natural que

refleja el robustecimiento económico del país, el cual necesita que la riqueza se difunda para bien de

todos, y no se entierre o esconda para quienes viven del trabajo ajeno.

"Estimamos que el alto precio de los artículos alimenticios y de primera necesidad para la vida

y las industrias, es consecuencia de la escasez de ellos y no de abundancia de dinero para adquirirlos.

"La única manera de rebajar su costo es producir más. Dejar trabajar a quien quiera y pueda

hacerlo. Colaborar a la producción con medidas económicas de amplitud y no de coerción." 136 / .

De manera que mientras el gobierno se volvía intervencionista los industriales antioqueños abogaban por

el liberalismo económico. Con esta consigna crearon el gremio de la ANDI en mayo de 1944:

"El dejar hacer, el dejar trabajar, el no entrabar el desarrollo económico".

Así lo pedía el presidente de la ANDI (Cipriano Restrepo Jaramillo) en una carta dirigida al ministro de

hacienda el 22 de mayo de 1944, y añadía respecto a las medidas monetarias del gobierno:

"Se ha pensado que para salvar al país es preciso esterilizar esos millones, retrayéndolos de la

economía y de la vida nacionales... Pero sucede que mientras esos millones duerman en las cavas del



empresas registran índices cada vez más altos" 138 /.

El gobierno no solo no respondía a los reclamos de los empresarios, sino que además les indicaba que

debían subir los sueldos y salarios de los trabajadores. Estos acontecimientos alimentaron la gran

oposición que se gestaba contra el gobierno de López Pumarejo.

2.2.2 Itinerario de la Oposición contra López

La campaña contra Alfonso López inicialmente la había orquestado Laureano Gómez, quien

representaba la reacción terrateniente y clerical que se desquitaba así de las reformas que el mandatario

había acometido en su primera administración. Laureano Gómez lanzaba sus ataques desde el periódico

El Siglo, con acusaciones sobre la base de la denuncia de unas supuestas intervenciones del presidente (o

miembros de su familia) en beneficio propio, en una serie de operaciones relacionadas con la

expropiación de los negocios que estuvieron en propiedad de los súbditos del Eje, al cual el país le habíadeclarado la guerra.

Las acusaciones eran a todas luces exageradas y agresivas. Pero como surgió una fisura en la élite

económica en el poder, ante el descontento de empresarios y comerciantes, los ataques comenzaron a

tener eco dentro de los sectores moderados del partido conservador y dentro de una parte del partido

liberal, la cual le fue retirando el apoyo a López Pumarejo.



Pero además, por lo menos en el caso de López Pumarejo, se quería despolitizar la justicia para evitar que

"la injuria, la calumnia, la difamación llegaran a culminar en temerarias tentativas" 139 /. En otras

palabras, para que Laureano Gómez y sus seguidores no pudieran idearse las acusaciones temerarias que

solían hacer sin que existiera la posibilidad de que respondieran por sus afirmaciones.

Alfonso López había atacado con fuerza las prácticas de la clase política. Por ejemplo, para referirse al

régimen de las Asambleas, dijo en su discurso de posesión el 7 de agosto de 1942:

"El régimen de las Asambleas Departamentales, cuyo carácter se ha viciado, principalmente

con la atribución de funciones que le son impropias, como la intervención en el origen de la justicia o la

elección del Senado. El nivel de las Asambleas ha descendido a medida que son más intensas las intrigas

para su formación. Y con este descenso los Diputados se han vuelto más audaces y exigentes ante los

Gobiernos seccionales, y buscando recursos y maniobras para dominarlos por sistemas que en

apariencia son legales y en fondo son incalificables coacciones. El derroche, la imprevisión, la ausenciade todo celo en los intereses regionales y la energía con que las Asambleas defienden sus abusos y aun

sus indelicadezas en el manejo de los dineros públicos, están siendo a diario un germen de conflictos

extravagantes y reprobables." 140 / .

Aunque en la reforma de la justicia el jefe del Estado contaba con el apoyo de la élite económica, en un

momento dado se enfrentó, por razones diversas como ya se ha explicado, con la oposición abierta de la

clase política y de los grupos económicos -con excepción del sector financiero y una oposición moderada



un hijo del presidente y por cuya causa se desencadena una nueva renuncia del gabinete. Ese mismo mes,

López Pumarejo pidió licencia para separarse del poder, la cual se hizo efectiva hasta el 15 de mayo de

1944; en esa fecha se dirigió al Congreso y presentó su renuncia definitiva. En esa oportunidad se quejó

ante el Congreso de que no podía gobernar por las presiones y resistencias que generaron sus medidas:

"Se ha quebrantado y disminuido la autoridad del Ejecutivo, que está viendo sus poderosas

funciones en un simple juego de detener y resolver conflictos creados por los intereses particulares sin

ningún sentimiento de solidaridad nacional" .

"...hay nuevos factores de desorden que antes no existían. Como es el activo desarrollo que está

fomentando intereses de tal magnitud que desafían abiertamente la fuerza de las leyes, el imperio del

Órgano Ejecutivo y la misma justicia." 142 / .

La renuncia no le fue aceptada en ese momento, decisión en la que pesó el respaldo popular que habíarecibido López; desde el 4 de marzo la CTC (Confederación de Trabajadores de Colombia) había

convocado a un paro cívico nacional en favor de la posesión del presidente López. Este fue el primer

paro nacional que se realizaba en el país, y despertó tales temores entre los enemigos de López, que no se

atrevieron a desafiar al movimiento obrero organizado.

Dos meses más tarde -el 10 de julio de 1944- se presentó un intento de golpe de Estado, cuando el

Presidente López se encontraba en Pasto. El jefe de gobierno alcanzó a ser retenido por un día por un



fijación de una prima del 25 al 50% por el trabajo nocturno y las horas suplementarias; remuneración

del descanso dominical; reconocimiento de indemnizaciones por enfermedades profesionales y

accidentes de trabajo, que pueden llegar hasta el equivalente de un salario completo e indemnizaciones

por enfermedades no profesionales (2/3 del salario durante 60 días, la mitad durante los 70 días

siguientes); reglamentación de las `cesantías', equivalentes a un mes de salario por año de trabajo;

establecimiento del retiro a los 55 años de edad o tras de 20 de años de actividad" 143 /.

Además de las anteriores medidas se obligó a las empresas a retener directamente de los salarios las

contribuciones al sindicato, y se creó el "fuero sindical" que prohibió a los empresarios a despedir o

licenciar a los dirigentes sindicales, y se puso fin al paralelismo sindical para evitar que se formaran

sindicatos paralelos dóciles a la empresa.

Estas reformas fortalecieron el movimiento sindical y estimularon la creación de nuevos sindicatos.

Pero, por otra parte, el gobierno fortaleció el control sobre el sindicalismo porque el ministerio de trabajoquedó con la facultad de decidir la aprobación de la personería jurídica de un sindicato, y de la

declaratoria de legalidad de una huelga. Además, el ministerio quedó con la posibilidad de bloquear los

fondos sindicales si la legalidad, en su concepto, había sido violada 144 /.

El apoyo obrero a López tomó la forma de la defensa de la república liberal amenazada por el fascismo

encarnado en las fuerzas conservadoras laureanistas. El movimiento obrero era controlado por el partido

comunista; este último había recibido desde Moscú la consigna de apoyar las democracias liberales, pues



1944. En septiembre, cuando se estaba discutiendo su diseño al interior del gobierno, se produjo el

rompimiento porque (decía Santos en la carta en la que anunciaba su retiro de la dirección liberal y su

distanciamiento del gobierno) "No creo que... el estado de sitio dé al Órgano Ejecutivo facultades para

legislar en materias que no tengan conexión directa e inmediata en el orden público" 145 /. Es decir,

Eduardo Santos manifestaba que estaba en desacuerdo con los proyectos laborales por la forma como

fueron expedidos. Esa fue la forma en que el expresidente Santos y la fracción del partido liberal que él

representaba expresaron su desacuerdo con los decretos laborales.

El 20 de octubre de 1944, inmediatamente después de la expedición de las normas, en Pereira las

Cámaras de Comercio y señalaron su inconformidad porque, en su concepto, las medidas sólo podrían

ser satisfechas por las grandes empresas, mientras que perjudicarían a las medianas y pequeñas 146 /.

Con las reformas sociales sobraron los motivos de la clase empresarial para oponerse a López:

impuestos, inversiones forzosas, mayores prebendas para los trabajadores que representaban mayorescostos, y la insistencia del gobierno para que se aumentaran los sueldos y los salarios de los trabajadores.

Los empresarios, liderados por la ANDI, comenzaron una ofensiva contra las medidas económicas del

gobierno.

López Pumarejo, además de buscar un apoyo en los sectores obreros para resistir la avalancha de

empresarios, comerciantes y conservadores, también lo buscó en los propietarios de la tierra. Para ello

acomodó más la legislación agraria a los intereses de los terratenientes. En ese momento regía la "ley de



arrendamiento para garantizar la sujeción del campesino a esta forma de producción.

El gobierno de López optó por lo segundo. Cedió a la presión de la SAC y a su deseo acabar con uno de

los factores que generaba perturbación social. Se rindió a su necesidad de buscar apoyo en algunos

sectores de la sociedad, en este caso el gremio de los propietarios de la tierra, que era un gremio real, del

cual él había sido presidente durante 1941; por otra parte los campesinos no tenían una expresión gremial

que hiciera valer sus derechos, o que le pudiera prestar un apoyo efectivo al gobierno, como para que se

justificara hacerles concesiones.

La legislación agraria fue modificada mediante el decreto 2350 del 5 de octubre de 1944, expedido al

amparo del Estado de Sitio. Se legalizó la existencia de los contratos de arrendamiento y aparcería y se

les prohibió a los aparceros y arrendatarios la siembra de cultivos permanentes (esto último no era otra

cosa que prohibirles la siembra del café). De esta forma el terrateniente volvió a asegurar la permanencia

del campesino para poderlo utilizar en sus tierras. Al campesino sólo le permitía la siembra de productosde pan coger y la posesión de los animales que requería para reproducirse como fuerza de trabajo. El

terrateniente se quedaba con los cultivos comerciales.

Las reformas sociales debían ser llevadas al Congreso para su ratificación, ya que una vez que se

levantara el Estado de Sitio los decretos dejarían de tener validez. El Congreso, que no había sesionado

desde el golpe de Pasto en razón de la declaratoria de Estado de Sitio, fue citado a sesiones el primero de

noviembre de 1944, para transformar en leyes los decretos sociales, y aprobar la reforma constitucional



Aunque la mayoría de los congresistas no estaban de acuerdo con ella, además de las manifestaciones

que en su contra hicieron la ANDI y las Cámaras de Comercio, resultaba difícil no aprobarlas, pues ello

significaría exponerse a la beligerancia de la CTC, que estaba dispuesta a promover acciones en apoyo

del gobierno y sus reformas. Además, como contraprestación, el Congreso había logrado lo que quería

en la legislación de tierras.

En cuanto a la reforma Constitucional, la propuesta del gobierno estaba relacionada con el carácter

operativo de las organizaciones administrativa, legislativa y judicial. Uno de sus propósitos

fundamentales era despolitizar la justicia -y en general el aparato administrativo del Estado- para que

pudiera actuar de manera más efectiva sobre las manifestaciones de inseguridad que se vivían sobre todo

en las zonas rurales. Este objetivo era apoyado por todas las fracciones políticas.

El gobierno también intentó arrebatarle la iniciativa de gasto al Congreso, pero no lo logró (Carlos Lleras

ya lo había intentado sin éxito en 1939). Esto despertó las resistencias de la clase política, pues laspartidas que introducían los congresistas eran necesarias para su reproducción.

Se llegó a una fórmula de transacción, consistente en sujetar la aprobación de los auxilios a los "los

planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas

de todas las obras que hayan de emprenderse o continuarse" (artículo 73). Esos planes y programas los

debía fijar el legislativa y no el ejecutivo (que era lo que quería el gobierno) 147 /. Según el gobierno la

iniciativa parlamentaria en el gasto "Introduce el desorden en la administración pública, disminuye la



bombas en la Catedral Primada que supuestamente debían explotar cuando el presidente asistiera a algún

oficio religioso (por ejemplo los de la semana santa, que se aproximaban).

A los cinco días del frustrado plan, el presidente les ofreció tres ministerios a los conservadores, actitud

que causó sorpresa en ambos partidos. En el liberalismo porque no era entendible después de los sucesos

de la Catedral, donde habían estado implicados algunos conservadores. Por su parte, el conservatismo

rechazó el ofrecimiento (uno de los ministros nombrados aceptó pero finalmente su nombramiento no se

hizo efectivo) 150 /.

El presidente López había actuado con la creencia de que el apoyo conservador a la reforma

constitucional era un síntoma de acercamiento entre los partidos. Pero la realidad era que los dirigentes

de los partidos lo estaban abandonando, en particular los del suyo propio. López estaba actuando solo.

Las élites económicas querían un cambio total de la política económica, y eso implicaba sacar a López

Pumarejo del camino. Querían eliminar todas las restricciones que se habían creado como resultado de laguerra, aprovechando la circunstancia de que ésta prácticamente había concluido.

Las conspiraciones continuaron. El primero de junio se registró una sublevación en el Panóptico, donde

estaban recluidos los responsables del golpe de Pasto. La sublevación tardó nueve horas en ser

dominada, pero se descubrió que en la misma no solo había complicidad de un grupo de guardianes, sino

que el plan recibiría apoyo desde afuera: manos criminales dejaron sin energía eléctrica a Bogotá, se

encontraron depósitos de armas y dinamita en varias casas de la ciudad, y cerca de algunas zonas rurales



gobierno'." 151 /.

Las conspiraciones, más que el ataque de un grupo de conservadores radicales, reflejaban la presión para

que se abandonara la política económica restrictiva, la cual no le permitía a la élite económica

enriquecerse más aprisa. Esta buscaba el retorno al "dejar hacer, dejar pasar". Quería -como lo expresó

Ospina Pérez en su gobierno- "Convertir el país en una gran empresa de producción". Si el costo de ello

era la inflación ¡que viva la inflación! Respecto a la legislación obrera, se consideró que ésta había

permitido la creación de una "aristocracia obrera" que abusaba de los privilegios sindicales y de las

prestaciones sociales, cuando lo que debían hacer los trabajadores (lo diría Alberto Lleras en su breve

gobierno) era contribuir a aumentar la producción para que de paso aumentara su nivel de vida 152 /.

Como reacción a las reformas laborales se desató una campaña anticomunista desde la prensa liberal y

desde los gremios, a la cual se unieron las fuerzas conservadoras y la iglesia. Así la describía López en el

mensaje que dirigió al Congreso el 26 de junio de 1945, pocos días antes de presentar su renunciadefinitiva: "resurgió, desplegada a todos los vientos, la bandera del combate contra el comunismo, y

simultáneamente con ella sobrevino una nueva campaña de procedencia reaccionaria contra el Gobierno.

Campaña... que infortunadamente abrió la puerta para el reingreso del clero en la política... La cruzada

anticomunista prendió de nuevo en mitad del escenario nacional la tea de la lucha de clases".

Dicho mensaje era el lamento de un presidente que se había quedado solo entre los políticos y la élite, a

pesar del respaldo popular:



De un presidente derrotado:

"(el Congreso debería encargar) del Gobierno a un ciudadano que pueda congregar en torno

suyo a todos los grupos liberales y ser bien acogido por el partido conservador. Un ciudadano que tenga

menos nexos con el inmediato pasado del liberalismo y del país. Que no arremoline sobre su cabeza

tantas resistencias y sobre cuya vida no gravite la amenaza de un crimen político" 153 /.

A los 23 días de pronunciadas estas palabras, López Pumarejo presentó su renuncia definitiva del cargo,

y el 7 de agosto de 1945 fue sustituido por Alberto Lleras Camargo.

Durante sus últimos días de mandato registró un acto que merece destacarse, pues indica que López no

cesó en su empeño de mejorar los beneficios de los trabajadores: el 21 de julio, el gobierno, a través del

ministro del trabajo Adán Arriaga Andrade, presentó un proyecto de ley para establecer el seguro social

obligatorio y crear el Instituto Colombiano de los Seguros Sociales154

/.

2.2.3 Alberto Lleras: la Reconciliación con las Elites.

Alberto Lleras Camargo gobernó un año (desde el 7 de agosto de 1945 al 7 de agosto de 1946). Su arribo

a la presidencia reflejaba no solo un cambio en las condiciones políticas de gobierno, sino que también

significaba un cambio en las condiciones económicas. Las dos cosas estaban interrelacionadas.



guerra. Sin embargo, tal posibilidad estaba amenazada porque la legislación adoptada por López

favorecía la expansión de las organizaciones sindicales.

El gobierno de Alberto Lleras no estaba dispuesto a darles más concesiones a los trabajadores, pues ello

podría entrabar el proceso de expansión económica que auguraba la postguerra. A las tres semanas de su

posesión, les dijo a los empresarios: "Las organizaciones sindicales de todo el mundo tienen el encargo

i i lí i d i il l b j d j b d l i i l M



Dicho tribunal fue rechazado por FEDENAL (que era la federación a la cual estaban afiliados los

trabajadores del río Magdalena) y por la CTC. La huelga tomó entonces un carácter político, y así se lo

expresó Alberto Lleras a Bernardo Molina, presidente de la CTC, en carta que le dirigió a los doce días

de iniciado el conflicto: "La huelga es hoy simplemente una protesta contra las instituciones nacionales,

contra la ley que ordena el arbitraje. ... La huelga, pues, es ahora contra el Estado, y no contra las

navieras" 156 /.

Ante la arremetida del gobierno, y de los gremios, el paro fracasó. Alberto Lleras suspendió la personería

jurídica de FEDENAL, disolvió los sindicatos, y autorizó contratar nuevos obreros y fundar nuevos

sindicatos.

Después del conflicto el movimiento obrero organizado, aglutinado en torno a la CTC, quedó muy

debilitado. Al interior de la CTC se presentó una división: los dirigentes liberales y los gaitanistas

acusaron a los comunistas del fracaso del conflicto y procedieron a desafiliar los sindicatos dondetuvieran control (al interior de las filas comunistas también hubo un sector que condenó la huelga).

La actitud gubernamental de no hacer concesiones a los movimientos sociales estaba acompañada de un

nuevo discurso. Así lo presentaba Lleras Camargo en el mensaje a los empresarios citado: "La política

social no es solamente una cuestión de justicia, sino una manera de desenvolver la economía, acelerando

y ampliando el consumo por la capacidad del pueblo para adquirir, con la elevación de su nivel de vida"157/. Quería decir que el movimiento social se debía supeditar a las necesidades del crecimiento porque se



representaban cosas distintas dentro del partido conservador. Mariano Ospina representaba a la élite

económica (principalmente a los industriales antioqueños) y no estaba interesado en revivir la agitación

política que pudiera poner en peligro los beneficios que se derivaban de la expansión económica de la

postguerra.

Por su parte, Laureano Gómez simbolizaba el ascenso de los políticos profesionales que manejaban el

electorado pero que no pertenecían a la élite económica. Desde 1930 (cuando terminó la hegemonía

conservadora y fue nombrado presidente el liberal Enrique Olaya Herrera) dicha clase política

conservadora no disfrutaba de las gabelas de la burocracia ni obtenía los beneficios de los que se

apropiaba la élite económica. Esos sectores se refugiaban detrás de Laureano Gómez, quien también, a

su vez, representaba la reacción terrateniente y clerical.

2.3 MARIANO OSPINA PEREZ: LAS ELITES PERDIERON EL CONTROL

La política de colaboración continuó después de concluido el breve gobierno de Alberto Lleras, porque

fue Ospina Pérez quien conquistó la Presidencia para el período siguiente, 1946-1950. Sin embargo esa

política fue rota en la segunda mitad de su mandato porque al interior del gobierno se impusieron los

integrantes del ala encabezada por Laureano Gómez, quienes no eran amigos de esa colaboración, y

porque dentro del partido liberal también se impuso la política liderada por Jorge Eliecer Gaitán, quien

tampoco era partidario del cogobierno de los dos partidos tradicionales.



Mariano Ospina Pérez en la convención que hizo dicho partido el 24 de marzo de 1946; el candidato

representaba al ala moderada que defendía los intereses de la élite económica, y en su campaña hizo un

llamado a la Unión Nacional de los dos partidos tradicionales.

Ese era el mismo llamado que venía haciendo la élite liberal a través de Carlos Lleras, Eduardo Santos y

Alfonso López Pumarejo. Una vez que Ospina Pérez fue electo para el período 1946-1950, la élite liberal

procedió a reclamarle el gobierno de Unión Nacional que había ofrecido, y encargó a Alfonso López

Pumarejo para esa tarea. El 4 de julio de 1946 López Pumarejo le dirigió un telegrama a Ospina Pérez en

ese sentido, y éste le respondió reiterando la oferta 159 /. Así el 7 de agosto, cuando Mariano Ospina se

posesionó, le dio la mitad del gabinete al partido liberal.

Las élites económicas que se habían instalado con Alberto Lleras en el poder continuaban con Ospina

Pérez. Sin embargo, el dominio que éstas adquirieron sobre el aparato estatal estaba muy debilitado por

el desprestigio que gozaban ante el pueblo por la inflación, la miseria y la corrupción de laadministración pública. La inflación se había convertido en un mal interminable iniciado desde el

gobierno de López Pumarejo por la escasez de productos y la monetización de las divisas

internacionales; con el ascenso de Ospina Pérez el problema continuó, debido a la utilización de la

emisión para financiar el déficit fiscal.

A la inflación se unía la miseria rural que produjo un flujo migratorio hacia las ciudades, lo que a su vez

dio como resultado la expansión de la miseria urbana. Entre 1938 y 1951 la población rural pasó de ser el



tiempo que cualquier otra actividad, incluida la especulación de tierras" 160 /. A lo anterior se sumaban las

actividades especulativas, estimuladas porque en el gobierno anterior el dólar oficial se cotizaba por

encima del que regía en el mercado negro, de tal forma que se hacía un gran negocio comprándolos

baratos en la calle para luego vendérselos caros al Banco de la República.

La imagen de corrupción del sistema se había inflado con los escándalos (reales o ficticios pero

ampliamente difundidos por la prensa conservadora) que rodearon el gobierno de López Pumarejo. Se

creó un contraste marcado entre la corrupción de la clase dirigente y la miseria de las masas, y ese

contraste fue explotado por Jorge Eliecer Gaitán y por Laureano Gómez, quienes arreciaron sus ataques

(cada uno de una forma diferente) contra lo que llamaron la "oligarquía" de los dos partidos.

Sin embargo Mariano Ospina no era consciente de ello cuando comenzó su mandato, o por lo menos sus

declaraciones no lo dejaban entrever. Su discurso de posesión fue una apología al gobierno de Unión

Nacional entre los dos partidos tradicionales, a pesar de que las bases para dicho cogobierno estaban muydebilitadas por el peso que al interior de los dos partidos jugaban Jorge Eliecer Gaitán y Laureano

Gómez.

El nuevo gobierno le entregó la mitad del gabinete al partido liberal sin consultar a Gaitán, quien en ese

momento tenía un poder muy importante entre los elegidos a cuerpos colegiados por el partido liberal,

colectividad de la cual sería director a los pocos meses, después del retiro de Gabriel Turbay de la arena

política.



importaciones, llevaron a que aumentara significativamente la inversión privada. En millones de pesos

de 1950, pasó de 391 en 1943 a 903 en 1946 (primer año de gobierno de Ospina) y se mantuvo en niveles

superiores durante todo el gobierno, con excepción de 1949, año crítico afectado por el recrudecimiento

de la violencia que se desató después del asesinato de Gaitán (cuadro 17). Más significativo fue el

crecimiento de la inversión en maquinaria y equipo: en millones de pesos de 1950, pasó de 52 en 1943 a

un promedio anual de 399 entre 1946 y 1950 161 / (cuadro 18).

El aumento de la inversión presionó un aumento considerable de las importaciones, especialmente de

bienes de capital e insumos para la producción. Entre 1945 y 1948 se produjo un déficit comercial

porque las importaciones superaron ampliamente a las exportaciones, a pesar de que éstas se venían

recuperando gracias al aumento progresivo en el precio externo del café. A partir de 1949 el ascenso

continuado de los precios del grano invirtió la balanza y se obtuvo superávit comercial (cuadro 19).

El déficit comercial de los primeros años del gobierno de Ospina se financiaba con la utilización de lasreservas internacionales que se habían acumulado en la fase anterior, la de la segunda administración de

López Pumarejo. Las reservas disminuyeron de 176 a 123 millones dólares entre el 1946 y 1949. La

caída de las reservas producía una reducción en la base monetaria, lo que creaba un espacio para eliminar

las restricciones financieras al sector privado, suprimir los controles de precios y financiar el déficit en el

Presupuesto Nacional.



Existía la posibilidad macroeconómica de destinar recursos del Banco de la República para financiar el

fomento de las industrias y sostener un nivel de gasto expansionista que reactivara la demanda interna,que a su vez, permitiera ampliar los mercados a tales industrias. Esa posibilidad se convirtió en la política

económica de la administración Ospina durante la primera mitad de su gobierno, política que era la

continuación de la inaugurada el año anterior por Alberto Lleras Camargo.

Los empresarios querían emisión y el gobierno la aceptaba de manera implícita. No podía aceptarla de

manera abierta y pública porque aparecería como el promotor del incremento en los precios, sobre todo

cuando el fenómeno de la inflación persistía sin declive desde el comienzo del gobierno de Alfonso



déficit fiscal, esas variables aumentaron 358% y 68%, respectivamente (cuadro 20).

Fue más activo el crédito del emisor al sector privado que al gobierno, a pesar del fuerte crecimiento

observado en el gasto público. Aunque las mayores erogaciones gubernamentales produjeron déficit

fiscal, el monto del mismo estuvo amortiguado, inicialmente, por una recuperación en los impuestos que

pagaban las importaciones causado en el aumento de estas últimas, y posteriormente, por el aumento en

la tributación directa (cuadro 21). Este aumento hizo parte de los virajes que la administración Ospina

tuvo que hacer para calmar la reacción popular que desencadenada después del asesinato de Jorge

Eliecer Gaitán, acaecido el 9 de abril de 1948.



2.3.2 Un Presupuesto Expansionista

Los gastos del Presupuesto Nacional pasaron (en millones de pesos de 1950) de un promedio anual de

345 en el período 1944-1945 a 491 entre 1946-1950. Para los mismos años los de funcionamiento

pasaron de 258 a 327, y los de inversión de 82 a 164 (cuadro 22).

Los gastos de funcionamiento crecieron porque los ministros conservadores del gobierno presionaban

li l ó i fi i l fi d d l bid l ilit t d l tid i h bí



privada) aumentaron al tiempo. En este caso el papel de la inversión pública era el de la adecuación de la

infraestructura para el desarrollo de la actividad privada, especialmente en obras en los campos de

generación eléctrica, carreteras, servicios públicos y distritos de riego para la adecuación de tierras

cultivables 163 / (cuadro 23).

Respecto al sector eléctrico se hizo un esfuerzo considerable y sin precedentes, como fue la construcción

de proyectos de gran magnitud para la época, mediante los cuales se amplió la capacidad de generación

del sector, como por ejemplo las represas del Sisga y Neusa en Cundinamarca. También se creó (en1947) el "Instituto de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico" que emprendió la construcción



Lleras y los dos primeros años de Ospina, inicialmente quería recuperar el equilibrio fiscal y propuso la

creación de varios tributos de los cuales el más importante era el de dividendos. Este impuesto causó

fuertes reacciones entre de los empresarios, quienes argüían que era una doble tributación, porque

primero se gravaba la utilidad de las empresas, y luego se volvía a cobrar impuestos sobre lo que de esa

utilidad ya gravada iba a los accionistas en forma de dividendos (esto es lo que se conoce formalmente

como la "doble tributación").

Los empresarios consideraban que la tributación sobre la renta estaba demasiado elevada, debido a los

recargos introducidos durante el gobierno de López (además de las inversiones forzosas que les habían

obligado a hacer). Este debate estuvo recogido en un cruce de cartas (que está reproducido en la memoria

de hacienda de 1946) protagonizado por el ministro Pérez tuvo con Carlos J. Echavarría, gerente de

Coltejer.

En ese debate el ministro terminó por aceptar la posibilidad de la existencia de un presupuesto deficitarioque estuviera financiado con crédito del Banco de la República (emisión). En una de esas cartas, fechada

el 3 de junio de 1946, el ministro decía que "Debemos usar el crédito, es indiscutible, pero también lo es

que hay que orientarlo al fomento de actividades reproductivas" 166 /. El concepto de actividades

reproductivas se refería a las obras que creaban riqueza, es decir, a lo que hoy se conoce como inversión

pública.

Posteriormente, en 1947, el ministro añadía: "Conviene igualmente recordar que una de las funciones



el exceso de dinero en circulación sino la falta de producción. De este argumento se deducía que las

políticas restrictivas (como por ejemplo un Presupuesto superavitario) tenían un efecto depresivo sobre

la producción, lo que a la postre aceleraba la inflación.

Ospina Pérez había expuesto este argumento poco antes de que fuera candidato presidencial, aunque

después, en el gobierno, sus declaraciones fueron más prudentes lo que no significaba que hubiera

cambiado de doctrina. Así dijo el 31 de enero de 1945:

"Con un criterio muy discutible se considera por algunos escritores públicos que la abundancia

de medio circulante es la causa exclusiva de la carestía de la vida ... Yo considero, por el contrario que

el fenómeno de la carestía de la vida es bastante complejo y que entran en él distintos factores, entre

ellos la falta de producción agrícola y pecuaria" 168 / .

Sin embargo, cuando llegó a la presidencia, el problema de la carestía preocupaba mucho a la opiniónpública. A los 12 días de posesionado, adoptó medidas (Resolución 751) para restringir el crédito

bancario que se había desbordado y constituido en una fuente de expansión monetaria adicional (el

multiplicador monetario pasó de 1.53 en 1945 a 1.66 en 1946 (cuadro 24). Esto sucedía porque el

gobierno de Lleras Camargo flexibilizó las restricciones que López le había introducido al sector

financiero. La mayor parte de ese crédito se destinó a actividades especulativas 169 /.



Pero los controles al crédito bancario resultaban ser una medida contradictoria porque (decía el Contralor

Alfonso Palacio Rudas en el Informe Financiero de 1946) "mientras el Estado decretaba la restricción del

crédito particular, continuaba emitiendo, para salvar situaciones fiscales de indudable urgencia. Y

entonces vemos cómo desde la vigencia del decreto restrictivo se han emitido en título de deuda más de

cien millones de pesos, a fin de aligerar las cargas que pesan al Tesoro. Con lo que las corrientes

monetarias sobrantes que absorbieron los bancos fueron bombeadas a través del presupuesto a sus

antiguos cauces" (pg. xiv). Los controles que Ospina Pérez le impuso al crédito bancario duraron poco.

Al mes se suavizaron, lo que los hizo inoperantes. En enero de 1947 se eliminaron completamente.

El crecimiento del crédito bancario estuvo alimentado por el acceso que los bancos tuvieron a los

recursos del Banco de la República. Los préstamos del emisor a los bancos comerciales se constituyeron

en el principal componente de la base monetaria. En 1950 representaban el 53.6% del crédito del Banco

Emisor, cuando en 1943 ese porcentaje era sólo el 6.1% (cuadro 25).



necesaria para la ampliación de la industria y de la agricultura que se desarrollarían con la inversión de

los capitales acumulados durante la guerra, y porque había que expandir la capacidad de compra para

ampliar el mercado interno.

2.3.3 El Derrumbe de la Unión Nacional

El programa económico del gobierno de Ospina Pérez pretendía convertir al país en una gran empresa de

producción. Si el costo de ello era la inflación, bienvenida la inflación 170 /. Este era el programa de la

élite económica, de los hombres de negocios, los de empresa, quienes eran los "hombres de trabajo" para

el gobierno.

A estos hombres Ospina les había encomendado el gobierno de Unión Nacional. Decía Ospina Pérez:

"Debe ser grato para la nación saber que en esta hora sus hombres de empresa y de trabajo, los que en la

diaria faena vienen construyendo silenciosamente el progreso nacional y han levantado una fortuna abase de esfuerzos, ocupan también sus puestos de responsabilidad en la batalla por Colombia" 171 /.

Cuando presidente hablaba de hombres de trabajo no se podía referir a los trabajadores, porque ellos no

levantaban "fortuna a base de esfuerzos" (más bien sus esfuerzos levantaban la fortuna de otros) ni

ocupaban "puestos de responsabilidad". La concepción del gobierno y de los gremios era que los

hombres de negocios eran los que creaban riqueza, eran las personas de bien. En cambio al pueblo lo

miraban como una masa desorientada que llegaba a cometer actos de barbarie como los que sucedieron



Gaitán atacaba al gobierno desde afuera y Laureano Gómez maquinaba desde adentro. En el caso del

gaitanismo los ataques a la llamada "oligarquía" calaron de manera profunda en las masas urbanas. En el

caso del laureanismo se maquinaba dentro de la administración para barrer a los liberales, lo que se

acompañó de la ofensiva ideológica de la iglesia y de los terratenientes para la movilización de los

campesinos contra la militancia liberal.

El descontento popular era manifiesto cuando Mariano Ospina asumió el mando. Las protestas de los

dirigentes populares eran aceptadas por las masas urbanas, que estaban agobiadas por la carestía. Los

dirigentes sindicales, a su vez, reaccionaban contra la arremetida oficial que había comenzado con la

huelga de FEDENAL. La asistencia a las manifestaciones era multitudinaria y en Bogotá era frecuente

que terminaran en saqueos al comercio.

En los meses de octubre y noviembre de 1946 había rumores de un paro nacional ante la generalización

de los conflictos sociales, entre los que se destacaron la huelga de los trabajadores del petróleo, la de loschoferes de Bogotá y el paro general en el Valle.

Estos movimientos populares inquietaron a algunos congresistas liberales (especialmente a los

gaitanistas). Les preocupaba el hecho que el liberalismo tuviera la mitad del gabinete cuando

electoralmente era más conveniente adoptar un discurso antigobiernista. La campaña electoral

comenzaría próximamente, con el inicio del año 1947.



Entre 1946 y comienzos de 1947 se presentó el mayor número de conflictos laborales en la historia del

país. Las huelgas no sólo se originaban por el encarecimiento del costo de la vida; también se empezaron

a gestar por los continuos despidos (de liberales) que se daban en el sector oficial.

La CTC convocó a un paro nacional para la segunda semana de mayo de 1947. El paro fracasó por la

falta de apoyo de los políticos liberales -incluido Gaitán-, quienes tenían influencia sobre la mayoría de

los dirigentes sindicales. A consecuencia del fracaso la CTC fue declarada ilegal por tres meses y se

desató una ola de despidos de sindicalistas.

La actitud oficial de hostilidad hacia el movimiento obrero organizado no fue independiente de la guerra

fría que vino después de concluido el conflicto internacional. El partido conservador en el poder atacó la

relación de sectores liberales con la CTC y con el Partido Socialista (o comunista).

El movimiento obrero organizado perdió protagonismo, pero ello no significó un reflujo del movimientosocial. Todo lo contrario, éste aumentó por la miseria en las ciudades y en los campos, por la carestía y

por la violencia. Dicho movimiento estaba compuesto por el pueblo bajo: los pequeños comerciantes, los

artesanos, los funcionarios liberales, los empleados dedicados a las actividades de servicio y los

estudiantes e intelectuales liberales que no eran hijos de las élites (o sea la gran mayoría de estudiantes e

intelectuales).

A este grupo cautivó Gaitán. Y para ello tuvo que adoptar un discurso dedicado a atacar a la oligarquía



ministros gaitanistas cuando estos apoyaban las medidas oficiales. Dichos ministros quedaron

maniatados. Gaitán prefirió mantener la imagen de un líder popular que la de un dirigente político que

compartía el poder.

Gaitán se debatía en una contradicción: encarnar el rechazo del pueblo hacia la oligarquía en el mando, o

maquinaria de su partido para tener acceso al poder. Los hechos lo fueron llevando al rechazo de la

oligarquía, y en consecuencia sus declaraciones se hacían cada vez más hostiles contra el gobierno de

Ospina.

Por su parte el régimen conservador replicaba con la persecución de liberales. Los órganos de represión,

que habían pasado a manos de los conservadores, se ejercían contra los liberales. Y esto a pesar de la

aparente neutralidad política que quería mantener Ospina Pérez, neutralidad que no pudo lograr por las

presiones de la clase política conservadora que logró hacerse a un control hegemónico de la

administración.

Un incidente que ilustra las presiones mencionadas fue el que se presentó a finales de 1946 cuando

Laureano Gómez obligó al presidente a cambiar el director de la policía (general Vanegas) porque era

liberal y no había reprimido con firmeza los desórdenes callejeros provocados por los choferes en

Bogotá. Fue reemplazado por un conservador, el general Delfín Torres.

Los miembros de la policía eran removidos continuamente de acuerdo con el color político del



cuando la conferencia estaba en sesiones, con la presencia del general Marshall -un héroe de la segunda

guerra mundial enviado por E.U.- Gaitán cayó asesinado en el centro de la ciudad. Y mientras el pueblo

se levantaba enardecido y la revuelta popular estallaba en las principales ciudades del país, dentro del

palacio gubernamental se entablaban negociaciones con los dirigentes liberales que permitieron

restablecer de nuevo el gobierno de Unión Nacional, con la colaboración del partido liberal (es decir, del

partido cuyo jefe había sido asesinado). Darío Echandía fue nombrado ministro de gobierno.

A pesar de que se intentó instaurar el gobierno de los notables, las cosas ya no eran las mismas: el pueblo

no quedó satisfecho con el arreglo; la imagen de la oligarquía corrupta instalada en el poder no

desapareció -por el contrario pareció ratificarse-; y los conflictos locales se multiplicaron con el

ingrediente de que se politizaron aún más: por un lado, grupos liberales se desplazaron hacia la guerrilla

y tomaron la bandera de la defensa de los campesinos, por el otro, las fuerzas armadas y la policía

estaban en manos de los conservadores y su poder se incrementó con la legislación de Estado de Sitio

que se adoptó a raíz del magnicidio la cual les daba la prerrogativa para juzgar a los civiles.

2.3.4 El Intento de una Política más Social

Después del asesinato de Gaitán, la política gubernamental además de ser más represiva intentó tener un

contenido más social con el objeto de calmar los ánimos exaltados de la población. Para el efecto, se

tuvieron que aumentar las partidas del Presupuesto Nacional. Así lo explicaba el ministro de hacienda,

José María Bernal:



era justo, naturalmente, fijar como fuente exclusiva de los nuevos recursos la muy precaria capacidad de

los menos dotados, sino más bien la de aquellos cuyo nivel supera la ordinaria satisfacción de las

necesidades primordiales. Es lógico, de otro lado, que la presión impositiva sobre las clases

económicamente más capacitadas debe tener sus límites, claramente señalados por la necesidad de no

llegar a extremos que agoten las propias fuentes de producción, a fin de que no se desaliente o dificulte el

impulso creador y el progresivo crecimiento del ahorro y del capital nacional" 174 /.

Entre los nuevos tributos creados se destacaba el "Impuesto a las grandes Rentas" (decreto 1961 del 48)

el cual no solo aumentaba la progresividad del impuesto a la renta, sino que además establecía el

gravamen sobre dividendos que el Congreso le había negado al primer ministro de hacienda de Mariano

Ospina. Los empresarios se quejaron, pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos

cuando el país se debatía en una conmoción interna.

Los nuevos recursos permitieron aumentar los gastos en educación, salud y en el ministerio de guerra(defensa) (cuadro 26). Respecto al gasto en defensa el incremento fue consecuencia del predominio que

adquirieron los militares dentro del gobierno después de los sucesos del nueve de abril. El gobierno se

fue apoyando cada vez más en la institución castrense a medida que fue perdiendo el control político de

la situación.



En el nuevo gabinete que se nombró después del asesinato de Gaitán se incluyó a un militar como

ministro de guerra (esta cartera había estado en manos de los civiles), además se encargó a la justicia

militar de "conocer todos los delitos cometidos en el motín de abril". Más adelante, en mayo de 1949,

cuando se rompió el gobierno de Unión Nacional, los militares obtuvieron tres ministerios, incluidos los

de justicia y gobierno.



era concebida como un problema de salubridad, el cual llevaba implícito el concepto de que el pueblo era

una "raza" desnutrida, inculta y alcohólica. Así definía el ministro de trabajo Víctor G. Ricardo la política

social de la administración Ospina:

"La política social llevada a cabo por la actual Administración ha tenido en cuenta en primer

término el capital humano del país y la defensa del hombre en sí mismo, como elemento de la célula

familiar y base estructural de toda organización civil. De allí que haya ocupado en forma preferencial la

atención del Ejecutivo el desarrollo de una extensa campaña de salubridad nacional... (y más adelante

continuaba) En el recuento de esta lucha sostenida en defensa del elemento humano, no puedo menos de

mencionar el éxito de la campaña librada contra el arraigado vicio de las bebidas fermentadas, que

minaba desde tiempo inmemorial la salud de los habitantes" 176 / .

Un programa social al cual se le dio bastante impulso fue el de la seguridad social. El seguro social había

sido creado por medio de la ley 90 de 1946 -el proyecto había sido presentado al Congreso por LópezPumarejo- pero la institución dedicada a prestar el servicio no había sido organizada. En 1948 se dictó el

decreto 2324 orgánico del Instituto Colombiano de los Seguros Sociales (ICSS) 177 /.

El giro del gobierno de Ospina hacia una política más social correspondía a la necesidad de relegitimar a

un Estado que no ejercía el control político de un país inundado por la violencia. En este sentido

existieron más reformas aparte de las enunciadas, como la distribución de utilidades entre los

trabajadores; la entrega por parte de los patrones de overol y zapatos; un programa de parcelaciones de



nacionalización de los pozos petrolíferos, porque era negarle una oportunidad a la empresa privada para

desarrollar dicha actividad.

Además los empresarios se sintieron afectados por las restricciones al comercio internacional que fue

preciso adoptar por el agotamiento de las reservas internacionales, resultado del déficit comercial que se

presentó en la posguerra.

A los empresarios no les gustó la política proteccionista de Ospina porque en vez de dirigirse a los

productos terminados se aplicó a las materias primas de origen agrícola, lo que a la postre representaba

mayores costos para la industria. Este fue el caso del algodón: se obligó a comprar algodón nacional (el

importado era más barato) lo que produjo resistencias por parte de los textileros 178 /.

Las querellas de los empresarios con el gobierno eran secundarias frente a las necesidades de reforma

social. Y las reformas sociales fueron insuficientes para calmar la violencia. Esas reformas se hicieronsobre un aparato estatal que había sido apropiado por los políticos conservadores, quienes se

sobrepusieron a Ospina Pérez. Políticos que adquirieron un control hegemónico de la administración

incluido el ejército y la policía. El Estado, más que a las reformas sociales, se dedicó a la persecución

política, y los terratenientes aprovecharon la oportunidad para deshacerse de campesinos, colonos y

aparceros que tenían la posibilidad de reclamarles derechos sobre la tenencia de la tierra.

El nuevo acuerdo entre los notables, suscrito después del asesinato de Gaitán, no pudo sostenerse ante la



para el período 1950-1954.

Se creó un agudo conflicto entre los poderes legislativo y ejecutivo. En el Congreso la mayoría liberal seenfrentó al gobierno conservador. El partido liberal tenía la intención de hacerle un juicio político a

Ospina con miras a lograr su destitución. La respuesta del jefe del Estado fue el cierre del Congreso el 8

de noviembre de 1949 y el establecimiento del Estado de Sitio en todo el país.

A los veinte días de estos acontecimientos fue elegido Laureano Gómez presidente de la República. La

elección se dio en un ambiente en que no había candidato del partido liberal, el Congreso estaba

clausurado y regía el Estado de Sitio.

Había muerto definitivamente la lógica política que caracterizaba el período que se está analizando. Ya

no se trataba del arribo al poder de la élite económica para promover sus empresas. Se trataba de que las

motivaciones de carácter político se sobrepusieran a la base social y económica que inicialmente lesdieron origen.



CAPITULO 3

Laureano Gómez y Rojas Pinilla

LA ACCIDENTADA TRANSICION


3.1 LOS FOROS INTERNACIONALES 1944 - 1948

LA VOZ DE LAS NACIONES MENOS DESARROLLADAS

En julio de 1944, cuando ya era evidente el triunfo de los países aliados, se crearon el Fondo Monetario

Internacional -FMI- y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (hoy conocido como BancoMundial -BM-) en la conferencia de Bretton Woods, la cual se llevó a cabo en New Hampshire (EU).

Asistieron 44 naciones, y la representación colombiana estaba presidida por Carlos Lleras Restrepo. El

principal objetivo de la conferencia era la eliminación de las trabas al comercio exterior y la supresión de

las prácticas restrictivas al movimiento de cambios internacionales.

Con ese mandato se creó el FMI. Pero en su creación los EU impusieron su criterio. En las negociaciones

para la definición de las características de la institución se presentaron dos posiciones. La estadinense,



deudas contraídas en la guerra mundial.

A su vez los EU promovieron que el FMI tuviera la capacidad de exigir a los países con problemas deliquidez internacional, a tomar las medidas que bajo el patrón oro se darían automáticamente. Bajo dicho

patrón un país con problemas de pagos internacionales debía exportar sus activos en dicho metal, lo que

producía una reducción en el dinero circulante (ya que éste estaba respaldado con tales activos), con la

consecuente caída de la demanda interna de la economía, lo que se traducía en una reducción de las

importaciones hasta el punto en que se alcanzara el nuevo equilibrio en la balanza de pagos 179 /.

Estas reformas no fueron compartidas por el delegado colombiano a Bretton Woods, Carlos Lleras

Restrepo. Manifestó que los países menos desarrollados no podían eliminar los controles a las

importaciones como lo exigían los acuerdos allí pactados, porque ello los podría precipitar a exageradas

compras en el exterior, lo cual forzaría a sus autoridades económicas a recurrir a restricciones

cambiarias, con lo que se llegaría a la situación que se quería evitar180

/.

Las inquietudes de Lleras Restrepo reflejaban en ese momento la situación por la que atravesaban las

economías latinoamericanas: déficit en las balanzas de pagos por aumento en las importaciones que

estaban represadas por la guerra, mientras que por otro lado los flujos del capital internacional -en lugar

de dirigirse a la región- se dirigían a la reconstrucción de Europa. Por eso para estos países era difícil

aceptar el mandato de libre comercio de los organismos internacionales.



regional, con un contenido más latinoamericano, conocida como la CEPAL, a la cual los EU se

opusieron inicialmente, como se verá más adelante.

3.1.1 La Conferencia de Chapultepec

El primer escenario de discusión entre EU y Latinoamérica fue la conferencia de cancilleres americanos,

llevada a cabo en Chapultepec (México) en febrero de 1945. Allí Carlos Lleras Restrepo (miembro de la

delegación colombiana la cual estaba presidida por su primo, Alberto Lleras Camargo) expresó de

manera más estructurada (respecto a lo planteado en Bretton Woods) la posición colombiana sobre el

nuevo orden económico internacional, la cual en ese momento se constituyó vocera de los demás países

latinoamericanos. Los problemas centrales para Lleras Restrepo eran dos: los precios máximos de los

productos básicos (primarios) y la conservación de los controles de cambio y de importaciones para los

países menos desarrollados, en este caso los latinoamericanos.

Los EU tomaron una posición completamente diferente: se aferraron a los postulados del libre comercio

adoptados en Bretton Woods, y señalaron la necesidad de estimular el capital privado y prohibir la

constitución de empresas estatales. Esta actitud causó malestar entre los países latinoamericanos cuyos

deseos iban en contravía de lo que EU quería para ellas.

Respecto a la oposición de EU a las empresas estatales señalaba El Tiempo el 8 de marzo de 1947:"Contra la coalición latinoamericana, Clayton (representante estadinense que tendrá un papel

di h í d í li i i h i l í l i i hí i ió l



dicho país podría canalizar inversiones hacia las economías latinoamericanas. De ahí su oposición a la

empresa estatal y el hecho de que insistieran en que los países latinoamericanos, para promover la

entrada de capitales a sus economías, deberían incentivar inversión extranjera.

Desde el punto de vista colombiano, el tema del café era un aspecto crucial a tratar, ya que dicho

producto representaba más de dos terceras partes de las exportaciones del país. De ahí la insistencia de

Lleras Restrepo en el tema de los precios máximos de los productos básicos, que para Colombia no era

otra cosa que el precio de exportación del grano.

El precio del café colombiano en EU estaba congelado desde diciembre de 1941. Dicho precio no

guardaba proporción con el aumento del costo de vida del productor del grano, afectado por la inflación

doméstica y la devaluación. Según cálculos elaborados por Lleras Restrepo dicho precio debería ser

incrementado en 129% para mantener en términos reales el nivel de ingreso que tenían los productores

en 1941, cuando se fijó el precio máximo182

/.

Sin embargo, el objetivo central de la conferencia de Chapultepec era más político que económico, y las

tesis latinoamericanas esbozadas por Lleras Restrepo tuvieron que esperar otros foros. El objetivo

principal de los EU en dicha conferencia era crear un sistema de defensa regional, regido por ellos a

través de su indiscutible poder militar.

Di h d i ió d l i i id d l f í d í l



Dicho acuerdo se convirtió en uno de los primeros incidentes de la guerra fría que se desataría en la

posguerra entre los EU y la Unión Soviética. Este último país argumentó que el acuerdo no era

compatible con los principios de las Naciones Unidas, en reunión que se llevó acabo al mes y medio (el25 de abril de 1945) en San Francisco (EU), para la constitución de dicho organismo. Sin embargo debió

aceptar el acuerdo porque encontró oposición latinoamericana en otro asunto más importante para sus

propios intereses: el poder de veto que reclamaban para sí, y que finalmente lograron, los 5 Grandes en el

Consejo de Seguridad: Unión Soviética, EU, Gran Bretaña, China y Francia. En la votación final sólo

hubo dos votos en contra del poder de veto, y uno de ellos fue el de Colombia, cuya delegación estaba

presidida por Alberto Lleras Camargo. El otro voto en contra fue el de Cuba 185 /.

3.1.2 La Conferencia de La Habana

El segundo escenario de la discusión de los temas económicos entre EU y Latinoamérica se enmarcó en

las discusiones acerca de la "Carta para la Organización Internacional de Comercio de las NacionesUnidas", la cual debería ser elaborada en la conferencia de las Naciones Unidas que se realizaría en La

Habana a partir de noviembre de 1947.

El tema del comercio internacional debía haberse definido año y medio antes, en la Conferencia de

Comercio y Empleo que se reunió en Londres en enero de 1946. Sin embargo, allí simplemente se

presentó un documento elaborado por técnicos de los EU conocido con el nombre del Plan Clayton(quien era el subsecretario de Estado de EU) 186/, el cual se constituyó en el borrador de discusión para la

d t i i " 187/



de unas pocas materias primas" 187 /.

Posteriormente, y tres meses antes de la conferencia de La Habana, se llevó a cabo una conferenciaregional en Río de Janeiro en agosto de 1947, donde se ampliaron las distancias entre Latinoamérica y

EU. Los delegados recibieron como un baldado de agua fría el anuncio hecho por el General George

Marshall (Secretario de Estado de los EU) según el cual no habría Plan Marshall para América Latina.

Dicho Plan había sido anunciado por el General dos meses antes -por eso llevaba su nombre- y consistía

en la canalización de decenas de miles de millones de dólares hacia la reconstrucción de Europa. El

General afirmó en Río que en Latinoamérica se requería "un tipo de colaboración en que un peso mucho

mayor recae sobre los ciudadanos y grupos particulares (a diferencia) de lo que ocurre en un programa

cuyo fin es ayudar a los países europeos a recuperarse de la destrucción de la guerra" 188 /.

La desilusión latinoamericana frente a EU se manifestó en la propuesta que hizo Chile en el Consejo

Económico y Social de las Naciones Unidas, que se reunía para la misma fecha, de la creación de unorganismo independiente de los órganos regionales que terminaban siendo controlados por EU. Este

organismo era la Comisión Económica de las Naciones Unidas para la América Latina (CEPAL). Sin

embargo su creación tuvo que esperar año y medio más, ante la negativa que en ese momento exhibieron

los EU 189 /.

En Colombia hubo preocupación por la evolución de las discusiones sobre el comercio internacional. Elgobierno, con el objeto de estudiar el tema, creó en septiembre de 1947 un Comité de Asuntos

di t Si b l l dí difi d ll tit i í



correspondiente. Sin embargo, los aranceles no podían ser modificados, porque ello constituiría una

violación del Convenio Comercial que en 1936 firmó Alfonso López Pumarejo con EU.

En los días previos a la conferencia de La Habana hubo agitación en el país, aún dentro de las esferas

oficiales, por las implicaciones que un acuerdo que liberara el comercio internacional pudiera tener sobre

el desarrollo del país. Los gremios económicos pidieron ser incluidos en la delegación colombiana con el

objeto de poder defender sus intereses en las negociaciones, lo cual obligó a Carlos Lleras Restrepo a

declarar que la delegación no podía representar intereses particulares, sino los intereses nacionales en su

conjunto 191 /.

La conferencia de La Habana inició sesiones el 21 de noviembre de 1947, y la intervención en la plenaria

de la delegación colombiana -que fue realizada por Lleras Restrepo- se hizo el 26 del mismo mes. Solo

basta citar unos párrafos de dicha intervención para comprender los temores que se tenían sobre el nuevo

orden económico internacional:

"Ninguna distinción se establece (en el proyecto de Carta para la Organización Internacional

de Comercio de las Naciones Unidas, que había sido presentado por EU y conocido como Plan Clayton)

entre aquellos (países) que han alcanzado ya los más altos grados de desarrollo económico y que gozan

de elevados niveles de vida y aquellos otros que se encuentran retardados en el aprovechamiento de sus

recursos naturales y humanos y cuyos pueblos carecen de las más elementales condiciones de bienestar.A la tremenda desigualdad de condiciones se le da una igualdad de tratamiento, y ello, a la luz de los

difi l di i t d í ?" 192/



modificar las condiciones presentes de su economía?" 9 / .

Sin embargo, los EU se opusieron a estos reclamos, que eran comunes en todas las delegacioneslatinoamericanas. Así lo registró el periódico El Tiempo el 15 de diciembre, cuando la conferencia

llevaba tres semanas de deliberaciones. La nota señala que "es clara la renuncia de Estados Unidos a

asumir ningún compromiso grande con la América Latina mientras no se resuelva el problema de la

reconstrucción europea (...) funcionarios norteamericanos (citando como fuente al Subsecretario de

Estado Norman Armour) han tratado de disipar las dudas de los países latinoamericanos sobre las

intenciones de los Estados Unidos, insinuando aumentos en los futuros empréstitos del Banco

Internacional (Banco Mundial -BM-) y el Banco de Exportación e Importación (Eximbank). Sin

embargo muchos economistas latinoamericanos en ésta (ciudad) creen que tal ayuda es insuficiente e

insisten en la creación de un nuevo Banco Interamericano que suministre fondos para los nuevos

proyectos de desarrollo industrial y económico. Se dice que en general los funcionarios norteamericanos

se oponen a dicha idea, alegando que los actuales bancos son suficientes. (...) Se señala que en LaHabana la mayor parte de los desacuerdos son consecuencia de la oposición de las pequeñas naciones a

abandonar las cuotas de importación y otras medidas que creen necesarias para protegerse durante el

período de desarrollo industrial. Por su parte, los Estados Unidos creen que todos los países deben

-excepto en ciertas y específicas circunstancias- abandonar tales restricciones comerciales en bien del

objetivo de la máxima libertad comercial".

Las diferencias en La Habana entre los países industrializados y las naciones menos desarrolladas -que



A estos principios los países desarrollados oponían dos tesis, según Lleras Restrepo: La primera "la de

que no puede establecerse una diferencia clara entre países poco desarrollados y países desarrollados,sino que en realidad existe un proceso evolutivo de muy diferentes grados, y al amparo de esta

afirmación se defiende con más o menos decisión la implantación de reglas comunes para todos". La

segunda, "la tendencia de los países europeos a extender los problemas de la reconstrucción a las normas

que la Carta contiene para los problemas de desarrollo". Sobre esta segunda tesis Lleras decía que "es

equivocada, por cuanto asimila una situación eminentemente transitoria y temporal a otra que requiere

un esfuerzo más dilatado y de características diferentes. El hecho de que una fábrica haya sido destruida

no establece una situación igual para el país afectado a aquella que presenta un país donde esa industria

no se ha establecido aún. En el segundo faltan la técnica, la experiencia, etc." 193 /.

La diferencia de criterios, que escondía la diferencia de intereses de cada grupo de naciones, se concentró

en torno a las rebajas arancelarias y a la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones.Pero hubo dos puntos adicionales -de acuerdo con el relato de Lleras Restrepo- que tenían especial

significación para Colombia por sus implicaciones sobre la producción cafetera.

El primero de ellos se refería a que el proyecto de Carta abogaba por la eliminación de las prácticas

restrictivas de los negocios que tendían a imponer precios artificiales, restringir la producción o repartir

arbitrariamente los mercados. "Sobre este particular, para Colombia se plantea el problema concernientea las actividades de la Federación Nacional de Cafeteros".



Por otra parte, los países latinoamericanos decidieron acelera las gestiones para la constitución de la

CEPAL, la cual se llevó a cabo el 25 de febrero de 1948, un mes después de clausuradas las sesiones enLa Habana. dicho fue conformado por las 20 naciones latinoamericanas, los EU, Gran Bretaña, Francia y

Holanda.

EU había objetado su creación alegando que duplicaba las funciones del Consejo Interamericano, pero

dicha resistencia fue allanada con la propuesta de Alberto Lleras Camargo de consultar previamente sus

proyectos con el Consejo para evitar duplicidades, y con la amenaza de la Unión Soviética de integrar

también el organismo. De todas formas los EU se abstuvieron en la votación final 196 /.

3.1.3 La Conferencia Panamericana de Bogotá

De la Conferencia de La Habana (que tenía un carácter mundial) se pasó a la Conferencia Panamericanade Bogotá (con un carácter regional), la cual inició sesiones el 1 de marzo de 1948. Para ese entonces las

relaciones entre Latinoamérica y los EU se habían enfriado.

El principal objetivo de los EU en la conferencia de Bogotá era político y se inscribía en la guerra fría

sostenida con la Unión Soviética. El secretario de defensa de EU, James Forrestal, consideraba que la

Conferencia era de gran significancia para las fuerzas armadas de su país, porque allí se propondría lacreación de un Consejo Interamericano de Defensa. Además se propondría la adopción de un Pacto



Respecto a las conversaciones en el plano económico, el General Marshall -quien presidía la delegación

estadinense- había repetido en Bogotá el decepcionante discurso pronunciado en agosto de 1947 en Río,indicando que los EU no ofrecían nada concreto hacia Latinoamérica.

El objetivo estadinense en Bogotá -según referencia de Randall a un documento interno- era "el

fortalecimiento del desarrollo económico y el rechazo de las influencias comunistas; para ello era

necesario reducir las barreras comerciales, crear un `clima apropiado' para el flujo internacional y, en

general, fortalecer el sistema de la empresa privada" 199 /. Adicionalmente, los EU estaban interesados en

garantizar el abastecimiento de materias primas relacionadas con su seguridad nacional, especialmente

en el campo petrolero, razón por la cual incluyeron técnicos en la materia en su delegación.

Pero mientras los delegados estadinenses estaban preocupados por garantizar fuentes de abastecimiento

de materias primas, los latinoamericanos estaban preocupados por la caída en los precios de talesmaterias frente al de los productos manufacturados. Y mientras los primeros se preocupaban por que se

le dieran garantías a la inversión extranjera los segundos se preocupaban porque aumentara la ayuda

económica hacia los países del continente. Las diferencias eran tan grandes que el Acuerdo Económico

de Bogotá fue firmado con tantas reservas que nunca fue ratificado, dada su inutilidad.

Sin embargo, mientras la conferencia estaba reunida, en Bogotá sucedió un acontecimiento que produjouna fuerte impresión en EU, y en las delegaciones latinoamericanas: la conmoción civil que se desató el

3 1 4 Después del Bogotazo



3.1.4 Después del Bogotazo

Sin embargo, a raíz de la conmoción social, los EU se preocuparon por apurar el financiamiento hacia laregión vía BM, y el banco de exportaciones de EU. Las autoridades colombianas inmediatamente

después de terminada la Conferencia hicieron una solicitud al BM de créditos por valor de US$78

millones para financiar proyectos no especificados y otra al banco de exportaciones por una cantidad

inferior 200 /.

Pero las gestiones encontraron dificultades porque los organismos crediticios exigían una

reestructuración de la política cambiaria del país orientada a adoptar los principios de Bretton Woods y a

corregir el déficit en la balanza de pagos. Se enviaron técnicos del FMI para inspeccionar el régimen de

comercio exterior. Por su parte el BM acordó con el gobierno colombiano enviar una misión con el

objeto de estudiar las prioridades del país en materia de desarrollo económico, lo que serviría para

orientar los créditos de la institución. La misión estuvo presidida por el profesor Lauchlin Currie (exasesor económico del presidente Roosevelt), la cual arribó al país en julio de 1949. Sobre ello se volverá

en la siguiente sección.

En mayo de 1948 ya estaban los técnicos del FMI dando recomendaciones: consideraban que existían

múltiples tasas de cambio, entre las cuales la que más les molestaba era la prima cafetera, que no era otra

que dar una tasa de cambio preferencial (más alta) para las exportaciones de dicho producto; pedían quese devaluara la tasa de cambio; y no estaban de acuerdo con la intención colombiana de aumentar los

Adicionalmente el gobierno no podía recurrir al aumento a los aranceles por la vigencia del Convenio



Adicionalmente, el gobierno no podía recurrir al aumento a los aranceles por la vigencia del Convenio

Comercial con EU de 1936. Dada esta situación (decía el ministro de Hacienda, José María Bernal) "El

Gobierno, de acuerdo con el concepto del Fondo Monetario Internacional, ha estimado que pararemediar el mal (de balanza de pagos) ... no existe otro recurso sino establecer impuestos sobre las

operaciones de cambio exterior (impuesto de giros) con lo cual se obtendría con las importaciones, un

medio de allegar recursos al Fisco Nacional, evitando así en lo posible, la necesidad de recurrir al crédito

del Instituto Emisor" 202 /.

El impuesto sobre giros de divisas al exterior (adoptado mediante el decreto 1952 del 48, y que variaba

entre el 10 y el 26% de acuerdo con el grupo de mercancías que afectara) fue una negociación entre el

FMI que quería la devaluación y el gobierno que quería aumento de aranceles. La medida fue

complementada con la expedición de certificados de cambio (decreto 1949 de junio de 1948) que se

entregaban por determinadas exportaciones (diferentes de las principales como café y banano), los cuales

eran libremente comerciables, lo que les permitía adquirir un valor por encima de la tasa oficial.

El impuesto de giros suscitó variadas reacciones. Las autoridades estadinenses consideraron que era una

violación del Convenio Comercial porque en la práctica el impuesto era una sobretasa aduanera 203 /.

Internamente dicha medida generó malestar porque se consideraba que era una devaluación a las

importaciones pero no a las exportaciones, de manera que los cafeteros no se podrían beneficiar con lamedida, porque la tasa de cambio a la cual se liquidaba su producto no había aumentado y por tanto

cambio lo que se perdía con la eliminación del beneficio 206/ No aceptar la recomendación del FMI



cambio lo que se perdía con la eliminación del beneficio /. No aceptar la recomendación del FMI

hubiera significado renunciar a los recursos del BM y del banco de exportaciones.

Quedaba pendiente en la agenda del gobierno y de los gremios la elevación de los aranceles, los cuales se

habían rezagado con el Convenio Comercial de 1936, en virtud del cual se congelaron las tarifas de 161

posiciones arancelarias, todas importantes en el comercio exterior colombiano. Dicho Convenio se había

elaborado tomando como base las tarifas de 1931, las cuales se habían rezagado porque habían sido

definidas sobre un valor monetario específico por unidad de peso físico, valor que se depreció

considerablemente, perdiendo su efecto proteccionista, como resultado de la inflación doméstica y de la

devaluación del peso.

Existía consenso en el interior del país acerca de su reajuste no sólo para mejorar la posición negociadora

ante los organismos internacionales, sino para reestablecer los niveles de protección a la industria y para

resolver los problemas de balanza de pagos y aumentar los ingresos fiscales (esta percepción no eracompartida por el FMI).

El gobierno comenzó gestiones ante el Congreso para lograr la aprobación de un nuevo arancel y ante el

gobierno de los EU para lograr la terminación del Convenio de 1936. La terminación la obtuvo el

primero de diciembre de 1949 pero la autorización del Congreso no pudo ser lograda por la retirada del

liberalismo del gobierno y el cierre de dicha institución (ver capítulo anterior). Ospina Pérez finalmenteadoptó el nuevo arancel mediante decreto el 8 de julio de 1950, faltando un mes para que terminara su

elecciones donde la oposición liberal no participó por falta de garantías políticas. Laureano Gómez tomó



elecciones donde la oposición liberal no participó por falta de garantías políticas. Laureano Gómez tomó

el poder el 7 de agosto de 1950 pero tuvo que dejarlo el 5 de noviembre de 1951, por razones de salud. Le

transfirió al poder a Roberto Urdaneta Arbeláez (su ministro de guerra), y cuando intentó retomar lasriendas del mando, el 13 de junio de 1953, fue derrocado por el teniente General Gustavo Rojas Pinilla.

Los liberales no participaron en el gobierno de Laureano Gómez, ni en las elecciones parlamentarias que

fueron convocadas durante su mandato. El presidente, en un intento de darle legitimidad a su régimen

trató de atraer a los liberales garantizando el 15 de mayo de 1951 un cupo de curules en el Congreso para

dicho partido en las elecciones que se debían llevar a cabo en septiembre de ese año, pero su táctica no

funcionó.

El distanciamiento liberal trajo como consecuencia la ausencia de las delegaciones colombianas en los

foros internacionales sobre comercio exterior. Los liberales habían sido protagonistas en tales foros, en

especial Carlos Lleras Restrepo.

El nuevo gobierno le dio un giro de 180 grados a la política internacional. Se apartó de la diferencia de

criterios que se había presentado con EU en materia de comercio internacional e hizo manifestaciones

explícitas de buscar el acercamiento con dicho país. En un almuerzo que le fue ofrecido por la American

Society of Colombia, faltando un mes para su posesión, el presidente electo manifestó su respaldo

incondicional a los EU y su disposición a favorecer al capital extranjero 208 /.

financieros internacionales que en ese momento reflejaban la política de EU. Su apego a las recetas de



financieros internacionales que en ese momento reflejaban la política de EU. Su apego a las recetas de

tales organismos, que aparecían como entes técnicos especializados en el manejo económico, le permitía

desde el punto de vista interno presentar las políticas gubernamentales como producto de la razón, ydefensoras del bien común y de los intereses de la Nación. De ahí que el programa económico de su

administración fuera presentado por la misión del Banco Mundial -BM-, dirigida por Lauchlin Currie.

La misión enviada por el BM a Colombia fue la primera en su género en el mundo. Su origen se

remontaba a julio de 1948 cuando el gobierno colombiano sometió a consideración del organismo

multilateral una solicitud de crédito por valor de US$78 millones, la cual se enmarcaba dentro del plan

económico adoptado después de los sucesos del 9 de abril. El presidente del BM, John McCloy, arguyó

que la solicitud no especificaba los proyectos a financiar, y que no estaba seguro de que el préstamo

ayudaría a resolver las necesidades más urgentes del país. El gobierno colombiano sugirió entonces que

se enviara una misión con el objeto de que verificara directamente tales necesidades.

3.2.1 La Misión del Banco Mundial

A comienzos de 1949 Lauchlin Currie fue llamado para que dirigiera una misión del BM en Colombia;

previamente, el vicepresidente Robert Garner pudo cerciorarse de que el experto, no estaba a favor de la

empresa pública en detrimento de la privada. El temor del BM surgía por los nexos que el profesor había

tenido con la política del "New Deal" de Roosevelt, la cual estaba siendo fuertemente atacada por lossenadores conservadores.

Colombia" 210 /. Este documento se constituyó en el Plan de Desarrollo del gobierno entrante.



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El informe significaba un enfoque completamente diferente del desarrollo económico, el cualprivilegiaba el papel de las fuerzas del mercado en la asignación de los recursos productivos. Dicho

enfoque estaba por encima de los intereses económicos domésticos que habían inspirado la política

económica hasta entonces.

Por otra parte, las recomendaciones de Currie no entraban en contradicción con el discurso político de

Laureano Gómez. Los dos enfoques coincidían en la ausencia de plantear reformas sociales. Sin

embargo, diferían en que para el presidente dicha ausencia se justificaba en un discurso político que

defendía un orden jerarquizado, basado en una concepción católica, mientras para Currie se

fundamentaba en un discurso económico basado en el respeto del orden natural regido por el mercado;

las reformas se justificarían para permitir un mejor funcionamiento del mercado, y no para entrabarlo

como ocurriría en el caso de introducir reformas sociales.

Para Currie, más que de reformas sociales, el nivel de bienestar de la población (en un pueblo donde el

consumo era muy reducido) dependía del nivel de vida, el cual, a su vez, dependía del volumen de la

producción. De manera que, antes que reformas sociales, había que promover reformas económicas que

permitieran la libre movilidad de los factores productivos (de los cuales el más importante era la mano de

obra) para que fueran asignados de manera más eficiente, a través del mercado, y de esta forma aumentarla producción, el nivel de vida de la población y, en consecuencia, su bienestar 211/.

asesinato de Gaitán, cuando la "carestía de la vida" se había convertido en la principal causa del



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descontento general. El primer encargo formulado por el gobierno a Currie fue la presentación de

recomendaciones acerca del control de la inflación.

Finalmente, una razón muy poderosa, que explica la adhesión al modelo económico sustentado por el

profesor -razón que por demás está por encima de cualquier afinidad ideológica que se quiera buscar-,

era que en ese momento los recursos externos que podría obtener la economía dependían del acatamiento

de las recomendaciones del profesor y del BM.

Con base en las recomendaciones de la misión Currie se hicieron reformas importantes en la política

El programa de reformas de Currie estaba acompañado de un ambicioso programa de integración del



p g p p g g

mercado nacional, consistente en concentrar las inversiones en carreteras de las grandes troncales y en la

ampliación del ferrocarril del Valle del Magdalena. El gobierno accedió a suspender la construcción delas pequeñas carreteras y vías férreas con el objeto de concentrar los recursos (que en gran parte

provenían del BM) en los grandes proyectos sugeridos por Currie 212 /.

El paquete de medidas estuvo acompañado de una política fiscal restrictiva, pero ello fue el resultado de

la recuperación en los ingresos de la Nación como consecuencia de las reformas tributarias introducidas

en el gobierno de Ospina, entre las que se destacaban el impuesto a las grandes rentas y el aumento de los

aranceles decretado en julio de 1950. El resultado fiscal no fue producto de una política de austeridad en

la parte del gasto, como se suele afirmar. Por el contrario, las partidas para inversión en vías (una gran

parte financiada con los recursos del BM) y para defensa aumentaron en forma apreciable. El aumento

del gasto militar era un reflejo del ascenso de los poderes castrenses ante el recrudecimiento de la

violencia en el territorio nacional.

Con el objeto de llevar a cabo las recomendaciones de la Misión Currie, el primero de septiembre de

1950 (decreto 2838) el gobierno creó el "Comité de Desarrollo Económico", al cual asistían el ministro

de hacienda y el gerente del Banco de la República. El Director del Comité era el profesor Currie, lo que

le permitió obtener una gran injerencia en la política económica de la administración.

La decisión de crear dicho Comité estaba tomada de antemano, por insinuación del propio BM. Elvicepresidente de dicha institución, Robert Garner, había sugerido que fuera integrado por miembros de

Misael Pastrana Borrero, serán retomadas) 214 /.



Currie proponía desplazar la población rural hacia las ciudades. En su diagnóstico, el problema principalde la economía colombiana estaba en que la mayoría de la población (el 70%), se hallaba concentrada en

el campo donde la productividad del trabajo era muy baja. Con base en este diagnóstico la principal

recomendación de su Programa era: "En general, la amplia pauta de desarrollo que se propone aquí,

requiere que una menor proporción de la población esté vinculada a las labores agrícolas (donde la

productividad es muy baja) y una mayor proporción vaya a los sectores urbanos (donde la productividad

es más alta). El rápido incremento de la mano de obra disponible para propósitos distintos de la

agricultura lo absorberán, la industria, la construcción de viviendas y otras construcciones requeridas

para la expansión de los servicios públicos (energía eléctrica, agua, alcantarillado, hospitales, escuelas,

calles, etc.) y los establecimientos comerciales e industriales" 215 /.

Currie iba más lejos. Propuso un impuesto a la utilización inadecuada de la tierra. Impuesto que sería

mayor para las tierras mejores por su calidad o ubicación, el cual debía estar precedido por un revalúo de

los predios a su valor comercial. Como el impuesto era una tarifa sobre el valor del predio (por ejemplo 4

por mil) ello promovería el uso intensivo de la tierra, desestimulando su uso extensivo. El profesor

señalaba que en Colombia se hacía un uso irracional del suelo: las mejores tierras (planas, mecanizables

y próximas a los centros urbanos) se les estaba dando una utilización inadecuada porque se destinaban a

la ganadería extensiva, mientras que la tierra de ladera, que era menos apta para cultivar, se destinaba a laagricultura.

calificó de tinte socialista, persecución a los agricultores y técnicamente muy difíciles de llevar a cabo



216 /.

Además, en ese entonces no había ambiente político favorable para una propuesta de esa naturaleza, y

menos para estimular la migración de los campesinos a las ciudades. Esas propuestas no sólo

significaban atentar contra los privilegios de la clase que sustentaba su riqueza en la tierra (la cual

aceptaba reformas en la medida en que fueran necesarias para atar al campesino al campo), sino que

además despertaba el temor de las élites de los dos partidos, quienes no querían ver repetido el fenómeno

gaitanista -que escapaba a su control- cuya base social eran los sectores urbanos desarraigados surgidos

de la migración campesina.

Finalmente el profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico que se había creado para estudiar

el informe de la misión, tuvo que moderar su posición en la cuestión agraria, por razones políticas. Sin

embargo no dejó de señalar que era necesario atacar el sistema según el cual (en palabras del Comité en

junio de 1951) "la mayor parte de las tierras utilizables están dedicadas a la ganadería extensiva y

pertenecen en general a propietarios que las han adquirido con el carácter de inversión y que viven en las

ciudades o en exterior, esperando que el desarrollo natural del país y los esfuerzos del Estado determinen

su valorización (...) El sistema antieconómico de comprar tierras con criterio de inversión seguirá siendo

uno de los obstáculos más serios para el desarrollo normal de la agricultura colombiana, porque impide a

las personas aptas para trabajar en la agricultura vincularse a la tierra, por su escasez o por los preciosexcesivos de adquisición o arrendamiento" 217/.

sobretasa del impuesto a la renta (decreto 4051 de 1949) 218 /.



Currie se opuso frontalmente al proyecto de Paz del Río (y en esto reflejaba la posición institucional delBM), a pesar de su popularidad en los círculos oficiales y entre los gremios. La oposición del proyecto

venía desde los EU, país que contaba en ese momento con una sobreproducción de acero (como

resultado de la capacidad instalada durante la guerra) y temía que las exportaciones hacia Colombia

peligraran por las barreras proteccionistas destinadas a favorecer a Paz del Río 219 /.

Currie, a través del Comité de Desarrollo Económico que él dirigía, envío al gobierno un memorando el

14 de diciembre de 1950 oponiéndose al proyecto (allí se incluía una constancia de Juan Pablo Ortega

quien no compartía esa opinión) 220 /. Sin embargo, a los pocos días, cuando el Comité entró en el receso

de navidad, el gobierno llevó a cabo los planes tendientes a la continuación de la siderúrgica con recursos

internos, provenientes de los contribuyentes, y con costosos créditos de corto plazo provenientes de

entidades francesas.

El desconocimiento por parte del Gobierno de las recomendaciones de Currie en el tema de Paz del Río

constituyó un serio revés para el Comité, y particularmente para el profesor quien habría de sufrir otro

golpe al poco tiempo: A comienzos de 1951 el BM concedió un préstamo para el financiamiento del plan

vial cuando el profesor esperaba que esta operación se sujetara al financiamiento global del programa. Elhecho de que el BM no condicionara la financiación a la aprobación total del programa le quitaba mucho

expresamente el aval del FMI y del BM para no dejar caer el prestigio y el ánimo interno del Comité 222 /.



Antes de entrar en las reformas, se presentará rápidamente el manejo de la coyuntura inflacionaria de1950, con el fin de guardar el orden cronológico de los acontecimientos.

3.2.2 El control de la inflación

En 1950, primer año de gobierno de Laureano Gómez, los precios aumentaron el 20.5%, lo que

significaba una aceleración del proceso inflacionario. El año anterior los precios habían aumentado 6.7%

(cuadro Nº1). Para el presidente el control de la inflación era prioritario porque dicho fenómeno afectaba

profundamente la sensibilidad de la población.

En este campo el jefe del Estado solicitó la asesoría del profesor Currie, quien recomendó atacar la

inflación controlando la expansión de los medios de pago, en lo que se refería a los préstamos que los

bancos comerciales hacían al público (la expansión secundaria del dinero). Para ello el profesor señalaba

que era necesaria una reforma del Banco de la República con el objeto de aumentar el poder de control

de la banca central sobre las variables monetarias 223 /. La reforma se hizo efectiva en abril de 1951 224 /.

Mientras ella se llevaba a cabo, el control al crédito bancario se estableció a través de un "Pacto deCaballeros" por medio del cual los bancos se comprometieron a no sobrepasar el nivel de préstamos

resultado un crédito negativo del emisor hacia al gobierno, lo cual fue suficiente para producir una



reducción de la base monetaria.

La reducción de la base produjo una caída de la Oferta Monetaria del 5.4% en términos reales en 1951

(ver cuadros Nº2 y 3). Esta caída tuvo como consecuencia una reducción abrupta de la demanda

agregada que afectó de manera negativa el crecimiento económico, reflejado en una disminución en el

PIB á i d l 0 1% 225/



Sin embargo la devaluación estuvo acompañada de la eliminación de la prima cafetera, tal como lo había



exigido el FMI desde finales de la administración Ospina, (según se comentó en la primera parte del

presente capítulo). Además, a los cafeteros sólo se les compraba el 25% de las divisas a la nueva tasa decambio, y el resto al valor anterior de 1.95. Si bien los cafeteros se beneficiaban de la devaluación en

general, estaban recibiendo un trato discriminatorio que anulaba los beneficios que pudieran recibir,

tratamiento que resultaba extraño si se tiene en cuenta que el ministro de hacienda era un cafetero

reconocido. Las presiones cafeteras llevaron a que en octubre de 1951 se elevara al 40% el porcentajes de

divisas que se compraban a $2.50 226 /.

Sin embargo el tratamiento a los cafeteros fue más benévolo de lo que Currie y el FMI querían 227 /. El

profesor, a través del Comité de Desarrollo Económico, había recomendado el 15 de febrero -un mes

antes de la devaluación- que el 30% de los ingresos que se recibieran por el diferencial cambiario

-producto de comprar más baratas las divisas cafeteras y luego venderlas a la tasa oficial- se retornara a

los cafeteros 228 /. El gobierno finalmente decidió que la totalidad se trasladara al gremio para fortalecer

las finanzas del Fondo Nacional del Café y la compra de acciones de la Caja Agraria por parte de la

Federación de Cafeteros una vez se financiara el mayor costo de las obligaciones del gobierno 229 /.

La devaluación no fue una iniciativa del gobierno. El presidente no quería comprometerse en esa

política, porque temía un efecto inflacionario que él quería evitar a toda costa y no estuvo muyconvencido de su beneficio. Sin embargo, cuando el tema se había presentado por Currie al Comité de



Después de la modificación del régimen cambiario se pasó a la reforma del Banco de la República, la

cual se llevó a cabo a través del decreto 756 del 5 de abril de 1951. La reforma había sido solicitada porCurrie en el informe de la misión y a través del Comité de Desarrollo Económico. El gobierno anterior

había contratado de antemano dos asesores estadinenses (David Grove y Gerard Alderd) para que

estudiaran el régimen del Banco Central, ya que el contrato que regía su administración vencía a finales

de 1951 231 /.

Había consenso en que se debía fortalecer la función reguladora del Banco Central sobre las variables

monetarias. Esta necesidad se había hecho manifiesta en el llamado "Pacto de Caballeros" de septiembre

de 1950, a través del cual se aplicó una política de limitación del crédito bancario. La necesidad de llevar

a cabo dicha política a través de un pacto demostraba la ausencia de instrumentos para llevar a cabo el

control monetario.

Sin embargo, las diferencias residían en quién debería tener el control del Banco, lo que quería decir al

servicio de quién estaría el manejo de la autoridad monetaria. La Junta Directiva del Banco en ese

momento estaba compuesta por nueve miembros, de los cuales 3 eran del gobierno y 6 del sector privado232 /.

Currie y Grove eran partidarios de que el control pasara completamente a manos del gobierno. DecíaCurrie "la dirección de la política del banco central es patrimonio público y por lo tanto, debe estar

y de empresa, ilusionadas con un nuevo y vigoroso impulso de las operaciones comerciales, se muestran



desconcertadas por lo que consideran una peligrosa parálisis de nuestro organismo financiero. Y vuelven

a oírse comentarios aungustios a propósito de la restricción de crédito (...) Es de esperar que se aprovechela reforma del estatuto de nuestro banco central, anunciada como inminente, para reemplazar el espíritu

kemmeriano que lo preside... Sin una política distinta para los redescuentos, con franca tendencia hacia

el fomento de la producción ... no saldríamos del aspecto teórico y convencional del asunto" 234 /.

Ante estas presiones la reforma combinó los diferentes intereses. Le dio al Banco Central los

instrumentos requeridos para el control monetario, creó líneas de crédito para el financiamiento del

fomento y enfatizó el control del gobierno sobre el Banco al señalar que dos de los delegados del sector

privado fueran escogidos por el gobierno de candidatos enviados por los gremios. De todas formas los

gremios continuaron con un amplio poder en la Junta. De 9 puestos poseían 6, aunque de ellos, 2 debían

contar con la aprobación del gobierno y 1 (el gerente de la Federación de cafeteros) era un funcionario

que debía tener el respaldo del ejecutivo.

Respecto a los instrumentos dados al Banco se pueden mencionar: fijar los cupos de crédito a los bancos,

las tasas de interés y el encaje legal de los bancos y cajas de ahorros. A su vez, con el propósito de crear

líneas de crédito para el fomento económico, se le autorizó fijar cupos extraordinarios de descuento para

determinadas actividades económicas para lo cual también podía asignar tasas de interés especiales 235 /.

Además de la reforma del Banco y de la liberación del régimen cambiario, la otra reforma económica

segunda guerra mundial. Los EU insistían en que los países latinoamericanos, para incentivar la entrada



de capitales a sus economías, deberían promover la inversión extranjera. La solicitud de favorecer el

capital extranjero había sido reiterada por Currie en el informe de la misión, y a través del Comité deDesarrollo Económico en un memorando del 21 de febrero de 1951 237 /.

En las negociaciones celebradas sobre el tema entre 1945 y 1950, el gobierno colombiano había

solicitado como condición a una política de beneficios al capital extranjero, la eliminación de la doble

tributación lo que significaba que sólo se cobrarían impuestos donde la empresa realizara sus negocios.

Esto quería decir, por ejemplo, que en los EU no se podrían cobrar impuestos a las empresas originarias

de dicho país por sus negocios realizados en Colombia, porque tales impuestos serían cobrados en el

último país.

Sin embargo el jefe de Estado se olvidó de la solicitud colombiana y les dio un tratamiento preferencial a

dicho capital, tal como se expuso atrás. Además, en un tratado de Amistad y Comercio que fue firmado

en 1951 se le dio seguridad a las multinacionales estadinenses sobre cualquier peligro de expropiación. A

cambio, Colombia recibió garantías del Departamento de Estado de los EU de sostener los precios y la

cuota de café colombiano en el mercado estadinense 238 /.

En resumen se adoptó una política económica más liberal: se eliminaron las restricciones al capital

extranjero, se liberaron las importaciones y el régimen cambiario, y se suspendió el control de precios.Estas medidas fueron complementadas con el fortalecimiento del control monetario por parte del Banco

ese no era su propósito porque consideraba que los tributos que recaían sobre los negocios eran muy



altos. Pero no tenía presentación aumentar los impuestos indirectos -que recaían sobre el consumo de la

población- después de la conmoción civil por la que había atravesado el país (ver capítulo anterior). Porotra parte, los impuestos a las importaciones fueron aumentados significativamente en junio de 1950

(mes y medio antes de que se posesionara Laureano Gómez).

Estas reformas permitieron que los ingresos corrientes crecieran en términos reales el 18.2% promedio

anual entre 1948 y 1951, y el 13.2% si se toman las cifras hasta 1953 (cuadro Nº4). Este dinamismo de

los ingresos, unido a los recursos del crédito externo, provenientes del BM y del Banco de Exportaciones

de EU, permitió acometer un plan de inversiones públicas ambicioso. cuya definición dependió del

profesor Currie y del BM.

Otro gasto que aumentó significativamente fue el relacionado con la seguridad interna (ministerios de

defensa y justicia, y departamento administrativo de seguridad), hasta el punto que este rubro en 1952

representaba 30% del Presupuesto Nacional. El aumento del gasto en seguridad venía desde la

administración de Ospina Pérez, como resultado del recrudecimiento de la violencia lo que a su vez

estuvo aparejado por una mayor injerencia de los militares en los asuntos públicos. Por ejemplo, el gasto

militar pasó (en pesos de 1958) de $95 millones en 1946 a 158 en 1949 (un año después del 9 de abril),

y a 363 en el 1953 (último año de gobierno de Laureano Gómez y primero de Rojas Pinilla) (cuadro

Nº5).



El fortalecimiento del poder castrense bajo el gobierno de Laureano Gómez no fue obstáculo para quelos 3 ministerios que estaban en manos de los militares durante el gobierno de Ospina Pérez, fueran

retornados a civiles. En el país no existía tradición de injerencia de los militares en los cargos del

ejecutivo. Además, en ese momento el ejército no dejaba de ser una fuerza modesta desde el punto de

vista político. Sus cuadros dirigentes provenían de las clases medias, y todavía estaban subordinados al

orden elitista del poder.

Después de los sucesos del 9 de abril, el régimen conservador había promovido la depuración de

ilit lib l l l d Si b d d t d f h l

lo que llevó a que en la generalidad la violencia terminara siendo una persecución política de la policía



contra los liberales.

En este contexto la violencia rural tenía múltiples manifestaciones y motivaciones, además de las

políticas, las cuales diferían en distintas regiones. Por ejemplo: la transición hacia a la agricultura

populares en las zonas controladas por los guerrilleros.



En cuanto a los sectores urbanos existía un gran descontento que se concentraba en vastos grupos demarginados que tenían un origen y cultura campesinos. Eran grupos humanos desarraigados y en

transición hacia un proceso de urbanización, los cuales se concentraban en actividades no formales del

sector servicios. Los grupos que se pudieran calificar como obreros eran reducidos, y su importancia

política había disminuido después de la segunda administración López Pumarejo.

De todas formas el fenómeno llamado violencia -que llevaba la connotación de responsabilizar a las

masas de sus secuelas- llevó a un incremento del gasto militar y a una preponderancia del elemento

castrense, que desembocó en la dictadura del General Rojas Pinilla.

Continuando con los gastos públicos, otro rubro del Presupuesto Nacional que tuvo un crecimiento

importante, junto con el relacionado con la seguridad interna, fue el de las inversiones públicas. Su

crecimiento estaba vinculado al financiamiento internacional, el cual se expresaba a través de las

recomendaciones de la misión del BM dirigida por el profesor Lauchlin Currie.

El profesor, en el informe de la misión, había propuesto que las inversiones públicas se concentraran en

cuatro áreas, que de acuerdo a su orden de importancia eran: transporte (vías), servicios públicos

(especialmente energía eléctrica), edificación y agricultura. Para entender el énfasis que le daba a cadauna de estas áreas, puede verse el cuadro Nº 6, donde se presenta el monto de las inversiones públicas

cual se realizó el 28 de septiembre de 1950. Allí el profesor sugirió concentrar las inversiones del área del



transporte en las carreteras troncales y acometer el Ferrocarril del Valle del Magdalena, para lo cual

había que suspender las inversiones en curso diferentes a tales proyectos. El ministro de obras -JorgeLeyva- inmediatamente puso en práctica las recomendaciones a pesar de que las obras que se suspendían

se originaban en la presión de los políticos y terratenientes locales.

El hecho de que se le hubiera dado preeminencia a las recomendaciones del profesor (o a las

condicionalidades del BM, que financiaba los proyectos) permitió el desarrollo de la integración delmercado interno, lo que aceleró en gran medida el proceso de modernización de la economía. De lo

En el recuadro Nº 1 se presenta información sobre algunos proyectos de inversión importantes. Como se



puede apreciar, allí se destinaron recursos significativos para el financiamiento de carreteras troncales, el

Ferrocarril del Magdalena y obras relacionadas con la generación de energía eléctrica. Respecto a laparte eléctrica se debe recordar que en la mayoría de los casos se trataba de la continuación de los

proyectos iniciados por la administración Ospina, la cual le había dado énfasis al sector.

El aumento del gasto público era posible por el buen comportamiento de los ingresos y por la

disponibilidad de financiamiento externo. El buen dinamismo de los ingresos en 1950 y 1951 permitió la

existencia de superávit fiscal en el primer año y un déficit pequeño en el segundo. Pero para 1952 el

crédito externo se convirtió en la fuente más dinámica de financiamiento del gasto (cuadro Nº7).

La abundancia de recursos fiscales era tal que el gobierno de Laureano se dio el lujo de rebajar algunos

tributos. El 8 de junio de 1951 se declararon exentas de tributos las viviendas para las clases obreras y el

13 de septiembre se suprimieron 11 impuestos sobre el consumo con el objeto de contribuir a rebajar el

costo de la vida. Entre los impuestos suprimidos se pueden mencionar los de la gasolina, llantas,

teléfonos, y exhibición de películas 243 /.

En general durante el gobierno no se presentaron modificaciones importantes en materia tributaria. Las

reformas ya se habían llevado a cabo al finalizar el gobierno anterior.



La expansión monetaria no alcanzó a tener efectos sobre el índice de precios en 1952 -cuando su

i i t f ti 2 3% í 1953 d l i i t d



crecimiento fue negativo en 2.3%-, pero sí en 1953, cuando los precios comenzaron a incrementarse de

nuevo. En dicho año, el sector externo produjo una expansión monetaria mayor porque el precio del cafése continuó recuperando, a lo que se sumó un aumento en el volumen exportado.

Para contrarrestar la expansión monetaria se adoptó una tímida política de control, sin incurrir en

Sin embargo, a medida que avanzaba la administración, y concretamente durante el mandato de

U d t A b lá l t ó i d i l d i t i t l t ió



Urdaneta Arbeláez, los asuntos económicos pasaron a un segundo nivel de importancia ante la tensión

política. La violencia iba en aumento, el partido liberal se hallaba perseguido y se abstenía de participaren cualquier acto de gobierno, y se abría una profunda división al interior del partido conservador.

El enrarecimiento de la atmósfera política se presentaba desde el momento mismo de la elección de

Laureano Gómez. Su elección adquirió ribetes de imposición dictatorial: el partido liberal se habíaretirado de la contienda electoral por falta de garantías y persecución oficial de manera que el único



Estado como esencial elemento del orden social, y sólo se tolerarán cultos extraños en cuanto no pugnen

con la moral cristiana las sanas costumbres y el sosiego público sin que nadie pueda ser molestado por



con la moral cristiana, las sanas costumbres y el sosiego público, sin que nadie pueda ser molestado por

sus opiniones religiosas, ni compelido a prácticas contrarias a su conciencia. La iglesia continuarádisfrutando de libertad para el manejo de los asuntos que le son propios,; y para el gobierno de los que

son comunes a su potestad y a la del Estado, proseguirá rigiendo el sistema concordatario.

2. Gobierno democrático; sistema representativo; régimen presidencial; centralización política y

descentralización administrativa; autonomía municipal fortificada económica y administrativamente.

3. Los partidos políticos deben representar la unificación de la voluntad de sus integrantes. Su

organización es libre pero su ideología y sus métodos de acción deben conformarse con los principios

fundamentales de la democracia cristiana. Deben rendir cuenta publica el origen de sus recursos. Son

inconstitucionales los partidos políticos cuyas doctrinas y métodos de acción conspiren contra los

principios de la democracia cristiana y contra la estabilidad de la organización jurídica de la nación.

4. Proscripción de la lucha de clases, sustituida por la armonía social al amparo de la justicia y de la

garantía de los derechos de los asociados para el bien común.

5. Reconocimiento de la familia como núcleo fundamental de la sociedad a la que se la robustece

en su organización, se la ampara en sus intereses y se la garantiza en sus derechos. Las familias de loscolombianos deben tener habitación propia. La ley reglamentará la manera de adquirirla.



hagan presentes en el país.



19. Proscripción de las sociedades secretas, que ningún beneficio deparan a la comunidad y que encambio originan males incontables como lo comprueba la historia. A la sombra no trabaja sino el crimen,

anotó Simón Bolívar.

20. Unidad del poder derivada de la soberanía, con tres órganos: legislativo, ejecutivo y judicial.

21. Congreso bicamarista con distinción esencial en el origen del Senado y de la Cámara; aquel

representa las secciones, asociaciones, academias y universidades por elección de los integrantes de

éstas, y la tradición administrativa representada en los expresidentes de la república y en algunos

ministros calificados en cuanto al tiempo que permanezcan en el servicio de sus carteras; la Cámara de

Representantes, constituida por medio del sufragio universal con funciones políticas, de control fiscal y

con todas sus prerrogativas tradicionales. Al Senado le corresponde principalmente la defensa de la

estabilidad de las instituciones para atemperar las tendencias innovadoras de la Cámara de

Representantes ; será vocero de los diversos intereses de la nacionalidad, mientras la Cámara de

Representantes lo será directamente de todo el pueblo Colombiano. En las determinaciones de una y otra

sólo tendrán en cuenta el interés común.

22. Los senadores y representantes, los diputados y concejales, carecen de iniciativa en materia de

voto directo de los ciudadanos. Los concejos se constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en

representación de familias; los alcaldes los presiden y votan sólo para resolver empates Los concejos



representación de familias; los alcaldes los presiden y votan sólo para resolver empates. Los concejos

eligen las asambleas, que son presididas por los gobernadores, cuyo voto sólo obra para desatar empates.

26. Organo ejecutivo (Presidente de la República) fuerte, justo, honesto y progresista, dotado de

medios suficientes para realizar el bien común.

27. Sustitución del designado por el Vicepresidente de la República, elegido por el pueblo

simultáneamente con el Presidente.

28. Abolición de la responsabilidad presidencial por actos de gobierno que deben considerarse

ajustados a la moral y el derecho, como corresponde al decoro nacional. Responsabilidad de los

ministros y jefes de departamentos administrativos.

29. Las fuerzas militares continuarán bajo el comando supremo del Jefe del Estado, en la alta

posición de prestigio y respeto que corresponde a su función de salvaguardar la soberanía y la seguridad

interior de la nación; por tanto mantendrán sus condiciones de no deliberantes y gozarán de los fueros

especiales que les son propios y que les están garantizados.

30. Policía técnica debidamente preparada en todas las ramas de sus diversas especialidades; policía

marítima y fluvial, policía de higiene, policía escolar, etc. Estará bajo el comando supremo y direccióninmediata del jefe del Estado y de quienes lo representan en las secciones y en los municipios.

altos funcionarios del Estado acusados por la Cámara de Representantes y guardián de la Constitución, y

con las funciones correspondientes al supremo tribunal contencioso-administrativo.



con las funciones correspondientes al supremo tribunal contencioso administrativo.

34. Órgano judicial independiente de los otros órganos del poder, alejado de la política, renovado

por sí mismo automáticamente mediante concurso y ascensos y continua y celosa vigilancia de la moral

y rendimiento de trabajo de quienes lo forman. Para esto crease la carrera judicial y de ministerio

público, los jueces municipales y de investigación criminal, los jueces de circuito, superiores y del

trabajo, los tribunales superiores que incluyen la administración de justicia ordinaria y la del trabajo; La

Corte Suprema de Justicia, en la cual se incorpora la del trabajo. Quienes integran la carrera judicial nopodrán intervenir en política ni aun ejercer el sufragio; deben ser equitativamente remunerados y

retirados del servicio al término de la carrera con adecuada pensión de vejez.

35. El ministerio público tiene a su cuidado los jueces de instrucción para que pueda cumplir su

encargo fundamental de obtener buena y recta administración de justicia; tiene asimismo el encargo de

ser el centro de la vigilancia de la carrera judicial y del mismo ministerio público, convenientemente

asesorado de acuerdo con la ley.

36. Reglamentación de la carrera de la abogacía con independencia de la judicial y del ministerio

público sin trashumancia de la una a la otra sino en contados casos en la iniciación de una y otra carrera.

Sírvase pública profusamente y expresar su concepto.

La propuesta abogaba por un poder central fuerte acompañado de un Congreso Corporativo integrado



a p opuesta abogaba po u pode ce t a ue te aco pa ado de u Co g eso Co po at vo teg ado

por las élites gremiales y por la academia como depositaria del saber. Esta propuesta significaba eldesconocimiento de la participación del pueblo en la decisión de los designios del Estado. En este sentido

no aceptaba el sufragio universal, sino un sufragio calificado. Para ilustrar lo anterior se pueden tomar

dos citas del proyecto de reforma: el Senado "representa las secciones, asociaciones, academias y

universidades por elección de los integrantes de éstas" (numeral 21); "los concejos (municipales) se

constituyen por el voto de los cónyuges legítimos en representación de las familias" (numeral 25).

El proyecto se basaba en la concepción de un mundo jerarquizado, regido por un orden determinado por

fuera de la voluntad popular o humana. Un orden que tenía un origen divino. Y dentro de ese orden se

rechazaban el comunismo y todas las ideologías que le fueran contrarias, incluidas las ideas de la

república liberal.

Pero Laureano Gómez no pudo culminar su sueño. A medida que avanzaba su gobierno se hundía en un

mar de violencia que no podía controlar (incluyendo la administración de su agente en el poder: Urdaneta

Arbeláez). La estabilidad del gobierno se fue agrietando hasta que terminó finalmente derrocado por un

golpe militar.

3.2.8 La caída del régimen



partidaria Gilberto Álzate Avendaño creó un directorio paralelo. Álzate aspiraba tener la fuerza

suficiente para reelegirse en 1954. Sin embargo, el gobierno procedió a aplicarle la censura de prensa, de



p g g , g p p p ,

manera que su actividad proselitista quedó muy restringida.

Álzate Avendaño, con el ánimo de compensar su debilidad, resolvió apoyar las aspiraciones electorales

de Mariano Ospina Pérez, cuando este último manifestó su deseo de aspirar a la reelección. La

candidatura de Ospina Pérez fue proclamada en abril de 1953, y en esa oportunidad hizo un fuerte ataque

al gobierno de Laureano Gómez, tildándolo de autoritario, y lo acusó de pedirle que le entregara el

gobierno a los militares el 9 de abril de 1948.

A las dos semanas Laureano Gómez replicó de forma encendida las acusaciones de Ospina Pérez. Lo

calificó de elegante financista, que sólo se preocupaba de los asuntos económicos y del café, pero que se

retiraba siempre de las batallas políticas que significaban la reconquista de los valores morales, porque

esas contiendas, que significaban sudor y lucha, le repugnaban 250 /. Ospina Pérez trató de replicar, pero

le fue aplicada la censura de prensa. Desde ese momento él se convirtió en el primer promotor del golpe

de Estado que derrocaría a Laureano Gómez.

La ruptura con los notables liberales y conservadores fue la estocada de muerte del régimen Laureanista.

El régimen intentaba defenderse con censura, persecución y violencia. Esta actitud también suscitó

fisuras con los EU, cuyas autoridades miraban con recelo tales prácticas antidemocráticas.

antipersonales. Por ejemplo, se negó el envío de mil bombas de 100 libras de napalm solicitadas por

Colombia, argumentando que éstas serían utilizadas contra la oposición liberal.



g q p

La acumulación de los factores mencionados fueron los que produjeron la caída de Laureano Gómez. El

ascenso de Rojas Pinilla fue apoyado por las élites liberales, las fracciones ospinista y alzatista del

partido conservador, y fue visto con buenos ojos por EU. Dicho país había condecorado a Rojas Pinilla

por los servicios prestados en Corea, y consideraban que era un medio para reducir la violencia interna y

para acelerar el Programa de Seguridad Mutua 251 /.

3.3 ASCENSO Y DESCENSO GUSTAVO ROJAS PINILLA

El teniente general Gustavo Rojas Pinilla subió al poder mediante un golpe militar el 13 de junio de

1953; y fue derrocado por otro golpe cuatro años después, el 10 de mayo de 1957. El ascenso del militar

encontró el apoyo entusiasta de los diferentes sectores que componían la opinión pública:

para la población porque veía en él y en el ejército un símbolo de neutralidad que podría acabar

con la violencia política y restablecer la paz;

para el pueblo liberal porque veía en la institución castrense la protección contra una policía

conservatizada;

para la élite económica porque anhelaba un clima de paz que permitiera crear el ambiente

necesario para la buena marcha de los negocios;para la iglesia porque él -al igual que Laureano Gómez- prometía devolverle el monopolio de la

de fuerza sino de un golpe de opinión" 252 /.

Los liberales olvidaron que hacía cuatro años habían solicitado la remoción de Rojas Pinilla del ejército,



cuando era comandante de la tercera brigada en Cali, porque los había perseguido impidiéndoles elejercicio de su actividad política 253 /. Pero en la euforia del momento ese pasado no importaba.

El ascenso del militar se inscribió dentro de una coyuntura caracterizada por la negación del derecho a

ejercer la política, que había sido impuesta por el régimen derrocado. En ese momento Rojas Pinilla

aparecía como una luz de salvación en medio de la oscura noche en la que se hallaba sumida la

República. Sin embargo su ascenso no significaba la concreción de un proyecto que representara a lasdistintas fuerzas sociales y económicas del país. Por esta razón, cuando se produjo su arribo al poder, su

mandato carecía de un programa político definido y de una base social propia.

La ausencia de la base social hizo que el nuevo mandatario no pudiera introducir la disciplina necesaria

para manejar las dificultades en el plano económico, que se presentaron en la segunda parte de su

administración como resultado de la caída del precio externo del café. Cada fuerza social que sentía

afectados sus intereses, como resultado de las medidas de ajuste, reaccionaba en contra del gobierno, y

finalmente conspiraba contra él.

El jefe de Estado intentó (inútilmente) crear una base social propia que sirviera de soporte a su régimen y

a su prolongación. Para tal fin promovió programas como SENDAS (mercados populares); elMovimiento de Acción Social -MAN-, que posteriormente se llamó Tercera Fuerza; y una central obrera



anunció que archivaría los planes de reforma constitucional de Laureano Gómez.



El apoyo que Rojas recibió de los líderes de los partidos tradicionales tenía como objetivo la restituciónde la normalidad política en el corto plazo; aquél, en cambio carecía de objetivos claros. El único

objetivo evidente que poseía, y que casi era la razón formal de ser de su régimen, era el de la pacificación

nacional.

De ahí que una de sus primeras acciones en el poder consistiera en dar una amnistía a los guerrilleros

condicionada a la entrega de las armas, además de que hubo rebajas de penas para los condenados pordelitos comunes y de orden público. Los amnistiados y los campesinos afectados por la violencia

recibieron préstamos (garantizados por la nación) a través de la Caja Agraria.

Esta política trajo como resultado que las guerrillas liberales de los Llanos Orientales -el grupo armado

más importante en ese momento- depusieran sus armas el 3 de septiembre, a los tres meses de iniciado el

régimen. Este hecho se constituyó en el primer triunfo político de importancia de Gustavo Rojas.

Dos medidas adicionales, tomadas durante 1953, realzaron la popularidad del militar. La primera fue que

en octubre levantó la censura de prensa instaurada por el gobierno anterior. Lógicamente esto fue muy

bien acogido por los medios de comunicación.

La segunda fue el nombramiento de una Corte Suprema de Justicia paritaria entre los dos partidos



Pero el auge externo había generado agudos problemas monetarios. Durante 1952 y 1953 el crecimiento



de la base monetaria originado en la monetización de las reservas internacionales había sido del 15,7%promedio anual, lo que exigía de una política de crédito doméstico restrictiva para evitar la aparición del

fenómeno de la inflación (cuadro Nº10).

Cuando Villaveces se hizo cargo del despacho de hacienda se encontró con unas finanzas públicas

desequilibradas que poco contribuían a la resolución de la coyuntura monetaria. El sector público había

acusado un déficit fiscal en 1952 de 1.4% del PIB, (cuadro Nº7) y la expectativa era que dicho déficit se

acrecentaría en 1953. Estos resultados eran consecuencia del crecimiento en los gastos públicos

que pensaba aumentar el impuesto sobre las utilidades, porque en su concepto la carga tributaria no era

alta y era necesario introducir criterios de equidad en el régimen tributario 257 /.



Y así lo hizo. A la semana siguiente, el 15 de julio, creó la cuota de Rehabilitación y Fomento (decreto

1877), que consistía en un recargo del 20% sobre el valor del impuesto a la renta para quienes pagaron

más de $10 mil. A los dos meses, el 8 de septiembre, gravó los dividendos o los ingresos por

participaciones de cualquier tipo en sociedades, además de que se aumentaron las tarifas para liquidar los

impuestos sobre las grandes rentas (mientras que por otro lado se redujeron las tarifas para las rentas

menores) 258 /.

La reforma se adoptó mediante decreto, sin que mediara el debate y la negociación a través del Congreso

(que estaba clausurado). Simplemente se estaba ante un gobierno dictatorial que no estaba obligado a

consultar las decisiones en materia fiscal a los órganos de representación popular. Los sectores gremiales

afectados debían expresar sus reparos e inquietudes a través de manifestaciones públicas y presiones al

interior del régimen, lo que creaba fisuras ante la opinión pública, y enturbiaba las relaciones al interior

del aparato estatal.

Las medidas tributarias despertaron resistencias en todos los gremios: La SAC (grandes agricultores y

terratenientes), la ANDI (industriales), FENALCO (comerciantes) y la Federación de Cafeteros. Las

reacciones no se hicieron esperar. Por ejemplo, Luis Carlos Estrada, miembro de las Juntas Directivas deColtejer y Suramericana, decía expresando el sentimiento general de los empresarios: "La reforma es un

"El gravamen a los dividendos en la cabeza de las personas naturales ha sido encontrado justo... por ser



difícil justificar el privilegio de no pagar impuestos cuando se invierte el dinero en acciones, y gracias ala protección del Estado, enriquecerse del trabajo de los demás sin el menor esfuerzo personal, en

contraste con quienes a base de rentas de trabajo obtienen menos utilidades y pagan sin embargo

impuestos notoriamente mayores" 261 / .

Las medidas impositivas permitieron un crecimiento de los ingresos tributarios de la Nación del orden

del 19.2% en términos reales para 1953, pero en ese mismo año los gastos del Presupuesto tuvieron uncrecimiento mayor (22.5%), de manera que no se logró el ajuste fiscal anunciado. El crecimiento de los

gastos se dio en todos los órdenes, pero los referidos a la seguridad interna y al fomento económico

fueron los que tuvieron los mayores incrementos: 24.7 y 33.8% respectivamente (cuadros Nº11,9)

Y mientras persistía el déficit fiscal, al finalizar 1953, las presiones monetarias originadas en el sector

externo se hacían más intensas por el hecho de que los precios externos del café continuaban

aumentando. El precio del grano en el mercado de New York pasó de 56.5 ¢ de dólar en junio de 1953 a

66.4 en diciembre, a 73.5 en enero de 1954 y a 91.4 en marzo siguiente (Cuadro Nº12). La recuperación

era intensa y sostenida. Para la autoridad económica resultaba evidente que de persistir el déficit fiscal el

manejo monetario iba a resultar muy difícil, dada la acumulación de reservas internacionales que se

anunciaba para 1954.



Posteriormente, el 31 de marzo, se creó un impuesto a las exportaciones cafeteras, equivalente al 50%

del valor del saco de 70 Kg que excediese la suma de US$ 105 dólares. Este impuesto en ese momento

equivalía US$10 por saco.

Las dos medidas generaron una viva reacción en el gremio. Para el presidente del Comité de Cafeteros de

Caldas -Pedro Uribe Mejía- el impuesto "es una confiscación aberrante" 263 /. El rechazo de las medidas

fue compartido por los demás gremios. FENALCO calificó la medida de injusta y discriminatoria264

/.



Con el objeto de presionar al gobierno para que reversara las medidas los cafeteros citaron un congreso

extraordinario, a finales de abril de 1954 266 /. Finalmente el gobierno, ante la presión, accedió aumentar

el límite para liquidar el impuesto (de 105 dólares a 115), y a considerar los recursos recaudados como

compra de acciones del recién creado banco cafetero por parte del Fondo Nacional del Café.

Esta fórmula contó con el visto bueno del BM y del FMI, quienes alabaron el hecho de que se hubiera

logrado introducir el impuesto 267 /. Y si bien los cafeteros consiguieron cambiar su ingreso por la

propiedad del Banco Cafetero, el sentimiento fue amargo porque preferían apropiarse de la totalidad delos recursos que fluían hacia el país.

protección para el sector agropecuario.



La eliminación de la protección a la industria, pero sobre todo al sector agropecuario, generó reaccionesde los gremios de la producción, quienes ya estaban resentidos con la reforma tributaria de 1953. Para

1954 la luna de miel del régimen comenzó a agriarse. Sin embargo el hecho de que el país gozara de

buenos precios del café desde 1950, y que durante los primeros meses del 54 se gozara de una verdadera

bonanza, hacía que la actividad de los negocios fuera intensa, que la economía creciera, y que en general

existiera un ánimo optimista en los empresarios. Pero ese optimismo desapareció a finales de 1954,

cuando los precios externos del café comenzaron a caer.

3.3.3 Comienza la crisis

El precio del café en New York, que estaba en 91.4 ¢ de dólar en marzo del 54, pasó a 72.3 en octubre y

a 59.3 en marzo de 1955 (cuadro Nº12). Si bien se podría decir que la última cifra no era baja desde el

punto de vista de los precios recibidos antes de 1950, el problema era que el nivel de importaciones

(producto de un alto nivel de gasto doméstico) se había acomodado a la holgura de la bonanza, y lo difícil

consistía en reducir el gasto doméstico para poder bajar las importaciones. Cuando el gobierno empezó a

tomar medidas tendientes a restringir la demanda interna las cosas comenzaron a complicarse 268 /.

En octubre de 1954 se hizo evidente la necesidad de tomar medidas ante la certeza de que eldesequilibrio externo persistía. En ese momento se llevaron a cabo diversas acciones con el objeto de

El primero fue el anuncio hecho por Rojas Pinilla a los industriales, en abril, que volvería a cobrar la

cuota de rehabilitación que se les había impuesto el año anterior, la cual consistía en un recargo del 20%



sobre el impuesto para liquidaciones mayores a $10 mil. Esto no cayó en gracia a los empresarios porque

se les había dicho el año anterior que esa cuota sólo se les cobraría una vez, y esta era la segunda.

Además los recursos, que se extraían del sector industrial, se dirigían al agropecuario, ya que se

destinaban para darle soporte financiero a las víctimas de la violencia y a los amnistiados.

El segundo hecho, que generó verdadero temor entre la clase empresarial, tuvo que ver con Coltabaco. El

dictador, en una reunión con obreros y campesinos dedicados a la producción del tabaco, en San Gil(Santander), dijo que "había visto cómo la Compañía Colombiana de Tabaco había elevado el precio de

venta de los cigarrillos sin que ese excedente se devolviera a los productores de tabaco y a los obreros en

mejores precios y en mejores jornales y salarios ... (los recursos) han ido a parar a los poderosos

accionistas de tan formidable empresa que liquida, anualmente, muchos millones por concepto de

utilidades ... Con esa política las empresas obligan al gobierno a pensar en su nacionalización inmediata

y el gobierno de las Fuerzas Armadas no vacilará en hacerlo" 270 /.

Estos comentarios produjeron una fuerte impresión en los círculos empresariales. Al otro día de la

declaración, el periódico El Tiempo informaba que "La noticia sobre la posibilidad de una

nacionalización de las empresas produjo gran desasosiego en las esferas industriales" 271 /.

La nacionalización no se produjo, pero Coltabaco tuvo que aumentar el precio de compra del tabaco y el

mayoría de los periódicos contestaron con editoriales en los que reclamaban su derecho a diferir cuando

lo consideraran conveniente.



Al mes siguiente (el 6 de marzo) se emitió un decreto donde la sugerencia anterior se convirtió en una

orden, y se castigaba con prisión de 6 meses a dos años a quien violara la norma, más el pago de

sanciones económicas. Al amparo de dicho decreto el 15 de marzo se llevó a cabo el primer cierre de un

periódico. En este caso las acciones se dirigieron contra el periódico "La Unidad", dirigido por Belisario

Betancur (quien sería presidente de la República en el período 1982 - 1986), con el argumento de que allí

se publicó un manifiesto de Luis Ignacio Andrade en el que se atacaba al gobierno.

En noviembre de 1954 el periódico El Tiempo fue obligado a reproducir un fuerte comunicado de los

militares condenando la campaña tendenciosa de la prensa escrita, porque allí se había reproducido un

artículo de Alberto Galindo, donde atacaba los privilegios de los militares.

A partir de ese momento fue claro para los periódicos, y para los medios de información en general, que

la libertad de expresión estaba cercenada, lo que produjo una ruptura entre el régimen y tales medios (con

excepción de los periódicos oficialistas, que eran pocos).

Otro hecho que fue minando la popularidad del régimen fue la masacre de estudiantes acaecida el 8 y 9

de junio de 1954. El día 8 murió -en un ataque de la fuerza pública- un estudiante que regresaba delcementerio de conmemorar la muerte de otro estudiante que había caído bajo el régimen de Abadía



El dictador se atemorizó porque quería evitar el enfrentamiento con los estamentos políticos y con la273



iglesia, y prohibió la manifestación. A raíz de ello el MAN se disolvió 273 /. Pero en ese momento,

comienzos de 1955, el enfrentamiento del jefe del gobierno con las élites era inevitable.

Sin embargo, antes de entrar a describir los conflictos de 1955, es necesario analizar las relaciones del

régimen con EU y con los organismos financieros internacionales, las cuales terminaron en un abierto

enfrentamiento que contribuyó a aislar aún más al régimen.

Cuando a finales de 1954 la economía empezó a tener problemas en la liquidez de su balanza de pagos, el

gobierno entró en negociaciones con el Fondo Monetario Internacional con el objeto de obtener un

préstamo de contingencia entre 25 y 30 millones de dólares. La solicitud se hizo el 13 de diciembre 274 /.

El FMI exigió devaluar y recortar el gasto público. El gobierno se negó a las dos cosas y el préstamo no

se llevó a cabo, a pesar de que Colombia tenía derecho a la cantidad solicitada de acuerdo con su aporte a

la institución. El FMI no podía negar el préstamo a menos que considerara que Colombia estaba

incumpliendo de manera flagrante con los requisitos exigidos para tales casos. La negativa indicaba que

subyacía un enfrentamiento serio lo que también significaba un enfrentamiento con el BM y con la

comunidad financiera internacional.

La negativa de Colombia a devaluar produjo disgusto en la embajada de EU, la cual había insistido de

El ministro de hacienda, Carlos Villaveces, se quejó de ese tratamiento injusto. Al respecto comentaba:

"se produce eventualmente un alza moderada de ciertos productos latinoamericanos, como se ha



producido recientemente en el caso del café, y entonces se levanta un concierto de voces que aconsejan el

'boycott' contra ese artículo, y se escuchan los peores epítetos contra los pueblos productores. Pueblos

pobres, hambrientos, desnudos, descalzos, agobiados por las enfermedades del trópico, que cuando creen

que pueden elevar ligeramente su nivel de vida se les llama 'especuladores internacionales'".

Previamente había dicho el ministro que "cinco centavos en la libra del café representan para el pueblo

colombiano en un año un valor superior al de todos los empréstitos que hemos recibido hoy del Banco

Internacional (Banco Mundial -BM-), y cinco centavos en la libra de café no representa sino unainsignificante fracción de centavo por taza (que consumen en EU) que no influye en el costo de vida"276 /.

Cuando el precio internacional del café disminuyó a finales de 1954, el ministro afirmó que ello era

resultado "de esas inamistosas campañas (promovidas por EU), que paralizaron el mercado" 277 /.

La otra fricción con EU tenía que ver con las religiones protestantes. Inicialmente Rojas Pinilla ordenó a

los gobernadores, el 3 de septiembre de 1953, que frenasen las prácticas no católicas en las llamadas

zonas designadas como "Territorios de Misiones Católicas", lo que en la práctica quería decir que se

prohibieran las religiones protestantes, las cuales se originaban en EU. Posteriormente, el 28 de enero de

1954, el ministro de gobierno, Lucio Pabón Núñez, envió una circular en que prohibía la práctica de tales

religiones en todo el territorio nacional.

3.3.5 se profundiza la crisis



La ruptura de las negociaciones con los organismos internacionales de crédito a comienzos de 1955

significó la ausencia de recursos internacionales para resolver los problemas en el sector externo. Ante

esta situación el gobierno se vio precisado a aplicar fuertes medidas que corrigieran el desbalance

externo, las cuales no fueron del agrado de los gremios.

El 11 de febrero de 1955 fue preciso declarar una suspensión en las importaciones, en razón deldescalabro del sector externo que venía desde finales de 1954. La suspensión causó una gran expectativa

por las medidas que serían adoptadas, lo que produjo una avalancha de presiones por parte de cada uno

de los gremios. La intensidad de las presiones se originaba en el hecho de que la definición de las

medidas dependía de la transacción interna ya que no había negociación con los organismos financieros

internacionales.

Los cafeteros pedían la descongelación del dólar cafetero. Los demás gremios insistían en que la

principal medida que se debía adoptar para la solución de la crisis era la reducción de los gastos públicos,

en lugar de aplicar un aumento de los impuestos. Además de que se restringieran las importaciones

oficiales y que pagaran el impuesto de aduana 280 /.

El sentimiento en los gremios era el de que los impuestos se habían aumentado en exceso, y que los

Si bien las medidas económicas fueron consideradas necesarias por los dirigentes económicos, de todas

f l í i hi i El iódi El Ti l dí d did



formas las críticas no se hicieron esperar. El periódico El Tiempo, al otro día de expedidas, en un

editorial que fue públicamente compartido por los empresarios, comentaba: "Nadie ignora que sería

menester restringir la introducción de artículos suntuarios, preservar la balanza de pagos y adoptar una

valerosa política de austeridad. Pero al imponer gravámenes diferenciales de timbre, se ha ido, al parecer,

demasiado lejos (...) El señor ministro no expuso una política de creación. Expuso simplemente una

bizarra política de inflación... Para él, con tal de mantener los gastos públicos por las cumbres, no

importa que la producción languidezca, si irriga dinero en ciudadelas, o autopistas, o representacionesdiplomáticas" 282 /.

La oposición de los sectores empresariales fue intensa, lo que llevó al régimen, a ordenarle al periódico

El Espectador, el 23 de febrero de 1955, a enviarle a los censores oficiales todos los artículos económicos

para que fueran aprobados 283 /.

Además, en un intento torpe de crear una opinión favorable, el régimen ordenó en marzo que todos las

emisoras radiales tenían que emitir durante 15 minutos diarios el programa de comentarios y noticias

preparado por la presidencia de la República. El texto oficial de la primera noche proclamó que "no es el

Estado, con sus medios naturales de defensa, a los cuales tiene por lo menos tanto derecho como los

industriales de la prensa a los suyos, esté intentando crear una opinión pública artificial (...) La labor del

Estado, y una de sus obligaciones esenciales, es liberar al ciudadano ... de la dictadura de los periódicos,



El mayor incremento en los gastos se presentó en 1955, lo cual hizo que el déficit fiscal aumentara de

forma considerable, representando el 1.2% del PIB. El financiamiento del déficit se dio a través de bonos

emitidos por el gobierno, pero cuyo principal, y casi único comprador, era el Banco de la República, demanera que dicho déficit se terminó financiando con emisión monetaria (cuadro Nº15).



control, porque el suministro de los dólares a un tipo de cambio favorable se condiciona al

mantenimiento de los precios" 290 /



El presupuesto siguió desbalanceado durante 1956. Para su financiamiento se continuó recurriendo al

crédito de emisión, que aumentaba la base monetaria más allá de lo que se contraía por la caída de las

reservas internacionales, con lo cual se generó una gran presión inflacionaria. Esta presión llevó a que el

incremento en el índice general de precios pasara de 1.6% en 1955 a 24.3% en 1957 (Ver cuadro

Nº18).

La presión monetaria originada en el déficit fiscal inducía, adicionalmente, una mayor demanda por

divisas, lo que agravaba el problema de la balanza de pagos. En abril de 1956 fue preciso adoptar más

medidas para corregir el desequilibrio externo. Se trasladó otro conjunto de mercancías del primer grupo

al segundo, y se aumentaron los depósitos previos por importaciones.

monto del 50% de la deuda, con el objeto de que fuera cancelada. Pero la medida no dio los resultados

esperados y la deuda continuó aumentando.



En octubre la situación se volvió insostenible y fue preciso clausurar de manera temporal la oficina de

Registro de Cambios. El ministro de hacienda Carlos Villaveces cayó, y fue sustituido por Luis Morales

Gómez.

El nuevo ministro introdujo recortes en el Presupuesto Nacional, modificó los grupos de importación y

les aumentó el impuesto de timbre, adoptó una lista de suspendida importación y aumentó la deprohibida. Así mismo, se negó a aceptar la exigencia del BM para que devaluara, ante lo cual el BM

respondió con la suspensión de los créditos, incluso los que ya estaban negociados como era el caso de

los del ferrocarril del Magdalena y el Plan para el desarrollo del Valle del Cauca.



Al mes siguiente, marzo de 1956, la convención liberal nombró a Alberto Lleras jefe del partido. Lleras

promovió la creación de un Frente Civil, el cual lanzó un manifiesto a la Nación proponiendo la elección

popular de presidente y comprometiéndose a instaurar un gobierno civil con igual participación de los



popular de presidente y comprometiéndose a instaurar un gobierno civil, con igual participación de los

dos partidos tradicionales.

El partido conservador se encontraba indeciso frente al llamamiento del Frente Civil. Mariano Ospina

todavía presidía la Asamblea Nacional Constituyente y todavía no rompía sus relaciones con Rojas.

Laureano Gómez no había dado ninguna manifestación al respecto desde su exilio en España.

Lleras Camargo, ya en calidad de jefe del partido liberal, contactó a Laureano Gómez en Benidorm

(España) el 24 de Julio de 1956. Allí firmaron el conocido pacto que lleva el nombre de dicha localidad,

donde se estableció una alianza liberal-conservadora para derrocar a Rojas, y se reafirmó la necesidad de

un gobierno civil constituido por la coalición de los dos partidos tradicionales. Esa coalición fue lo que

más tarde se llamó Frente Nacional, cuyo primer gobierno fue presidido por el propio Lleras Camargo el

7 de agosto de 1958.

Por su parte el régimen también inició su actividad política en un segundo intento de crear un

movimiento social (el primero había fracasado con el frustrado MAN). El 13 de junio, de 1956, en el

aniversario de su ascenso al poder, lanzó la Tercera Fuerza en la plaza de Bolívar de Bogotá. La plaza fue

adornada con estandartes en los que se entrecruzaba un fusil y una pala con el lema

"Pueblo-Ejército-Tercera Fuerza". Al pie de la estatua de Bolívar había un crucifijo.

Pacto de Benidorm. Luego tuvo que retractarse 293 /.

El 15 de agosto se produjo una disensión dentro de las fuerzas militares y el general debió asegurarles



El 15 de agosto se produjo una disensión dentro de las fuerzas militares, y el general debió asegurarles,

en reunión llevada a cabo en el teatro Patria de Bogotá, que no reviviría la Tercera Fuerza, y prometer

que próximamente reuniría la Asamblea Nacional Constituyente.

La Asamblea se reunió el 11 de octubre, después de dos años de no deliberar. Rojas Pinilla, echando

mano de todas las presiones posibles sobre los integrantes del organismo, hizo aprobar un aumento en

25 del número de miembros elegidos por el ejecutivo a la corporación, con el objeto de utilizarlos comoinstrumento para legitimar una prolongación de su período en el poder. Ante este hecho Mariano Ospina

Pérez, quien presidía la Asamblea, se retiró en señal de protesta, lo que significaba la formalización del

rompimiento con la última fuerza política que todavía se prestaba para el juego político del régimen.

Así las cosas, en enero de 1957 Rojas y sus simpatizantes iniciaron una campaña abierta para su

reelección para el período 58-62 (el mandato conferido por la Asamblea expiraba el 7 de agosto de

1958). Al interior del ejército se hicieron los movimientos necesarios en esta dirección.

Fue así como el Mayor General Gabriel París, ministro de guerra y primero en el mando después del

dictador, manifestó el 26 de enero, a través del Diario Oficial, que "todos los jefes militares nos reunimos

de manera espontánea, y después de haber considerado las circunstancias del país y pesado las

consecuencias que podían derivarse de la elección presidencial, resolvimos exigirle (a Rojas) que

El 28 de marzo el general decretó la creación de la nueva Asamblea, con 90 delegados: 30 escogidos

directamente por él y el resto por el Consejo Nacional de Delegatarios, manejado por Pabón Núñez. La



directamente por él y el resto por el Consejo Nacional de Delegatarios, manejado por Pabón Núñez. La

nueva asamblea se reunió el 8 de mayo y aprobó por 66 votos contra 1 la nueva reelección de Rojas

Pinilla para el período 1958 - 1962. Dos días después, el 10 de mayo de 1957, cayó Rojas 295 /. Mientras

Rojas Pinilla y su ministro Pabón Núñez orquestaban la tragicomedia de su reelección, las fuerzas

políticas, los gremios, la iglesia y los estudiantes trabajaron por derrocar al dictador, ganándole la

partida.



La carrera administrativa no funcionó realmente. En la práctica, la situación fue que la gran mayoría de

los cargos de la administración pública quedó en manos de políticos dedicados a manejar cuotas



g p q p j

burocráticas, rigiendo para la totalidad de los funcionarios públicos la prohibición de ejercer sus

derechos políticos.

La situación anterior llevó a que el manejo de la administración quedara en manos de los políticos

profesionales, quienes se dedicaron a hacer una repartición milimétrica de sus cuotas burocráticas, y a

través de la mediación de esa burocracia, a la repartición de los recursos públicos.

Para cualquier persona, el acceso a un puesto en el sector público estaba mediatizado por su fidelidad a

un grupo político que tuviera una cuota dentro de la administración. Esa fidelidad política no se

manifestó mediante una identidad doctrinaria sino a través de solidaridades, lo que implicó la obligación

del funcionario beneficiado con el cargo de interceder (en la medida de sus posibilidades, y de sus

recatos morales) en la ejecución de los recursos públicos en beneficio de los adherentes al grupo al que

pertenecía.

La forma como se intervino en la ejecución de los recursos públicos no necesariamente violó los

principios éticos o morales. Se podía hacer en beneficio de la región o de la comunidad de la cual era

originario el funcionario, en aras de una solidaridad y una mutua protección. Pero para algunos eso no

era suficiente, e iban más allá: utilizaban los recursos públicos como un negocio privado en beneficio

través de los dos partidos tradicionales. Esta práctica es conocida con el nombre del clientelismo: el

aprovechamiento del poder para obtener ventajas electorales de tipo personal 298 /.



Sin embargo, la proliferación de las prácticas clientelistas no estaba en las intenciones iniciales de los

fundadores del Frente Nacional. El Frente se estableció para frenar la confrontación social en razón al

sectarismo político. Dicho sectarismo fue sustituido por el monopolio bipartidista de la administración,

el cual fue legitimado mediante un plebiscito aprobado en las elecciones del 1 de diciembre de 1957. El

Frente también se erigió como una barrera contra el retorno de las corrientes populistas: las de JorgeEliecer Gaitán y Gustavo Rojas Pinilla.

El objetivo de las élites era su retorno al poder en un clima de paz que garantizara la prosperidad de los

negocios. Entendían que el proceso debía estar acompañado de reformas sociales destinadas a aplacar las

tensiones sociales, y del fortalecimiento de la intervención económica del Estado, para continuar con la

modernización y la industrialización.

Las reformas adelantadas sufrieron tropiezos por las resistencias de ciertos sectores sociales a ceder sus

privilegios, pero éstas se aceleraron después de 1961, cuando la Alianza para el Progreso, promovida por

la administración Kennedy, dio impulsos renovados al proceso.

El discurso de las reformas sociales, y la eliminación del sectarismo y la confrontación política, hicieron

de importaciones.

Sin embargo, en los inicios del Frente, fue necesario adoptar una política financiera restrictiva como

resultado del deterioro de los precios del café, lo que generó más de una fricción con la autoridad



p , q g

económica. Adicionalmente, se presentaron roces con los representantes de la tierra por la adopción de la

Reforma Agraria.

A pesar de lo anterior, para los gremios el Frente Nacional era algo necesario para restablecer la

legitimidad de un gobierno manejado por quienes representaban sus intereses.

4.1 INICIO DEL FRENTE NACIONAL

El Frente Nacional nació un año antes de la caída de Rojas. En marzo de 1956, el dirigente liberal

Alberto Lleras Camargo regresó a la política con un llamado a la creación de un Frente Civil contra la

dictadura y la participación igualitaria de los dos partidos tradicionales.

A la propuesta se adhirieron todas las corrientes de los partidos tradicionales. Respecto al partido

conservador, la alianza con la corriente encabezada por Laureno Gómez se materializó mediante el

conocido pacto de Benidorn en julio de 1956; la alianza con el ospinismo se protocolizó el 20 de marzo

de 1957, dos meses antes de la caída de la dictadura el grupo de Ospina Pérez fue la última fuerza política

en abandonar la nave del Estado (ver capítulo anterior).

mientras dejó que la dirigencia política se encargara de organizar la transición hacia el gobierno civil.

La transición se definió mediante un acuerdo político concertado por Alberto Lleras y Laureano Gómez,



p p y

conocido con el nombre de Pacto de Sitges (que era el nombre de la localidad española donde se acordó),

suscrito por los dos dirigentes políticos el 20 de julio de 1957 300 /. Fue un avance de lo consignado en el

Pacto de Benidorn un año atrás, en el sentido de reformar la Constitución para establecer un gobierno de

coalición de los dos partidos tradicionales, con repartición paritaria de las curules del Congreso y de los

despachos ministeriales.

El acuerdo debía estar vigente por tres períodos presidenciales (es decir 12 años). Para evitar que la

administración pública fuera sacudida por la politiquería (lo que sucedió en la práctica) se planteó la

necesidad de establecer la carrera administrativa.

El pacto lo apoyaron la dirigencia política, los gremios, las centrales obreras y la prensa. También la

opinión pública que veía en el acuerdo la pacificación nacional entre los dos partidos tradicionales.

Su ratificación produjo dos hechos políticos importantes. El primero, el surgimiento de Alberto Lleras

como el gestor del proyecto político que se emprendió y como eje indiscutible de la relación entre lo civil

y lo militar; pieza fundamental sobre la que debía descansar el proceso de transición hacia un gobierno

civil.

que no tenía claro el verdadero contenido del Frente Nacional. Mientras que para Valencia era un

acuerdo burocrático entre los dos partidos tradicionales, para los gremios era la posibilidad de concretar

un proyecto de paz que permitiera el normal desarrollo de los negocios.



Los gremios adhirieron de forma irrestricta a Lleras Camargo (y terminaron por imponerlo como el

primer candidato del Frente Nacional). Era tal el fervor que despertaba entre los gremios, que cuando

Alberto Lleras regresó de España, después de suscribir el pacto de Sitges, la ANDI le organizó un

apoteósico recibimiento.

El problema de cómo desembarazarse de Valencia, y cómo mantener la fachada de los acuerdos

políticos previos que incluían darle el primer gobierno a los conservadores, y dentro de los

conservadores a Valencia, complicó mucho la mecánica política en la transición hacia el gobierno civil.

Los forcejeos terminaron en el llamado Pacto de San Carlos, firmado el 22 de noviembre de 1957 por la

dirigencia de los dos partidos tradicionales, donde se acordó que la candidatura de Valencia sería

sometida a la aprobación del Congreso en elecciones para corporaciones que se llevarían a cabo antes de

las elecciones presidenciales 301 /. La candidatura de Valencia quedó supeditada a la suerte de los

ospinistas frente a los laureanistas en los comicios a corporaciones públicas.

Los comicios se llevaron a cabo el 6 de marzo de 1958, cuando los Laureanista sacaron una mayor

A dos semanas de las elecciones Laureano Gómez obtuvo el apoyo de su partido para Alberto Lleras,

sobre la base de un acuerdo de las dos colectividades para reformar la Constitución con el objeto de



extender el Frente Nacional a cuatro años más (1 período presidencial): dos períodos para el partido

conservador y dos para el partido liberal. Ello significó un buen negocio para el partido conservador, que

a pesar de ser minoría electoral garantizaba su acceso al poder durante 8 de los 16 años.

El acuerdo de reforma constitucional se presentó al Congreso el 18 de abril de 1958, y Alberto Lleras fue

elegido presidente de la República el 4 de mayo por 2.5 millones de votos contra 600 mil. El FrenteNacional quedaba inaugurado con una votación copiosa.

4.2 ALBERTO LLERAS CAMARGO: LA ORGANIZACION DE UN NUEVO ESTADO

Alberto Lleras se posesionó el 7 de agosto de 1958. Sus objetivos se centraron en la consolidación de las

instituciones frente nacionalistas, que debían ser entes apolíticos producto de un nuevo Estado que

buscaba restablecer:

- el orden político: gobierno bipartidista, carrera administrativa, y regreso de los militares a los

cuarteles;

- el orden social: pacificación y un discurso de reformas sociales;

No obstante, la dinámica transformadora recobró nuevo impulso cuando la administración Kennedy

resolvió apoyar un programa de reformas en América Latina, bajo la bandera de la "Alianza para el

Progreso".



Comenzando por las tareas urgentes, la primera acción de Alberto Lleras, una vez elegido, fue la de

regresar a los militares a sus cuarteles. Llevaban cinco años detentando el poder político y resultaba una

labor delicada regresarlos a sus fueros. A los cuatro días de elegido, y a pesar que todavía le faltaban tres

meses para hacerse cargo de la primera magistratura, reunió a los uniformados en el teatro Patria, y les

dirigió una prudente alocución en la cual de manera muy suave pero precisa les indicó que no erancuerpo deliberante, que debían ser un cuerpo apolítico, y que debían guiarse por el espíritu de disciplina y

no por el de la controversia. Así les habló Lleras:

"La política es el arte de la controversia por excelencia. La milicia, el de la disciplina. Cuando las

fuerzas armadas entran a la política lo primero que se quebranta es su unidad, porque se abre la

controversia en sus filas. El mantenerlas apartadas de la deliberación pública no es un capricho de la

Constitución, sino una necesidad de su función. Si entran a deliberar, entran armadas. No hay mucho

peligro en las controversias civiles, cuando la gente está desarmada. Pero cuando alguien tiene a sus

órdenes, para resolver la disputa, cuando ya carezca de argumentos o pierda la paciencia, una

ametralladora, un fusil, una compañía, o las Fuerzas Armadas, irá a todos los extremos, se volverá más

violento, será irrazonable, no buscará el entendimiento sino el aplastamiento, y todo acabará en una

batalla" 302/.

Estas medidas de apertura fueron combinadas con otras en las que se fortaleció la capacidad operativa de las

guarniciones rurales y se adoptaron procedimientos penales especiales para quienes no quisieran someterse a la



ley.

Las medidas tuvieron inicialmente un resultado satisfactorio, hasta el punto que Lleras le anunció al país en su

mensaje del primero de mayo de 1959, que la pacificación nacional prácticamente estaba lograda 303 /.

Pero a los pocos días de pronunciadas tales palabras se reactivó la lucha en la zona cafetera del Viejo Caldas,Tolima y Valle. A partir de entonces la violencia aumentó de forma continua. Esto produjo desconcierto porque

era un fenómeno que escapaba al diagnóstico que se tenía, según el cual, con la eliminación de la violencia

bipartidista a través del Frente Nacional, con los beneficios otorgados a los delincuentes políticos y con el

fortalecimiento de los aparatos represivos, el fenómeno debía desaparecer. Así manifestaba Lleras su extrañeza

el 9 de marzo de 1961:

"Hace pocas semanas se presentaron atroces actos de violencia, cuando se creía dominada o reducida

esta plaga social ... (más adelante añadía) Se temió entonces seriamente que alguna organización de

tipo anarquizante hubiera entrado en contacto con las zonas de bandidaje para utilizar metódicamente

esas fuerzas antisociales, con un plan calculado de destrucción general ... Hay, en efecto,

organizaciones de tal género, que hacen parte de una alianza general de fuerzas que se llaman a sí



capital/trabajo con el objeto de obtener el aumento requerido en la productividad. El ahorro en los países

latinoamericanos es insuficiente para este propósito.



4. Promover la integración económica de los países de la región para evitar que los reducidos mercados

nacionales se conviertan en un obstáculo para el proceso de industrialización.

En Colombia la CEPAL tuvo un protagonismo importante en los años previos al primer gobierno del Frente

Nacional, razón por la cual desde un comienzo estuvo vinculada al proceso de la planeación. En agosto de

1955, durante el gobierno de Rojas Pinilla, un organismo de la institución terminó el estudio más completo quese hubiera hecho en la época sobre el "Desarrollo Económico de Colombia".

Dicho estudio proponía una estrategia de desarrollo apoyada en la sustitución de importaciones y el

proteccionismo, y una política fiscal redistributiva basada en la tributación directa y una mayor intervención del

Estado a través del "encauzamiento de grandes sumas de ahorro privado hacia la inversión pública" y " la labor

estimulante de algunas entidades de origen gubernamental, al prospectar y asumir los riesgos de inversiones

que no atraían al sector privado" 306 /.

Estos principios fueron asumidos por la administración Lleras Camargo, quien antes de empezar sus labores

presidenciales comenzó la tarea de incorporarlos en el Plan de Desarrollo que se iba a elaborar. Para ello

anunció la creación de un Departamento Administrativo de Planeación y Programas, lo que significó la

Las bases del Plan fueron dadas a conocer al país en enero de 1960: sustitución de importaciones, política fiscal

redistributiva, protección. Se enfatizó en que la dirección de la economía era responsabilidad del Estado -de ahí

la importancia de la Planeación- sin caer en los extremos de los regímenes comunistas 308 /.



Sin embargo, posteriormente fue sometida a consideración del país una propuesta de Plan de Desarrollo

completamente diferente, conocida con el nombre de "Operación Colombia". El problema era que la nueva

propuesta había surgido a solicitud del gobierno. El documento se originó por una petición del presidente Lleras

al profesor Lauchlin Currie de que hiciera un memorando sobre la política de desarrollo. El producto final de tal

solicitud fue un nuevo Plan de Desarrollo.

En 1960 Currie propuso que los recursos se debían poner a trabajar en aquellas actividades donde más se

necesitaban y donde fueran más productivos. Como la productividad del trabajo en el campo era baja había que

promover la migración a las ciudades. Además, señaló que las fuerzas naturales apuntaban en esa dirección y

que no era correcto contrariarlas tratando de evitar la migración del campo.

Agregó que la demanda se expandía hacia la producción industrial (y no hacia el sector agropecuario) siendo

necesario trasladar allí los recursos productivos. Si se adoptaba una política fiscal expansiva sin tener en cuenta

esto, se corría el riego de enfrentar presiones inflacionarias, pues no habría respuesta del sector industrial.

Currie propuso en una primera etapa un programa relámpago que movilizaría 500 mil trabajadores hacia la

ciudad que se vincularían a la construcción y a otras industrias de consumo masivo, y a partir de allí se



4.4 BREVE ENCUENTRO ENTRE ESTADOS UNIDOS Y LATINOAMERICA



La Alianza para el Progreso fue anunciada el 13 de marzo de 1961 por el presidente de los E.U., John F.

Kennedy, al cuerpo diplomático latinoamericano. El mensaje que pronunció el mandatario estadounidense

constituía una significativa aproximación a las tesis que los voceros latinoamericanos habían defendido durante

años.

Kennedy apoyó el reclamo de la defensa de los precios de los productos básicos (como era el caso del café), laintegración latinoamericana, y el esfuerzo de los países de planificar su desarrollo económico. Manifestó la

colaboración con la CEPAL, institución que tenía la vocería latinoamericana, y ante la cual los E.U. hasta

entonces habían mostrado indiferencia. A su vez anunció el apoyo de un proceso de democratización de la

región, y la necesidad de acometer reformas sociales, entre las que destacó las reformas agraria y tributaria 312 /.

La declaración de los E.U. dio vía libre a las élites latinoamericanas de los países más grandes de la región para

desarrollar su proyecto nacional. Era un mensaje en el sentido de poder tener acceso a financiamiento

internacional sin que éste estuviera condicionado a que se abandonara el modelo de industrialización hacia

adentro.

Alberto Lleras, reflejando ese alborozo, al otro día que Kennedy anunció la Alianza para el Progreso, le envió



La Conferencia de Quitandinha, ratificó las diferencias entre Latinoamérica y E.U., situación que se mantuvo

hasta la Conferencia Económica de la OEA llevada a cabo en Buenos Aires en agosto de 1957. Allí los E.U. no

modificaron la posición sostenida hasta entonces, pero aceptaron la propuesta de la Integración Económica



latinoamericana con la cooperación de la CEPAL. La concesión fue resultado de la presencia de observadores

extracontinentales en la Conferencia. Sin embargo, de acuerdo con Gordon Connel-Smith, los documentos

oficiales estadounidenses de entonces no veían con buenos ojos la Integración y consideraban que la CEPAL

defendía peligrosas tendencias estatistas 319 /. De todas formas, la conferencia de Buenos Aires no pasó de ser

una declaración de principios.

Durante todo este período la atención de E.U. hacia la región se centró en la promoción de posiciones

anticomunistas, mostrando desinterés por los reclamos económicos. Como reacción a esta actitud, vastos

sectores de opinión en la región identificaron los reclamos económicos con la simpatía hacia las ideas

socialistas y con el rechazo hacia los E.U...

La opinión fue expresada mediante protestas populares contra la visita que en abril y mayo de 1958 hizo a laregión el entonces vicepresidente de los E.U., Richard Nixon. Las protestas alcanzaron tal grado de violencia,

que en Perú y Venezuela estuvo en peligro la integridad física del vicepresidente. Esto advirtió a E.U. del

rechazo popular que suscitaba su fría actitud hacia Latinoamérica.

Nixon llegó a Bogotá el 11 de mayo de 1958, y al igual que en los demás países, no sólo recibió manifestaciones

de rechazo, sino que fue abordado por la prensa que le pidió cuentas acerca de las demandas latinoamericanas

Pero Nixon también había interpretado los incidentes como una prueba del avance del comunismo en la región.

Y sobre esta interpretación el Departamento de Estado, a la semana de los sucesos que rodearon la visita de



Nixon, le solicitó al gobierno de Brasil la cooperación para coordinar las fuerzas de policía del hemisferio para

manejar el problema del comunismo. El presidente brasilero, Juscelino Kubitschek, rehusó de forma tajante la

solicitud.

Esto motivó la visita del Secretario de Estado Foster Dulles al mandatario brasilero en agosto de 1958, con el

objeto de reiterar la solicitud de montar el programa policivo. Kubitschek le arguyó que el problema era lamiseria y la desesperación de la población, y sugirió atacar estos problemas a través de un ambicioso programa

de desarrollo que llamó "Operación Panamericana". Dulles no aceptó los argumentos y el presidente brasilero

se negó a aparecer con el Secretario en una conferencia de prensa conjunta y le dijo "Exprese usted a la prensa

los resultados de estas pláticas". Dulles se ablandó y estuvo de acuerdo en citar una conferencia regional para

someter a consideración la Operación Panamericana de Kubitschek 322 /.

La conferencia se llevó a cabo al mes siguiente, en septiembre de 1958, en Washington, con la asistencia de los

cancilleres de las repúblicas americanas. Estuvo precedida de dos hechos importantes. El primero, un

memorando enviado por Kubitschek a los mandatarios latinoamericanos donde presentó formalmente su

propuesta de Operación Panamericana.

Allí se destacaba que la batalla de Occidente era la lucha por el desarrollo (y no un asunto de policía dirigido a

mejoramiento sustancial de los métodos de producción agrícola, pueden garantizar la paz social y

política de las veinte naciones (veintiún naciones americanas menos los E.U.) que han visto crecer su

población y sus necesidades casi tan vertiginosamente como se restringieron sus posibilidades de



atenderlas (...). Pero se está llegando a un momento en que hay que tomar decisiones rápidas para

impedir que nuestros pueblos se desengañen o desorienten sobre su porvenir y piensen que a su

seguridad, a su bienestar y a la justicia social se les podría hacer el holocausto de las libertades que no

siempre entienden ni benefician por igual a todas las clases sociales" 324 / .

El segundo hecho que precedió la Conferencia fue el anuncio de que los E.U. estaban dispuestos a considerar elestablecimiento de una institución bancaria interamericana (que más adelante se llamó Banco Interamericano

de Desarrollo -BID-), atendiendo de esta forma una vieja reclamación latinoamericana.

La Operación Panamericana y el BID fueron el centro de discusión de la conferencia de cancilleres de

septiembre de 1958. También se promovió la adopción de un Pacto Cafetero, firmado inmediatamente por E.U.

y 15 naciones latinoamericanas con lo cual se conjuraba la posibilidad de una guerra de precios, ya que estaba apunto de concluir lo que se llamó el Pacto de México. La adhesión de E.U. a un nuevo pacto, mucho más

amplio, significó un cambio importante en su actitud política, porque los negociadores estadounidenses se

habían negado a considerar propuestas en ese sentido.

Se acordó crear una comisión especial, donde estuvieran representadas las 21 naciones americanas, para

estudiar nuevas medidas de cooperación económica, que fue denominada "Comité de los 21". El organismo,

dos meses después, en febrero de 1959, el Pacto fue sometido al Congreso de los E.U...

En esos dos meses ocurrió algo que cambió completamente el panorama respecto a Latinoamérica: el 1 de



enero de 1959 las fuerzas comandadas por Fidel Castro habían arribado triunfalmente a La Habana. Esto causó

profunda preocupación en la Casa Blanca.

Castro asistió a la segunda reunión del "Comité de los 21" que se llevó a cabo en Buenos Aires, tres meses y

medio después de haberse tomado el poder. Propuso que se hiciera un Plan Marshall para la región de US$30

mil millones durante 10 años, y que los recursos provinieran de E.U. a través de financiamiento público. Elrepresentante de los E.U., Rubotton, rechazó molesto la petición, y señaló que los recursos destinados a través

de organismos internacionales, incluida la creación del BID, eran más que suficientes.

La propuesta no fue tomada en serio, pero en ese momento las proclamas y propuestas del líder cubano

despertaban una gran audiencia continental porque eran el eco de los anhelos latinoamericanos: verdadera

reforma agraria, lucha contra el analfabetismo, vivienda popular, salud, fuerte nacionalismo. Cuba aparecía

como el "país pequeño que desafiaba abiertamente al más grande del mundo" 327 /.

Y mientras la imagen de Castro crecía, la OEA se demoró más de un año en pronunciarse sobre la aprobación

de las resoluciones del Comité de los 21. La conferencia terminó el 27 de mayo de 1959 y la OEA se pronunció

el 8 de junio de 1960. Adicionalmente, durante ese período, dicho organismo, por iniciativa de E.U., promovió

en agosto de 1959 una reunión de consulta en Santiago de Chile para examinar las amenazas de Cuba en el

Caribe, y las violaciones de los derechos humanos en Cuba y en Santo Domingo. Pero los países

hacia la región en la tercera reunión del Comité de los 21, llevada a cabo en Bogotá en septiembre de 1960,

donde se suscribió el documento conocido como el "Acta de Bogotá". Al mismo tiempo Cuba confirmó su

retiro de la OEA y atacó en forma abierta lo que denominó como "el imperialismo norteamericano".



El acercamiento de E.U. a Latinoamérica tuvo como contrapartida la aproximación de Cuba hacia la Unión

Soviética. En el marco de la guerra fría, ello implicó el alejamiento de Cuba del sistema interamericano, y la

oportunidad para que los países de la región comenzaran a hacer reparos a Cuba, los cuales fueron creando el

espacio para un rompimiento definitivo más adelante 329 /.

El proceso de acercamiento de E.U. y del alejamiento de Cuba fueron los dos puntos importantes de la reunión

de Bogotá. El acercamiento lo aceleró la administración Kennedy, cuando el 13 de marzo de 1961 reunió el

cuerpo diplomático latinoamericano y anunció un programa de asistencia masiva para la región conocido como

la Alianza para el Progreso. El alejamiento se volvió confrontación cuando un mes más tarde se produjo una

frustrada invasión a Cuba en Bahía Cochinos por parte de un grupo de exiliados cubanos, que contaron con el

apoyo de los E.U...

La invasión motivó un memorando de Lleras Camargo, con la intención de que fuera conocido por el gobierno

de los E.U., en el que señaló que ello había constituido una acción unilateral por fuera del sistema

interamericano que eximía a los países de sus obligaciones con la OEA y de la solidaridad con E.U. Además,

el tratamiento unilateral por parte de E.U. al problema cubano, hizo que la revolución girara rápidamente hacia

el socialismo. Agregó:

a defenderse de la penetración soviética...

"La presentación del presidente Kennedy de la Alianza para el Progreso estaba destinada a crear en

bl bi í i d ió d l i l



nuestros pueblos y en nuestros gobiernos una mística nueva de renovación de las estructuras sociales y

económicas arcaicas, que habría podido tomar un aliento extraordinario. La invasión a Cuba y su fracaso han

paralizado, por el momento, ese efecto. Hay que renovarlo. Tiene que haber acciones inmediatas que den

testimonio que este espíritu no está muerto y tiene que realizarse la reunión del Consejo Económico

Interamericano y Social dentro de una grande atmósfera de esperanza y confianza" 330 / .

El hecho concreto fue que los E.U. procedieron de acuerdo con las recomendaciones del memorando. El 5 de

mayo de 1961 el representante de los E.U. en la OEA solicitó la reunión sugerida por Lleras, con el objeto de

desarrollar los planes contenidos en el "Acta de Bogotá". La reunión se llevó a cabo en los meses de julio y

agosto del mismo año, en Punta del Este, Uruguay.

La famosa Carta de Punta del Este significó un breve encuentro entre los E.U. y Latinoamérica: se dionacimiento formal a la Alianza para el Progreso, como un desarrollo de la Operación Panamericana. Los E.U.

se comprometieron a canalizar US$20 mil millones hacia la región en diez años, con el compromiso de que los

países latinoamericanos realizaron las reformas sociales (en particular la agraria) que permitieran una mayor

distribución de los frutos del progreso. Se apoyó la integración latinoamericana y la solución rápida a los

precios de los productos básicos. Lo anterior debía estar enmarcado en la planeación económica y la

democracia representativa 331/.

baratos y de largo plazo hacia la región, aunque condicionados a compras de bienes y servicios en E.U. y a la

adopción de condicionalidades macroeconómicas. Dicha nación también circuló fondos a través de las

entidades financieras internacionales, las cuales comenzaron a sufragar programas sociales, lo que significó un

bi i t t t d fi i i t



cambio importante en sus patrones de financiamiento.

En el caso colombiano la AID contribuyó con más de 2/3 del financiamiento del sector público en el período

62-66, aunque el 44% de los recursos fueron utilizados para pagar deudas contraídas con el Eximbank de E.U.332 /.

Estos recursos, que comenzaron a hacerse efectivos una vez suscritos los acuerdos de Punta del Este en agosto

de 1961, garantizaron el financiamiento del plan de desarrollo de la administración Lleras Camargo, el cual fue

presentado a la opinión nacional el 20 de diciembre de 1961.

Los recursos también se condicionaron a una serie de reformas sociales. Las reformas ya se venían

promoviendo desde el momento en que se inició el gobierno de Alberto Lleras, con el objeto de aplacar lastensiones sociales y legitimar el proyecto del Frente Nacional. Su implementación sufrió tropiezos por las

resistencias de ciertos sectores sociales en ceder sus privilegios. Sin embargo, su adopción se aceleró cuando

fueron presionadas por la Alianza para el Progreso.

4.5 LAS REFORMAS

contra la política de ajuste económico aplicada en los tres primeros años de la administración por parte del

ministro de hacienda Hernando Agudelo Villa.

S t h l t 1958 1960 El ñ d 1959 f i l t fli ti



Se presentaron numerosas huelgas entre 1958 y 1960. El año de 1959 fue especialmente conflictivo,

destacándose la huelga de los trabajadores bancarios -la cual tuvo que ser resuelta personalmente por el

presidente- y el paro de los ingenios azucareros del Valle. Durante dicho año también se presentaron

desórdenes estudiantiles. El detonante de dichos desórdenes fue el alza del transporte.

Lo importante de resaltar de esos movimientos fue el alto grado de politización que presentaron, en el sentidoque muchos de los conflictos no se originaron en reivindicaciones económicas. Por ejemplo, era común por

solidaridad a otros movimientos sociales.

Además se produjo una gran tensión, al inicio de la administración, cuando el Senado de la República llevó a

cabo un juicio contra el exdictador Gustavo Rojas Pinilla. El juicio hizo que el fantasma del golpe de estado

deambulara por los pasillos de la casa presidencial.

En medio de la agitación social surgió un nuevo movimiento político que le hizo oposición al Frente Nacional,

conocido con el nombre del Movimiento Revolucionario Liberal -MRL-, dirigido por el hijo de Alfonso López

Pumarejo. Este movimiento alcanzó a obtener la cuarta parte de la votación liberal para corporaciones públicas,

en las elecciones de marzo de 1960, lo que unido a un retroceso electoral de los laureanistas frente a los

ospinistas, introdujo una crisis de confianza en el sistema del Frente Nacional. Esta crisis estuvo agravada por el

El proceso de la reforma agraria estuvo acompañado de medidas que buscaban el fomento en la actividad

agropecuaria. La más importante en este sentido fue la de obligar a los bancos a destinar el 14% de su cartera al

sector agropec ario Los banq eros no ieron con agrado esta determinación porq e adicionalmente estaban



sector agropecuario. Los banqueros no vieron con agrado esta determinación, porque adicionalmente estaban

siendo sometidos a fuertes restricciones financieras. El gobierno en varias oportunidades les llamó la atención

para que le dieran cumplimiento a la medida.

El avance de la reforma encontró muchas resistencias. Alberto Lleras anunció el programa desde la iniciación

de su administración y sólo consiguió que la reforma se convirtiera en Ley de la República en diciembre de1961, cuando su mandato entraba a la fase final. Una de las razones para que fuera aprobada fue la presión de

los E.U. a través de la "Alianza para el Progreso".

El gobierno inicialmente puso a consideración del Congreso, a través del ministro de agricultura Abdón

Espinoza Valderrama, cuatro proyectos de ley, que no prosperaron. El primero, presentado en la vigencia de

1958, solicitó autorización para declarar de utilidad pública los terrenos objeto de las parcelaciones (requisitopara hacer constitucional la expropiación), con el propósito de poder adjudicar los predios a los campesinos.

Además, se agregó, que el pago por tales terrenos no podía ser superior al 30% del avalúo catastral 333 /.

Esta iniciativa iba mucho más allá de lo que podían permitir los intereses representados en el Congreso, porque

no sólo se abría una puerta para la expropiación, sino porque el dinero que recibirían los terratenientes afectados

estaría muy por debajo del valor comercial de la tierra, debido a que los avalúos catastrales eran



las cédulas del Banco Central Hipotecario" 340 / .

La propuesta se aceptó a la semana siguiente y sobre esta base culminaron las negociaciones en el Congreso.

Pero las condiciones para la adquisición de los predios por parte de los supuestos campesinos beneficiados por



Pero las condiciones para la adquisición de los predios por parte de los supuestos campesinos beneficiados por

la reforma, hacían que en la práctica ésta se alejara del verdadero concepto de una reforma. En primer lugar,

porque se estableció un orden de prioridad que no tenía nada que ver con el verdadero problema. Se inició con

las tierras incultas, las que no estaban integradas al proceso productivo, alejadas de los centros de consumo y

que debían ser colonizadas.

En segundo lugar, de ser necesario expropiar una tierra adecuadamente explotada (último recurso) se hacía

¿imposible? porque los campesinos no tenían la forma ni los recursos para afrontar un proceso jurídico.

En tercer lugar, en el caso en que con la intervención del gobierno se lograra la expropiación de un terreno

adecuadamente explotado, lo cual ocurriría siempre y cuando existiera allí una confrontación social que no sepudiera resolver por medios pacíficos, las condiciones financieras a las que se propuso adquirir los predios eran

muy próximas a las comerciales, lo que era un contrasentido porque si de pagar las condiciones financieras del

mercado se trataba, para ello no era necesaria ninguna reforma agraria 341 /. Bastaba simplemente acudir al

mercado normal de tierras.

Sin embargo, la existencia formal de una Reforma Agraria sirvió para darle un aspecto reformista al Frente

El gobierno de E.U. tenía la misma percepción y por eso también insistió en la adopción de la reforma. Dicho

apoyo se complementó con la oferta, en 1960, de US$70 millones de créditos a través de bancos estatales

(Export Import Bank y Development Loan Fund) 343/ Sin embargo las condiciones de los créditos eran



(Export Import Bank y Development Loan Fund) /. Sin embargo, las condiciones de los créditos eran

equivalentes a las comerciales, lo que suscitó un rechazo por parte del gobierno colombiano, tal como lo

informó Lleras Camargo en su alocución al país el 9 de marzo de 1961. Posteriormente, y como resultado de la

Alianza para el Progreso, las condiciones de los créditos se ablandaron.

El proceso de la reforma agraria fue acompañado con un programa de colonización. Se desplazaron familiascampesinas, la mayoría de ellos afectadas por la violencia, hacia diferentes regiones, en especial hacia los

Llanos Orientales. El programa estuvo acompañado con inversiones en vías de penetración y créditos de la Caja

Agraria.

4.5.2 La Reforma Tributaria

En el campo de las reformas económicas las más importantes fueron la introducción de la Planeación, la

adopción de un arancel proteccionista, y la reforma tributaria. Esta última enfatizada en los aspectos

redistributivos y en el fomento a la capitalización y la industrialización.

Estas reformas acentuaron el intervencionismo estatal: el dirigismo económico a través de la planeación, la

protección a la producción nacional por medio de las reformas tributaria y arancelaria, y la aplicación de una

Las reformas arancelaria y tributaria eran pieza central del proceso. La primera con una fuerte orientación

proteccionista y, la segunda, se dirigió a promover la industrialización en sectores básicos. Sin embargo, como

retribución al proteccionismo, se mantuvo la doble tributación (sobre dividendos y sobre renta) que había sido

introducida por el gobierno de Rojas Pinilla y se aumentó la tarifa para los ingresos altos mientras que se



introducida por el gobierno de Rojas Pinilla, y se aumentó la tarifa para los ingresos altos mientras que se

disminuyó para los bajos. Todo esto era necesario para contribuir a solucionar la crisis fiscal, y para resaltar el

contenido reformista de la política económica.

La reforma tributaria se presentó al Congreso a finales de 1958. Inmediatamente generó fuertes reacciones de

los gremios, porque en conjunto buscaba aumentar la carga tributaria sobre los propietarios de la tierra y elcapital. No obstante, la reforma creó importantes exenciones para las industrias básicas, que la hizo muy

atractiva para el grupo de empresarios ligados a determinados sectores como el químico, la metalurgia y los

bienes de capital. Pero por las condiciones del país en ese momento, dicho grupo era minoritario, de manera que

era poca la presión que podía ejercer en favor de la reforma.

Las negociaciones en el Congreso para aprobar la reforma tributaria tomaron dos años. El gobierno logródefender los principios iniciales, con algunas pocas excepciones, entre ellas lo referente a los tributos sobre

predios rurales mencionado atrás. La Ley fue aprobada el 22 de diciembre de 1960.

A pesar de la protesta de los industriales, que en su momento no percibieron los beneficios de la reforma, el

gremio reconoció, años después, que el estatuto tributario derivado de la reforma "es sin duda el instrumento

que, por sí sólo, considerado aisladamente, ha tenido los efectos industrializantes y tecnológicos más marcados



fiscal fue de 3.4% del PIB, la cifra más alta desde que se tenían registros (cuadro 1).

Al igual que con los cafeteros, la Junta canalizó importantes recursos monetarios al apoyo del sector privado, lo

que iba en contra de lo pactado con el FMI. Los recursos monetarios se repartieron así en el período 57 y 58:



que iba en contra de lo pactado con el FMI. Los recursos monetarios se repartieron así en el período 57 y 58:

cafeteros recibieron $550 millones y resto del sector privado $284 millones. Estos dineros hicieron que la base

monetaria en el período creciera el 53%, presionando un aumento en el índice general de precios que tuvo un

crecimiento anual promedio del 21%, el más alto del período (cuadro 2).

El uso generoso de los recursos monetarios por parte de la Junta en beneficio de los gremios de la

producción, en especial de los cafeteros, obedeció al gran poder que tenían sobre ella, y la Junta debía

satisfacer sus pretensiones, a pesar de las presiones del FMI.

posesionada la Junta se tomaron el derecho de dictaminarle sus directrices. El 12 de mayo de 1957 la

Andi se dirigió a la Junta con una comunicación señalando cuáles debían ser sus objetivos de gobierno:

convocatoria a elecciones libres, depuración de la administración pública, y "mantener con los gremios

económicos un estrecho y saludable acuerdo económico" 351/.



económicos un estrecho y saludable acuerdo económico /.

La Junta debió llevar a cabo una política económica en la que intentó conciliar, de una parte, los intereses

de los gremios para que se les canalizara recursos expansionistas hacia el fomento económico y sobre

todo para el mantenimiento del precio interno del café, y, de otra parte, las exigencias de los acreedores

internacionales para aplicar un plan de estabilización económica.

Sin embargo, la política expansionista estaba invalidando los objetivos del plan de estabilización, lo que

inquietaba a los organismos financieros y al gobierno estadounidense. Lo anterior obligó a la Junta a

enviar una misión a Washington en marzo de 1958 encabezada por los expresidentes Alfonso López

Pumarejo y Mariano Ospina Pérez, para solicitar un apoyo a la difícil situación económica originada en

el deterioro de los precios del café y en las dificultades que aún persistían en el arreglo de la deudaexterna del país.

mejor apoyo de parte de la nación del norte a las solicitudes colombianas. A manera de ejemplo, un mes

después de posesionado Lleras los E.U. suscribieron un Pacto de Cuotas cafeteras.





Cuando Alberto Lleras arribó a la primera magistratura la estabilidad económica del país estaba

seriamente comprometida. En el frente interno el año anterior terminó con una inflación del 24%; en el

externo, los precios del café (producto del cual dependían las 2/3 partes de las exportaciones)

continuaban descendiendo (ver cuadro 3).

El principal problema que enfrentó el gobierno fue el financiamiento del precio interno del grano en un

contexto en que la inflación estaba desbordada en gran parte por un tratamiento muy generoso con los

cafeteros, hecho por la Junta.

La resolución de la crisis del café en el mediano plazo estaba definida con el pacto de cuotas, firmado enseptiembre de 1958. Pero el pacto no entraría a funcionar inmediatamente, porque debía ser sometido a la

aprobación de los Congresos de las naciones firmantes, de tal forma que se presentaba el problema de

sostener el precio interno mientras el pacto entraba en vigencia y producía la recuperación del precio

externo. Además, después de que entrara a funcionar el pacto, debía enfrentarse el problema de financiar

la retención cafetera del 15% de la producción.

gobierno de Lleras Camargo despertó desconfianza en la comunidad financiera internacional, lo que hizo

que el crédito externo no se restableciera durante 1958, a pesar de la voluntad más positiva de los E.U.

hacia el país.

Durante 1959 fue preciso negociar un Stand By con el FMI, que se hizo efectivo a finales del año por la



p g y , q p

suma de US$41.3 millones, el cual estuvo acompañado de créditos de bancos estadounidenses por US$

70 millones 353 /.

La obtención de estos recursos tuvo como contrapartida una política financiera mucho más estricta en

1959, como resultado de la cual el crédito del Banco Central a la economía fue negativo. Es decir, no

solamente no se otorgó crédito, sino que el sector privado le trasladó recursos al banco central por $128

millones de pesos, lo que significó una fuerte restricción financiera, que dificultaba el financiamiento de

la actividad productiva 354 / (cuadro 5).

Los recursos del Banco Central para financiar la retención cafetera fueron sustituidos por el Presupuesto

Nacional, para lo cual el gobierno conservó el impuesto del 15% a las exportaciones de café. Con ello el

ministro de hacienda, Hernando Agudelo Villa, retiraba la promesa hecha en el congreso cafetero de

octubre de 1958, cuando anunció que dicho impuesto sería eliminado. Los bancos estadounidensesexigieron la permanencia del tributo para garantizar los préstamos a desembolsar 355 /.

Las restricciones financieras a las que se sometió el sector privado, fueron acompañadas de un estricto

control a las importaciones (se cerraron las de automóviles y las de productos que se consideraban

suntuarios) y de un fuerte ajuste fiscal.



) y j

En 1959 el ajuste fiscal se dio en los rubros de inversión -que en pesos de 1958 pasó de 655 millones en

1956 a 459 en 1959- y gastos generales 356 /. Los gastos de administración no pudieron ser recortados

durante los tres primeros años debido a los acuerdos del Frente Nacional de distribuir milimétricamente

las nóminas entre los dos partidos (cuadro 1).

La intención del gobierno era lograr un reforzamiento de los ingresos tributarios a través de la reforma

tributaria; pero las negociaciones en el Congreso prolongaron su aprobación hasta diciembre de 1960.

Sin embargo, se logró un aumento en el recaudo por impuesto a la renta a través de una mayor

fiscalización de los contribuyentes.



La política fiscal y financiera terminó siendo muy odiosa para los gremios: fiscalización rigurosa a los

contribuyentes, recorte de los gastos de inversión, impuesto a los cafeteros del 15% sobre la exportación

del grano, mantenimiento de la doble tributación y aumento de las tarifas a las rentas altas y cierre del

crédito al sector privado (además de obligar a realizar inversiones forzosas como los depósitos de

importaciones y de aumentar los encajes de los bancos).

Los gremios, cansados con la ortodoxia del ministro Agudelo, presionaron su caída 357 /. En septiembre

de 1961 asumió la cartera Misael Pastrana Borrero (quien sería Presidente en el período 1970-1974), y

acto seguido liberó todas las restricciones: entre otras, amplió el crédito al sector privado, eliminó el

formales con el FMI 358 /.

Mejía Palacio tuvo que retornar a la disciplina financiera, no sólo para intentar recuperar el balance

externo, sino también para restablecer la credibilidad en las negociaciones con los organismos



p g g

financieros internacionales. Sin embargo, encontró las puertas cerradas. El FMI exigió un Stand By,

acompañado de una fuerte devaluación. La concreción del compromiso le correspondería al siguiente

gobierno, la administración Guillermo León Valencia (1962-66) 359

CAPITULO 5

HACIA EL LIBERALISMO ECONOMICO



5.1 GUILLERMO LEON VALENCIA: ENTRE LA ESPADA Y LA PARED

El gobierno de Guillermo León Valencia (1962-1966) enmarcó los problemas de orden público en el

discurso de la guerra fría: como una confrontación Este-Oeste. Se adhirió a la nueva doctrina que se

aplicó en E.U. después del asesinato de Kennedy, ocurrido el 22 de noviembre de 1962. Y aunque su

sucesor, Lydon B. Johnson, aseguró que no haría cambios en la política para Latinoamérica, en la

práctica volvió a la retórica anticomunista y a la ortodoxia financiera hacia la región.

Uno de los factores que incidió en el cambio de actitud estadounidense fue que finalmente se asumió la

presencia de una Cuba comunista. A partir de la crisis de los misiles del 22 de octubre de 1962, serespondería a cualquier reto comunista en la región (o cualquier manifestación de nacionalismo) con una

acción directa y unilateral por parte de los E.U., como fue el caso de la intervención militar en Santo

Domingo en abril de 1965. En otras palabras, se abandonaba la vía reformista de Kennedy.

El desinterés de E.U. por la región también se debió al deterioro de su Balanza de Pagos y al

recrudecimiento de la guerra del Vietnam Las prioridades de la nación del norte se trasladaron a otros

incluía los nuevos créditos que se estaban gestionando con la AID. Este era el estado de cosas que

encontró el primer ministro de hacienda de la administración, Carlos Sanz de Santamaría 360 /.

Guillermo León Valencia se apegó a la ortodoxia del FMI y a la doctrina de seguridad nacional de los



E.U. porque carecía de una propuesta política en torno al manejo del Estado y de la política económica.

A diferencia de Alberto Lleras Camargo, quien recibió el apoyo de los gremios para que inaugurara el

Frente Nacional con un gobierno que los representara, Valencia era un candidato de conveniencia para el

partido liberal, porque garantizaba la milimetría en la burocracia, y la entrega al oficialismo liberal del

tercer gobierno del Frente Nacional.

Era un vocero de la clase política y la cuota que le correspondía al partido conservador en el segundo

gobierno del Frente Nacional, de acuerdo con los pactos que se habían establecido a finales de los años

cincuenta. Sin embargo, su mandato se había debilitado por el alto grado de abstención electoral y

porque la oposición alcanzó el 40% de la votación, a pesar que esta última no se podía inscribir

formalmente para los comicios electorales.

A ello se sumaba el requisito constitucional que cualquier decisión legislativa debía ser aprobada por una

mayoría de dos tercios, lo que hacía imposible el tránsito por el Congreso de los principales proyectos

gubernamentales. El gobierno debió recurrir al régimen de Estado de Sitio para legislar en materia

económica.

Las medidas, o su intento de aplicación, generaron fuertes resistencias sociales y políticas, hasta el punto

que el gobierno perdió el control político de la situación. Terminó cediendo ante las demandas de los

diferentes sectores sociales, razón por la cual finalmente perdió el manejo de las principales variables

macroeconómicas permitiendo la aceleración del fenómeno inflacionario.



Para controlar protesta popular por la crisis económica, el ejército fue dotado con facultades

extraordinarias en materia de orden público: supresión de algunas garantías civiles, reforma de la

estructura de las fuerzas armadas y aumento los recursos para la adquisición de material bélico.

La actitud guerrerista de la administración Valencia para el manejo de los temas de orden público se

confirmó cuando fue nombrado como ministro de defensa el excomandante de las fuerzas de Corea, el

General Ruiz Novoa, con lo cual se pasó alto a varios generales de mayor graduación.

Pero a su vez esta política se convirtió en una fuente de perturbación adicional porque la institución

militar se convirtió en un polo de poder del cual también emanaban presiones contra la estabilidadpolítica. La situación llegó al extremo de presentarse un amago real de golpe de Estado, el cual fue

abortado con la destitución del general Ruiz Novoa en enero de 1965.

Tales acontecimientos se precipitaron a raíz de una huelga nacional citada por las centrales obreras

contra la política económica, y en particular contra la creación del impuesto a las ventas. El amago de

huelga hizo temblar al gobierno el cual afanosamente tuvo que reunir una "Gran Comisión" para

5.1.1 La Devaluación

Cuando tomó posesión el primer ministro de hacienda de Valencia, Carlos Sanz de Santamaría, ya estaba

una misión del FMI analizando la evolución financiera de la economía colombiana. Desde finales del



gobierno anterior el FMI y el BM venían señalando un desequilibrio macroeconómico que se reflejaba

en una Balanza Comercial negativa, y en una pérdida de reservas internacionales a partir de 1960 (cuadro

1).

El desequilibrio se originaba en un efecto combinado del deterioro de los precios externos del café con el

desbalance en las finanzas públicas, las cuales acusaban un déficit fiscal de 1.7% del PIB en 1961 y de

4 2% en 1962 (cuadro 2)

El deterioro de la situación fiscal durante el gobierno de Valencia se debió al incremento presentado en

los gastos de seguridad, explicado por la prioridad que la administración le dio al manejo del orden

público (a lo cual se sumaban las erogaciones originadas por la nacionalización de la policía), la

nacionalización de los sueldos del magisterio, y el aumento de los gastos de inversión por la ejecución de



los programas financiados con los recursos de la AID, los cuales habían sido contratados por la

administración Lleras Camargo (cuadro 3).

generalizado del 40% en los salarios.

- Se mantuvo la financiación con emisión monetaria del precio interno del café. El gremio

cafetero había amenazado con convocar un paro nacional si el gobierno reducía dicho



financiamiento, como era su pretensión inicial.

- Por exigencias de los gremios se eliminaron los controles de precios. Inmediatamente se

produjeron alzas generalizadas, las cuales reflejaban no sólo la recuperación del rezago en

algunos precios por efecto del control, sino también el encarecimiento de su componente

importado como resultado de la devaluación.

- El rechazo del Congreso a las medidas tributarias más importantes no permitió corregir del

todo el desequilibrio en las finanzas estatales, persistiendo el déficit fiscal.

Todos estos factores hicieron que el índice de precios registrara un crecimiento espectacular (para laépoca) del 26.3% en 1963, cifra 10 veces superior a la del año anterior.

La aceleración de la inflación no sólo anuló los efectos buscados con la devaluación, sino que además

produjo gran malestar social y alimentó el creciente clima de protesta. Esa situación se deterioró aún más

cuando se adoptaban nuevas medidas de austeridad destinadas a contrarrestar, de nuevo, los factores

expansionistas con los que se pretendía calmar los reclamos sociales

Anteriormente el manejo del crédito interno le correspondía a la Junta Directiva del Banco de la

República, la cual en su mayoría estaba conformada por representantes del sector privado (representantes

de los gremios cafetero, agropecuario y comercial, y voceros de tres bancos privados). Bajo este

esquema el crédito del Banco Central era utilizado por el sector privado en su propio beneficio, sin que



existiera un interés real por hacer una valoración objetiva de las implicaciones inflacionarias que ello

conllevaba 364 /.

Sin embargo, ante la reacción negativa de los gremios, y de algunos congresistas por la creación de la

Junta, el gobierno permitió que se apelara al redescuento del Banco de la República para obtener acceso

al crédito subsidiado, con lo cual reabrió las compuertas para la emisión monetaria.

El resultado final fue que después de la creación de la Junta los créditos del Banco República al sector

privado tuvieron un crecimiento espectacular que invalidó el ajuste fiscal, y que se tradujo en altos

crecimientos de la base monetaria durante los tres últimos años del gobierno Valencia (cuadro 4).

Esto significaba que se estaban incumpliendo los acuerdos con el FMI y el BM 365 /. En esta

circunstancia el BM resolvió suspender los créditos al país en septiembre de 1964, hasta tanto no se

introdujeran los correctivos económicos necesarios 366 /.

En 1965 organismos internacionales y los E.U. (a través de la AID) exigieron al gobierno la adopción de

un programa formal con el FMI. El programa se concretó con la firma de un Stand By a finales del año,

por US$35.6 millones, y en la negociación de un crédito de la AID por US$400 millones.



Sobre la base de esas negociaciones el gobierno expidió una cascada de decretos, la mayoría de los

cuales fueron proferidos invocando el Estado de Sitio. Se devaluó la tasa de cambio en 50% (era la

segunda devaluación adoptada en el gobierno de Valencia); y se inició un proceso de liberación de las

importaciones, del mercado cambiario y del régimen de la inversión extranjera. Estas medidas estuvieron

acompañadas del establecimiento de topes en los aumentos salariales, en el crédito del Banco Emisor, y

en los recursos destinados al sostenimiento del precio interno del café 367 /.

El ajuste económico decretado por medio del Estado de Sitio (que configuró una dictadura financiera),

produjo el deterioro de la situación política y el desprestigio del Frente Nacional. Sin embargo, se acudió

a la candidatura de Carlos Lleras Restrepo para recuperar el prestigio perdido.

Lleras Restrepo obtuvo el favor electoral para el período 1966-1970, pero debió adquirir el compromiso

ante la Nación de detener la política devaluacionista. Para poder mantener este compromiso tendría que

enfrentarse con el FMI.

5 2 CARLOS LLERAS RESTREPO: RACIONALIZACION DEL APARATO ESTATAL



conversación referida, el gobierno instauró un estricto control de cambios (decreto legislativo 2867 del

29 de noviembre de 1966), destinado a intervenir el mercado de divisas y regular su utilización.

Posteriormente, la medida fue incorporada en un nuevo estatuto de cambios y comercio exterior (decreto

444/67).



La actitud del gobierno significaba no solamente renunciar a negociar el Stand By solicitado, sino

también incumplir el que se había firmado en el gobierno de Valencia en 1965, todavía vigente, del cual

faltaba un desembolso, que en las nuevas circunstancias el FMI se negó a efectuar.

Con la introducción del control de cambios el gobierno incumplía las condiciones del FMI en tres

puntos: no devaluaba, eliminaba el mercado libre de divisas, y volvía al control de las importaciones.

El rompimiento de las negociaciones con el FMI fue presentado por el gobierno, a finales de 1966, como

una actitud de nacionalismo y de soberanía frente a las presiones foráneas. El gobierno recibió la

solidaridad de los principales centros políticos y económicos, mientras que por otro lado la oposición sequedó sin los argumentos que utilizaba para atacar la política económica 370 /.

A pesar de ello, el gobierno no logró el apoyo del Congreso. La corporación no le aprobó la solicitud de

facultades extraordinarias para reorganizar la legislación económica de acuerdo a la nueva realidad.

Tampoco le aprobó el proyecto de Presupuesto Nacional para la vigencia de 1966.

constitucional) a cambio de que se le aprobaran unas facultades extraordinarias para expedir el paquete

económico que le exigía la nueva coyuntura.

La prolongación del Frente se daba bajo la fórmula de que el partido ganador le daría participación



"adecuada y equitativa" en el gobierno al que le siguiera en votación. De esta forma se garantizaba el

cogobierno de los dos partidos tradicionales.

Sobre la base de este acuerdo, ratificado en la primera semana de enero de 1967, Lleras Restrepo logró el

apoyo del partido conservador en la aprobación de las facultades extraordinarias y en la eliminación del

requisito de la mayoría de dos terceras partes, con excepción de las reformas constitucionales 372 /.

Las facultades extraordinarias fueron utilizadas para expedir en marzo el estatuto cambiario (decreto

444/67). Dicho estatuto, además de ratificar los controles establecidos al finalizar 1966, introdujo:

- Devaluación gradual.

- Subsidio a los exportadores menores a través de la introducción del Certificado de Abono

Tributario -CAT-, que consistía en una devolución de impuestos equivalente al 15% del valor de

las exportaciones no tradicionales.

- Impuesto del 26% advalorem sobre las exportaciones del café

choque destinado a evitar una crisis cambiaria inminente. Gracias al programa se había logrado una

recuperación en el nivel de reservas internacionales. El FMI acepta la aplicación de este tipo de terapias

sobre la base que deben ser removidos los controles una vez se supere la crisis (aunque ésta no fue la

intención de Lleras Restrepo).



Pero además, el gobierno estaba adelantando una política de disciplina financiera interna, la cual era

compartida por los organismos financieros. Según Clemente Forero (1984) el gobierno firmó una carta

de intención en la que se comprometió a reforzar los ingresos públicos con una política tributaria y

tarifaria, la creación de un fondo para el manejo de las cesantías de los trabajadores oficiales (política que

se concretó con la creación del Fondo Nacional de Ahorro), y ejercer un control en los compromisos

salariales (objetivo logrado con una reforma laboral) 374 /.

En lo que corresponde al fortalecimiento de los recursos públicos, se crearon el impuesto advalorem al

café -que permitió suspender el sostenimiento del precio interno apelando a la emisión monetaria-, el

impuesto al consumo de la gasolina (con destino al Fondo Vial Nacional) y se introdujo el mecanismo dela retención en la fuente para el recaudo del impuesto de la renta. Este esfuerzo fiscal estuvo acompañado

(inicialmente) del control de los gastos de funcionamiento, aunque esta política se abandonó

posteriormente 375 /.

En 1967, cuando se llevaban a cabo las negociaciones con los organismos multilaterales, se tenía la

impresión de una gran austeridad en el gasto según lo indicaban las cifras disponibles por la cartera de

como lo relata el ministro Espinosa Valderrama 377 /. Existía una razón adicional para el apoyo del

organismo: la reforma institucional que estaba adelantando el gobierno.

Esa reforma no era independiente de la intervención del BM en la definición de los principales proyectos



de inversión por medio de la coordinación que hacía del "Grupo de Consulta".

El Grupo de Consulta es una institución que reúne los principales bancos prestamistas (oficiales,

privados y multilaterales) de un país, al cual el gobierno respectivo presenta proyectos de inversión que

requieren financiación internacional.

En el caso colombiano tenían mucha fuerza los proyectos que los bancos estaban interesados en financiar

porque sus inquietudes eran canalizadas a través del BM, organismo que supervisaba la confección de la

lista y finalmente la presentaba al Grupo. Por supuesto, las inquietudes del BM estaban en primer lugar.

La institución de los Grupos de Consulta fue formada a raíz de una solicitud colombiana en 1961. Laprimera reunión a la cual asistió Colombia se realizó en Washington en enero de 1963, durante el

gobierno de Guillermo León Valencia. Para ayudar a coordinarla el BM envió en agosto de 1962 un

representante residente 378 / 379 /.

En el gobierno de Lleras Restrepo (al igual que en los que vinieron posteriormente hasta el comienzo de

la administración Belisario Betancur 1982 86) Colombia continuó asistiendo al Grupo de Consulta Fue

Restrepo.

De acuerdo con Fernando Cepeda y Rodrigo Pardo, "la estrategia del banco (BM) (como requisito para

la racionalización del aparato estatal) estuvo dirigida a que la iniciativa popular cada vez tuviera menos



relevancia en el diseño de las políticas gubernamentales. Los criterios de tipo técnico se hicieron más

importantes, lo que dejó menos espacio para un respaldo popular. Lo cual, además, estaba en estrecha

concordancia con la filosofía del Frente Nacional, que buscaba en parte la desactivación de la

participación política para limpiar de obstáculos el camino hacia la modernización y el desarrollo

económico" 380 /.

Dentro de esta lógica era necesario quitarle al Congreso la iniciativa en el manejo de los recursos

públicos, lo cual acontecería con la reforma constitucional promovida por Lleras Restrepo y aprobada en

1968.

Antes de la reforma la iniciativa presupuestal estaba en manos del Congreso, lo que en opinión delgobierno (expresada en la exposición de motivos de la reforma constitucional) llevaba a "la práctica

irreflexiva de atomizarlas (las disponibilidades presupuestales) en multitud de leyes de auxilios que no

producen ningún beneficio y dejan insatisfechos a los solicitantes." 381 /. Por lo anterior "La unidad de

criterio requerida para la inversión pública, conduce forzosamente, a localizar la iniciativa

correspondiente (la del gasto) en el gobierno." 382 /.

nacional.

Con la reforma de 1968 el papel de la clase política se redujo al de legitimar electoralmente el régimen,

mientras que el ejecutivo gestaba el diseño de los programas gubernamentales, apoyado en una

i l j d d l j d d l lí i



tecnocracia alejada del manejo menudo de la política.

La factura de cobro de la clase política para esta tarea fue la de controlar la ejecución de los recursos

públicos, a través del control de la contratación (por ejemplo manteniendo el control previo por parte de

la Contraloría General de la República) y de las nóminas burocráticas. De esa manera se terminó por

deformar el Estado colombiano en materia presupuestal: el ejecutivo pasó a legislar y el legislativo a

ejecutar.

Esto corrompió aún más a la clase política con asiento en el Congreso porque ni siquiera tenía que

guardar la apariencia -que mantenía cuando gozaba de la iniciativa presupuestal- de preocuparse por

canalizar recursos hacia la región que les eligió, sino que se dedicó directamente a perfeccionar ladestinación clientelista de los recursos públicos, para garantizar su reproducción como clase 383 /.

Con ello se potenció la distorsión introducida por el Frente Nacional de dejar en manos de los políticos

profesionales regionales 384 / el manejo de la administración pública y la maquinaria electoral, tal como

se explicó en la introducción del capítulo anterior.

Ese espacio se localizó en los organismos técnicos de Planeación (que adquirieron carácter

constitucional con la reforma de 1968) y en la dirección de los institutos descentralizados nacionales. La

creación de tales institutos fue promovida después de la reforma, lo que era compatible con la

financiación internacional que se canalizaba hacia proyectos que eran ejecutados por tales institutos 386 /.

P i di d ll i ó l ió d l i i l b d i f fí i l



Por intermedio de ellos se organizó la construcción de las principales obras de infraestructura física y los

servicios de energía, acueducto y alcantarillado, educación media y superior, y salud.

El proceso de reforma institucional promovido por Lleras respondía a las necesidades de los organismos

financieros internacionales, pero también a los poderes económicos nacionales. Estas dinámicas

potenciaron el proceso, pero no se puede decir que el mismo fue una imposición de tales organismos. Se

debe entender como un terreno en que los intereses de los grupos nacionales y los organismos coincidían,

lo que facilitaba el camino de las negociaciones.

Se debe recordar que desde antes de 1942 Lleras Restrepo intentó eliminar la iniciativa parlamentaria en

el Presupuesto -en su paso por la cartera de Hacienda durante la administración Eduardo Santos- y comono lo logró promovió la creación de un instituto descentralizado (Insfopal) para manejar desde allí (y no a

través de los congresistas) los proyectos de acueducto y alcantarillado 387 /. En ese momento no existían

los organismos internacionales a que se está haciendo referencia.

Así como el nuevo arreglo institucional le permitía a los organismos internacionales tener acceso a los

centros de decisión económica también se lo permitía a los gremios de la producción nacional para

los E.U. habían recurrido a la intervención militar masiva.

En el Perú una Junta Militar de corte marcadamente nacionalista tomó el poder el 3 de octubre de 1968, e

inmediatamente expropió a la Internacional Petroleum Company, de propiedad estadounidense. Igual

dió B li i ió l B li i G lf Oil C d é l l Alf d



cosa sucedió en Bolivia: se expropió a la Bolivian Gulf Oil Company, después que el general Alfredo

Ovando se tomó el poder por medio de un golpe de Estado dado en septiembre de 1969 389 /.

Dentro del espíritu nacionalista que recorría la región, se dinamizaron los procesos de integración

económica. El presidente Lleras fue muy activo en la promoción del Pacto Andino, fundado en 1969 con

la firma del Consenso de Cartagena. El Pacto fue suscrito por los gobiernos de Venezuela, Perú,

Ecuador, Bolivia y Colombia. Chile se integró posteriormente.

La integración fue una política de afirmación nacional de los países suscriptores, que creó un mercado

protegido que le daba preferencias a las empresas de los países signatarios del acuerdo. Se introdujeron

discriminaciones a las empresas con capital extranjero al exigirse que por lo menos el 51% de su capitaldebía pasar a manos de nacionales 390 /.

La reglamentación final sobre el tratamiento de capitales extranjeros fue adoptada durante la

administración siguiente. Pero los acuerdos básicos fueron definidos durante la administración Lleras,

quien en reiteradas oportunidades había señalado su preocupación por el peligro que representaba la

dominación externa de ramas industriales enteras tal como se lo manifestó al presidente del BID Mc

En este esquema surgió una tecnocracia que adquirió mayor autonomía respecto a los poderes políticos y

económicos. En esto se diferenció de la élite que la precedió y que había participado en el diseño de las

políticas económicas desde el primer gobierno de la república liberal, administración Olaya Herrera

(1930 34)



(1930-34).

La tecnocracia, por el mismo hecho de no representar de forma directa los intereses económicos

existentes, es más permeable al discurso ideológico dominante. Discurso que cambió de contenido desde

finales de la década de los sesenta. Se pasó de propuestas que propugnaban por el intervencionismo

estatal (socialdemocracia) y el activismo fiscal (keynesianismo), a las que criticaban dicho

intervencionismo (neoliberalismo) y abogaban por la disciplina financiera y fiscal (monetarismo).

Las propuestas de origen keynesiano proclamaban el intervencionismo estatal como motor del

crecimiento y el desarrollo económico. Tuvieron aceptación académica y política desde los años treinta,

porque en ese momento contribuyeron a los países desarrollados a salir de la "Gran Depresión".Funcionaron hasta finales de los años sesenta, en la medida en que avalaban una política financiera y

fiscal dirigidas a la expansión de la demanda efectiva que contribuyó a dinamizar las economías.

La formulación teórica keynesiana servía a los intereses de los voceros de la producción nacional en los

países en desarrollo, quienes -en el caso colombiano- tenían vínculos con las élites que formulaban y

ejecutaban la política económica Sus propuestas sobre el fomento económico el aumento del gasto

buscado no podía ser afinado en la intensidad y en la oportunidad requerida, y podía ocurrir en un

momento inapropiado afectando la estabilidad económica 392 /.

Este tipo de análisis permitió concluir que si bien la política fiscal y monetaria podía tener efectos

poderosos sobre el crecimiento no debería recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economía



poderosos sobre el crecimiento, no debería recurrirse a ella por temor a que desestabilizara la economía.

Se debería buscar, más bien, un suministro de dinero que creciera a una tasa constante para minimizar el

daño que una política inapropiada pudiera causar.

En 1968 Friedman (junto con Edmund Phelps) además criticó la relevancia de la curva de Phillips 393 /.

Dicha curva señalaba que existía una relación positiva entre inflación y empleo, de manera que una

expansión de la demanda si bien aumentaba el nivel de precios también lo hacía con el nivel de

ocupación, ratificando de esta forma la afirmación keynesiana que el desempleo dependía de la demanda

agregada 394 /.

Esta curva fue muy popular entre los responsables de la política económica en los años sesenta, en lacreencia que para mantener un nivel alto de empleo era necesario recurrir a los recursos de la emisión

monetaria, aunque se incurriera en un costo en términos del aumento de los precios.

A pesar que el principio se venía cumpliendo en aquellos años, Friedman y Phelps predijeron que en

adelante no sería así, lo que resultó ser cierto. Argumentaron que el nivel de desempleo no dependía de la

demanda agregada (como lo sostenía Keynes) sino de la oferta y demanda del trabajo y de otras

La nueva ideología fue reforzada por los organismos financieros internacionales, quienes compartían el

mismo credo. Tales organismos desde el momento de su fundación -a partir de los acuerdos de Bretton

Woods en 1944- habían abogado por la preeminencia del mercado y en contra del intervencionismo

estatal en el campo de las regulaciones los subsidios el proteccionismo el control de cambios y el



estatal en el campo de las regulaciones, los subsidios, el proteccionismo, el control de cambios, y el

activismo fiscal. Es decir, en contra de los criterios aplicados por los países latinoamericanos en la etapa

de la sustitución de importaciones, desde comienzos de los años treinta (ver primera parte del capítulo

tercero).

Los organismos internacionales disponían de diversos mecanismos para reforzar los nuevos paradigmas

dentro de la tecnocracia, con lo cual terminaron por imponerlos. Algunos de los mecanismos utilizados

fueron:

- Participación de miembros de la tecnocracia en consultorías financiadas por tales organismos.

- El éxito de algunos integrantes de la tecnocracia dependió de la realización de proyectos

financiados por los organismos.

- Contacto con las misiones enviadas por los organismos para discutir la política económica y

sectorial, y la ejecución de programas y proyectos públicos.

utilizada para reforzar los paradigmas adoptados 395 /.

La transformación de la tecnocracia, y su dominio sobre la gestión de la política económica, es un

proceso que se va fortaleciendo de forma gradual desde 1970, cuando termina el gobierno de Lleras

Restrepo Es en el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990 1994) que se hace una aplicación plena de



Restrepo. Es en el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994) que se hace una aplicación plena de

los paradigmas bajo el esquema de la apertura económica: liberalización de los mercados de bienes,

trabajo, capital y cambiario; reducción del tamaño del Estado (traslado de sus funciones al sector privado

y a los gobiernos locales); disciplina fiscal y financiera; desmonte de la Planeación (entendida como el

dirigismo económico); eliminación de los subsidios y del fomento económico.

5.3 MISAEL PASTRANA BORRERO Y ALFONSO LOPEZ MICHELSEN: MAS

MERCADO Y MENOS INTERVENCIONISMO

Cuando Misael Pastrana Borrero (1970-74) arribó al solio de los presidentes se encontró que la

administración Lleras Restrepo le había dejado escrito un Plan de Desarrollo para el período 1970-1973.Dicho Plan hacía énfasis en el intervencionismo estatal y en la reforma agraria.

Sin embargo la principal preocupación del nuevo mandatario no estaba en los temas agrarios sino en los

programas que atacaran de forma inmediata los problemas urbanos, en un intento por atraer los sectores

que le habían sido esquivos en el proceso electoral y que estaban siendo controlados por la Anapo,

dirigida por el exdictador Gustavo Rojas Pinilla

El nuevo Plan, conocido como "Las Cuatro Estrategias", fue elaborado por el Profesor Lauchlin Currie.

Fue una revancha contra el Plan Decenal, que con el apoyo de la CEPAL, había enterrado la Operación

Colombia de Currie en 1961 (ver capítulo cuarto).



Currie en el Plan señalaba la necesidad de permitir la libre movilidad de los recursos productivos,

dejando que las fuerzas del mercado los asignaran eficientemente. La intervención de la política

económica se debía concentrar en incentivar los sectores líderes que promovieran el desarrollo, siendo la

construcción urbana el principal de ellos.

Si bien el Plan mencionaba la necesidad de continuar con la reforma agraria, esto respondía más a la

retórica destinada a alimentar la franja de opinión consumidora del tema. En la práctica el programa de

reforma agraria fue congelado en enero de 1972 con la firma del Acuerdo de Chicoral (ratificado por el

Congreso en 1973). En dicho acuerdo el gobierno cedió ante las presiones de los propietarios de la tierra.

Se volvió casi imposible la expropiación de tierras adecuadamente explotadas y se introdujeron criterios

técnicos muy complejos para el resto de predios, lo cual hacía el proceso demasiado complicado y

costoso. Además se acortó de 10 a 5 años el plazo de indemnización a los propietarios 397 /.

El Plan le dio un enfoque de productividad al problema agrario. Se aplicaba el principio de "un aumento

masivo de la movilidad o reasignación de la fuerza laboral" de las áreas de menor productividad hacia las

En relación al programa bandera, el de la vivienda, también se recurrió al mercado para su gestión. Se

diseñaron mecanismos para que el sector privado pudiera canalizar los recursos del ahorro hacia el

financiamiento de la construcción de vivienda. Con este propósito se creó el sistema de las

Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que utilizó la modalidad de la Unidad de Poder Adquisitivo

Constante -UPAC-



Constante -UPAC-.

El papel asignado al sector privado, y sobre todo al sector financiero, en la gestión de los programas de

gobierno, fue bien recibido por los gremios. La Asociación Bancaria en 1971 promovió un foro donde

señaló la importancia que los requerimientos de financiamiento de la economía (incluidos los del sector

público) fueran provistos por el sector privado a través de la canalización del ahorro interno por el sector

financiero.

Se argumentaba que canalizar los recursos a través de un sistema financiero privado, sin que fuera

distorsionado por numerosas restricciones y regulaciones, permitía captar mejor las señales del mercado

en cuanto al costo real de los recursos, lo que redundaba en una asignación más eficiente de los mismos.

Este fue el planteamiento hecho en el foro no sólo por los voceros del sector financiero en defensa de sus

propios intereses, sino también por la joven tecnocracia con asiento en el Banco Central conforme a su

formación monetarista. El principal vocero de esta escuela en Stanford, Edward Shaw, fue invitado al

foro de la Asobancaria, donde avaló el diagnóstico y las peticiones del sector financiero y la joven

tecnocracia 399/

recursos y contribuya a elevar el coeficiente de ahorro de la economía" 400 /.

López Michelsen fue mucho más radical en señalar la vigencia de los mecanismos del mercado en el

sector financiero, y en el resto de la economía. También clamó por una liberalización del régimen decomercio exterior Criticó el control a las importaciones acusando a la industria de disfrutar de una serie



comercio exterior. Criticó el control a las importaciones, acusando a la industria de disfrutar de una serie

de privilegios gracias a una "muralla china" de aranceles.

Hizo reparos a lo que llamó el excesivo crédito subsidiado a los exportadores a través de Proexpo porque

no le permitía al mercado dar las señales correctas, y la manipulación del mercado de divisas por

intermedio de la devaluación programada y la introducción del CAT. El CAT en la práctica significaba el

otorgamiento de una divisa más alta para los exportadores.

El presidente López liberalizó el sector financiero y el régimen de comercio exterior. Sin embargo,

existen tres elementos que se deben tener en cuenta durante su gobierno, que permiten matizar la

afirmación que su objetivo central era la liberación económica.

El primero tiene que ver con la propuesta gubernamental respecto al sector rural. Su Plan de Desarrollo

no continuó con la línea de Pastrana Borrero de aplicarle el criterio de productividad y mercado a las

zonas rurales. Por el contrario, el diagnóstico que se hacía era que la mayor parte de la población

campesina hacía parte del sector tradicional.

impuesto sobre renta presuntiva, y se aplicó el impuesto de ganancia ocasional a la utilidad sobre la venta

de activos (utilidad que principalmente se originaba en el mayor valor nominal por efecto de la

inflación).

El tercer elemento que alteró la coherencia de las propuestas del presidente López fue el hecho que a



El tercer elemento que alteró la coherencia de las propuestas del presidente López fue el hecho que a

partir de 1975 la política económica se tuvo que concentrar en la coyuntura de la bonanza cafetera.

5.3.1 Bonanza Cafetera

La monetización de las reservas internacionales generadas en los mayores volúmenes exportados de

café, y en el incremento de su precio externo, produjo una expansión de la base monetaria que rebasaba

cualquier previsión. Con el propósito de evitar un desbordamiento de la inflación la administración

López se vio forzada a practicar una política financiera restrictiva desde 1975.

El componente de la base monetaria originado en la acumulación de las reservas internacionales tuvo uncrecimiento anual promedio del 71% entre 1978 y 1974 (cuadro 6). De no adoptarse una política

compensatoria este crecimiento jalonaría el índice de precios en una proporción similar. El control de la

inflación se convirtió en la tarea prioritaria de la administración.

El principal instrumento para lograr este propósito fue la política fiscal. Se redujo el déficit fiscal de 3.1%

del PIB en 1974 al iniciar el gobierno a 0 1% en 1978 (cuadro 7) El logro de este resultado en parte se

La reducción del déficit fiscal significó la no utilización de los recursos de la emisión monetaria. Incluso,

el crédito monetario al sector público fue contraccionista a partir de 1976 (cuadro 7). Tampoco se hizo

uso del endeudamiento externo, a pesar de la presión que ejercía la banca internacional para la utilización

de tales recursos.



El sistema financiero internacional gozaba de una gran liquidez originada en los petrodólares del shock

petrolero de finales de 1973, los cuales eran reciclados por un sistema financiero que estaba en expansión

acelerada desde 1971, cuando se abolió el patrón oro-dólar por parte de la administración Nixon. El

exceso de liquidez internacional no pudo ser colocado por la banca internacional con facilidad. En los

países industrializados se había presentado una caída en la demanda por recursos para inversión como

consecuencia de la recesión mundial.

El caso de Colombia, durante la administración López Michelsen, fue diferente. Se mantuvo la disciplina

financiera para evitar un rebrote de la inflación, lo que evitó un desbordamiento del gasto público y un

deterioro de las finanzas estatales. Además el país no se montó en la espiral del endeudamiento externo adiferencia del resto de naciones del continente.



diferencia del resto de naciones del continente.

El gobierno se dio el lujo de rechazar las ofertas de financiamiento internacional lo que le permitió ganar

independencia frente a los organismos financieros internacionales y a los E.U.

Se renunció a los créditos de la AID presupuestados para 1976. Alfonso López posteriormente recordaría

que en el pasado (gobierno de Guillermo León Valencia) los "funcionarios (estadounidenses) de la AID

tenían asiento en el Ministerio de Hacienda e inspiraban política de nuestro gobierno hasta llegar al

extremo de que, siendo extranjeros, representaran a Colombia en foros internacionales y asistieran a los

ministros en los debates congresistas" 402 /.

En una declaración de independencia frente a los organismos financieros internacionales el ministro de

hacienda, Rodrigo Botero Montoya, declaró en octubre de 1975:

"No corresponde a los organismos internacionales hacer recomendaciones de política

económica y social, área que es privativa de las autoridades nacionales. Pasó la etapa de las

`cartas de intención' o documentos similares que impliquen compromiso alguno con el

permitieron el traspaso de la jurisdicción del Canal a Panamá el 26 de septiembre de 1977.

Si bien la política económica de López Michelsen ganó independencia frente a los organismos

internacionales, fue la lucha contra la inflación la que le restó la autonomía necesaria para poder llevar acabo plenamente su programa de gobierno. Las presiones monetarias originadas en la Bonanza Cafetera



p p g g p g

hicieron que el gobierno tuviera que permitir una revaluación de la tasa de cambio, y para compensar su

efecto negativo sobre los exportadores debió mantener el CAT, a pesar de su intención inicial de

eliminarlo.

Un instrumento que permitió el control de las presiones inflacionarias, y que en este caso guardó

correspondencia con las propuestas iniciales, fue la liberación de las importaciones. Dicha política no

sólo permitía mitigar el exceso de divisas acumuladas aliviando las presiones monetarias, sino además

aumentar la oferta de bienes disponibles para satisfacer las demandas desbordadas con el ingreso

cafetero. Las reformas arancelarias de 1974 y 1978 llevaron el arancel promedio del 70% (que era el

nivel de 1970) al 33% al finalizar el gobierno de Alfonso López

404

/.

La política económica terminó recibiendo un rechazo generalizado de vastos sectores sociales y de los

gremios, lo que complicó aún más el manejo de la política económica en la segunda mitad del gobierno.

En general los gremios se sintieron maltratados con la reforma tributaria y con el plan de estabilización

dirigido a e itar los efectos inflacionarios de la Bonan a Cafetera Los de la prod cción adicionalmente

Pero en general la insatisfacción de la opinión con el gobierno se atizó con la presencia de una crisis

moral que puso en entredicho la legitimidad del gobierno. La crisis tenía dos aspectos: el surgimiento de

la economía del narcotráfico y los negocios ilícitos que se hacían desde los despachos oficiales.



Fue en el gobierno de López Michelsen cuando el narcotráfico comenzó a manifestarse de manera

apreciable. Se produjo una gran cantidad de capitales flotantes que buscaban penetrar la industria y el

sector financiero. Los gremios financieros, todavía en manos de una clase empresarial tradicional,

expresaron sus temores. El presidente de la Andi denunció que empresas muy importantes habían caído

en manos de la mafia 405 /.

El fenómeno del narcotráfico tendrá una fuerte incidencia sobre el proceso económico, social y político

desde entonces. Sobre ello se volverá más adelante. En el gobierno de López Michelsen este fenómeno

se asoció con la crisis moral del régimen.

El presidente fue acusado de usar los recursos del Estado en beneficio propio, por ejemplo en el caso de

la hacienda "La Libertad". El Contralor General de la República fue señalado de desviar fondos en su

beneficio. Se le abrió investigación al ministro de obras por adjudicación irregular de contratos. En las

fuerzas militares altos oficiales fueron involucrados en un caso de soborno en la compra de unos aviones

de la Loocked. El presidente de la Cámara de Representantes, Alberto Santofimio Botero, fue detenido

l ió d f d Et ét

deterioro social, el auge de las actividades guerrilleras, y la aparición del narcotráfico como una fuerza

poderosa.

Alfonso López logró la aprobación del Congreso para que la Asamblea fuera convocada para el mes de julio de 1978 (un mes antes que terminara su mandato), pero a última hora la convocatoria fue declarada



j ( q ) p

inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia. Su gobierno terminó con una gran frustración.

5.4 JULIO CESAR TURBAY AYALA: BOOM DEL ENDEUDAMIENTO Y CRISIS MORAL

El gobierno de Julio César Turbay Ayala (1978-82), a diferencia de la administración Alfonso López, sí

hizo uso de los recursos externos. La carrera del endeudamiento en Colombia empezó en 1978, cuatro

años más tarde que el resto de naciones del continente.

Los mayores niveles de endeudamiento se usaron para expandir el gasto público. Fue así como el Plan de

Desarrollo de Turbay Ayala, conocido como Plan de Integración Nacional -PIN-, era una lista deproyectos de inversión financiados con crédito externo. La deuda externa pasó de 4 a 10 mil millones de

dólares entre 1978 y 1982, y la inversión pública (formación bruta de capital fijo) del 3.7 a 4.1% del PIB

en el mismo período (cuadro 8).

El gasto también se expandió utilizando ingresos financieros que se obtenían del rendimiento de las

i t i l l d 406/ C l B C t l t í l li l j d l



Dicho rendimiento se originaba, de una parte, en la colocación de las reservas en depósitos que ganaban

un interés en el exterior, y de la otra, por el mayor valor en pesos de las divisas a medida que se

devaluaba la moneda.

Los rendimientos de la CEC alcanzaron a representar la cuarta parte de los ingresos corrientes de la

nación en 1981. La disponibilidad de un ingreso fácil de tal magnitud hizo que se relajara la disciplina

fiscal, descuidando la generación de ingresos tributarios y la austeridad en los gastos.

T d t f t hi i l défi it fi l t d 0 1 1978 8 7% d l PIB 1982 l



A la indisciplina fiscal se sumó la laxitud en el manejo del sector financiero. La liberación del sector

financiero introducida por López Michelsen permitió la proliferación de prácticas especulativas, y la

concentración de las empresas en manos de los grupos financieros.

Las empresas no pudieron soportar el encarecimiento de las tasas de interés, que estaban por encima de la

tasa de ganancia, debiendo ceder su propiedad a las entidades prestamistas. Al deterioro de las empresas

contribuyó la recesión de la economía colombiana que se presentó a partir de 1981. En dicho año la

í ió l 2 3% 1982 1983 l 1 0% 1 6% ti t ( d 10)

En el gobierno de Julio César Turbay comenzó la era de las grandes maniobras financieras posibilitada

por la libertad adquirida por el capital financiero (con la reforma financiera de Alfonso López) y la

reducción de la rentabilidad de las empresas, que quedaron expuestas a las tenazas de los financistas 408 /.

El proceso alteró la propiedad financiera e industrial hasta tal grado que cambió el carácter del



capitalismo colombiano. A pesar que algunos grupos financieros quebraron (entre ellos uno de los más

grandes, el grupo Grancolombiano), los que quedaron adquirieron gran poder económico el cual se

combinó con el control de los medios de comunicación y el financiamiento de las campañas políticas.

Estos factores hicieron que los grupos sustituyeran a los gremios y a los industriales en la vocería del

sector privado frente al Estado. A partir de entonces los representantes de la producción nacional

quedaron excluidos del proceso de concertación de las reformas que se llevaron en la economía

colombiana, que culminaron con la apertura económica.

A las maniobras financieras, y la quiebra de empresas, se sumó la entrada al circuito financiero decapitales provenientes del narcotráfico, un grupo social en vertiginoso ascenso durante la administración

Turbay Ayala. Este fenómeno aunado a la corrupción administrativa, que desde el gobierno anterior

conmovía a la opinión pública, produjo honda preocupación en los gremios y en la dirigencia política.

En 1981 se formó un frente gremial (sin los cafeteros) el cual hizo una condena moral al gobierno. La

A i ió N i l d I d t i l (ANDI) f á di l ó l bi d t d j d

Ayala, fue la expedición de un "Estatuto de Seguridad".

El Estatuto se expidió el 6 de septiembre de 1978. Se le dio potestades a la justicia militar para intervenir

en asuntos de orden público, se doblaron las penas para los delitos como el secuestro y el ataque armado,la noción de subversión se extendió (y se penalizó hasta con un año) a la acción de distribuir propaganda



y textos que (en concepto del funcionario de turno) incitaran a la revuelta o a desobedecer a la autoridad.

La medida estuvo acompañada de una ola de arrestos, allanamientos y retenciones injustificadas (toda

persona sospechosa podía ser retenida durante 10 días sin que mediara ningún proceso). Los grupos

alzados en armas a su vez replicaron con una serie de acciones violentas que llevaron a la polarización de

los problemas de orden público.

La administración Turbay Ayala catalogó los fenómenos violentos en el contexto de la guerra fría, y

como una extensión de la penetración soviética en Centro América. La principal prueba de ello fue la

comprobación de que el gobierno cubano estaba dando entrenamiento militar a miembros del grupoguerrillero M-19 410 /.

En consecuencia Colombia rompió relaciones diplomáticas con Cuba. A su vez la diplomacia

colombiana se alineó con los E.U. en el tratamiento de los problemas internacionales, hasta el punto que

el país terminó aislándose del resto de las naciones de la región. Este aislamiento se pudo evidenciar

d l bi l bi ó l A ti l d l M l i

mandatario representaba, hasta cierto punto, un rechazo a la política de guerra de la administración

anterior.

El objetivo central de su gobierno fue buscar un acuerdo de paz con los grupos alzados en armas, que a lapostre no logró. Sin embargo permitió abrir las puertas para el diálogo con las distintas fuerzas políticas y



sociales en torno al problema de la pacificación 411 /.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos por buscar la pacificación con los grupos alzados en armas, la

violencia aumentó. Este fenómeno era la consecuencia de la aparición de un nuevo actor en el terreno de

la confrontación armada: el narcotráfico. La situación de orden público se tornó confusa.

La prioridad inicial en el tema del orden público era la resolución del conflicto con los grupos

guerrilleros. Pero el 30 de abril de 1984, cuando el narcoterrorismo asesinó al ministro de justicia

Rodrigo Lara Bonilla, el Estado tuvo que dirigir sus baterías contra el narcotráfico.

En ese momento también se dio un cambio forzado en la política internacional de Belisario Betancur.

Las manifestaciones de independencia frente a los E.U., que el primer mandatario había mostrado al

inicio de su gestión, terminaron. Colombia debió aceptar el planteamiento estadounidense que el

enemigo principal era el narcotráfico. Este giro fue más el resultado de la declaración de guerra que el

narcoterrorismo le hizo al Estado, que la voluntad del primer mandatario.

ministros de finanzas y de relaciones exteriores de las 11 naciones con mayor deuda externa. La reunión

se llevaría a cabo en Cartagena en mayo de 1984. Había bastante preocupación en la comunidad

financiera internacional, porque si del foro salía avante la consigna de una moratoria generalizada se

hubiera producido un colapso en el sistema financiero internacional.



Sin embargo en este campo la política del gobierno resultó ambivalente y contradictoria. Mientras que

por un lado el presidente trataba de liderar un club de deudores, por otro su primer ministro de hacienda,

Edgard Gutiérrez Castro, continuaba buscando financiamiento en los mercados internacionales bajo el

supuesto que estos seguían abiertos a pesar de la moratoria mexicana de agosto de 1982.

El argumento de Gutiérrez Castro era que Colombia, a pesar de la moratoria generalizada del resto del

continente, continuaba cumpliendo cabalmente sus compromisos externos. Esos compromisos podían

ser cumplidos debido a que el país gozaba de un saldo de reservas internacionales muy alto (casi 5 mil

millones de dólares en 1982), las cuales daban la liquidez necesaria para financiar el servicio de la deuda

externa.

A su vez los créditos externos que se habían contratado antes de la moratoria mexicana se continuaron

desembolsando durante 1982, 1983 y el primer semestre de 1984, debido a que el país estaba al día en

sus compromisos internacionales, y en esas condiciones los bancos no podían retener los desembolsos.

Sin embargo la entrada de créditos externos en dicho período no quería decir que Colombia estuviera

t t d édit t i ifi ti D h h l d fi i t bié



Esta era la situación cuando inició el gobierno de Belisario Betancur, y si bien la economía no acusaba

crisis cambiaria en el corto plazo dado el nivel de reservas acumulado, de todas formas las tendencias

indicaban que de no hacerse nada la crisis se presentaría en uno o dos años.

Sobre la base de este diagnóstico a los pocos días de iniciado el gobierno se declaró la emergencia

económica. Se expidieron varios decretos dirigidos a mejorar las finanzas públicas por intermedio de un

fortalecimiento de los ingresos de la nación y los gobiernos locales.

Los decretos fueron declarados inconstitucionales por la Corte Suprema de Justicia a comienzos de 1983413 /. Fue preciso llevarlos al Congreso para convertirlos en leyes de la República. Lo anterior significó

que el proceso de ajuste se retrasaría un año, y que las medidas deberían ser consultadas con los intereses

t d l C l d bilit b l id d d l j ti i t d i j t

estas ascendieron a 1.2 miles de millones de dólares, de los cuales sólo 0.2 correspondían a reservas

líquidas. Lo demás era oro, derechos especiales de giro, y otro tipo de instrumentos que no tenían

liquidez inmediata. En pocos días se avecinaba una crisis cambiaria.

El deterioro de los indicadores de la economía colombiana, más la promoción por parte de Belisario



Betancur del club de deudores, hizo que a comienzos de 1984 la imagen de Colombia en la comunidad

financiera internacional estuviera completamente deteriorada. Además, ya se estaban comenzando a

presentar incumplimientos con los acreedores internacionales por parte del sector privado, como fue el

caso del Banco de Colombia.

En ese momento se decidió aceptar la terapia del FMI: en la semana santa de 1984 se iba a hacer una

d l ió b t d l 35% L d i ió t b t d i l l di l i b l

exigió la adopción de un stand by 415 /.

En otras palabras, se le exigió la adopción de un programa formal con el FMI, en el cual el gobierno se

sometería a unas metas determinadas por dicho organismo como condición previa para recibir recursos.Las metas tenían que ver con un aumento en los impuestos y las tarifas de los servicios públicos,



reducción de la inversión pública y de los niveles salariales en especial los del sector público,

devaluación de la tasa de cambio, y eliminación de los subsidios, en particular los de fomento al sector

privado y a los exportadores.

Para poder restablecer las negociaciones con los organismos internacionales fue preciso cambiar al

ministro de hacienda, por la pérdida de credibilidad del ministro Gutiérrez Castro. En el segundo

semestre de 1984 entró a la cartera de hacienda Roberto Junguito Bonnet, quien inmediatamente se puso

en contacto con el FMI.

A pesar de todo Belisario Betancur se negaba a aceptar la exigencia del stand by. Había mostrado unaimagen de independencia en su política interna y si bien había cedido en el tema de narcotráfico, ceder

ante el FMI podía restarle toda la credibilidad.

La estrategia del gobierno consistió, en el plano externo, indicarle a la Casa Blanca que como

contraprestación a la lucha contra el narcotráfico Colombia debía recibir un tratamiento diferente al

i l FMI l li b l d i d l ió Y l l i l i i

monitoria. Esto quería decir que el país no recurría a los recursos del FMI, sino que negociaba una

refinanciación 417 / directa con la banca, pero que los desembolsos estaban sujetos al cumplimiento de las

metas de política económica señaladas por el FMI. Dicha institución expedía una certificación trimestral

de cumplimiento como requisito para que los bancos hicieran el desembolso correspondiente.



A pesar que la propuesta desde un comienzo fue rechazada por FMI, porque dicho organismo perdía la

imagen de institución neutral en el proceso y pasaba a representar el papel del auditor nombrado por los

bancos para fiscalizar a un país, los negociadores colombianos continuaron con su estrategia. Habían

recibido una reacción positiva a su solicitud de la presidencia del BM (Clausen) y del director del Federal

Reserve Bank (Volker).

En enero de 1985 se solicitó la conformación del Comité de bancos comerciales prestamistas encargado

de llevar las negociaciones, el cual fue precedido por el Chemikal Bank, el principal acreedor del país418 /. El gobierno colombiano solicitó la presencia de una misión del FMI que certificara el avance en el

proceso de ajuste económico. La misión arribó el 11 de febrero de 1985.

Desde diciembre de 1984 se disponía de un primer bloque de medidas de ajuste económico aprobado por

el Congreso, y se había acelerado la devaluación. El paquete de medidas restante, que estaba ya en

proceso de aprobación, le permitía afirmar a los negociadores colombianos que el programa de ajuste

necesario para lograr una Balanza de Pagos sostenible se estaba consolidando, lo que garantizaría la

i bilid d d bl l lí d fi i i i i l i i l d b 419/

condiciones hasta tanto no fuera aceptada (al menos informalmente) la monitoria 421 /.

Señalaron que de todas formas cualquier arreglo tenía que contemplar la nacionalización de las deudas

del sector financiero. En particular, era preciso iniciar el rescate del Banco de Colombia asumiendo ladeuda que tenía su filial en Panamá. Las autoridades colombianas debieron someterse a dicha exigencia



422 /.

El paso final para que se aceptara la monitoria fue obtener el apoyo de E.U. en el directorio del FMI. Esta

era la única instancia que podía obligar al presidente del organismo a aceptar el procedimiento. Belisario

Betancur le solicitó a Ronald Reagan esa colaboración en el viaje que hizo a Washington en abril de

1985, después que el mandatario estadounidense manifestara su acuerdo con la política colombiana de

lucha abierta contra el narcotráfico, y en particular la vigencia del tratado de extradición.

Fue así como la representación estadounidense en el directorio del FMI apoyó la solicitud de monitoria a

mediados de 1985, donde fue aprobada. Cumplido este requisito se definieron las condiciones del crédito

Jumbo y se restablecieron las operaciones con el BM, que se hallaban suspendidas desde septiembre de

1984, cuando se conoció el informe adverso del FMI.

A partir de entonces el BM canalizó sus operaciones hacia el país a través de créditos programa, que se

dirigieron a financiar programas de reforma económica. El primero de ellos fue un crédito sobre política

i l fi d j i d 1985 US$300 ill 423/ S bj i f l d d l

Los recursos obtenidos a través de los créditos programa no podían ser utilizados para financiar el gasto

en moneda extranjera de nuevos proyectos de inversión porque no significan entrada de recursos frescos.

Se trataba simplemente de refinanciar la deuda que se tenía adquirida con tales organismos. Losdesembolsos eran equivalentes a las amortizaciones que el país debía hacer a tales organismos. No se



presenta movimiento real de fondos, sino un ajuste en los asientos contables que hace que el pago a

capital de la deuda se postergue en el tiempo.

Son créditos de Balanza de Pagos (créditos para pagar la deuda), y como no se pueden destinar para

financiar gasto adicional, toman la forma de créditos programa, es decir, dirigidos a apoyar las reformas

económicas que los organismos internacionales consideraban necesarias.

Este tipo de operaciones reflejaba el cambio en el papel que comenzaba a jugar el BM en el

relacionamiento con los países que atravesaban problemas de deuda externa. A través de tales créditos

dicha institución intervenía en las condicionalidades de política económica de los países, tarea que

tradicionalmente ha correspondido al FMI (mientras que en el pasado el BM se especializaba en el

financiamiento de proyectos de inversión).

Sin embargo el BM empezó a sustituir al FMI, y eso ha sido muy claro en el caso colombiano. Dicho

organismo ha tenido una presencia activa en las reformas introducidas en la economía colombiana, a

i d l d j i i i d fi l d 1984

El interlocutor fue el equipo económico del gobierno, integrado por las autoridades financieras

(Hacienda, Planeación Nacional y Banco Central) y su grupo de asesores. Dicho equipo estaba

conformado básicamente por la tecnocracia. A su vez ese equipo negoció con los diferentes actoresnacionales la adopción de las políticas.



La participación del equipo en las negociaciones con los organismos financieros estaba influenciada por

de la dependencia ideológica de buena parte de la tecnocracia de los paradigmas de los organismos

financieros. La dependencia ideológica fue reforzada con la dependencia financiera por las

condicionalidades exigidas por los organismos en las negociaciones de los créditos.

La dependencia ideológica llevaba a aceptar el concepto de la preeminencia del mercado y el mecanismo

de los precios como la forma más eficiente para la asignación de los recursos productivos. Dentro de esta

concepción el "ajuste estructural" consiste en remover todos los obstáculos que impiden el libre

funcionamiento del mercado, los que se generan a través de la intervención del Estado por medio de

protecciones, subsidios, regulaciones, y participación directa en la prestación de servicios públicos y en

algunas actividades económicas.

En lo político el exceso de intervención estatal se convierte en una restricción a la libertad del individuo.

De esta forma mercado y democracia se confunden en un sólo concepto que es el de libertad de elegir y

i

regulaciones en muchos casos tenían como propósito mantener tales privilegios más que promover el

cambio tecnológico y la modernización, acolitando de esta forma la ineficiencia y la obsolescencia

tecnológica. Tales controles se convirtieron en la justificación para la creación de una burocracia estatal

encargada de hacerlos cumplir, y en una fuente de corrupción.



La crisis de la deuda era la crisis del modelo. Sus voceros, los representantes de la producción nacional

(desde gremios de propietarios hasta organizaciones sindicales), se desprestigiaron y el vacío que se creó

fue aprovechado por la tecnocracia (y detrás de ella por los organismos internacionales) para imponer su

discurso como el elemento cohesionador de las reformas.

5.5.2 Negociación Interna

El gobierno de Belisario Betancur había logrado sacar adelante en el Congreso un primer paquete de

reformas fiscales en la legislatura de 1983. Pero después de la crisis de septiembre de 1984 debió

regresar al Congreso con un segundo paquete más radical, a pesar del desgaste de la administración y que

el partido de gobierno no gozaba de las mayorías en las cámaras legislativas. El nuevo paquete fue

presentado por el nuevo ministro de hacienda -Roberto Junguito Bonnet- en el segundo semestre de

1984.

Las propuestas eran una reducción en los gastos del Presupuesto Nacional para 1985 -en particular una

d ió d l l i d l f i i úbli d l 15% é i l l i l

cobro de impuesto a la renta a Ecopetrol y Carbocol, empresas estatales encargadas de la explotación del

petróleo y el carbón respectivamente. Estas medidas se complementaron con un incremento general en

los aranceles del 25% decretado en agosto de 1984, la aceleración en el ritmo de la devaluación (52%

anual para el período septiembre de 1984-1985), y el ajuste en el precio real de la gasolina.



El Congreso incurría en un alto costo político al aprobarle al gobierno los ajustes propuestos. Medidas

como la reducción de los salarios públicos, gravar con IVA algunos artículos de consumo masivo, o

permitir que el Estado se apropiara de una parte del impuesto sobre la nómina dedicado al soporte de la

seguridad social (a través del SENA y el ICBF), eran bastante impopulares. Para entender la

colaboración del Congreso se hace necesario tener en cuenta dos factores adicionales a las presiones que

el ejecutivo debió ejercer, sin que se pueda decir que son los únicos que permiten una explicación

satisfactoria.

El primero fue la cuenta de cobro que el Congreso pasó mediante el aumento de las transferencias a los

gobiernos locales, por medio de un incremento de la cesión del IVA a los municipios del 30% al 50% del

recaudo del tributo 427 /. Estos recursos favorecían a la clase política porque su actividad se concentraba

en las regiones que era hacia donde se dirigían los fondos. Las transferencias a los municipios se

aumentaban no sólo por el aumento en la tarifa, sino también por el aumento en la base gravable.

El segundo, fue la presión de los grupos económicos, los cuales habían financiado la campaña electoral

d b d l l lí i í i l C D l é i d l fi l

proceso de concentración vertical y horizontal, y la transnacionalización de su capital.

A diferencia de un gremio, un grupo no representa un interés específico debido a que sus actividades

están dispersas en diversos sectores dentro y fuera del país. Estos sectores abarcan las actividadesfinanciera, industrial, comercial, agropecuaria, servicios y comercio exterior, entre otros.



Si bien en cada una de las actividades un grupo tiene intereses concretos y particulares, en su conjunto su

objetivo primordial es maximizar la ganancia financiera para lo cual es necesario la flexibilización

económica. Para la solución de sus problemas específicos y puntuales se utiliza a la clase política, a la

cual el grupo ha financiado la campaña electoral, para que haga las gestiones necesarias ante los órganos

del ejecutivo o del legislativo correspondientes.

Como se anotó atrás, la vocería del sector privado ante las diferentes instancias del Estado había pasado a

las cabezas de los grupos económicos. Los gremios dejaron de representar ese papel, y perdieron la

capacidad para hacer abortar el proceso de reformas económicas que se llevó a cabo a partir de la década

del ochenta 429 /.

En el proceso de reformas económicas los gremios manifestaron sus preocupaciones y reparos, que de

nada valieron. Criticaron las restricciones financieras a las que fue sometida la economía colombiana430

/ l id d l A di bi h i C ló l é did d l í l lí i

5.6 VIRGILIO BARCO VARGAS: APERTURA EN MEDIO DE LA GUERRA

Una vez se llevó a cabo el ajuste económico durante el gobierno de Belisario Betancur, la administraciónde Virgilio Barco Vargas (1986-90) continuó con la liberalización económica. Sin embargo este proceso

f á d d l d í d l ió



fue más moderado que en el resto de países de la región.

Ello se debió, de una parte, a que el país gozaba de mayor capacidad de negociación frente a los

organismos internacionales, porque los niveles de endeudamiento externo eran inferiores al resto del

continente. De la otra, el auge de la economía del narcotráfico (inicialmente a través de las exportaciones

de marihuana y posteriormente mediante la comercialización de la cocaína) permitió la existencia de un

mercado negro de divisas, que absorbió parte de la demanda por moneda extranjera, la cual en otras

condiciones habría presionado la balanza de pagos oficial aumentando la dependencia frente a la

comunidad financiera internacional.

Para 1986, cuando Barco Vargas iniciaba su gestión, se suponía que se completaría el saneamiento de la

economía colombiana iniciado en el gobierno de anterior. En consecuencia se producirían los

desembolsos de los US$1.000 millones del crédito Jumbo. Sin embargo en dicho año se presentaron una

serie de coyunturas económicas favorables que aliviaron las restricciones financieras de la economía

colombiana, lo que permitió cierta tranquilidad en la política económica y en las relaciones con la

incrementaron en 722 millones de dólares de 1986 a 1987.



- Finalmente se comenzó a extraer carbón en El Cerrejón, uno de los proyectos mineros mayores

del mundo, cuyas exportaciones ascendieron a 85 millones de dólares anuales.

Durante 1986 y 1987 se gozó de una relativa calma en el frente externo lo que permitió negociar un

$

llamados no tuvieron eco. No se generó el respaldo político suficiente porque renunciar a utilizar los

recursos de Ecopetrol significaba aumentar los impuestos (incluido el de renta) para sufragar las partidas

que Ecopetrol estaba contribuyendo a financiar.

Los recursos de Ecopetrol, generados en el excedente producido por Caño Limón, se utilizaron para el

d l d d t id l d ll d l t b íf El C jó l d l t



pago de la deuda externa asumida en el desarrollo del proyecto carbonífero El Cerrejón y la del sector

eléctrico; para la transferencia de recursos a la Nación por medio de regalías (que fueron reajustadas), el

pago de impuesto a la renta (que fue introducido en la reforma tributaria de 1986) y la nacionalización de

las utilidades de empresa; y para la ejecución de algunos programas sociales.

Respecto a la negociación de la repartición del excedente cafetero, el manejo político tuvo mayores

dificultades. En un comienzo se consideró la posibilidad de crear un impuesto a las exportaciones del

grano, sin embargo era prácticamente imposible que la propuesta fuera aprobada por el Congreso, ya que

una parte importante de los congresistas provenía de regiones cafeteras, y era seguro que harían una

oposición frontal 433 /.

Se hacía necesario acordar la distribución con el gremio, en el seno del Comité Nacional de Cafeteros,

donde tenían asiento representantes de los productores y del gobierno. Se llegó a un acuerdo en torno al

aumento del precio interno del café y la transferencia de una parte de los recursos al gobierno en calidad

de préstamo para pago de deuda externa del sector público.

cafeteros.

Haciendo uso de los recursos cafeteros y petroleros el país logró financiar el servicio de la deuda externa,

lo que le permitió estar al día con los acreedores externos. Sin embargo durante ese período lasdificultades se concentraron en la crisis financiera del sector eléctrico.



Desde comienzos de 1986 el BM y el equipo económico venían negociando un crédito programa (el

tercero después de los de política agropecuaria y comercial mencionados atrás) destinado al ajuste del

sector eléctrico. Las negociaciones se prolongaron hasta marzo de 1988 cuando se concretó un primer

crédito por US$300 millones.

Una parte importante del servicio de la deuda del sector la venía asumiendo el gobierno a través de la

utilización de los excedentes petrolero y cafetero, razón por la cual la crisis permanecía congelada.

Uno de los principales obstáculos con los que se enfrentaba el equipo económico para entrar a corregir la

situación eléctrica era la falta de claridad institucional del sector. Cada empresa estaba adscrita a un nivel

regional distinto (nación, departamento o municipio) y obedecía a una autoridad diferente, de tal forma

que resultaba imposible lograr imponer un programa de ajuste centralizado.

Para forzar el ajuste del sector, al igual que del resto de entidades públicas que acusaban problemas de

Se conformó una especie de dictadura financiera en el sentido que el manejo de los recursos públicos

quedaba en manos de la autoridad financiera, mientras que el resto del ejecutivo (y el Congreso desde la

reforma constitucional de 1968) quedaban por fuera. Posteriormente este mecanismo se institucionalizó

trasladando al ministerio de Hacienda dicha función. Para tal efecto se creó en el ministerio unadependencia conocida como Consejo de Política Fiscal -CONFIS- (ley 38/89).



5.6.1 Las Dificultades de Última Hora

A partir de 1988 las negociaciones externas empezaron a complicarse. En opinión del BM el proceso de

reformas económicas avanzaba muy despacio. El organismo se quejaba de que el cumplimiento de las

metas de los créditos sobre política comercial y sector agropecuario firmados en 1985 y 1986 era ficticio,

porque la liberación de importaciones no afectaba significativamente el comercio real, y porque se había

cedido en exceso a la presión de los gremios agropecuarios.

La nueva actitud del organismo hacia el país también tenía que ver con la reorganización de la que fue

objeto en 1987, lo que trajo como resultado el cambio de los negociadores para Colombia. Los nuevos

negociadores asumieron posiciones más duras.

Fue así como en la negociación a partir de 1988 de un nuevo crédito programa (el cuarto), dirigido a la

modernización del sector público 435 /, la institución señaló la necesidad de la adopción formal de un

crédito nuevo que fue conocido como el Challenger, por US$1.648 millones. Era el tercero después del

Jumbo y el Concorde. Estas operaciones correspondían a la refinanciación de deuda con la banca

comercial porque el monto de los créditos era equivalente al pago a capital que había que hacerle a los

mimos bancos.

Las negociaciones del Challenger comenzaron en junio de 1988 y desde un principio se tornaron



Las negociaciones del Challenger comenzaron en junio de 1988 y desde un principio se tornaron

difíciles. Se presentó un conflicto en los bancos de mayor exposición en el país acerca de cuál era el

porcentaje que a cada uno le correspondía en el paquete. Por otra parte los bancos con menor exposición

se resistían a participar porque querían salir de la deuda colombiana.

Estaba en peligro la sindicación del crédito. En ese caso Colombia tendría que entrar a cancelar las

deudas contraídas con la banca comercial sin recibir una restitución de los fondos amortizados. El país

seguramente tendría que declarar la moratoria.

El gobierno debió solicitar el apoyo del BM y el FMI. Lo recibió, pero a condición de adoptar el

programa de apertura económica. En consecuencia, el equipo intentó someter a la aprobación

presidencial el programa desde finales de 1988.

Sin embargo en el palacio presidencial la preocupación estaba en otra parte: en el deterioro del orden

público. Además se presentó un rechazo abierto a la apertura por parte del ministro de agricultura,

Ante la arremetida de la violencia, el proyecto más importante del gobierno era una reforma

constitucional orientada al fortalecimiento de los aparatos de justicia y de la capacidad del Estado para

imponer el orden público. A la vez se buscaba obtener nuevos mecanismos de relegitimación delgobierno, a través de reformar al Congreso y los partidos políticos, y fortalecer el proceso de

descentralización El tema de la apertura económica no estaba en la agenda de Barco Vargas sino en la



descentralización. El tema de la apertura económica no estaba en la agenda de Barco Vargas, sino en la

del equipo económico, el BM y el FMI.

La discusión del proyecto de reforma de la Constitución produjo un fuerte enfrentamiento entre el

ejecutivo y la clase política. Dicha clase veía en el proyecto un fortalecimiento del poder ejecutivo y un

deterioro en su capacidad para mediar la relación entre el Estado y la sociedad civil, en la medida en que

se promovía la participación popular en ciertas instancias del Estado y en la elección de mandatarios

regionales.

En diciembre de 1989 el gobierno fracasó en su intento de reforma constitucional cuando un grupo de

congresistas pidió que se incluyera en el texto la prohibición de extraditar nacionales. Esta era la

principal reivindicación reclamada por el narcotráfico. El gobierno, y el país, recibieron con indignación

y estupor la propuesta. Aún estaba fresca la sangre de los que cayeron asesinados por las balas de

narcotráfico. El proyecto de reforma fue retirado por el gobierno del Congreso.

Sin embargo esta apertura no fue del gusto del BM. Dicha entidad señalaba la necesidad de acelerar el

programa porque de lo contrario las resistencias internas, y la incertidumbre que se crearían con las

expectativas de un proceso gradual, podrían llevar a un fracaso del proceso438

/. Fue así como elgobierno de César Gaviria Trujillo (1990-94) aceleró la apertura económica.



ANEXO ESTADISTICO



Mill $ 4 CREDITO DEL BANCO DE LA REPUBLICA. A 31 de diciembre. Variación absoluta (1.936-1.990). SECTOR PRIVADO SECTOR PUBLICO

BCO BCO NO CAFE PARTI BONOS CORP OTROS TOTAL GOBIERNO RESTO ENTI DEUDA TOTAL GRAN TOTAL

ACCIO ACCIO CUL (1) FRAS PUB DADES PUB36 4 0 2 6 1 0 -1 0 6

37 10 0 1 10 1 1 1 2 12

38 0 0 -2 -2 -7 0 -1 -8 -10

39 4 0 0 4 0 0 -1 -2 340 -5 0 5 1 10 1 2 13 13

41 11 0 10 21 4 -1 1 4 25

42 -21 0 -13 -34 -31 1 37 6 -2843 -3 0 -4 -7 -4 -1 1 -4 -11

44 24 0 -1 23 0 0 6 6 29

45 -3 0 0 -3 0 0 -1 -1 -446 9 0 0 9 1 2 20 22 30

47 45 3 0 0 75 0 22 23 45 120

48 34 2 19 55 11 5 18 33 8849 20 9 2 31 0 10 7 17 48

50 65 -13 21 73 -11 -31 4 -39 34

51 33 -11 -23 34 0 1 34 -1 13 20 32 6652 36 -2 -97 -28 0 0 103 0 2 19 21 124

53 6 2 95 15 0 2 73 0 22 82 60 13



53 6 -2 -95 15 0 2 -73 0 -22 82 60 -13

54 26 -1 85 23 0 1 133 32 0 46 77 21155 243 -1 101 10 0 1 151 43 0 115 158 309

56 7 19 -4 10 0 13 45 31 23 120 174 219

57 109 20 277 86 0 1 492 -106 314 114 322 814

58 13 34 274 21 0 0 342 0 30 26 56 39759 19 -69 -57 -30 0 9 -128 0 -26 56 31 -98

60 189 -14 -31 -19 6 24 155 0 -28 8 -20 135

61 47 23 49 10 35 25 190 42 -31 219 231 42162 168 20 -207 -10 57 11 40 20 4 1.204 1.228 1.267

63 609 19 -75 -122 80 27 538 -4 33 -122 -160 379

64 244 -8 220 0 53 23 531 0 1 -88 -88 44365 95 -25 132 0 26 36 264 146 -8 54 191 455

66 -43 10 422 0 70 14 472 -52 103 775 826 1.298

67 211 13 -214 0 -60 53 4 -142 94 18 -31 -2768 na na 125 0 -55 38 -2.154 10 53 55 98 -2.057

69 na na 219 0 -73 19 165 0 14 -5 8 173

70 na na 366 0 -67 51 355 90 -13 14 91 44771 -2.096 1.041 -436 605 -1.491

72 4.854 124 -327 -203 4.651

73 6.424 -572 -138 -710 5.714

74 5.762 2.618 -754 1.864 7.62675 3.311 2.137 118 2.255 5.566

76 1.784 -3.408 237 -3.171 -1.387

77 21.877 -2.306 -262 -2.568 19.30978 11.295 -4.405 -474 -4.879 6.416

79 4.179 -7.008 -15.260 -22.268 -18.089

80 7.005 -8.086 -2.190 -10.276 -3.27181 23.078 -1.059 -725 -1.784 21.294

82 22.368 46.311 9.051 55.362 77.730

83 50.886 47.137 -4.787 42.350 93.23684 46.849 143.446 3.759 147.205 194.054

85 21.433 20.547 -2.236 18.311 39.744

86 56.113 -45.716 30.878 -14.838 41.27587 48.655 60.370 55.930 116.300 164.955

88 51.228 203.265 16.188 219.453 270.681

89 87.332 -18.209 85.279 67.070 154.402

90 48.899 -8.907 4.937 -3.970 44.929

Fuente: Cuadro 3. (1) Bonos prenda café.



Fuente: Informe Financiero Contraloroa General de la Republica. Dane: Anuario General de Estadisticas

(1)Presidencia 1954: A la Presidencia de la República se le asigna capitulo presupuestal separado.

Anteriormente figuraban los gastos con los del Ministerio de Gobierno.

(2) Congreso 1961: Los gastos del Congreso Nacional venían figurando dentro de los del Ministerio de Gobierno

hasta este año, en el cual se le abre capitulo presupuestal propio.

(3) DAS 1955: Al Servicio de Inteligencia Colombiano, el cual dependia de la Presidencia de la República,

se le asigna capitulo presupuestal propio.

(4) DAS 1960: Es creado el Departamento Administrativo de Seguridad Nacional, anteriormente

denominado "Servicio de Inteligencia Colombiano".

(5) Hacienda 1955: En esta partida se incluyen $370.000.000, con destino a inversiones de fomento,

provenientes de recursos de crédito.

(6) Departemento Nacional de Provisiones 1957: Los gastos del Departamento Nacional de Provisiones en adelante los atiende

el Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

(7) Policia 1953: La Policía Nacional, que dependia del Ministerio de Gobierno, en este

año es separada y se le asigna capitulo presupuestal propio.



(8) Policia 1954: La Policía Nacional es anexada al Ministerio de Guerra.

(9) Policia 1955: Las Fuerzas de Policía son separadas del Ministerio de Guerra, con presupuesto propio.

(10)Ministerio de salud Publica 1954: Al Ministerio de Higiene se le cambia el nombre por "Salud Publica".

(11)Ministeriode Fomento 1952: En Cambio del Ministerio de Comercio e Industrias es creado el de "Fomento".

(12)Ministerio de Fomento 1969: El Ministerio de Fomento cambia el nombre por "Desarrollo Económico".

(13)Ministerio de Correos y Telegrafos 1954: Al Ministerio de Correos y Telégrafos se le cambia el nombre por "Comunicaciones".

(14)Planeacion 1959: En este año fue creado el "Departamento de Planeacion y Servicios Técnicos", al cual

en 1968 se le asigne¢ el nombre actual.

(15)Planeacion 1963: Comienzan a prepararse los censos de población, vivienda y edificios cuya

dirección le corresponde al DANE, con un gasto inicial de $9.548.114,00

(16) Planeacion 1964: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $27.501.760,00

(17) Planeacion 1965: Para gastos de los censos se invirtió en este año la suma de $16.545.068,00

(18)DANE 1952: La Dirección Nacional de Estadística y Censos, que dependia de la Contraloria General,

pasa a serlo de la Presidencia de la República con presupuesto propio.

(19) DANE 1953: Por decreto numero 2666 de este año es creado el Departamento Administrativo Nacional

de Estadística, DANE.

(20)Servicio Civil 1960: En este año fue creado el Departamento Administrativo del Servicio Civil.

(21)Aeronautica 1961: La aeronáutica Civil es separada del Ministerio de Guerra y se le consti tuye "Departamento

Administrativo".

(22) Servicios Generales 1961: En este año es creado el Departamento Administrativo de Servicios Generales.

(23) Servicios Generales 1970: El Departamento de Servicios Generales pasa a ser el Instituto Nacional de Provisiones, entidad descentralizada.

(24)Rama Jurisdiccional 1961: La Rama Jurisdiccional es separada del Ministerio de Justicia con capitulo presupuestal propio.

(25) Ministerio Publico 1964: El Ministerio Publico (Procuraduría y Fiscalías) formaba parte del Ministerio de Justicia

y a partir de este año se le asigna capitulo presupuestal propio.

6 EVOLUCION DE LAS PRINCIPALES VARIABLES ECONOMICAS

(1.925-1.939)AÑOS IMPORTACION EXPORTACION RESERVAS

MILES $ CORRI MILES $ CORRI MILES $ CORRI

1925 97.203 84.824 27.7831926 123.973 111.717 36.7631927 139.165 108.998 43.317



1928 162.381 133.606 60.0331929 141.541 126.872 50.9331930 70.382 112.708 29.9081931 45.971 98.009 19.267

1932 34.327 70.195 15.8331933 55.626 73.391 17.4421934 98.066 152.405 16.8001935 119.676 142.788 25.9281936 134.441 157.632 34.5661937 169.682 184.187 42.5881938 159.259 163.327 44.039

1939 183.461 177.063 43.312Fuente: Revista del Banco de la Republica.Cepal, El Desarrollo Económico de Colombia



8 DISTRIBUCION DE LAS PRINCIPALES RENTAS 1928-1950

Miles $ADUANAS SALINAS TELEGRAFO CORREOS PETROL RENTA CONSUMO FERRO TIMBRE ORO HERENCIAS PUERTOS TOTAL

AÑOS MINAS CARRILES SELLADO1928 41,162 2.934 2.670 763 2371 3.196 1.460 11.429 75.0311929 40,722 3.045 2.563 950 2675 2.697 3.443 11.230 75,2391930 21,226 2.708 2.196 1.071 3196 3.323 2.429 8.163 48.358

1931 19,111 2.895 1.905 886 1197 2.279 1.635 6.852 1.328 48,6941932 17,064 3.423 1.370 866 1273 1.503 1.245 2.321 35,5161933 22,275 3.505 2.184 647 1.709 1.391 2.280 39,7871934 24,612 3.791 1.508 456 1.226 2.027 1.876 455 2.880 3.500 58,3611935 27.488 3.694 1.284 276 2.171 4.340 2.436 276 3.529 5.292 58.671 57,3611936 30 015 3 662 969 969 1 912 12 907 9 463 440 3 749 5 616 64 686



1936 30.015 3.662 969 969 1.912 12.907 9.463 440 3.749 5.616 64.6861937 34.326 3.922 1.964 1.378 2.364 15.520 4.246 1.314 4.873 6.040 81.1361938 31.117 4.186 2.023 1.304 2.983 18.177 4.927 967 5.310 4.765 83.8651939 40.630 2.649 2.125 1.431 1.042 19.353 5.655 1.200 5.466 1.965 92.4031940 27.670 2.284 1.921 1.256 1.791 22.967 5.891 4.751 2.152 76.1101941 30.471 2.534 2.011 1.254 867 24.159 6.670 5.625 2.242 2.562 81.7021942 18.711 2.650 2.172 1.243 1.408 30.083 6.140 4.230 2.065 3.638 72.395

1943 21.667 1.896 2.273 1.349 1.244 29.933 6.252 5.280 1.342 3.660 76.0791944 26.019 2.598 2.123 1.421 1.964 32.997 7.137 6.436 1.297 4.133 117.7961945 41.303 3.524 2.502 1.634 4.061 48.190 8.008 8.278 1.724 4.620 152.2141946 49.013 3.036 2.806 1.879 4.961 83.328 11.215 10.462 1.962 5.534 212.3121947 65.695 4.216 3.040 2.002 6.657 121.311 18.336 14.586 698 9.751 291.6291948 58.790 3.659 3.000 1.950 9.196 132.011 20.519 23.007 509 9.482 6.164 314.1631949 42.291 7.105 7.317 2.077 11.575 161.251 20.886 44.719 1.068 13.391 5.556 392.7981950 90.650 7.607 3.799 2.231 13.510 220.708 22.708 56.258 1.091 13.469 9.897 492.381

Fuente: Informe Financiero de la Contraloria General de la República, año añoNotas : 1. Para 1992 El impuesto de Consumo solo incluye el impuesto sobre consumo de gasolina.

2. A partir de 1936 el impuesto de Consumo inluye el impuesto de consumo al naipe y f¢sforos.3. Desde 1936 el impuesto de renta incluia la ley 78 de 1935. o reforma tributaria.4. A partir de 1937 el impuesto de renta incluye impustos a las donaciones y sucesiones.



Mill $ 10 ORIGEN DE LA OFERTA MONETARIA (1935-1950) CRED DOM ESTICO RESV BASE M ULTI OFERTA

riv ub24 14 4525 26 26 52

27 14 42 561 11 1

30 21 4 25 31 561 1 1 1

1



133 10 36 45 18 63

1 11 1

36 50 51 50 35 84 1 1121 1

38 54 54 57 44 98 1 13439 61 45 61 43 104 1 146

1 1 1 141 67 75 68 46 113 1 170

1 1 11 1 1 1

44 -18 62 -18 253 235 2 3771

1 1 1 147 119 69 119 238 357 2 598

1 1 11 1 1 1

50 327 360 132 327 239 241 600 567 2 2 9961 1

153 415 360 774 2

55 597 320 916 356 695 304 998 3

1.58 1.170 357 1.527 3

1. 1.1. 1 1 1.

61 1.581 412 1.993 31. .1. 1. .

64 2.032 1.264 3.295 3

M illones $ 11 ORIGEN DE LA BASE MONETARIA (1924-1990) VARIACION ABSOLUTA CREDITO DOM ESTICO RESERVAS BASE M ULTIPLI OFERTA

AÑOS RIVADO PUBLICO TOTAL INTERNAC CADOR M ONETARIA

19241 , , - , 1 ,1 ,

1926 0,0 0,0 0,9 11,1 12,11 , , -1 ,1 , - ,1 1 , , , , ,1929 5,1 -0,5 4,6 7,1 -2,51 1, ,1 ,1 ,1 - ,11931 -3,7 6,2 2,5 -9,9 -7,4



1931 3,7 6,2 2,5 9,9 7,41 - ,1 1 , , - , ,1933 0,6 11,5 12,1 1,8 13,91 , , 11, ,1 1 ,1 -1 , ,1 - , 1 , ,1936 4,5 -2,3 0,1 2,1 4,4 -0,2 1,9 8,6 6,4 8,3 12,11 - , , , ,1 11, 1 ,11938 4,1 3,2 0,8 1,4 2,2 6,7

1 1 ,1 - ,1 ,1 - , , 11,1940 -2,4 5,7 3,3 -0,3 2,9 3,91 1 - 1, , , , ,1 ,11942 0,3 -1,9 -1,6 27,9 26,3 31,81943 -34,1 -13,4 -47,5 85,2 37,7 75,21 - , , - , , , ,1945 4,7 16,2 21,1 32,1 53,1 64,11 , - ,1 , , , ,11947 47,1 59,6 106,7 -74,1 32,7 58,41 , ,1 11 , - , , 1 ,1949 42,8 22,3 65,2 -1,1 64,1 118,51 1, -1 , , , , 1 ,1 1 -1, - , - 1, ,1 ,1952 71,7 56,9 128,6 -0,02 269,81 -1 , , , , ,1954 41,5 77,2 118,7 0,17 424,31 1 , -11 , ,1 , 1 ,1956 98,1 -15,8 82,3 0,41 641,21 , , ,1 - , ,1 , - , 1, - , ,11959 128,2 133,0 261,2 -0,24 634,91 , , , ,1 ,1961 219,3 -98,4 120,9 0,26 857,21 , - , , , 11 ,1963 -482,6 818,0 335,4 0,10 1294,9

12 DEUDA EXTERNA (1.923-1.948)

Miles US$

AÑOS NACION DEPARTAM MUNICI BANCOS TOTAL1923 21.085 - 3.000 - 24.0851924 18.530 - 8.970 - 27.500



1925 17.223 2.936 9.725 - 29.1111926 14.501 27.132 12.939 8.922 63.4941927 37.252 40.938 17.303 31.449 126.9421928 71.125 63.497 24.008 44.484 203.1141929 70.295 66.186 24.098 53.221 213.8001930 68.056 64.417 23.996 51.682 208.1511931 64.071 63.052 23.361 48.563 199.0471932 62.826 59.988 22.217 43.266 188.2971933 58.178 59.988 22.150 38.868 179.1841934 58.178 59.988 22.150 37.322 177.638

1935 58.178 82.869 59.988 22.150 37.322 177.638 202.3961936 82.238 59.988 22.150 37.322 201.6981937 81.216 59.988 22.150 37.174 200.5281938 81.625 59.988 22.150 34.036 197.7991939 80.981 59.988 22.150 17.516 180.6351940 73.258 59.988 22.150 17.341 172.7371941 73.326 59.988 24.550 15.854 173.718

13 CREDITO EXTERNO NETO (1.924-1.948)

Miles US$

AÑOS nación Departamento Municipio bancos total1.924 -2.555 - 5.970 - 3.4151.925 -1.037 - 1 - 2.411



1.926 -2.722 24.196 3.214 - 33.5831.927 22.751 13.806 4.364 22.527 63.4481.928 33.873 22.559 6.705 13.035 76.172

1.929 -1 2.689 0 8.737 106.7861.930 -2.239 -1.769 0 -1.539 -5.6491.931 -3.985 -1.365 -1 -3.119 -9.1041.932 1.245 -3.064 -1.144 -5.297 -10.7501.933 4.648 0 0 -4.398 -9.1131.934 0 0 0 -1.546 -1.546

1.935 0 0 0 0 01.936 -631 0 0 0 -6311.937 -1.022 0 0 -148 -1.1701.938 409 0 0 -3.138 -2.7291.939 -644 0 0 -16.520 -17.1641.940 -7.723 0 0 -175 -7.898

14 DEUDA DEL SECTOR PUBLICO

Miles $ (1923-1940)AÑOS DEUDA DEUDA TOTAL

EXTERNA BANREPU



EXTERNA BANREPU1923 25,097 25,0971924 27,692 27,6921925 30,362 30,3621926 55,500 55,5001927 97,785 97,7851928 162,120 2,443 164,563

1929 166,360 1,943 168,3031930 161,945 4,040 165,9851931 155,751 10,288 166,0391932 152,138 24,005 176,143

15 CREDITO NETO SECTOR PUBLICO

Miles $ (1924-1939)AÑOS CREDITO INDEMNIZACIÓN CREDITO TOTAL

EXTERNO PANAMA B REPUBLICA



EXTERNO PANAMA B. REPUBLICA1924 2,60 5,08 0,00 7,631925 2,67 5,28 0,00 7,95

1926 25,14 5,00 0,00 30,141927 42,29 0,00 0,00 42,291928 64,34 0,00 2,44 66,781929 4,24 0,00 -0,50 3,741930 -4,41 0,00 2,10 -2,321931 -6,19 0,00 6,25 0,051932 -3,61 0,00 13,72 10,101933 22,56 0,00 11,53 34,081934 53,46 0,00 5,86 59,32

Miles $ 16 GASTOS DEL GOBIERNO CENTRAL NACIONAL (Por areas) (1924-1970)

DIRECC JUST REL RECA SERV DEFE CULT HIGI TRAB FOM E CONT ESTA SERV DEU TOTALADM ON ORDEN EXT UDO PUBL NSA URA ENE PREV NTO ROL DIST GLS DA

24 10 1 11 3 3 13 4 4025 12 1 12 4 3 18 1 5026 13 1 4 5 4 34 1 6 9727 15 1 11 7 6 41 1 2 8428 19 1 11 7 7 64 1 5 11529 17 1 12 7 7 31 1 6 8230 14 1 13 4 4 3 15 0 6 6131 15 1 10 4 1 2 9 0 9 52

32 10 1 7 4 1 2 10 0 10 4633 6 1 4 17 2 2 14 5 10 6134 7 1 3 24 2 2 9 5 19 7335 8 2 3 14 3 2 11 6 10 6036 10 2 5 14 7 3 13 7 12 7237 10 2 5 12 8 4 22 10 12 8338 11 2 6 14 10 4 27 10 9 9439 12 2 4 16 10 6 34 5 17 105



39 12 2 4 16 10 6 34 5 17 10540 12 2 4 13 6 6 56 10 21 13141 12 2 4 13 6 5 45 10 15 11242 12 2 4 15 6 6 59 22 23 14943 13 1 3 14 7 6 50 25 29 14944 22 2 12 21 12 10 34 13 31 15845 27 2 12 27 11 14 52 22 33 19946 34 10 5 29 15 18 104 27 38 28247 42 10 6 48 18 23 136 40 40 36448 43 9 34 4 9 7 26 57 18 31 13 19 146 6 1 39 6 62 412

49 17 41 6 7 29 70 21 13 18 111 7 5 7 59 41250 24 47 6 9 27 81 28 21 31 158 8 7 9 66 52051 24 52 7 11 26 109 31 23 33 234 8 10 33 89 69152 20 70 8 18 27 149 38 25 37 218 11 8 10 9 9 73353 23 69 10 18 32 214 46 28 43 303 11 5 22 106 93154 23 95 12 20 33 274 67 41 50 372 15 5 20 82 1.11055 23 105 12 23 55 271 79 52 53 833 17 6 26 709 2.26056 26 119 14 23 63 287 82 50 63 489 19 6 16 101 1.35757 29 127 16 31 81 270 74 50 61 412 20 6 16 130 1.32258 41 129 24 31 79 289 127 59 97 549 21 6 46 174 1.67359 45 182 27 42 84 297 144 70 82 518 24 7 131 181 1.83360 50 264 28 46 103 357 185 86 98 659 32 11 148 229 2.29461 83 449 35 58 167 402 265 119 114 1.420 42 14 46 280 3.49562 93 450 35 62 154 436 378 143 139 1.131 41 14 35 274 3.38663 98 582 51 64 73 501 471 149 231 1.177 48 22 44 665 4.17664 153 643 47 84 31 632 595 177 207 1.377 64 44 58 594 4.70665 130 767 52 98 43 745 662 194 175 1.849 83 26 89 894 5.808

66 146 1.004 53 145 98 773 844 240 364 1.878 96 33 80 1.966 7.72067 152 1.116 78 125 144 849 887 287 393 2.402 112 20 170 1.405 8.13868 315 1.356 88 2 75 80 1.127 1.094 339 995 3.821 135 33 209 1.215 11.01169 310 1.586 127 660 111 733 1.471 507 939 5.360 159 39 136 2.338 14.47470 409 1.799 150 9 52 90 1.440 2.024 1.000 2.123 5.629 195 86 302 2.031 18.231

Fuente: Cepal, op.cit. Dane: Anuario op.cit.

17 VARIABLES ECONOMICAS 1935-1990

AÑOS PIB $ M IL EXPORT IM PORT BALANZA RESERVAS INFLA TASAM ILL US $ M ILL US$ M ILL CIAL US $ M ILL CION CAM BIO

1935 82 67 14 18 2,4 1,81936 92 76 15 24 8,7 1,8

1937 102 95 6 20 -1,8 1,91938 100 89 11 27 12,6 1,81939 98 104 -6 24 4,4 1,81940 94 84 10 25 -3,1 1,81941 98 96 1 22 -1,4 1,81942 117 59 57 62 8 7 18



1942 117 59 57 62 8,7 1,81943 145 83 61 114 15,9 1,81944 148 99 48 158 20,3 1,81945 156 160 -4 177 11,3 1,81946 201 230 -28 176 9,3 1,71947 276 363 -87 124 18,3 1,81948 317 334 -17 96 16,4 1,81949 333 263 70 123 6,7 2,01950 8 393 408 362 336 30 72 113 20,5 2,01951 9 474 390 84 138 8,9 2,41952 11 487 384 103 167 -2,3 2,51953 13 622 524 98 203 7,3 2,51954 13 670 622 48 270 8,8 2,51955 15 592 620 -28 153 1,6 2,51956 18 668 599 69 144 8,4 2,51957 21 601 450 151 157 24,3 5,11958 18 539 384 155 173 17,3 6,41959 21 528 402 126 230 9,6 6,4

1960 24 495 496 -1 178 4,2 6,71961 27 476 531 -55 171 6,6 6,71962 30 476 537 -61 116 2,7 6,81963 34 485 498 -13 125 26,3 9,01964 44 636 582 54 147 17,5 9,01965 54 591 430 161 145 8,3 9,01966 61 534 639 -105 144 17,4 13,51967 83 558 464 94 149 6,8 14,71968 96 609 615 -6 218 6,3 16,41969 111 685 608 78 258 6,7 17,41970 133 131 776 643 796 736 -20 -93 152 265 7,6 18,41971 156 742 892 -150 170 13,9 19,9

M illones $ 18 INGRESOS CORRIENTES GOBIERNO NACIONAL (1935-1950) TRIBUTARIOS NO TRIBURARIOS

INDIRECTOS BIENES GRAN

DIRECTOS IMPORT EXPORT CONSUM TOTAL TOTAL TRANSF PROPIEDAD UTILIDADES SERVICIOS TOTAL TOTAL

Y OTROS NA L FINA NCIE35 6 28 6 8 42 48 1 6 0 3 10 59

36 9 31 6 8 45 54 1 6 1 3 11 64

37 17 35 6 10 51 68 1 7 1 4 13 81

38 21 35 3 11 49 6 9 1 8 1 5 15 84

39 21 43 5 12 60 81 0 4 1 6 11 92



39 21 43 5 12 60 81 0 4 1 6 11 92

40 25 29 2 11 42 66 1 4 4 9 76

41 25 31 3 12 46 71 1 4 1 4 10 81

42 31 19 2 10 32 6 2 1 4 1 4 10 72

43 30 22 1 13 36 6 7 1 3 0 5 9 76

44 54 33 1 19 54 107 1 3 1 6 10 117

45 64 42 3 25 69 134 2 8 1 8 18 152

46 85 62 3 30 95 180 11 8 4 10 32 212

47 126 86 2 41 129 255 3 13 8 13 37 292

48 150 74 2 52 128 277 8 13 3 13 37 314

49 184 76 3 74 153 337 8 13 17 17 55 393

50 230 108 2 90 200 430 18 22 2 20 62 492

51 301 223 3 62 289 589 13 44 16 12 86 675

52 336 228 2 36 266 602 9 42 24 12 86 688

53 402 297 3 43 343 744 8 49 17 10 84 828

54 470 404 31 47 483 953 11 43 15 11 80 1.033

55 567 412 2 59 473 1.040 332 40 19 9 399 1.439

56 620 353 4 82 439 1.059 15 44 94 27 86 1.145

57 686 354 2 58 414 1.101 16 81 321 30 127 1.22858 769 591 2 56 649 1.417 20 97 68.656 33 219 1.636

59 967 557 3 64 625 1.591 34 130 12.781 40 217 1.808

60 1.134 572 3 102 678 1.812 33 142 1.783 29 206 2.018

61 1.151 568 3 175 747 1.897 56 91 34.479 49 230 2.127

62 1.208 526 2 214 742 1.950 33 107 29 31 200 2.150

63 1.694 579 1 265 845 2.539 44 90 4 32 170 2.709

64 2.012 673 1 366 1.041 3.053 57 43 4 3 108 3.161

65 2.379 669 6 887 1.561 3.940 63 56 3 2 124 4.064

66 2.529 1.972 1 1.137 3.110 5.638 231 51 347 27 656 6.294

67 3.650 1.157 1 1.740 2.897 6.548 266 86 360 33 4 76 7.293

19 INVERSION EN COLOMBIA (1935-1950)

Millones $ 1950AÑOS BRUTA BRUTA TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERGIA VIVIENDAS COMUNICA SERVICIOS OTROS

PRIV PUB TRIA URBANAS CIONES PUBLICOS SERVICIOS1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 20

1936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 311937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 331938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 391939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 451940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 33



1940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 331941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 431942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 191943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 231944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 391945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 841946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 1051947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 1281948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 1131949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 1031950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112

Fuente: Cepal op.cit.



Mill US$ 25 BALANZA DE PAGOS 1950-1990

Bal Serv Serv Bal Transferencias Cuen Cuenta Capital Var Errores

Expor Import Cial Recib Pag Serv Neto Contra Corr Neta Neta Reser

Pag pres (1) Priv Púb

50 408 336 26 24 70 -46 -39 -1 -14 6 -25 -17

51 474 390 27 32 89 -57 -36 14 5 12 -17 0

52 487 384 50 36 89 -53 -19 -2 29 0 -8 -37

53 622 524 39 44 103 -59 -23 -1 15 16 -13 -18

54 670 622 -25 46 119 -73 -15 -2 -42 83 -11 -52

55 592 620 -104 50 126 -76 -23 3 -124 -16 -145 -5

56 668 599 2 65 132 -67 -16 2 -12 8 -77 -7357 601 450 103 83 131 -48 -26 3 80 -84 -29 -25

58 539 384 121 80 114 -34 -62 5 64 -64 -2 4 -2

59 528 402 97 81 110 -29 -36 2 63 61 -9 -89 -26

60 495 496 -45 94 138 -44 -40 6 -79 40 4 -9 44

61 476 531 -92 102 139 -37 -50 9 -133 30 34 78 -9

62 476 537 -119 95 153 -58 -57 14 -162 43 40 46 33

63 485 498 -66 105 158 -53 -81 18 -129 118 50 33 -72



63 485 498 66 105 158 53 81 18 129 118 50 33 72

64 636 582 -70 113 237 -124 -73 14 -129 227 18 16 -132

65 591 430 56 118 223 -105 -79 12 -11 -41 27 -42 67

66 534 639 -204 129 228 -99 -86 10 -280 193 47 67 -27

67 558 464 16 154 232 -78 -105 22 -67 34 44 -62 51

68 609 615 -78 179 251 -72 -113 31 -160 52 90 6 12

69 662 980 -125 193 - -123 25 -223 90 144 -11 0

70 880 776 1206 796 -121 -20 205 - -297 -137 26 20 -238 -291 95 151 39 -8 0 -25

71 742 892 -150 -340 34 -456 -2 92

72 959 843 116 -352 35 -201 183 139

73 1236 976 260 -372 35 -77 202 64

74 1455 1502 -47 -413 55 -405 -83 39

75 1712 1415 297 -472 48 -127 88 103

76 2214 1654 560 -422 51 189 633 241

77 2674 1969 705 -361 46 390 662 297

78 3219 2552 667 -410 73 330 660 190

79 3515 2978 537 -127 102 512 1611 92

80 4296 4283 13 -74 165 104 1241 168

81 3397 4730 -1333 -631 242 -1722 242 -101

82 3282 5358 -2076 -978 169 -2885 -701 -47

83 3147 4464 -1317 -1673 164 -2826 -1723 -266

84 3623 4027 -404 -1983 299 -2088 -1261 -137

85 3782 3673 109 -2156 461 -1586 284 -311

86 5332 3409 1923 -2245 785 463 1464 -128

87 5254 3793 1461 -2482 1001 -20 -22 -8388 5343 4515 828 -2007 964 -215 360 -293

89 6032 4557 1475 -2573 898 -200 164 -268

90 7079 5108 1971 -2455 1027 543 626 98

Fuente: Banco de la República. Economic Growth op.cit. (1) Neto sin contraprestacion

26 FINANCIACION DEL DEFICIT

% PIB FISCAL (1950-1985)AÑOS DEF- EXT INT BAN CEC RESTO SIST

SUP REP FINANCIERO1950 0,9 0 -0,9 -0,8 -0,11951 -0,1 0,2 -0,1 -0,1 01952 -1,4 1,2 0,1 0 0,1



1952 1,4 1,2 0,1 0 0,11953 -1,1 0,2 0,9 1 -0,11954 -0,2 0,2 -0,1 -0,1 01955 -1,2 -0,1 1,3 1,2 0,1

1956 -2 0,2 1,8 1,6 0,21957 -3,4 1,6 1,8 1,8 01958 -0,3 0,1 0,1 0 0,11959 0 -0,3 2 0,2 01960 0,1 -0,1 -0,1 0,2 -0,31961 -1,7 1 0,6 0,6 01962 -4,2 0,8 3,4 -0,8 3,4 0,8

1963 -1,9 1,2 0,7 0,3 0,41964 -2,2 0,8 1,3 1 0,31965 -3,1 0,6 2,4 2,3 0,11966 -0,5 0,9 -0,3 -0,4 0,11967 -2,1 0,6 1,4 1,3 0 0,11968 -0,7 1,5 -0,8 -0,4 -0,6 0,21969 -2 2,1 -0,1 -0,2 -0,3 0,41970 -2,2 2,5 -0,9 -0,6 -0,3 -0,3 -0,3



M ill $ 28 GASTOS GOBIERNO CENTRAL (1948-1990) GASTO DE FUNCIONAM IENTO DEUDA FOM ENTO GRAN

AÑOS ADM ON SEGURIDAD SOCIAL TOTAL TOTAL1948 37 91 76 204 62 146 412

1949 49 111 82 242 59 111 4111950 62 128 106 296 66 158 5201951 93 161,1 113 367 89 234 6901952 75 219 126 420 99 218 7381953 89 283 150 522 106 303 9301954 96 370 190 656 82 372 1110



1954 96 370 190 656 82 372 1.1101955 108 376 239 723 709 833 2.2651956 103 406 258 767 101 489 1.3571957 118 397 266 781 130 412 1.3221958 170 418 362 951 174 549 1.673

1959 277 479 379 1.134 181 518 1.8331960 315 621 471 1.407 229 659 2.2941961 279 851 665 1.794 280 1.420 3.4951962 280 887 814 1.981 274 1.131 3.3861963 326 1.084 924 2.334 665 1.177 4.1761964 450 1.276 1.010 2.736 594 1.377 4.7061965 479 1.512 1.075 3.065 894 1.849 5.8081966 553 1.777 1.545 3.875 1.966 1.878 7.7201967 656 1.965 1.710 4.331 1.405 2.402 8.1381968 1.055 2.483 2.508 6.046 1.215 3.821 11.081

1969 1.431 2.319 3.027 6.776 2.338 5.630 14.7441970 2.094 3.239 5.238 10.571 2.031 5.629 18.2301971 2.606 5.349 6.983 14.938 2.297 5.057 22.2921972 3.112 3.954 8.399 15.465 3.093 5.506 24.0641973 3.190 4.402 11.299 18.891 4.127 6.784 29.8021974 3.324 5.350 13.949 22.623 4.826 8.570 36.0191975 6.357 7.297 17.344 30.998 6.283 12.585 49.8661976 6.066 8.401 21.671 36.138 7.446 9.212 52.7961977 31.905 10.429 19.917 62.251 8.668 1.865 72.7841978 13.391 13.584 41.098 68.073 10.876 22.194 101.143

Mill $1950 29 INVERSION SECTORES (1935-1950)A OS PRIV PUB TOTAL AGROP INDUS TRANSP ENERG VIVIEND COM SERVIC OTROS

URBAN UNIC PUB SERVIC1935 401 134 535 217 50 87 31 55 1 64 201936 456 133 589 226 64 101 32 67 1 57 31

1937 520 164 684 229 88 117 32 88 1 69 331938 506 193 699 233 109 125 9 78 1 75 391939 571 227 798 242 104 166 9 118 1 83 451940 465 302 767 258 81 152 9 95 1 107 331941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 43



1941 481 254 735 262 85 139 9 121 1 62 431942 341 305 646 280 36 106 4 106 84 191943 391 294 685 299 30 113 4 109 96 231944 552 194 746 342 48 117 4 122 1 62 39

1945 753 177 930 348 156 134 4 129 1 63 841946 903 196 1099 362 201 189 17 141 3 66 1051947 1031 295 1326 330 306 263 31 122 4 127 1281948 1001 296 1297 370 281 203 38 160 2 115 1131949 784 206 990 226 231 139 39 155 2 79 1031950 937 206 1143 256 250 218 46 196 4 54 112

Fuente: Cepal, op.cit.

Mill $ 30 INVERSION POR TIPO (1950-1970)

TOTAL OTRAS EQUIPO MAQUINA VARIA TOTAL PRIVADA PUBLICAAÑOS FBK EDIFICIOS CONSTRU TRANSP Y OTROS EXISTENC

1950 1.112,7 426,3 345,9 116,3 224,2 212,0 1.324,7 1.176,1 148,61951 1.189,3 331,5 382,4 170,4 305,0 171,0 1.360,3 1.146,8 213,5

1952 1.333,2 389,4 406,6 178,5 362,7 159,4 1.492,6 1.281,1 211,51953 1.785,6 463,8 480,9 290,4 550,5 (145,5) 1.640,1 1.351,2 288,91954 2.161,8 591,1 655,8 320,0 594,9 (19,8) 2.142,0 1.784,2 357,81955 2.383,0 572,5 801,3 337,9 671,3 (1,9) 2.381,1 1.862,4 518,71956 2.526,7 706,7 830,1 276,1 713,8 177,9 2.704,6 2.148,8 555,8



1956 2.526,7 706,7 830,1 276,1 713,8 177,9 2.704,6 2.148,8 555,81957 2.643,3 809,1 917,8 176,9 739,5 889,7 3.533,0 2.975,2 557,81958 3.338,8 926,8 1.024,8 356,5 1.030,7 523,8 3.862,6 3.237,0 625,61959 3.907,9 1.223,0 1.263,5 480,2 941,2 487,7 4.395,6 3.652,0 743,61960 4.844,9 1.245,3 1.451,8 691,6 1.456,2 649,9 5.494,8 4.686,3 808,51961 5.580,3 1.420,8 1.851,3 746,9 1.561,3 754,7 6.335,0 5.184,2 1.150,81962 6.136,9 1.783,2 2.058,7 506,1 1.788,9 267,8 6.404,7 5.101,5 1.303,21963 7.167,5 2.197,7 2.223,4 691,7 2.054,7 667,0 7.834,5 6.457,5 1.377,01964 8.653,8 2.463,8 2.784,0 931,1 2.474,9 948,2 9.602,0 8.028,8 1.573,21965 9.504,2 2.659,2 3.317,6 840,5 2.686,9 1.238,0 10.742,2 8.875,7 1.866,51966 12.303,6 2.877,4 4.591,1 1.226,6 3.708,5 2.736,8 15.040,4 11.991,9 3.048,51967 14.729,1 3.097,2 6.641,1 1.191,0 3.799,8 611,9 15.341,0 11.004,0 4.337,01968 18.815,1 3.733,7 7.990,2 2.231,3 4.859,9 1.591,1 20.406,2 16.860,5 3.545,7

1969 21.230,1 4.164,4 9.709,2 2.318,7 5.038,2 1.485,1 22.715,2 18.111,1 4.604,11970 25.850,3 4.724,2 10.745,1 4.240,3 6.140,7 2.280,0 28.130,3 20.177,7 7.952,6

FUENTE: Cuentas Nacionales-Banco de la República.

31 PRECIOS DEL CAFE EN NUEVA YORK E INTERNO (1.948-1.990)

AÑOS Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Anual1948 32,51 (1) 31,05 31,25 31,54 31,75 31,35 31,43 32,02 32,62 34,38 36,9 34,03 32,569167

105,1 (2) 97,4 95,5 96 99,9 102,8 105,4 108,3 109,8 115,3 117,8 121,2 106,208331949 33,04 32,33 32,27 31,4 32,48 32,92 33,64 34,09 35,81 41,51 56,66 55,17 37,61

122,5 122,5 122,5 122,5 122,5 122,5 124,2 128,1 131,4 148,1 204 193,2 138,666671950 52,93 50,58 49,22 49,23 48,09 52,32 54,83 57,13 58,87 54,19 54,62 56,93 53,245

191,5 185 185 185 185 190,7 206,9 215,4 231,7 198 195,4 215,4 198,75

1951 59,19 60,25 59,24 59,16 59,51 57,67 57,18 57,71 58,19 59,1 58,96 58,19 58,695833227,3 237,9 234,2 237,3 239,6 239,5 240 240 240 241,7 251 254,4 240,24167

1952 58,36 57,66 57,13 55,28 56,47 56,2 56,81 57,7 58,31 57,44 56,86 55,87 57,0075258,5 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 259,875

1953 55,58 56,94 59,12 55,65 55,84 56,52 59,14 61,5 63,77 63,27 65,36 66,4 59,924167260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260 260

1954 73,53 79,81 91,39 89,68 84,79 84,61 83,61 76,67 73,93 72,3 75,94 72,84 79,925260 260 260 293,33 381,29 390 390 390 390 367,1 350 350 340,14333



60 60 60 93,33 38 , 9 390 390 390 390 36 , 350 350 3 0, 3331955 68,81 60,33 59,26 62,04 58,86 62,86 61,28 64,25 72,75 70,07 68,31 63,72 64,378333

350 318,93 305 305 305 305 305 305 305 305 305 305 309,910831956 66 73,05 70,75 67,45 70,8 76,65 78,15 80,45 81,08 78,28 74,7 70,3 73,971667

305 305 305 305 305 305 305 305 305 305 336,67 414,52 316,765831957 72,4 70,64 68,14 65,45 66,33 67,13 63,5 63,2 58,85 56 57,4 58,2 63,936667

425 427,86 435 435 435 484,83 550 557,1 563 500 500 500 484,399171958 56,8 53,65 54,18 54,7 54,32 53,85 52,93 51,65 50,25 50,83 48,73 46,08 52,330833

510,97 520 520 500 490 490 472,26 440 440 425,97 420,5 380 467,4751959 46,68 46,23 45,08 45,55 44,83 44,3 44,8 45,13 45,83 45,03 45,18 43,95 45,215833

380 380 380 380 380 380 380 380 395,83 405 405 405 387,569171960 45,68 45,95 45,1 45,2 44,73 44,38 44,55 45,15 44,85 44,9 44,35 43,85 44,890833

405 405 405 405 423,84 437,5 437,5 437,5 437,5 437,5 456,75 465 429,424171961 44,48 44,58 44,3 43,9 43,5 43,33 43,5 43,53 43,33 43,15 43,05 42,8 43,620833

465 465 465 465 465 465 465 465 465 470 500 500 471,251962 42,8 42,78 42,05 41,4 40,45 39,5 39,88 40,15 40,45 39,78 39,85 40,1 40,765833

500 500 500 471,36 465 465 465 465 465 465 473,4 500 477,896671963 40,5 39,43 39,78 39,65 39,15 39,25 39,58 39,5 39,38 39,48 39,6 39,28 39,548333

500 516,25 565 565 565 565 565 565 565 565 565 565 555,520831964 45 45,7 49,75 48,55 49,28 48,6 49,33 50,58 50,05 50,08 49,9 48,6 48,785

633,4 655 714,13 735 735 735 735 735 735 735 735 735 718,12751965 48,88 49,68 47,2 47,45 47,53 47,53 47,53 48,23 49,4 48,78 49,95 49,93 48,5075

735 735 721,15 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 712,5 716,970831966 49,45 49,72 49,53 48,93 48,3 48,48 48,08 46,8 45,4 45,2 45,1 44,18 47,430833

712,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 762,5 737,5 756,251967 43,55 42,7 41,28 41,85 42,08 42,1 41,1 40,35 40,58 41,83 43,2 42,6 41,935

731 715 715 715 738,15 755,78 767,5 767,5 770,42 791,29 815,58 827,5 759,143331968 41,7 41,53 43,03 42,78 42,35 42,7 43,15 42,75 42,63 43,48 42,4 42,68 42,598333

827,5 833,02 863,63 872,5 888,87 890 895,81 905 911,5 923,95 928,75 928,75 889,106671969 43,93 43,23 41,05 40,05 39,85 40,58 40,33 41,38 45,3 52,5 55,33 55,76 44,940833

928,75 928,75 928,75 907,63 880 880 880 884,03 980,17 1127,74 1230 1230 982,151671970 59,73 (1) 57,56 57,64 57,36 57,97 57,2 57,08 56,84 56,19 56,34 54,35 51,63 56,6575

1233,87 (2) (3) 1260 1273,55 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1320 1303,95171971 51,78 49,98 49,75 48,38 48,49 47,6 47,57 48,09 47,7 47,61 49,18 52,08 49,0175

1320 1263 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1225 1231,67 1325 1244,97251972 50,72 49,92 51,75 51,61 52,9 53,61 61,22 63,93 59,65 61 61,28 62,76 56,695833

1325 1325 1374,17 1400 1406,66 1459,33 1544,33 1610 1610 1625 1655 1655 1499,1242

32FUENTES DE FINANCIACION DEL DEFICIT FISCAL (1.970-1.989)

Como proporción del PIB DEFICIT O SUPERAVIT CREDITO EXTERNO NETO CREDITO INTERNO NETO

AÑOS GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LA GUTERMAN BANCO DE LAREPUBLICA REPUBLICA REPUBLICA



REPUBLICA REPUBLICA REPUBLICA1970 -2,2 2,5 -0,91971 -3,0 1,9 1,11972 -3,0 2,9 0,01973 -2,8 2,4 0,41974 -3,1 1,7 1,31975 -3,2 2,1 1,11976 -0,7 0,7 -0,11977 -1,8 1,0 0,81978 -0,1 0,5 -0,3

1979 -1,5 2,1 -0,51980 -1,9 -2,3 2,0 3,1 0,0 -0,81981 -5,8 -5,5 3,0 3,6 2,7 1,91982 -8,7 -6,0 3,1 3,3 5,6 2,61983 -6,4 -7,4 2,7 3,6 3,6 3,91984 -7,4 -5,9 2,7 3,7 4,7 2,31985 -4,2 -4,4 3,9 5,2 0,3 -0,8

estado y hacienda publica en colombia

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