APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Abal Medina. Manual de Ciencia Poltica. Captulo II: EL ESTADO.EL CONCEPTO DE ESTADO El Estado y el institucionalismo.El Estado es la institucin clave de la sociedad moderna, la cual ha alcanzado progresivamente una importancia significativa por su tamao y caractersticas en todas las sociedades del mundo. El Estado es, ante todo, una estructura constitucional generadora de reglas. Se reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que organizan el sistema en su conjunto y de las partes componentes, y los grupos o individuos que de l forman parte deben acatarlas. Sin embargo, estas reglas que configuran el orden social son el fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y la sociedad y quedan reflejadas en el contrato social, o constitucin, lo que permite la condicin indispensable para la gobernabilidad.Por todo lo anterior, el Estado es la organizacin institucional por excelencia debido a: su ubicacin estratgica, su gran capacidad, por generar las reglas del sistema sociopoltico, y tambin por operar y gobernar el sistema socioeconmico.

Hacia una definicin de Estado.Abal Medina propone un concepto de Estado relativo a las Ciencias Polticas. Es decir, por Estado se entiende una forma particular de ordenamiento poltico. El gobierno, entonces, es el conjunto de personas que conducen el Estado y ejercen el poder poltico en una sociedad. Sin embargo, es preciso recordar que han existido organizaciones polticas mucho antes de que exista la organizacin estatal, como por ejemplo: el feudo y las ciudades-estado. Qu es lo que caracteriza al Estado como institucin singular? Existen dos caractersticas:I. El monopolio legtimo de los poderes coercitivos.II. Los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a l. Quien ha logrado expresar ms precisamente la definicin de Estado fue Max Weber. Definicin de Estado moderno segn Weber: El Estado es una accin de dominacin de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima como instrumento de dominio, y rene a dicho objeto los medios materiales de explotacin en manos de sus dirigentes, pero habiendo expropiado para ello a todos los funcionarios estamentales que anteriormente disponan de aqullos por derecho propio y sustituyndolos con sus propias jerarquas supremas.

Monopolio legtimo de la coaccin sobre un territorio delimitado: Weber aclara especficamente que la violencia no es el medio normal ni el nico con el que el Estado se vale, pero s es su medio especfico. El monopolio de la fuerza le ha permitido al Estado llevar a cabo acciones sin ninguna negociacin o consentimiento previo. Es necesario destacar, tal como lo hizo ODonnell, que el Estado no es slo una instancia de dominacin, sino tambin una instancia de coordinacin de las decisiones colectivas. Al mezclarse estos dos factores, se produce una tensin constante al interior del Estado.Existencia de una estructura organizacional que concentra los medios materiales de explotacin bajo la administracin de un cuerpo de funcionarios: refiere a la capacidad del Estado de penetrar en la sociedad e implementar efectivamente las decisiones polticas en todo el territorio sobre el cual extiende su dominacin. Para ejercer este poder desptico (y desptico segn Mann) el Estado cuenta con un sistema administrativo, jurdico, tributario, burocrtico y coercitivo que le permite garantizar la dominacin sobre un territorio definido. Como afirma Oszlak, a medida que el Estado necesita dar respuesta a distintas problemticas sociales se produce una reconfiguracin de su estructura organizacional y la apropiacin de recursos que le permitiran abordarla. Derecho Racional: Weber argumenta que la dominacin legtima puede ser de distintos tipos, pero el Estado moderno se caracteriza por basar su legitimidad en el Derecho Racional. Es decir, existen normas orientadas por principios jurdico-formales que guan el accionar del cuerpo burocrtico administrativo. Para Weber, el tipo ms puto de dominacin racional legal es el que se ejerce a travs de un cuerpo administrativo burocrtico.

EL NACIMIENTO DEL CONCEPTO MODERNO DE ESTADO IMPLIC UNA RUPTURA SUSTANCIAL CON LA MANERA ANTERIOR DE ENTENDER LA POLTICA.

Retomando, el Estado moderno se caracteriza por la existencia de un cuadro administrativo burocrtico que basa sus acciones de acuerdo a las normas promulgadas por el Estado. Cuerpo burocrtico.Conformado por una estructura jerrquica profesional, que define instancias de competencias rigurosas para cada cargo, al cual es posible acceder en base a la calificacin profesional y ascender en base al mrito o la antigedad. El burcrata recibe a cambio una remuneracin en dinero de acuerdo al rango dentro de la estructura jerrquica.Este cuerpo burocrtico profesional del Estado ha sido tradicionalmente distinguido del cuerpo de polticos. En el modelo clsico de la administracin pblica, el burcrata era aquel que se encargaba de la parte administrativa y de la implementacin de los programas, mientras que los polticos eran quienes tomaban decisiones vinculadas al diseo de las polticas. No obstante, esta distincin, dice Abal Medina, resulta un tanto artificial.El ciclo de las polticas pblicas.A partir de los aos 70, el inters por las polticas pblicas tuvo su auge, ya que exista la conviccin de que el Estado es mejor descripto si se analizan las polticas que se adoptan (lo que el Estado hace) en vez de analizarse las normas que lo definen (lo que el Estado es). El anlisis de las polticas pblicas se ha centrado en el ciclo de formacin de las mismas:I. Definicin del problema: hace referencia a las aristas que son resaltadas de la cuestin que se va a abordar y a la hiptesis que la sustenta.II. Diseo: alude a la definicin de objetivos y de un curso de accin que sea coherente con la hiptesis planteada.III. Implementacin: constituye todas las acciones desarrolladas para lograr los objetivos definidos en el diseo.IV. Evaluacin: es el momento en el que es posible analizar si se han logrado los objetivos y si se lo ha hecho de manera eficiente.

LOS BURCRATAS DISPONEN TAMBIN DE RECURSOS PROPIOS PARA INCIDIR SOBRE LAS DECISIONES, Y DE HECHO LO HACEN.Los burcratas son amplios conocedores de las tcnicas y procedimientos administrativos, as concluyen en qu es viable y qu no lo es. Las polticas pblicas son entonces producto de un proceso complejo y dinmico de ajuste entre las preferencias polticas y la experiencia procedimental de la burocracia.Ventajas de las burocracias ante los funcionarios polticos:I. Son apolticas, lo que las aleja de la poltica partidaria.II. Tienen mayor permanencia y estabilidad.III. Incluso los niveles ms bajos de las burocracias pueden incidir sobre el diseo de las polticas pblicas.Dicho lo anterior, parecera ser que el cuerpo administrativo burocrtico es un elemento central del Estado moderno, y ODonnell se interesa en dejar en claro que esto no es as. Forman parte del Estado, pero no son el Estado en su totalidad. El Estado tambin es un conjunto de relaciones sociales que establecen un cierto orden. Muchas de estas relaciones se formalizan en un sistema legal surgido del Estado y respaldado por l. Este sistema legal tambin constituye el Estado. De esta manera, ODonnell realiza una dimensin de Estado compuesta de tres dimensiones:I. El Estado es un conjunto de burocracias que cumplen funciones guiadas por el inters general y asignadas legalmente. Si el Estado cumple estas funciones, entonces es EFICAZ.II. El Estado es un sistema legal. Es decir, un conjunto de reglas y normas jurdicas que regulan y garantizan las relaciones sociales. Si se logra aplicar este sistema a diversas relaciones y vastas regiones entonces el Estado es EFECTIVO.III. El Estado es tambin un foco de identidad colectiva para los habitantes del territorio. Si la mayora de su poblacin as lo cree, entonces el Estado es CREIBLE.

Luego de todo este anlisis, estamos en condiciones de desarrollar una definicin de Estado basndonos en Weber y Mann:El Estado es un conjunto diferenciado de instituciones y personal que implica una centralidad, en el sentido de que las relaciones polticas irradian desde el centro y hacia el centro para abarcar un territorio delimitado (Mann). El Estado reclama sobre este territorio el ejercicio del monopolio de la coercin fsica legtima (Weber), a fin de garantizar un orden que sostiene una multiplicidad de relaciones insertas en una matriz poltico-social, la cual asigna probabilidades diferenciales a los actores protagonistas de las mismas.

El debate sobre la autonoma del Estado.Esta discusin alude a si el Estado es autnomo con respecto a los intereses de clase o se reduce por completo a stos. Las polticas seran producto de las luchas de clases sociales al interior del Estado, de lo cual deriva la teora de que los actores estatales carecen de autonoma. Esta es bsicamente una postura neomarxista. Este enfoque trata al Estado como una caja negra en la que ingresan las presiones de los actores sociales para luego obtener polticas. Por autonoma, debemos entender la capacidad de los Estados de formular y perseguir objetivos que no son un simple reflejo de las demandas e intereses de los grupos o clases sociales. Esta capacidad no es una caracterstica constante, sino que vara segn las circunstancias histricas y las coyunturas existenciales.

DESARROLLO HISTRICO DEL ESTADO MODERNOLos orgenes del Estado moderno.La existencia de un Estado no es algo constante en la historia de la Humanidad. De hecho, el hombre ha pasado miles de aos viviendo en condiciones de cazador, recolector, con organizaciones sumamente sencillas y flexibles.Segn el autor Mann, las primeras civilizaciones se asentaron en valles fluviales y estas mismas practicaron la agricultura con resultados increbles. Para este tipo de organizacin, Mann utiliza la metfora jaula social. Es decir, los hombres se vieron enjaulados en un territorio y en una red de relaciones sociales y econmicas, las cuales necesitaban un poder central que las regule. En el mundo antiguo, se puede distinguir la existencia de dos Estados: los grandes imperios (el Imperio Romano, por ejemplo) y las pequeas ciudades-estado (como la polis griega). Sin embargo, el origen del Estado moderno no se encuentra en ninguno de estos dos estados, sino en el perodo que se extendi entre el siglo XII y el siglo XIV. Durante este tiempo, en algunas regiones de Europa Occidental se conform un sistema de gobierno basado en la representacin de distintos cuerpos colectivos (estamentos), pero su difusin se vio dificultada por otro tipo de organizacin: el feudalismo. Este sistema de estamentos sent las bases para el posterior desarrollo del Estado moderno: la existencia de entidades polticas duraderas que se extienden sobre un territorio dado, la lealtad hacia el Estado, se establecieron relaciones institucionalizadas y se generaron cuerpos de administradores profesionales. Ya a finales del perodo feudal, comenz a tomar fuerza la idea de soberana, lo que permiti la concentracin del poder en el monarca.Los tipos ideales de Estado: I. El Estado Absolutista: en este tipo ideal comienza un proceso que permite la conformacin del Estado moderno: la expropiacin de los medios de coercin y de administracin, de los medios de legalidad y de sentencia judicial. Estos medios quedaron bajo el control de un poder central. Por otro lado, tambin se fueron eliminando distintos tipos de privilegios existentes. As, la Monarqua Absoluta se transform en un modelo dominante durante los siglos XVI y XVII y conllev a la destruccin de las formas medievales de organizacin poltica. Las monarquas absolutas conceban el poder como de origen divino. Thomas Hobbes aport tericamente para la proliferacin de este tipo de Estado.II. El Estado Liberal: uno de los principales referentes tericos de esta postura fue Locke. Este pensador sostena que la poltica deba proteger los derechos de propiedad en sentido amplio, esto es, la vida, la libertad y los bienes. Con el Estado Liberal nace un mbito especfico para la sociedad civil. La organizacin liberal se presenta perfectamente compatible con el capitalismo. Se plantea una sociedad de individuos libres que compiten en el mercado por su bienestar, en el marco de una democracia restringida. El Estado debera remover los obstculos para la autonoma de los mercados, e intervenir en ciertas reas como el desarrollo de la infraestructura, la apertura de nuevos mercados, solucin de problemas producto de la urbanizacin, etc. III. El Estado de Bienestar: A partir de la Gran depresin de 30, tiene origen el Estado de Bienestar, cuyo objetivo era garantizar ciertos niveles mnimos de ingreso, alimentacin, salud, vivienda y educacin a los sectores ms desfavorecidos, no como beneficencia sino como derechos. Este estado se transform en el motor de la economa a partir del gasto pblico, se desarrollaron las actividades sociales, etc. Sin embargo, el panorama empeor a partir de la dcada del 70 al entrar el Estado de Bienestar en crisis econmica.IV. El Estado en la Era Global: El mundo se ve atravesado por un proceso de globalizacin, con todas las consecuencias positivas y negativas que ste trae consigo. Los cambios fueron en varios rdenes y niveles (acortamiento de distancias, cambios en el mundo del trabajo, etctera). Estos cambios fueron justamente los que provocaron la crisis del Estado de Bienestar. Este escenario permiti la aplicacin de las polticas neoliberales, lo que llev al retraimiento del Estado de B. en el mundo, plasmndose en el aumento de niveles de desempleo y en la precarizacin del trabajo. En definitiva, los Estados pierden la capacidad de control a partir de la implementacin de polticas pblicas.

EL ESTADO ARGENTINOEl surgimiento del Estado.El surgimiento de nuestro Estado fue el resultado de la lucha por redefinir el marco institucional considerado adecuado para el desarrollo de la vida institucional organizada. Para esto, hemos pasado por algunas experiencias no tan exitosas que en muchos casos desembocaron en luchas entre fracciones polticas. La creacin del Estado fue producto de la voluntad deliberada y consciente de un grupo social preocupado por la integracin de la economa al mercado mundial. Recin cuando la coalicin dominante entre la elite poltica liberal y los propietarios rurales logr subordinar a los restantes grupos fue posible afirmar que haba comenzado la historia oficial del Estado Nacin argentino.

La construccin del Estado Nacional.El objetivo del proceso de consolidacin del Estado Nacional fue imponer un orden. Para esto, el Estado recurri a combinaciones variables de coercin y consenso, expresadas a travs de cuatro mecanismos de penetracin social: penetracin represiva, penetracin cooptativa, penetracin material y penetracin ideolgica. Adems, el Estado Argentino llev a cabo una expropiacin social, es decir, monopoliz algunas de las actividades de las que se encargaban otras instituciones.

La evolucin del Estado argentino.La historia del Estado argentino puede dividirse en tres perodos. I. El capitalismo oligrquico: se da entre 1880 y 1930. Caracterizado por un modo de organizacin econmica capitalista (modelo agroexportador) y de un modo de dominacin oligrquica. Los actores sociales ms destacados fueron las elites polticas y econmicas agropecuarias. Esta burguesa form ms tarde la clase poltica dominante. El Estado oligrquico fue un Estado excluyente, donde la poltica estaba reservada a las clases propietarias y las polticas estatales eran instrumentos para promover los intereses y valores de la clase dominante. Los actores polticos de la poca eran los partidos oligrquicos o de notables.II. La matriz estado-cntrica: comienza en la dcada del 30 y culmina a mediados de la dcada del 70, signada por las simultneas crisis del modelo agroexportador y de las instituciones liberal-democrticas. Se decidi cambiar este modelo econmico por un modelo de industrializacin mediante sustitucin de importaciones. La economa se estatiz, pas a estar regulada y organizada por el Estado. Pero este nuevo modelo representaba ineludibles costos para muchos actores y se termin convirtiendo en un desafo para el gobierno. Este perodo se vio marcado por inestabilidad poltica (sucesin entre gobiernos civiles y militares), inestabilidad econmica y el uso de la violencia.III. El proceso de desestatizacin: estuvo marcado por una reforma poltico-institucional que termin por afectar tanto la poltica como la economa en nuestro pas. La dcada del 80 se vio influenciada por la continuacin de un modelo econmico neoliberal, que se haba iniciado con la dictadura de 1976. Este modelo propona la no intervencin del Estado en las actividades econmicas en contraposicin al modelo anterior. Esto deriv en una redistribucin cada vez menos equitativa del ingreso. La experiencia neoliberal en Argentina lleg a su fin con la profunda crisis poltica, econmica y social del 2001.

El proceso de recuperacin del Estado.A partir de 2001, el pas ingresa en una etapa en donde se busca recuperar el terreno perdido, pero sin llegar a consolidar nuevamente un Estado de Bienestar. Para esto, se llevaron a cabo polticas de mayor control, estatizacin de algunas empresas, impulso del capital, y algunas polticas pblicas como la seguridad social, etc.En esta etapa, el Estado argentino retom un protagonismo central en la definicin del desarrollo de la economa.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Max Weber. Sociologa del Estado. Captulo IX: LA INSTITUCIN ESTATAL RACIONAL Y LOS PARTIDOS POLTICOS Y PARLAMENTOS MODERNOS.Origen del Estado racional.El Estado en el sentido de Estado racional slo se da en Occidente.El Estado moderno est caracterizado por ser producto de una racionalizacin que segn Weber slo se da en Occidente. Esta racionalidad se basa en su aspecto formal, y no en cuanto al contenido, en el derecho romano. A pesar de que el Estado moderno se vea fuertemente relacionado con el capitalismo, el derecho romano no es la causa del advenimiento del capitalismo, pero s es la causa en mayor o menos medida de distintas instituciones caractersticas de este modelo econmico. La alianza entre el Estado y la jurisprudencia formal haba de favorecer al capitalismo, y esto se da en la modernidad.

El Estado racional como asociacin de dominio institucional con el monopolio del poder legtimo.Desde el punto de vista de la sociologa, el Estado no se puede definir por el contenido de lo que hace, sino a partir de un medio especfico que le sea propio, como a toda asociacin poltica. Este medio es la coaccin fsica. Todo Estado se basa en la fuerza. Entonces, decimos que el Estado es una comunidad humana al interior de un territorio determinado que reclama con xito para s el monopolio de la coaccin fsica legtima.La poltica sera as la aspiracin a la participacin en el poder, o a la influencia sobre la distribucin del poder, ya sea entre Estados o al interior del mismo. Cuando algo presenta un carcter poltico est relacionado a la distribucin, conservacin o desplazamiento del poder. El que hace poltica aspira a poder. Para que un Estado subsista es menester que los hombres dominados se sometan a la autoridad del Estado que los domina. Existen, segn la argumentacin weberiana, tres motivos de legitimidad de la dominacin:I. Autoridad de la costumbre: tiene una validez inmemorial y se ha ejercido desde siempre una dominacin tradicional. Es decir, un pueblo se subleva por costumbre, porque lo ha hecho desde la dominacin del patriarca, del prncipe hasta llegar al Estado.II. Autoridad del don de gracia personal extraordinario: refiere al carisma. El hombre deposita su confianza y es devoto de revelaciones, herosmo y otras cualidades del caudillaje del individuo. Por ejemplo, un profeta, un guerrero heroico o un jefe poltico de un partido.III. Dominacin en virtud de legalidad: creencia en la validez de un estatuto y de las relaciones fundadas en reglas racionalmente creada, es decir, disposicin de obediencia en el cumplimiento de deberes conforme a un estatuto. Ahora bien, cmo hacen los poderes polticamente relevantes para mantenerse en su dominio? Toda empresa de dominio necesita, por una parte, la actitud de obediencia en la actuacin humana, y por otra parte, por medio de dicha obediencia, la disposicin de aquellos elementos materiales eventualmente necesarios para el empleo fsico de la coaccin fsica. Es decir: el cuerpo administrativo personal y los medios materiales de administracin. Este cuerpo administrativo no slo debe acatar las rdenes del referente poltico principal por una cuestin de legitimidad, sino que tambin por dos intereses personales: retribucin material y honor social.

La empresa estatal de dominio como administracin. Direccin, poltica y burocracia.En el Estado moderno, el verdadero dominio se encuentra en manos de la burocracia. Los funcionarios a sueldo son quienes deciden acerca de las necesidades y las quejas de cada da. El Estado moderno es una empresa. Histricamente, el progreso hacia lo burocrtico, hacia el Estado racional, est en la conexin ms ntima con el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna descansa internamente en el clculo. Necesita para su existencia una justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una mquina. Esta concepcin capitalista inunda con su lgica pragmtica el cuerpo administrativo burocrtico del que Weber habla.La peculiaridad del poltico profesional ha variado mucho y sigue todava muy diversa, pero el jefe poltico de las democracias modernas occidentales se acerca ms a la figura de un demagogo. Existen dos maneras de hacer de la poltica una profesin. En efecto, se vive para la poltica o de la poltica. Vivir para la poltica: quien vive para la poltica hace de ella su vida, sirve a una causa. La retribucin monetaria no es una cuestin principal para este hombre. Para vivir para la poltica es necesario poseer propiedad privada u otra fuente de ingresos que sean suficientes como para poder ser independiente de la tarea anteriormente mencionada. Vivir de la poltica: vive de la poltica quien aspira a hacer de ella una fuente permanente de ingresos.Si la direccin del Estado o un partido poltico se lleva a cabo por hombres que viven para la poltica y no de ella, implica necesariamente un reclutamiento plutocrtico. Es decir, el poder estara en manos de quienes posean las fuentes de riqueza. Claro est, nada asegura que aquellos que viven para pasen a vivir de la poltica. Los polticos profesionales no se ven necesariamente obligados a buscar una retribucin.Frente a esto se sita el desarrollo del funcionarismo moderno. Funcionarios modernos: trabajadores intelectuales altamente calificados y capacitados profesionalmente por medio por el medio de un prolongado enfrentamiento especializado, con un honor de cuerpo altamente desarrollado en inters de la integridad, sin el cual gravitara sobre nosotros el peligro de una terrible corrupcin o de una mediocridad vulgar, que amenazara al propio tiempo el funcionamiento puramente tcnico del aparato estatal. La idea de funcionarismo poltico trae consigo la idea de jefe poltico. El desarrollo de la poltica en empresa impona ahora la separacin de los funcionarios pblicos en dos categoras:I. Funcionarios polticos: se caracterizan porque se los pueden transferir o despedir. La obtencin del cargo del funcionario poltico iba ligada al estudio acadmico, a pruebas profesionales, y a un determinado servicio preparatorio. II. El funcionario profesional: es quien no ha de hacer poltica, sino que ha de administrar y, ante todo, de modo imparcial. Ha de ejercer su trabajo sine ira et studio. Es decir, sin clera ni prejuicio. Este se mueve bajo un principio de responsabilidad. El honor del funcionario est en su capacidad para acatar rdenes a pesar de que, bajo su criterio, sean errneas, y ejecutarlas con la misma escrupulosidad que si correspondiera a su propia conviccin. Sin esta disciplina moral, todo el aparato se vendra abajo. Sin duda, la burocracia no es ni con mucho la nica forma moderna de organizacin, como la fbrica no es tampoco la nica forma de empresa industrial. Pero ambos son, con todo, las que imprimen su sello a la poca presente y al futuro previsible. El futuro es de la burocratizacin.

La burocratizacin es inevitable, y el funcionario moderno tiene cada da mayor preparacin profesional y especializacin en concordia con la tcnica racional de la vida moderna. Todas las burocracias de la tierra siguen el mismo camino.Con el inminente progreso de la burocratizacin, se plantean tres cuestiones:I. Cmo es posible en la presencia de la prepotencia de esa tendencia hacia la burocratizacin salvar todava algn resto de libertad de movimiento individual en algn sentido?II. Cmo dar cuenta de la existencia de lmites razonables a la expansin inevitable del aparato estatal que lo controlen?III. La cuestin ms importante: lo que la burocracia no realiza como tal. Es fcil comprobar que su capacidad de realizacin presenta lmites fijos.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Guillermo ODonnell: APUNTES PARA UNA TEORA DEL ESTADO.PRIMERA SECCIN: SOCIEDAD Y ESTADO.Algunas definiciones preliminares.Estado: componente especficamente poltico de la dominacin de una sociedad territorialmente delimitada.Dominacin: capacidad de imponer la voluntad sobre otros. Incluso, pero no necesariamente, contra su resistencia.Poltico: control sobre los medios de coercin fsica legtima sobre un cierto territorio.El Estado es un concepto especficamente poltico, y el fenmeno de lo poltico es un aspecto de la dominacin social.

La dominacin es racional: es una modalidad de vinculacin entre sujetos sociales. Es una relacin de desigualdad, ya que existe un control asimtrico de los recursos de la dominacin. Los recursos de dominacin son: a) control de medios de coercin fsica, b) control de recursos econmicos, c) control de recursos de informacin, y d) control ideolgico.El recurso ms eficiente es el recurso ideolgico, ya que permite mantener cierta legitimidad de la dominacin. La coaccin es el recurso ms costoso y presupone que ha fallado el control ideolgico. Generalmente existe una alta correlacin de estos recursos: quien controla los recursos A y B es altamente probable que controle simultneamente C y D. Estos recursos son la base de toda dominacin.

Bases de dominacin.El control de los recursos de dominacin no est distribuido al azar y son muy variados los factores que determinan el acceso a dichos recursos. El gran diferenciador del acceso a los recursos es la clase social, producto de un Estado capitalista. En un Estado capitalista, la principal relacin de dominacin es la relacin de produccin entre capitalista y trabajador asalariado. Este es el gran principio contradictorio que ordena desigualmente la sociedad civil. En este caso, el control ideolgico funciona para evitar los conflictos o contradicciones que genera el funcionamiento del mercado.En qu sentido las clases sociales son el gran diferenciador del acceso desigual a los recursos de dominacin? La posicin de clase social determina en gran medida esa desigualdad. De esa posicin surgen probabilidades diferenciales de lograr situaciones que a su vez permitan acceder al control de otros recursos de dominacin. Por ejemplo, prestigio social, educacin, acceso a informacin, etctera.Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente poltico, no son ni una cosa, ni una institucin, ni una estructural: son aspectos de una relacin social.

Aspectos y sujetos sociales concretos.En la gnesis de las relaciones capitalistas de produccin se halla una difusa coercin econmica que no puede ser imputada ni a los capitalistas concretos ni a las instituciones estatales; slo puede ser descubierta como una modalidad de articulacin general de la sociedad. Por su parte, una vez entablada la relacin, ni el capitalista ejerce la coaccin ni ste ni las instituciones estatales pueden obligar coactivamente a continuar vendiendo fuerza de trabajo; el trabajador asalariado es siempre libre de terminarla. Finalmente, el Estado aparece como una objetivacin institucional que concreta el control de recursos ltimamente coactivos y como un no capitalista que slo sea garante de la existencia de clases a travs de su respaldo a la relacin social que las constituye como tales. Instituciones estatales: surgen de la cristalizacin de los recursos coactivos que el capitalista no controla. Aparecen como un NO capitalista que, adems, respalda la continua reposicin de capitalistas y trabajadores asalariados como clases. El Estado entonces fomenta la reproduccin de una relacin social que articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.

Entonces, de la relacin entre: Trabajador asalariado Burgus capitalista

Es preciso agregar, segn ODonnell, dos precisiones:I. Cuando hablamos de capitalistas y de trabajadores asalariados nos referimos en realidad a las clases sociales. En cuanto al Estado capitalista, lo es porque emana de una relacin social que implica la separacin de los medios de coaccin por parte del capitalista; pero por otro lado, su condicin de garante de la relacin y no de los sujetos sociales concretos lo hace un fenmeno que no es slo coactivo. Voy a explicar esto: el Estado es capitalista por todo lo que ya hemos visto. En el caso de ODonnell, l argumenta que lo es porque est implicado con las relaciones capitalistas de produccin, es decir, el Estado, o mejor dicho, sus instituciones, son producto de la cesin de los recursos coactivos de la burguesa capitalista a un tercero. Dice ODonnell: La separacin del capitalista de los medios de coaccin es el origen del Estado capitalista y sus instituciones. Ahora bien, a pesar de ser capitalistas, estas instituciones no actan como tal, ya que no respaldan directamente al capitalista, sino a la relacin social que lo hace tal. Por eso la expresin NO capitalista de ms arriba.II. Lo poltico o estatal es inherente a las relaciones de dominacin, especialmente a las relaciones capitalistas de produccin de las que es garante. Pero, por otro lado, la garanta de preservar la reproduccin de las clases sociales implica la emergencia de un sujeto concreto: las instituciones estatales. Lo estatal o propiamente poltico es, simultneamente, garanta de las relaciones capitalistas de produccin, de la articulacin de clases de dicha sociedad, de la diferenciacin sistmica del acceso a recursos de poder (o sistema de dominacin) y de la generacin y reproduccin del capital.

Organizacin.El Estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. Esta es su caracterstica fundamental, de la que sus otros atributos dependen. Confundir al Estado con sus instituciones es subsumir un fenmeno ms amplio en su parte concretamente objetivada.Al ser garante de la sociedad capitalista, el Estado es articulador y organizador de la sociedad, ms all de su condicin de respaldo coactivo de la vigencia de ciertas relaciones de dominacin. Entonces, el Estado es, como garante de aquellas relaciones, el lmite negativo de las consecuencias socialmente destructivas de su reproduccin. Esto es, evitar la explotacin excesiva de los burgueses capitalistas en su bsqueda por incrementar su capital.La competencia por la acumulacin del capital determina que el burgus no se ocupe de decisiones e inversiones necesarias para el logro de condiciones sociales que permiten, entre otras cosas, la reproduccin del sistema de clases, la acumulacin y la resolucin de ciertos problemas generales, como la educacin, la salud, etc. Alguien debe ocuparse.Ese alguien son las instituciones estatales. La existencia de esas instituciones y su notorio peso en la sociedad es una de las razones de que el Estado sea vivido como exterioridad. Esa apariencia de exterioridad se funda en el encubrimiento de la dominacin que subyace a las relaciones capitalistas de produccin, que determina que el Estado slo aparezca cuando eventualmente se lo invoca para respaldarlas. Las instituciones estatales aparecen como encarnacin de una racionalidad ms general y no capitalista. El Estado capitalista no es directamente el Estado de los capitalistas, ni suele ser vivido como tal por ellos.Sujeto: es considerado como igual ante el dinero y ante la relacin contractual. Es decir, puede intercambiar mercancas independientemente de su clase social y es considerado ante la ley. Esto se objetiva en el derecho moderno racional-formal, que naci y se expandi junto con el capitalismo. Ese derecho es la condicin formalizada de la dominacin en la sociedad capitalista y enseara a las partes los lmites de sus derechos y obligaciones, evitando que el Estado tenga que utilizar su fuerza coercitiva. Entonces, la explotacin queda oculta bajo: la apariencia de igualdad y la libre voluntad con que pueden o no entrar en relacin.Generalmente, se confunde al fenmeno del Estado con sus instituciones, es decir, se lo cosifica. Pero en realidad, las instituciones estatales quedan como instancia superior mediadora de las relaciones de dominacin.

Exterioridad.Las relaciones de dominacin no son puramente econmicas. Son tambin inherentemente polticas y tambin ideolgicas, al menos en parte.Si lo estatal, o lo poltico, es un aspecto de las relaciones sociales de dominacin, la oposicin entre lo privado y lo pblico o estatal es falsa. El Estado o lo poltico no est afuera de la sociedad, sino que es parte intrnseca de sta. La exterioridad del Estado se debe a que es un tercero que asegura las relaciones de produccin que provocan la desigualdad, y se lo considera como tal.

Racionalidad acotada.El Estado aparece subsumido en sus objetivaciones (instituciones) y, por lo tanto, desligado de su primordial imbricacin en la sociedad. El problema es saber si esas instituciones expresan desde su propio plano la condicin inherentemente capitalista del Estado y de qu manera lo hace.Magareth Wirth dice: Cmo el Estado hace, de manera diferente a los capitalistas individuales, para conocer las condiciones de esa reproduccin social? Lo explico: Wirth se pregunta sobre cmo el Estado conoce las mejores posibilidades de reproducir el sistema capitalista en su accionar. O, en otras palabras, cmo hace el Estado para hacerlo lo mejor posible.La burocracia del Estado no sabe cules son las medidas objetivamente necesarias para el mantenimiento del sistema en los casos concretos dados.Esto se debe a que el ser humano est sujeto a agudas limitaciones cognitivas. No puede buscar ni hallar soluciones ptimas, slo le queda el mtodo de prueba y error, que brinda soluciones no ptimas, pero s satisfactorias. El Estado garantiza la reproduccin de una sociedad capitalista porque se encuentra en una complicidad estructural con ella. El Estado o lo especficamente poltico es el mismo sesgo con que la sociedad tiende a reproducirse como capitalista, a travs de sus instituciones.Cundo y cmo hacen las instituciones para garantizar y reproducir la sociedad capitalista? I. A travs de una administracin burocrtica que cumple tareas rutinarias de organizacin general de la sociedad.II. Como respuestas a situaciones percibidas como crisis.Qu y cmo es lo que estas instituciones hacen? I. Administracin rutinizada: es el tejido habitual y poco visible, junto con el derecho, de las mltiples decisiones diarias de sostn y organizacin de la sociedad. El entramado de sostn y organizacin estatal de la sociedad se teje tambin por sus instituciones en diaria rutinas que presuponen a la sociedad en tanto capitalista. II. Como reaccin a crisis: qu es una crisis? Sucede cuando algo anda mal y una institucin estatal se encarga de arreglarlo. En un Estado impregnado por la racionalidad capitalista, una crisis sera la amenaza de la reproduccin de la fuerza de trabajo o que le genere desorden. Esta misma definicin presupone tambin un concepto de orden o normalidad.La expansin de las instituciones estatales son intentos por sobrellevar el contradictorio desarrollo de la sociedad. La arquitectura institucional del Estado y sus decisiones (y no decisiones), son por una parte expresin de su complicidad estructural y, por la otra, el resultado contradictorio y, sustantivamente irracional de la modalidad, tambin contradictoria y sustantivamente irracional, de existencia y reproduccin de su sociedad.

Las instituciones del Estado tambin estn atravesadas por las luchas y las contradicciones de la sociedad, y suelen contribuir a garantizar y organizar la reproduccin de la sociedad en tanto capitalista. Por eso, la intencin de ser una racionalidad superior es falsa. El Estado se cree un orden justo al que sirve como un rbitro neutral, pero no es as.

Contradiccin.Cmo legitimar la coaccin, justificar lo coercin incluso contra las clases dominantes y, en definitiva, fundamentar la obligacin poltica de obedecer el orden que el Estado garantiza y organiza? Claramente, no de la sociedad civil. La contradiccin del Estado capitalista es ser hiato y a la vez necesidad de mediacin con la sociedad civil. Esas mediaciones son la expresin ambigua y ltimamente contradictoria de esto. La clase capitalista es el beneficiario indirecto de la garanta estatal.

SEGUNDA SECCIN: MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD.La ciudadana, fundamento del Estado capitalista.El Estado capitalista ha sido la primera forma de dominacin poltica que postula su fundamento en la igualdad de todos los sujetos en su territorio. Esos sujetos son ciudadanos y el Estado capitalista es normalmente un Estado de ciudadanos.Ciudadano: quien tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la constitucin del poder de las instituciones estatales, en la eleccin de los gobernantes que pueden movilizar los recursos de aqullas y reclamar obediencia, y en la pretensin de recurrir a procedimientos jurdicamente preestablecidos para ampararse de intromisiones que considera arbitrarias. Histricamente, la ciudadana se despleg junto con el capitalismo, el Estado moderno y el derecho racional-formal.La ciudadana es la negacin de la dominacin en la sociedad. Todo ciudadano, sin importar su condicin social, concurre a la formacin del poder estatal corporizado en derecho e instituciones. La democracia es la forma normal de organizacin poltica de la sociedad capitalista. Entonces: el Estado puede utilizar libremente los recursos que crea necesario ya que se levanta sobre una base que ha sido conferida por todos los ciudadanos. La ciudadana es el fundamento ms adecuado del estado tal como aparece en la superficie de la sociedad capitalista.

La nacin, referente del Estado.A qu intereses responde el Estado? A LOS DE LA NACIN. La nacin es aqu un arco de solidaridades que califica a todos aquellos que comparten el mismo territorio bajo el sinnimo de nosotros. El Estado debe ser coextensivo con una nacin. El Estado debe aparecer como un estado-para-la-nacin en un doble sentido:I. Para delimitacin de la nacin frente a otros Estados.II. Hacia adentro de su territorio, y privilegiar la custodia, interpretar y lograr los intereses generales de la nacin.El referente de las instituciones estatales es la nacin. La nacin va ms all de los intereses individuales de la sociedad, esto permite negar las desigualdades, aunque siguen siendo evidentes. Las decisiones del Estado generalmente evocan los intereses de la nacin, y sta ltima se coloca como principal referente del Estado. La nacin es una generalidad concreta, no como la ciudadana que es una generalidad abstracta. Qu significa esto? Dos cosas:I. Es una homogeneizacin indiferenciada respecto a los clivajes de la sociedad. El hombre es miembro de una entidad colectiva superior a las clases.II. El sujeto social al que refiere no es el sujeto desencarnado de la ciudadana y del derecho racional-formal.

El pueblo, ambiguo fundamento y referente del Estado.El concepto de pueblo, o lo popular, est presente en algn grado en todos los Estados capitalistas. Generalmente, se asocian a este concepto los pobres, los seres comunes, los no privilegiados.Encontramos una ambigedad en lo popular: tiende un arco de solidaridades por encima de las clases sociales, abarca a los que se consideran como desposedos. Pero su reclamo atenta contra quienes tambin forman parte de la nacin: los ricos, los poderosos, etc.Quienes se colocan dentro del campo de lo popular consideran que son la verdadera nacin, su discurso tiene un tono popular, lo que atrae a algunos de las clases dominantes. Quienes estn fuera de esto no formaran, segn los populares, parte de la nacin. Las demandas del pueblo pueden afectar los lmites de reproduccin de la sociedad capitalista. El Estado utiliza un discurso que continuamente hace referencia al pueblo, lo que plantea la posibilidad de reemergencia de lo popular. Cuando el Estado acoge sus demandas, facilita la reproduccin de esta clase. Sin embargo, lo popular es una mediacin menos digerible para el Estado capitalista, y para la dominacin en la que est imbricado, que la ciudadana y la nacin. Lo popular puede ser tanto fundamento como referente de las instituciones estatales. El ttulo de mandar y coercionar de stas puede aparecer conferido por el pueblo, no slo por la generalidad abstracta de la ciudadana. El Estado aparece entonces como un Estado fundamentado principalmente en los relativamente desposedos.

Encubrimiento y ruptura.Ninguna sociedad es puramente capitalista. La ciudadana, la nacin y el pueblo son contradictorios cada una a su manera. Fundamentan un orden que fomenta la desigualdad, a pesar de utilizar un discurso que quiere evitar esto. Pero existe la posibilidad de que estos descubran el fundamento de su condicin.

TERCERA SECCIN: ALGUNAS CONCLUSIONES.

El Estado es generador de relaciones de desigualdad bajo un discurso de igualdad, para que el accionar del Estado sea legtimo, o al menos eso parezca. Sin embargo, EL ESTADO ES ANTES CAPITALISTA QUE ESTADO NACIONAL, POPULAR O DE LOS CIUDADANOS.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Oscar Oszlak: FORMACIN HISTRICA DEL ESTADO EN AMRICA LATINA: ELEMENTOS TERICO-METODOLGICOS PARA SU ESTUDIO.El trabajo de Oszlak refiere al proceso histrico a travs del cual se fue conformando en los pases latinoamericanos un Estado nacional.

Estado, Nacin, Estado Nacional: Algunas precisiones.

Si queremos estudiar los determinantes sociales del proceso de conformacin del Estado, debemos preguntarnos cul es el grado de desarrollo de otras manifestaciones de organizacin y funcionamiento social, con las cuales aquel proceso se halla interrelacionado. Algunas definiciones:Estado: concibo al Estado como una relacin social, como la instancia poltica que articula un sistema de dominacin social. Su manifestacin material es un conjunto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominacin poltica.

Nacin: aqu se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciacin e integracin de la actividad econmica dentro de un espacio territorialmente delimitado. Los segundos implican la difusin de smbolos, valores y sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones, etnias, lenguaje u otros factores de integracin que configuran una identidad colectiva.

La formacin del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente, aunque no unvoco (es decir, fue un proceso marcado por estancamientos, saltos abruptos, contradicciones, etctera), de constitucin de una nacin y de un sistema de dominacin. La constitucin de una nacin supone en un plano material el surgimiento y desarrollo, dentro de un mbito territorialmente delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales capitalistas; y en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores de sentimientos de pertenencia que tienden un arco de solidaridades por encima de los variados y antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada por la nacin. Por su parte, la constitucin del sistema de dominacin que denominamos Estado supone la creacin de una instancia y de un mecanismo capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas dentro del mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.

Determinantes sociales de la formacin del Estado.La existencia del Estado deviene de un proceso formativo a travs del cual va adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta distinto nivel de desarrollo. Quizs sea apropiado hablar de estatidad para referirnos al grado en que un sistema de dominacin social ha adquirido el conjunto de propiedades que definen la existencia de un Estado. Es decir, mientras ms estatidad posea el Estado, ms Estado ser el Estado. A partir de esta diferenciacin, podemos clasificar los distintos tipos de Estado segn el grado de estatidad adquirido. Ahora bien, cules son las propiedades (o capacidades) que le confieren al Estado mayor estatidad?I. Externalizar su poder: se vincula con el reconocimiento de una unidad soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales, cuya integridad se garantiza por otras unidades similares ya existentes. II. Institucionalizar su autoridad: implica la imposicin de una estructura de relaciones de poder capaz de ejercer un monopolio sobre los medios organizados de coercin. III. Diferenciar su control: emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones pblicas relativamente autnomas respecto de la sociedad civil, con reconocida capacidad para extraer, establemente, recursos de su contexto, con cierto grado de profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida de control centralizado sobre sus mltiples actividades. IV. Internalizar una identidad colectiva: consiste en la capacidad de emitir desde el Estado los smbolos que refuercen los sentimientos de pertenencia y solidaridad social que sealaba como componentes ideales de la nacionalidad y aseguren, por lo tanto, el control ideolgico de la dominacin.

Qu factores influyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos se adquieran? Es decir, es necesario hallar en el tiempo las condensaciones de fenmenos sociales que puedan vincularse a la causa del proceso de adquisicin y consolidacin de los atributos de ese Estado. Si recordamos la relacin estipulada entre el desarrollo de una economa capitalista y la estructuracin de los Estados nacionales, podramos explorar hasta qu punto aquel proceso puede proporcionarnos algunas claves para entender las alternativas de este ltimo. Esto significa que se vuelve necesario observar la relacin economa-poltica, donde se pueda distinguir etapas en las que se diferencian rasgos de un modelo de produccin y un sistema de dominacin que con el tiempo adquiriran una adjetivacin comn. Oszlak, para esto, hace un repaso sobre los trabajos de Schmitter y otros autores, donde se proponen tres modelos o imgenes claramente vinculadas a fases diferentes del desarrollo histrico, mediante los cuales podra conceptualizarse la relacin entre las dimensiones econmica y poltica del proceso de formacin estatal. El primero, es el MERCANTILISMO. Durante esta etapa se da un orden econmico tradicional y atrasado, lo que hace que la maquinaria administrativa colonial presente importantes resabios.El segundo, es el LIBERALISMO. Se caracteriza por la insercin de las economas latinoamericanas al mercado mundial. Nuevas formas de produccin, nuevos actores, la expansin econmica, son algunos de los factores que llevaron a que el Estado asuma nuevas funciones y se expanda. El tercero es el INTERVENCIONISMO. El Estado se encuentra en esta etapa en su definitiva consolidacin. Se da una complejizacin del Estado y la sociedad civil. Se tiene mucho ms en cuenta los procesos internos a un aparato institucional ms burocrtico, a una sociedad ms compleja y a un Estado mucho ms interpenetrado con la misma. Estos tres modelos son complementarios, es decir, en ellos encontramos buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en los pases de la regin. Estos modelos centran su atencin en diferentes etapas donde se adquiran atributos de estatidad. Sin embargo, este proceso de adquisicin no se puede enlistar, ya que no se da como un proceso histrico lineal. Por tal razn es que Oszlak propone hacer un estudio ms agudo en ciertas cuestiones.

El aparato institucional del Estado.La faceta institucional del Estado alude a actores concretos organizaciones burocrticas que devienen como su objetivacin. El proceso de formacin de un aparato estatal de relaciones sociales no precisamente se da simultnea ni congruentemente con el proceso de formacin de un Estado objetivado en instituciones, es decir, un aparato institucional estatal.En qu sentido se refiere Oszlak al aparato institucional del Estado y de qu manera pretende vincular su desarrollo a otros fenmenos sociales que puedan explicarlo? Aparato institucional del Estado: alude vagamente al conjunto heterogneo e interdependiente de organizaciones pblicas que conforman una unidad susceptible de anlisis particularizado. Sin embargo, las instituciones que conforman el aparato estatal presentan notorias diferencias en trminos de autonoma, funciones, tamao, clientela, jurisdiccin y recursos, lo que dificulta la atribucin de rasgos genricos al conjunto.

El aparato del Estado se manifiesta entonces como un actor social diferenciado y complejo. El referente comn de su diversificado comportamiento es la legtima invocacin de la autoridad del Estado que, en su formalizacin institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad.Podemos concebir su mbito de competencia y accin como una arena de negociaciones y conflictos, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda de problemas socialmente vigentes. El proceso histrico mediante el cual estas cuestiones se problematizan, plantean y resuelven, da lugar a contradictorias relaciones entre sociedad civil y Estado que, aumentan la heterogeneidad del aparato institucional de ste ltimo, y tornan imprecisos los lmites entre ambas esferas. Entonces el origen, la expansin, diferenciacin y especializacin de las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la sociedad. La expansin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de intereses civiles, comunes, en objeto de su actividad. La expansin del Estado deriva entonces del creciente involucramiento de sus instituciones en reas problemticas (o cuestiones) de la sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos de dominacin, que expresan variables grados de coercin o consenso. Estos actos de involucramiento suponen al Estado como parte, lo cual implica reconocerle potestad para (1) invocar un inters superior que subordina a los de las otras partes, y (2) extraer los recursos que posibilitarn sus intentos de resolucin de las cuestiones planteadas.Las acciones del Estado siempre se hallan respaldadas por alguna forma de legitimidad.

Cuestiones sociales y atributos de la estatidad.Las cuestiones originan decisiones y respuestas del Estado que pueden tomar diversas formas que no son ms que la manifestacin objetiva de su presencia en la trama de relaciones sociales. Cmo saber cules son las cuestiones cuyo examen puede darnos informacin sobre el proceso constitutivo del Estado? Apelaremos nuevamente a los atributos de estatidad. Esto es, concentrar el anlisis en el proceso social desarrollado alrededor de la problematizacin y resolucin de cuestiones que no slo tuvieron en el Estado nacional a un actor central, sino que adems su propia insercin en el proceso contribuy a construirlo como tal o a modificar sensiblemente algunos de sus atributos. Planteado esto, procede Oszlak a tratar separadamente algunas cuestiones comunes a la experiencia histrica de Amrica Latina que cree centrales para entender el proceso de conformacin de sus Estados.

EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA LATINA.Se nos hace difcil encontrar un punto donde podamos advertir, histricamente, la existencia de un Estado nacional. Podemos llamar Estado nacin a los precarios sistemas de dominacin establecidos durante los primeros aos del perodo independentista? Ciertamente, la emancipacin fue el punto en comn de arranque, pero sin embargo no se logra reemplazar el Estado colonial por el Estado nacional. Por qu? Los movimientos emancipadores de la poca eran locales, luego se fueron extendiendo hasta adquirir un carcter nacional.A los aparatos estatales coloniales (compuestos por instituciones administrativas y judiciales) se le fueron superponiendo rganos polticos, los cuales permitiran una posterior construccin del Estado nacional. Los intentos de emancipacin no siempre fueron exitosos, y muchas veces terminaron en enfrentamientos; y el Estado nacional slo presentaba uno de sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica. Como generalizacin, podramos decir que la creacin de una economa ms integrada y compleja, sumada a la preservacin de ciertas instituciones coloniales como instituciones de control poltico, suministraron el cemento que amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de dominacin, en un Estado nacional.

Cuestiones centrales en la etapa formativa del Estado.Las cuestiones sociales se condensaban bajo el credo positivista orden y progreso. Estas eran cuestiones referidas a las relaciones de produccin capitalista. El Estado pareca la nica forma de superar el desorden y el atraso. Para esto necesitaba consolidar el pacto de dominacin de la incipiente burguesa y reforzar el aparato institucional del Estado nacional.Qu significa la institucionalizacin de un orden? El orden apareca como las modificaciones de las relaciones sociales, como la imposicin de un nuevo patrn de convivencia, congruente con el desarrollo de una nueva trama de relaciones de produccin y de dominacin social. En consecuencia, la primera etapa del proceso independentista se caracteriz por los esfuerzos del Estado por eliminar los poderes contestatarios con el fin de extender su soberana sobre un territorio delimitado completo. El Estado nacional intentaba poner intereses comunes frente a los intereses regionales. En esta primera etapa, los Estados fueron fundamentalmente aparatos de represin y control social. Un Estado capaz de imponer un orden y promover el progreso era, casi por definicin, un estado que haba adquirido como atributos la capacidad de institucionalizar su poder, diferenciar su control e internalizar una identidad colectiva. Tomar activa parte en el proceso de resolucin de las cuestiones sociales represent para el Estado el medio de adquirir estatidad.Los Estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumulacin de capital social bsico. Sus cristalizaciones institucionales en forma de legislacin, organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de asignacin de recursos reflejaron las diversas combinaciones a travs de las cuales el Estado procur resolver los problemas del orden y el progreso. Pero todo esto exiga recursos. Es decir, el Estad deba desarrollar paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y administracin financiera que asegurarn su propia reproduccin, de modo de consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de expansin econmica.

Cuestiones dominantes en la etapa de consolidacin del Estado.Los problemas del orden y progreso no se resolvieron nunca, slo se lograron eliminar algunas fuentes de poder contestatario que impedan la instauracin del capitalismo.La cuestin del orden fue una y otra vez resignificada. Tal es as que Oszlak afirma que el orden y progreso devino en distintas versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la vigencia de un orden social que ve amenazada su continuidad por las mismas tensiones y antagonismos que genera, y que durante la etapa de consolidacin de los Estados nacionales en Amrica Latina las cuestiones sociales tenas esta misma base.

CONSIDERACIONES FINALES.I. El proceso de conformacin del Estado nacional implic primeramente la sustitucin de la autoridad centralizada del estado colonial y la subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron como consecuencia del proceso emancipador.II. La lucha por la emancipacin no fue suficiente como para producir la integracin nacional. Esto recin sucede cuando la economa regional tiene la oportunidad de insertarse en el mercado mundial y el consecuente desarrollo de intereses diferenciados.III. La incorporacin de la economa regional a la economa mundial se vio acompaada por el surgimiento de un nuevo actor: la incipiente burguesa.IV. Las nuevas formas de dominacin econmica, a cuya sombra se consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de articular, expandir y reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.V. Este sistema de dominacin el Estado nacional fue a la vez determinante y consecuencia del proceso de expansin del capitalismo iniciado con la internalizacin de las economas de la regin. Determinante porque cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta promovi la constitucin de los agentes sociales que favoreceran el proceso de acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas mltiples formas de intervencin se fueron diferenciando su control, afirmando su autoridad y, en ltima instancia, conformando sus atributos.VI. Las leyes del movimiento de este recproco proceso constitutivo podran discernirse a partir del anlisis de aquellas cuestiones sociales que condensaron sucesivamente la problemtica que acapar sus recursos y acciones. VII. Las modalidades de resolucin en torno al orden y al progreso fueron definiendo la naturaleza y la significacin de los sectores sociales y de las instituciones estatales generadas por el propio proceso de resolucin.VIII. Las cuestiones del orden y progreso se mantienen vigentes y expresan ciertas contradicciones fundamentales del capitalismo.IX. Recrear el proceso de resolucin de las cuestiones sociales servira para reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especficas del proceso formativo del Estado.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Max Weber: QU ES LA BUROCRACIA?RASGOS CARACTERSTICOS DE LA BUROCRACIA.

La burocracia moderna opera del siguiente modo especfico:I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados en general normativamente, es decir, mediante leyes u ordenamientos administrativos. A. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la estructura gobernada burocrticamente se reparten de manera estable como deberes oficiales. B. La autoridad que da las rdenes necesarias para la alternancia de esos deberes est repartida de manera estable y rigurosamente delimitada por normas referidas a los medios coactivos, fsicos, sacerdotales o de otra especie, de que pueden disponer los funcionarios.C. El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, as como el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por un sistema de normas; slo pueden prestar servicios aquellas personas que, segn reglas generales, estn calificadas para ello. Estos tres elementos constituyen, en el gobierno pblico y legal, la autoridad burocrtica. En el mbito econmico privado forman parte de la administracin burocrtica.La burocracia slo est desarrollada en los Estados modernos (producto de la racionalidad).II. Los principios de jerarqua de cargos y de diversos niveles de autoridad implican un sistema de sobre y subordinacin frreamente organizado, donde los funcionarios superiores controlan a los inferiores. Este principio se da en cualquier estructura burocrtica. III. La administracin del cargo moderno se funda en documentos escritos (archivos) que luego se conservan. Es decir, en la burocracia todo es papeleo que se archiva. El conjunto de los funcionarios pblicos se denomina reparticin. La actividad oficial burocrtica se inscribe en un plano diferenciado de la vida privada del burcrata.IV. El burcrata debe poseer una administracin cabal y experta, acompaado de una mayor exigencia por parte de sus superiores. V. Si el cargo est en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere toda su capacidad laboral. Su jornada laboral est estrictamente fijada. VI. El funcionario aprende ciertas normas generales, ms o menos precisas, las cuales conforman el saber tcnico del funcionario.

SUPUESTOS Y CAUSAS DE LA BUROCRATIZACIN.Los supuestos econmicos y sociales de la moderna estructura burocrtica son los siguientes:La evolucin de la economa monetaria es un supuesto de la burocracia, ya que hay que compensar con dinero a los funcionarios. Esta es la principal forma de compensacin actual.El prerrequisito normal para la existencia estable y continuada, e incluso para la instauracin de administraciones burocrticas puras, es un cierto grado de desarrollo de una economa monetaria. La carencia de una economa monetaria fcilmente puede provocar modificaciones internas en la estructura burocrtica, y hasta transformarla en otro tipo de estructura.Solo una economa monetaria ampliamente desarrollada brinda una base firme para ese sistema tributario. El grado de burocratizacin administrativa ha sido relativamente ms alto en comunidades humanas con economas monetarias ampliamente desarrolladas.

EL PODER DE LA BUROCRACIA.Por doquiera, el Estado moderno est sometido a la burocratizacin. El hecho de que la burocracia sea, tcnicamente, el medio de poder ms efectivo al servicio del hombre al servicio del hombre que lo control, no determina la gravitacin que la burocracia como tal puede tener dentro de una formacin social especfica. En condiciones normales, el poder de la burocracia en plena extensin siempre resulta impresionante. Toda burocracia tiende a acrecentar la superioridad de los profesionales informados conservando en secreto sus conocimientos y propsitos. La administracin burocrtica siempre propende a ser una administracin de sesiones privadas. Para que el secreto est bien guardado, el control pblico de la administracin diplomtica debe ser muy limitado. La administracin debe, necesariamente, enfatizar el secreto de sus medidas ms importantes. La idea de secreto oficial es un invento especficamente burocrtico, y la burocracia defiende fanticamente ese sigilo. La burocracia prefiere un parlamento mal informado y en consecuencia impotente, al menos en la medida en que la burocracia hace coincidir sus intereses de poder con la ignorancia de los dems.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Harmon, M. y Mayer, R.: TEORA DE LA ORGANIZACIN PARA LA ADMINISTRACIN PBLICA. CAPTULO I: EL CONTEXTO DECISORIO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.Administrador pblico: nos referimos principal pero no exclusivamente a aquellos que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno. Estos se enfrentan a decisiones que a) afectan la vida de las personas, b) se toman en nombre del pueblo y c) emplean recursos pblicos. Estos cumplen los mandatos legtimos de la sociedad, y as trabajan en el inters pblico.La administracin pblica es la ocupacin de todos aquellos que actan en nombre del pueblo y cuyas acciones tienen consecuencias para los individuos y los grupos sociales. Todos los que participan en la administracin pblica toman decisiones con base en las leyes, las normas y las tradiciones pblicas. Pero adems sus decisiones reflejan juicios axiolgicos.

Las decisiones que la burocracia toma son respuestas pblicas a problemas. Constan de dos partes: I. La poltica: es la lnea de accin a seguir. Distincin entre teora y prctica.

II. La administracin: lleva a cabo tal poltica. A pesar de la definicin de administracin, esta se vuelve ms compleja al conciliar intereses, rendir cuentas por determinadas consecuencias y determinar ciertos actos. La actividad gubernativa se ocupa casi exclusivamente en la mediacin entre una parte de la sociedad y otra. Problemas dciles y problemas perversos.Problemas perversos: se trata de problemas sin solucin, con respuestas slo temporales e imperfectas. Carecen de una formulacin definitiva y por tanto, de criterios uniformes para decidir cundo se ha hallado una solucin, y si estas son eficaces. No son abordables con las rutinas habituales de anlisis y evaluacin. Problemas dciles: se solucionan porque es fcil definirlos y separarlos de otros problemas as como de su entorno. Son principalmente de carcter tcnico. Los problemas sociales implican, en parte, una oposicin entre cmo vemos las cosas y cmo creemos que deberan ser. Los administradores pblicos son responsables de las consecuencias sociales de sus soluciones.

Las organizaciones como soluciones de problemas perversos. La mayora de los problemas que el gobierno enfrenta, al menos en algunos aspectos, son perversos. Sin embargo, estos se solucionan intentando convertirlos en problemas dciles. De esta tarea se encargan los administradores pblicos, con un anlisis instrumental y determinadas reglas. Al separar medios y fines, el anlisis instrumental nos permite juzgar si un acto organizacional es correcto, y por extensin, si los agentes se condujeron de manera responsable. Es decir, si los administradores que componen una estructura de autoridad organizacional, lograron conseguir sus objetivos correctamente.

El administrador que asume una funcin.Funcin: es un conjunto de expectativas que acompaan una relacin organizacional particular. Asumir una funcin es simplemente adentrarse en una relacin que ya tiene definido muchos de sus trminos.

Las funciones no estn preestablecidas, tambin las definen los individuos que las desempean y los que responden. A medida que aumenta la gama de ocupaciones del administrador pblica, se requieren cambios significativos en las capacidades, los conocimientos y las destrezas que necesitan.

Accin personal y accin organizacional. Debido a la posibilidad de tomar decisiones completamente errneas, como en el caso de Alan Madden (leer fotocopia, pg. 35), los administradores pblicos se enfrentan a un problema al decidir no solamente cmo y cundo actuar, sino si en verdad deben actuar.Las decisiones administrativas son arduas y complejas, precisamente porque se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de relaciones que a menudo confunde, no solo a los observadores, sino tambin a los mismos participantes. Las malas decisiones pueden tener su origen en razones relacionadas menos con la ruina de un sistema formal de normas y procedimientos que por el hecho que faltaran personas motivadas por un compromiso personal, es decir la responsabilidad tambin recae sobre el funcionario y no solamente sobre la estructura burocrtica. El error est en considerar a las organizaciones como los nicos medios por los cuales se juzga la accin administrativa. Separar lo personal de lo organizacional ha sido un paso esencial para el desarrollo de las organizaciones modernas como instrumento eficaz para lograr fines predeterminados. Segn el grado de su eficiencia, las organizaciones modernas se ajustan a un precepto normativo, a saber, el de la racionalidad instrumental. La racionalidad instrumental est en el centro de la administracin pblica y de casi toda teora de las organizaciones.

CAPTULO II: El contexto organizacional de la administracin pblica.

Definicin de organizacin.Ocho definiciones de organizacin:Weber: es un crculo de personas habituadas a obedecer rdenes de dirigentes y que buscan la permanencia en el dominio para conservar los beneficios que han conseguido.

Waldo: puede definirse como la estructura de interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema administrativo.

Chester Bernard: es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas conscientemente de dos o ms personas.

Philip Selznick: es la expresin estructural de la accin racional

Daniel Katz y Robert Kahn: es un sistema energtico de entrada y salida, donde el regreso energtico de la salida reactiva el sistema (inputs y outputs). Es una transaccin entre la organizacin y su entorno. Realizan actividades reguladas.

David Silverman: son instituciones sociales con ciertas caractersticas especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus fundadores les han dado metas importantes, la relacin entre sus miembros y la autoridad legtima es bien definida.

Karl Weick: organizar es reducir mediante el consenso la ambigedad mediante conductas razonables entrelazadas.

Cohen, March y Olsen: es un conjunto de oposiciones en espera de problemas, sucesos y percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las que puedan manifestarse, soluciones en busca de problemas para los que podran ser la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas.

Es importante recordar la existencia de diversas y novedosas variantes tericas sobre la interpretacin de concepto de organizacin, las cuales reflejan una diversidad de opiniones. Cualquier definicin de organizacin oculta pero a la vez ofrece claves para descubrir lo que yace bajo la superficie (metfora del iceberg). Cada definicin revela una perspectiva distinta y bastante coherente, desde la cual ordenar nuestra interpretacin. Las perspectivas tericas se pueden distinguir entre s a lo largo de toda una gama de dimensiones, seis de los cuales ocupan un lugar especial en la bibliografa sobre las organizaciones: I. Los diferentes intereses cognoscitivos apoyados por teoras: refiere al tipo de propsito prctico que es potencialmente servido por una teora. En palabras simples: la teora son utilizables con fines determinados.II. Metforas dominantes: son indispensables tanto para nuestra comprensin cotidiana del mundo social como para su comprensin terica. Mayormente, la variante entre teoras depende del modo en que difieren sus metforas. III. Unidades primarias de anlisis: stas ofrecen al terico un punto de partida para la investigacin. Refleja una suposicin tocante a lo que es ms real y por lo tanto ms bsico para una comprensin del tema. IV. La relacin del individuo con la organizacin: existen diferentes conceptualizaciones de las organizaciones producto de las diferentes relaciones entre el individuo y estas estructuras. Las categorizaciones sobre la naturaleza de las organizaciones afectan en sus definiciones.V. El significado de la racionalidad.VI. Los valores primarios encarnados en perspectivas tericas: refiere a las actitudes que se toman frente a los cinco puntos anteriores. Cada una de estas dimensiones lleva consigo implicaciones para la forman en que una perspectiva terica enfocar los problemas particulares, ofrecer soluciones nicas y en general se enfrentar a la cuestin de saber cmo los sectores humanos se organizan a lo largo del tiempo para la actividad colectiva.

La teora de las organizaciones y la distincin entre la pblica y la privada.stas son iguales en los aspectos no importantes, por tanto difieren en los tipos de organizaciones que se administran. Para algunos tericos, se ha minimizado la distincin entre pblico y privado, lo que se denomin teora genrica de la organizacin. La visin genrica oscurece las diferencias significativas entre organizaciones pblicas y organizaciones privadas. Sin embargo, las diferencias quedan ms ocultas, en realidad, por la fija idea de los tericos de encontrar, justamente, las generalizaciones que trascienden la distancia entre estos dos mbitos dicotmicos. En parte, esto se debe a la distincin radical que hacen los tericos genricos entre hechos y valores. Los valores seran los apegos emocionales y no racionales. Los valores, las emociones, lo subjetivo del individuo, estn fuera del mbito de la ciencia. El compromiso de los administrativistas con una ciencia libre de valores impidi a su vez toda consideracin de los valores del hombre que podran llegar a influir sobre las organizaciones pblicas. Aproximadamente desde 1880 a 1940, la era ortodoxa de la administracin pblica estuvo firmemente arraigada a la idea de que la administracin deba mantenerse separada de la poltica. Esta separacin permitira la elaboracin de principios cientficos generalizados de administracin que no se contaminaran de la vulgar intrusin de la poltica.Ya a partir de 1940, Herbert Simon argumenta en contra de esta teora, diciendo que los tericos ortodoxos tenan una concepcin errnea de ciencia; y consideraba pretensiosa su idea de esbozar principios cientficos. Sin embargo, Simon sostuvo una de las principales creencias de la era ortodoxa: la distincin lgica de la administracin y la poltica. Al excluir la poltica de la administracin el anlisis cientfico permitira establecer reglas generales en las organizaciones, sean pblicas o privadas. Debe destacarse que Simon se opone a los primeros principios establecidos, pero no a la posibilidad de que se descubran principios generales que bajo la vista de Simon sean correctos.Mientras la teora de Simon se expanda, tambin lo haca una perspectiva encabezada por Appleby, Dahl y Waldo, quienes establecieron la distincin entre lo pblico y lo privado, considerando a esta diferenciacin como de gran importancia al momento del estudio de la administracin pblica. Appleby sostuvo que la administracin pblica consiste en disear polticas, con esto quiere hacer notar el carcter poltico inherente a la administracin pblica, es decir, intenta legitimar la pertenencia de la administracin pblica al seno de la poltica. Tambin intenta hacer ver la diferencia existente con la administracin privada, el gobierno es distinto de los negocios. El funcionario poltico eficiente, segn Appleby, adems de poseer cualidades de astucia poltica y profesionalismo, tambin debera guiarse por un compromiso claro con los valores democrticos y un sentido muy amplio del inters pblico.Dahl rebati la opinin entonces prevaleciente de que una ciencia de la administracin era tan posible como deseable, ya que despus de todo, los problemas de valor y de hecho estn casi inevitablemente mezclados en la prctica administrativa. La administracin tiene que ver con la consecucin de fines pblicos y con su creacin. La construccin de una ciencia se encuentra limitada por aspectos subjetivos al administrador que no permitiran generalizaciones.Los nuevos tericos rara vez se sintieron obligados a negar en trminos explcitos la obvias diferencias de orientaciones normativas, psicolgicas y culturales o siquiera las diferencias sobresalientes entre las organizaciones pblicas y privadas. En pocas palabras, la ciencia servira para valorar lo diferente tanto como lo similar. Sin embargo, las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas no figuraban en la nueva bibliografa del punto de vista genrico. Para Waldo (en 1948) esto no fue casualidad, ya que los tericos del enfoque genrico no toman en cuenta justamente lo que le da a la administracin su naturaleza pblica, el conjunto de valores derivados de la teora poltica democrtica, la cual sera su esencia. Los pensamientos de Appleby, Dahl y Waldo no derrotaron a la corriente genrica, pero s impregnaron la bibliografa de esta disciplina con sus ideas. Este giro provoc que la administracin pblica retomara los vnculos con la ciencia poltica. Durante los aos 50 y 60, la bibliografa de esta nueva corriente de pensamiento (que fue conductista y se llam bibliografa de la poltica burocrtica) no fue muy rica tericamente. Pero a partir de los 70, se da lo que se llama nueva administracin pblica. sta estimul esfuerzos por articular los principios democrticos y otros aspectos de la teora poltica. Se retom la relacin de la administracin pblica y la bibliografa sobre teora organizacional, y la brecha entre pblico y privado alcanz una renovada prominencia.

Tres campos de la organizacin pblica.Por definicin, la accin administrativa tiene lugar en un contexto organizacional, donde se dan soluciones a problemas perversos.La manera ms fcil de distinguir las numerosas funciones que tiene el administrador pblico es agrupndolas en tres campos generales (o tres acciones generales):I. El campo interorganizacional: el administrador acta como representante que trata con agentes de otras organizaciones. Es decir, el administrador participa como un agente de determinada organizacin que se relaciona con otra.II. El campo intraorganizacional: refiere al organigrama interno de la organizacin, a quin manda a quin. El administrador ocupa un sitio en la organizacin y desde ese lugar trabaja con otros dentro de la misma.III. El campo de la organizacin frente al individuo: refiere a la interaccin del administrador (nuevamente como agente) con otros individuos pertenecientes (subordinados, colaboradores, superiores) o ajenos a la organizacin (ciudadanos, clientes).Estos campos son imprecisos, sus lneas divisorias son siempre borrosas.

Relaciones interorganizacionales.Es el campo administrativo ms amplio. El administrador trata con los representantes de otras dependencias. Estas relaciones se dan a final de cuentas de organizacin a organizacin y afectan, definen y modulan la idea que la dependencia tiene de su misin y, por ende, las actividades de sus administradores. Es decir, son las ms importantes ya que proporcionan la infraestructura y la legitimidad del funcionamiento de la organizacin. Este campo exige una gran diversidad de funciones administrativas como de desempeo. Tambin que los actores y observantes ponderen la ms amplia variedad de valores sociales y polticos para comprender el desempeo eficaz de las funciones.

Relaciones intraorganizacionales. Refieren a las relaciones que crean la estructura interna y definen vnculos dentro de la organizacin. Podemos distinguir al interior de una organizacin entre relaciones formales e informales. Las primeras son aquellas relaciones prescritas oficialmente o autorizadas y reconocidas pblicamente. Las segundas aluden a las relaciones que surgen de la convivencia y la tradicin. Estas dos relaciones anteriores pueden verse como los canales por donde fluye el poder y la informacin. Las funciones intraorganizacionales difieren en un grado significativo de las interorganizacionales. La convivencia dentro de una organizacin suele traer problemas que generalmente se afrontan de manera implcita, muy secreta. La bibliografa organizacional propone como respuesta a estas dificultades ms bien soluciones tecnolgicas a soluciones polticas.

Relaciones entre la organizacin y el individuo. Se ocupa, justamente, de las relaciones entre la organizacin y el individuo. Los administradores, bajo el auspicio de la autoridad organizacional, entablan vnculos con individuos que se encuentran tanto fuera como dentro de la organizacin. Joe Handler retrata un aspecto de las cuestiones que el campo de las relaciones entre las organizaciones y los individuos encierra: la discrecionalidad. sta le da al administrador la autoridad para tomar decisiones basadas, por un lado, en reglas, normas y pautas del programa, as como en su juicio y su experiencia profesional; y por otro lado, en las peticiones, informacin, motivos y argumentos del usuario que intenta convencer al funcionario de que deben concedrsele los beneficios o servicios que tramita.

CAPTULO III: EL CONTEXTO NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIN PBLICA.Dijo Woodrow Wilson, La administracin pblica es la ejecucin detallada y sistemtica del derecho pblico. Toda aplicacin de leyes generales es un acto de administracin.El componente central del ejercicio en un cargo administrativo es la toma de decisiones: son stas el eje en torno del cual giran todos los dems actos del administrador pblico. Appleby sostuvo que cualquier decisin en los diferentes niveles de las organizaciones administrativas tiene un carcter poltico.

La base normativa para la toma de decisiones.Tomar decisiones significa elegir, escoger entre una cosa y otra. Algunos aspectos de la toma de decisiones conciernen a la autoridad, mientras que otros ataen al poder. Pero otros ms tienen que ver con la calidad de la decisin. Las decisiones suponen un juicio referido a un modelo o norma, ya que toda aplicacin particular de un modelo es un acto de juzgar. Los administradores eligen invariablemente en dos sentidos: el primero es infundir sus decisiones de supuestos y creencias sobre lo que es prudente, prctico y deseable. En otras palabras, hay un juicio de valor.La segunda influencia del funcionario en las acciones se halla en un nivel autoconsciente. Los administradores podrn de manera consciente valores en pugna, hasta cierto punto de manera abstracta, pero por lo general en trminos de su conformidad o aplicacin en ciertos contextos. A lo largo del tiempo, han existido dos conceptos que influencian las cuestiones axiolgicas: el inters pblico y la responsabilidad administrativa. Pero por un motivo u otro, generalmente responden y satisfacen al inters pblico. Las acciones del administrador estn limitadas por el derecho y las costumbres. Las normas o los valores que obran en la esfera de la administracin pblica pueden agruparse en tres reas generales o vectores normativos:Se denominan VECTORES porque en matemticas un vector es cualquier cantidad que posee tanto direccin como magnitud. Estos tres grupos de valores tienen tambin, en esencia, direccin y magnitud. Estas cualidades estn determinadas por la combinacin peculiar de poltica, cultura y condiciones econmicas de la sociedad en un momento histrico.Inters en la representacin y en el ejercicio de la discrecionalidad, que dirige la atencin al control que la ciudadana tiene sobre el funcionamiento del gobierno y sus agentes.Inters en los derechos y la capacidad del sistema gubernativo, que orienta su escrutinio hacia la relacin del gobierno (y quien acta en su nombre) con sus ciudadanos.Inters en la eficiencia y la efectividad, que se centra principalmente en el funcionamiento del propio gobierno, y en el modo en que sus bienes y servicios se distribuyen y prestan.

Eficiencia y efectividad.La preocupacin histrica del gobierno por la eficiencia y la efectividad se basa en la condicin de que el dinero pblico debe gastarse con tanto cuidado y consideracin como sea posible, que debe usarse adecuadamente y que los efectos de su uso deben ser lo ms explcitos que se pueda. En la administracin pblica, este inters se asoma por vez primera a finales del siglo XIX y principios del XX, por ejemplo, con la aprobacin de la Ley Pendleton a nivel nacional y el surgimiento de los movimientos de buen gobierno en los niveles estatales y locales. Con el perfeccionamiento de las ciencias administrativas a partir de la primera dcada del siglo XX, se reforz la idea de la eficiencia como el principal valor instrumental para el administrador pblico.

Derechos y adecuaciones del proceso.Como agentes del gobierno, los administradores tienen la tarea de concretar la generalidad de las leyes estableciendo los procedimientos para aplicarlas a los casos individuales. Sin embargo, el resultante y necesario ejercicio de la discrecionalidad crea dilemas para los administradores. Puede suceder al aplicar consideraciones axiolgicas sobre un programa, se creen resultados de equidad general pero a la vez se pisotee los derechos individuales en lo particular. Para intentar evitar esto, se crean cdigos administrativos y decretos de derecho administrativo con efecto de guiar y delimitar la accin administrativa. Adems de la proteccin de los derechos individuales, la prctica de la administracin pblica se inclin a abrir el proceso de toma de decisiones mediante la inclusin no slo de individuos y grupos afectados, sino tambin de los ciudadanos en general. La administracin pblica no slo funciona como un sistema que vigila el gobierno, sino que se acenta como: A) un derecho ciudadano de conocer a su gobierno, y B) una consideracin necesaria para el desarrollo de una conciencia ciudadana.

Representacin y control de la discrecionalidad.Un gobierno representativo consiste en individuos que actan en nombre de otros individuos. Entonces, representatividad es el criterio sobre qu tan bien se desempea tal accin y por medio de cules autoridades. Pueden distinguirse tres aspectos de la representacin:I. Rendicin de cuentas. sta estipula que las pautas externas de accin correcta determinan la correccin y motivan el acto administrativo. Asume que conviene ver la accin administrativa como instrumental y racional, suponiendo que los fines han sido determinados antes de emprender ninguna accin. II. La responsabilidad. Implica que el individuo debe apegarse a criterios de competencia profesional tcnica. Los administradores deben actuar de acuerdo con su sentido de obligacin moral. En todos los casos, se establece un compromiso con una serie bastante general de normas destinadas a moderar lo que de otro modo podra ser una obediencia incuestionable a un ordenamiento legal o burocrtico. Se considera tambin que el administrador pblico es ante todo un buen ciudadano que entiende y se compromete con su trabajo para el bien social. Orion White sostiene que debe haber tambin un sentido de responsabilidad personal por las acciones propias del administrador. III. Sensibilidad. Aqu el acento recae sobre el punto de vista de los beneficiarios de los servicios. Es decir, hasta qu punto el gobierno supli sus necesidades, ms all de las intenciones y los esfuerzos de los administradores.Estos tres aspectos nos ayudan a entender las maneras en que la representacin se vuelve operativa en la actividad de la administracin pblica.

El marco total de la administracin pblica. La suma de los tres vectores normativos y los tres conceptos organizacionales del captulo anterior, integran el marco general de la administracin pblica. ste proporciona el teln de fondo para comprender la diversidad y las tensiones entre los principales planteamientos para teorizar acerca de las organizaciones.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIATexto de Dwight Waldo: ADMINISTRACIN PBLICA: LA FUNCIN ADMINISTRATIVA, LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIN Y OTROS ASPECTOS. EN QU SE DIFERENCIAN LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA PRIVADA?Aqu, la palabra burocracia es clave. Ambas administraciones, pblica y privada, tienen mucho en comn, eso est claro. Pero tambin existen diferencias esenciales. Dwight Waldo, para tratar este tema, se remite, primeramente, al trabajo de Ludwig Von Mises, donde en su tesis encontramos que la diferencia entre el manejo de los negocios y la tramitacin burocrtica es fundamental porque la administracin de los negocios tiene un incentivo y un mtodo de clculo inaplicable a la administracin pblica. La eficiencia es distinta en estas dos tipos de operaciones, y en la burocracia la eficiencia es incalculable. La burocracia es un mal necesario, el gobierno no tiene otra opcin que utilizarla.

ADMINISTRACIN BUROCRTICALudwig Von MisesSe ha dicho que la burocracia es incompatible con la democracia, lo cual no es cierto. El gobierno democrtico tiene dos pilares: la primera es la ley. Ningn juez o funcionario tiene derecho a entrometerse en la vida de los individuos a menos que una ley lo obligue o lo faculte para ello. Los legisladores pueden cambiar leyes deficientes. El sistema debe responder al soberano: el pueblo.La administracin no est solamente sometida a la ley, sino tambin al presupuesto. No puede gastarse un solo centavo sin la aprobacin del Parlamento. Entonces, la administracin burocrtica en un rgimen democrtico, significa administracin de estrecho acuerdo con la ley y el presupuesto. Los soberanos (el pueblo y sus representantes) hacen la poltica y la dirigen, y las burocracias la llevan a cabo.La afirmacin de que la administracin burocrtica es un instrumento indispensable del gobierno democrtico resulta paradjica. Es decir, cmo puede el gobierno democrtico, algo tan bueno, funcionar junto con la burocracia, uno de los grandes males? Podemos decir, segn Von Mises, que la burocracia no es ni buena ni mala. Como mtodo de administracin, el aparato de gobierno recurre a ella. Lo que se considera un mal no es la burocracia en s, sino su expansin a diferentes esferas. En Amrica siempre ha habido burocracia; lo que caracteriza nuestro tiempo es la expansin de la intromisin del gobierno en los negocios y en otros aspectos de la vida del ciudadano.

Caractersticas esenciales de la administracin burocrtica.La burocracia sera un principio de administracin y organizacin tcnica. Tambin, como en toda organizacin, se limita el albedro de los subordinados. Ahora, qu es lo que diferencia a la burocracia de la administracin comercial? La burocracia es una organizacin que est obligada a cumplir con normas y reglamentos precisos fijados por la autoridad de un organismo superior. La tarea del burcrata consiste en ejecutar lo que tales normas y reglamentos le ordenan; mientras que, por otro lado, la administracin comercial es una administracin orientada con fines de lucro, su objetivo es la obtencin de beneficios. Los objetivos de la administracin pblica no pueden medirse en trminos monetarios ni pueden regularse por mtodos de contabilidad.En la administracin pblica no hay relacin entre ingresos y gastos, aqu no existe precio de mercado para sus logros. Entonces:Administracin pblica: es el mtodo a