REFORMAS Y ORGANIZACION DE LA INDUSTRIA ELECTRICA:

CONFLICTOS DE LA REGULACION

Quinto Curso-seminario internacionalILPES/CEPAL

SANTIAGO CHILE 8 SEPTIEMBRE 2003

Hugo Altomonte

Jefe Unidad de R. Naturales y Energía

CEPAL

I- I- LAS POLÍTICAS, LAS REFORMAS LAS POLÍTICAS, LAS REFORMAS ENERGÉTICAS y LA REGULACION EN ENERGÉTICAS y LA REGULACION EN

EL NUEVO CONTEXTOEL NUEVO CONTEXTO

Argumentos específicos para impulsar las Reformas Energéticas

Endeudamiento Público Balance de pagos Estabilidad Macroeconómica Inversiones de expansión Desarrollo de los Mercados de Capital Promoción de la Competencia Mayor Eficiencia

ResponsabilidadResponsabilidad del Estado: del Estado: Formular Políticas Energéticas ActivasFormular Políticas Energéticas Activas

• Importancia del Sector Energético

• Recursos Naturales

• Aspectos Globales y Sociales

• Desarrollo Sustentable

CondicionesCondiciones del nuevo contexto del nuevo contexto sectorialsectorial

• Empresas Públicas : Instrumentos de la Política Energética

• Acciones Normativas y Dispositivas• Desde Empresas Públicas hacia Actores Privados• Sistema Mucho más Complejo• Racionalidad privada vs Racionalidad global• Poder compartido

Contexto Legal e Institucional Instrumentos específicos legales (leyes marco)

Nuevas funciones (regulación, coordinación, administración del mercado)

Nuevas instituciones (entes regulatorios, compañías privadas)

Nueva racionalidad (orientada por el beneficio)

Nuevos actores (Brokers)

Naturaleza de las Reformas Naturaleza de las Reformas EnergéticasEnergéticas

Status Jurídico y Derechos de Propiedad• Estado-Empresas Públicas• Dentro de las Empresas• Entre Empresas Públicas

Organización Productiva Segmentación Real o Virtual Segmentación Vertical Partición Horizontal Regional Nuevas unidades y actores

Esquemas Regulatorios Regulación Institucional Entes reguladores Nuevas modalidades de Regulación Nuevos principios

Modalidades de Coordinación

Central Control (CC)• Seguridad del Abastecimiento, Servicio

Publico,

• Objetivos socioeconómicos generales

• Apropiación de las Rentas de los R N

• Control sobre el Uso de los R

Comprador Único (CU)• Apertura Parcial

Asignación de Recursos Racionalidad

Regulación de los Mercados

Estructura Integrada Regulada (IR) Mercado Abierto (MA)

TRES TIPIFICACIONES

C) NINGUNA MODIFICACIÓN Y QUE CONTINÚAN CON SITUACIONES DE MONOPOLIOS VERTICALMENTE INTEGRADOS SEAN REGULADOS O CONTROLADOS MÁS DIRECTAMENTE

A) REFORMAS ESTRUCTURALES ORGANIZAR EL FUNCIONAMIENTO DE LOS MECANISMOS DE MERCADO (SEGMENTACIÓN DE LA CADENA Y LIBRE ACCESO A LAS REDES DE TRANSMISIÓN Y DISTRIBUCIÓN)

B) REFORMAS PARCIALES (APERTURA PARCIAL EN LA GENERACIÓN, GENERALMENTE PARA PRIVADOS EN CALIDAD DE TERCEROS)

APERTURA PARCIAL

PRODUCTORINDEPENDIENTE

PRODUCTORINDEPENDIENTE

EMPRESAINTEGRADA

EMPRESADISTRIB.

REDNACIONAL

AREA 1 AREA 2

G

T

D

ESTRUCTURA ECONÓMICA SISTEMA ABIERTO

1

N

GENERADORES

RED NACION. DE TRANSMIS.

DISTRIBUIDORES

CONSUMO

1

2

N

CONSUMCAUTIVO

CONSUMCAUTIVO

CONSUMCAUTIVO

GRANDESCONSUM.

2

COMERCIALIZADOR

Trayectorias de las ReformasElectricidad

SegmentaciónVertical conIncompatibilidadDe Funciones

(h)Argentina (***)

Bolivia(**)Guatemala(**)

PropiedadPrivada

IntegraciónVerticalPermitida

(g)

BarbadosGrenada

(f)Chile(**)Perú(**)

El Salvador(**)

PropiedadMixta oParticipaciónPrivada parcial

(d) Venezuela

BrasilCosta Rica

Ecuador

(e) (*)

Colombia(**)Panamá(**)

PropiedadEstatal exclusiva

(a)

MéxicoCuba

(b)

UruguayParaguay

Haití

(c) Suriname

GuyanaNicaragua

JamaicaHonduras

T & TobagoR Dominicana

ControlCentral

IntegradaRegulada

CompradorÚnico

MercadoAbierto

Trayectorias futuras probables

(*) Con o sin desintegración vertical (incompatibilidad de funciones) estricta(**) Con partición horizontal débil(***)Con partición horizontal fuerte

Reformas en Mercados PequeñosReformas en Mercados Pequeños

Control Central Sistema IntegradoRegulado

Comprador Único Mercado AbiertoPotencia

Instalada deGeneración

(MW)ParteIntegraldelEstado

CiertoGrado deAutonomíaEmpresaria

EstructuraIntegradaúnica

VariasUnidadesEmpresarias

DistribuciónIntegrada

DistribuciónDesintegrada

Integra-ciónVerticalPermitida

Segmenta-ciónVerticalObligatoria

0-500Haití Barbados

GrenadaSurinameGuyana

Nicaragua

500-1000 JamaicaHonduras

Panamá(**) ElSalvador

Bolivia

1001-2000 Cuba Uruguay Costa Rica T. & Tobago Guatemala

2000-5000 Paraguay Ecuador(*) RepúblicaDominicana

Perú

5000-10000 Chile

10000-20000 Colombia Argentina

>20000 Venezuela(*)Brasil(*)

México

(*) De acuerdo con el enfoque plasmado en la normativa regulatoria, estos países deberían ser incluidosen la modalidad de coordinación de MA. La ubicación en el cuadro refleja la situación de transición.

(**)La introducción de los mecanismos de mercado está prevista para el año 2001. En la transición, laempresa de transmisión será comprador único (sin finalidad de lucro) de la energía para ser transferida luegoa distribuidores.

Las Reformas y los Sistemas de Precios

Impactos sobre los niveles y la estructura

Subsidios

Mercados Disputables

Sistemas Eléctricos Precios Spot y de Contratos

Industria de Natural Gas

Industria Petrolera

MARCOS REGULATORIOS ESPECÍFICOS

RESPETAR CINCO PRINCIPIOS MÍNIMOS QUE PERMITAN EL CONTROL DE ACTIVIDADES Y SUS OBJETIVOS CONEXOS

1 SERVICIO ADECUADO EN CALIDAD Y CANTIDAD

2 TARIFAS RAZONABLES

3 SUMINISTRO DE INFORMACIÓN

4 ACCESO A INSTALACIONES Y RECURSOS NATURALES CLAVE Y

5 NORMAS CONTABLES OBLIGATORIAS, PROCESALES Y DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS QUE ASEGUREN LA TRANSPARENCIA Y LA IMPARCIALIDAD

REGULACION E.ELECTRICA:GENERALES

1) EFICIENCIA: OPTIMO EN LA ASIGNACION DE RECURSOS (NO DISTORSION DE TARIFAS).

2) TRANSPARENCIA: ACCSO INFORMACION (AUTORIDADES Y USUARIOS).

3) CALIDAD: PRESTACION OPTIMA DEL SERVICIO.

4) CONTINUIDAD: NO INTERRUPCION DEL ABAST’TO.5) OBLIGACION: ABASTECER CLIENTE QUE SOLICITN SERVICIO.6) NEUTRALIDAD: NO DISCRIMINACION OFERENTES Y CONSOMUDORES.7) ADAPTABILIDAD: INCORPORACION TECNOLOGIAS MAS ADECUADAS.

8) CONFIABILIDAD: SEGURIDAD EN LA OPERACION DE SISTEMAS.

9) AMBIENTE: OPÉRACION COMPATIBLE CON MEDIO NATURAL.

DOS LECCIONES IMPORTANTES

• LA DEFINICIÓN DEL MARCO NORMATIVO Y REGULATORIO, ASÍ COMO EL DISEÑO INSTITUCIONAL DE LOS ENTES ENCARGADOS Y SU FUNCIONAMIENTO, DEBE PRECEDER AL PROCESO MISMO DE PRIVATIZACIÓN ----> (TRANSFERENCIAS PATRIMONIALES Y DE INGRESOS INJUSTIFICADAS)

• ESTABLECER UNA NÍTIDA DIVISIÓN ENTRE LAS FUNCIONES DE FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES DE DESARROLLO, DE REGULACIÓN Y DE OPERACIÓN DE LOS SERVICIOS

II- DEFICITS Y VACIOS REGULATORIOS

1. INSTITUCIONALES

• CONFORMACIÓN POLÍTICA DE LOS PAÍSES -LEYES FEDERALES VS. LEYES NACIONALES- (ARGENTINA)

• INADECUADA O INSUFICIENTE INSTITUCIONALIDAD (CONSTITUCIÓN Y MANEJO DEL CDEC EN CHILE, CASO CRISIS DE 1998-9);

• CONDICIONES DEL PROCESO DE PRIVATIZACIONES Y FALENCIAS EN EL FUNCIONAMIENTO DE MERCADOS (BOLIVIA)

2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA

1 LA COMPETENCIA DEL MERCADO DESCARGA EN PRESIONES PARA LA MODIFICACIÓN DE LAS REGLAS REGULATORIAS Y NO SOBRE LA BASE DE UN REAL PRECIO DE OFERTA, EN CONDICIONES DE EFICIENCIA PRODUCTIVA (ARGENTINA Y PERÚ..., BOLIVIA Y CHILE?).

2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA

2 LAS REMUNERACIONES DE POTENCIA, BASADAS EN HIPÓTESIS DE RIESGO DE FALLA, NO RESULTARON INCENTIVOS CONDUCENTES PARA LA CONCRECIÓN DE INVERSIONES DE EXPANSIÓN DE LA CAPACIDAD DE RESPALDO.

(CHILE SERIOS PROBLEMAS DE ABASTECIMIENTO, SIN QUE LOS ACTORES DE LA GENERACIÓN ASUMIERAN LAS CONSECUENCIAS EN CORRESPONDENCIA CON EL SOBREPRECIO RECIBIDO POR TIEMPOS PROLONGADOS)

2. COMPETENCIA EN EL MERCADO MAYORISTA

3 EL MM ES DISPUTABLE?CONCENTRACION: INDICE DE HERFINDHAL-HIRSCHMAN

EL SALVADOR 5090GUATEMALA 4596 PANAMA 2420 CHILE (sic) 4600BARRERAS PARA INVERSIONES DE

EXPANSIÓN DEL SISTEMA??

3. PEAJES Y EXPANSIÓN DE LA TRANSMISIÓN

1. SERIOS PROBLEMAS MECANISMOS PROPUESTOS PARA DECIDIR SU EJECU-CIÓN Y DISTRIBUIR LOS COSTOS EMER-GENTES. ESTO IMPLICÓ UNA ASIGNACIÓN INEFICIENTE DE LOS RECURSOS. (CASO DE ARGENTINA, ENRE INFORME ANUAL 1996 REALIZÓ SEVERAS CRÍTICAS …. Propuestas de modificaciones)

3. PEAJES Y EXPANSIÓN DE LA TRANSMISIÓN

2. HASTA DICIEMBRE DE 1997, CHILE EN SISTEMA INTERCONECTADO CENTRAL TRANSMISIÓN EN MANOS DE LA PRINCIPAL GENERADORA, Y PEAJES NO "REGULADOS" PRESENTABA SERIAS DIFICULTADES PARA UNA COMPETENCIA EFECTIVA ENTRE ACTORES.

ACTUALIDAD ? OTROS PAÍSES??

4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN

1 desconocimiento de los costos económicos del distribuidor en condiciones de eficiencia productiva y, de la tasa efectiva de ganancia. precios mayoristas con fuerte tendencia declinante, sin cambios que acompañen esa tendencia en la misma magnitud del segmento de mercado regulado en distribución no han mostrado (Argentina, Chile).

4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN

2 INTERPRETACIÓN DE LOS CONCEP-TOS TÉCNICOS EN LAS DISPOSI-CIONES REGULATORIAS PUEDEN ORIGINAR SIGNIFICATIVAS CONTRO-VERSIAS ENTRE ENTES REGULA-DORES Y EMPRESAS REGULADAS CON IMPACTOS NEGATIVOS SOBRE LA EQUIDAD SOCIAL. VNR Y EL VAD EN EL CASO DE PERÚ

4. MERCADOS DE DISTRIBUCIÓN

3 ATRIBUCIONES DEL ENTE REGULADOR EN EN CUANTO A SI DEBE O NO FISCALIZAR EX-ANTE LAS INVERSIONES DE LAS EMPRESAS REGULADAS. (ARGENTINA Y CRISIS EDESUR)

5. INTEGRACIÓN O REINTEGRACIÓN VERTICAL

1. INCOMPATIBILIDADES CON VIGENCIA DE MARCOS REGULATORIOS QUE SUPONEN LA EXISTENCIA DE ÁMBITOS DE COMPE-TENCIA. PREOCUPACIÓN CRECIENTE CON RELACIÓN A LA CONCENTRACIÓN TÉCNICO-FUNCIONAL A NIVEL DE LAS DIFE-RENTES CADENAS PRODUCTIVAS ENERGÉ-TICAS Y EN EL ÁMBITO DEL CONJUNTO DE LOS SISTEMAS ENERGÉTICOS (ARGENTINA, PERÚ, GUATEMALA)

5. INTEGRACIÓN O REINTEGRACIÓN VERTICAL

2. INTEGRACIÓN VERTICAL Y HORIZONTAL DE LA INDUSTRIA EN MERCADOS PEQUEÑOS

3. INTEGRACIÓN INTERSECTORIAL GAS-ELECTRICIDAD

4. OLIGOPOLIOS Y PARTICIPACION DE EMPRESAS TRANSNACIONALES ??

• Altas y sostenidas barreras de entrada

•peajes de transmisión poco claros y predicibles

•CDECs opacos a nuevos inversionistas

•acceso restringido a contratos de largo plazo

•xcesivo peso de mercado regulado a nivel de generación

• El eje del modelo está en la minimización de costos de producción con criterios de corto plazo.

• No hay incentivos, o son débiles, para que los generadores individual ni colectivamente privilegien seguridad de suministro en el mediano y largo plazo por encima de ganancias inmediatas en ahorros de producción.

CHILE: Por qué cambiar la ley?

• Ampliar el rol del mercado y la competencia

• Mejorar la interacción de competencia y regulación, adaptando el marco regulatorio a las posibilidades de competencia, y asumiendo que esta es y será imperfecta.

• Mejorar los procesos regulatorios en transparencia y rigurosidad

• Eliminar o reducir barreras de entrada

¿Por qué cambiar la ley?Nuestros objetivos (CNE)

6. DISPUTABILIDAD Y REGULACIÓN

• En teoría si los mercados son disputables se afirma que la regulación no es necesaria (inconveniente)

• la perfecta disputabilidad no existe en los mercados reales.

• Para bienes transables la disputabilidad proviene de las importaciones.

TRES CONDICIONES PARA QUE UN MERCADO SEA PERFECTAMENTE

DISPUTABLE

1) IGUALDAD DE CONDICIONES ENTRE LOS POTENCIALES ENTRANTES Y LAS EMPRESAS PRESENTES EN EL MERCADO (MISMO CONJUNTO DE TÉCNICAS PRODUCTIVAS Y DEMANDAS DE MERCADO)

2) NO EXISTEN RESTRICCIONES LEGALES PARA ENTRAR O SALIR DEL MERCADO Y TAMPOCO HAY COSTOS ESPECIALES QUE DEBEN ENFRENTAR EL ENTRANTE (LA TECNOLOGÍA UTILIZADA PUEDE IMPLICAR ECONOMÍAS DE ESCALA PERO NO REQUERIR NECESARIAMENTE COSTOS HUNDIDOS)

3) LAS FIRMAS PRESENTES SÓLO PUEDEN MODIFICAR SUS PRECIOS CON CIERTO PERÍODO DE DEMORA (REACCIÓN NO INSTANTÁNEA), PERO LOS CONSUMIDORES RESPONDEN INMEDIATAMENTE A LA DIFERENCIAS DE PRECIOS.

MERCADOS DISPUTABILES

1. PETROLEO

• NO SE REQUIERE SEGMENTACION (TENDENCIA NACIONAL E INTERNA-CIONAL A LA INTEGRACION)

• DISPUTABILIDAD MERCADO INTERNO VIA IMPORTACION DE CRUDO -----> APERTURA DE MERCADOS

MERCADOS DISPUTABILES

2. GAS NATURAL

• POSIBILIDADES COMPETENCIA SERIAMENTE LIMITADAS POR REDUCIDO NUMERO DE ACTORES EN LA PRODUCCION Y ESCASO MALLADO DE REDES DE GASODUSCTOS (EJEMPLO ARGENTINA INDICE IHH)

MERCADOS DISPUTABILES

3. DERIVADOS

COMPETENCIA POTENCIAL LIMITADA:

1. MERCADO INTERNAC. << CRUDO;

2. NO TRANSABILIDAD DE SERVICIOS ASOCIA-DOS: CANALES DE DISTRIBUCION Y COMERC.

3. BANDERAS DE ESTACIONES DE SERVICIOS, Y PLANTAS DE ALMACEN’TO EN MANOS DE ACTORES PRESENTES (REFINERIAS)

(EJEMPLO PERU- Países de Centro América)

PERU: NO DISPUTABILIDAD DEL MERCADO DE DERIVADOS (2)

• SE COMPROBÓ QUE LA DISMINUCION DE PRECIOS DEL CRUDO EN EL MERCADO INTERNACIONAL NO SE TRASLADABA A LOS PRECIOS DE LOS DERIVADOS DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNO. EN CAMBIO SI LAS EMPRESAS MOSTRARON UNA MAYOR AGILIDAD PARA TRASLADAR LA ELEVACIÓN DE LAS COTIZACIONES INTERNACIONALES A LOS CONSUMIDORES

III- SITUACION SOCIAL: SE DEBE ARTICULAR LA REGULACIÓN CON LA POLITICA ENERGETICA?

SITUACION SOCIAL A.L

A causa recesión económica hacia fines de los ‘90 y primer bienio de 2000 aumentó

población que vive en la pobreza 214 millones de personasindigencia ( 93 millones)

EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA

• EN 1997 QUIEBRE TENDENCIA REDUCCION DE POBREZA E INDIGENCIA QUE CARACTERIZO LOS AÑOS 1990. EL ÍMPETU INICIAL SE DESVANECE HASTA LLEGAR, EN ALGUNOS PAÍSES, A REVERTIRSE HACIA FINES DEL PERÍODO.

PORCENTAJES

22,519,0 18,5 17,8 18,6

48,343,5 43,8 42,1 43,0

19

90

19

97

19

99

20

00

20

01

INDIGENTES TOTAL POBRES

EVOLUCION DE LA POBREZA E INDIGENCIA

• LA REDUCCIÓN DE LA INCIDENCIA RELATIVA DE LA POBREZA NO SE TRADUJO EN UNA VARIACIÓN SIMILAR EN TÉRMINOS ABSOLUTOS, YA QUE EL NÚMERO DE PERSONAS POBRES AUMENTÓ CERCA DE 11 MILLONES (7.6 MILLONES EN EL ÚLTIMO BIENIO), LLEGANDO A TOTALIZAR POCO MÁS DE 211 MILLONES EN 1999.

93,4 88,8 89,4 87,3 92,8

200,2 203,8211,4 206,7

214,3

19

90

19

97

19

99

20

00

20

01

INDIGENTES TOTAL POBRES

CON EXCEPCION DE URUGUAY Y COLOMBIA

EN EL RESTO DE PAISES LA DISTRIBUCION DEL

INGRESO EMPEORO ENTRE 1990 Y 2000

AUMENTA LA BRECHA EN LOS INGRESOS ENTRE EL 10% MAS

RICO Y EL 40% MAS POBREPAIS 1990 2000 ARGENTINA 13.5 16.4 BRASIL 31.2 32.0 VENEZUELA 12.1 15.0 PARAGUAY 10.2 19.3 CHILE 18.2 18.7 COLOMBIA 26.8 22.3 URUGUAY 9.4 8.8

Fuente: CEPAL Panorama Social 2001-2002

ELECTRICIDAD GUATEMALA

• LEY no permite subsidiosREALIDAD :

• A) SUBVENCION: < 300 KWh-mes

• B) 92% consumidores ~ 1.334.000 usuarios

• COSTO: US$ 46 millones/año (estimat. 2000)

ELECTRICIDAD HONDURAS

• LEY NO PERMITE SUBSIDIOS REALIDAD:

• A) SUBVENTION: < 300 KWh-mois

• B) 82% Familias (5OO mil fam.)

• C) COSTO: US$ 20 millones (estimado 2000)

• D) subsidios cruzados de más ricos a más pobres

ALGUNAS CONCLUSIONES

• Situación preocupante en Inversión y Expansión de los sistemas

• SUBSIDIOS ???• CASO ELECTRICIDAD/GAS (REDES)• NO SUBSIDIOS MASIVOS SI

FOCALIZADO. • SERVICIOS PUBLICOS?