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LAS POLÍTICAS DE EMPLEO EN MÉXICO: UN ANÁLISIS ANTES Y DESPUÉS
DE LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA
Miriam Rodríguez Vargas
Adolfo Rogelio Cogco Calderón
RESUMEN
El presente trabajo tratará de contestar las siguientes preguntas: ¿existió un cambio en las
políticas de empleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Este
escenario obedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas de los años
ochentas? ¿Cuál es la situación que guardan las políticas públicas dirigidas hacia el empleo ante
un contexto de crisis recurrentes? Para ello, se analizaron las políticas públicas del empleo
implementadas antes y después de la transición democrática en México en el año 2000 dentro del
contexto de la economía política del país.
Palabras Clave: Transición Democrática, Políticas de Empleo, Políticas de Mercado de Trabajo.
Introducción
Actualmente, existe consenso entre académicos y políticos acerca de que existe una presión
continua en las políticas públicas como resultado de los problemas laborales que se han
caracterizado por el alza en el desempleo, una insuficiencia de empleo de buena calidad, un
elevado subempleo, y una elevada presencia de puestos de trabajo de baja productividad.
Las políticas públicas implementadas ponen de manifiesto la ausencia de poner el nivel de
empleo como objetivo central de desarrollo.
Las políticas de empleo generalmente están compuestas por tres peldaños, los cuales
pueden utilizar los gobiernos para hacer frente a los retos que se presenten en el mercado
laboral: políticas de empleo, políticas laborales y políticas de mercado de trabajo.
La macroeconomía es el primer nivel de las políticas públicas dirigidas al apoyo y
generación del empleo y son las que comúnmente se les conoce como políticas de empleo.
Son los instrumentos macroeconómicos y sectoriales que inciden en el nivel y la
composición del producto y que, por consiguiente, influyen en la magnitud y la Ponencia elaborada para el 21 Congreso Mundial de Ciencia Política, realizado en Santiago de Chile del 12 al 16 de julio
del 2009. Este documento forma parte del proyecto “Impacto de los nuevos procesos productivos en las formas de empleo
y organización del trabajo en el mercado laboral en México: el papel de las políticas públicas” financiado por PROMEP. Dra. en Investigación en Ciencias Sociales por FLACSO-México. Profesora-Investigadora de la Universidad Autónoma
de Tamaulipas, México <[email protected]> Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
** Dr. en Filosofía con Orientación en Política Social. Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma de
Tamaulipas, México < [email protected]> Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
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composición del empleo y las remuneraciones absolutas y relativas (Weller, 2004). Sin
embargo, si bien se reconoce lo indispensable del buen comportamiento macroeconómico,
por sí mismo éste no garantiza que haya una adecuada generación de puestos de trabajo
productivos (Tokman, 2004).
Un segundo peldaño que influye en las políticas de empleo son las políticas laborales que
definen las condiciones de la relación contractual, incluidas las relativas al inicio y término
de dicha relación. Entre otras cosas, consisten en reglas que determinan las relaciones entre
el empleador y el trabajador, así como las condiciones de trabajo (Weller, 2004). Gran parte
de estas reglas forman parte de la legislación laboral- por ello es un campo más
propiamente de los abogados laboralistas- pero también hay normas que se desprenden de
otras fuentes, como las negociaciones colectivas y la jurisprudencia establecida por los
tribunales competentes. La preocupación de estas políticas es generar mayores equilibrios y
espacios de negociación en la distribución de poderes de los actores sociales, generando
mejores condiciones de protección. Sin embargo, en las últimas dos décadas, las decisiones
del campo laboral son también económicas, por ello, las políticas laborales son en la
actualidad analizadas desde la perspectiva de si contribuirán o no a la creación de más
empleos y no exclusivamente como temas de relaciones laborales y de protección social
(Tokman, 2004).
Posteriormente de definir las políticas macroeconómicas y el escenario legal, el tercer nivel
para la política de empleo, es la definición de los instrumentos para compensar a los grupos
más vulnerables, las políticas de mercado de trabajo (PMT), que son una herramienta
ahora aceptada e incluso promovida fuertemente por la Organización para la Cooperación y
el Desarrollo Económico (OCDE), Fondo Monetario Internacional (FMI) y Banco Mundial.
Éstas políticas se traducen en intervenciones directas en el mercado laboral destinadas a
combatir o evitar el desempleo y elevar los ingresos laborales. Estas políticas se dividen en
activas y pasivas.
Los principales instrumentos de las políticas activas del mercado de trabajo (PAMT) son la
capacitación, los servicios de vinculación laboral y la generación de empleo en forma
directa o indirecta. Es decir, el concepto de políticas activas del mercado de trabajo se
refiere a aquellas medidas adoptadas por los Estados Nacionales para contribuir a facilitar
el ajuste, eliminando barreras a la movilidad laboral para fortalecer la capacidad de
respuesta del mercado de trabajo.
Las políticas reactivas o pasivas corresponden a un conjunto de programas dirigidos a
aminorar el impacto de la transición o compensaciones por la vía de subsidios o beneficios
en ayuda a los pobres, como por ejemplo, la asistencia directa al desempleado a través de la
red de seguridad social (seguro de desempleo). Las pasivas suelen tener una orientación
social, en virtud de la cual permiten la provisión de ingresos a trabajadores que perdieron su
fuente de trabajo. Y a la vez, su propósito es mejorar indirectamente la eficiencia de la
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intermediación al posibilitar una búsqueda de empleo menos presionada por la falta de
ingresos (Weller; 2004).
La distinción entre políticas de mercado activas y pasivas es importante en relación con el
financiamiento. Las políticas reactivas o pasivas son fundamentalmente políticas sociales,
financiadas por el presupuesto público, mientras que las políticas activas favorecen la
participación del sector privado y la aplicación de criterios de recuperación de costos. Es el
caso, por ejemplo, de los programas de capacitación laboral, los cuales obedecen cada vez
más a modificar la oferta de mano de obra según la demanda empresarial, para facilitar así
los aumentos de productividad requerida.
El estudio de las políticas públicas nos lleva al análisis de la institución fundamental para la
sociedad “el gobierno”, el cual es el encargado de tomar decisiones colectivas, así como de
diseñar e implementar las políticas que genera resultados (positivos o negativos) en la
sociedad.
México estuvo gobernado durante 71 años por un mismo partido el Partido Revolucionario
Institucional (PRI), caracterizado por utilizar como mecanismo de control el corporativismo
de Estado, la elección de líderes sindicales por conveniencia política-electorales, decisiones
tomadas por una élite centralista y subordinada a la figura presidencial. Sin embargo,
durante el periodo de 1988-2000, se fueron reconociendo paulatinamente los derechos
político-electorales de los ciudadanos, partidos políticos y organizaciones políticas en el
marco jurídico de un Estado de Derecho.
Con la obtención del triunfo en el poder del Partido de Acción Nacional (PAN) por primera
vez en el año 2000, se dio el cambio más trascendental que acompaño el proceso de ajuste y
transformación económica en el ámbito político en México, la democracia. Esto originó
expectativas de cambio en la elaboración de las políticas públicas en beneficio de los más
vulnerables. En este contexto, surgen las siguientes preguntas ¿Un gobierno democrático
generó en México diferentes políticas públicas? ¿Existió un cambio en las políticas de
empleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Este escenario
obedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas de los años
ochentas? ¿Cuál es la situación que guardan las políticas públicas hacia el empleo ante un
contexto de crisis recurrentes?
Para ello, se analizan las diferentes políticas públicas dirigidas al empleo elaboradas antes y
después de la “transición democrática” en México en el año 2000, teniendo como marco de
análisis la economía política. Este enfoque permite contrastar por un lado los factores
políticos, y por el otro, los factores económicos como determinantes de las políticas
públicas.
Se presenta inicialmente el análisis de las políticas de empleo durante el modelo de
sustitución de importaciones en México (1940-1982), posteriormente se muestra el análisis
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de los cambios implementados durante las reformas estructurales y la transición a la
democracia (1982-2000), y subsecuentemente se analizan las políticas de empleo que se
han implementado en el periodo 2000-2009 en México, y por último, las conclusiones.
Las políticas de empleo durante el modelo de sustitución de importaciones
Analizando el primer peldaño de las políticas de empleo en México, se resalta que durante
la década de los cuarenta hasta los años setenta, la industrialización y sus crecientes
requerimientos en materia de servicios, infraestructura y energía, combinada con un activo
papel y presencia del Estado en múltiples ámbitos, generó una economía con gran
capacidad de absorción de la fuerza de trabajo, aunque con una productividad, salarios y
condiciones laborales muy inferiores a las de Europa y Estados Unidos (Tokman, 2004).
A principios de la década de los años setenta, el modelo de sustitución de importaciones
presentó síntomas de agotamiento, registrando un incremento del déficit público como
proporción del PIB y en la aceleración del proceso inflacionario. Adicionalmente, el sesgo
antiexportador de la planta productiva junto con el bajo nivel de ahorro interno demandaba
montos crecientes de recursos externos para financiar el déficit en cuenta corriente. La
política económica basada en la expansión de la demanda agregada a través del aumento
del gasto público permitió en el corto plazo obtener altas tasas de crecimiento económico y
elevar los salarios reales. Sin embargo, la expansión del sector público y su excesiva
presencia en la economía desincentivo la inversión privada, desestabilizando la economía a
fines de 1976 (Zedillo, 1992). En esta etapa, la actividad económica experimento un
proceso de concentración sectorial y regional y la dinámica del producto fue de carácter
extensivo. No obstante lo anterior, se observaron favorables resultados en materia de
crecimiento y generación de empleo.
Entre 1970 y 1976 el desempeño de la economía, junto con las tendencias demográficas y
el proceso de urbanización, incidieron en la conformación de un mercado de trabajo
caracterizado por la terciarización del empleo, el incremento en la proporción de mano de
obra femenina (Trejo, 1988) y de jóvenes, un alto nivel de salarios reales y baja
productividad de la mano de obra.
A finales de 1977 las perspectivas económicas del país parecían alentadoras, llevando a las
autoridades a adoptar políticas expansivas una vez confirmada la existencia de grandes
reservas petroleras, la expectativa de ingresos futuros crecientes y la sobreoferta de fondos
prestables en los mercados internacionales de capital (Zedillo, 1992).
El sector industrial impulsado por la industria petrolera experimento un crecimiento en el
empleo mucho mayor que los servicios. Durante el auge, el incremento en los sectores
modernos enfrentó rigideces para satisfacer la demanda de empleo debido a la
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heterogeneidad de los mercados de trabajo, que dificultaban la movilidad intersectorial e
interregional de la mano de obra (Jusidman, 1986; Samaniego, 1990). Pese a que entre
1978 y 1981 el sector moderno pareció recobrar su capacidad de absorción de mano de
obra, el patrón de crecimiento extensivo mantuvo su similitud al de etapas anteriores, los
salarios alcanzaron su punto de inflexión y la productividad factorial se mantuvo baja.
En el ámbito político, un factor importante de resaltar durante el modelo de sustitución de
importaciones fue el auge del sindicalismo, que permitió responder tanto a los intereses de
los trabajadores, como de los políticos. El Partido Revolucionario Institucional (PRI)
utilizaba como mecanismo de control el corporativismo de Estado1, sus líderes sindicales
eran designados a través de una élite centralista subordinada hacia la figura presidencial
(Vázquez, 2004). Lo que conllevó a la ineficiencia, burocracia, corrupción,
patrimonialismo, incompetencia y clientelismo. Todas estas características se resumen en la
falta de democracia y falta de productividad. En esa época se afirmaba que la democracia
en México sólo podría ser posible mediante la transformación de los dos poderes del
autoritarismo mexicano (la Presidencia de la República y el partido oficial PRI) (Vázquez,
2004).
La crisis de la deuda externa que irrumpió en 1982 con la cesación de pagos de México,
llevó a definir una estrategia de ajuste y cambio estructural de la economía, acompañada
con otra de modernización económica, apertura comercial, y democratización de la vida
nacional. En esta última, cuando el modelo dio muestras de agotamiento2, en el plano
político, se dio la tendencia a la “democratización” de la vida nacional a través de
modificaciones a las reglas de competencia electoral, que permitieron una mayor
representación de los grupos minoritarios en el Congreso, lo que robusteció la Ley Federal
de Operaciones y Procedimientos Electorales (LOPPE) de 1978, misma que recibiera una
primera enmienda en 1982, además de la aparición del Código Federal Electoral (Reyes,
1992); en materia económica los ajustes se orientaron al adelgazamiento del sector
gubernamental con el objetivo de hacer más eficientes las funciones del Estado, además de
lograr una disciplina fiscal a través de la reducción del gasto público principalmente hacia
los sectores sociales; privatización de empresas paraestatales y desde luego la apertura
comercial.
1 El funcionamiento del régimen la encontramos en la historia de la CTM (Confederación de Trabajadores Mexicanos),
organización líder dentro del Congreso del Trabajo (CT) que, a su vez, es el intento de unificación de las organizaciones
laborales. Aunque la CTM unifica sólo a la mitad de los sindicatos del CT, su influencia fue esencial en la ideología,
acciones y estructura del CT. Esta influencia de la CTM sobre el CT, proviene del papel que la CTM ejerció en el PRI, por
consiguiente en el régimen, y del reconocimiento del liderazgo de Fidel Velázquez entre los miembros del CT y de las
fuerzas que él unificaba (Vázquez, 2004). 2 De acuerdo a De la Madrid (1995), presidente de México durante el período (1982-1988) menciona: “la crisis dentro de
la cual tomé posesión era entonces la más grave de la historia contemporánea de nuestra nación. El legado que recibí en
1982 era una verdadera bomba de tiempo que debía ser desactivada: el aparato productivo estaba prácticamente
paralizado; el desempleo era elevado y existía un gran descontento entre la población. La inflación había alcanzado el
100% y la deuda externa había sumado 85 mil millones de dólares (de la cual una quinta parte estaba contratada a corto
plazo) el riesgo de un conflicto social y político no era solo un peligro hipotético”.
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Reformas Estructurales, Transición Democrática y Políticas de Empleo
México al igual que los países de América Latina y el Caribe con posterioridad a la crisis
de los años ochenta3, realizaron reformas estructurales destinadas a facilitar el ajuste de la
economía a las cambiantes condiciones externas, mediante la reestructuración de la
regulación de los mercados y el fomento de la competencia, adoptando políticas públicas
orientadas a combatir la inflación y facilitar un crecimiento sostenido.
Este mecanismo fue impulsado en la región por los organismos multilaterales de
financiamiento, inspirados en el consenso de Washington4, como elemento de
condicionalidad para la entrega de financiamiento. Impulsando a las economías nacionales
al desmantelamiento del régimen de sustitución de importaciones a través de la
liberalización de sus economías y el replanteamiento de sus vínculos de comercio
multilateral.
A través del nuevo modelo, se redujo la participación del Estado en la economía; se
enfatizó la eficiencia económica sujeta a las fuerzas del mercado; se llevó a cabo la
privatización a gran escala; se eliminaron las restricciones a las importaciones y a la
inversión extranjera y se atenuó los incentivos estatales y bienes públicos dirigidos a
incrementar la competitividad de las firmas domésticas (Puyana, 2005).
En el ámbito político, se fortalecieron las prácticas democráticas de manera institucional, a
través de la creación del IFE, así como de las reglas para una democracia a través de
partidos políticos de diferentes ideologías, se manifestó la erosión de la estructura piramidal
del partido en el poder (PRI), debilitando las estructuras corporativistas. En el gobierno, se
observó un cambio en los criterios de racionalidad de la gestión pública, en donde la
asignación de recursos debió responder cada vez más a razones de eficiencia económica
que a conveniencias políticas; y asimismo en el ámbito social, es evidente que las actuales
reformas dejaron ver una transferencia paulatina de poder o al menos participación de la
sociedad, en tanto ésta adquiría un papel más protagónico en la solución de sus propias
demandas (Barajas, 2003).
El proceso de transición a la democracia en México, se ha centrado principalmente en la
profunda transformación de las elecciones y del sistema de partidos, caracterizado
primordialmente por el desmantelamiento del sistema de partido hegemónico. En los
3Se fija el inicio de la crisis de deuda de los países en desarrollo en 1982. Cuando el valor de las exportaciones creció
menos que los intereses de la deuda y se generó la profunda crisis en cuenta corriente y en pagos que condujo al estallido
de la crisis de la deuda. El denominador común de los países afectados por la crisis de la deuda, fue el tamaño de su deuda
externa en relación al PIB y una pesada carga por su servicio, en términos del ingreso por exportaciones que declinaban
por la contracción del mercado externo (Puyana, 2005). 4Los diez instrumentos de política propuestos por el “Consenso de Washington” eran la disciplina fiscal, priorización del
gasto público en educación y salud, reforma tributaria; tasas de interés positivas determinadas por el mercado, tipos de
cambio competitivos, políticas comerciales liberales, apertura a la inversión extranjera, privatizaciones, desregulación y
protección a la propiedad privada (Burki, Shahid y Guillermo Perry,1998).
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últimos dos sexenios de gobierno del siglo XX (1988-2000), represento un largo periodo en
que se reconocieron paulatinamente los derechos político-electorales de los ciudadanos,
partidos políticos y organizaciones políticas en el marco jurídico de un Estado de Derecho,
obedeciendo a la creciente participación política de los ciudadanos organizados en los
partidos políticos de oposición, como respuesta de una ciudadanía más informada
(Carmona, 2006). Como resultado del desmantelamiento de la estructura social como saldo
positivo para el desarrollo democrático del país se encuentra el surgimiento de la nueva
figura social del ciudadano, sin cuya presencia no podríamos explicarnos la conquista de la
democracia electoral del 2000 (Albina, 2004).
La serie de reformas electorales y políticas significativas que siguieron y que caracterizaron
el periodo de 1988-2000, condensan la construcción del andamiaje institucional de las
elecciones democráticas y, con ello, la democratización del sistema electoral (Méndez,
2004).
Este proceso tuvo como punto de partida emblemático la elección federal de 19885, cuando
la competitividad creció y los partidos de oposición se fortalecieron y fueron capaces de
negociar cambios significativos en las reglas electorales federales (Méndez, 2004).
La reforma electoral en el sexenio del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994),
estuvo marcada por el ingreso de la participación de los partidos políticos a través de sus
representantes en la Cámara de Diputados, situación que permitió que las reformas
efectuadas estuvieran precedidas por cierto grado de consenso de partidos y ciudadanos. Lo
fundamental fue que el poder ejecutivo empezó a disminuir su injerencia directa en las
iniciativas de reforma. El congreso empezó a tomar y a cumplir sus funciones de legislar
(Carmona, 2006). El saldo de la reforma fue la reestructuración de la arquitectura electoral
que continuó consolidándose con las reformas de 1992, 19936 y 1994, con las que se creó el
Instituto Federal Electoral (IFE), sustituyendo la función del Estado de organizar y
desarrollar el proceso electoral (Carmona, 2006).
La reforma electoral de 1996, tuvo como ejes principales: buscar la absoluta independencia
del Instituto Electoral del gobierno; es decir, eliminar al Secretario de Gobernación como
Presidente del Consejo General, órgano de dirección del Instituto; segundo, hacer realidad
el equilibrio en los recursos y las prerrogativas de los partidos políticos, así como la
5La elección de 1988 fue en gran medida producto de la ruptura del partido hegemónico, del surgimiento de una gran
alianza opositora y de cambios estructurales graduales tanto sociales como económicos (Méndez, 2004). Luego de 10 años
de apertura, los partidos de oposición llegaron mucho más fuertes que nunca a la contienda de 1988. A partir de entonces,
para algunos, comenzó la verdadera transición y para otros se aceleró lo que habría iniciado en 1977. En las elecciones de
1988, el número de diputados de representación proporcional ya había pasado de 100 a 200, frente a 300 de mayoría
(Merino, 2003). 6Hacia 1993, se eliminó además la llamada “cláusula de gobernabilidad”; y se estableció también que el límite máximo de
escaños para un solo partido equivaldría al 63% del total. Luego de las sospechas que despertó la elección de Carlos
Salinas de Gortari, se creó también el Instituto Federal Electoral, con autonomía técnica, aunque entonces todavía
dependiente del gobierno, y se abrió la ventana del Senado de la República a la primera minoría. (Merino, 2003).
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exigencia de los partidos políticos opositores de establecer, por ley, topes a los gastos de
campaña para los partidos y poder disminuir el exceso y el abuso del partido del gobierno
sobre los recursos para las campañas, incluida la equidad en el acceso a los medios de
comunicación masiva (Carmona, 2006). Además, por primera vez se abrió la elección para
ocupar la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal, obteniendo en 1997 el triunfo el Partido
de la Revolución Democrática (PRD) en el Distrito Federal. Y en el año 2000, se da la
alternancia política, con la derrota del PRI después de 71 años de poder ininterrumpido
(Albina, 2004).
El proceso en el que se dieron éstos cambios políticos vino a debilitar las prácticas
corporativas, al menos con respecto al apoyo a los trabajadores y en el reconocimiento de la
intermediación laboral, llevando al corporativismo mexicano a un debilitamiento en pro de
la estabilidad política y económica. El corporativismo represento una gran pérdida para el
sindicalismo. (Vázquez, 2004).
La democracia originó expectativas de cambio para favorecer a los grupos más afectados,
sin embargo, sólo han sido parcialmente o nada satisfechas en la transición, lo que además
se ve complicado tanto en materia política como económica. El modelo económico genera
un ambiente de mayor incertidumbre e inestabilidad postergando o disminuyendo la
posibilidad de ampliar los beneficios para los más afectados. En consecuencia, emerge
rápidamente un cierto desencanto y fatiga, tanto con la economía como con la democracia.
Esto en definitiva, tiende a debilitar a la democracia y hace olvidar la lección de años
pasados, donde el sistema democrático de gobierno, a pesar de sus imperfecciones, es el
único capaz de armonizar los intereses particulares y colectivos en un marco de libertad
(Tokman, 2004).
La expectativa de las autoridades era que estos cambios relacionados con un ambiente
democrático y de reformas en general, unidos a una mayor estabilidad macroeconómica y a
un incremento de los gastos destinados al sector social, elevarían el crecimiento, la
productividad y el nivel de empleo, generando una mayor equidad social.
Las expectativas despertadas por éstas con respecto al funcionamiento del mercado laboral
no se cumplieron. Si bien no se puede hablar de “crecimiento sin empleo”, es evidente que
las reformas limitaron la expansión de las oportunidades laborales en algunos sectores,
sobre todo los de bienes comerciables (Weller, 2005). En cuanto a la demanda de mano de
obra, las reformas crearon un sesgo que favorece a los trabajadores de mayor nivel de
educación, lo que tiende a segmentar el mercado laboral y a exacerbar los problemas de
desigualdad.
Ante este escenario el gobierno federal con el fin de ampliar las oportunidades de empleo y
mejorar las condiciones de trabajo, dio inicio a las políticas de mercado de trabajo. Se
impulsó este tipo de políticas, orientándolas principalmente a promover la capacitación y el
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adiestramiento de la mano de obra, estableciendo la política de empleo como uno de los
ejes de la política social.
Bajo esta concepción se presentó el Programa Nacional de Empleo (PNE), el cual se
sustentaba en la coordinación, concertación y evaluación del sector laboral; además de las
tareas de planeación de empleo, y promoción del desarrollo de la pequeña, mediana y gran
industria, fomentando el cooperativismo y otras formas de organización social para el
trabajo. El programa se ejecutaba a través del Servicio Nacional de Empleo (SNE)7 con el
objetivo general de desarrollar mecanismos institucionales para conocer y organizar los
mercados de trabajo, orientar la formación profesional del trabajador y promover su
incorporación a la actividad productiva.
Se instrumentaron programas orientados a mejorar la capacitación para el trabajo, tales
como el programa de Capacitación Industrial de Mano de Obra (CIMO), implementado en
1987 con el fin de apoyar el proceso de entrenamiento en los centros de trabajo de las
micro, pequeñas y medianas empresas; el Programa de Inversiones Complementarias en
Centros de Capacitación (PICCC) que tuvo como objetivo la implantación y mejoramiento
de las instituciones capacitadoras, sobre todo aquéllas que impartían carreras y
especialidades de mayor demanda en el mercado de trabajo; y el Programa de Becas de
Capacitación para Trabajadores Desempleados PROBECAT, que se instrumento con el fin
de promover la capacitación de los trabajadores desempleados y para facilitar su
incorporación al mercado de trabajo, implementado y ejecutado en todo el país a través del
Sistema Nacional de Empleo.
Las políticas de empleo en México después del 2000
El nuevo escenario enmarcado por la globalización8, liberalización comercial,
privatización, desregulación, modernización del Estado y democratización, permitió un
7 La Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) tiene encomendada, entre otras, la función de proporcionar
oportunidades de colocación a las personas que carecen de empleo. Para cumplir con estas atribuciones, la STPS creó la
Coordinación General de Empleo (CGE), cuyas funciones sustantivas quedaron establecidas a partir de las reformas a la
Ley Federal del Trabajo en 1978, particularmente con el establecimiento del Servicio Nacional de Empleo (SNE) a cargo
de esta Unidad Administrativa. El SNE en México es un servicio público de empleo (SPE) que tiene como objetivos
principales facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, orientar a quienes buscan empleo sobre las
condiciones del mercado laboral y apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de
candidatos para cubrir las vacantes disponibles. 8 Al darse la liberalización de la economía mundial se promovió el principal motor de la globalización. Es decir, se
impulso la creciente integración de los mercados mundiales en materia de comercio, finanzas e información. Las políticas
de ajuste y la globalización8 forman un compacto complejo difícil de separar, debido a que han ocurrido simultáneamente.
Se considera que la globalización es más amplia que el proceso de liberalización del comercio internacional, que ya
existía a comienzos del siglo XX. Incluye una descentralización del proceso productivo y un salto tecnológico que ha
revolucionado la información, las comunicaciones y el transporte. Implicando una mayor integración de las economías
nacionales con la mundial, a través del mayor acercamiento de los bienes, el capital, las comunicaciones y las personas
como resultado de la apertura de las economías y del acelerado cambio tecnológico (Klein y Tokman:2000).
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deterioro en la confianza de las instituciones y en los líderes tradicionales y por ende, en su
legitimidad. La mayoría de los ciudadanos ha perdido confianza en las instituciones y en la
capacidad del sistema democrático para entregar resultados, así como la percepción de que
el aprovechamiento del sistema en beneficio personal (corrupción) es alta, limitan la
importancia del ejercicio democrático. A ello se unen las restricciones económicas
recurrentes, que influyen claramente en la formación de expectativas y de las percepciones
sobre la eficacia del sistema político imperante (Tokman, 2004). Esto abre nuevas
oportunidades y desafíos para el fortalecimiento de los actores sociales y la emergencia de
nuevas configuraciones a partir de la creciente heterogeneidad de la sociedad civil que
recupera un papel importante para la sociedad, involucrando una redefinición de la
participación de todos ellos en el sistema en conjunto (Tokman, 2004).
Pese a lo anteriormente mencionado, se esperaría que en un entorno más democrático se
elaboraran políticas de empleo que tuvieran un mejor impacto en la sociedad. Si
empezamos el análisis en el ámbito de las políticas laborales, se detecta que a partir de los
limitados efectos que presentó las reformas definidas en el “Consenso de Washington”
llevo a replantear la importancia de la política laboral en términos de generación de empleo
y crecimiento económico. De esta forma la flexibilización del mercado de trabajo pasó a
formar parte de las propuestas de una “segunda generación” de reformas destinadas a
eliminar regulaciones y realzar la competencia9.
Sin embargo, México no ha reformado su Ley del Trabajo, aunque se han discutido varios
proyectos. Sin embargo, la reforma laboral y su impacto en la creación de empleo se
encuentran actualmente en debate. Se sostiene que la legislación laboral no contribuye a
fomentar la generación de empleo productivo, por lo que se requiere una desregulación
profunda para estimular el crecimiento y la generación de empleo10
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9 Probablemente el tema que más se ha debatido se relaciona con las virtudes y los defectos de la protección del empleo
(ej. normas sobre contratación y despido). Se ha argumentado que la protección excesiva (restricciones legales rigurosas
en cuanto al uso libre de despidos individuales y colectivos y de contratos temporarios) inhibe el crecimiento del empleo e
intensifica el desempleo ya que incentiva la sustitución laboral, desanima a los empleadores a contratar en tiempos de
expansión económica y contribuye a la segmentación entre los empleados y desempleados. En términos positivos se ha
argumentado que las restricciones a los despidos contribuyen a contener el crecimiento del desempleo durante períodos de
recesión y que, a largo plazo, ayudan a estabilizar las demandas laborales. También se dice que fomentan la innovación
para el ahorro de mano de obra, lo cual estimula el aumento de la productividad, contribuyen al compromiso de los
trabajadores con el éxito de la empresa, inducen a los empleadores a ofrecer capacitación específica relacionada con la
empresa y motivan a los trabajadores a adquirirla y, finalmente, favorecen una relación en el lugar de trabajo basada en la
cooperación. La investigación empírica no ha resuelto este debate ya que las conclusiones han sido ambiguas y,
frecuentemente, contradictorias. En América Latina Marshall (1996) sostiene que aunque las normas afectan las prácticas
de los empleadores (contratación y despidos) y, en algunos casos también el comportamiento de los trabajadores, éstas no
han tenido un efecto en el desempeño del empleo y la productividad. Sin embargo, Heckman y Pagés (2004) argumentan
que las disposiciones dirigidas a la protección del trabajo reducen el empleo y aumentan la desigualdad. 10 El BID (2004) sostiene que aunque la normativa y las instituciones pueden producir avances en materia de bienestar y
mejoras en el funcionamiento del mercado laboral, con frecuencia no lo hacen, y en cambio crean ganadores y perdedores.
Las prestaciones obligatorias y el salario mínimo, por ejemplo, pueden generar avances en materia de bienestar si su nivel
es compatible con la situación económica general, pero pueden llevar a la pérdida de empleos si su nivel es más alto. Las
indemnizaciones por despido podrían ayudar a los trabajadores desempleados, pero al mismo tiempo, reducir las tasas de
empleo de los jóvenes y los trabajadores no calificados. Los sindicatos pueden beneficiar a sus afiliados, pero también
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Sin embargo, si bien es cierto que no ha habido reforma a la legislación laboral de acuerdo
con un estudio realizado por Bensusán (2000) demuestra que para el caso de México
independientemente de las rigideces legales, el mercado laboral presenta una gran
flexibilidad para responder a las exigencias de la restructuración económica (Bensusán,
2000).La autora argumenta que el modelo mexicano de regulación laboral combina zonas
de rigidez en la protección de los asalariados (estabilidad en el empleo y condiciones
mínimas de trabajo) con otras donde que deja un margen importante a la decisión estatal
(derechos colectivos y resolución de conflictos) y patronal (selección de la contraparte
sindical, y organización del trabajo en la empresa). Resultando de ello, la existencia de un
modo particular de adaptación de los niveles legales de protección a los imperativos
cambios de la economía.
La particularidad concierne en los mecanismos a través de los cuales se contrarrestan los
factores de rigidez legal, tanto en el campo de los derechos individuales como en el de los
colectivos. De acuerdo con la autora, esto propicia la utilización de estrategias de
competitividad sustentadas en el abatimiento de los costos laborales, en la precarización del
empleo y en el debilitamiento de los sindicatos. Propiciado por la abierta o encubierta
trasgresión de la legalidad con impunidad, de la discrecionalidad estatal y patronal en la
interpretación y/o aplicación de las normas y de la complicidad sindical que las acompaña
(Bensusán, 2000). En su estudio trata de mostrar la naturaleza específica del supuestamente
“rígido” modelo mexicano y sus formas flexibles de operación, contribuyendo a esclarecer
por qué la transición de un sistema de relaciones laborales “incluyente”, vinculado al
modelo de sustitución de importaciones y al mercado interno, hacia otro de “exclusión
generalizada”, pudo ocurrir sin cambios de legislación y como dio respuesta a las
exigencias del desarrollo centrado en las exportaciones.
En un contexto en que el Estado ya no puede imponer como antes un contenido social
(salarios crecientes y empleos estables) a las políticas económicas, mientras los sindicatos
siguen sin poder usar su capacidad de movilización (en tanto mantienen su subordinación a
los gobiernos) y no tienen espacios de cooperación institucionalizados a nivel de empresa
(donde se toman importantes decisiones que afectan a sus representados), este modelo de
regulación deja los intereses de los trabajadores en una forma más indefensa, aunque pueda
haber resultado funcional para aumentar la productividad y la competitividad del país.
Si bien es cierto que existe un relativo consenso acerca de la influencia de los modelos de
regulación sobre los costos laborales y la flexibilidad en sus diversas dimensiones (salarial,
numérica, funcional) no existe acuerdo acerca de cuáles serían las características
institucionales más propicias para fomentar un mejor desempeño económico. Desde una
llevar a reducir la inversión y el crecimiento. El corolario es que la normativa y las instituciones no siempre favorecen a
aquellos a quienes se proponen proteger.
12
perspectiva europea, se sostiene que el entramado institucional es indispensable para
coordinar las estrategias de los actores y ofrecer esquemas de capacitación y seguridad
social, entre otros bienes públicos, que permitan “absorber socialmente” parte de los costos
laborales, y poder racionalizar el uso de los recursos disponibles en una sociedad y evitando
la competencia destructiva entre empresas con base en el abatimiento de los costos
laborales y la disminución de la ocupación (Belman y Belzer, 1997).
Es decir, mientras para algunos las regulaciones proteccionistas son vistas como
disfuncionales para el mercado laboral, para otros la presencia de una compleja trama
institucional es un requisito de la coordinación entre actores y el mercado laboral (Teague y
Grahl, 1998). La pugna entre ambas posiciones ha estado detrás de las reformas a los
marcos institucionales (laborales, fiscales, previsionales y de la seguridad social) llevadas a
cabo en la mayor parte de los países de América Latina con el propósito explícito o
implícito de mejorar la competitividad a través de la reducción de los costos laborales. Aún
en el caso de los pocos países – como Brasil y México – que no han llevado a cabo estas
reformas legales, en los hechos se han producido cambios a otros niveles (contratación
colectiva, práctica, etc) que han abierto caminos para aumentar la flexibilidad laboral y
reducir los costos.
Se sostiene, desde las concepciones neoclásicas, que la relación entre costo de la mano de
obra y el nivel de empleo es inversa. En el caso de América Latina, donde los costos
laborales son muy inferiores a los de los países desarrollados y están muy por debajo de sus
niveles históricos, la responsabilidad por el desempleo se atribuye a los costos no salariales:
indemnizaciones, prestaciones sociales, entre otros (Bensusán, 2000).
Algunas de las características distintivas del mercado laboral como la presencia de un
importante sector informal, las marcadas diferencias entre este sector desprotegido y el
tutelado por las normas laborales y las prácticas de contratación ilegales (empleo
clandestino y asalariados encubiertos), se atribuyen a la temprana adopción de altos
estándares laborales. Al respecto se ha señalado que los altos grados de incumplimiento de
las reglas protectoras se deben precisamente a la inadecuación de las mismas a la realidad
económica. En particular, la existencia de reglas rígidas para el despido (exigiendo una
justa causa, la reinstalación o altas indemnizaciones) provocaría efectos contradictorios
sobre el comportamiento empresarial y de los trabajadores.
Por un lado, provocando un efecto negativo sobre el nivel de empleo, los empleadores
temerían contratar trabajadores en épocas de expansión por el costo del despido en
situaciones recesivas, intensificando el uso de la mano de obra y de las horas extras y
recurriendo a las contrataciones temporales, la subcontratación y la innovación tecnológica,
muchas veces innecesarias. Por otro, se produciría un efecto positivo al incrementarse la
productividad a través del ahorro de mano de obra y de un uso más intensivo de este
13
recurso y de la capacidad instalada. Para los trabajadores, la seguridad en el empleo se
traduciría en una menor autoexigencia y una mayor capacidad de acción colectiva para
oponer resistencia a decisiones y estrategias que pudieran vulnerar sus intereses, como la
innovación tecnológica u organizativa (Marshall, 1996).
Se ha observado también que los efectos del régimen de protección contra los despidos
arbitrarios pueden modificarse a través de otros mecanismos legales o ilegales, como la
posibilidad de recurrir a contrataciones temporales, las facilidades para inducir las
renuncias “voluntarias” o la simple trasgresión del mismo. Así, por rígida que sea
formalmente una disposición laboral, si existe la posibilidad de no cumplirse el efecto será
muy distinto que el que se provocaría con un régimen igualmente rígido, pero a la vez
efectivo (Marshall, 1996). De acuerdo con lo anterior, se observa que en México la
legislación ofrece una importante protección de la estabilidad laboral y salarial, existiendo
al mismo tiempo una gran flexibilidad en el mercado laboral.
El régimen legal relativo a la duración de la relación de trabajo puede ser considerado como
“rígido” porque restringe de manera directa la libertad de contratación y la movilidad
externa de la fuerza de trabajo. Sin embargo, el margen de acción patronal para decidir esta
duración se amplía en los hechos por diversas vías como la imprecisión de la
reglamentación legal, y la ausencia de sindicatos fuertes dispuestos a exigir su
cumplimiento y a darles mayor certeza a través de la contratación colectiva. Así, por
ejemplo, cuando no existe un sindicato en la empresa con tales características, el empleador
puede en los hechos y de manera arbitraria imponer al trabajador una contratación temporal
para la realización de actividades permanentes, situación que solo podría ser revertida en un
juicio donde el trabajador que reclame el cambio de contratación debe probar que las
labores para las que fue contratado tienen naturaleza permanente. Sin duda una difícil
situación para un trabajador que en lo individual carece de la información y los recursos
para acreditar tal situación (Bensusán, 2000).
El gobierno federal reconoce los grandes desafíos que enfrenta en los indicadores sobre
creación de empleo y desocupación, como son los retos estructurales tales como el elevado
número de trabajadores en la economía informal, una tasa de desempleo mayor en jóvenes
y mujeres, así como desequilibrios regionales en cuanto a crecimiento económico,
generación de empleos y desocupación.
El desempeño del mercado laboral en México durante la última década se ha caracterizado
por: a) una creación de empleos insuficiente; b) una expansión de las diferencias salariales;
c) un deterioro en las remuneraciones medias y el salario mínimo; d) bajas tasas de
desempleo abierto; e) altas tasas de desempleo entre los jóvenes; f) crecimiento del sub-
empleo y el empleo informal; g) el aumento de una fuerza laboral con mejor educación; h)
un mayor porcentaje de hombres que de mujeres entre los estudiantes; i) una mayor
14
integración de las mujeres al mercado laboral; j) un elevado nivel de flujo migratorio; k)
una mayor demanda de mano de obra semi-calificada y calificada; l) una productividad
estancada, y m) flexibilidad numérica y salarial.
Con el escenario de la globalización, cambia la forma de proteger. No se trata de proteger
tanto al trabajador en su ocupación actual, cuidando como hasta ahora al puesto de trabajo,
sino de apoyarlo con el fin de que pueda moverse entre diversos empleos, sin que resulte
penalizado. El desafío es, entonces, la búsqueda de la empleabilidad, definida como la
capacidad para adaptarse en las distintas ocupaciones que se presenten en el futuro, sin
perjudicarse en el cambio y manteniendo siempre un nivel de protección (Tokman, 2004).
De acuerdo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ante los problemas y
desajustes del mercado laboral las Políticas de Mercado de Trabajo PMT deben
considerarse como un elemento potencialmente importante en la lucha contra el desempleo
y para enfrentar los retos de la actualidad. Este tipo de políticas permite una “flexibilidad
protegida”, por un lado, las empresas pueden adaptarse a los cambios causados por los
cambios económicos, y por el otro, se da una percepción de seguridad a los trabajadores.
En México en los últimos años las PMT han ido tomando mayor relevancia, y se han
orientado sobre todo a elevar la capacidad productiva de las personas a fin de facilitar su
incorporación al mercado de trabajo, mejorar sus niveles de remuneración y elevar la
competitividad de las unidades productivas, especialmente las micro y pequeñas empresas.
Estas políticas se han basado en la hipótesis de que frente a la globalización y el cambio
tecnológico, las necesidades de capacitación son continuas y no pueden resolverse mediante
un principio de subsidiariedad, sino incentivando una cultura de capacitación continúa.
Las PMT en México han abarcado prácticamente todas las modalidades activas, como son:
la intermediación laboral, capacitación a la fuerza de trabajo y la creación directa o
indirecta de empleos y se han implementado principalmente a través de la Secretaría del
Trabajo y Previsión Social (STPS) que tiene encomendada, entre otras, la función de
proporcionar oportunidades de colocación a las personas que carecen de empleo. Para
cumplir con estas atribuciones, la STPS creó la Coordinación General de Empleo (CGE),
cuyas funciones sustantivas quedaron establecidas a partir de las reformas a la Ley Federal
del Trabajo en 1978, particularmente con el establecimiento del Servicio Nacional de
Empleo (SNE) a cargo de esta Unidad Administrativa.
Actualmente la STPS implementa en México las Políticas Activas del Mercado de Trabajo
(PAMT) a través de dos programas institucionales: I) el Programa de Apoyo al Empleo
(PAE)11
; y II) los servicios de vinculación laboral12
. Los cuales son servicios públicos que
11 Las estrategias del PAE opera conforme a las siguientes estrategias: Programa Bécate (antes, Sistema de Capacitación
para el Trabajo -Sicat-); Empleo Formal (antes, Sistema de Apoyos Económicos a Buscadores de Empleo -SAEBE);
Jornaleros Agrícolas (antes, Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral Interna -SAEMLI-); Migratorios
15
tiene como objetivos principales facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de
empleo, orientar a quienes buscan empleo sobre las condiciones del mercado laboral y
apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de candidatos
para cubrir las vacantes disponibles.
Estas estrategias operan a través de una red de 139 oficinas de colocación, los llamados
Servicios Estatales de Empleo (SEE). Cada SEE cuenta con un Comité Ejecutivo, integrado
por representantes de las empresas y de las organizaciones de trabajadores y su función
principal consiste en definir las áreas de capacitación que se sugiere sean atendidas de
manera prioritaria, en función de las necesidades específicas de la planta productiva de cada
región o localidad.
Bécate es el programa más representativo y de mayor alcance en cuanto a personas
atendidas dentro del Programa de Apoyo al Empleo (PAE), definido como un instrumento
de política activa de empleo que retoma estrategias orientadas a atender con mayor
precisión a la población objetivo y ofrecerle un apoyo más pertinente. Forma parte de una
serie de programas de apoyo al empleo que la STPS tiene a su cargo (STPS, 2009).
Su objetivo es apoyar a personas desempleadas y subempleadas de 16 años o más en todo el
país, con el objetivo de que se incorporaren a cursos de capacitación para el trabajo de corta
duración, a través de los cuales, adquieren o fortalecen sus conocimientos y habilidades,
para incrementar sus posibilidades de insertarse en el mercado laboral. Este objetivo
incluye apoyar a los buscadores de empleo cuyo perfil e interés se orientan a desarrollar
una actividad productiva por cuenta propia, pero requiere fortalecer sus habilidades y
conocimientos tanto técnicos como administrativos.
El Programa Bécate, el programa más representativo y de mayor alcance en cuanto a
personas atendidas dentro del PAE, busca lograr este objetivo basándose en seis esquemas
de capacitación (capacitación basada en normas de competencia laboral13
, capacitación
orientada en competencia laboral14
, capacitación mixta15
, capacitación en la práctica
(antes, Sistema de Apoyos Económicos a la Movilidad Laboral al Exterior -SAEMLE-); Repatriados Desalentados y
Autoempleo (antes Proyectos de Inversión Productiva). 12 Los servicios de vinculación, son intermediarios laborales que facilitan la función de vincular oferta y demanda de
trabajo, contribuyendo a reducir el tiempo y el costo de la búsqueda de empleo y de contratación. Los programas en
México que realiza actualmente la STPS en la vinculación o intermediación laboral son: 1) las ferias de empleo; 2) talleres
para buscadores de empleo; 3) Servicio Nacional de Empleo por teléfono (antes Chambatel); 4) Servicio Nacional de
Empleo por Internet (antes Chambanet); 5) Mi chamba; 6) Catálogo Nacional de Ocupaciones; 7) Centros de
intermediación laboral (CIL); 8) PTGAT (Programa de trabajadores agrícolas temporales México-Canadá; 9) Abriendo
espacios. 13 Capacitación basada en normas de competencia laboral: este proceso que se orienta a apoyar la capacitación para
generar y elevar la calificación laboral y obtener la certificación de personas desempleadas o subempleadas, aprovechando
la infraestructura productiva de las empresas. Este esquema promueve la incorporación de los beneficiarios a las empresas
durante el periodo de capacitación y su ulterior permanencia, obligando al empresario a contratarlos al finalizar la
capacitación. 14 Este proceso se orienta a apoyar la capacitación para generar y elevar la calificación laboral con base en los estándares
de calidad de las empresas, para conseguir el reconocimiento o la certificación de desempleados o subempleados,
16
laboral16
, capacitación para el autoempleo17
y capacitación productiva18
) y prueba piloto de
vales de capacitación19
. Dentro de estás vertientes, las de mayor importancia son la de
capacitación mixta, y capacitación en la práctica laboral. En cuanto al presupuesto total del
programa, éste fue de 640 millones de dólares para el periodo 2006− 2007. El programa
durante el periodo 2004-2008 ha registrado un promedio de colocación del 60%. Sin
embargo, el número de personas colocadas en términos absolutos es de 856,278 en el año
2008 (STPS, 2009).
El programa Bécate se sitúa en la modalidad de un subsidio que reduce el costo de
inducción y formación inicial a la empresa, muchas veces como parte del paquete de
ofrecimientos para atraer inversión, pero que no necesariamente significa un incremento
genuino del empleo. Asimismo, sería de mayor impacto vincular este programa con otras
dependencias como la Secretaría de Economía. Un enfoque integrado permitiría ampliar
más la fuente de empleo en las unidades económicas. Es importante afinar los criterios de
diseño y aplicación, debido a que si bien los resultados indican un alto índice de
colocación, el impacto a nivel agregado es menor.
Asimismo, dentro del programa sectorial de Trabajo y previsión social 2007-2012, opera el
Programa de Apoyo a la Capacitación (PAC). Este programa empezó a operar a partir del
2008 y otorga recursos económicos para el desarrollo de acciones de asistencia técnica y
capacitación orientados a fomentar el desarrollo de las capacidades y productividad de los
trabajadores formales de empresas, preferentemente pequeñas y medianas. Se orienta a
trabajadores de los sectores y ramas de actividad económica viables para operar de manera
intensiva con capital humano. La ejecución del Programa opera de manera coordinada con
aprovechando la infraestructura productiva de aquéllas. El Servicio Nacional de Empleo concertará la contratación de al
menos 80% de los egresados mediante un convenio con las empresas 15 Se orienta a apoyar la capacitación de personas desempleadas y subempleadas para satisfacer los requisitos específicos
de personal del sector empresarial aprovechando la infraestructura productiva de las empresas. Este esquema promueve
la incorporación de los beneficiarios a las empresas durante el periodo de capacitación, y su ulterior permanencia,
obligando al empresario a contratarlos al finalizar la capacitación. 16 Este esquema se orienta a apoyar y promover la capacitación en el lugar de trabajo para generar experiencia laboral en
desempleados o subempleados mediante su ocupación productiva. Para su operación se cuenta con la figura del Instructor
Monitor (IM), quien se encarga de concertar acciones de capacitación con empresas y vincular con éstas a los
beneficiarios; apoyar en las acciones de reclutamiento; asesorar a los beneficiarios; promover su colocación, y supervisar
y llevar el control del proceso de capacitación. 17 Este proceso se dirige a apoyar a los buscadores de empleo cuyo perfil e interés se orientan a desarrollar actividades
productivas por cuenta propia, pero requieren fortalecer sus habilidades y conocimientos tanto técnicos como
administrativos. Los cursos son eminentemente prácticos y se imparten en planteles educativos o instalaciones que reúnan
las condiciones necesarias para desarrollar los cursos de capacitación. 18Este esquema está dirigido a apoyar a desempleados o subempleados cuyo perfil e interés se orientan a iniciar o
fortalecer una actividad productiva por cuenta propia, ligada a un proyecto productivo identificado, integrado y
sustentado, con independencia de la fuente de financiamiento, que requieren adquirir o incrementar sus habilidades y
conocimientos tanto técnicos como administrativos. Los cursos son preferentemente prácticos; los imparten instructores
debidamente calificados, y se realizan en donde el proceso de capacitación lo requiera. 19Está a prueba y se dirige a apoyar a desempleados o subempleados de 18 años en adelante que requieran reconvertir,
fortalecer o complementar sus conocimientos y aptitudes laborales. El beneficiario recibe un vale por los servicios de
capacitación (inscripción, colegiaturas, materiales, hasta por un máximo de seis meses) en los centros de capacitación
(todos, instituciones privadas) registrados en el padrón único de instituciones oferentes del SNE, que hayan sido
seleccionados para participar en esta prueba; dicho vale es aplicable para cursos regulares impartidos por dichas
instituciones.
17
los gobiernos de las entidades federativas, las empresas, sus trabajadores y otros agentes
que participan en el mercado laboral.
Otra de las actuales políticas es el Programa de Primer Empleo promovida durante el
sexenio de Felipe Calderón, el cual se lanzó a principios del 2007 con un presupuesto
equivalente a 270 millones de dólares, que aumentó a 450 millones en el 2008. Su
propósito es incentivar la creación de empleos permanentes y bien remunerados en la
economía formal. Si bien no se limita a jóvenes, en la práctica son ellos los primeros
beneficiados. La propuesta de fondo es que el gobierno subsidie parte del costo laboral a la
empresa durante un periodo de tiempo establecido, para que ésta se incentive a contratar
personal sin experiencia en empleos formales de la economía. La expectativa del programa
es que en la medida que la persona adquiera experiencia en un trabajo en condiciones
formales, mejorará su capital humano (competencias) y aumentará sus probabilidades de
mantenerse en empleos formales en su trayectoria laboral (OIT, 2007).
Este programa busca principalmente romper el círculo vicioso en que se encuentran los
jóvenes en el mercado de trabajo: no se le contrata porque no tiene experiencia, no tiene
experiencia porque no se le ha contratado. El éxito de este tipo de programas depende de
varios factores, tanto del diseño como del entorno. Dos factores son importantes: el monto
del subsidio y la coyuntura económica. Si el monto no es muy significativo, el empresario
no se incentiva (OIT, 2007).
El Estado subsidia el costo de las cuotas de la seguridad social a través del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) en que incurren los patrones durante el primer año.
Esto no incluye la parte correspondiente a pagar por parte del empleado. De hecho, en la
práctica el subsidio representa alrededor del 10 por ciento del costo laboral de una persona.
El incentivo tiene una serie de anclajes, empezando por el subsidio mismo, que disminuye
en la medida que el salario es mayor20
. El programa en sus inicios decretó que el subsidio
empezaba a operar a partir del décimo mes de haber sido contratada la persona. A partir de
ese momento y hasta el vigésimo primer mes, el IMSS regresaría mensualmente la cuota
que el patrón abonó para ese trabajador adicional a la planilla original, antes de que finalice
su contrato, con la finalidad de garantizar que el nuevo empleado permaneciera 21 meses
en la organización; y que la empresa se abstuviera de sustituir personal de planta con
antigüedad y con mayor costo laboral, por personal nuevo con un costo laboral más bajo.
Para ser elegibles del apoyo la empresa debería estar al corriente en el pago de sus
20 Si el salario es mayor a 20 veces el salario mínimo, el subsidio corresponderá solo al 10% de la cuota patronal. Otro
anclaje es que todo el personal de una empresa debe estar afiliado al IMSS antes de solicitar el subsidio para las personas
que van a contratar. La empresa no debe tener ninguna cuenta pendiente con el IMSS. El subsidio empieza a operar a
partir del décimo mes de haber sido contratada la persona, a partir de ese momento y hasta el vigésimo primer mes, el
IMSS regresará mensualmente la cuota que el patrón abonó para ese trabajador adicional a la planilla original, antes de
que finalice su contrato.
18
obligaciones fiscales, incluyendo sus cuotas ante el IMSS. Y el nuevo empleado debería ser
de nuevo ingreso ante el IMSS.
A partir del 15 de enero del 2008, se adiciono la condición de elegibilidad para los
trabajadores que no cuenten con registro previo ante el IMSS como trabajador permanente
por un periodo superior a nueve meses consecutivos con un mismo patrón, lo anterior
permite que más trabajadores con experiencia laboral limitada sean elegibles. Asimismo,
se elimino el requisito de estar al corriente de las obligaciones ante el IMSS y las
autoridades fiscales federales, al momento de solicitar la inscripción por parte de los
patrones. Con este cambio, se pretende estimular a los patrones a regularizar sus adeudos
fiscales hasta el periodo del pago del subsidio (IMSS, 2009). Entre estos cambios resalta la
reducción a 3 meses para tener derecho al pago del subsidio, si bien esta modificación
permite a los patrones obtener los beneficios más rápidamente, también puede significar
para el trabajador menor oportunidad de permanencia en el empleo en comparación con la
norma anterior aseguraba su permanencia por 21 meses.
Uno de los problemas que puede presentar este programa es que su impacto sea poco
significativo o nulo para la creación de empleos. Existe un alta probabilidad de que los
empleos que se registren por esta modalidad posiblemente se hubieran generado
independientemente del programa, considerando que el subsidio es mínimo. Sería
importante optar por un caso de subsidios mayores según el tamaño de la empresa: en la
medida que es más pequeña, mayor el incentivo.
Es muy pronto para evaluar el impacto del programa, pero sí es posible activar acciones
correctivas propias de una etapa de lanzamiento. Una de ellas podría ser difundir más el
programa e involucrar más a las organizaciones de empleadores y sindicatos en el mismo.
Igualmente se requiere una gestión activa del programa, que vaya más allá de los
instrumentos electrónicos, con la integración de las entidades públicas y programas con
responsabilidades de intermediación y fomento del empleo. Ello permitirá no sólo la
difusión del programa en el sector empresarial, sino también los potenciales beneficiarios,
que también requieren una información y orientación adecuadas de acuerdo a los objetivos
Conclusión
El presente trabajo intentó contestar las siguientes preguntas ¿existió un cambio en las
políticas de empleo en México después de la transición democrática del año 2000? ¿Este
escenario obedeció a la alternancia del poder, o bien a la continuidad de las reformas del
Estado en los años ochentas?
Para ello, el estudio giro en cuatro vertientes, primeramente se definieron los peldaños que
componen las políticas de empleo, conceptos generalmente aceptados a nivel internacional,
y que se reconocen como los instrumentos de un gobierno para impactar en el mercado
19
laboral. El segundo eje del estudio fue el análisis de las políticas de empleo implementadas
durante el modelo de sustitución de importaciones en México (1940-1982), la tercer
vertiente y punto crucial en el estudio fue el análisis del proceso de cambio en las políticas
públicas que se fueron adaptando al proceso de cambio del nuevo modelo económico y de
la transición democrática (1982-2000). Y por último, el análisis de las actuales políticas
implementadas en México para resolver los desafíos del mercado de trabajo con el Partido
Acción Nacional PAN en el poder.
Se concluye que en México las políticas de empleo han obedecido principalmente a los
intereses relacionados con el crecimiento económico, y el patrón de integración a la
economía internacional, más que a un cambio de gobierno. Sí bien, la alternancia política
representaba por el triunfo del Partido Acción Nacional en el año 2000 generó grandes
expectativas de cambio en la elaboración e implementación de políticas públicas, éstas de
manera general no fueron cumplidas, generando un problema de legitimidad en las
instituciones públicas de México.
Se reconoce que los cambios generados en los tres peldaños que componen las políticas de
empleo, se puede resaltar lo siguiente: las políticas de empleo (políticas macroeconómicas)
fueron resultado del proceso de la aplicación del Consenso de Washington en nuestro país y
que tuvieron como objetivo central la estabilización macroeconómica y apertura comercial
y no el incremento del empleo.
En cuanto a las políticas laborales, se ha demostrado que México es uno de los países más
flexibles del mundo aún sin cambios en la legislación laboral, lo que implica una ausencia
de la aplicación de nuestras leyes laborales en protección de los trabajadores en el nuevo
modelo económico.
Las Políticas de Mercado de Trabajo son las políticas que han ido tomando mayor
relevancia con el tiempo, pero no son políticas atribuibles al gobierno del cambio, sino más
bien a presiones que ha tenido el gobierno en dos vertientes, por un lado, existe el problema
del mercado laboral caracterizado por un mercado laboral muy heterogéneo y con un alto
nivel de subempleo y empleo informal, y por el otro, a las sugerencias de organismos
internacionales al gobierno mexicano para la implementación de dichas políticas para tratar
de subsanar los problemas del mercado laboral ante una economía abierta.
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