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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIÓN CUARTA

Consejero ponente (E): STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil diecisiete (2017).

Radicación: 50001 23 31 000 2011 00281 01No. Interno: 21644Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derechoDemandante: EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS -

ECOPETROL S.A. Demandado: Municipio de AcacíasTema: Impuesto de alumbrado público

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de

ECOPETROL S.A. (en adelante ECOPETROL) contra la sentencia del 2 de julio

de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que denegó las

pretensiones de la demanda instaurada contra el municipio de Acacías.

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

- El Concejo Municipal de Acacías, mediante el Acuerdo 005 del 30 de junio

de 2007, fijó las tarifas del impuesto de alumbrado público para dicho

municipio.

- Con fundamento en el acuerdo mencionado, la Secretaría Administrativa y

Financiera de Acacías profirió la Resolución No. 05 del 24 de agosto de

2010, mediante la cual liquidó el impuesto de alumbrado público, a cargo de

ECOPETROL, por los periodos gravables de abril, mayo y junio de 2010,

por valor de $813.268.692,566.

- Inconforme, la demandante presentó recurso de reconsideración, resuelto

desfavorablemente en la Resolución No. 01 del 27 de enero de 2011.

2EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)

DEMANDANTE: Empresa Colombia de Petróleos - ECOPETROLDEMANDADO: Municipio de Acacías

Acción de nulidad y restablecimiento del derechoSENTENCIA

2. ANTECEDENTES PROCESALES

2.1. LA DEMANDA

En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ECOPETROL

propuso ante el Tribunal Administrativo del Meta las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: Que se declare nulo el acto administrativo complejo, expedido por el municipio de Acacías, integrado por:

1).- La Resolución 05, de 24 de agosto de 2010, por la que la Tesorería Municipal de Acacías profirió la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, correspondiente a los periodos gravables abril, mayo y junio de 2010, en cuantía de OCHOCIENTOS TRECE MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS CON QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS CENTAVOS MONEDA LEGAL COLOMBIANA (813.268.692,566) y por

2).- La Resolución 01, de 27 de enero de 2011, por medio de la cual la Secretaría Administrativa y Financiera del municipio de Acacías resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la anterior.

SEGUNDA: Como consecuencia, se restablezca en su derecho a ECOPETROL S.A. declarando que no está obligada a pagar las sumas determinadas en los actos demandados, y

TERCERA: Que se condene en costas a la parte demandada.”

2.1.1. Normas violadas.

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

- Artículos 287 [numeral 3], 313 [numeral 4] y 338 de la Constitución Política.

- Artículo 27 de la Ley 141 de 1994.

- Artículo 16 del Código de Petróleos.

- Artículo 1 del Decreto Reglamentario 850 de 1965.

2.1.2. Concepto de la violación

La demandante sustentó el concepto de la violación en un único cargo por

violación a normas superiores y falsa motivación que explicó de la siguiente

manera:

La demandante sostuvo que la liquidación del impuesto de alumbrado público

efectuada por el municipio de Acacías está falsamente motivada, pues no tuvo en

3EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



cuenta la información que entregó el 9 de agosto de 2010 y que le solicitó la

Coordinación de Recaudos de dicho municipio, sobre la cantidad de energía que

la sociedad demandante consumió por el mes de junio de 2010.

También alegó que si bien las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 crearon el impuesto

de alumbrado público, los concejos municipales y distritales deben ejercer el poder

de imposición de conformidad con los parámetros establecidos por el mismo

legislador, con atención a las prohibiciones y exenciones que han establecido las

demás leyes.

Advirtió que ECOPETROL, en razón de las actividades que desarrolla, está exenta

de la imposición de tributos, por expresa disposición del artículo 16 del Decreto

1056 de 1953 (Código de Petróleos), reglamentado por el Decreto 850 de 1965.

Que, además, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 prohibió expresamente a las

entidades territoriales gravar la explotación de los recursos naturales no

renovables.

Sostuvo que los municipios ya reciben regalías por concepto de la explotación de

recursos naturales. Que el municipio de Acacías recibe por cuenta de

ECOPETROL regalías anuales en promedio de $28.7 miles de millones de pesos1,

por la producción de hidrocarburos obtenidos en los campos de Castilla y

Chichimene.

Que, en consonancia con lo anterior, y dado que la energía eléctrica cobrada es

inherente a la explotación de los hidrocarburos, el municipio demandado, al gravar

con el impuesto de alumbrado público la energía que se consume en la

explotación de los pozos, vulneró la prohibición contenida en el artículo 27 de la

Ley 141 de 1994, y por ende, dio una interpretación y/o alcance contrario al

señalado en las sentencias C-221 de 1997 de la Corte Constitucional y del 11 de

marzo de 2010 del Consejo de Estado2, pues en las mismas se reiteró la

prohibición de establecer impuestos sobre las actividades que generan regalías.

2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1 LA demandante indicó que la información de las regalías fue tomada de la página web de la Agencia Nacional de Hidrocarburos www.anh.gov.co y corresponde a los años 2005 a 2009.2 2004-01079-02 M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

http://www.anh.gov.co/

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El Municipio de Acacías se opuso a las pretensiones de la demanda.

Propuso las siguientes excepciones:

a. Excepción de inexistencia de causa para demandar la nulidad de los actos atacados

Dijo que la demandante carece de causa para demandar los actos administrativos

que contienen la liquidación oficial del impuesto de alumbrado público, pues no es

cierto que sean contrarios al ordenamiento jurídico superior.

Advirtió que el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, que se refiere concretamente

a la fijación de impuestos a la explotación y exploración del petróleo, de sus

derivados y del transporte del mismo, las máquinas y demás elementos utilizados,

no cobija a la demandante.

Que, por su parte, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 establece la prohibición

sobre la explotación de recursos naturales no renovables, aunque con la salvedad

de lo establecido en las normas legales vigentes, razón por la que debe hacerse

un estudio exhaustivo de dicha ley y de las que facultan al municipio para

establecer el impuesto de alumbrado público.

b. Excepción de inepta demanda

Dijo que la demanda es inepta porque las pretensiones solo se dirigieron contra

los actos administrativos particulares que liquidaron el impuesto de alumbrado

público a cargo de ECOPETROL y no contra el acto administrativo general –

Acuerdo 05 de 2007- que sirvió de fundamento de los actos demandados.

Que la demanda tampoco cumple con el presupuesto del artículo 139 del Decreto

01 de 1984, pues aportó copia simple de los actos administrativos demandados.

c. Excepción genérica

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Pidió que se declarara probada cualquier otra excepción que resulte probada en el

proceso.

d. Del asunto de fondo

En primer lugar, sostuvo que la información entregada por la sociedad

demandante, respecto del consumo de energía eléctrica por el mes de junio de

2010, fue remitida de manera extemporánea, razón por la que no fue tenida en

cuenta al momento de efectuar la liquidación del impuesto a cargo.

Luego de hacer un recuento de la naturaleza jurídica y sujetos del impuesto de

alumbrado público, indicó que en este caso el municipio grava el consumo de

energía eléctrica y el alumbrado público como actividad inherente a esta. Adujo

que ese cobro es permitido en Colombia, de acuerdo con la Sentencia C-035 de

2003, de la que transcribió apartes.

Dijo que el alumbrado público, al estar conectado a la operación de la red eléctrica

a lo largo de ésta y en todo el tendido de la misma, toma su energía del servicio de

distribución. Que, en el mismo sentido, en el alumbrado público la expansión y

cobertura del servicio está ligado a la expansión y desarrollo del operador de la

red de distribución eléctrica.

Sostuvo que la energía eléctrica en cuanto a la infraestructura es, en esencia, una

actividad de redes de transmisión nacional y local y que el alumbrado público

depende de éstas para su prestación y está sujeto a la existencia y operación de

dicha red de la que toma la energía para transformarla en iluminación. Que, en

consecuencia, existe una interrelación técnica y de derecho regulatorio con el

derecho público como fuente normativa de prestación del servicio de alumbrado

público.

Advirtió que de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las

exenciones tributarias son taxativas y no pueden erigirse a partir de

interpretaciones analógicas. Citó apartes de la sentencia dictada en el expediente

N.I. 166673 para concluir que el acuerdo que sustentó los actos administrativos

demandados no pretende gravar la actividad petrolera o de explotación de

3 Sentencia del 11 de marzo de 2010. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

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recursos naturales no renovables, como pretende hacerlo ver la demandante, sino

el servicio de alumbrado público como objeto imponible y el ser usuario potencial o

receptor del servicio, como hecho generador del impuesto.

2.3. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia del 2 de julio de 2014,

denegó las pretensiones de la demanda.

Dijo que si bien las entidades territoriales no pueden imponer gravámenes a la

explotación de recursos naturales no renovables, en especial a la explotación y

exploración de petróleo ni a sus derivados, la prohibición no puede extenderse a

todo tipo de tributos y, con ello, a la pretensión de exonerar a las empresas que se

encargan de dicha actividad al pago de otros impuestos. Esto porque en el

ordenamiento jurídico existen obligaciones tributarias cuyos elementos como el

hecho imponible y la base gravable determinan qué actividad se grava y que no

pueden ser desconocidas pese a la prohibición.

Adujo que contra lo manifestado por la parte actora, lo que se grava con el

alumbrado público no es la energía eléctrica que ECOPETROL consume en el

desarrollo de sus actividades, sino la prestación del servicio de iluminación de

vías, calles, parques, senderos públicos, que benefician los residentes en Acacías,

incluida a la misma empresa que desarrolla la actividad.

Que, en consecuencia, el impuesto de alumbrado público puede ser exigido a las

empresas que desarrollen actividades como las de exploración y explotación de

recursos no renovables, por el solo hecho de ejecutar sus actividades en la

jurisdicción de los municipios y de ser usuarios potenciales o receptores del

servicio de alumbrado.

Advirtió que si bien la demandante en los alegatos de conclusión sostuvo que las

resoluciones acusadas vulneraban normas de índole local por haber liquidado

oficialmente el impuesto de alumbrado público en contra de ECOPETROL, pese a

que presentó informe (extemporáneo) sobre el consumo de energía

correspondiente al mes de junio de 2010, el Tribunal sostuvo que ese cargo no fue

planteado en la demanda y el municipio no pudo controvertirlo, razón por la que

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resultaba improcedente su análisis.

2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN

La apoderada judicial de ECOPETROL presentó recurso de apelación contra la

sentencia del Tribunal y solicitó que se revocara.

Insistió en que el impuesto de alumbrado público que el Municipio de Acacías

pretende cobrar es inherente a la explotación de hidrocarburos, razón por la que al

gravar con el alumbrado público la energía que se consume en la explotación de

los pozos de Castilla Norte y Chichimene, mediante la autogeneración, vulnera la

prohibición contenida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 y, por ende, da una

interpretación o alcance contrario al señalado en la sentencia del 11 de marzo de

20104.

Insistió en que lo censurado en la demanda es el hecho de que la base del

gravamen lo constituye el consumo de energía eléctrica con la que se desarrolla la

explotación de hidrocarburos en los pozos de Campos Castilla y Chichimene.

Dijo que contrario al dicho del tribunal, el Consejo de Estado5 estableció que la

base gravable debe corresponder a la cuantificación del hecho gravado y que, a

pesar de que en un caso específico no se encuentre una medida concreta, deben

tenerse como referencia para su determinación reglas que tengan por objeto

dimensionar la cuantía de la obligación tributaria a partir de la implementación de

alguno de los tres métodos de determinación, a saber: (i) estimación directa

(extrae la mayor cantidad de datos de la realidad para poder medir la capacidad

económica), (ii) estimación objetiva (no acude a la realidad sino a parámetros

construidos a partir de modelos, estadísticas, sectores o actividades) y; (iii)

estimación indirecta (basado en indicios que a pesar de no consultar la realidad,

constituyen el único factor de información debido a la omisión en la entrega de la

misma por parte del sujeto pasivo).

Adujo que la sentencia mencionada considera que es válido que la base del

impuesto de alumbrado público de los consumidores se determine en función de

los niveles de consumo de energía eléctrica del usuario, porque, finalmente, el 4 2004-01079-02. M.P. Hugo Bastidas Bárcenas.5 Sentencia del 30 de mayo de 2013, exp. 19071, M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

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servicio de alumbrado forma parte del sistema de interconexión nacional y

comparte con el servicio público domiciliario de energía eléctrica el sistema de

transmisión nacional y los sistemas de distribución. Que, en esa medida, los

autogeneradores tienen una incidencia distinta, en cuanto la energía que

consumen no se obtiene de esos sistemas, sino de sus plantas autogeneradoras y

de sus propias redes.

Sostuvo que aunque el tribunal no tuvo en cuenta el argumento presentado en los

alegatos de conclusión, relacionado con que la tarifa máxima para el sector debía

liquidarse en el 7%, correspondiente a la capacidad máxima instalada, pese a que

la contribuyente rindió el informe, lo cierto es que la norma violada está citada en

los actos demandados y en los alegatos de conclusión, razón por la que podía ser

estudiada por el Tribunal.

Por todo lo anterior, pidió que se revocara la decisión de primera instancia y que

se accediera a las pretensiones de la demanda.

2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

El apoderado judicial de la demandante insistió en los argumentos del recurso de

apelación.

El Municipio de Acacías alegó que lo que se grava con el impuesto de alumbrado

público es el servicio de iluminación de vías, calles, parques, senderos públicos,

del que se benefician los residentes en el municipio de Acacías, e, incluso, la

misma empresa demandante.

Pidió que se confirmara la decisión de primera instancia, sin hacer

consideraciones adicionales.

2.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

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El Ministerio Público, en su concepto, pidió que se confirmara la decisión de

primera instancia.

Luego de un recuento de los hechos y de las normas que regulan este caso,

sostuvo que no es de recibo afirmar que por el hecho de que el municipio de

Acacías haya tomado como base gravable para la liquidación del impuesto de

alumbrado público el consumo de energía eléctrica, sea el mencionado consumo

el objeto del gravamen y, mucho menos, que con el impuesto se esté gravando la

actividad de explotación de hidrocarburos, sin atender la prohibición del artículo 27

de la Ley 141 de 1994. Que, en consecuencia, no procede el cargo por violación al

artículo 27 mencionado.

En cuanto a la afirmación de la recurrente, consistente en que presentó

extemporáneamente la información sobre el consumo de energía, antes de que la

administración expidiera la liquidación del impuesto, sostuvo que en el expediente

no aparece el oficio mencionado por la recurrente, que amerite modificar el

contenido de la liquidación oficial discutida. Que, además, ese argumento no fue

presentado en la demanda, no forma parte de las pretensiones de nulidad de los

actos acusados y, por eso, el municipio no pudo pronunciarse al respecto en la

contestación de la demanda.

Por lo expuesto, pidió confirmar la decisión de la primera instancia.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación presentado por ECOPETROL S.A., le

corresponde a la Sala determinar si se ajustan a derecho la Resolución No. 005

del 24 de agosto de 2010, proferida por la Secretaría Administrativa y Financiera

del Municipio de Acacías, que liquidó el impuesto de alumbrado público a cargo de

la demandante por los periodos de abril, mayo y junio de 2010, y la Resolución No.

01 del 27 de enero de 2011, que confirmó la anterior.

En concreto, la Sala deberá resolver el siguiente

3.1. Problema jurídico

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El problema jurídico se concreta a establecer si el Municipio de Acacías violó la

prohibición de gravar la explotación de los recursos naturales no renovables al

haber formulado oficialmente, mediante los actos administrativos demandados, el

impuesto de alumbrado público a cargo de Ecopetrol, por los períodos de abril a

junio del año 2010 en cuantía de $813.268.692,566.

Para decidir, la Sala reiterará la jurisprudencia que sobre el particular ha proferido.

3.2. De si el Municipio de Acacías violó la prohibición de gravar la explotación de los recursos naturales no renovables. Reiteración del precedente jurisprudencial6.

Según ECOPETROL, el Municipio de Acacías, al gravar con el impuesto de

alumbrado público la energía que se consume en la explotación de los pozos

Campos Castilla y Chichimene, vulneró la prohibición contenida en el artículo 27

de la Ley 141 de 1994, que impide a las entidades territoriales imponer

gravámenes sobre las actividades de explotación de recursos naturales no

renovables.

Sea lo primero precisar que, con anterioridad, la Sala se ha pronunciado respecto

del impuesto de alumbrado público y la violación de los artículos 16 del Código de

Petróleos y 27 de la Ley 141 de 1991, en el siguiente sentido7:

El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 -Código de Petróleos- dispone que la

exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su

transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y

para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda

clase de impuestos departamentales y municipales, directos o 'indirectos, lo mismo que

del impuesto fluvial. (...)

A su vez, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, dispuso que [S]alvo las

previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no

podrán imponer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no

renovables.

6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 11 de marzo de 2010. Radicación: 54001-23-31-000-2004-01079-00 (16667). Actor: Ernesto Collazos Serrano. Demandado: Municipio San José de Cúcuta.7 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 11 de marzo de 2010, exp. 16667, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

11EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



En la sentencia que ahora se reitera, la Sala explicó que mediante demandas

formuladas ante la Corte Constitucional se solicitó declarar la inexequibilidad de

las normas transcritas, porque se consideró que violaban la Constitución en los

artículos 1, 287, 294 y 362 y los artículos 287 núm. 3o., 294, 298, 300, 313 y 362,

respectivamente, en cuanto limitaban la autonomía fiscal de los municipios.

Además, porque el artículo 294 de la Constitución prohibió que la ley decretara

exenciones o tratamientos privilegiados a los tributos de los entes territoriales.

La Corte constitucional mediante sentencia C-537 de 1998 declaró exequible el

artículo 16 del Código de Petróleos y, mediante sentencia C-567 de 1995, declaró

exequible el artículo 27 de la Ley 141 de 1994.

En la sentencia C-537 de 1998, la Corte precisó que el artículo 16 reguló una

exención respecto de varias actividades.

Respecto de la exención relacionada con la exploración del petróleo y sus

derivados, la Corte se remitió a lo que dijo en la sentencia C-567 de 19958. La

Corte manifestó que cuando analizó el artículo 27, lo hizo dentro del marco de la

protección legal de la explotación de los recursos naturales no renovables del

Estado, ante la capacidad impositiva de las entidades territoriales. Y dijo,

concretamente, sobre este artículo 27, lo siguiente:

"Artículo 27: la prohibición emanada de la ley, dirigida a las entidades territoriales para establecer gravámenes sobre la explotación de recursos naturales, es un, claro desarrollo de las disposiciones constitucionales referidas a la facultad de los entes locales para imponer impuestos (artículos 287, 300 núm. 4o. y 313 núm. 4), pero' siempre en los marcos establecidos ponla ley. A ello se añade que no es compatible la institución de las regalías con impuestos específicos." (Sentencia C-567 de 1995, M.P., doctor Fabio Morón Díaz) (Se subraya)"

También dijo la Corte "(...) que la exención consagrada en el artículo 16 del

Código de Petróleos para la "exploración y explotación del petróleo, el petróleo

que se obtenga, sus derivados", es semejante a la prohibición hecha a las

entidades territoriales, para establecer gravámenes, en relación con la explotación

de los recursos naturales, establecida en el artículo 27, pues el petróleo y sus

derivados, son recursos naturales no renovables. En consecuencia, las 8 En la sentencia C-567 de 1995 se precisó que "Por regalía se ha entendido una contraprestación económica determinada a través de un porcentaje sobre el producto bruto explotado que el Estado 'exige como propietario de los recursos naturales no renovables'.

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explicaciones expresadas en la sentencia C-587, sobre la incompatibilidad para el

cobro simultáneo de regalías e impuestos, son las mismas que ahora se tienen

para apoyar la exequibilidad del artículo 16, en relación con la exención en la

explotación de hidrocarburos."

Sobre la incompatibilidad entre la generación de regalías y la de establecer

impuestos, la Corte destacó que en la sentencia C-221 del 29 de abril de 1997

analizó el asunto, así:

"21- Por todo lo anterior, la Corte concluye que la constitucionalización de las regalías, y el Particular régimen que las regula (CP arts. 360 y 361), implica el establecimiento, de una prohibición a los impuestos sobre la explotación de tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningún gravamen sobre ninguna actividad relacionada con los recursos no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del Legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso definir como hechos impositivos otras actividades económicas relacionadas con tales recursos, como su transporte, su exportación, etc. Lo que no puede la ley es establecer como hecho gravable el tipo de explotación que, por mandato de la Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al régimen especial de pago de regalías. La Corte considera entonces que las regalías y los impuestos sobre recursos no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías." (Sentencia C-221 de 1997, M.P., doctor Alejandro Martínez Caballero). (Negrilla fuera de texto)

En consecuencia, -dijo la Corte- De conformidad con lo expuesto, existe una

incompatibilidad entre el deber constitucional consagrado en el artículo 360, sobre

la obligación de imponer una contraprestación económica, a título de regalía,

causada por la explotación de un recurso natural, y el ` establecimiento de un

impuesto, pues, como dice la sentencia, "la consagración de un impuesto que

grave la explotación de un recurso natural no renovable estaría sustrayendo

ingresos del Estado cuya destinación está determinada por la propia Constitución"

(artículos 360 y 361 de la C.P.)

También precisó que "(...) la exención establecida en el artículo 16 demandado,

para la explotación del petróleo y sus derivados, no afecta a los municipios en el

cobro de los impuestos de industria y comercio, impuestos en los que la materia

imponible corresponde a todas las actividades comerciales, industriales y de

servicio, que se cumplan en las respectivas jurisdicciones municipales."

13EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



En cuanto a la exención por la actividad de transporte de petróleo y la exención

por los bienes necesarios para la construcción y conservación de refinerías, la

Corte dijo que, para establecer si es posible que el legislador invada el ámbito de

las entidades territoriales al decretar estas exenciones, en violación del artículo

294 de la Constitución, en primer lugar hay que establecer quién es el titular del

impuesto respecto del que se decreta la exención.

Con ese parámetro, en la sentencia, la Corte analizó el origen de la exención para

las actividades que previó el artículo 16 del Código de Petróleos. Dijo que esa

regulación la hizo el legislador con fundamento en la facultad que la Constitución

le otorgó y que, en consecuencia, así como el legislador reguló la exención,

también podía regular la prohibición. En ese contexto, concluyó la Corte que “(...)

la prohibición a los entes territoriales de gravar las actividades señaladas en el

precepto demandado, corresponde a una atribución del legislador, por lo que no

resulta inconstitucional. Cabe señalar que esta facultad lleva implícita, también, la

posibilidad de levantar o introducirle modificaciones a esta prohibición, sí, de

acuerdo con las circunstancias de la política económica del país así lo requiere. "

La Corte complementó el estudio de la norma y precisó que “de acuerdo

con el análisis hecho hasta ahora, existe el principio de que sí sobre la explotación

se causan regalías, no es posible imponer otros gravámenes, por parte de las

entidades territoriales.” Pero, en relación con las materias en las que recae esta

exención: la maquinaria y demás elementos que se necesitaren para el beneficio

del petróleo y sus derivados y para la construcción y conservación de refinerías y

oleoductos, la explicación es distinta, “si se analiza sobre qué clase de impuestos

recaería el recaudo. En primer lugar, la exención no se está inmiscuyendo en los

tributos propios de los municipios, como los que se generan con los inmuebles

en donde se desarrollen las actividades antes descritas, pues dichos inmuebles

son objeto de los impuestos y contribuciones correspondientes, tales como predial,

de valorización y demás, que se establezcan sobre ellos. En relación con la

maquinaria, los impuestos que puedan causarse serían de índole diferente a los

municipales o departamentales, pues corresponderían a los arancelarios. Y el

impuesto a industria y comercio, ya se explicó puede ser exigido con las

limitaciones contenidas en la ley. Entonces, no se observa sobre qué objeto

recaería la exención prevista en el artículo demandado."

14EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



Conforme con la doctrina judicial citada, la Sala considera que los actos

administrativos demandados no vulneran el artículo 16 del Código de Petróleos ni

el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, por las siguientes razones:

Los actos administrativos demandados liquidaron el impuesto de alumbrado

público a cargo de ECOPETROL, no gravan la actividad de explotación de los

recursos naturales no renovables y el artículo 16 del Código de Petróleos regula la

exención a las actividades y bienes taxativamente enlistados en esa norma.

- La explotación de recursos naturales no renovables está sometida a una

compensación a título de regalía.

A juicio de la Sala, los actos administrativos demandados no pretenden gravar la

explotación de recursos naturales no renovables. El impuesto del alumbrado

público tiene como objeto imponible el servicio de alumbrado público y como

hecho generador, el hecho de ser usuario potencial del servicio. En esa medida, ni

grava la explotación de recursos naturales no renovables ni afecta el ingreso que

percibe el Estado por concepto de regalías.

La exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos, como lo precisó la

Corte, tiene como fin esclarecer que sobre la explotación de recursos naturales no

renovables se causan regalías cuyo beneficiario es el Estado por ser el propietario

del subsuelo. Por eso, las entidades territoriales no pueden imponer otros

gravámenes sobre esa actividad, sin perjuicio de la participación que la

Constitución previó a favor de las entidades territoriales sobre parte de las

regalías.

Así mismo, respecto de las otras actividades, como también lo precisó la Corte, la

exención prevista en el artículo 16 del Código de Petróleos y la prohibición

establecida en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 no se inmiscuye en los tributos

propios de los municipios y, por eso, la regulación de impuestos sobre la

propiedad de las empresas que, ejecutan la actividad de explotación no vulneran

ni la exención ni la prohibición. Ni siquiera, con las limitaciones que ha impuesto la

ley, el impuesto de industria y comercio que grava la actividad de comercio como

tal, vulnera la exención y la prohibición.

15EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



En consecuencia, los actos administrativos que liquidaron el impuesto de

alumbrado público por los meses de abril, mayo y junio de 2010 a cargo de

ECOPETROL tampoco vulneran el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, porque

éstos no tienen como fin gravar la explotación de recursos naturales no renovables

en sí misma, sino determinar el impuesto a cargo del sujeto pasivo del gravamen

de alumbrado público, que, se reitera, no incide en ninguna de las actividades o

bienes a que se refiere el artículo 16 del Código de Petróleos o el artículo 27 de la

Ley 141 de 1994.

Ahora bien, ECOPETROL sostiene en el escrito de apelación que el municipio de

Acacías liquidó el impuesto de alumbrado público con base en la capacidad

máxima instalada (7% del consumo de energía), pese a que la sociedad rindió el

informe de consumo de energía para el mes de junio de 2010, quince días antes

de que fuera liquidado dicho impuesto. Sobre el particular la Sala no emitirá

ningún pronunciamiento de fondo, toda vez que no fue un argumento expuesto en

el escrito de la demanda y, por ende, no pudo ser objeto de contradicción por

parte del municipio de Acacías. De analizar dicha pretensión, la Sala estaría

vulnerando el derecho fundamental al debido proceso de la entidad territorial

demandada.

Adicionalmente, la Sala advierte que el recurso de apelación no es la oportunidad

procesal para adicionar o modificar los argumentos de la demanda.

Por lo anterior, la Sala considera que se debe confirmar la decisión de la primera

instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República

de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 2 de julio de 2014, proferida por el

Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas.

16EXPEDIENTE: 50001 23 31 000 2011 00281 01 (21644)



SEGUNDO. RECONÓCESE personería a la abogada Carolina Aguirre Rodríguez,

para actuar como apoderada del Municipio de Acacías, en los términos del poder

conferido a folio 187 del cuaderno principal.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTOPresidente de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍAACLARO VOTO

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

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