rpf apo yaros c mexico

RECURSOS PBLICOS FEDERALES

PARA APOYAR LAS ACTIVIDADES DE

LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL

Jacqueline Butcher de Rivas

Jorge V. Villalobos Grzybowicz

Mario Garciadiego Gonzlez Cos

Jorge Aguilar Valenzuela

Mercedes C. Aragons y Ruiprez Fernando Castro y Castro Miguel Mancera Aguayo Jos Manuel Murads Rodrguez Bruno J. Newman Pilar Servitje de Mariscal

Manuel Arango Arias

Jorge Villalobos Grzybowicz Coordinador

Carlos Cordourier Real Sergio Garca Garca Emma Gonzlez Sarur

PRESIDENTE

PRESIDENTE EJECUTIVO

SECRETARIO

TESORERO

VICEPRESIDENTES

PRESIDENTE HONORARIO

EQUIPO DE INVESTIGACION

CONSEJO DIRECTIVO

Recursos pblicos federales

para apoyar las actividades

de las organizaciones

de la sociedad civil

Recursos pblicos federales para apoyar las actividades de las organizaciones de la sociedad civil

Jorge Villalobos Grzybowicz, coordinador Carlos Cordourier Real Sergio Garca Garca

Emma Gonzlez Sarur

Primera edicin, diciembre de 2007

Portada: Miguel ngel Leyva

Edicin: mc editores

Centro Mexicano para la Filantropa, A.C. Cerrada de Salvador Alvarado nm. 7

Col. Escandn 11800 Mxico D.F.

Tel. (55) 5276-8530 Fax (55) 5515-5448 www.cemefi.org

La produccin de este documento fue posible gracias al financiamiento del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) a travs de la Convocatoria de Coinversin Social 2007.

Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores y no necesariamente compartidas por Indesol.

Impreso en Mxico Printed in Mexico

ndice

Presentacin 9

Introduccin 11

El financiamiento de las organizaciones de la sociedad civil 13

Conclusin 45

Recursos pblicos federales

para apoyar las actividades realizadas por OSC

Marco de actuacin de la administracin pblica federal 51

Programas federales sujetos a reglas de operacin 71

Gua de recursos pblicos federales

para apoyar las actividades realizadas por OSC

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico

Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI)

1. Programas de Albergues Escolares Indgenas 77

2. Convenios en Materia de Justicia 78

RECURSOS PBLICOS FEDERALES PARA APOYAR LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC 6

Secretara de Economa

1. Fideicomiso Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales 80

2. Programa de Apoyo para Incubadoras de Negocios para Jvenes (Projovem) 83

Secretaria de Educacin Pblica

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta)

1. Programa de Apoyo a las Culturas Municipales y Comunitarias (PACMYC) 85

2. Fondo de Apoyo a Comunidades para Restauracin de Monumentos y Bienes

Artsticos de Propiedad Federal (Foremoba) 87

3. Programa de Apoyo a la Infraestructura Cultural de los Estados 89

Secretara de Salud

1. Programa Comunidades Saludables 93

Secretara de la Reforma Agraria

1. Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos 96

2. Programa de la Mujer Campesina en el Sector Agrario 99

Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales

1. Programa de Desarrollo Regional Sustentable 103

2. Programa Pro-rbol de la Comisin Nacional Forestal 105

3. Programas de Desarrollo Forestal de la Comisin Nacional Forestal 108

Secretara de Desarrollo Social

1. Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las Entidades Federativas 110

2. Programa de Atencin a Jornaleros Agrcolas 112

3. Programa del Fondo Nacional para el Fomento a las Artesanas (Fonart) 116

4. Programa Jvenes por Mxico 120

5. Programa de Opciones Productivas 123

6. Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) 125

7. Programa de Vivienda Rural 127

RECURSOS PBLICOS FEDERALES PARA APOYAR LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC 7

8. Programa Fondos Regionales de Combate a la Pobreza 129

9. Programa de Guarderas y Estancias Infantiles para Apoyar

a Madres Trabajadoras 132

Secretara de Desarrollo Social

Instituto Nacional de Desarrollo Social

1. Programa de Coinversin Social 135

Otras instancias oferentes de recursos federales a las OSC

Instituto Nacional de las Mujeres

1. Fondo Pro-equidad 141

Instituto Mexicano de la Juventud

1. Proyectos Juveniles. Poder Joven 142

Administracin del Patrimonio de la Beneficencia Pblica (APBP)

1. Proyectos de Co-inversin Desarrollados por Organizaciones

de la Sociedad Civil sin fines de lucro 144

Anexo. Directorio de funcionarios y representantes

del gobierno federal con las OSC 147

Principales siglas utilizadas 163

Bibliografa 165

LA REALIZACIN DE INVESTIGACIONES QUE PERMITAN conocer el estado del financiamiento

pblico y privado al sector no lucrativo de nuestro pas ha sido una prioridad estratgica

para el Centro Mexicano para la Filantropa, A.C. (Cemefi). Estamos convencidos de

que el crecimiento y fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil (OSC)

depende no slo de la propia existencia de recursos, sino de la difusin sobre la

disponibilidad de stos a fin de que las instituciones filantrpicas puedan conocer las

diversas fuentes de financiamiento para desarrollar sus actividades.

El documento Recursos pblicos federales para apoyar las actividades de las organizaciones

de la sociedad civil constituye la continuacin de un esfuerzo anterior por identificar las

caractersticas que guarda el financiamiento pblico federal al sector no lucrativo, y que

fue publicado con el ttulo Fondos federales para apoyar proyectos de las organizaciones de la

sociedad civil (Cemefi/Indesol, 2003). Dos razones explican nuestro propsito de actualizar

este estudio precursor del financiamiento a las organizaciones ciudadanas orientadas a

fines pblicos. Por una parte, dada la pertinencia de la investigacin para el sector no

lucrativo, el estudio Fondos federales goz de una enorme acogida por parte de las

instituciones, por lo que decidimos efectuar una reimpresin de la publicacin lo cual

es muestra de la avidez que existe en el sector por contar con informacin precisa sobre

los recursos a su disposicin. En este sentido, esta nueva investigacin detalla, a manera

de gua, cules son los programas federales sujetos a reglas de operacin que financian

actividades de las OSC, y especifica sus objetivos, requisitos y cobertura.

Por otra parte, quisimos explorar la situacin actual del financiamiento pblico

a casi cuatro aos de promulgada la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas

por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC). En este sentido, nuestra intencin

consisti en indagar si el gran avance que represent para el pas dicha ley ha sido

Presentacin

RECURSOS PBLICOS FEDERALES PARA APOYAR LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC 1 0

reforzado con un incremento en el monto total de recursos pblicos que la Federacin

destina a promover las actividades de las OSC.

Asimismo, consideramos importante aprovechar el cmulo de informacin pblica

disponible sobre el tema, producto de una mayor transparencia en el ejercicio de los

recursos pblicos federales y de la creciente sistematizacin que lleva a cabo la Secretara

Tcnica de la Comisin de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la

Sociedad Civil.

Agradecemos la constante disposicin de la Direccin de Vinculacin y Registro

Federal de las OSC del Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) para dotar al

equipo de investigacin de Cemefi de la informacin solicitada. En particular, deseamos

agradecer al Lic. Jos Antonio Torres Vargas, Elizabeth Pardo Pimentel, Velia Torres

Salcido y Norma Meneses Maza su constante apoyo. De igual manera, quisiremos

reconocer la valiosa ayuda de Ivette Prez y Hctor Njera para sistematizar diversa

informacin derivada de los Informes de la Comisin de Fomento.

Si bien esta investigacin, financiada tanto con recursos del programa de

Coinversin vertiente Investigacin del Indesol, como con recursos del Cemefi, busca

contribuir a la generacin de informacin sobre el financiamiento a las actividades de

las OSC, consideramos necesario profundizar en los hallazgos obtenidos en estudios

posteriores. De esta manera, deseamos convocar a los especialistas a proseguir en la

reflexin sobre este tema a fin de contar con elementos que nos permitan formular

propuestas de poltica pblica orientadas a mejorar aquellas condiciones que brinden

impulso al sector no lucrativo del pas.

Jorge Villalobos Grzybowicz

Presidente Ejecutivo del Cemefi


EL OBJETIVO DE LA PRESENTE INVESTIGACIN es ofrecer un diagnstico actualizado de la

situacin del financiamiento pblico federal orientado a apoyar las actividades de las

organizaciones de la sociedad civil (OSC). A raz de la promulgacin de la Ley Federal de

Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC,

2004), el Estado mexicano determin reconocer cabalmente como instituciones de inters

y beneficio pblico a las organizaciones civiles que por aos han contribuido al

fortalecimiento de la democracia y la justicia social en nuestro pas. De ah que se vuelva

imperativo examinar cul es la situacin que prevalece en materia de financiamiento

pblico a las OSC, a fin de fortalecer las sinergias que la relacin sociedad-gobierno crea

en la construccin del bien comn.

El primer captulo de este estudio ofrece un breve panorama de las diversas

fuentes de financiamiento con las que cuentan las organizaciones del sector no lucrativo

para desarrollar sus actividades. Asimismo, dicho captulo examina la tendencia que ha

seguido la composicin y magnitud de los recursos pblicos federales para apoyar los

proyectos de las organizaciones civiles desde 2003. Hemos tomado como lnea de base

el 2003 debido a que fue en ese ao cuando por primera vez fue posible gracias a la

investigacin Fondos federales para apoyar proyectos de las organizaciones de la sociedad civil

promovida por Cemefi identificar con algn grado de certeza los recursos destinados

a financiar actividades de las OSC. Para los aos siguientes, hemos recurrido a los informes

anuales que la Secretara Tcnica de la Comisin de Fomento hace pblicos en

cumplimiento de la normatividad derivada de la LFFAOSC, los cuales reportan el total de

acciones de fomento y recursos canalizados a las OSC que cuentan con la Clave nica de

Inscripcin al Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil (CLUNI) por

parte de las entidades de la administracin pblica federal.

Introduccin


Por otra parte, el segundo captulo analiza el marco normativo en el que opera el

ejercicio de los recursos pblicos federales y explica el contexto administrativo en el

que se presenta el apoyo a las OSC en cumplimiento del papel que otorga el Plan Nacional

de Desarrollo a las organizaciones civiles. Asimismo, este captulo sirve de marco

introductorio para conocer la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federacin, y

as identificar las partidas y captulos del mismo que contemplan recursos para las OSC.

Una vez expuesta la manera en la que se organizan los recursos pblicos con los

que cuenta la Federacin, la segunda parte de esta investigacin constituye una gua til

de recursos pblicos disponibles para las OSC. Dicha Gua de recursos pblicos

federales identifica los programas sujetos a reglas de operacin, describe sus objetivos

especficos, define la poblacin objetivo, determina su cobertura y establece los requisitos

para el acceso a los recursos. Confiamos en que esta Gua contribuya de manera

importante a una identificacin clara de los programas que pueden ser aprovechados

por las OSC en sus estrategias de recaudacin de fondos.

Finalmente, el presente estudio incorpora en un Anexo un directorio de

funcionarios pblicos y representantes del gobierno federal ante las organizaciones de

la sociedad civil. Incluimos este directorio con el objetivo de que los miembros de las

organizaciones civiles puedan identificar de manera sencilla quines son sus contrapartes

con la Federacin y se facilite as la comunicacin con stos.


PARA LA MAYORA DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL, el financiamiento de sus

programas y actividades se establece a partir de una variada combinacin de recursos

pblicos y privados, nacionales e internacionales. En la bsqueda de recursos interviene

una amplia gama de donantes, as como diversas estrategias de recaudacin de fondos

acordes con la fuente de financiamiento. Para el sector no lucrativo, el financiamiento es

un sistema complejo en el que intervienen variables como la cultura de la donacin, la

educacin cvica, las prcticas solidarias, los marcos legal y fiscal, la visibilidad de las

organizaciones, la profesionalizacin del sector, las polticas pblicas y la disponibilidad

de fondos pblicos y privados.

A continuacin presentamos una breve descripcin de las caractersticas del

financiamiento a las actividades de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) mexicanas

que podr ayudarnos a contextualizar con mayor precisin cul es la situacin actual y

los retos que tenemos en esta materia.

Filantropa en Mxico

Las expresiones de solidaridad de la ciudadana mexicana son recurrentes aunque

generalmente desestructuradas, lo cual se refleja en el bajo ndice de asociatividad que

existe en el pas. Lejos de asumir esta situacin como irremediable, consideramos que el

incremento del nmero de donantes y organizaciones es factible, pues no cabe duda de

que existe un capital solidario de facto que, mediante el establecimiento de condiciones

sociales y jurdicas adecuadas, puede ser transformado en efectivo capital social.

El financiamiento de las organizaciones de la sociedad civil


De acuerdo con la Encuesta Nacional de Solidaridad y Servicio Voluntario

(ENSAV), promovida por el Centro Mexicano para la Filantropa (Cemefi), 66% de la

poblacin mexicana ha efectuado algo en beneficio de otra(s) persona(s), no familiar,

sin recibir remuneracin econmica por ello. Un dato que destaca de esta encuesta se

refiere a que el nivel de ingreso no determina la existencia de acciones solidarias entre

los ciudadanos mexicanos, lo cual indica que no existe correlacin entre riqueza y

solidaridad. De hecho, mientras que en el estrato considerado como bajo el 70% de la

poblacin efecta acciones solidarias, en el nivel alto se presenta un porcentaje ligeramente

menor de personas que efectan este tipo de acciones (66%).

S

No

Porcentaje

Total

66

34

Bajo

30

70

M-B

36

64

M-A

35

65

Alto

34

66

Fuente: ENSAV, 2005.

Cuadro 1

Acciones solidarias realizadas por la poblacin mexicana

Ingreso

Asimismo, de acuerdo con la Encuesta Nacional sobre Filantropa y Sociedad Civil

(ENAFI) llevada a cabo por el Proyecto sobre Filantropa y Sociedad Civil del Instituto

Tecnolgico Autnomo de Mxico, del total de personas encuestadas, 77% indic que

otorga limosnas en la calle, 82% da a la Iglesia u otra organizacin religiosa y 91% dice

que ha dado a alguna organizacin (escuelas, hospitales, iglesias). Del total de las personas

que manifestaron otorgar dinero a otras, 79.4% seal que su ayuda la brinda directamente

a una persona necesitada, en lugar de canalizarla va instituciones u organizaciones

formales de la sociedad civil. 1

1 Encuesta Nacional Sobre Filantropa y Sociedad Civil, Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM), Proyecto sobre Filantropa y Sociedad Civil, 2005. Disponible en: http:// www.filantropia.itam.mx/documentos/documentos.html.

EL FINANCIAMIENTO DE LAS OSC 1 5

De este modo, si bien es cierto que los ciudadanos mexicanos actan

solidariamente a travs de distintas expresiones de generosidad, gran parte de las

donaciones de tiempo y recursos se dan en contextos informales (Butcher, 2007). En

particular, por lo que se refiere a la donacin de dinero, la mayor parte de las transferencias

se efectan de manera directa y sin mediacin de instituciones sin fines de lucro, lo cual

quiz se explica por un insuficiente grado de confianza en las organizaciones sociales

por parte de la ciudadana mexicana. De acuerdo con datos de la Encuesta Nacional

sobre Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas (ENCUP, 2005), el nivel de confianza en

este tipo de organizaciones, en una escala de cero a diez, es de 6.86. Ciertamente por

encima de la institucin peor evaluada (partidos polticos) con 5.36, pero por debajo de

la Iglesia y del Ejrcito (7.68 y 7.72 respectivamente).

En nuestro pas, las donaciones privadas se otorgan fundamentalmente de dos

formas: a) de forma directa a un beneficiario individual, constituyendo sta la va ms

generalizada, y b) a travs de un circuito formal, en el que media un recibo deducible de

impuestos, otorgado por una institucin autorizada por el Servicio de Administracin

Tributaria (SAT) de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP). En el primer

caso, las donaciones son difcilmente cuantificables y slo es posible efectuar estimaciones

respecto a los montos y su frecuencia gracias al empleo de ejercicios de estadstica

inferencial, todava escasos en nuestro pas. De hecho, slo la ENAFI y la ENSAV ofrecen

alguna informacin al respecto. En cuanto a las donaciones privadas otorgadas en el

circuito formal, es posible estimar su magnitud en funcin del costo fiscal (i.e., los recursos

que el gobierno deja de percibir, va impuestos, por la deducibilidad de los donativos

recibidos por donatarias autorizadas) que reporta la autoridad hacendaria respecto de

los donativos de personas fsicas y morales. Sin embargo, esta referencia para conocer el

nivel de donaciones privadas que existe en Mxico no constituye una fuente precisa

para estimar la composicin del financiamiento del sector no lucrativo, ya que el costo

fiscal tambin incluye donaciones realizadas al propio gobierno (federal, estatal y

municipal).


Recursos financieros autogenerados por las OSC

En Mxico, el ingreso ms importante de las organizaciones del sector no lucrativo es el

correspondiente a las cuotas y servicios. De acuerdo con un estudio comparativo

promovido por el Johns Hopkins Center for Civil Society Studies (2002), el concepto

de cuotas y servicios representa el 85% del total de los recursos financieros con los que

cuentan las organizaciones de la sociedad civil mexicanas para llevar a cabo sus actividades.

Este porcentaje no slo es superior al promedio (49%), sino que resulta el ms alto con

respecto a los 22 pases de Asia, Medio Oriente, Latinoamrica, Norteamrica, Europa

Occidental y Central que fueron estudiados, segn se aprecia en el siguiente cuadro:

Cuadro 2

Fuentes de recursos del sector no lucrativo (%)

Pas

Mxico Brasil Argentina Colombia Per Australia Finlandia Estados Unidos Eslovaquia Hungra Japn Espaa Repblica Checa Irlanda Blgica Alemania Holanda Francia Austria Reino Unido Rumania

Promedio

Pblicos

9 1520151931363022274532397777645958504745

40

Filantropa

6 11 7 1513 6 6 132318 3 1914 7 5 4 3 7 6 9 27

11

Por cuotas

857473706863585755555249471618323835444428

49

Fuente: Salamon et al. (2002).


Asimismo, como es posible apreciar en el cuadro 2, Mxico es el pas con la menor

participacin de financiamiento pblico a las actividades de las OSC del total de los

pases que formaron parte del estudio: apenas 8% del total de los recursos disponibles,

cifra que se encuentra muy por debajo del promedio (40%). Dada la importancia de este

tema, abordaremos este asunto con mayor precisin en una seccin subsiguiente.

Financiamiento privado a las actividades de las OSC

En cuanto a los donantes que participan en el circuito formal al que nos hemos referido

(es decir, personas fsicas y morales que reciben a cambio de sus donativos recibos

deducibles de impuestos por parte de una donataria autorizada), apenas empezamos a

tener cierta informacin respecto a la magnitud de los recursos canalizados a las

organizaciones sin fines de lucro. En este sentido, el secretario de Hacienda de la

administracin del presidente Vicente Fox, Francisco Gil Daz, indic que existan para

el ejercicio fiscal 2004, entre personas fsicas y empresas (excluyendo las que dictaminan),

393,970 donantes. Los cuales reportaron que haban otorgado donativos por un monto

de 2,219.3 millones de pesos lo cual significa un sacrificio fiscal de 710.2 millones de

pesos. Es decir, los donantes aportaron efectivamente 1,509.1 millones de pesos y el

resto lo aport el Gobierno Federal para apoyar las actividades de las donatarias

autorizadas. 2

En este punto, es necesario mencionar, aunque sea brevemente, cmo funciona

el mecanismo de deducibilidad de los donativos a fin de comprender el clculo expresado

en el prrafo anterior por el ex secretario de Hacienda. Una idea muy extendida, no

obstante falsa, respecto a la deducibilidad de los donativos, se refiere a que stos de

alguna manera subrogan el pago de impuestos. Es decir, se piensa que los contribuyentes

que otorgan donativos lo hacen para evitar cumplir con sus obligaciones fiscales. Sin

embargo, los donativos otorgados por las personas fsicas y morales a las donatarias

2 Versin estenogrfica de la intervencin del secretario de Hacienda en la Reunin de la Junta de Asistencia Privada celebrada en la ciudad de Mxico el 3 de octubre de 2005.


autorizadas no sustituyen el pago de impuestos, pues la deduccin se realiza sobre la

base gravable utilizada para calcular los impuestos a pagar. Si bien la existencia de

donativos deducibles de impuestos tiene un costo fiscal que absorbe el gobierno, ste

slo representa una parte del total de recursos donados por los contribuyentes a la

sociedad. En particular, el costo fiscal es equivalente al porcentaje de impuesto sobre

la renta (ISR) que se pagara sobre la cantidad que suma el donativo. En este sentido,

mientras que el gobierno deja de percibir, va impuestos, la tasa aplicable al ISR sobre el

total del donativo (cantidad que transfiere indirectamente a las donatarias), las

organizaciones sin fines de lucro que trabajan por causas de beneficio social, y que estn

autorizadas para expedir recibos deducibles de impuestos, reciben del donante ms de

tres veces del impuesto que originalmente pagara el contribuyente. De ah que sea falaz

pensar que la deducibilidad constituye un mecanismo de elusin o evasin fiscal.

El clculo efectuado por el ex titular de la Secretara de Hacienda da cuenta de

que el sacrificio o costo fiscal derivado de la deducibilidad para el ejercicio fiscal 2004

(710.2 millones de pesos) representa slo una parte del total de los recursos canalizados

a las donatarias.

Ahora bien, retomando el anlisis sobre la estimacin del nmero de donantes

privados que se encuentran en el circuito de filantropa formal en nuestro pas, si en

2005 exista una base de contribuyentes registrados de 18 millones 157 mil 273 personas

fsicas y 640 mil 894 personas morales o empresas, podemos decir que los 393 970

donantes de los que habla el ex secretario representan slo un 2% de los contribuyentes

que en Mxico otorga y deduce donativos.


Cuntas instituciones sin fines de lucro pueden recibir donativos?

De las organizaciones de la sociedad civil que existen en Mxico sobre las cuales no

existe consenso respecto a su nmero 3 slo 5,280 son donatarias autorizadas (ejercicio

fiscal 2007). Aunque la tendencia hasta el ao 2002 haba sido hacia el aumento del

nmero de donatarias autorizadas, sufri una importante cada en 2003 y se ha mantenido

relativamente constante desde entonces (grfica 1).

3 El Directorio de Instituciones Filantrpicas del Centro Mexicano para la Filantropa reporta la existencia de 10,631 instituciones formalmente constituidas sin embargo, el Centro de Documentacin e Informacin sobre Organizaciones de la Sociedad Civil de la Universidad Autnoma Metropolitana (UAM-CEDIOC) reporta en un estudio ms de 17,000 organizaciones.

Grfica 1 Nmero de donatarias autorizadas 1991-2007

Fuente: Servicio de Administracin Tributaria (SAT) y Cemefi (aos 2006 y 2007) con base en el Diario

Oficial de la Federacin.

Nmero de donatarias

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

2,000

1,000

01991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ao

1,991

2,575 2,7893,123

1,910

3,100 3,3623,636 3,932

4,207

5,117

6,033

4,4315,032 5,175

5,752 5,773


Composicin del circuito formal de filantropa

Con objeto de estimar el total de donativos otorgados por las personas fsicas en el

circuito formal, nos basamos en un estudio de la Cmara de Diputados 4 efectuado con

datos proporcionados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) para evaluar

la prdida de recaudacin tributaria relacionada con el Impuesto sobre la Renta (ISR). En

dicho estudio se establece el costo fiscal de los donativos no onerosos ni remunerables

de 2002 al 2007. Con base en esta informacin, elaboramos un cuadro en el que se

registra el costo fiscal reportado por la SHCP, y con base en l se calcula el monto de

donativos otorgados en los ejercicios fiscales 2003-2006.

Aunque las cifras mencionadas en el estudio de la Cmara de Diputados pueden dar una

idea aproximada de los montos donados por las personas fsicas en cuatro aos fiscales,

estos datos deben ser tomados slo como una aproximacin a la magnitud del

financiamiento privado que recibe el sector no lucrativo en nuestro pas, ya que, adems

de existir una brusca cada de los donativos sobre la cual no existe una explicacin

consistente, los datos proporcionados por la autoridad hacendaria incluyen donativos

privados hechos al propio gobierno.

4 La prdida en la recaudacin del Erario Federal mexicano por los presupuestos de gastos fiscales, 2002-2007, Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis, H. Cmara de Diputados, LX Legislatura, mayo de 2007. El sacrificio fiscal que se reporta es en personas morales y personas fsicas, correspondientes a sacrificio fiscal por deducciones autorizadas a ISR por concepto de donativos no onerosos ni remunerativos otorgados a donatarias autorizadas.

Ao

Costo fiscal

Donativos

2003

2,064.9

7,374.0

2004

1,149.0

4,106.785

2005

1,388.7

4,959.0

2006

605.5

2,163.57

Cuadro 3 Donativos personas fsicas (millones de pesos)

Fuente: Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis, H. Cmara de Diputados. Clculos propios

para la estimacin del rubro de donativos.


Con los mismos datos de la SHCP que fueron empleados para el estudio elaborado

por el Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis de la Cmara de Diputados, es

posible realizar una aproximacin a los recursos que aportaron las personas morales con

base en el costo fiscal relacionado con el Impuesto sobre la Renta Empresarial para los

ejercicios fiscales 2002-2005. Es este caso, no incluimos las cifras reportadas para el

ejercicio 2006 en virtud de que la propia autoridad hacendaria ha reconocido que los

datos reportados son inexactos.

Ao

Costo fiscal

Donativos

2002

1,601.6

5,720.0

2003

1,663.1

5,178

2004

1,721.9

6,149.0

2005

1,674.2

5,979.0

Cuadro 4 Donativos personas morales (millones de pesos)

Fuente: Centro de Documentacin, Informacin y Anlisis, H. Cmara de Diputados. Clculos propios

para la estimacin del rubro de donativos.

En este caso, es posible observar que las aportaciones de las empresas se mantienen sin

grandes fluctuaciones para los aos de referencia, y que los montos anuales son mayores

que los otorgados por las personas fsicas.

Fundaciones y entidades donantes

En una investigacin promovida por el Centro Mexicano para la Filantropa, A.C.

(Cemefi) para indagar la composicin del sector donante, se identificaron 142 entidades

que otorgan de manera sistemtica recursos a las instituciones sin fines de lucro. Una

vez detectadas, se invit a dichas entidades a participar en un estudio que arrojara

informacin bsica sobre sus actividades, convocatorias y procedimientos para la solicitud

de recursos. Del total de entidades, finalmente fueron incluidas 125 en el Directorio de

fundaciones y entidades donantes en Mxico (Cemefi/Indesol, Mxico, 2005) sobre las que

se tena informacin til para las OSC. Asimismo, dicho texto clasific a las entidades de


acuerdo con una tipologa basada en sus caractersticas institucionales: fundaciones

comunitarias, fundaciones independientes y familiares, fundaciones empresariales,

programas empresariales, fundaciones operativas y fundaciones intermedias.

Entidades donantes divididas por tipo

Fundaciones comunitarias 17

Fundaciones familiares e independientes 38

Fundaciones intermediarias 5

Fundaciones operativas 6

Fundaciones empresariales 44

Programas empresariales 15

Total de entidades donantes incluidas en el directorio 125

Cuadro 5 Entidades donantes

De la informacin que se desprende del Directorio de fundaciones y entidades donantes en

Mxico, es posible afirmar que la mayor parte de este subsector est vinculado con

empresas privadas (grfica 2). En cuanto a su distribucin geogrfica, la mayor parte de

ellas se encuentra en el Distrito Federal, aunque otorgan financiamiento a OSC situadas

en otras entidades federativas.

Grfica 2 Distribucin porcentual de fundaciones y entidades donantes en Mxico

de acuerdo con sus caractersticas institucionales

Fuente: Directorio de fundaciones y entidades donantes en Mxico, Cemefi/Indesol, Mxico, 2005.

Fuente: Directorio de fundaciones y entidades donantes en Mxico, Cemefi/Indesol, Mxico, 2005.

4 % Fundaciones operativas 5 % Fundaciones intermediarias

14 % Fundaciones comunitarias 12 % Programas empresariales

35 % Fundaciones empresariales 30 % Fundaciones independientes

y familiares


Financiamiento internacional a las OSC mexicanas

Las instituciones sin fines de lucro de nuestro pas cuentan con otras fuentes de

financiamiento distintas a los recursos autogenerados y a las donaciones privadas

nacionales, entre las que se encuentran los recursos internacionales de organismos

pblicos o privados.

En gran medida, el financiamiento internacional a las actividades de las OSC se

puede entender en el marco de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo. De

acuerdo con este marco, los pases desarrollados contribuyen al proceso de desarrollo

de los pases en vas de desarrollo mediante transferencias econmicas a proyectos que

combaten la pobreza, crean capacidades, o fortalecen la gobernanza de los Estados

beneficiarios. Sin embargo, en mltiples casos el financiamiento para el desarrollo no

est exento de criterios geopolticos o intereses econmicos de los pases donantes, por

lo que en repetidas ocasiones el combate a la pobreza, la promocin del desarrollo, el

impulso a los procesos de paz, la atencin a los efectos de los desastres y crisis

humanitarias no determinan certeramente la existencia de recursos para los pases en

vas de desarrollo. A grandes rasgos, el financiamiento internacional proveniente del

concepto de cooperacin para el desarrollo se canaliza a travs de prstamos, asistencia

tcnica y donativos.

Debido a que Mxico es considerado como un pas de desarrollo medio, el

financiamiento internacional es escaso y este tipo de recursos no constituye una fuente

importante de dinero para las OSC mexicanas. Los principales agentes que intervienen

en la cooperacin internacional para el desarrollo son los Estados, agencias

internacionales, fundaciones, corporaciones o empresas, instituciones educativas,

organizaciones civiles, individuos y clubes de migrantes (iglesias) entre otros. 5 La

informacin sobre el financiamiento internacional al sector no lucrativo mexicano es

muy escasa sin embargo, a continuacin presentamos un cuadro que registra una

estimacin de los recursos provenientes de fuentes norteamericanas a fin de brindar

una somera idea de cul es su magnitud.

5 Diana Leticia Garca Romero, El dilema de un pas de ingreso medio alto: Mxico y los flujos de ayuda internacional para el desarrollo, p. 7.


Recursos pblicos para las OSC

Como se mencion en un apartado anterior, en Mxico el financiamiento pblico a las

actividades llevadas a cabo por las OSC es limitado. De acuerdo con el estudio promovido

por el Centro para Estudios de la Sociedad Civil de la Universidad de Johns Hopkins, el

financiamiento pblico representa slo el 8% de los ingresos de las instituciones no

lucrativas de nuestro pas.

A partir del ao 2004, en el que se promulg la Ley Federal de Fomento a las

Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC), se estableci

que toda institucin no lucrativa que reciba recursos federales est obligada a contar

con una Clave nica de Inscripcin al Registro Federal de las Organizaciones de la

Sociedad Civil, conocida como Cluni. Adems de ser incluidas en un registro a cargo del

Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol), las organizaciones sociales que cuentan

con la Cluni estn obligadas a presentar un informe anual sobre sus actividades y situacin

financiera.

Las OSC sujetas a apoyos y estmulos que propone la LFFAOSC deben estar

legalmente constituidas, no perseguir fines de lucro ni de proselitismo poltico-electoral

o religioso, as como realizar alguna de las 17 actividades contempladas en la propia ley. 6

Asimismo, el artculo 7 de la Ley de Fomento precisa trece disposiciones jurdicas

que son consideradas como obligaciones por parte de las organizaciones de la sociedad

civil a fin de que stas tengan acceso a los apoyos y estmulos que otorga la administracin

pblica federal.

Cuadro 6 Financiamiento internacional (Estados Unidos)

Donativos extranjeros 219

Fundaciones norteamericanas (2005) * 30

Ayuda Oficial al Desarrollo (2005) ** 189

* Foundation Center. ** Donativos reportados por fundaciones norteamericanas y por Ayuda Oficial al Desarrollo.

6 Arts. 3 y 5 de la LFFAOSC.


Asistencia social, conforme a lo establecido en la Ley sobre el Sistema Nacional de

Asistencia Social y en la Ley General de Salud.

Apoyo a la alimentacin popular.

Actividades cvicas, enfocadas a promover la participacin ciudadana en asuntos de

inters pblico.

Asistencia jurdica.

Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas.

Promocin de la equidad de gnero.

Aportacin de servicios para la atencin a grupos sociales con capacidades diferentes.

Cooperacin para el desarrollo comunitario.

Apoyo en la defensa y promocin de los derechos humanos.

Promocin del deporte.

Promocin y aportacin de servicios para la atencin de la salud y cuestiones sanitarias.

Apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales, la proteccin del ambiente, la

flora y la fauna, la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, as como la

promocin del desarrollo sustentable a escala regional y comunitaria, de las zonas urbanas

y rurales.

Promocin y fomento educativo, cultural, artstico, cientfico y tecnolgico.

Fomento de acciones para mejorar la economa popular.

Participacin en acciones de proteccin civil.

Prestacin de servicios de apoyo a la creacin y fortalecimiento de organizaciones que

realicen actividades objeto de fomento por esta ley.

Las que determinen otras leyes.

Cuadro 7 Actividades de las OSC sujetas

a fomento por parte del gobierno federal

Entre las disposiciones ms importantes se encuentran: la obligacin de

inscribirse en el Registro Federal de Organizaciones, constituir legalmente sus rganos

de representacin, contar con un sistema de contabilidad de acuerdo con normas y

principios, proporcionar la informacin que les sea requerida por la autoridad, informar


anualmente a la Comisin sobre las actividades realizadas, notificar al Registro las

modificaciones a su acta constitutiva y, en caso de disolucin, transmitir los bienes que

se hayan adquirido con apoyos y estmulos pblicos a otra u otras organizaciones que

realicen actividades de fomento y que se encuentren inscritas en el Registro Federal de

Organizaciones.

De acuerdo con la Ley de Fomento (art. 8), las organizaciones no podrn recibir

apoyos cuando incurran en alguno de los siguientes supuestos: exista entre sus directivos

y los servidores pblicos, encargados de otorgar o autorizar los apoyos, relaciones de

inters o nexos de parentesco hasta cuarto grado, o sean cnyuges y cuando se contraten

con recursos pblicos a personas con nexos de parentesco con los directivos de la

organizacin, ya sea por consanguinidad o afinidad en cuarto grado.

A continuacin presentamos un anlisis del universo de organizaciones de la

sociedad civil que pueden ser beneficiarias de apoyos y estmulos por parte del gobierno

federal a raz de la promulgacin de la LFFAOSC.

Nmero de OSC con Cluni

Para octubre del ao 2007 se encontraban debidamente registradas ante el Indesol 5,849

organizaciones en el pas. En cuanto a su distribucin geogrfica, cinco entidades

federativas concentran el 49.39% de las organizaciones registradas, lo cual habla de una

alta desigualdad en la densidad de organizaciones que operan en los distintos estados de

la Repblica. La tasa de crecimiento del ao 2006 al 2007 es de aproximadamente 15%

anual sin embargo, el Distrito Federal es la entidad donde ms alto se presenta el

incremento (25%), en tanto es palpable un crecimiento insuficiente en algunas entidades

federativas donde se acusa la necesidad de organizaciones sociales que coadyuven en el

proceso de desarrollo. Acaso la excepcin sea el estado de Oaxaca, donde creci el

nmero de organizaciones registradas en un 10.01% (cuadros 8 y 9).


Uno de los aspectos que ms llama la atencin es que casi la mitad de las

organizaciones que cuentan actualmente con Cluni son de reciente creacin. En este

sentido, en el periodo que comprende los aos 2001-2006, fueron creadas 2,293

organizaciones sociales susceptibles de recibir apoyos y estmulos del gobierno federal.

Este incremento, reportado en un detallado informe de la Secretara Tcnica de la

Comisin de Fomento, es muy superior a la tasa de crecimiento de donatarias autorizadas

para el mismo periodo, por lo que se hace necesario investigar cules son las razones que

explican este considerable aumento a fin de conocer las variables que interrelacionan el

financiamiento con la formalizacin de las OSC en Mxico.

Las actividades de las organizaciones de acuerdo a la LFFAOSC

Las organizaciones de la sociedad civil suelen desarrollar actividades simultneamente

en distintas esferas y con distintos grupos. Esta multiplicidad de reas de intervencin

se debe en gran medida a las caractersticas de los modelos de accin social que

implementan las organizaciones y que buscan la integralidad desde diversos enfoques.

Por ejemplo, no es posible incrementar el aprovechamiento escolar de la niez si no se

combaten problemas como la desnutricin y la pobreza de manera paralela, de modo

que las organizaciones de la sociedad civil que operan programas en el mbito educativo

deben intervenir simultneamente en otras esferas. La inherente complejidad de los

problemas sociales que atienden las OSC determina entonces la necesidad de trabajar en

distintas temticas de manera concurrente. La LFFAOSC seala 17 actividades realizadas

por las organizaciones de la sociedad civil que el Estado mexicano busca fomentar por

ser de inters pblico (vase cuadro 7). Naturalmente, dichas actividades no son

excluyentes, sino que de manera comprensible concurren en la operacin de los programas

de las organizaciones. As, diversas actividades sealadas por la LFFAOSC se encuentran al

mismo tiempo en el objeto social de las instituciones sin fines de lucro registradas por el

Instituto de Desarrollo Social.

Cuadro 8 Distribucin de OSC con Cluni por estado

Distrito Federal

Oaxaca

Veracruz

Coahuila

Mxico

Michoacn

Baja California

Chihuahua

Chiapas

Puebla

Guanajuato

Jalisco

Durango

Nuevo Len

Quertaro

Tlaxcala

San Luis Potos

Morelos

Yucatn

Hidalgo

Sinaloa

Sonora

Guerrero

Tamaulipas

Aguascalientes

Quintana Roo

Campeche

Colima

Zacatecas

Nayarit

Tabasco

Baja California Sur

Total

2006

1,017

209

140

168

116

162

153

133

123

116

75

101

86

106

85

85

72

62

61

52

63

46

52

43

43

49

40

40

29

25

16

26

3,594

2007

1,505

322

285

258

255

248

237

218

214

187

164

162

158

156

122

122

117

113

110

108

92

91

86

83

72

70

66

55

50

46

40

37

5, 849

25.75

10.01

4.87

4.41

4.35

4.94

4.05

3.73

3.66

3.20

2.80

2.77

2.70

2.67

2.09

2.09

2.00

1.93

1.88

1.85

1.57

1.56

1.47

1.42

1.23

1.20

1.13

0.94

0.89

0.78

0.68

0.63

Porcentaje del total

respecto a 2007

Nmero de organizaciones con Cluni Entidad

Fuente: Indesol www.corresponsabilidad.gob.mx (abril de 2006/octubre de 2007).

8,720,916

3,506,821

7,110,214

2,495,200

14,007,495

3,966,073

2,844,469

3,241,444

4,293,459

5,383,133

4,893,812

6,752,113

1,509,117

4,199,292

1,598,139

1,068,207

2,410,414

1,612,899

1,818,948

2,345,514

2,608,442

2,394,861

3,115,202

3,024,238

1,065,416

1,135,309

754,730

567,996

1,367,692

949,684

1,989,969

512,170

5.4

38.1

28.0

8.6

14.3

23.3

1.3

8.6

47.0

26.7

18.9

10.9

24.4

3.6

12.5

17.9

25.7

10.7

18.1

25.7

13.7

9.6

42.0

10.3

14.9

11.0

20.0

8.9

20.9

17.2

28.5

4.7

10.3

46.9

36.3

15.2

22.4

30.8

2.3

13.3

55.9

35.3

26.6

17.2

33.7

7.2

17.9

26.2

33.3

17.3

26.2

33.0

20.5

15.8

50.2

17.5

23.6

16.0

27.3

14.9

29.3

23.3

36.6

8.0

31.8

68.0

59.3

41.0

49.9

54.5

9.2

34.2

75.7

59.0

51.6

41.6

59.4

27.5

37.7

51.4

55.5

41.4

51.7

54.2

44.2

40.4

70.2

44.9

51.1

36.5

51.4

38.5

53.6

43.8

59.4

23.5

Porcentaje de la poblacin

ALIMENTARIA CAPACIDADES PATRIMONIO

Poblacin total

Fuente: Coneval, 2005.

Cuadro 9 Correspondencia entre poblacin y tipo de pobreza, 2005

Distrito Federal

Oaxaca

Veracruz

Coahuila

Mxico

Michoacn

Baja California

Chihuahua

Chiapas

Puebla

Guanajuato

Jalisco

Durango

Nuevo Len

Quertaro

Tlaxcala

San Luis Potos

Morelos

Yucatn

Hidalgo

Sinaloa

Sonora

Guerrero

Tamaulipas

Aguascalientes

Quintana Roo

Campeche

Colima

Zacatecas

Nayarit

Tabasco

Baja California Sur

Entidad


En cuanto a la figura jurdica mediante la que se constituyen las instituciones sin fines

de lucro que son objeto de la Ley de Fomento, el tipo de organizacin predominante es

la Asociacin Civil (AC). Del total de organizaciones que cuentan con la Cluni, 88.5%

tienen este tipo de figura legal, seguido de la figura llamada Institucin de Asistencia

Privada (7.82%), como se muestra en el cuadro 11.

Cuadro 11

Figura jurdica de las instituciones sin fines de lucro (2007)

Figura jurdica

Asociacin Civil

Institucin de Asistencia Privada

Institucin de Beneficencia Privada

Asociacin de Beneficencia Privada

Otra figura

5,171

457

22

39

160

88.5

7.82

0.37

0.37

2.74

Nmero Porcentaje

El cuadro 12 puede servirnos de referente para conocer cul es el perfil del sector social

que es susceptible a recibir recursos pblicos federales. En particular, es posible distinguir

una clara orientacin de las organizaciones con Cluni a prestar servicios educativos,

brindar asistencia social a grupos vulnerables, promover el desarrollo comunitario, as

como a realizar actividades vinculadas con la salud, el medio ambiente y el fomento de

acciones que mejoran la economa popular.

Recursos Pblicos Federales para el Sector No Lucrativo

De acuerdo con la investigacin Fondos federales para apoyar proyectos de las organizaciones de

la sociedad civil, el gobierno federal apoy en 2003 a 2 mil 606 instituciones con recursos

por $1,180,655,599.71 (mil ciento ochenta millones seiscientos cincuenta y cinco mil

quinientos noventa y nueve pesos) para impulsar 2 mil 675 proyectos de desarrollo social.

Estos recursos fueron distribuidos mediante distintas instancias del gobierno federal,

entre las que destacan el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) a travs del

Fuente: Direccin de Vinculacin y Registro Federal de las OSC, Indesol.


Act

ivid

ades

se

alad

as p

or la

Ley

Fed

eral

de

Fom

ento

Pro

moc

in

y fo

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civi

l.

Las

que

det

erm

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otr

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yes.

2005

2,70

9

1,58

8

1,31

8

1,17

3

940

974

790

988

982

836

724

735

626

575

466

507

274 44

2006

3,59

4

2,13

2

1,74

1

1,55

9

1,24

4

1,30

6

1,08

9

1,28

6

1,24

1

1,12

7

974

979

830

786

623

659

360 62

2007

5,84

9

3,50

7

2,90

3

2,45

1

2,11

8

2,10

2

2,00

2

1,98

6

1,91

7

1,90

4

1,62

3

1,60

3

1,38

7

1,33

4

1,04

5

1,03

5

647 95

Tas

a de

cre

cim

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o

prom

edio

200

5-20

07

49.4

%

49.4

%

45.1

%

51.3

%

47.5

%

60.8

%

42.3

%

40.4

%

51.9

%

50.6

%

48.5

%

49.8

%

53.2

%

50.7

%

43.5

%

55.6

%

47.1

%

Fue

nte:

Alte

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005)

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las

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aniz

acio

nes

con

Clu

ni


programa de Coinversin Social, Banobras, Pemex y la Lotera Nacional, entidades que

en conjunto otorgaron $673,400,120.00 (seiscientos setenta y tres millones cuatrocientos

mil ciento veinte pesos), equivalente al 57.3% de los recursos. Sin embargo, el

financiamiento es mayor si se incorporan $55,000,000.00 (cincuenta y cinco millones de

pesos) otorgados por la Administracin de la Beneficencia Pblica y los programas de

Sedesol de Atencin a Jornaleros Agrcolas y Desarrollo Local (Microrregiones).

Con esa lnea de base, es posible establecer cul ha sido la tendencia del

financiamiento pblico a las actividades realizadas por las OSC en los aos subsiguientes,

lo cual se facilita gracias a los informes anuales que las dependencias de la administracin

pblica federal entregan a la Comisin de Fomento de las Actividades de las OSC en

cumplimiento de la LFFAOSC. El cuadro 13 presenta una relacin del monto de los recursos

pblicos federales en 2005 y 2006 destinados a financiar programas del sector no lucrativo,

as como el total de proyectos y organizaciones apoyadas por el gobierno federal.

Cuadro 13 Nmero de organizaciones y proyectos apoyados/Recursos destinados

2003

2005

2006

Organizaciones

2,606

2,596

1, 679

Proyectos

(Transferencia o subsidio)

2,675

1,174

2,382

Recursos

1,180,655,600

1,232,992,843

1,659,599,255

De acuerdo con la informacin disponible, se distingue un aparente aumento del

financiamiento pblico entre 2003 y 2006 que suma $478, 943,655 (cuatrocientos setenta

y ocho millones novecientos cuarenta y tres mil seiscientos cincuenta y cinco pesos). Al

mismo tiempo, sin embargo, decrece el nmero tanto de proyectos como de orga-

nizaciones sociales apoyadas. De igual manera, es posible identificar que la disminucin

de organizaciones que recibieron algn estmulo financiero es superior a la del nmero

de proyectos. Esto se explica debido a que la relacin de proyectos apoyados por

Fuente: Fondos federales para apoyar proyectos de las organizaciones de la sociedad civil, Cemefi/Indesol, Mxico, 2003. Informe de la Secretara Tcnica de la Comisin de Fomento, 2006.


institucin creci, es decir, se apoyaron ms proyectos por organizacin con Cluni. En

este sentido, no hay impedimento para que una organizacin pueda recibir recursos

pblicos para financiar distintos proyectos.

Cuadro 14 Recursos por OSC de acuerdo al nmero de proyectos apoyados (2006)

1,207

310

132

25

2

3

1

2

3

4

5

Ms de 5

608,206,259

206,826,374

560,881,713

68,222,428

1,655,324

213,807,157

503,899

667,181

4,249,103

2,726,897

827,662

71,269,052

Organizaciones apoyadas

Con nmero de proyectos

Recursos totales Promedio recursos por proyecto

Como es claro, no todas las organizaciones que cuentan con Cluni son beneficiarias de

acciones de fomento o recursos pblicos federales, ya sea porque no solicitan recursos,

o bien debido a que los proyectos que someten a consideracin no son aprobados por

no cumplir con la normatividad o criterios establecidos para la recepcin de apoyos. En

el cuadro 15 se ofrece una relacin del nmero de organizaciones con Cluni, as como el

conjunto de ellas que han recibido recursos desde que fue aprobada la LFFAOSC.

Cuadro 15 Nmero de OSC que recibieron recursos federales

2005

2006

2,956

4,402

1,206

1,888

1,750

2,514

Nmero de organizaciones

Recibieron recursos No recibieron recursos

Por otra parte, el cuadro 16 presenta los montos financieros, el nmero de proyectos

aprobados y la normatividad a travs de la cual distintas instituciones de la administracin

pblica otorgaron recursos a las OSC.

Fuente: Informe de la Secretara Tcnica de la Comisin de Fomento, 2006.



%

0.0

1.8

5.2

13.3

49.9

5.2

4.9

1.9

0.4

16.4

0.4

0.3

0.3

78,4

74

108,

889

1,71

6,00

0

5,97

2,97

3

2,40

2,89

9

344,

000

1,54

9,05

7

153,

140

1,19

5,00

0

237,

347

5,88

9,00

0

1,22

5,00

0

772,

857

Gas

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Como se aprecia en el cuadro anterior, la Secretara de Educacin Pblica es la entidad

de la administracin pblica federal que distribuye la mayor cantidad de recursos (49.9%)

a las OSC que cuentan con Cluni, seguida de la Secretara de Desarrollo Social (16.4%).

Sin embargo, es esta ltima la que apoya el mayor nmero de proyectos (48.1%).

Otra manera de analizar la composicin del financiamiento pblico a las OSC es

mediante la correspondencia entre las actividades que stas realizan y la competencia de

las entidades de la administracin pblica federal, lo cual, al margen de la transversalidad

y la concurrencia de una misma actividad en diversas esferas de la accin social, nos

permitir reconocer el desequilibrio en la distribucin de los recursos federales y la falta

de vinculacin entre el sector social y las dependencias pblicas.

Tomando en cuenta lo anterior, agrupamos las actividades sujetas a fomento por la

LFFAOSC en seis campos de intervencin, a saber: 1. salud y atencin a grupos vulnerables

2. desarrollo social 3. desarrollo rural y medio ambiente 4. derechos humanos, educacin

cvica y participacin ciudadana 5. educacin, investigacin y deportes y 6. economa.

Una vez diferenciadas, analizamos cuntas recurrencias tiene cada actividad en cada

campo para as ponderar su importancia por rea de competencia de las distintas

secretaras (ver cuadro 16).

Analizando cada campo, puede observarse el desequilibrio presupuestal que prevalece

en la distribucin de los recursos pblicos administrados por las secretaras mencionadas

en el cuadro 16.

Salud y atencin a grupos vulnerables

Este campo de intervencin le corresponde directamente a la Secretara de Salud y

agrupa cuatro actividades sealadas en la LFFAOSC:

Asistencia social. Nmero de OSC que reportan este objeto social: 2,451.

Apoyo a la alimentacin popular. OSC que reportan este objeto social: 1,387.


Aportacin de servicios para la atencin a grupos sociales con capacidades diferentes.

Nmero de OSC que reportan este objeto social: 1,623.

Promocin y aportacin de servicios para la atencin de la salud y cuestiones

sanitarias. Nmero de OSC que reportan este objeto social: 2,102.

Desarrollo social

En este campo podemos relacionar a la Secretara de Desarrollo Social y a la Comisin

para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas con las siguientes actividades:

Cooperacin para el desarrollo comunitario. Nmero de OSC que reportan este objeto

social: 2,903.

Apoyo para el desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas. Nmero de OSC

que reportan este objeto social: 1,904.

Desarrollo rural y medio ambiente

En un tercer campo ubicamos al sector ambiental, donde tienen competencia las

siguientes secretaras: Sedesol, Sagarpa, SRA, Sermanat. Las actividades relacionadas son:

Apoyo en el aprovechamiento de los recursos naturales, la proteccin del ambiente,

la flora y la fauna, la preservacin y restauracin del equilibrio ecolgico, as como

la promocin del desarrollo sustentable a escala regional y comunitaria, de las zonas

urbanas y rurales. Nmero de OSC que reportan este objeto social: 2,002.


Derechos humanos y participacin ciudadana

En un cuarto nivel podemos ubicar las actividades relacionadas con los derechos humanos,

la educacin cvica y la participacin ciudadana, que competen principalmente a la

Secretara de Gobernacin, a la Comisin Nacional de Derechos Humanos y a la

Procuradura General de la Repblica, las cuales tendran que fomentar cinco actividades:

Promocin de la equidad de gnero. Nmero de OSC que reportan este objeto social:

1,917.

Apoyo en la defensa y promocin de los derechos humanos. Nmero de OSC que

reportan este objeto social: 1,986.

Asistencia jurdica. Nmero de OSC que reportan este objeto social: 1,334.

Cvicas, enfocadas a promover la participacin ciudadana en asuntos de inters

pblico. Nmero de OSC que reportan este objeto social: 1,603.

Participacin en acciones de proteccin civil. Nmero de OSC que reportan este

objeto social: 647.

Educacin, investigacin y deportes

Este campo est vinculado con la Secretara de Educacin Pblica. Las actividades de la

LFFAOSC son:

Promocin del deporte. Nmero de OSC que reportan este objeto social:1,045.

La Promocin y fomento educativo, cultural, artstico, cientfico y tecnolgico.

Nmero de OSC que reportan este objeto social: 3,507.

Desarrollo econmico

En un sexto nivel podemos ubicar al mbito econmico vinculado con la Secretara de

Economa, con la siguiente actividad de fomento:


Fomento de acciones para mejorar la economa popular. Nmero de OSC que reportan

este objeto social: 2,118.

Del anlisis anterior se desprende que el monto de recursos con los que cuentan muchas

secretaras no guarda correspondencia con el peso que tienen por rea temtica vinculada

a las actividades de fomento que seala la LFFAOSC. Es decir, existe una distribucin

desequilibrada de los recursos con los que cuenta la federacin para apoyar las actividades

de las OSC, en virtud de que un buen nmero de secretaras apoyan a un nmero muy

limitado de OSC relacionadas con su campo de accin.

En cuanto al monto de recursos distribuidos a las organizaciones, la mayor parte

de ellos oscila entre $100,001 y $500,000 (52.23%), seguido del rango que considera los

estmulos inferiores (o iguales a) $100,000. En este sentido, ms de cuatro quintas partes

del financiamiento pblico a las actividades de las OSC es inferior a $500,000.

Cuadro 17 Distribucin de organizaciones de acuerdo a 15 rangos de financiamiento, 2006

Entre 1,00 y 100,000

100,001 y 500,000

500,001 y 1,000,000

1,000,001 y 1,500.000

1,500,501 y 2,000,000

2,000,001 y 2,000,500

2,500,001 y 3,000,000

3,000,001 y 3,500,000

3,500,001 y 4,000,000

4,000,001 y 4,500,000

4,500,001 y 5,000,000

5,000,001 y 5,500,000

5,500,001 y 6,000,000

6,000,001 y 10,000,000

Mayor a 10,000,000

418

877

159

69

46

23

13

9

7

6

2

4

4

18

24

24.90

52.23

9.47

4.11

2.74

1.37

0.77

0.54

0.42

0.36

0.12

0.24

0.24

1.07

1.43

Rango Nmero de organizaciones

Porcentaje respecto al total



Cuadro 18 Organizaciones con Clave nica de Registro (Cluni) que

recibieron mayores recursos (ms de 10 millones de pesos) 2006

Fundacin Mxico Estados Unidos para la Ciencia

Confederacin Deportiva Mexicana

Patronato Pro-Educacin de los Adultos en el Estado de Coahuila

Patronato de Fomento Educativo en el Estado de Tabasco

Patronato Pro-Educacin de los Adultos en el Estado de Sonora

Patronato Educativo para Jvenes y Adultos en el Estado de Hidalgo

Patronato de Fomento Educativo en el Estado de Chiapas

Pro-Educacin de los Adultos en el Distrito Federal

Patronato de Fomento Educativo en el Estado de Jalisco

Patronato Pro-Educacin de los Adultos

Patronato de Fomento Educativo en el Estado de Veracruz

Consejo Nacional del Deporte de la Educacin

Patronato Pro-Educacin de los Adultos en el Estado de Guanajuato

Patronato Pro-Educacin de Jvenes y Adultos del Estado de Chihuahua

Patronato Para la Educacin de los Adultos en Sinaloa

Patronato Pro-Educacin de los Adultos del Estado de Zacatecas

Patronato Pro-Educacin de los Adultos de Durango

Patronato Pro-Educacin para Adultos en el Estado de Nuevo Len

Asociacin Cultural Na Bolom

Patronato Pro-Educacin de los Adultos del Estado de Oaxaca

Patronato Pro-Educacin de los Adultos de Quintana Roo

Patronato Pro-Educacin de los Adultos y Programas Especiales del

Estado de Guerrero

UGOCM Jacinto Lpez

Federacin Nacional de Asociaciones de Padres de Familia

198,977,120

76,088,816

45,077,566

42,687,930

31,344,456

30,612,707

30,128,756

28,986,575

28,378,192

26,630,358

26,470,399

25,000,000

24,472,832

19,467,108

19,020,539

18,283,001

17,793,967

16,999,364

14,329,000

13,601,089

12,656,534

11,438,130

10,817,525

10,817,132

Organizacin Monto total

Fuente: Informe de la Secretara Tcnica de la Comisin de Fomento, Indesol, 2006.

RECURSOS PBLICOS FEDERALES PARA APOYAR LAS ACTIVIDADES DE LAS OSC 4 0 Cuadro 19

Participacin porcentual de recursos por entidad federativa segn la direccin fiscal de la organizacin,* 2006

Estado

Distrito Federal

Coahuila

Oaxaca

Chiapas

Jalisco

Nuevo Len

Veracruz

Tabasco

Guanajuato

Sonora

Hidalgo

Michoacn

Chuihuahua

Quintana Roo

Mxico

Puebla

Sinaloa

Zacatecas

Guerrero

Baja California

Aguascalientes

San Luis Potosi

Yucatn

Durango

Quertaro

Tamaulipas

Morelos

Campeche

Nayarit

Colima

Tlaxcala

Baja California Sur

Total

680,985,327.60

62,678,828.20

59,807,522.34

55,311,636.09

54,121,153.53

54,018,392.16

48,115,111.02

45,279,148.00

43,059,809.79

42,322,524.67

42,130,045.99

41,197,997.57

40,222,891.85

34,861,285.10

33,594,661.52

31,712,563.48

30,308,666.40

28,191,796.75

23,742,067.00

22,220,884.38

18,807,757.38

16,913,293.69

15,941,348.10

15,762,794.63

15,642,770.46

14,871,289.84

12,092,152.02

12,064,633.35

8,959,451.15

8,023,160.67

5,279,217.69

2,460,722.93

1,620,700,905.35

42.0

3.9

3.7

3.4

3.3

3.3

3.0

2.8

2.7

2.6

2.6

2.5

2.5

2.2

2.1

2.0

1.9

1.7

1.5

1.4

1.2

1.0

1.0

1.0

1.0

0.9

0.7

0.7

0.6

0.5

0.3

0.2

100.0

Monto Porcentaje

* Las organizaciones pueden operar proyectos en entidades diferentes a las de su domicilio fiscal.

Fuente: Estudio comparativo de las acciones de fomento a las dependencias y entidades de la

administracin pblica federal, 2005-2006, Centro Latinoamericano de Responsabilidad Social,

Universidad Anhuac, 2007.


Diagnstico del financiamiento pblico para apoyar las actividades de las OSC

De acuerdo con la informacin provista por las secretaras y dependencias del gobierno

federal a la Comisin de Fomento, se establece que existe un aparente incremento de

recursos pblicos para financiar actividades de las OSC en 2005 y 2006 respecto al 2003,

ao previo a la promulgacin de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas

por las Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAOSC). En este sentido, los recursos

pblicos federales otorgados en 2003 fueron de $1,180,655,600.00 (mil ciento ochenta

millones seiscientos cincuenta y cinco mil seiscientos pesos), mientras que para el ao

2006 fueron de $1,659,599,255.00 (mil seiscientos cincuenta y nueve millones quinientos

noventa y nueve mil doscientos cincuenta y cinco mil pesos), lo cual exhibe un supuesto

incremento nominal de ms de 400 millones de pesos. Sin embargo, si tomamos en

cuenta la composicin del financiamiento pblico en 2006 a los diversos programas

susceptibles a ser aprovechados por las OSC, se puede apreciar que el monto de los

recursos pblicos federales decreci respecto al ao 2003.

Sostenemos que existe un decremento del financiamiento pblico a las actividades

realizadas por las OSC debido a que los montos reportados en los informes de la Comisin

de Fomento, por parte de las entidades de la administracin pblica federal, contabilizan

recursos otorgados a organizaciones de carcter paragubernamental, las cuales, a pesar

de contar con la Cluni y con una figura legal como Asociacin Civil, no pueden ser

consideradas cabalmente como organizaciones de la sociedad civil. Las organizaciones

paragubernamentales tienen las siguientes caractersticas: a) no son organizaciones

ciudadanas, sino que son creadas por el propio gobierno para administrar programas

vinculados al sector pblico, b) dependen exclusivamente del financiamiento pblico, y

c) no son autnomas en cuanto a la definicin de su gobierno. As, por ejemplo, los

llamados Patronatos de Fomento Educativo (tambin denominados Patronatos Pro-

Educacin) que existen en un buen nmero de entidades federativas en apoyo de los

Institutos estatales para la Educacin de los Adultos encajan en el perfil de organizaciones

paragubernamentales que hemos definido. Para dar una idea de la magnitud de recursos

pblicos destinados a estas organizaciones, baste mencionar que en el ao 2006, de

acuerdo con informacin del Informe Anual de la Comisin de Fomento, dichos


patronatos recibieron $523,098,544.00 (quinientos veintitres millones noventa y ocho

mil quinientos cuarenta y cuatro pesos). Asimismo, la Confederacin Deportiva

Mexicana, A.C., vinculada estrechamente a la Comisin Nacional del Deporte, recibi

para ese mismo ao recibi $76,088,818.00 (setenta y seis millones ochenta y ocho mil

ochocientos dieciocho pesos). Estos recursos distribuidos a organizaciones

paragubernamentales representaron, segn clculos conservadores, ms del 220% del

total de recursos pblicos que la Secretara de Desarrollo Social destin en 2006 a apoyar

actividades de las OSC ($272,000,000.00). Dicha secretara financi el 48% del total de

proyectos apoyados por la administracin pblica federal.

Por otra parte, la disminucin del financiamiento pblico a las actividades de las

OSC se agrava respecto al ao 2003 a causa de la desaparicin del Fideicomiso Transforma

Mxico que aportaba 212 millones de pesos, as como del Programa de la Calle a la

Vida (21 millones de pesos). De igual manera, existi un decremento en el monto de

recursos canalizados a travs de la administracin de la beneficencia pblica: 17 millones

en 2006 frente a 55 millones en 2003. La contraccin del financiamiento pblico referida

se refleja de manera clara en el nmero de organizaciones apoyadas que decrece en un

50% respecto al ao 2003. As, mientras que en 2003 se apoyaron 2,606 OSC, en el ao

2006 slo 1,679 obtuvieron recursos, no obstante el crecimiento de organizaciones

susceptibles a recibir recursos federales. De continuar esta tendencia, se corre el riesgo

de atomizar el apoyo que brinda el gobierno federal al sector.

Por otra parte, aun cuando las actividades realizadas por las organizaciones de la

sociedad civil se encuentran relacionadas con cada una de las esferas de accin de las

dependencias de la administracin pblica federal, slo una parte de ellas participa

apoyando financieramente a las organizaciones. En particular, se aprecia una alta

concentracin en la Sedesol, que apoy el 48% de proyectos de las OSC. Si bien es cierto

que esta secretara es la cabeza del sector social, es necesario involucrar ms activamente

a otras entidades de la administracin pblica federal en la promocin de las actividades

de las OSC, ya que ello fortalecera la sinergia de la relacin gobierno-sociedad en los

distintos mbitos de inters pblico que busca impulsar la LFFAOSC. Al analizar la

composicin del financiamiento pblico a las OSC en 2006, se puede observar cmo

algunos organismos federales (por ejemplo, la Secretara de Turismo y la Secretara de la


Funcin Pblica o la Procuradura General de la Repblica) tienen una participacin

marginal en la promocin de las actividades de las OSC. Asimismo, la concentracin de

apoyos en pocas entidades pblicas tiene un efecto adverso porque se corre el riesgo de

que el flujo de recursos se canalice a una limitada esfera de actividades.

En cuanto al marco normativo que regula la suministracin de los recursos

federales, de acuerdo con los informes presentados por las distintas secretaras a la

Comisin de Fomento, se pone de manifiesto que no todo el financiamiento a las OSC

est regulado por reglas de operacin, sino que se aplican en un nmero importante de

casos criterios de normatividad interna. As, para el ao 2006 se apoyaron 1,882 proyectos

mediante reglas de operacin y 500 en funcin de normatividad interna, de los cuales

259 corresponden a la Secretara de Educacin Pblica, la cual emplea este mecanismo

para distribuir los $523,098,544.00 canalizados a los Patronatos de Fomento Educativo

que hemos clasificado como organismos paragubernamentales.

En la investigacin Fondos federales para apoyar proyectos de las organizaciones de la

sociedad civil (2003), se identific que las organizaciones tenan acceso a recursos, en

calidad de coadyuvantes o ejecutoras, en 23 de los 79 programas sujetos a reglas de

operacin. En este sentido, las OSC competan por los recursos con personas fsicas y

morales, productores de los sectores agropecuario, forestal y pesquero, uniones de crdito

y organizaciones que brindan asistencia tcnica, de manera que eran consideradas como

intermediarios u organizaciones sociales sin fines de lucro.

Con la promulgacin de la LFFAOSC, la situacin anterior cambia ya que se establece

que las reglas de operacin subsecuentes a sta deben reconocer a las organizaciones de

la sociedad civil para el otorgamiento de apoyos y estmulos para los fines de fomento.

No obstante, las OSC ya no pueden tener acceso a ciertos recursos como ejecutoras, tales

como los fondos que administra la Sagarpa, los fondos agropecuarios sectorizados en la

Secretara de Hacienda, o los de algunos programas de la Secretara del Trabajo. Esto se

debe a que la poblacin objetivo de los programas son en la mayora de los casos

individuos considerados en situacin de vulnerabilidad campesinos, indgenas, mujeres,

adultos mayores, nios y jvenes en lo individual o bien, organizaciones agrcolas,

agropecuarias, de desarrollo rural, o de desarrollo empresarial agroindustrial, de la micro,

pequea y mediana empresa. En otras palabras, son organizaciones de autobeneficio


que buscan favorecer a sus agremiados y que, por ende, no tienen referencia en la Ley

Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las OSC, que lo que pretende es un

beneficio a terceros.

As, aun cuando el nmero de programas sujetos a reglas de operacin se ampla

a 104 en 2007, slo en 23 de ellos se especifica que los ejecutores son las organizaciones

de la sociedad civil. De manera que, no obstante el avance que represent la LFFAOSC,

ste no se vio reforzado por una poltica pblica coherente de financiamiento pblico a

las actividades de las organizaciones consideradas como de inters pblico. De hecho,

se han limitado las posibilidades de acceso a los recursos, pues slo son siete las secretaras

que consideran a las OSC como ejecutoras de programas sujetos a reglas de operacin: la

Secretara de Hacienda (2), la Secretara de Economa (2), la Secretara de Educacin

Pblica (3), la Secretara de Salud (1), la Secretara de la Reforma Agraria (2), la Secretara

del Medio Ambiente y Recursos Naturales (3), y la Secretara de Desarrollo Social (9).

Esta situacin alerta sobre un panorama de riesgo respecto a la condiciones de

financiamiento pblico para fomentar las actividades de las OSC, puesto que se reduce el

nmero de programas a travs de los cuales se pueden obtener recursos, situacin

aparejada a la disminucin real de recursos.

Adems de detectar la existencia de organizaciones paragubernamentales que

cuentan con la Cluni, se percibe un fenmeno relativamente nuevo en el registro: la

presencia de organizaciones de autobeneficio y de beneficio mutuo, tales como

organizaciones campesinas o gremiales, que constituyen organizaciones civiles para tener

la posibilidad legal de acceso a recursos pblicos federales. Esta situacin, consideramos,

puede llegar a desvirtuar el propsito de la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas

por las Organizaciones de la Sociedad Civil, que fue creada para impulsar las actividades

de las organizaciones consideradas como de inters y beneficio pblico. Si bien es cierto

que algunas organizaciones de beneficio mutuo trabajan por causas de inters pblico,

como la generacin de capacidades de grupos vulnerables (por ejemplo, los pueblos

indgenas), consideramos necesario alertar sobre la posibilidad de que organizaciones

que no son estrictamente sujetos de la LFFAOSC sean beneficiarias de los recursos

destinados a promover actividades de las organizaciones sociales que trabajan en causas

de beneficio pblico.


DE ACUERDO CON EL ANLISIS DE LA COMPOSICIN de los recursos pblicos federales

destinados a apoyar las actividades de las OSC, se desprende la necesidad de revertir la

disminucin de recursos a fin de hacer efectiva la Ley Federal de Fomento a las

Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil. De la misma manera,

un mayor flujo de recursos pblicos federales a las OSC materializara diversas estrategias

planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012), en las que se subraya la

importancia de la participacin ciudadana.

Asimismo, se identifica claramente que, a pesar del avance logrado con la

promulgacin de la LFFAOSC, la administracin pblica federal no ha establecido una

poltica de Estado integral que permita impulsar slidamente las actividades de las OSC

que pueden contribuir a la creacin de sinergias gobierno-sociedad para impulsar el

desarrollo social y la participacin ciudadana. En este sentido, es necesario que los

programas sectoriales de la administracin pblica federal incorporen como un insumo

bsico los objetivos planteados en la LFFAOSC. Una recomendacin es que el Consejo

Tcnico Consultivo y la Comisin de Fomento de las Actividades Realizadas por las

Organizaciones de la Sociedad Civil promuevan ante el Congreso de la Unin un

incremento del monto de recursos pblicos federales.

De tal manera que las recomendaciones de poltica pblica ms importantes que

deben considerarse son las siguientes:

1. Las secretaras y rganos desconcentrados de la Administracin Pblica

Federal deben establecer un captulo de sus partidas presupuestales para

apoyar las actividades de las OSC que trabajan en reas relacionadas con su

materia de accin, y contempladas en la LFFAOSC.

Conclusin


1 Vase Exposicin de Motivos de la Iniciativa de Ley de Fomento a las Actividades de Desarrollo Social realizadas por Organizaciones Civiles, a cargo de integrantes de la Comisin de Participacin Ciudadana de la Cmara de Diputados, Gaceta Parlamentaria, ao V, nmero 985, martes 23 de abril de 2002.

2 Este punto es tratado por Mnica Tapia y Ricardo Bucio en sus respectivos estudios.

2. Asegurar una distribucin equilibrada de recursos para evitar una

concentracin de fondos en el rea asistencial, y garantizar el fomento a la

diversidad y heterogeneidad de todas las actividades de las OSC.

3. Establecer criterios que permitan incrementar los recursos de manera

proporcional al nmero de organizaciones y as asegurar un mayor respaldo

a sus proyectos y actividades.

4. No deben contabilizarse como financiamiento pblico dirigido a las OSC

los recursos asignados a las organizaciones paragubername

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