juicio de lesividad jal- 0024/2014-iii ayuntamiento de...
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JAL-24/2014-III 1
JUICIO DE LESIVIDAD
EXPEDIENTE: JAL- 0024/2014-III
ACTOR: AYUNTAMIENTO DE
MORELIA, MICHOACÁN, A TRAVÉS
DE SUS APODERADOS JURÍDICOS.
DEMANDADO: **********, ********** Y
OTROS.
MAGISTRADA PONENTE: GRISELDA
LAGUNAS VÁZQUEZ.
SECRETARIO DE ESTUDIO Y CUENTA:
CARLOS PAULO GALLARDO
BALDERAS.
Morelia, Michoacán, a 13 trece de abril de 2016 dos mil
dieciséis.
VISTOS para resolver el juicio de lesividad número JAL-
0024/2014-III, promovido por el AYUNTAMIENTO DE
MORELIA, MICHOACÁN, por conducto de sus apoderados
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jurídicos **********, ********** y **********, frente a los demandados
********** y ********** de apellidos ********** y otros; y,
R E S U L T A N D O
PRIMERO.- Mediante escrito recibido el treinta de octubre
de dos mil catorce, ante la Oficialía de Partes del Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, compareció el
AYUNTAMIENTO DE MORELIA, MICHOACÁN, por conducto
de sus apoderados jurídicos **********, ********** y **********, a
demandar la nulidad de los actos que a continuación se precisan:
“…II.- ACTO O RESOLUCIÓNQUE SE IMPUGNA:
a)Acta de Sesión de Cabildo de fecha 26 de septiembre
de 2013, en su punto 8.5 dentro del cual se aprueba el
Dictamen que declara procedente la solicitud presentada
por el C. **********, para que se le otorgue la licencia de
uso de suelo positiva para la construcción de una estación
de servicio en un predio ubicado en esquina de Avenidas
********** y **********.
b)Dictamen de fecha 23 de septiembre de 2013,
emitido por las Comisiones de Hacienda, Financiamiento
y Patrimonio, de Desarrollo y Obras Públicas y de
Fomento Industrial y de Servicio, todas ellas del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, mediante la cual se
otorga la licencia de uso de suelo positiva, en relación con
la situación jurídica descrita en el inciso anterior.
c)Licencia de Construcción número **********, de fecha
10 de julio del 2014, emitida por la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del H. Ayuntamiento
de Morelia.
d)Resolución sobre otorgamiento de Licencia
Condicionada, misma que resuelve el expediente
**********de fecha 10 de Diciembre del 2013, identificada
con el número de oficio **********, misma que en el punto
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resolutivo CUARTO, señala que se supeditan los efectos
de la licencia a no causar molestias e incomodidades a
las zonas habitacionales.
III.- NOMBRE Y DOMICILIO DEL DEMANDADO
a)**********, ********** y Copropietarios del inmueble
ubicado en la esquina de las Avenidas ********** y
********** y titulares de la Licencia de Construcción, con
domicilio en la calle ********** número **********, de la
Colonia ******** en Morelia, Michoacán.
b)**********en cuanto solicitante de la Licencia de
Construcción, con domicilio en la calle ********** número
**********, colonia residenciales de los cedros de esta
ciudad capital.
c)**********, en cuanto Director Responsable de la
Obra, con domicilio ubicado en **********, número
**********, de la Colonia ********** de esta Ciudad Capital.
…
ACCIONES INTENTADAS.- La de nulidad lisa y llana
de los actos administrativos impugnados, mismos que
han sido señalados en el capítulo correspondiente.”
SEGUNDO.- Por razón de turno correspondió a la
Magistrada Instructora de la Tercera Ponencia de este Tribunal
conocer de la demanda (foja 87).
TERCERO.- Mediante escrito presentado ante la Tercera
Ponencia de este Tribunal, el día diez de noviembre de dos mil
catorce, los apoderados jurídicos del Ayuntamiento de Morelia,
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Michoacán, hicieron diversas manifestaciones en alcance al
escrito inicial de la demanda, reiteran los actos impugnados, los
demandados y las acciones intentadas de la demanda. Además,
refieren capítulo de hechos, conceptos de violación y pruebas
(foja 88 a la 107).
Por acuerdo de fecha trece de noviembre de dos mil
trece, la Magistrada Instructora admitió a trámite el juicio de
lesividad; mandó emplazar a los demandados a fin de que dieran
contestación a la demanda en el plazo de quince días hábiles; y
determinó que no tenía el carácter de terceros interesados los
representantes de los vecinos señalados en la demanda (foja
154 a la 163).
Por escrito presentado el día veinticuatro de noviembre
de dos mil catorce, el apoderado jurídico del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, señaló nuevo domicilio de los demandados
(foja 169), el cual fue recibido por proveído de fecha veinticinco
de noviembre de dos mil catorce (foja 171).
CUARTO.- Mediante escrito presentado el día tres de
diciembre de dos mil catorce, por los apoderados jurídicos del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, se desistieron de los
demandados **********, ********** y Copropietarios del inmueble
ubicado en la esquina de las Avenidas ********** y **********,
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porque la licencia de uso de suelo que deriva de la Sesión de
Cabildo de fecha 26 de septiembre del año dos mil trece fue
otorgada a **********.
Asimismo, solicitaron que el juicio de lesividad continué el
trámite en relación a los demandados **********y ********** (foja
172).
Dicho escrito se recibió por acuerdo de fecha seis de
enero de dos mil quince (foja 176).
QUINTO.- Mediante escritos presentados con fecha
nueve y doce de enero de dos mil quince, el demandado
********** dio contestación a la demanda (foja 180 a la 193; y, 195
a la 208), como consta en el auto de fecha veintiuno de enero de
dos mil quince (foja 209).
En dicho auto se determinó la preclusión del derecho del
demandado ********** para contestar la demanda.
Por otra parte, el demandado **********a través del escrito
presentado el día dieciséis de enero de dos mil quince, solicitó
el sobreseimiento del juicio de lesividad, con motivo del
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desistimiento realizado por el actor en relación a los otros
codemandados (foja 211), el cual se recibió por proveído de
veintiuno de enero de dos mil quince (foja 216).
SEXTO.- Mediante escrito presentado con fecha
diecisiete de febrero de dos mil quince, comparecieron **********
en cuanto apoderado legal de ********** y **********, por su propio
derecho y apoderados jurídicos de **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********; y, la señora **********, por su propio derecho
y como apoderada jurídica de **********, **********, **********, a
dar contestación a la demanda (foja 220 a la 225).
Por proveído de fecha dos de marzo de dos mil quince, la
Magistrada Instructora mandó reservar el anterior escrito y
requirió a la parte actora Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
a fin de que compareciera a manifestar si era su deseo señalar
como demandados a las personas señaladas en el párrafo
anterior (foja 240).
En cumplimiento al requerimiento formulado el apoderado
jurídico del Ayuntamiento de Morelia, manifestó que se tuvieran
como demandados a las personas referidas en el requerimiento
formulado (foja 243), como consta en el acuerdo fecha veintiséis
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de marzo de dos mil quince y por el igualmente, se mandó
emplazar a los demandados (foja 244).
Por acuerdo de fecha veintisiete de marzo de dos mil
catorce, se determinó tener como demandados a las personas
señaladas en el escrito presentado con fecha diecisiete de
febrero de dos mil quince, esto es, que ********** en cuanto
apoderado legal de ********** y **********, por su propio derecho
y apoderados jurídicos de **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********; y, la señora **********, por su propio derecho
y como apoderada jurídica de **********, **********, **********,
tenían para efectos del presente juicio de lesividad, el
carácter de demandados (foja 250).
SÉPTIMO.- Por escrito presentado el día veintiocho de
abril de dos mil quince, compareció el demandado ********** a
promover Incidente no especificado de nulidad de actuaciones e
incompetencia, y a su vez, recusación en relación a la
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Magistrada Instructora María del Carmen González Vélez
Aldana (foja 266 a la 276).
Por acuerdo de fecha seis de mayo de dos mil quince, se
dio trámite a la recusación (foja 293).
Con fecha veintiséis de mayo de dos mil quince, este
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, emitió la
resolución a través de la cual declaró improcedente la
recusación número 0001/2015, y ordenó continuar con el trámite
del juicio de lesividad (foja 328 a la 336 del cuaderno de
recusación).
Por acuerdo de fecha veintiocho de mayo de dos mil
quince, la Magistrada Instructora recibió la resolución emitida en
la recusación y ordenó continuar con la sustanciación del juicio
de lesividad (foja 327).
Asimismo, en dicho acuerdo se determinó la preclusión
del derecho para contestar la demanda de los demandados
**********, **********, ********** e ********** y otros (foja 327).
OCTAVO.- Mediante proveído de fecha veintinueve de
mayo de dos mil quince, se admitió a trámite el incidente de
nulidad de actuaciones y de incompetencia, “…en contra del
auto de fecha 13 trece de noviembre del año 2014 dos mil
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catorce así como, la totalidad de las actuaciones
jurisdiccionales dictadas por la tercera ponencia y obran en
el expediente en el que gestiono…”, que hizo valer el
demandado ********** a través del escrito que presentó el día
veintiocho de abril de dos mil quince. (foja 335 en relación con la
foja 266).
Por otra parte, a través del escrito presentado el día
dieciséis de junio de dos mil quince, el demandado **********
promovió incidente de nulidad de notificaciones “…respecto
de las practicadas en fecha 29 veintinueve de mayo del año en
curso, en relación con los autos dictados en fecha 28 veintiocho
y 29 veintinueve de mayo del año en curso…” (foja 361 a la 364).
Por auto de fecha dieciocho de junio de dos mil quince,
se admitió a trámite el incidente de nulidad de notificaciones
precisado en el párrafo que antecede (foja 366).
NOVENO.- Por escrito presentado el día tres de julio de
dos mil quince, el apoderado jurídico del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, exhibió copia certificada del expediente
administrativo número **********, de la Secretaría de Desarrollo
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Urbano del Ayuntamiento citado, relacionado con la construcción
de la gasolinera (foja 414).
Dicho escrito se recibió por acuerdo de fecha siete de
junio de dos mil quince (foja 837).
DÉCIMO.- Con fecha veintitrés de junio de dos mil quince,
se llevó a cabo la inspección ocular con asistencia de peritos
ofrecida por el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán (foja 376 a
la 379).
Asimismo, ********** en cuanto perito designado por el
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, presentó el dictamen
pericial en relación a la inspección ocular, el cual obra glosado
de la foja 380 a la 410 de autos, el cual se recibió por acuerdo
de fecha veintinueve de junio de dos mil quince (foja 411).
Por su parte, **********, en cuanto perito común designado
en rebeldía, presentó el dictamen pericial el cual obra glosado
de la foja 855 a la 861 de autos, el cual se recibió por proveído
de fecha treinta uno de agosto de dos mil quince (foja 862).
Mediante proveído de fecha veinte de octubre de dos mil
quince, se ordenó complementar y desahogar el punto número
4 de la inspección ocular con asistencia de peritos (foja 874 a la
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876), lo cual se llevó a cabo a través del acta elaborada el día
tres de noviembre de dos mil quince (foja 890 a la 892).
Derivado de lo anterior, el perito en rebeldía **********
exhibió al juicio diversas fotografías al momento del desahogo
de la inspección ocular (foja 906 a la 909), el cual se recibió por
acuerdo de fecha diez de noviembre de dos mil quince (foja 910).
DÉCIMO PRIMERO.- A las doce horas con treinta
minutos del día trece de noviembre de dos mil quince, se llevó a
cabo la audiencia de pruebas y alegatos en el incidente de
nulidad de actuaciones e incompetencia promovido por el
demandado ********** “…en contra del auto de fecha 13 trece de
noviembre del año 2014 dos mil catorce así como, la totalidad de
las actuaciones jurisdiccionales dictadas por la tercera ponencia
y obran en el expediente en el que gestiono…”; y se mandó
poner a la vista para emitir la resolución que en derecho
corresponda (foja 915 a la 917).
Por otra parte, a las trece horas con treinta minutos del
día trece de noviembre de dos mil quince, se llevó a cabo la
audiencia de pruebas y alegatos en el incidente de nulidad de
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notificaciones promovido por el demandado **********
“…respecto de las practicadas en fecha 29 veintinueve de mayo
del año en curso, en relación con los autos dictados en fecha 28
veintiocho y 29 veintinueve de mayo del año en curso…”, y se
mandó poner a la vista para emitir la resolución que en derecho
corresponda (foja 920 a la 922).
Mediante interlocutorias de cuatro de abril del año en
curso, se determinó que resultan infundados esos incidentes.
DÉCIMO SEGUNDO.- Seguidos los trámites en el juicio
de lesividad, con fecha dieciocho de noviembre de dos mil
quince, se llevó a cabo el desahogo de la audiencia de pruebas
y alegatos en el juicio de lesividad, en la que se hizo la relación
de pruebas ofertadas por las partes, y, se ordenó poner los autos
a la vista para dictar sentencia; y,
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO.- Este Tribunal es competente para conocer y
resolver el presente juicio de conformidad con lo dispuesto por
los artículos 143, 144, 155, fracción I, 157, 158 y 159, fracción I
del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán
de Ocampo, y 8°, fracción XXI del Reglamento Interior del
Tribunal de Justicia Administrativa.
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SEGUNDO.- La parte actora Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, en el escrito inicial de la demanda que presentó el
treinta de octubre de dos mil quince, expresó los siguientes
conceptos de violación (foja 2 a la 8):
“…PRIMERO,- Los actos impugnados son lesivos en
cuanto a los intereses públicos observados por el
Ayuntamiento de Morelia, ello en virtud de vulneran
gravemente las disposiciones establecidas en los artículo
14 cuarto párrafo y 16 primer párrafo de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con
el artículo 7o fracciones III y VIII del Código de Justicia
Administrativa, ya que el objeto del acto administrativo no
es jurídicamente posible en cuanto a las circunstancias de
lugar donde se pretende instalar la estación de servicio;
además de que los hechos que motivaron la emisión del
acto no fueron apreciados de manera correcta, toda vez
que dicho predio se encuentra a una distancia menor de
50 metros respecto de lugares de concentración masiva,
como lo es la Universidad Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo, contraviniendo además el artículo 36 en relación
con el artículo 9 inciso k) del Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas, Carburación en el Municipio de
Morelia
Al efecto, los artículos constitucionales antes
señalados precisan que todo acto de autoridad, debe de
ser emitido conforme a las disposiciones aplicables al
caso concreto, ajustándose en todo momento a los
lineamientos establecidos en el orden jurídico con
anterioridad a la emisión del acto, por ende, esto se
traduce en que todo acto de autoridad debe de estar
fundado y motivado, consagrando así los derechos
fundamentales de Seguridad Jurídica y Legalidad.
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Por su parte, las fracciones III y VIII del artículo 7 del
Código de Justicia Administrativa del Estado, precisan
que el objeto del acto administrativo sea posible tomando
en cuenta las circunstancias de tiempo y lugar; así mismo
que el acto administrativo sea emitido aduciendo a los
hechos que la autoridad tomo en cuenta para la emisión
del acto, debiendo existir una adecuación entre los
motivos aducidos, circunstancias reales y las
disposiciones aplicables.
Finalmente, el artículo 36 del Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia, señala que las estaciones de servicio deberán
estar a una distancia de resguardo de 50 metros con
respecto a lugares de concentración masiva: en tanto que
el artículo 9 inciso k) del mismo ordenamiento señala que
se considera como lugar de concentración masiva a las
escuelas, mismo que los es la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo.
En el caso que hoy nos ocupa, tenemos que fue
otorgada la licencia de uso del suelo sin que se hubiesen
tomado las medidas necesarias de seguridad
establecidas en los ordenamientos anteriores, puesto que
existe un lugar del concentración masiva como lo es la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo tal
como se podrá acreditar en el momento procesal
oportuno, violando e (sic) en consecuencia, el interés
público al existir un riesgo inminente ante las personas
que concurren al lugar.
Es por ello que se solicita a este H. Tribunal, la
declaración de Nulidad Lisa y Llana de los actos
impugnados, en vista de que se vulneran gravemente los
derechos públicos que este H. Ayuntamiento debe
proteger en vista de la función misma del estado
mexicano.
SEGUNDO, El acta de sesión de cabildo de fecha 26
de Septiembre del 2013, es completamente ilegal, puesto
que el Cabildo no posee las facultades necesarias para la
autorización de la licencia de uso de suelo, contraviniendo
los derechos de Legalidad y Seguridad Jurídica
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establecidos en los artículos 14 cuarto párrafo y 16 primer
párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el artículo 7 fracción I del
Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán.
Al efecto, los artículos constitucionales antes
señaladas, precisan que toda acto de autoridad debe de
estar expedido por la autoridad facultada para ello, es
decir por autoridad competente, ello al grado de que la
competencia forma porte de los elementos de, acto
administrativo, tan es así que la fracción I del Artículo 7
del Código de Justicia Administrativa del Estado,
establece que todo acto administrativo debe estar emitido
por la autoridad competente, por lo que de no cumplirse
con ello, se estaría ante un vicio irreparable del acto de
autoridad, debiéndose declarar su nulidad lisa y llana.
Es por lo anterior que se solicita a este H. Tribunal, se
declare la nulidad lisa y llana de los actos impugnados,
dado que los marcados con los incisos b) c) y d),
dependan de la legal existencia del marcado con el inciso
a), luego entonces, si se declara la nulidad del acta de
cabildo impugnada, cesaran los efectos legales de los
demás actos impugnados.”
Igualmente, la parte actora a través del escrito
presentado el diez de noviembre de dos mil catorce, hizo
valer los siguientes conceptos de violación (foja 88 a la 109):
“…PRIMERO.- Los actos impugnados son lesivos en
cuanto a los intereses públicos observados por el
Ayuntamiento de Morelia, ello en virtud de vulneran
gravemente las disposiciones establecidas en los artículo
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14 cuarto párrafo y 16 primer párrafo de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con
el artículo 7o fracciones III y VIII del Código de Justicia
Administrativa, ya que el objeto del acto administrativo no
es jurídicamente posible en cuanto a las circunstancias de
lugar donde se pretende instalar la estación de servicio;
además de que los hechos que motivaron la emisión del
acto no fueron apreciados de manera correcta, toda vez
que dicho predio se encuentra a una distancia menor de
50 metros respecto de lugares de concentración masiva,
como lo es la Universidad Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo, contraviniendo además el artículo 36 en relación
con el artículo 9 inciso k) del Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia.
Al efecto, los artículos constitucionales antes
señalados precisan que todo acto de autoridad, debe de
ser emitido conforme a las disposiciones aplicables al
caso concreto, ajustándose en todo momento a los
lineamientos establecidos en el orden jurídico con
anterioridad a la emisión del acto, por ende, esto se
traduce en que todo acto de autoridad debe de estar
fundado y motivado, consagrando así los derechos
fundamentales de Seguridad Jurídica y Legalidad.
Por su parte, las fracciones III y VIII del artículo 7 del
Código de Justicia Administrativa del Estado, precisan
que el objeto del acto administrativo sea posible tomando
en cuenta las circunstancias de tiempo y lugar; así mismo
que el acto administrativo sea emitido aduciendo a los
hechos que la autoridad tomo en cuenta para la emisión
del acto, debiendo existir una adecuación entre los
motivos aducidos, circunstancias reales y las
disposiciones aplicables.
Finalmente, el artículo 36 del Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia, señala que las estaciones de servicio deberán
estar a una distancia de resguardo de 50 metros con
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respecto a lugares de concentración masiva; en tanto que
el artículo 9 inciso k) del mismo ordenamiento señala que
se considera como lugar de concentración masiva a las
escuelas, mismo que los es la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo.
En el caso que hoy nos ocupa, tenemos que fue
otorgada la licencia de uso de suelo sin que se hubiesen
tomado las medidas necesarias de seguridad
establecidas en los ordenamientos anteriores, puesto que
existe un lugar de concentración masiva como lo es la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, tal
como se podrá acreditar en el momento procesal
oportuno, violando en consecuencia, el interés público al
existir un riesgo inminente ante las personas que
concurren al lugar.
Es por ello que se solicita a este H. Tribunal, la
declaración de Nulidad Lisa y Llana de los actos
impugnados, en vista de que se vulneran gravemente los
derechos públicos que este H. Ayuntamiento debe
proteger en vista de la función misma del estado
mexicano.
PRIMERO BIS.- Tal como lo señala la resolución de
fecha 08 de marzo del 2013, emitida por el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, -quien es la
autoridad competente y especializada para la
determinación de este tipo de permisos, ello de
conformidad con el artículo 277 del Código de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente- el predio donde pretende ser
instalada la estación de servicio sobre la cual versan los
actos impugnados, no cumple con las distancias de 50
metros respecto de lugares de concentración masiva,
incumpliendo con ello lo estipulado en el artículo 36 en
relación con el artículo 9 inciso k) del Reglamento para el
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Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia, mismos que a la letra señalan;
“Artículo 9o- (se transcribe)
“Artículo 36- (se transcribe)
Así vemos que estas disposiciones, condicionan el
establecimiento de una estación de servicios a cierta
distancia respecto de lugares en los que la población o
parte de ella pueda reunirse para la realización de una
actividad, a los cuales denomina centros de
concentración masiva.
Ahora bien, establece de manera clara y casuística lo
que se entiende por centro de concentración masiva una
institución educativa, es decir, el mismo reglamento no
deja lugar a interpretaciones al establecer claramente que
una escuela constituye un centro de concentración
masiva, dejando a la autoridad en un ámbito claro de
aplicación de dichas disposiciones normativas,
determinando tajantemente que una estación de servicio
sea colocada en un predio cuyas colindancias sean
menores de 50 metros respecto de una escuela.
En razón de lo anterior, la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia,
en cumplimiento a las facultades otorgadas por el artículo
277 del Código de Desarrollo Urbano del Estado de
Michoacán de Ocampo, negó la Licencia de Uso de Suelo,
ello en vista de la protección del sector estudiantil de la
población.
De esta manera, el dictamen de fecha 23 de
Septiembre del 2013, aprobado en el como punto 8.5 de
la sesión de cabildo de fecha 26 de septiembre del 2013,
es completamente ilegal al considerar que los espacios
verdes que rodean las aulas de la Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, son espacios de
amortiguamiento, puesto que el Reglamento no distingue
entre espacios de amortiguamiento o no, sino que
claramente precisa en aspectos de COLINDANCIA, es
decir, la distancia debe ser tomada respecto del lidero del
predio que se pretende destinar al uso de estación de
servicio, con el lindero donde se encuentra la Universidad
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Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, luego entonces,
si el ordenamiento jurídico no distingue, no cabe que las
comisiones emisoras del dictamen y el cabildo hagan
distinciones que no nos permitidas por el marco jurídico
que regula el establecimiento de las estaciones de
servicio.
Es así que la Universidad Michoacana de San Nicolás
de Hidalgo, se encuentra a una distancia menor de 50
metros respecto del predio aludido, tal como se acredita
con las probanzas ofrecidas y con la resolución de fecha
08 de marzo del 2013, misma que aun produce todos sus
efectos jurídicos tal como se verá en líneas posteriores,
trayendo como consecuencia la violación del objeto
jurídico del acto administrativo, puesto que no es
jurídicamente posible el otorgamiento de la licencia de
uso de suelo, además de que los hechos que motivaron
el acto administrativo no fueron apreciados de manera
correcta, emitiendo el acto en contravención a las
disposiciones aplicables; transgrediendo así las
fracciones III y VII del artículo 7o del Código de Justicia
Administrativa del Estado, actualizando con ello la
fracción IV del artículo 275 del Código de Justicia
Administrativa del Estado.
SEGUNDO.- El acta de sesión de cabildo de fecha 26
de Septiembre del 2013, es completamente ilegal, puesto
que el Cabildo no posee las facultades necesarias para la
autorización de la licencia de uso de suelo, contraviniendo
los derechos de Legalidad y Seguridad Jurídica
establecidos en los artículos 14 cuarto párrafo y 16 primer
párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, en relación con el artículo 7 fracción I del
Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán.
20 JAL-24/2014-III
Al efecto, los artículos constitucionales antes
señalados, precisan que todo acto de autoridad debe de
estar expedido por la autoridad facultada para ello, es
decir, por autoridad competente, ello al grado de que la
competencia forma parte de los elementos del acto
administrativo, tan es así que la fracción I del Artículo 7
del Código de Justicia Administrativa del Estado,
establece que todo acto administrativo debe estar emitido
por la autoridad competente, por lo que de no cumplirse
con ello, se estaría ante un vicio irreparable del acto de
autoridad, debiéndose declarar su nulidad lisa y llana.
Es por lo anterior que se solicita a este H. Tribunal, se
declare la nulidad lisa y llana de los actos impugnados,
dado que los marcados con los incisos b) c) y d),
dependen de la legal existencia del marcado con el inciso
a), luego entonces, si se declara la nulidad del acta de
cabildo impugnada, cesaran los efectos legales de los
demás actos impugnados.
SEGUNDO BIS.- El acta de sesión de cabildo de fecha
26 de septiembre del 2013, en su punto 8.5, en donde se
aprueba el dictamen impugnado de fecha 23 de
septiembre del 2013, son actos que se encuentran
materialmente viciados de origen, puesto que el cabildo
como órgano colegiado no es autoridad competente para
otorgar licencias de uso de suelo, vulnerando con ello la
fracción del artículo 7o del Código de Justicia
Administrativa del Estado, actualizándose la causal de
nulidad prevista en la fracción I del artículo 275 del mismo
ordenamiento, trayendo como consecuencia final la
nulidad de todos los actos emitidos en consecuencia y
obediencia de aquellos.
Al efecto, tenemos que los artículos constitucionales a
la letra señalan:
Artículo 14.- (...)
En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva
deberá ser conforme a la letra o a la interpretación jurídica
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de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios
generales del derecho.
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de la autoridad competente, que
funde y motive la causa legal del procedimiento.
De la interpretación armónica de los artículos antes
transcritos, tenemos constituye una cuestión de interés
público el hecho de que las autoridades administrativas
que emitan un acto administrativo, deban contar con la
facultad para ello dentro de los preceptos jurídicos que
regulan su actuación, es decir que todo autoridad que
emita un acto administrativo debe tener la competencia
de tal manera que se encuentra expresamente facultada
por la ley en su aspecto material y formal.
De aquí se desprende que la competencia de las
autoridades administrativas, constituye un presupuesto
jurídico necesario e indispensable para la validez de los
actos administrativos, en tanto que un acto administrativo
emitido por autoridad incompetente para ello, debe ser
declarado nulo lisa y llanamente para evitar que produzca
sus efectos jurídicos y con ello de trasgredan los derechos
de una comunidad o bien se un sector de la población; es
así que la competencia como ha sido establecida como
uno de los elementos del acto administrativo cuyo
incumplimiento provoca la nulidad misma del acto, tal
como se puede apreciar en la fracción I del artículo 7o y
fracción I del artículo 275 del Código de Justicia
Administrativa del Estado.
Así ha sido determinado por los Tribunales Judiciales
Federales dentro de la siguiente Jurisprudencia:
22 JAL-24/2014-III
Octava Epoca Registro: 205463 Instancia: Pleno
Jurisprudencias
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación
Núm. 77, Mayo de 1994
Materia(s): Común
Tesis: P./J. 10/94
Página: 12
Genealogía:
Apéndice 1917-1995, Tomo IV, Primera Parte, Materia
Común, tesis 165, página 111.
COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES
REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. (se
transcribe)
Dentro del caso que hoy se actúa, se tiene que el
Ayuntamiento en cuanto Órgano colegiado, aprobó sin
tener las facultades necesarias para ello, el dictamen
mediante el cual se concede Licencia de Uso de Suelo
Positiva al C. **********, para la instalación de una estación
de servicio dentro de un predio que no cumple con las
especificaciones mínimas de seguridad para
salvaguardar el interés público y la integridad física de un
sector de la población que habita o estudia en los
márgenes de dicho predio, razón suficiente por la cual se
estima que dicha aprobación del cabido, es lesivo en
cuanto al interés público que debe ser salvaguardado por
la misma autoridad municipal.
En este sentido, el Ayuntamiento en cuanto órgano
colegiado, no es autoridad competente para Autorizar las
Licencias de Uso de Suelo Positivas en tratándose del
establecimiento de estaciones de gasolinas, puesto que
de la lectura conjunta de la Ley Orgánica Municipal, no se
deprenden las facultades para autorizar las licencias de
uso de suelo, por ende, al ser la Licencia de Uso de Suelo,
un acto administrativo emitido por una autoridad
JAL-24/2014-III 23
incompetente, debe declarase su nulidad lisa y llana,
puesto que un acto que se encuentra viciado en uno de
sus elementos no puede producir efectos dentro del
ámbito jurídico y material.
Así, se tiene que el Ayuntamiento y sus respectivas
Comisiones, además de no ser autoridades competentes
para la aprobación de las Licencias de Uso de Suelo, no
constituyen la autoridad indicada para la determinación de
estos aspectos de uso de suelo, puesto que no poseen
los conocimientos técnico especializados para el estudio
y procedencia de las licencias, por ende es que el Código
de Desarrollo Urbano del Estado, en su artículo 277
establece que corresponde a la dependencia municipal
(Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente) la
emisión de las licencias de usos y destinos del suelo.
En este mismo sentido, tenemos que las comisiones
que elaboraron el proyecto de dictamen, tampoco tienen
facultades para formular un acto de esa naturaleza, por lo
que el acta de sesión de cabildo de fecha 26 de
septiembre del 2013, en su punto 8.5, es un acto
completamente ilegal e incluso inconstitucional el ser
emitido por autoridad incompetente, lo que en
consecuencia genera su nulidad y la de todos los actos
que de ella emanaron; situación que al tratarse del
establecimiento de una estación de servicio para la venta
de combustible, se traduce en un alto riesgo para el área
geográfica de la Ciudad que se localiza en el perímetro
del predio aludido.
En este sentido, los actos impugnados vulneran
gravemente los intereses del Ayuntamiento en cuanto al
riesgo de los posibles desastres que pudiesen ocurrir, al
otorgarse una licencia de uso de suelo, sin que se
cumplan las disposiciones aplicables al caso concreto y
24 JAL-24/2014-III
sin que sea expedido por autoridad incompetente; ello en
virtud de que el Ayuntamiento debe velar por los intereses
públicos y la salvaguarda de los derechos de los
ciudadanos; debiéndose impedir la existencia de un
riesgo para la sociedad.
Por otro lado, tenemos que las facultades para la
expedición y aprobación de las Licencias de Uso de Suelo
le corresponden a la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente, quien es la dependencia municipal
especializada y con los conocimientos técnicos
necesarios, pues así lo determina el Artículo 277 del
Código de Desarrollo Urbano del Estado, mismo que a
letra señala:
“ARTÍCULO 277.- (se transcribe)
Tal como podemos observar, el ordenamiento jurídico
que distribuye las facultades en relación con las licencias
de uso de suelo, determina que corresponden
directamente a la dependencia municipal, es decir, a la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, pues
el hecho que estas facultades sean otorgadas previo
acuerdo del Ayuntamiento, no implica que el
Ayuntamiento como órgano colegiado puede ejercerlas,
sino que, este órgano colegiado solo es el medio jurídico
para la asignación de dichas facultades.
En consecuencia, el acta de sesión de cabildo en su
punto 8.5 de fecha 26 de septiembre del 2013, y todos los
actos impugnados que de ella derivan, deben ser
declarados nulos lisa y llanamente, puesto que no
cumplen con los elementos del acto administrativo
establecido en la fracción I del artículo 7o del Código de
Justicia Administrativa del Estado, actualizándose así la
causal de nulidad prevista en la fracción I del artículo 275
del mismo ordenamiento jurídico.
JAL-24/2014-III 25
TERCERO.- El Acta de sesión de cabildo de fecha 26
de septiembre del 2013, en su punto 8.5, y todos los actos
impugnados que de ella derivan, deben ser declarados
nulos lisa llanamente, puesto que previo a su emisión, ya
existía una resolución que determina la situación jurídica
sobre la solicitud de licencia de uso de suelo para la
instalación de una estación de servicio para la venta de
Combustible, respecto del predio ubicado en la esquina
oriente de las avenidas ********** y **********, dicha
resolución es de fecha 08 de marzo del 2013, emitida por
el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, en
la cual se especifica que no es posible otorgar la licencia
de uso de suelo para los efectos solicitados, sin embargo,
esta resolución, hasta la fecha, no ha sido revocada,
puesto que no se interpuso medio de defensa legal
alguno, por ende resulta jurídicamente imposible la
existencia de otra resolución que determine procedente la
licencia de uso de suelo, ya que ambas resuelven sobre
una misma situación jurídica en sentido diverso, debiendo
prevalecer la que fue dictada con anterioridad conforme a
los procedimientos establecidos en la ley y que fue
dictada por autoridad competente.
En este sentido, tal y como ha quedado expuesto en
los hechos de la presente demanda, con fecha 08 de
marzo del 2013, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, emitió una
resolución negativa en cuanto a la Licencia de Uso de
Suelo para la Instalación de una estación de servicio en
el predio ubicado en la esquina de las Avenidas **********
y ********** del Fraccionamiento **********, ello en virtud de
que dicho predio no cumple con los lineamientos para el
establecimiento de una estación de servicio al
encontrarse a una distancia menor de 50 metros respecto
de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
considerado como centro de Concentración masiva,
(dicha resolución se anexa como prueba documental en
el presente escrito), sin embargo a la fecha, esta
26 JAL-24/2014-III
resolución no ha sido revocada ni suspendida en sus
efectos, por ende, en estricto derecho, aún existe y
produce sus efectos jurídicos.
Ahora bien, tal como se puede observar en el
ANTECEDENTE número 1 del dictamen de fecha 23 de
Septiembre del 2013, el C. **********, con fecha 02 de
septiembre del 2013, solicita sea reconsiderada su
petición y se le conceda licencia de uso de suelo positiva,
sin embargo, dicho escrito de solicitud de reconsideración
y las solicitudes presentadas anteriormente, no
constituyen la instauración de un medio de defensa legal,
así como tampoco solicita que se revoque la Resolución
de fecha 08 de Marzo del 2013, sino que el mismo es solo
un escrito simple de solicitud de reconsideración,
trayendo como consecuencia que la resolución antes
mencionada aún se encuentre existente en la vida jurídica
y por ende produciendo sus efectos.
La solicitud de reconsideración a que se alude en el
párrafo anterior, no constituye un medio de defensa legal,
ni puede producir los efectos de un medio de defensa en
virtud de las siguientes consideraciones:
I.- La fecha de presentación del escrito, es de manera
extemporánea, pues tal como se puede observar dentro
de la resolución de fecha 08 de marzo del 2013, fue
recibida por el C. **********, (representante de los
copropietarios de conformidad con la carta poder simple
de fecha 26 de febrero del 2013 dirigida al Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente), con fecha 12 de
marzo del 2013, luego entonces para el día 02 de
septiembre del 2013 (fecha en que se presentó la
supuesta solicitud de reconsideración) ha transcurrido en
exceso el término legal para interponer cualquier medio
de defensa legal, por ende aun suponiendo que por
suplencia de la deficiencia de la queja, sea considerada
dicha solicitud como algún recurso, el mismo estaba
interpuesto de manera extemporánea.
2.- El C. **********, actúa de manera dolosa al presentar
una solicitud de licencia de uso de suelo respecto del
predio sobre el cual ya se había negado dicha licencia,
pues tal como se puede observar, la Resolución de fecha
JAL-24/2014-III 27
08 de marzo del 2013, fue dirigida a el C. ********** y
Copropietarios del predio aludido, mientras que con fecha
27 de junio del 2013, el C. **********(hecho que consta en
el dictamen de fecha 23 de septiembre 2013) presentó
escrito ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente solicitando la licencia de uso de suelo
nuevamente, pretendiendo que con el cambio de nombre,
hubiera una variación en el criterio para resolver. En el
colmo de la ilegalidad, con fecha 02 de septiembre del
2013, el mismo C. **********, solicita al Secretario del
Ayuntamiento instruir al personal necesario para obtener
la respuesta a su solicitud; luego entonces, el particular
demandado o buscaba interponer un recurso o medio de
defensa, sino que buscaba la confusión de los
funcionarios del Ayuntamiento para obtener una
respuesta favorable a sabiendas de que era ilegal.
3.- No existe en la legislación estatal o municipal un
recurso de reconsideración aplicable al caso, por ende, el
particular no se ajustó a las formalidades que exige el
ordenamiento jurídico para la interposición de un medio
de defensa legal, por lo que, su solicitud de respuesta no
puede considerarse como un recurso, sino un escrito
simple que no debe producir efectos jurídicos.
4.- El particular en ningún momento solicita la
revocación de la Licencia de Uso de Suelo negativa,
misma que se emite dentro de la resolución de fecha 08
de marzo del 2013, emitida por el Secretario de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente, sino que trasgrediendo el
ordenamiento jurídico, solicita una licencia nueva sin
revocar al anterior.
5- El dictamen aprobado en sesión de cabildo, ambos
actos impugnados, en ningún momento precisa que se
revoca la resolución de fecha 08 de marzo del 2013, por
28 JAL-24/2014-III
ende, la sesión de cabildo no fue con la finalidad de
resolver un recurso administrativo, sino en virtud de
resolver una solicitud de un particular que de manera
dolosa.
Es así que la resolución de fecha 08 de marzo del 2013
no ha sido revocado por autoridad alguna, por ende, sigue
existiendo en la vida jurídica, por lo que sus efectos deben
prevalecer aun y cuando existan resoluciones posteriores
en diverso sentido.
Lo anterior en virtud de que los actos administrativos
gozan de presunción de validez, es pues que se
consideran válidos hasta en tanto no exista una decisión
administrativa o jurisdiccional que determine lo contrario,
en consecuencia si dicha resolución no ha sido revocada,
se ha confirmado su sentido y por tanto surte todos los
efectos jurídicos.
En este sentido, no es jurídicamente posible la
existencia de resoluciones y actos administrativos
posteriores que determine sobre la misma situación pero
en diverso sentido, cuando aún existe una resolución que
fue dictada con anterioridad, en un procedimiento
administrativo, por la autoridad especializada y
competente paro ello, por tanto, al no haberse
cuestionado prevalecer por encima de todos los actos
posteriores.
Es así, que la resolución de fecha 08 de marzo del
2013, debe prevalecer por encima de los actos hoy
impugnados por las siguientes razones:
• Fue emitida por autoridad competente, en los
términos del artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano
del Estado, además de ser el área especializada y con los
conocimientos técnicos para la resolución de solicitudes
de licencia de uso de suelo.
JAL-24/2014-III 29
• Fue emitida con anterioridad a los actos hoy
impugnados, por lo que la situación jurídica determinada,
ya había sido resuelta.
• Es una resolución consentida por el particular, dado
que no fue impugnada través de algún medio de defensa
legal, ya que el C. **********, de menare dolosa, solo
presentó una nueva solicitud sin que se pidiera la
revocación de la resolución anterior.
• El Dictamen de fecha 23 de septiembre del 2013, no
precisa la revocación de la resolución anterior, por ende,
sigue produciendo sus efectos jurídicos negando la
licencia de uso de suelo.
• Todos los actos nacidos con la aprobación del
Dictamen por parte del Ayuntamiento como órgano
colegiado, fueron emitidos sin la realización de
procedimientos técnicos, además de que fueron emitidos
por autoridad incompetente.
En consecuencia, se tiene que los actos hoy
impugnados son completamente ilegales en perjuicio del
interés público, ya que el propio Ayuntamiento no debe
permitir la coexistencia de actos que no se ajusten dentro
de los lineamientos específicos del Orden Jurídico
Federal, Estatal y Municipal, razón por la cual se solicita
a este H. Tribunal, la declaración de Nulidad Lisa y Llana
respecto de los actos impugnados.
Finalmente, es dable argumentar que no existen las
razones jurídicas suficientes para permitir la existencia de
los actos impugnados, ya que la situación jurídica sobre
la que versan, ya ha sido materia de un procedimiento
administrativo cuya resolución fue consentida por el
particular, ello aunado a las cuestiones de ilegalidad que
han sido vertidas dentro del presente juicio.
30 JAL-24/2014-III
En conclusión, se actualiza la causal de nulidad
prevista en la fracción IV del artículo 275, en relación con
la fracción VIII del artículo 7o, ambos del Código de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, ello en
virtud de que las autoridades emisoras de los actos
impugnados, apreciaron de forma equivocada las
circunstancias bajo las cuales se emitieron, vulnerando
cuestiones de interés público y orden social.
CUARTO.- El Dictamen de fecha 23 de septiembre del
2013, que fue aprobado en sesión de cabildo con fecha
26 de septiembre del 2013, tal como consta en el acta de
sesión de la misma fecha en su punto 8.5; debe de ser
declarado nulo lisa y llanamente, puesto que no se
llevaron a cabo los estudios técnicos especializados por
la autoridad competente para ello, sino que, las
comisiones del Ayuntamiento emisoras del dictamen, se
besaron en sistemas no oficiales y poco confiables para
la procedencia de la Licencia de Uso de Suelo Positiva,
trayendo como consecuencia graves vicios en el objeto y
en el motivo del acto administrativo, ya que la situación
jurídica determinada no proviene de elementos reales y
confiables que permitan su existencia.
Es así que en el considerando XI del mismo dictamen,
precisa que las comisiones emisoras, utilizaron el sistema
de medición ‘‘GOOGLE EARTH", sistema que puede
utilizarse vía internet por cualquier persona, sin embargo,
dichas mediciones no son especializadas para efectos
jurídicos y mucho menos como elemento toral para la
procedencia de licencia de uso de suelo en tratándose de
una estación de servicio que colinda con escuelas,
entendidas estas como centros de concentración masiva.
En este sentido, las comisiones que emitieron el
dictamen, tomaron como base el sistema de medición
“GOOGLE EARTH", para determinar la distancia que
existe respecto del predio de la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo, trayendo como consecuencia
datos poco confiables, no especializados y cuya
JAL-24/2014-III 31
variabilidad puede alterar el resultado del estudio, luego
entonces, dicho dictamen fue elaborado sin tener los
elementos suficientes y necesarios para la determinación
de la licencia de uso de suelo positiva.
Así, se tiene que el Ayuntamiento cuenta con una
dependencia que cuenta con los recursos humanos,
materiales y técnicos especializados para la medición de
los predios y para la determinación de las licencias de uso
de suelo, tal dependencia lo es la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente, misma que emitió la resolución
de fecha 08 de marzo del 2013, misma que debe
prevalecer por las razones expuestas en el concepto
anterior. No es obstante a lo anterior, el hecho de que con
fecha 10 de diciembre del 2013, el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente haya emitido
resolución de licencia positiva, pues esto fue solo en
obediencia a la ilegal actuación del Ayuntamiento.
QUNTO(sic).- Finalmente, se tiene que la resolución de
fecha 10 de Diciembre del 2013, emitida por el Secretario
de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, -en obediencia
a mandato del Ayuntamiento- otorga licencia de uso de
suelo condicionada y supeditada a no causar molestias e
incomodidades a las zonas habitacionales, mediante el
cumplimiento permanente de los Reglamentos aplicables
y vigentes que aseguren la tranquilidad y seguridad de los
vecinos, por lo que el incumplimiento a esta condicionante
será causa de cancelación inmediata de la Licencia de
Uso de Suelo.
En este sentido, tenemos que la existencia de la
licencia de uso de suelo, se encuentra sujeta a un
acontecimiento, que de realizarse, deben cesar
inmediatamente dichos efectos, luego entonces, dentro
del caso que hoy sometemos al conocimiento de esta H.
32 JAL-24/2014-III
Tribunal, tenemos que se ha actualizado claramente
dicha condición, pues existe una gran intranquilidad de los
vecinos y las zonas habitacionales ante el evidente
incumplimiento de lo establecido en el Reglamento para
el Establecimiento y Funcionamiento de Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia , puesto que no se cumplen con los lineamientos
establecidos.
Así tenemos que con fecha 10 de octubre del presente
año, dos representantes vecinales del fraccionamiento
**********, presentaron escrito con documento anexo,
donde se manifiesta la inconformidad e intranquilidad de
los vecinos respecto del Otorgamiento de la Licencia de
uso de suelo para la construcción de una estación de
servicio en el multicitado predio, haciendo notar una serie
de irregularidades con que cuenta la obra de construcción
de la estación de servicio; dicho documento es muestra
clara de la inconformidad e intranquilidad de los vecinos,
lo que actualiza la condicionante de la licencia,
debiéndose declarar su nulidad por parte de este H.
Tribunal en vista de que fue expedida en obediencia a una
determinación del Ayuntamiento como Órgano colegiado.
Por otro lado, con fecha 24 de Octubre del 2014, la Lic.
**********, Notaría Pública número 128, con residencia y
ejercicio en la ciudad de Morelia, se constituyó en la
Avenida ********** a la Altura de el Acceso al
fraccionamiento **********, con la finalidad de dar fe y
hacer constar que los vecinos del Fraccionamiento
********** han estado manifestando, mediante el bloqueo
de calles, su inconformidad con la construcción de la
estación de servicio, ello bajo los argumentos de que su
seguridad e integridad física se encuentran en riesgo.
Finalmente, se agrega como prueba documental, un
legajo de 25 copias simples de publicaciones en Diarios
de circulación estatal, sobre el conflicto social y la
intranquilidad de los vecino de la zona, reforzando con ello
la afirmación respecto a la actualización de la causal de
cancelación de la Licencia que en un primer momento fue
autorizada por el Ayuntamiento como órgano colegiado.
JAL-24/2014-III 33
En consecuencia, se ha comprobado claramente el
descontento social que existe y la intranquilidad de las
zonas habitacionales, configurándose así la causal de
cancelación de la licencia, establecida en el punto
resolutivo CUARTO de la resolución de fecha 10 de
diciembre del 2013, emitida por el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de Morelia, razón
suficiente para solicitar a este H. Tribunal la declaración
de Nulidad Lisa y Llana de dicha resolución.”
TERCERO.- Por su parte, los demandados dieron
contestación a la demanda al tenor literal siguiente:
1.- ********** (foja 180):
“…III.- ARGUMENTOS QUE DEMUESTRAN LA
IMPROCENCIA O INEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS
DE VIOLACION SEÑALADOS EN EL ESCRITO INICIAL
DE LOS ACTORES.
Al primer concepto de violación: Los artículos de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
en relación con los numerales señalados del Código
adjetivo de la materia y que fueron invocados por los
actores como pretendidos fundamentos de su demanda
son inaplicables en la especie, toda vez, que ya quedo
precisado en apartados anteriores al presente, ya que el
suscrito solicito y mis entonces mandantes obtuvieron
legalmente las licencias y permisos para la construcción
de la gasolinera en el inmueble urbano precisado en
líneas anteriores, ya que se cubrieron todos los requisitos
indispensables para dichas autorizaciones, mismas que
fueron otorgadas en legal y debida forma por autoridades
competentes para estos efectos. Y tan es así, que el
34 JAL-24/2014-III
suscrito obtuvo el oficio número ********** de fecha 04 de
febrero del año 2014, signado por el Coordinador
Municipal de Protección Civil, en el cual se adjunta el
reporte Técnico de Inspección y valoración de
condiciones de riesgo que guarda el PREDIO UBICADO
EN LA AVENIDA ********** #1823 DEL
FRACCIONAMIENTO ********** de la ciudad de
MORELIA, MICHOACAN; este último documento se
expidió con número de control ********** en Morelia,
Michoacán a 04 de Febrero del 2014. Signado por el Jefe
de Análisis y Evaluación de Riesgos, Subdirección de
Protección Civil, ya que como este documento lo
establece entre otras cosas lo siguiente: U...SI bien es
cierto que existe en la cercanía escuelas y tienda de
convivencia, estas se encuentran fuera del área de
establecida (CINCUENTA METROS) dentro del artículo
36 del Reglamento para el Establecimiento y
funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y
Gas Carburación del Municipio de Morelia..."; Cabe
resaltar, que en un radio de 50 metros a la tan señalada
construcción de la Gasolinera, NO existen casas
habitaciones, que en una distancia de 75 SETENTA Y
CINCO METROS, LINEALES de la misma construcción
de esta gasolinera, se encuentra una Escuela de
Educación Preescolar denominada “Little Friends
Garden” de lo anterior se encuentra, y también es cierto
que una parte de la Barda Perimetral de las instalaciones
de ********** perteneciente a la Universidad Michoacana
de San Nicolás de Hidalgo, esta a una distancia menor de
50 metros lineales, también es cierto, que el numeral 9
inciso k) del ultimo ordenamiento señala a la letra k)
Centro de concentración masiva; lugar donde se
concentran más de Cincuenta personas, desarrollando
una actividad, como hospitales, escuelas, centros
comerciales, iglesias, oficinas gubernamentales, etc...” y
los Actores en este temerario Juicio, pretenden hacer
creer a este H. Tribunal de Justicia Administrativa, que en
los jardines y canchas al aire libre de esta ********** se
encuentran más de cincuenta personas desarrollando una
actividad, cuando la realidad es que los inmuebles que
albergan a personal administrativo, docente y estudiantil
de esta máxima casa de estudios, se encuentran a una
distancia muy superior a los 50 metros de distancia de la
construcción de la Gasolinera, Motivos por los cuales bajo
expreso mandato de los co-propitarios del inmueble
citado, realizase las gestiones legalmente necesarias,
JAL-24/2014-III 35
porque si bien es cierto, también fui arrendatario del citado
inmueble, NO FUI NI TAMPOCO SOY BENEFICIADO DE
TALES DERECHO.
Al segundo concepto de violación: Los apoderados del
Actor, desconociendo lo Indispuesto en los artículos 29,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 61, 62, 63,
64, 65, 66, 67, 68, 69 y 70 del Reglamento Interno de
Sesiones y funcionamiento de Comisiones del
Ayuntamiento de Morelia, lo dispuesto en los artículos 115
fracción II de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; Los artículos 113, 115, 123 fracciones
I y IV, 125 y 126 de la Constitución Política del Estado,
Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo; Los artículos
2, 11, 14, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32 Inciso a) fracción XIII,
35, 36, 37, 145, 146 fracción I, 147, 148 y 149 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de Ocampo;
Los artículos 1, 5, 29, 30, 31, 33, 34, 35, 36, 47, 48, 49,
52, 53, 54 y Tercero Transitorio del Bando de Gobierno
Municipal de Morelia; y los artículos 5, 28 y 29 del
Reglamento de Sesiones y Funcionamiento de
Comisiones del Ayuntamiento de Morelia, Facultan,
Atribuyen y regulan la actividad del cabildo de este
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán; Así mismo, dichos
Apoderados invocan temerariamente una Nulidad Lisa y
llana de los Actos Impugnados, argumentando que se
esta ante un vicio Irreparable del Acto de Autoridad,
argumento completamente falso de los Actores, al no
invocar los artículos de los distintos Compendios de
Leyes que he señalado en este apartado, en los cuales se
encuentran los fundamentos legales que facultan y
regulan la Actividad de ese órgano Municipal Colegiado.
Aunado a lo anterior, los Actores Carecen de
LEGITIMACION, para impugnar el Acta de Cabildo
señalada en este apartado, ya que el suscrito NO ES EL
TITULAR, solo fungí como SOLICITANTE de la
autorización de la licencia positiva de cambio de uso de
suelo y en atención a dicha solicitud, el Cabildo
36 JAL-24/2014-III
AUTORIZO al Secretario de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, para que se
otorgara la Licencia de cambio de usos de suelo, quien
finalmente otorgo en favor de mis mandantes ********** y
con propietarios del inmueble descrito la licencia; Por
Ende, a los Actores no les asiste razón alguna, ya que el
suscrito al no ser titular de la Licencia de cambio de usos
de suelo, que nos atañe en este momento, y los actores
intentan confundir a este H. Tribunal, al querer Legitimar
un derecho que al suscrito no le corresponde y reitero que
el de la voz, NO ES EL TITULAR DEL OTORGAMIENTO
DE LA LICENCIA DE CAMBIO DE USOS DE SUELO, ya
que si bien es cierto, el suscrito solicite legalmente dicha
Licencia, lo realice como Arrendatario en ese momento y
en cuanto apoderado legal de los copropietarios del
Predio tan es así, que la Licencia Referida fue otorgada a
favor de mis mandantes y NO EN MI FAVOR, por tanto,
A los Actores no les asiste el derecho de señalarme como
demandado en el presente Juicio de lesividad, según lo
dispone el artículo 3o fracción XIX del Código de Justicia
Administrativa del Estado, que dispone textualmente lo
siguiente "... Para los efectos del presente Código se
entiende por el Procedimiento de Lesividad: El
procedimiento incoado por las Autoridades
administrativas ante el tribunal, solicitando la Declaración
de Nulidad de Resoluciones ADMINISTRATIVAS
favorables a los particulares...”; Este concepto en la
fracción mencionada, es muy clara al señalar que la
Declaración de Nulidad Procede contra Resoluciones
Administrativas, y en el caso concreto, EL Acta de Cabildo
NO ES UNA RESOLUCION O ACTO ADMINISTRATIVO,
conforme lo señala el Artículo 6o del invocado cuerpo de
leyes que establece: “... El Acto Administrativo, es la
manifestación unilateral de voluntad, externa, concreta y
ejecutiva, emanada de las AUTORIDADES
ADMINISTRATIVAS, EN EL EJERCICIO DE SUS
FACULTADES, cuya finalidad es la satisfacción del
interés general que tiene por objeto, crear, transmitir,
declarar, modificar o extinguir, una situación jurídica
concreta..."; Así mismo, la fracción IV del artículo 8o de la
Ley en comento, señala lo siguiente:’’... Son requisitos de
validez del Acto Administrativo formal los siguientes:
FRACCION IV: Que sea expedido sin que medie error
respecto a la referencia específica de identificación del
expediente, documentos o persona, procedimiento; y en
el caso concreto, la Licencia de cambio de uso de suelo y
JAL-24/2014-III 37
la Licencia de Construcción, fueron expedidas y
otorgadas por AUTORIDAD ADMINISTRTIVA EN
EJERCICIO DE SUS FACULTADES , como lo es el
Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, ambas licencias SI SON
ACTOS ADMINISTRATIVOS, y el Acta de Cabildo
Impugnada, NO ES UN ACTO ADMINISTRATIVO.
Por lo anterior, el de la voz, carece de LEGITIMACIÓN
PASIVA, para ser Demando, ya que no tengo ningún
deber, ni obligación con los actos administrativos que se
me demandan, para lo anterior, tiene aplicación la
siguiente tesis jurisprudencial:
Época: Sexta Época, Registro: 272092, Instancia:
Tercera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario
Judicial de la Federación, Volumen XX, Cuarta Parte,
Materia(s): Civil, Tesis: Página: 9.
ACCION, REQUISITOS DE LEGITIMACION, PARA LA
PROCEDENCIA DE LA (LEGISLACION DEL ESTADO
DE MEXICO). (se transcribe)
IV.- ARGUMENTOS QUE DEMUESTRAN LA
IMPROCENCIA O INEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS
DE VIOLACION SEÑALADOS EN EL ESCRITO EN
ALCANCE DEL JUICIO DE LESIVIDAD.-
Al primer concepto de violación: Como ya manifesté en
apartados anteriores los Apoderados del Actor, pretenden
hacer creer que la Barda Perimetral, algunas de las
canchas y jardines de ********** de esta ciudad capital, son
lugares de concentración masiva y erróneamente señalan
que los actos impugnados son lesivos para el interés
público observado por el Ayuntamiento de Morelia, y las
38 JAL-24/2014-III
dependencias municipales que intervinieron en los
mismos actos impugnados, falsamente también señalan
que las autoridades municipales no son competentes para
haberlos llevado a cabo y los actores se contradicen al
invocar en el tercer párrafo de este primer concepto de
Violación, el cual me permito transcribir a letra: "... Por su
parte, las fracciones III y VIII del artículo 7 del Código de
Justicia Administrativa del Estado, precisan que el objeto
del acto administrativo sea posible tomando en cuenta las
circunstancias de tiempo y lugar; así mismo que el acto
administrativo sea emitido aduciendo a los hechos que la
autoridad tomo en cuenta para la emisión del acto,
debiendo existir una adecuación entre los motivos
aducidos, circunstancias reales y las disposiciones
aplicables... Con lo anterior se denota, que los actores
primero señalan que el Acta de Cabildo tan multicitada
carece de fundamentos y motivos y que el razonamiento
vertido en su punto 8.5 en su punto resolutivo SEGUNDO
que a la letra dice: "...
TOMANDO QUE LAS AREAS VERDES Y
JARDINERAS QUE DELIMITAN EL INMUEBLE DE
**********, NO SON ESPACIOS CONSIDERADOS COMO
LUGARES DE CONCENTRACION MASIVA, SINO MAS
BIEN COMO ZONA DE AMORTIGUAMIENTO ENTRE
LOS EDIFICIOS DONDE SE IMPARTE CATEDRA Y LAS
COLONIAS CIRCUNDANTES A EFECTO DE MITIGAR
RUIDOS QUE DISTRAIGAN LA ATENCION DEL
ALUMNO, RAZON POR LA CUAL SE RESUELVE COMO
PROCEDENTE LA SOLICITUD PRESENTADA POR EL
C. GILBERTO MARTINEZ ORTIZ AUTORIZANDOSE SE
OTORGUE LICENCIA DE USOS DE SUELO POSITIVA
PARA LA CONSTRUCCION DE UNA ESTACION DE
SERVICIO (GASOLINERA) EN LA SUPERFICIE DEL
PREDIO UBICADO EN LA ESQUINA DE LAS CALLES
AVENIDA ********** SIN NÚMERO Y AVENIDA **********
EN EL FRACCIONAMINETO ********** DE ESTA CIUDAD
DE MORELIA, MICHOACAN, CONDICIONADA ESTA
AUTORIZACION A QUE PREVIAMENTE EL
INTERESADO PRESENTE Y ACREDITE LA CARTA
VECINAL, MISMA QUE SERA VERIFICADA POR EL
PERSONAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO
URBANO Y MEDIO AMBIENTE..." ; lo anterior, es una
clara e indudable adecuación entre los motivos aducidos,
circunstancias reales de acuerdo con las disposiciones
aplicables; Ahora bien, por si fuera poco lo anterior, los
JAL-24/2014-III 39
apoderados legales accionantes del presente juicio,
obtuvieron el Poder General para Pleitos y Cobranzas con
las clausulas especiales que obra legalmente en el citado
expediente, del ahora Sindico del Municipio de Morelia,
**********, conforme a sus facultades y atribuciones
Municipales, quien también legalmente participó, llevó a
cabo en forma colegiada y signo en sesión ordinaria de
cabildo el Acta impugnada, Sindico actual de este
Municipio , que se observa claramente en dicha Acta, que
también emitió el razonamiento contenido en el punto 8.5
en su punto resolutivo SEGUNDO, y tan estuvo de
acuerdo en el mismo, que signó y aprobaron en mayoría
el citado punto, por lo que no es posible que los
Apoderados Legales señalados, en este supuesto
concepto de Violación, no hayan señalado que su
mandante también emitió el razonamiento señalado
anteriormente en base a motivos aducidos, circunstancias
reales de acuerdo con las disposiciones aplicables, por lo
que desde este momento, SOLICITO A USTED C.
MAGISTRADA SE CONSIDERE ESTA CLARA
CONTRADICCIÓN DE LOS ACCIONANTES. PARA
DECLARAR IMPROCEDENTE EL PRESENTE JUICIO
DE LESIVIDAD. Y como va quedo claramente establecido
en apartados anteriores realice la petición que nos atañe
en este momento en calidad de Arrendatario en ese
momento y en cuanto apoderado legal de los
copropietarios del Predio y NO a nombre propio.
Al concepto de violación PRIMERO BIS: A los
Accionantes no les asiste razón alguna, y tan es así, que
el numeral invocado en ese aparado es claro, y como lo
señalan dichos apoderados: no deja lugar a
interpretaciones, pues el citado numeral 9 en su inciso k)
del mismo ordenamiento señala que un Centro de
concentración masiva es un lugar donde se concentran
más de Cincuenta personas, desarrollando una actividad,
es decir NO se refiere a las colindancias ni los linderos del
predio en donde se pretende construir la citada estación
40 JAL-24/2014-III
con los demás colindantes, sino al lugar en donde más de
50 cincuenta personas, se concentran a desarrollar una
actividad, es decir, no basta que entre los linderos del
predio en donde se localiza la estación de servicio y otros
inmuebles sean menor de 50 cincuenta metros, sino que
además en dicho inmuebles se de una congregación o
reunión, de más de 50 cincuenta personas, y no sólo eso,
sino que además se encuentren desarrollando una
actividad. Por lo que la barda perimetral de ********** de
este Municipio, tal y como lo señala si esta a una distancia
menor a 50 metros de distancia de la construcción de esta
gasolinera, pero en ninguna forma esta barda perimetral
es un lugar de concentración masiva, tal y como lo quieren
hacer creer los actores, cuando señalan que este numeral
precisa en aspectos de COLINDANCIA, y erróneamente
señalan que la distancia debe ser tomada respecto del
lindero del predio que se pretende destinar al uso de
estación de servicio con el lindero donde se encuentra la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, y
esto con obviedad no de interpretación sino de lectura,
ese numeral citado es claro, al señalar que NO SE
REFIERE A LINDEROS ENTRE INMUEBLES, sino entre
el lugar donde se establece la estación de servicios y
centros de concentración masiva, cuya definición ha
quedado descrita en líneas anteriores; No se trata
entonces de ninguna violación del objeto jurídico del acto
administrativo, puesto que contrario a lo que señalan los
actores, si es jurídicamente el otorgamiento del uso de
suelo, que solicite legalmente en calidad de arrendatario
y apoderado legal de los Titulares de esos Derechos y no
a nombre propio.
Al Segundo concepto de violación: En atención al
principio General de Derecho en cuanto a economía
Procesal, me permito dar por reproducido en este
apartado, todo lo manifestado en el apartado: III.-
ARGUMENTOS QUE DEMUESTRAN LA
IMPROCENCIA O INEFICIENCIA DE LOS CONCEPTOS
DE VIOLACION SEÑALADOS EN EL ESCRITO INICIAL
DE LOS ACTORES. En al segundo concepto de violación,
para tener completa aplicación en el presente apartado.
JAL-24/2014-III 41
Al concepto de violación Segundo BIS: Contrario a lo
que alegan los actores, en el apartado que nos ocupa y
también la Tesis de Jurisprudencia que invocan los
actores como pretendido fundamento de su demanda son
inaplicables en la especie, toda vez, que como ya quedo
precisado por el de la voz en apartados anteriores al
presente y aunado a lo siguiente: Los actores
nuevamente en este apartado quieren engañar a este H.
Tribunal, al manifestar que el Ayuntamiento en cuanto a
órgano colegiado no es autoridad competente para
autorizar las licencias de uso de suelo positivas en
tratándose de gasolineras, y los accionantes en este
supuesto concepto de violación, deliberadamente omiten
señalar el contenido del documento que obra legalmente
en el expediente en el que gestiono en este momento y
que data del día 23 veintitrés del mes de septiembre del
año 2013 en el que los integrantes de la Comisión de
Hacienda, Financiamiento y Patrimonio del H.
Ayuntamiento de Morelia, emitieron, DICTAMINARON y
signaron lo referente a el escrito presentado por el
suscrito quien solicitó sea reconsiderada mi pedimento y
me fuera otorgada la Licencia de Uso de Suelo Positiva,
y en este mismo documento se establecen todos y cada
uno de los fundamentos legales que otorgan
competencia, facultan, regulan y atribuyen a esta
Comisión Municipal realizar esa DICTAMINACION, y
claramente el Acta de sesión ordinaria AUTORIZA, mas
NO, como lo pretenden los apoderados legales hacer
creer, que el Ayuntamiento no es competente para
autorizar esa Licencia, ya que esa misma acta establece
claramente que se AUTORIZA SE OTORGUE, mas
nunca en dicha se establece que en ella se OTORGA,
pues esa no es función ni atribución del Ayuntamiento
sino de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, quien OTORGA
la citada Licencia y no lo hace en forma lisa y llana, sino
condicionada, tal y como lo impone el Acta de cabildo.
42 JAL-24/2014-III
Al Tercer concepto de violación: Los actores maliciosa
y contradictoriamente realizan las aseveraciones jurídicas
en el apartado que nos atañe en este momento, ya que
los mismos, señalan que no existe en la legislación estatal
o municipal, un recurso de reconsideración aplicable al
caso de la licencia negativa de fecha 8 ocho de marzo del
año 2013 dos mil trece, emitida mediante oficio número
********** dentro del expediente ********** notificado con
fecha 12 doce de marzo del año próximo pasado, sin
señalar entonces en forma clara y precisa, cuales son las
formalidades que supuestamente exige el ordenamiento
jurídico para la interposición de un medio de defensa legal
al que dice, no se ajustó el acto impugnado.
A más de lo anterior, debe precisarse que la resolución
citada anteriormente; y en relación al artículo 8o del
Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán de Ocampo, que a la letra señala: "...son
requisitos de validez del acto administrativo formal, los
siguientes: ... fracción III que tratándose de actos
administrativos recurribles, deberá mencionarse el
termino con que se cuenta para interponer los recursos
legales, así como la autoridad ante la cual pueden ser
presentados...", hipótesis que no se cumple en dicho acto
por lo que se advierte o bien que se trata de un acto no
recurrible, o bien se encuentra afectado en su validez al
no informar al solicitante los medios legales con que se
cuentan para impugnarlo, así como el término con el que
cuenta para tal efecto, tal y como se deduce de la
documental descrita y que obra en autos del sumario, por
lo que solicito se dé por reproducido a la letra.
De la misma forma que la aseveración de los actores
del que el suscrito, "...actuó de manera dolosa al
presentar una solicitud de licencia de uso de suelo
respecto del predio sobre el cual ya se había negado
dicha licencia, indicando que la resolución de fecha 8 de
marzo de 2013 fue dirigida al C. ********** y copropietarios
del predio aludido, mientras que con fecha 27 de junio de
2013, el de la voz, presentó escrito ante la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente solicitando la
licencia de uso de suelo nuevamente pretendiendo que
con el cambio de nombre, hubiera una variación en el
criterio para resolver, además de que en el colmo de la
ilegalidad con fecha de 2 de septiembre de 2013 el mismo
C. **********solicita al secretario del ayuntamiento instruir
JAL-24/2014-III 43
el personal necesario para obtener la respuesta a su
solicitud por lo que entonces el particular demandado
buscaba interponer un recurso o medio de defensa, sino
que buscaba la confusión de los funcionarios del
ayuntamiento para obtener una respuesta favorable a
sabiendas de que era ilegal..." Esta sagaz afirmación,
implica coartar el derecho de petición del particular
demandado, ya que al momento en que el suscrito
presente el escrito referido solicitando se reconsiderada
mi petición, estaba ejerciendo mi derecho constitucional
contenido en el artículo 8o de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, que textualmente
establece: "...Los funcionarios y empleados públicos
respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre
que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y
respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer
uso de ese derecho los ciudadanos de la República. A
toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la
autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación
de hacerlo conocer en breve término al peticionario..." De
lo anterior, se deduce que quien intenta engañar a este H.
Tribunal Administrativo, son los actores, ya que como
queda establecido, el suscrito Si presento “Por escrito”,
“Una petición que NO esta prohibida por la Ley”,
“pacíficamente”,“ respetuosamente”, “ A una Autoridad
Municipal”, y esta última Acordó esa reconsideración y
resolvió sobre el planteamiento de la misma, en legal y
debida forma. Y como multicitadamente lo he señalado
realice la petición que nos atañe en este momento en
calidad de Arrendatario en ese momento y en cuanto
apoderado legal de los copropietarios del Predio y NO a
nombre propio.
Ahora bien, los apoderados alegan también en este
apartado contestado, que la Licencia Negativa, no fue
revocada, y que por tanto subsiste en el ámbito legal, por
este argumento, complemente falso, pues los actores
pretenden hacer creer que dicha licencia Negativa, tiene
la calidad de cosa juzgada y que tiene vida legal por este
temeraria consideración de los actores, al dar sin ser
44 JAL-24/2014-III
juzgadores, una calidad judicial a un documento
municipal.
Al cuarto concepto de violación.- Lo manifestado por
los Actores en el apartado contestando en el presente,
señalan entre otras cosas:”...que no se utilizaron los
medios idóneos, técnicos y materiales adecuados para la
medición de linderos por parte del propio Ayuntamiento
de Morelia, Michoacán. Al efecto hace alusión a que se
utilizan un sistema de medición que puede ser utilizado
vía internet denominado "google earth" cuyas mediciones
no son especializadas para efectos jurídicos y menos aun
para la procedencia de la licencia correspondiente,
aportando datos poco confiables no especializados y cuya
variabilidad puede alterar el resultado del estudio por lo
que entonces dicho dictamen fue elaborado sin tener, los
elementos suficientes y necesarios para la determinación
de la licencia de uso de suelo positiva..."
Dicho argumento es completamente improcedente,
puesto que como lo señalan los propios actores el H.
Ayuntamiento de Morelia, cuenta con una dependencia
con la capacidad humana material y técnica para la
medición de predios y para la determinación de las
licencias de uso de suelo, siendo esta la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de la propia
autoridad municipal, dependencia que con fecha 10 de
diciembre del año 2013 EMITIO RESOLUCION DE
LICENCIA POSITIVA, Y NO ES DABLE COMO LO
SEÑALA LA PROPIA PARTE ACTORA QUE ELLO
SOLO ACONTECIO EN OBEDIENCIA A LA ILEGAL
ACTUACION DEL AYUNTAMIENTO. Ya que la anterior
afirmación contradice lo estipulado por el ya citado
artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano del Estado,
que a la letra señala: "...artículo 277.- la dependencia
municipal, previo acuerdo del ayuntamiento, tendrá las
atribuciones siguientes: fracción 1.- expedir las
constancias de zonificación urbana; fracción II emitir con
base en los programas de desarrollo urbano aplicables las
licencias de usos y destinos del suelo o sobre
edificaciones, construcción de estas y localización de las
mismas...".
JAL-24/2014-III 45
Precepto del que se advierte que es precisamente
aquella dependencia municipal de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente a la cual le corresponde la emisión sobre
licencias de uso de suelo, y que las mismas no pueden
solo obedecer a un mandato de cabildo, puesto que los
propios lineamiento de la ley de la materia señalan las
formalidades y requisitos para la expedición o emisión de
dichas licencias y no solamente a capricho del órgano
colegiado.
Al Quinto Concepto de Violación.- Lo señalado por lo
actores en este apartado LO OBJETO DESDE ESTE
MOMENTO, YA QUE VERSA SOBRE HECHOS
COMPLETAMENTE AJENOS AL SUSCRITO.”
2.- Por otra parte, los demandados, es decir, **********, en
cuanto apoderada legal de ********** Y **********, por su propio
derecho y en su carácter de apoderados jurídicos de **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, ********** y **********, por
su propio derecho y como apoderada jurídica de **********,
**********, **********, comparecieron al juicio de lesividad y
realizaron las siguientes manifestaciones (foja 220 a la 225):
46 JAL-24/2014-III
“…En virtud de que mis mandantes, son los titulares de
la Licencia de Construcción número **********, de fecha 10
diez de julio del 2014, emitida por el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del H. Ayuntamiento
de Morelia , mismo documento que fue impugnado dentro
de la Demanda inicial que dio origen al presente Juicio en
el cual gestiono en este momento, Así como también son
los Beneficiarios de la Licencia Condicionada, misma que
resuelve el expediente **********de fecha 10 de Diciembre
del 2013, identificada con número de oficio **********,
mismos Documentos que son legales y obran dentro del
expediente en el cual gestiono en este momento ya que
fueron expedidos y otorgados con apego a derecho.
La parte actora promovió en ese H. Tribunal el Juicio
de Lesividad, en donde impugnó y solicitó la nulidad de
las licencias mencionadas, en contra de mis mandantes y
de dos personas totalmente ajenas, ya que ellas no son
titulares ni beneficiarios de dichas licencias, son terceros
que no tiene ni obligación ni deber legal alguno que se les
pueda exigir su cumplimiento por alguien que a su vez
tenga derecho a ello, porque, ellos no tienen legitimidad
pasiva para ser demandados; (para acreditar lo anterior)
en su tiempo (en el año 2013), el Lic.. **********en cuanto
arrendador y apoderado de mis mandantes SOLICITO a
favor de mis mandantes a la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente Municipal, la licencia de cambio
de uso de suelo del predio en cuestión, quien a su vez
remitió la solicitud al Cabildo del H. Ayuntamiento para su
autorización, (mas no para su aprobación) del pedimento
hecho por el apoderado de mis mandantes; la solicitud
hecha por el citado apoderado, fue AUTORIZADA por
sesión de cabildo, que fue celebrada el día 26 mes
Septiembre del año 2013, mas no OTORGADA por esa
sesión de cabildo, lo cual no constituye un acto
administrativo.
El Licenciado **********y mis mandantes, dieron por
terminado el contrato de arrendamiento que tenían
celebrado, respecto del predio ubicado en la ********** el
30 de diciembre de 2013, mediante un convenio sobre
terminación, que ya obra en constancias del presente, así
como también, el Acta Notarial fuera de protocolo que
acompaño al presente libelo (ANEXO 2).
JAL-24/2014-III 47
La parte actora también solicito en su demanda, se
mandara suspender la Licencia de Construcción de la
obra civil al igual que los demás Actos Impugnados y por
acuerdo de ese H. Tribunal se concedió la suspensión
solicitada, y la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente Municipal llevó a cabo la clausura de la obra
civil, mediante la colocación de sellos. La construcción de
la obra civil hasta la fecha está totalmente parada, lo que
les está ocasionando graves daños y perjuicios a mis
representados, afectando sus derechos; cabe mencionar
que ellos no fueron emplazados a este juicio, como se
desprende en autos. La suspensión dictada por Usted se
realizó en forma excesiva, ya que ésta era para “EVITAR
EL USO, ALMACENAMIENTO Y DISTRIBUCION DE
GASOLINA...”. Sin embargo el inmueble que albergará la
citada Estación de Servicio, se encuentra en proceso de
Construcción de obra Civil y los sellos de Clausura de la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente fueron
colocados en forma excesiva en cuanto al cumplimiento
del auto que decretó la suspensión, violando a los
derechos de mis mandantes.
La parte actora se DESISTIO de la demanda
promovida en contra de mis poderdantes, únicos
demandados, que tienen ese carácter, y no las otras dos
personas señaladas que no tienen ese carácter por no
estar legitimados pasivamente para ser demandados
(como ya se señaló anteriormente). Mediante auto de
fecha 06 de Enero del 2015 dictado por Usted, se tuvo a
la actora por DESISTIDO de la demanda en contra de mis
representados, UNICOS TITULARES Y BENEFICIARIOS
DIRECTOS de las Licencias de Cambio de uso de suelo
y construcción, pero injustificadamente y sin ningún
fundamento legal, dejo SUBSISTENTE la SUSPENSION
señalada en autos, a pesar de que ésta es un accesorio
de la demanda de lesividad, y no obstante, la dejó firme
sin ningún fundamento legal, y violando en perjuicio de
mis mandantes el segundo párrafo del artículo 25 del
Código de Procedimientos Civiles del Estado de
Michoacán, aplicado supletoriamente al Código de
48 JAL-24/2014-III
Justicia Administrativa del Estado, conforme lo dispone en
su artículo 194, y el efecto legal que produce el
desistimiento es que las cosas vuelvan al estado que
tenían antes de su presentación, así como también lo
menciona el precepto legal que nos ocupa, desde ese
momento desaparece cualquier efecto jurídico que
pudiera haberse generado con la demanda, esto es, todos
los derechos y las obligaciones derivados de la
manifestación de la voluntad de demandar se destruyen,
como si nunca se hubiera presentado la demanda ni
hubiera existido el juicio.
Con motivo del DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA
DE LESIVIDAD, debe decretarse el SOBRESEIMIENTO
y dar por TERMINADO EL JUICIO en que comparezco, y
que quede definitivamente concluida la controversia,
dejando sin efectos jurídicos los que se generaron con la
demanda, ya que los DERECHOS Y OBLIGACIONES
derivados de la manifestación de demandar se
DESTRUYEN, como sí nunca se hubiera presentado la
demanda, ni existido el juicio, y sus consecuencias
jurídicas generadas por la demanda particularmente la
SUSPENSION de la obra civil de construcción, debió
REVOCARSE cosa que no sucedió, afectando los
derechos de mis mandantes, por falta de aplicación del
párrafo segundo del numeral invocado anteriormente,
dejándolos en estado de indefensión, porque la obra civil
sigue injustificadamente clausurada sin ningún
fundamento legal.
El desistimiento de la demanda genera el
SOBRESEIMIENTO y éste debe dar por TERMINADO EL
JUICIO en que se gestione, efecto legal que en este juicio
no ocurrió, lo que como repito deja en estado de
indefensión a mis representados; y al desistirse la parte
actora de su demanda en contra de los únicos
demandados del juicio, éste se queda sin materia, por ser
ellos los TITULARES DE LAS LICENCIAS QUE ESTAN
EN VIGOR, por lo que solicito atentamente se REVOQUE
LA SUSPENSIÓN y se gire oficio a la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Municipio de
Morelia para que levante los sellos con los que clausuró
la obra citada.
JAL-24/2014-III 49
Al respecto es aplicable en cuanto a lo anterior, la tesis
jurisprudencial de la Novena Época, Primera Sala visible
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
tesis: 1a/J.65/2005 página 161, de la Suprema Corte de
la Justicia de la Nación, que a la letra dice:
“DESISTIMIENTO DE LA INSTANCIA. SURTE
EFECTOS DESDE EL MOMENTO EN QUE SE
PRESENTA EL ESCRITO CORRESPONDIENTE. (se
transcribe)
DESISTIMIENTO DE LA ACCION.
CONSECUENCIAS”. (se transcribe)
“DESISTIMIENTO DE LA INSTANCIA. CUANDO SE
PRESENTA ANTES DE QUE SE EMPLACE AL
DEMANDADO, NO ES NECESARIO EL
CONSENTIMEINTO DE ÉSTE.” (se transcribe)
Por lo expuesto, por medio del presente escrito, con
fundamento en la fracción II del artículo 99 del Código de
Justicia Administrativa del Estado, vengo a solicitar se
decrete el fin del procedimiento administrativo de este
Juicio, como consecuencia del desistimiento de la parte
actora; es decir, la Obra civil en proceso de construcción
sin limitación alguna, dejando que las cosas vuelvan al
estado que tenían antes de la presentación de la
demanda, y dejando sin efecto todo lo actuado,
particularmente ordenar revocar la suspensión de la
construcción de la obra civil. También con apoyo en la
fracción I del artículo 206 del Código citado, solicito dicte
resolución decretándose el SOBRESEIMIENTO de este
juicio, como resultado del DESISTIMIENTO DE LA
ACTORA, declarándola ejecutoriada, como lo establece
el artículo 282 del referido Código. Es de Explorado
Derecho, que lo accesorio siga la suerte de lo principal y
en el caso concreto la suspensión es un accesorio de la
suerte principal.
50 JAL-24/2014-III
No obstante lo anterior, mis mandantes están
seriamente afectados y perjudicados por la suspensión de
la construcción de la obra civil, razón por la cual
comparezco en su representación, ya que se están
violando sus derechos, y se encuentran en estado de
indefensión.”
CUARTO.- Tomando en consideración que la parte
actora formuló la demanda, en dos escritos presentados
ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán, en dos fechas diferentes, es conveniente
realizar algunas precisiones en relación a dicha situación:
En efecto, la parte actora Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, por conducto de sus apoderados jurídicos, mediante
escrito presentado el treinta de octubre de dos mil catorce, instó
ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado y dio
lugar al movimiento de la actividad jurisdiccional, puesto que la
Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal registró la
demanda que dio origen al juico de lesividad número JAL-
24/2014-III, y, con fecha tres de noviembre del año dos mil
catorce la remitió por razón de turno a la Tercera Ponencia (foja
87), a su vez, la parte actora Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, con fecha diez de noviembre de dos mil catorce y en
alcance del escrito inicial, presentó un diverso escrito a través
JAL-24/2014-III 51
del cual reiteró los actos impugnados, los demandados y las
acciones intentadas de la demanda, el capítulo de hechos,
conceptos de violación y pruebas.
Sin embargo, la postura procesal asumida por la parte
actora, no es discordante con las disposiciones que regulan la
demanda, toda vez que el Diccionario Jurídico Mexicano
editado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la
Universidad Nacional Autónoma de México, define a la demanda
conforme a lo siguiente:
“Demanda. I. Proviene del latín demandare (de y
mando), que tenía un significado distinto al actual; confiar,
poner a buen seguro, remitir.
II. La demanda es el acto procesal por el cual una
persona, que se constituye por él mismo en parte actora
o demandante, formula su pretensión -expresando la
causa o causas en que intente fundarse- ante el órgano
jurisdiccional, y con el cual inicia un proceso y solicita una
sentencia favorable a su pretensión.
La demanda es el acto fundamental con el que la parte
actora inicia el ejercicio de la acción y plantea
concretamente su pretensión ante el juzgador. Conviene
distinguir con claridad entre acción, como facultad o poder
que tienen las personas para provocar la actividad de los
órganos jurisdiccionales a fin de que resuelvan sobre una
pretensión litigiosa, pretensión o reclamación específica
que el demandante formula contra el demandado; y
demanda, que es el acto concreto con el que el actor inicia
el ejercicio de la acción y expresa su pretensión o
52 JAL-24/2014-III
reclamación contra el demandado. Esta distinción la
resume Guasp en los siguientes términos: “Concedido por
el Estado el poder de acudir a los tribunales de justicia
para formular pretensiones (derecho de acción), el
particular puede reclamar cualquier bien de la vida, frente
a otro sujeto distinto, de un órgano jurisdiccional
(pretensión procesal), iniciando para ello, mediante un
acto específico (demanda), el correspondiente proceso, el
cual tendrá como objeto aquella pretensión.” (p. 216). ...”
El tratadista José Becerra Bautista en la obra denominada
“El Proceso Civil en México”, Editorial Porrúa, S.A., 7a. edición
en la página 28, define la demanda como sigue:
“III. Demanda. 27. Definición. Entendemos por
demanda el escrito inicial con que el actor, basado en un
interés legítimo, pide la intervención de los órganos
jurisdiccionales para la actuación de una norma
sustantiva a un caso concreto.”
Por su parte, la Enciclopedia Jurídica OMEBA, en el tomo
VI, alude al concepto de demanda en estos términos:
“Demanda. Sumario: I) Concepto e importancia. II)
Efectos. III) Requisitos. IV) Documentos que deben
acompañarse a la demanda. I. Concepto e importancia.
Doctrinalmente, y reducido el concepto al área procesal,
demanda es la primera petición en que el actor formula
sus pretensiones, solicitando del Juez la declaración, el
reconocimiento o la protección de un derecho. Dentro de
la variada gama de los actos procesales, en cuya doctrina
general encuentra su emplazamiento, ocupa la demanda
el lugar de señalada preferencia que le proporcionan,
entre otras circunstancias, el ser base y cimiento del
proceso, el vincularse y referirse a ella muchas
situaciones posteriores, y el de dar lugar a muy variados
y fundamentales efectos y consecuencias. Con la
JAL-24/2014-III 53
demanda en efecto -y esa es su nota más esencial y
característica-, se inicia el juicio; y a la demanda ha de
ajustarse la sentencia, decidiendo con arreglo a las
acciones en aquélla deducidas. Dijérase que todo el
procedimiento se halla regido y subordinado a los
términos de la demanda. Razón de que su concepción y
redacción merezca y requiera el mayor cuidado y
reflexión, pues de ello depende, en la mayoría de los
casos, el éxito o el fracaso de los pleitos ...”
Cipriano Gómez Lara en la obra denominada “Derecho
Procesal Civil”, Editorial Trillas, 3a. edición, en torno a la
demanda en las páginas 32 y 33, refiere:
“11. La demanda judicial. La demanda podemos
conceptuarla como el primer acto que abre o inicia el
proceso. La demanda es el primer acto provocatorio de la
función jurisdiccional, es el primer momento en el que se
ejerce la acción y debe entenderse como la actividad
concreta del particular frente a los órganos de
administración, frente a los tribunales o Jueces ... La
demanda se define como el primer acto de ejercicio de la
acción, mediante el cual, el pretensor acude ante los
tribunales persiguiendo que se satisfaga su pretensión.
Este acto debe desligarse del escrito material de
demanda, porque hay ocasiones en que ni siquiera es
necesaria una demanda escrita, sino que puede haber
una demanda meramente oral, por comparecencia, por
cuyo medio, y en muchos procesos así se contempla, el
actor simplemente se presenta de manera personal ante
el tribunal sin llevar ningún escrito y de viva voz dice:
‘Vengo a demandar esto o lo otro’; en tal caso, el tribunal
debe levantar un acta, y esta demanda es una demanda
por comparecencia, o sea, una demanda oral. Desde
54 JAL-24/2014-III
luego, la demanda es un primer acto de ejercicio de la
acción. Si bien es cierto que las acciones se agotan con
su ejercicio, de acuerdo con un viejo principio procesal,
también es cierto que no todo el ejercicio de la acción se
agota en la pura demanda. La acción se comienza a
ejercer en la demanda, pero continúa ejerciéndose a
través de todo el proceso; se sigue ejerciendo acción
cuando se ofrecen pruebas, cuando se impugnan tales
pruebas, cuando se alega, cuando en cualquier momento
del proceso se sigue empujando o impulsando el
desarrollo o el desenvolvimiento del mismo.”
Lo anterior pone de relieve que la demanda es el primer
acto que abre o inicia un juicio; es la primera solicitud en que el
actor formula sus pretensiones que dependiendo de la actitud de
la parte demandada si es que suscita controversia sobre ellas,
constituirán la materia de la litis y no obstante que el segundo
escrito se presentó ante la Tercera Ponencia, ello no impide
tomarlo en consideración, pues forma parte de la demanda, pues
fue presentado en una fecha anterior a la data de emisión del
auto de admisión de la demanda y los demandados aún habían
sido emplazados al juicio, menos aún habían dado contestación
a la demanda, por ende, no se había integrado la litis
contestatión en el juicio de lesividad.
En efecto, para establecer en qué consiste la litis
contestatión se toman en cuenta las consideraciones que rigen
la ejecutoria emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
JAL-24/2014-III 55
de la Nación al resolver la contradicción de tesis 2/99-PL, entre
las sustentadas por las Salas Primera, Segunda y Auxiliar, por
una parte, y por la otra, la Cuarta Sala, todas de la anterior
integración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
fecha tres de junio de dos mil tres, determinó en lo que interesa,
lo siguiente:
“…OCTAVO. La solución que esta Suprema Corte
de Justicia debe proveer al problema jurídico
propuesto en la presente contradicción, requiere
indagar cuestiones de orden procesal y su aplicación
al juicio de amparo, fundamentalmente la vinculada
con la litis contestatio, en atención a que en los
criterios jurídicos discrepantes se invoca esta figura.
Sobre este tema, en la ejecutoria relativa a la
contradicción de tesis número 23/2002, se hizo el estudio
correspondiente sosteniéndose, en lo que aquí interesa,
lo siguiente:
"Para Eduardo Pallares (Diccionario de Derecho
Procesal Civil, Editorial Porrúa, Sociedad Anónima,
17a. edición, páginas 549 a 553) la litis contestación
‘es el estado que guarda el proceso después de que
ha sido contestada la demanda hasta que se
pronuncia sentencia definitiva’.
"Después de explicar el origen y evolución de la litis
contestatio en el derecho romano y reseñar algunas
posiciones de algunos procesalistas, concluye el autor
mencionado que: ‘Si por litis contestación se entiende la
clausura del debate judicial, entonces no cabe duda que
en la legislación mexicana, tal estado del juicio existe en
el momento en que se presenta el escrito de dúplica o
cuando ha concluido el término para presentarlo, y salvo
siempre el derecho otorgado al demandado para oponer
excepciones supervenientes’.
56 JAL-24/2014-III
"En suma, puede decirse que la litis contestatio es
el periodo del proceso en el que queda establecido el
litigio para las partes, sin posibilidad para éstas de
modificarlo, y con fuerza vinculativa para el juzgador,
que se encuentra constreñido a resolver sin apartarse
del círculo que encierra la pretensión del actor, la
oposición del demandado y, en su caso, de los
terceros interesados llamados a juicio.
"Sentado lo anterior, debe hacerse notar que en
relación con el tema examinado, los conceptos que
caracterizan el juicio civil no son aplicables al juicio de
amparo, cuya naturaleza, determinada por las
disposiciones vigentes en la actualidad, exige distinto
tratamiento. Así, este Tribunal Pleno hace suyo el criterio
de la anterior Cuarta Sala (aunque referido al amparo
indirecto, pero que asimismo, es útil para definir lo relativo
a la ampliación de la demanda de amparo directo)
sustentado en la tesis visible en el Semanario Judicial de
la Federación, Quinta Época, Tomo LXXXIII, página 2412,
cuyo tenor es el siguiente:
"‘AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DE AMPARO. …
"En efecto, el amparo es un proceso de orden
constitucional instituido para proteger a los gobernados
que lo soliciten contra los actos de las autoridades que
violan sus garantías individuales, cuya tramitación,
decisión y ejecución está supeditada a la observancia de
actos y formas concatenados entre sí, de modo que la
estructura del juicio de amparo guarda particularidades
que escapan al examen bajo las perspectivas o
lineamientos del sistema de la teoría general del proceso
o del derecho procesal clásico, en la medida de que está
regulado por normas jurídicas apropiadas y distintas a las
que rigen otros ordenamientos procesales, tamizadas
jurisprudencialmente por la experiencia cotidiana de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación; de ahí que con
justificada razón, don Felipe Tena Ramírez, al referirse al
amparo, considere que éste, como sistema de defensa de
la Constitución ‘no fue hallazgo repentino e imprevisto,
sino obra de gestación larga y lenta, en la que han
colaborado durante más de un siglo las generaciones
mexicanas, para fijarla en la ley, para moldearla en la
jurisprudencia y para hacerla vivir en las costumbres’
(Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, 1984,
página 494).
"A pesar de los atributos que caracterizan al juicio de
amparo, este Tribunal en Pleno ha emitido algunos
JAL-24/2014-III 57
criterios sobre la materia, que reflejan la interpretación de
la Ley de Amparo con base en principios estructurados en
la teoría general del proceso (lo cual es también
congruente con la naturaleza de juicio o proceso que
ostenta el amparo), como lo son, por citar algunos, los
principios de indivisibilidad de la demanda, de celeridad,
de concentración y de economía procesal; estas
características pueden verse, por ejemplo, en las tesis de
jurisprudencia siguientes:
"‘AMPARO DIRECTO. ES PROCEDENTE CONTRA
LOS ACTOS DE EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA
DEFINITIVA O LAUDO, CUANDO SE IMPUGNAN EN
VÍA DE CONSECUENCIA Y NO POR VICIOS PROPIOS.
…
"‘AMPARO DIRECTO ADMINISTRATIVO. PUEDEN
SEÑALARSE COMO RESPONSABLES LAS
AUTORIDADES DEMANDADAS, CUANDO EL AMPARO
EN SU CONTRA NO SE PROMUEVE POR VICIOS
PROPIOS. …
"Como se ve, aunque los principios básicos de la
ciencia procesal han sido útiles, en general, para
interpretar las normas reguladoras del juicio de
amparo, debe considerarse que algunos aspectos
deben adaptarse a los principios que privan en éste;
es el caso del tema relativo a la fijación de la litis en
el amparo, vinculante para las partes y el juzgador, en
cuyo caso el estudio del problema jurídico atañe,
exclusivamente, a los mandatos y postulados que
derivan de las disposiciones relativas de la Ley de
Amparo.
"El Tribunal Pleno ha establecido cuáles son los
elementos que deben considerarse en la contienda o
litigio de amparo; destaca por su importancia el criterio
que el Pleno sustentó al resolver la contradicción que
dilucidó el problema jurídico consistente en determinar si
los alegatos forman o no parte de la litis en dicho juicio,
del cual derivó la integración de la tesis de jurisprudencia
número 39, publicada en las páginas 31 y 32, Tomo VI,
Materia Común, del Apéndice al Semanario Judicial de la
58 JAL-24/2014-III
Federación 1917-2000, con el rubro y texto que a
continuación se transcriben:
"‘ALEGATOS. NO FORMAN PARTE DE LA LITIS EN
EL JUICIO DE AMPARO. …
"Dentro de una de las ejecutorias relativas a la tesis de
jurisprudencia antes transcrita, puede observarse que el
Tribunal Pleno señaló: ‘Del análisis relacionado de los
artículos 116, 147 y 149 de la ley de referencia, se aprecia
que la materia de la controversia en el juicio de garantías
se integra con los conceptos de violación vertidos en la
demanda, los motivos y fundamentos del acto reclamado
y los aducidos en el informe justificado, la cual ya no
puede ser modificada por las partes, quedando vinculado
el órgano jurisdiccional a pronunciarse sobre estas
cuestiones debatidas.’
"De acuerdo con la jurisprudencia anterior, los
elementos procesales que constituyen la materia del litigio
se integran con los conceptos de violación formulados en
el escrito de demanda (y por extensión, en el escrito de
ampliación), los fundamentos del acto reclamado y los
aducidos en el informe con justificación que, al decir del
Pleno, en esa ocasión, vincula al órgano jurisdiccional a
emitir pronunciamiento sobre las cuestiones debatidas.
"La actual integración de este Alto Tribunal considera
necesario reexaminar el problema planteado y definir con
precisión cuáles son los actos que tienden a establecer el
litigio en el juicio de amparo, en virtud de que el criterio
antes referido comprende cuestiones procesales que son
importantes, pero que no son fundamentales para ese
objeto.
"En efecto, para establecer el litigio en el amparo es
indispensable considerar los conceptos de violación y,
frente a ellos, el acto o actos reclamados; sin embargo,
no es posible jurídicamente que se tome en cuenta el
contenido del informe justificado, ya que éste, aunque
tiene un propósito definido dentro del proceso de amparo,
no es precisamente el de cerrar el debate, sino
únicamente aportar información acerca de la existencia
del acto, de la procedencia del juicio o de la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de los actos
reclamados. La razón en que se apoya esta afirmación
consiste, esencialmente, en que el estudio del acto
reclamado se realiza acorde con lo que prevé el artículo
78 de la Ley de Amparo, atendiendo exclusivamente al
texto mismo del acto, y no a la apreciación que de él tenga
la autoridad responsable, máxime que el precepto aludido
JAL-24/2014-III 59
establece, como regla general, que no se tomen en
cuenta pruebas que no se hubieran rendido ante la
autoridad responsable, lo que cobra relevancia tratándose
del amparo directo, donde el acto reclamado,
básicamente, es la sentencia definitiva, laudo o resolución
que puso fin al juicio, pues aparte de las constancias que
informan el juicio donde se emitió tal acto reclamado, no
pueden admitirse otros medios de convicción; sobre este
aspecto, la Suprema Corte de Justicia ha reconocido, por
ejemplo, que en el informe justificado no pueden darse los
fundamentos del acto, si éstos no se dieron al dictarlo, lo
que pone de relieve la regla de que el acto reclamado
debe examinarse tal como aparezca probado ante la
autoridad responsable, sin que sea permisible rendir
pruebas adicionales de las que se desahogaron ante la
autoridad de instancia, por lo que no deben tomarse en
cuenta las explicaciones, aclaraciones o complementos
que sobre él se realicen en el informe con justificación, ya
que tales argumentos quedan fuera de la controversia. La
postura aludida se encuentra inserta en la jurisprudencia
número 282 formada por la Segunda Sala, visible en la
página 235, Tomo VI, Materia Común, del Apéndice 1917-
2000, con el sumario que enseguida se transcribe:
"‘INFORME JUSTIFICADO. EN ÉL NO PUEDEN
DARSE LOS FUNDAMENTOS DEL ACTO, SI NO SE
DIERON AL DICTARLO …
"Otro elemento que refleja que el informe no es
fundamental para definir el cierre del litigio en el
amparo, y al propio tiempo reconoce la importancia
capital que recae sobre el contenido del acto
reclamado, deriva del criterio sostenido por la actual
Segunda Sala, que este Pleno comparte, contenido en
la tesis que puede consultarse en la página 51, Tomo
VIII, noviembre de 1998, Novena Época, Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, que es del
siguiente tenor:
"‘AGRAVIOS INOPERANTES. SON LOS QUE SE
REFIEREN A LA FALTA DE EXAMEN DE LAS
60 JAL-24/2014-III
RAZONES EXPUESTAS POR LA AUTORIDAD
LEGISLATIVA EN SU INFORME JUSTIFICADO. …
"El criterio antes copiado revela, pues, que en
ocasiones podría faltar el informe y, sin embargo, el acto
reclamado puede prevalerse por sí, ya que su ajuste a la
Constitución o la contravención a lo dispuesto en ella
depende de su contenido mismo, y no de los argumentos
que se expongan en su defensa (los cuales en ocasiones
pueden ser importantes para ilustrar al juzgador de
amparo).
"De acuerdo con lo expuesto, deriva que en materia de
amparo la fijación del litigio no se encuentra determinada
por la rendición del informe justificado, o por la omisión de
rendirlo, sino básicamente por los argumentos expuestos
a título de conceptos de violación en la demanda de
amparo y su confrontación con los actos reclamados.
"Las ideas expuestas se patentizan en el amparo
directo donde, como ya se anticipó, acorde con lo previsto
en los artículos 44, 46 y 158 de la Ley de Amparo, el acto
reclamado lo constituye particularmente la sentencia,
laudo o resolución que haya puesto fin al juicio, de tal
manera que las cuestiones que formaron parte de esa litis
natural no pueden ser modificadas a través del amparo
introduciendo otros elementos, así como tampoco la
autoridad puede modificar los fundamentos en que se
hubiera apoyado tal acto reclamado; en consecuencia, es
irrelevante lo que se diga en el informe justificado para
efectos de fijar la controversia.
"Son aplicables, en lo conducente, los siguientes
criterios:
"‘LITIS CONSTITUCIONAL, MATERIA DE LA. …
"‘LITIS CONSTITUCIONAL, MATERIA DE LA. …
"‘AMPARO, LITIS EN EL. …
"‘LITIS, MATERIA DE LA. …
"Las ideas expuestas no implican que el Tribunal
Colegiado no deba tomar en cuenta lo que se diga en el
informe justificado, pues si bien a través de éste no es
dable modificar los fundamentos del acto reclamado, la
autoridad responsable, como parte en el amparo, está en
posibilidad de hacer valer cuestiones referentes a la
improcedencia o sobreseimiento en el juicio cuando
advierta que tales cuestiones impiden el examen de fondo
del asunto, aspectos que deben ser analizados por el
Tribunal de Amparo pero, se repite, de ello no se sigue
que en el informe justificado se puedan mejorar las
consideraciones expuestas en el acto reclamado."
JAL-24/2014-III 61
Las consideraciones anteriores son útiles para
apoyar la conclusión de esta contradicción de tesis,
dado que de ellas deriva que la rendición del informe
justificado por parte de las autoridades responsables
no es determinante para fijar la controversia en el
amparo, pues incluso de su contenido, cuando se
trata de un amparo indirecto, puede aparecer la
intervención de otras autoridades o nuevos actos no
reclamados dando pauta al quejoso para que en vía
de ampliación reclame éstos.
En ese mismo orden de ideas, no se puede negar
que algunas veces el contenido del informe
justificado, debido a la introducción o referencia de la
autoridad responsable acerca de argumentos o
elementos desconocidos por el quejoso, da lugar a la
posibilidad de que éste los controvierta dentro del
juicio, aporte las pruebas necesarias para desvirtuar
el contenido del informe, alegue en la audiencia sobre
el particular e, incluso, que la audiencia sea diferida,
a fin de permitir que el quejoso pueda anunciar
oportunamente las pruebas conducentes para ello, si
el informe justificado es rendido poco antes de la
audiencia, tal como lo ha establecido este Tribunal Pleno
en la tesis de jurisprudencia publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época,
Tomo III, febrero de 1996, página 53, que dice:
"PRUEBAS PERICIAL, TESTIMONIAL Y DE
INSPECCIÓN JUDICIAL EN EL AMPARO. SU
OFRECIMIENTO DESPUÉS DEL DIFERIMIENTO DE LA
AUDIENCIA. Este Pleno modifica la jurisprudencia que en
la compilación de 1988, Segunda Parte, página 2435,
aparece con el número 1533 y que establece ‘PRUEBAS
TESTIMONIAL Y PERICIAL EN EL AMPARO, CUANDO
SE DIFIERE LA AUDIENCIA. ...’; y, asimismo, se aparta
del criterio contenido en la última tesis relacionada con
dicha jurisprudencia, que establece, esencialmente, que
es inexacto que cuando la audiencia se difiere de oficio,
se puedan ofrecer dichas pruebas para la audiencia
diferida, agregando que cuando no se anuncian
62 JAL-24/2014-III
oportunamente para la primera audiencia, no pueden
ofrecerse para la segunda, porque ya se perdió el
derecho. Partiendo de la hipótesis de que las pruebas
pericial, testimonial y de inspección judicial no fueron
ofrecidas antes de la audiencia inicial, que ésta se difirió
y que en el nuevo periodo sí se ofrecieron con la
anticipación requerida por el artículo 151 de la Ley de
Amparo, en relación con la fecha de la segunda audiencia,
el nuevo criterio sostenido por este Pleno se apoya en dos
principios básicos: En primer lugar, el de la expeditez del
procedimiento de amparo que deriva de su naturaleza
sumaria, de acuerdo con el cual, si las mencionadas
pruebas no se ofrecen con la anticipación exigida por el
citado precepto, ya no pueden ofrecerse con posterioridad
por haber precluido ese derecho procesal; y en segundo,
el cimentado en el respeto a la garantía de defensa de la
parte oferente, lo que significa que ésta, para gozar de la
oportunidad de ofrecer las pruebas aludidas, no sólo debe
contar con el plazo de cinco días hábiles antes del
señalado para la audiencia constitucional, sin incluir el del
ofrecimiento ni el señalado para la celebración de la
audiencia, sino además, que tal plazo se dé a partir de la
fecha en que tenga conocimiento del hecho que trate de
probar o desvirtuar con dichas probanzas, conocimiento
que puede inferirse de los datos y elementos objetivos de
los autos. Así, por ejemplo, cuando la parte oferente ya
tenga conocimiento del hecho o situación cuya certeza
trata de probar o desvirtuar con tiempo anterior al término
señalado en el citado artículo 151, tomando como
referencia la audiencia inicial, ya no podrá válidamente
ofrecerlas en el periodo posterior, porque ha precluido su
derecho por su abandono; en cambio, si el oferente no
conocía el hecho con la oportunidad legal suficiente,
como cuando el quejoso se entera de él con motivo del
informe justificado rendido poco antes de la audiencia, o
como cuando el tercero perjudicado es llamado a juicio
sin tiempo suficiente para ofrecer esos elementos
probatorios, entonces sí pueden proponerse legalmente
con posterioridad a la primera fecha de la audiencia,
respetando siempre los términos del artículo 151, sólo
que tomando como indicador la segunda fecha, ejemplos
que pueden multiplicarse teniendo en común, todos ellos,
que desde el punto de vista jurídico el oferente no debe
quedar indefenso en la materia probatoria examinada, por
causas ajenas a su descuido o negligencia dentro del
procedimiento. ..."
JAL-24/2014-III 63
Atento también los términos contenidos en el
informe, puede suceder que en él la autoridad
responsable dé a conocer al solicitante del amparo,
en su caso, los fundamentos y motivos de los actos
reclamados que eran desconocidos por el quejoso,
aluda a otros actos, diversos a los reclamados
(cuando entre unos y otros exista un vínculo
ineludible) y a la participación en la emisión de ellos
de autoridades diferentes, que obligan al quejoso no
sólo a tratar de desvirtuar lo afirmado en el informe,
sino incluso a ampliar la demanda de amparo, ya que
de otra manera el juzgador de amparo no podría
examinar válidamente los nuevos actos y juzgar a las
autoridades que los emitieron, ni atender los
argumentos que el quejoso enderece contra ellos,
habida cuenta de que el Juez de amparo sólo puede
ocuparse en la sentencia de los actos reclamados.
Así, de lo antes indicado puede afirmarse que la
formación del litigio en el amparo puede verse influida con
motivo de la rendición del informe justificado, cuando de
su contenido pueda apreciarse el conocimiento de nuevos
actos, o la participación de diversas autoridades, que
propicien la necesidad de ampliar la demanda de amparo
inicial, a fin de hacerse cargo de las cuestiones
introducidas.
Esto es, el informe justificado puede ser el medio
por el que el quejoso conoce los elementos antes
apuntados, pero de ello no se sigue que con su
rendición se cierra el litigio, máxime que este acto no
impide al quejoso ampliar la demanda para
desarrollar aspectos omitidos en el escrito inicial, ya
que la condición fundamental para ejercer la
ampliación de la demanda, por regla general, estriba
en que no hubiesen transcurrido los plazos previstos
en los artículos 21 y 22 de la Ley de Amparo, según
se trate, a partir de la fecha en que el quejoso tuvo
conocimiento de los actos reclamados, y de que aún
no se haya celebrado la audiencia constitucional.
64 JAL-24/2014-III
Los artículos 21, 22, 57, 116, 117, 120, 145, 146, 147,
148, 149, 150, 155, 156 y 218 de la Ley de Amparo, que
regulan los aspectos fundamentales del juicio de amparo,
disponen:
…
Del examen de las disposiciones de la Ley de Amparo,
en particular de las que regulan el juicio de amparo
indirecto, y específicamente de las transcritas, no se
advierte que en dicho ordenamiento se encuentre prevista
expresamente la facultad para ampliar la demanda de
amparo; sin embargo, cabe aclarar que no se acudirá a la
aplicación supletoria del Código Federal de
Procedimientos Civiles para considerarla integrante del
procedimiento del amparo indirecto, ya que dicha
integración deriva de la aplicación del artículo 17
constitucional, tal como se sostuvo en sesión de esta
misma fecha al fallar la contradicción de tesis número
23/2002-PL, cuyos datos ya fueron proporcionados, de
donde derivó la tesis jurisprudencial bajo el rubro y texto
siguientes:
"AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DE AMPARO. DEBE
ADMITIRSE AUNQUE NO ESTÉ PREVISTA EN LA LEY
DE AMPARO, YA QUE CONSTITUYE UNA FIGURA
INDISPENSABLE PARA QUE EL JUZGADOR DÉ UNA
SOLUCIÓN COMPLETA A LA ACCIÓN DEL
GOBERNADO. La ampliación de la demanda de amparo
implica la adición o modificación, por parte del quejoso,
de lo expuesto en su escrito original para que forme parte
de la controversia que deberá resolver el Juez o tribunal,
y si bien no está prevista expresamente en la Ley de
Amparo, su inclusión se estima indispensable para que el
juzgador dé una solución adecuada al conflicto que le
plantea el quejoso, por lo que es posible considerarla
como parte del sistema procesal del amparo con
fundamento en el artículo 17 de la Constitución Federal,
que establece como garantía individual la impartición de
justicia completa, además de pronta e imparcial, máxime
que dicha figura no está en contradicción con el conjunto
de normas legales cuyas lagunas deban llenar."
El criterio anterior permite concluir en la
posibilidad de considerar a la ampliación de la
demanda no sólo la que se refiere a la vía directa, sino
también a la indirecta a que se contrae esta ejecutoria
como una figura jurídica indispensable para que el
juicio de garantías cumpla su función constitucional
de salvaguardar en su integridad los actos del poder
JAL-24/2014-III 65
público que puedan ser contrarios a la Carta
Fundamental, pues de no reconocerse esta
posibilidad al gobernado se vería imposibilitado para
reclamar en el amparo tales actuaciones o incluir
nuevos argumentos de los originalmente planteados
en la demanda inicial en perjuicio de sus intereses,
sobre todo en aquellos asuntos donde está vedado
suplir la queja deficiente, de ahí que sea
indispensable ponerlos en conocimiento oportuno
del juzgador de amparo.
Por otra parte, si ya se dijo que el litigio en el
amparo indirecto se fija en torno a la demanda y a los
actos reclamados, bien puede suceder que el informe
se rinda y que, derivado de su contenido, en él la
autoridad responsable dé a conocer al solicitante del
amparo, en su caso, los fundamentos y motivos de los
actos reclamados, aluda a otros actos, diversos a los
reclamados (cuando entre unos y otros exista un
vínculo ineludible) y a la participación en la emisión
de ellos de autoridades diferentes, hecho que permite
al quejoso, mediante la ampliación de la demanda,
impugnar esos actos, señalar como responsables a
las autoridades respectivas y plantear los conceptos
de violación correspondientes.
No sólo la participación de nuevas autoridades o
diversos actos susceptibles de reclamarse en el
amparo pueden ser del conocimiento del quejoso a
través de la rendición del informe justificado, pues en
ocasiones puede ocurrir que de modo independiente
el quejoso tenga conocimiento o se haga sabedor de
nuevos actos o la intervención de distintas
autoridades que estén estrechamente vinculados con
los reclamados en la demanda de garantías original,
pues en este caso por economía procesal pueden ser
reclamados en vía de ampliación para que se
resuelvan en la misma sentencia, siempre que la
presentación del escrito de ampliación de demanda
se haga dentro de los plazos contemplados en los
66 JAL-24/2014-III
artículos 21, 22 y 218 de la Ley de Amparo y que no se
haya celebrado la audiencia constitucional.
Con base en lo expuesto, la citada ampliación debe
adecuarse a los principios fundamentales del juicio de
amparo, los cuales ya han sido expuestos por la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, que a través de sus
ejecutorias ha perfilado y definido algunas reglas en
relación con el momento procesal en que puede
ejercitarse.
De acuerdo con lo anterior, la posibilidad de
ampliar la demanda de amparo puede operar
mediante la configuración de la regla general que a
continuación se enuncia:
La ampliación de la demanda de amparo indirecto
procede cuando del informe justificado aparezcan datos
no conocidos por el quejoso o en el mismo se fundamente
o motive el acto reclamado, o cuando dicho quejoso, por
cualquier medio, tenga conocimiento de actos de
autoridad vinculados con los reclamados, pudiendo
recaer la ampliación respecto de actos reclamados,
autoridades responsables o conceptos de violación, con
tal de que se presente dentro de los plazos que
establecen los artículos 21, 22 y 218 de la Ley de Amparo,
a partir del conocimiento de esos actos y mientras no se
haya celebrado la audiencia constitucional.
Esta regla general se inspira, esencialmente, en que
ninguna disposición de la Ley de Amparo establece la
pérdida o caducidad (propiamente preclusión) del
derecho consignado en el artículo 21 -y por extensión del
artículo 22- de la citada ley, por la sola circunstancia de
que la autoridad responsable haya rendido su informe con
justificación, lo que denota, sin duda alguna, que en el
caso de que el quejoso tenga que señalar otras
autoridades, añadir nuevos actos e inclusive expresar
diversos conceptos de violación, se encuentra en
posibilidad de hacerlo, al margen de lo que suceda con
los informes con justificación, pues lo que determina la
validez procesal del acto de la ampliación es que ésta
se hubiese presentado oportunamente, es decir,
dentro de los plazos previstos en los artículos 21, 22
y 218 de la Ley de Amparo y antes de la audiencia
constitucional, ya que este acto cierra la actividad de
las partes. …”
JAL-24/2014-III 67
Por consiguiente, tenemos que el primer escrito inicial de
la demanda y el segundo escrito presentado en alcance del
primero, se allegaron antes de la emisión del auto de admisión
de la demanda y antes del emplazamiento a los demandados,
lo que implica que en ese supuesto aún no se había conformado
la litis contestation la cual consiste en el periodo del proceso en
el que queda establecido el litigio para las partes, sin posibilidad
para éstas de modificarlo, y con fuerza vinculativa para el
juzgador, que se encuentra constreñido a resolver sin apartarse
del círculo que encierra la pretensión del actor, la oposición del
demandado y, en su caso, de los terceros interesados llamados
a juicio, por lo que ambos escritos –presentados por la parte
actora-, integran la demanda y deberán ser ponderados para
emitir la sentencia y decidir las cuestiones controvertidas.
QUINTO.- Con fundamento en el último párrafo del
artículo 205 del Código de Justicia Administrativa del Estado,
procede examinar las causales de improcedencia al tratarse de
una cuestión de orden público y oficioso.
68 JAL-24/2014-III
Este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán, advierte que se actualiza la causal de
improcedencia prevista en el artículo 205, fracción X en relación
con los numerales 1 y 154 de dicho Código, respecto del acto
impugnado que forma autónoma impugna el Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, -parte actora-, consistente en:
“…b)Dictamen de fecha 23 de septiembre de 2013, emitido por
las Comisiones de Hacienda, Financiamiento y Patrimonio, de
Desarrollo y Obras Públicas y de Fomento Industrial y de
Servicio, todas ellas del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
mediante la cual se otorga la licencia de uso de suelo positiva,
en relación con la situación jurídica descrita en el inciso
anterior.”, toda vez que en sí mismo, no constituye una
resolución definitiva.
Se considera de ese modo, toda vez que las Comisiones
del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, al presentar el
dictamen para el otorgamiento de la licencia de uso de suelo
positivo, únicamente cumplieron con las disposiciones que al
efecto las rigen, pues el dictamen lo sometieron a la
consideración de los integrantes del Ayuntamiento y en sesión
se Cabildo, todos los integrantes del Ayuntamiento expresaron
su voluntad para aprobar dicho dictamen, pues solo en ese
JAL-24/2014-III 69
momento puede decirse que surgió al mundo jurídico, pues el
dictamen en sí mismo, no constituye la aprobación, puesto que
así lo establecen las disposiciones que regulan las Comisiones
del Ayuntamiento, toda vez que la Constitución política del
Estado de Michoacán en el artículo 126 dispone:
“Artículo 126.- Los ayuntamientos distribuirán entre los
regidores la atención de los servicios municipales, en
comisiones unitarias permanentes, las que emitirán
dictámenes en todo caso para que el pleno de aquellos
dicte los acuerdos convenientes y oportunos. La
ejecución de tales acuerdos estará a cargo de los
presidentes municipales. Los regidores no tendrán mando
directo sobre los empleados municipales.”
Los ayuntamientos distribuirán entre los regidores la
atención de los servicios municipales, en comisiones unitarias
permanentes, las que emitirán dictámenes en todo caso para
que el pleno de aquellos dicte los acuerdos convenientes y
oportunos.
La ejecución de tales acuerdos estará a cargo de los
presidentes municipales.
Por su parte, los artículos 35 al 49 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado de Michoacán disponen:
70 JAL-24/2014-III
“Artículo 35. Para estudiar, examinar y resolver los
problemas municipales y vigilar que se ajusten a las
disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento, se
designarán comisiones colegiadas entre sus miembros,
las que se establecerán en el Bando de Gobierno
Municipal.
Los responsables de las comisiones serán nombrados
por el Ayuntamiento a propuesta del Presidente y no se
podrán asignar más de tres comisiones a cada Regidor.
Los titulares de las Comisiones permanentes del
Ayuntamiento podrán tener comunicación y solicitar
información a los servidores públicos municipales
responsables de las áreas de su vinculación. El
Presidente Municipal instruirá a los servidores públicos
municipales para entregar la información requerida. En
caso de que un Regidor requiera información de un área
específica pero no pertenezca a la Comisión respectiva,
deberá formular su petición directamente al Presidente
Municipal.
Los responsables de las distintas áreas de las (sic)
administración pública municipal estarán obligados a
rendir un informe de actividades en forma trimestral a la
Comisión del Ayuntamiento correspondiente.
Artículo 36. Las comisiones propondrán al
Ayuntamiento, los proyectos de solución a los problemas
de su conocimiento, a efecto de atender todas las ramas
de la administración municipal.
Artículo 37. Las comisiones municipales deberán ser,
entre otras:
I. De Gobernación, Trabajo, Seguridad Pública y
Protección Civil que será presidida por el Presidente
Municipal;
II. De Hacienda, Financiamiento y Patrimonio que será
presidida por el Síndico;
III. De Planeación, Programación y Desarrollo;
IV. De Educación Pública, Cultura y Turismo;
V. De la Mujer, Juventud y el Deporte;
VI. De Salud y Asistencia Social;
VII. De Ecología;
VIII. De Desarrollo Urbano y Obras Públicas;
IX. De Fomento Industrial y Comercio;
X. De Asuntos Agropecuarios y Pesca;
JAL-24/2014-III 71
XI. De Asuntos Indígenas, en donde exista población
indígena; y,
XII. De acceso a la Información Pública;
XIII. De asuntos migratorios donde se requiera; y,
XIV. Las demás que en el ámbito de la competencia
municipal, el Ayuntamiento por acuerdo de sus miembros
determine.
Artículo 38. La Comisión de Gobernación, Trabajo,
Seguridad Pública y Protección Civil tendrá las siguientes
funciones:
I. Vigilar el cumplimiento de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política
del Estado, las leyes que de éstas emanen y sus
reglamentos;
II. Fomentar el civismo y los sentimientos patrios entre
la población;
III. Supervisar en su competencia, el cumplimiento de
las disposiciones administrativas, jurídicas y
constitucionales en materia laboral;
IV. Coadyuvar a preservar la seguridad pública, el
orden y la paz social en el municipio;
V. Coadyuvar con las autoridades respectivas, para la
mejor prestación del servicio social que se desarrolle en
el municipio;
VI. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones en
materia de protección civil, que le corresponda observar
al Ayuntamiento;
VII. Establecer, en su caso, en coordinación con las
autoridades federales y estatales las disposiciones o
mecanismos de protección civil necesarios ante un
siniestro o eventualidad que ponga en riesgo la seguridad
e integridad de la población;
VIII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
IX. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
72 JAL-24/2014-III
Artículo 39. La Comisión de Hacienda, Financiamiento
y Patrimonio tendrá las siguientes funciones:
I. Vigilar, en el ámbito de su competencia, la
contabilidad de los ingresos y egresos municipales;
II. Participar en la integración de los proyectos de Ley
de Ingresos, Presupuesto de Egresos y demás
disposiciones municipales en la materia;
III. Ordenar a la Tesorería Municipal la publicación
trimestral del corte de caja;
IV. Opinar sobre los proyectos para contraer
obligaciones que puedan ser cumplidas durante el
periodo de su ejercicio, conforme al Presupuesto de
Egresos del Municipio;
V. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones
hacendarias competencia del Ayuntamiento;
VI. Refrendar, en su caso, los informes que sobre
estados financieros le presente la Tesorería Municipal al
Ayuntamiento;
VII. Establecer y supervisar el cumplimiento de las
disposiciones sobre conservación y mantenimiento de los
bienes Municipales;
VIII. Promover la organización y funcionamiento de los
inventarios sobre bienes municipales;
IX. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
X. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 40. La Comisión de Planeación, Programación
y Desarrollo tendrá las siguientes funciones:
I. Organizar y ejecutar los diagnósticos necesarios para
conocer y difundir las potencialidades y fortalezas
productivas, económicas y sociales del municipio y
facilitar su aprovechamiento a corto, mediano y largo
plazo;
II. Elaborar los proyectos de los programas sectoriales,
para las dependencias, entidades y unidades
administrativas municipales y someterlos a consideración
del Presidente Municipal;
III. Integrar y someter a consideración del
Ayuntamiento en pleno, los proyectos de inversión que
permitan racionalizar el aprovechamiento de los recursos
y la generación de nuevas fuentes de ocupación y de
JAL-24/2014-III 73
riqueza en el municipio, privilegiando que el crecimiento
económico sea compatible con la protección al ambiente;
IV. Vigilar que el Ayuntamiento no deseche sin
fundamento los planes y programas de desarrollo
municipales de mediano y largo plazo;
V. Participar en la elaboración de los proyectos de Ley
de Ingresos y Presupuesto de Egresos Municipales;
VI. Coadyuvar en el desarrollo económico y social del
municipio;
VII. Promover el fortalecimiento del Comité de
Planeación para el Desarrollo Municipal;
VIII. Participar en la elaboración, ejecución y control del
Plan Municipal de Desarrollo;
IX. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
X. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 41. La Comisión de Educación Pública, Cultura
y Turismo tendrá las siguientes funciones:
I. Coadyuvar con los gobiernos federal y estatal en el
cumplimiento de las disposiciones que en
materia de educación establezcan la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos,
la Constitución Política del Estado, las leyes que de
éstas emanen y sus reglamentos;
II. Promover la capacitación permanente de los
empleados municipales, con la finalidad de
eficientar la prestación de los servicios públicos;
III. Fomentar el establecimiento y operación de centros
de cultura, bibliotecas y esparcimiento
públicos;
IV. Impulsar la participación social en la construcción y
conservación de los centros educativos y
culturales;
V. Disuadir, en el ámbito de su competencia, la
deserción escolar y el ausentismo magisterial;
74 JAL-24/2014-III
VI. Establecer y aplicar una política de difusión y
promoción de los atractivos turísticos del
municipio;
VII. Coadyuvar en el desarrollo de centros turísticos
municipales;
VIII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
IX. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 42. La Comisión de la Mujer, de la Juventud y
del Deporte tendrá las siguientes funciones:
I. Promover la planeación del desarrollo municipal, bajo
una perspectiva de equidad e igualdad de géneros;
II. Fomentar la generación y aplicación de mecanismos
que permitan el acceso de la mujer a los beneficios de los
programas municipales sin distinción o discriminación;
III. Gestionar, a petición de parte, ante las
dependencias y entidades municipales, los apoyos que
soliciten las mujeres preferentemente las de sectores
marginados, ya sea individualmente o a través de
organizaciones y asociaciones;
IV. Fomentar la aplicación de programas que faciliten
la incorporación de los jóvenes a la actividad productiva;
V. Promover las acciones necesarias para mejorar el
nivel de vida de la juventud, así como sus expectativas
sociales y culturales;
VI. Impulsar que en la planeación del desarrollo
municipal se establezca una política de fomento,
desarrollo y promoción del deporte en todos sus géneros
y modalidades;
VII. Fomentar el mejoramiento físico-intelectual de los
habitantes a través del deporte;
VIII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
IX. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 43. La Comisión de Salud y Asistencia Social
tendrá las siguientes funciones:
I. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales
en la ejecución de los programas de salud, higiene y
asistencia social que deban aplicarse en el Municipio;
JAL-24/2014-III 75
II. Establecer y aplicar en coordinación con las
autoridades competentes los programas de salud pública;
III. Promover la integración y aplicación de programas
de asistencia social, especialmente a favor de los
habitantes de las zonas marginadas de la municipalidad;
IV. Integrar una política municipal de combate al
alcoholismo, la drogadicción, la prostitución y toda
actividad que deteriore la dignidad de la persona humana;
V. Vigilar la aplicación de los reglamentos de sanidad e
higiene en los centros de trabajo;
VI. Supervisar el cumplimiento de las disposiciones
sanitarias en los panteones municipales y privados;
VII. Coadyuvar con las autoridades competentes, en la
supervisión de los estándares de potabilidad y sanidad del
agua para el consumo humano;
VIII. Vigilar el cumplimiento de las disposiciones
municipales para la conservación de manantiales, pozos,
aljibes, acueductos y otras obras que sirvan para el
abastecimiento de agua para la población;
IX. Vigilar que el funcionamiento de los rastros
municipales se realice conforme a las disposiciones
sanitarias aplicables;
X. Fomentar que la exposición, conservación y venta
de alimentos al público se ajuste a las disposiciones
sanitarias aplicables;
XI. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
XII. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 44. La Comisión de Ecología tendrá las
siguientes funciones:
I. Promover e inducir inversiones en infraestructura
ambiental encaminadas a favorecer el desarrollo
sustentable del municipio;
II. Coadyuvar con las autoridades competentes en la
preservación del derecho de toda persona a disfrutar de
un ambiente sano;
76 JAL-24/2014-III
III. Promover, en el ámbito de su competencia, la
preservación y la restauración del equilibrio ecológico y la
protección al ambiente y a los recursos naturales;
IV. Fomentar la prevención de la contaminación de
aguas que el municipio tenga asignadas o
concesionadas;
V. Supervisar el cumplimiento de las disposiciones
sobre residuos sólidos, aguas residuales, drenaje,
alcantarillado y saneamiento;
VI. Establecer las medidas para evitar la emisión de
contaminantes a la atmósfera;
VII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
VIII. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta
Ley u otras disposiciones aplicables.
Artículo 45. La Comisión de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas tendrá las siguientes funciones:
I. Coadyuvar al cumplimiento de las disposiciones que
en materia de desarrollo urbano y asentamientos
humanos, corresponden al Municipio;
II. Promover la prestación puntual, oportuna y eficiente
de los servicios públicos municipales, de conformidad con
las disposiciones aplicables;
III. Participar en la formulación y aplicación del Plan de
Desarrollo Urbano Municipal;
IV. Opinar sobre la declaración de usos, destinos y
provisiones del suelo urbano en la jurisdicción municipal;
V. Fomentar el cuidado y la conservación de los
monumentos públicos;
VI. Supervisar la conservación, rehabilitación y
mejoramiento de los panteones, mercados, jardines y
parques públicos;
VII. Proponer la actualización de la nomenclatura de las
calles, plazas, jardines y paseos públicos;
VIII. Impulsar la satisfacción de los requerimientos
sociales sobre pavimentación, embanquetado, nivelación
y apertura de calles, plazas y jardines; así como la
conservación de las vías de comunicación municipales;
IX. Opinar sobre la ejecución de la obra pública
municipal;
X. Vigilar el mantenimiento de los equipos y maquinaria
destinada a la prestación de los servicios públicos;
JAL-24/2014-III 77
XI. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
XII. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 46. La Comisión de Fomento Industrial y
Comercio tendrá las siguientes funciones:
I. Establecer y aplicar, en coordinación con las
autoridades competentes, una política de fomento de
inversiones y atracción de capitales;
II. Coadyuvar con las dependencias y entidades
competentes, en la aplicación de las disposiciones sobre
precios, derechos comerciales, licencias y permisos;
III. Impulsar la concertación de convenios o acuerdos,
que tengan por objeto otorgar facilidades para el
establecimiento en el Municipio de fuentes de trabajo o de
inversiones de elevada rentabilidad económica;
IV. Organizar y operar un sistema de información
industrial y comercial municipal;
V. Supervisar, en su caso, el cumplimiento de los
horarios de apertura y cierre a que deben sujetarse los
establecimientos que expendan bebidas alcohólicas;
VI. Participar en la integración y aplicación de los
programas de reordenamiento del comercio informal;
VII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
VIII. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta
Ley u otras disposiciones aplicables.
Artículo 47.A la Comisión de Asuntos Agropecuarios y
Pesca, le corresponderá:
I. Fomentar la organización de los productores
agrícolas, pecuarios, ganaderos y acuícolas con la
finalidad de que solventen en mejores circunstancias su
problemática común;
II. Participar en la organización y funcionamiento de los
Consejos (sic) Municipales de Desarrollo Agropecuario;
78 JAL-24/2014-III
III. Opinar sobre la integración y aplicación del
Programa Municipal de Desarrollo Agropecuario;
IV. Coadyuvar con los gobiernos federal y estatal en la
ejecución de los programas municipales en la materia de
su competencia;
V. Verificar el exacto cumplimiento de las normas y
disposiciones que promuevan el desarrollo agropecuario
en el municipio;
VI. Fomentar la conservación, generación y
aprovechamiento de los recursos pesqueros en la
circunscripción municipal;
VII. Elaborar y presentar al Ayuntamiento para su
aprobación, en su caso, las iniciativas de reglamentos de
su competencia; y,
VIII. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta
Ley u otras disposiciones aplicables.
Artículo 47 Bis.- La Comisión de Asuntos Indígenas
tendrá las siguientes funciones:
I. Coadyuvar con las instancias y áreas competentes al
impulso del desarrollo regional de las zonas indígenas,
con el propósito de fortalecer las economías locales y
mejorar las condiciones de vida de sus pueblos, buscando
las acciones coordinadas entre los tres niveles de
gobierno federal, estatal y municipal, y con la participación
de las comunidades, buscar sus justas y equitativas
medidas para mejorar las condiciones de vida de las
mismas;
II. Vigilar que las diferentes instancias de gobierno
garanticen e incrementen los niveles de escolaridad,
favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la
alfabetización, la conclusión de la educación básica, la
capacitación productiva y la educación media superior,
buscando un sistema de becas para estudiantes
indígenas en todos los niveles;
III. Buscar las medidas de apoyo a la nutrición de los
indígenas mediante programas de alimentación, en
especial para las madres en lactancia y población infantil;
IV. Participar en la organización de la creación de los
mecanismos para mejorar las condiciones de las
comunidades indígenas y de los espacios para la
convivencia y recreación;
V. Promover la incorporación de las mujeres indígenas
al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos
productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de
estímulos para favorecer su educación y su participación
JAL-24/2014-III 79
en la toma de decisiones relacionadas con la vida
comunitaria;
VI. Impulsar los mecanismos adecuados para extender
la red de comunicaciones que permita la integración de
las comunidades, mediante la construcción y ampliación
de vías de comunicación;
VII. Participar en la organización de las actividades
productivas y el desarrollo sustentable de las
comunidades indígenas mediante acciones que permitan
alcanzar la suficiencia de sus ingresos económicos, así
como la incorporación de tecnologías para incrementar su
propia capacidad productiva, procurando asegurar el
acceso equitativo a los sistemas de abasto y
comercialización;
VIII. Buscar mecanismos de consulta a los pueblos
indígenas, para que sean tomados en cuenta en la
elaboración del Plan Municipal de Desarrollo, y en su caso
incorporar las recomendaciones y propuestas que ellos
realicen;
IX. Establecer políticas para mejorar las condiciones de
salud de las mujeres, apoyar los programas especiales de
educación y nutrición a niños y jóvenes de las familias
migrantes y velar por el respeto a los derechos humanos
y promover la difusión de sus culturas; y,
X. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 47 ter. La Comisión de Asuntos Migratorios
tendrá las siguientes funciones:
I. Proponer y promover políticas públicas municipales
de atención al migrante y sus familias;
II. Usar mecanismos de consulta con los migrantes y
sus familias, para que sus opiniones y propuestas sean
tomadas en cuenta en la elaboración de los planes
municipales de desarrollo;
III. Fomentar la participación y vinculación de las
asociaciones de migrantes en sus municipios y
comunidades de origen; y,
80 JAL-24/2014-III
IV. Las demás que le señale el Ayuntamiento, esta Ley
u otras disposiciones aplicables.
Artículo 47 quarter. La Comisión de Acceso a la
Información Pública, tendrá las siguientes funciones:
I. Vigilar el cumplimiento de la Ley de Acceso a la
Información Pública del Estado de Michoacán; en
particular que se difunda la información de oficio y se
mantenga actualizada;
II. Orientar a las personas sobre el trámite y
procedimiento para solicitar información pública al
Ayuntamiento;
III. Proponer en su caso, la información que deba ser
clasificada como reservada o confidencial en los términos
de la Ley de la materia;
IV. Ser el vínculo de comunicación del Ayuntamiento
con la Comisión Estatal para el Acceso a la Información
Pública del Estado de Michoacán;
V. Elaborar y proponer el informe anual
correspondiente, a la Comisión Estatal para el Acceso a
la Información Pública del Estado de Michoacán; y,
VI. Las demás que establezca la Ley y demás
disposiciones aplicables.
Artículo 48. Las comisiones serán coadyuvantes de las
dependencias y entidades, a quienes corresponderá
originariamente el cumplimiento de las atribuciones
municipales.
Por su desempeño en las comisiones asignadas, los
Regidores recibirán una compensación económica por
sus servicios, de conformidad con las disposiciones
aplicables.
Las comisiones se les dotará de los medios necesarios
para la realización de sus funciones.
Los regidores están obligados a aceptar las comisiones
que les sean conferidas y desempeñarlas conforme a las
leyes y reglamentos Municipales.”
Los preceptos transcritos prevén que para estudiar,
examinar y resolver los problemas municipales y vigilar que se
ajusten a las disposiciones y acuerdos del Ayuntamiento, se
JAL-24/2014-III 81
designarán comisiones colegiadas entre sus miembros, las que
se establecerán en el Bando de Gobierno Municipal. Los
responsables de las comisiones serán nombrados por el
Ayuntamiento a propuesta del Presidente y no se podrán asignar
más de tres comisiones a cada Regidor.
Los titulares de las Comisiones permanentes del
Ayuntamiento podrán tener comunicación y solicitar información
a los servidores públicos municipales responsables de las áreas
de su vinculación. El Presidente Municipal instruirá a los
servidores públicos municipales para entregar la información
requerida. En caso de que un Regidor requiera información de
un área específica pero no pertenezca a la Comisión respectiva,
deberá formular su petición directamente al Presidente
Municipal.
Las comisiones propondrán al Ayuntamiento, los
proyectos de solución a los problemas de su conocimiento, a
efecto de atender todas las ramas de la administración
municipal.
82 JAL-24/2014-III
Las comisiones municipales son de Gobernación,
Trabajo, Seguridad Pública y Protección Civil que será presidida
por el Presidente Municipal; de Hacienda, Financiamiento y
Patrimonio que será presidida por el Síndico; de Planeación,
Programación y Desarrollo; de Educación Pública, Cultura y
Turismo; de la Mujer, Juventud y el Deporte; de Salud y
Asistencia Social; de Ecología; de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas; de Fomento Industrial y Comercio; de Asuntos
Agropecuarios y Pesca; de Asuntos Indígenas, en donde exista
población indígena; de acceso a la Información Pública; de
asuntos migratorios donde se requiera; y, las demás que en el
ámbito de la competencia municipal, el Ayuntamiento por
acuerdo de sus miembros determine.
Asimismo, prevén las funciones de las Comisiones del
Ayuntamiento.
Las comisiones serán coadyuvantes de las
dependencias y entidades, a quienes corresponderá
originariamente el cumplimiento de las atribuciones municipales;
por su desempeño en las comisiones asignadas, los Regidores
recibirán una compensación económica por sus servicios, de
conformidad con las disposiciones aplicables; las comisiones se
les dotará de los medios necesarios para la realización de sus
JAL-24/2014-III 83
funciones; los regidores están obligados a aceptar las
comisiones que les sean conferidas y desempeñarlas conforme
a las leyes y reglamentos Municipales.
Por consiguiente, las Comisiones son órganos internos
que contribuyen a que el Ayuntamiento cumpla con sus
atribuciones, las cuales se distribuirán entre los regidores para
estudiar, examinar y resolver los problemas municipales, para lo
cual emitirán dictámenes en todo caso para que el pleno del
Ayuntamiento dicte los acuerdos convenientes, por lo cual, la
decisión definitiva recae en el Ayuntamiento que se integrará –
acorde a lo establecido en el artículo 14 de la Ley Orgánica
Municipal de Michoacán- con un Presidente Municipal, un
cuerpo de Regidores que representarán a la comunidad y un
Síndico, de donde se sigue que el dictamen de las comisiones,
no es la aprobación, sino que el dictamen deben ser sometido a
discusión y votación ante los integrantes del Ayuntamiento para
el acuerdo y la aprobación en la sesión de Cabildo, que es lo
que da origen para que surja a la vida jurídica el punto de
acuerdo correspondiente.
84 JAL-24/2014-III
En relación a lo anterior, es conveniente relacionar la
ejecutoria emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, al resolver el primero de junio de dos mil cuatro, la
controversia constitucional 9/2003, promovida por el Poder
Ejecutivo Federal, en la cual en relación al relación al dictamen
de Comisiones del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, en lo conducente, sostuvo lo siguiente:
“…QUINTO.- … A este respecto, resulta conveniente
tener presente el trámite legislativo en el cual se produjo
el Dictamen, para lo cual es necesario acudir al contenido
del artículo 85 de la Ley Orgánica del Congreso General
de los Estados Unidos Mexicanos y al de los artículos 65,
87, 94, 95 y 115 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estrados Unidos Mexicanos,
disposiciones normativas cuyo texto se reproduce a
continuación:
LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO GENERAL DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
"ARTÍCULO 85. 1. La Cámara de Senadores contará
"con el número de comisiones ordinarias y "especiales
que requiera para el cumplimiento de "sus funciones.- - -
2. Las comisiones serán: - - - a. "Ordinarias: analizan y
dictaminan las iniciativas de "ley o decreto que les sean
turnadas, así como los "asuntos del ramo o área de su
competencia; - - - b. "Jurisdiccional: interviene en los
términos de ley, "en los procedimientos de
responsabilidad de "servidores públicos; - - - c. De
investigación: las "que se creen en los términos del
párrafo final del "artículo 93 constitucional.”
REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL
CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS.
"ARTÍCULO 65.- Para el despacho de los negocios "se
nombrarán, de cada una de las Cámaras, "Comisiones
JAL-24/2014-III 85
Permanentes y especiales que los "examinen e instruyan
hasta ponerlos en estado de "resolución.- - - Las
Comisiones Permanentes se "elegirán en la primera
sesión que verifiquen las "Cámaras después de la
apertura del período de "sesiones de su primer año de su
ejercicio.”
"ARTÍCULO 87.- Toda Comisión deberá presentar
"dictamen en los negocios de su competencia, "dentro de
los cinco días siguientes al de la fecha "en que los haya
recibido. Todo dictamen deberá "contener una parte
expositiva de las razones en "que se funde y concluir con
proposiciones clares "(sic) y sencillas que puedan
sujetarse a votación.”
"ARTÍCULO 94.- Las Comisiones, durante el receso,
"continuarán el estudio de los asuntos pendientes, "hasta
producir el correspondiente dictamen. "También
estudiarán y dictaminarán las iniciativas "que les sean
turnadas por la Comisión "Permanente durante el receso.-
- - Una vez que "estén firmados los dictámenes por la
mayoría de "los miembros de las Comisiones encargadas
de "un asunto, se imprimirán junto con los votos
"particulares si los hubiere, y se remitirán a los "Diputados
o Senadores según corresponda, para "su conocimiento
y estudio.- - - Al abrirse el "período de sesiones, se tendrá
por hecha la "primera lectura de todo dictamen que se
remita a "los Legisladores antes del 15 de agosto de cada
"año.- - - Los dictámenes que las Comisiones "produzcan,
sobre asuntos que no llegue a conocer "la Legislatura que
los recibió, quedarán a "disposición de la siguiente
Legislatura, con el "carácter de proyectos.”
"ARTÍCULO 95.- Llegada la hora de la discusión, se
"leerá la iniciativa, proposición u oficio que la "hubiere
86 JAL-24/2014-III
provocado, y después, el dictamen de la "Comisión a cuyo
examen se remitió, y el voto "particular, si lo hubiere.”
"ARTÍCULO 115.- Cuando hubieren hablado todos "los
individuos que puedan hacer uso de la "palabra, el
Presidente mandará preguntar si el "asunto está o no
suficientemente discutido. En el "primer caso, se
procederá inmediatamente a la "votación; en el segundo,
continuará la discusión; "pero bastará que hable uno en
pro y otro en "contra, para que se pueda repetir la
pregunta.”
Del contenido de estas disposiciones normativas
se advierte que las Comisiones son órganos internos
de las Cámaras legislativas que contribuyen a que
éstas cumplan con sus atribuciones constitucionales,
para lo cual analizan los asuntos del ramo o área de
su competencia y los instruyen hasta ponerlos en
estado de resolución, elaborando un dictamen que
contendrá una parte expositiva de las razones en que
se funde y otra de proposiciones claras y sencillas
que puedan someterse a votación.
Realizado el dictamen, que debe estar firmado por
la mayoría de los miembros de la Comisión, se somete
a discusión, para lo cual se lee el oficio que lo hubiere
provocado y después se le da lectura. Con
posterioridad, una vez que está suficientemente
discutido el asunto, se procede a su votación y, en su
caso, aprobación por el Pleno de la Cámara de
Senadores, la que de darse se traduce en un punto de
acuerdo.
Con base en lo anterior, se concluye que el
dictamen constituye un acto, de entre varios, que
conforma el procedimiento correspondiente y no
constituye una resolución definitiva que en sí misma
haya puesto fin al asunto, como sí lo es la aprobación
correspondiente que realiza el Pleno.
En consecuencia, al ser el dictamen que se impugna
un acto dentro del procedimiento de ratificación que fue
aprobado por el Pleno de la Cámara de Senadores, no
constituye una resolución definitiva y no causa ninguna
afectación al titular del Ejecutivo Federal.
JAL-24/2014-III 87
De esta manera queda acreditada la falta de
definitividad del dictamen reclamado, razón por la cual se
actualiza la causa de improcedencia prevista en la
fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria. …”
Dicha ejecutoria dio origen a la jurisprudencia P./J.
88/2004, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, de la Novena Época, Registro: 180675,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XX, Septiembre de 2004, Materia(s):
Constitucional, página 919, que establece:
“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE
SOBRESEERSE CUANDO SE IMPUGNAN LOS
DICTÁMENES DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS,
YA QUE CONSTITUYEN ACTOS QUE FORMAN
PARTE DE UN PROCEDIMIENTO Y NO
RESOLUCIONES DEFINITIVAS QUE PONGAN FIN A
UN ASUNTO. De los artículos 85 de la Ley Orgánica del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y 65,
87, 94, 95 y 115 del Reglamento para el Gobierno Interior
del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos,
se advierte que las Comisiones legislativas son
órganos internos de las Cámaras del Congreso de la
Unión que contribuyen a que éstas cumplan con sus
atribuciones constitucionales, para lo cual analizan
los asuntos de su competencia y los instruyen hasta
ponerlos en estado de resolución, elaborando un
dictamen que contendrá una parte expositiva de las
razones en que se funde y otra de proposiciones
claras y sencillas que puedan someterse a votación;
88 JAL-24/2014-III
asimismo, se observa que realizado el dictamen, el
cual debe estar firmado por la mayoría de los
miembros de la Comisión, debe someterse a
discusión y una vez discutido se pone a votación y,
en caso de aprobación por el Pleno de la Cámara
legislativa, se traduce en un punto de acuerdo. Con
base en lo anterior, se concluye que el dictamen es
uno de los actos que conforman el procedimiento
correspondiente y no constituye una resolución
definitiva que en sí misma haya puesto fin al asunto,
como sí lo es la aprobación que realiza el Pleno, por lo
que al impugnarse dicho dictamen en una controversia
constitucional, debe sobreseerse en el procedimiento por
no constituir aquél un acto definitivo, toda vez que se
actualiza la causal de improcedencia prevista en la
fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las
Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.”
Por consiguiente, el dictamen de Comisiones del
Ayuntamiento de Morelia impugnado por el Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, tiene que ser sometido a la votación y
aprobación de los integrantes del Ayuntamiento y solo así, se
traduce en un punto de acuerdo, y en sí mismo, el dictamen no
constituye la decisión ni la aprobación final, por ende, no se trata
de un acto de autoridad definitivo, por lo que se actualiza la
causal de improcedencia prevista en el artículo 205, fracción X
en relación con los numerales 1 y 154 de dicho Código y
procede sobreseer el juicio de lesividad en relación al dictamen
precisado en el inciso b) del escrito inicial de la demanda.
JAL-24/2014-III 89
Lo anterior impide analizar el fondo del acto impugnado
respecto de los cuales se decreta el sobreseimiento, pues la
principal consecuencia es decidir la controversia sin decidir el
fondo del asunto.
Al respecto es aplicable la tesis VI.2o.A. J/4, sustentada
por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Sexto Circuito, de la Novena Época, Registro: 185227, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII,
Enero de 2003, Materia(s): Administrativa, página 1601, que
establece:
“CONCEPTOS DE ANULACIÓN. LA FALTA DE SU
ANÁLISIS POR LA SALA FISCAL NO RESULTA
ILEGAL, SI SE SOBRESEYÓ EN EL JUICIO DE
NULIDAD. Cuando en la sentencia reclamada se
sobresee en el juicio de origen, la Sala Fiscal se libera de
la obligación de abordar el examen de los conceptos de
nulidad, toda vez que aunque es verdad, acorde al artículo
237 del Código Fiscal de la Federación, las Salas del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben
"examinar en su conjunto los agravios y causales de
ilegalidad, así como los demás razonamientos de las
partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente
planteada", ello sólo acontece en el caso de que la
sentencia se ocupe del fondo del asunto, mas no si se
decreta el sobreseimiento, pues en este último supuesto
se excluye la posibilidad de que la autoridad responsable
emprenda algún estudio sustancial sobre el particular.”
90 JAL-24/2014-III
SEXTO.- Continuado con el estudio de las causales de
improcedencia, es de señalar que el demandado ********** hizo
valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 205,
fracciones I y X del Código de Justicia Administrativa del Estado,
con base a lo siguiente (foja 181 a la 182):
“…II.- CAUSAS DE IMPROCEDENCIA.- Se hacen
valer la prevista en las fracciones I y X del artículo 205 del
Código de Justicia Administrativa.
UNICO.- El acto no afecta los intereses jurídicos del
actor ( Art 205-I ).- A los Actores NO les asiste razón
alguna, puesto que los Actos impugnados NO SON
LESIVOS en cuanto a los intereses jurídicos del
Ayuntamiento de Morelia, toda vez que el Acta de sesión
de Cabildo de fecha 26 veintiséis de septiembre del 2013,
en su punto 8.5, dentro del cual se aprueba el Dictamen
que declara procedente la solicitud presentada por el
suscrito, para que se le otorgue la Licencia de uso de
suelo positiva para la construcción de una estación de
servicio en un predio ubicado en esquina de Avenidas
********** y **********, fue debidamente realizada por la
autoridad administrativa municipal competente, motivada
y fundamentada tal y como lo establecen los artículos 29,
30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 61, 62, 63,
64, 65, 66, 67,68, 69 y 70 del Reglamento Interno de
Sesiones y funcionamiento de Comisiones del
Ayuntamiento de Morelia, mismo que fue aprobado y
expedido por el Honorable Ayuntamiento de Morelia, en
sesión celebrada el día 29 de octubre de 2003, en estricto
apego a lo dispuesto los artículos 115 fracción II de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
artículos 113, 115, 123 fracciones I y IV, 125 y 126 de la
Constitución Política del Estado, Libre y Soberano de
Michoacán de Ocampo; artículos 2, 11, 14, 26, 27, 28, 29,
30, 31, 32 Inciso a) fracción XIII, 35, 36, 37, 145, 146
fracción I, 147, 148 y 149 de la Ley Orgánica Municipal
del Estado de Michoacán de Ocampo; artículos 1, 5, 29,
JAL-24/2014-III 91
30, 31, 33, 34, 35, 36, 47, 48, 49, 52, 53, 54 y Tercero
Transitorio del Bando de Gobierno Municipal de Morelia;
artículos 5, 28 y 29 del Reglamento de Sesiones y
Funcionamiento de Comisiones del Ayuntamiento de
Morelia; Motivos y fundamentos legales que en ninguna
forma contraviene lo dispuesto en los artículos 14 cuarto
párrafo y 16 de primer párrafo de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos en relación con los
artículos 7o fracciones III y VII del Código de Justicia
Administrativa; Por lo que, en legal y debida forma se llevó
a cabo en el Honorable Ayuntamiento Constitucional de
Morelia, Michoacán, el Acta de sesión Ordinaria de
cabildo celebrada en el día 26 de Septiembre 2013, en su
punto 8.5, se emitió dictamen que declara procedente la
solicitud presentada por el suscrito, para que se me
otorgara la Licencia de uso de suelo positiva para la
construcción de una estación de servicio ubicada en
líneas anteriores, y quien expido la multicitada licencia de
uso de suelo fue la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, por lo que
estamos ante el estricto apego a lo dispuesto por el
artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano del Estado,
que faculta a esa Secretaría, "...Previo ACUERDO del
Ayuntamiento.... a EMITIR Licencias de Usos de suelo...."
y esta licencia de de(sic) uso de suelo positiva, NO SE
EXPIDO(sic) por el Cabildo de este mismo Ayuntamiento,
tal y como dolosamente quieren hacer creer a este H.
Tribunal de Justicia Administrativa; Amen de lo anterior,
el suscrito cubrió todos los requisitos legalmente impuesto
por las distintos ordenamientos legales que rigen al H.
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, así como a todas y
cada una de sus distintas Secretarías; Es decir, los cuatro
documentos Municipales descritos con anterioridad, NO
son ilegales y por tanto NO opera la nulidad lisa y llana
como pretenden los Actores, dado que los mismos NO
lesionan, ni transgreden en ninguna de sus formas los
Intereses Jurídicos del H. Ayuntamiento y como detallare
en apartados siguientes; Aunado a lo anterior y BAJO
PROTESTA DE DECIR VERDAD, el suscrito fui
92 JAL-24/2014-III
solicitante y beneficiario de la tan multicitada Licencia de
uso de suelo, en calidad de arrendatario y apoderado
legal de los co-propietarios del inmueble que nos atañe
en el presente, sin embargo, a partir del día 30 treinta mes
de Diciembre del año 2013 dos mil trece, NO TENGO
RELACION CONTRACTUAL NI LEGAL. NI INTERES
PERSONAL CON EL TAN MULTICITADO INMUEBLE, NI
TENGO BENEFICIO ALGUNO POR LA EXPEDICION DE
LAS LICENCIAS, PERMISOS Y DEMAS DOCUMENTOS
MUNICIPALES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE LA
GASOLINERA DESCRITO EN EL CUERPO PRESENTE
Tal y como lo demuestro en este momento, con el original
del CONVENIO celebrado por **********, **********,
********** y EL SUSCRITO, con fecha 30 de Diciembre del
año 2013 (ANEXO UNICO).”
Lo anterior es infundado.
De lo transcrito, se colige que los argumentos están
vinculados con cuestiones de fondo de la controversia, porque
refirió en lo medular que la solicitud que presentó para el
otorgamiento de la licencia de construcción de uso de suelo
positiva para la construcción de la estación de servicio en el
predio ubicado en la esquina de ********** y **********, se
encuentra “debidamente realizada por la autoridad
administrativa municipal competente, motivada y
fundamentalmente” como lo establecen las disposiciones
legales.
Sin embargo, para determinar lo anterior es necesario
emprender el análisis de los motivos y fundamentos en los que
JAL-24/2014-III 93
se apoyó la autoridad demandada para la emisión del acto
impugnado, y para verificar la competencia de la autoridad
demandada, lo cual no es posible llevar a cabo al estar
vinculados con el fondo de la controversia.
Igualmente, el demandado sustenta la improcedencia en
lo referente al acta de sesión ordinaria de Cabildo de
Ayuntamiento celebrada el veintiséis de septiembre de dos mil
trece, punto 8.5, a través de la cual se emitió el dictamen que
declaró procedente la solicitud presentada por el demandado
para el otorgamiento de la licencia de uso de suelo positiva para
la construcción de la estación de servicio antes precisada.
-Además, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, fue la que expidió la
licencia de uso de suelo conforme artículo 227 del Código de
Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán, y no se expidió por
el Cabildo del Ayuntamiento, y el demandado reunió los
requisitos y los documentos municipales no son ilegales y no
opera la nulidad lisa y llana como lo pretende la parte actora;
habida cuenta que el demandado solicitó y es beneficiario de la
94 JAL-24/2014-III
licencia de uso de suelo, en calidad de arrendatario y apoderado
de los copropietarios del inmueble y a partir del treinta de
diciembre de dos mil trece, ya no tiene relación contractual, legal
o interés personal en el inmueble, ni tiene beneficio con la
expedición de licencias, permisos y demás documentos para la
construcción de la gasolinera.
Luego, tales argumentos están vinculados con el fondo
de la controversia, toda vez que para resolver sobre la legalidad
o ilegalidad de los actos impugnados antes precisados y sobre
los puntos señalados, es necesario emprender el análisis de las
constancias, pruebas o datos que obran en autos, lo cual no es
factible realizar al resolver sobre la improcedencia del juicio
prevista en el artículo 205, fracciones I y X del Código de Justicia
Administrativa del Estado, por ende, deberá desestimarse
dichas causales de improcedencia.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J.
135/2001, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de la Novena Época, Registro: 187973, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV,
Enero de 2002, Materia(s): Común, página 5, del rubro y texto
siguientes:
JAL-24/2014-III 95
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE
HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL
ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ
DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del
juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo
que se desprende que si se hace valer una en la que se
involucre una argumentación íntimamente relacionada
con el fondo del negocio, debe desestimarse.”
Por otra parte, el demandado ********** a través del
escrito presentado el dieciséis de enero de dos mil quince, hizo
valer la causal de sobreseimiento prevista en el artículo 296,
fracción V del Código de Justicia Administrativa del Estado, en
virtud del desistimiento realizado por la parte actora como
consta en el auto de seis de enero del dos mil quince, por lo que
procedía sobreseer el juicio (foja 211).
Igualmente, los restantes demandados aducen que se
deberá sobreseer el juicio de lesividad, en virtud del
desistimiento realizado por la parte actora (foja 220 a la 225).
Lo anterior es infundado.
Se considera de ese modo, porque los apoderados
jurídicos del Ayuntamiento de Morelia, por escrito presentado el
96 JAL-24/2014-III
tres de diciembre de dos mil catorce comparecieron ante la
Tercera Ponencia a manifestar lo siguiente (foja 172):
“…PRIMERO. Por medio del presente escrito,
acudimos en legal y debida forma a desistirnos
únicamente respecto de **********, ********** y
copropietarios del inmueble ubicado en la esquina de
las Avenida ********** y **********, particulares
demandados señalados dentro del inciso a) del
escrito de demanda; ello en virtud de que la licencia
de uso de suelo otorgada en el acta de sesión de
cabildo de fecha 26 de septiembre del 2013 fue a
**********.
Así, se solicita que en el juicio administrativo de
lesividad, siga su trámite legal correspondiente frente
a los CC. ********** y **********, particulares señalados
dentro de los incisos b) y c) del escrito de demanda y
quienes hayan sido legalmente emplazados a juicio.”
Por proveído de seis de enero de dos mil quince, se
recibió el anterior escrito y se tuvo a los apoderados jurídicos del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, “….desistiéndose
únicamente por lo que respecto a dichos demandados,
debiéndose continuar el trámite del presente juicio
administrativo de lesividad con los demás demandados.” (foja
176).
Mediante escrito presentado con fecha diecisiete de
febrero de dos mil quince, comparecieron ********** en cuanto
apoderado legal de ********** y **********, por su propio derecho
y apoderados jurídicos de **********, **********, **********,
JAL-24/2014-III 97
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********; y **********, por su propio derecho y como
apoderada jurídica de **********, **********, **********, a dar
contestación a la demanda, mediante la cual, entre otros
aspectos, manifestaron:
“…En virtud de que mis mandantes son los
titulares de la Licencia de Construcción número
********** de fecha 10 diez de julio de 2014, emitida por
el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente
del H. Ayuntamiento de Morelia, mismo documento
que fue impugnado dentro de la demanda inicial que
dio origen al presente juicio en que gestiono en este
momento. Así como también son los Beneficiarios de
la licencia condicionada, misma que resuelve el
expediente **********de fecha 10 de Diciembre del
2013, identificada con número de oficio **********,
mismos documentos que son legales y obran dentro
del expediente en el cual gestiono en ese momento ya
que fueron expedidos y otorgados con apego a
derecho.
La parte actora promovió en ese H. Tribunal el Juicio
de Lesividad, en donde impugnó y solicitó la nulidad de
las licencias mencionadas, en contra de mis mandantes y
de dos personas totalmente ajenas, ya que ellas no son
titulares ni beneficiarias de dichas licencias, son
terceros…” (foja 220 a la 225).
98 JAL-24/2014-III
Por proveído de fecha dos de marzo de dos mil quince, la
Magistrada Instructora mandó reservar el anterior escrito y
requirió a la parte actora Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
a fin de que compareciera a manifestar si era su deseo señalar
como demandados a las personas indicadas en el párrafo
anterior (foja 240).
En cumplimiento al requerimiento formulado el apoderado
jurídico del Ayuntamiento de Morelia, manifestó lo siguiente:
“…En atención al requerimiento de fecha 02 de marzo
de 2015, notificado a mi apoderado el día 17 de marzo del
2015, mediante el cual solicita se manifieste si la
autoridad que represento desea tener como demandados
a **********, ********** Y **********, todos ellos en cuanto
apoderados jurídicos de diversas personas; al efecto se
manifiesta lo siguiente:
Si es intención de la autoridad actora dentro del
presente juicio, que esta H. Ponencia tenga como
demandados a las personas que acuden para
apersonarse dentro del expediente que se actúa, ello
siempre y cuando acrediten tener interés jurídico dentro
del asunto que nos ocupa, toda vez que so (sic) ello
quienes acuden de manera voluntaria a este H. Tribunal.”
De lo anterior, se advierte que el apoderado jurídico del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, manifestó que se tuvieran
como demandados a las personas referidas en el requerimiento
formulado (foja 243), como consta en el acuerdo fecha veintiséis
JAL-24/2014-III 99
de marzo de dos mil quince y por ende, se mandó emplazar a
los demandados (foja 244).
Por acuerdo de fecha veintisiete de marzo de dos mil
catorce, se determinó tener como demandados a las personas
señaladas en el escrito presentado con fecha diecisiete de
febrero de dos mil quince, esto es, que ********** en cuanto
apoderado legal de ********** y **********, por su propio derecho
y apoderados jurídicos de **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********; y **********, por su propio derecho y como
apoderada jurídica de **********, **********, **********, tenían para
efectos del presente juicio de lesividad, el carácter de
demandados (foja 250).
Dicho escrito es del tenor literal siguiente:
“Morelia, Michoacán, a 27 veintisiete de marzo del año 2015 dos mil
quince.
Visto el estado procesal que guarda el presente juicio administrativo,
y toda vez que mediante proveído de fecha 2 dos de marzo del presente
año se reservó el escrito presentado por la licenciada **********, hasta en
tanto la parte actora H. AYUNTAMIENTO DE MORELIA, MICHOACÁN
manifestara si era su deseo señalar como codemandados a sus
100 JAL-24/2014-III
representados; consecuentemente, en virtud de lo dispuesto en el proveído
de fecha 26 veintiséis de los corrientes a través del cual se les reconoció
tal carácter, se da nuevamente cuenta con el escrito con el escrito
presentado el 17 diecisiete de febrero del año en curso ante esta Ponencia,
mediante el cual se tiene a la licenciada **********, en cuanto apoderada
jurídica de **********, y **********, y estos a su vez en cuanto apoderados
jurídicos de **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********, **********, y
**********; y también en cuanto apoderada jurídica de **********, y ésta a su
vez en cuanto apoderada jurídica de **********, **********, y **********,
circunstancia que acredita la promovente con el Poder General para Pleitos
y Cobranzas de fecha 2 dos de diciembre de 2014 dos mil catorce, pasado
ante la fe del Notario Público número 102 con ejercicio y residencia en
Morelia, Michoacán, realizando manifestaciones que en esencia son las
siguientes:
“En virtud de que mis mandantes, son los titulares de la Licencia de
Construcción número **********, de fecha 10 diez de julio del 2014, emitida
por el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del H.
Ayuntamiento de Morelia, mismo documento que fue impugnado dentro de
la Demanda inicial que dio origen al presente Juicio en el cual gestiono en
este momento, así como también son los Beneficiarios de la Licencia
Condicionada, misma que resuelve el expediente **********de fecha 10 de
Diciembre del 2013, identificada con número de oficio **********...
(…)
La parte adora se DESISTIO de la demanda contra de mis
poderdantes, únicos demandados, que tienen ese carácter...
Con motivo del DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA DE LESIVIDAD,
debe decretarse el SOBRESEIMIENTO y dar por TERMINADO EL JUICIO
en que comparezco, y que quede definitivamente concluida la controversia,
dejando sin efectos jurídicos los que se generaron con la demanda...
...deja en estado de indefensión a mis representados; y al desistirse
la parte adora de su demanda en contra de los únicos demandados del
juicio, éste queda sin materia, por ser ellos los TITULARES DE LAS
LICENCIAS QUE ESTAN EN VIGOR, por lo que solicito atentamente se
REVOQUE LA SUSPENSIÓN y se gire oficio a la Secretaría de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente del Municipio de Morelia para que levante los
sellos con los que clausuró la obra citada..."
JAL-24/2014-III 101
En virtud de las manifestaciones realizadas por la promovente, esta
juzgadora hace las siguientes consideraciones de derecho a saber:
De conformidad con el artículo 190 del Código de Justicia
Administrativa del Estado, son partes en el juicio administrativo las
siguientes:
“Artículo 190. Son partes en el Juicio Administrativo:
I. El actor. Tendrá ese carácter:
a) El particular; y,
b) La autoridad en los casos de juicios de lesividad.
II. El demandado. Tendrá ese carácter:
a) La autoridad que dictó la resolución impugnada;
b) La autoridad ejecutora del acto;
c) El titular de la dependencia a la que se encuentre subordinada la
autoridad demandada en su caso; o,
d) El o los particulares contra quienes la autoridad interponga juicio de
lesividad; y,
III. El tercero que tenga un derecho incompatible con la pretensión
del actor. ”
Asimismo, el artículo 191 del dicho ordenamiento legal establece que
sólo podrán intervenir en juicio las personas que tengan un interés jurídico
que funde su pretensión.
En ese orden de ideas, el Juicio Administrativo de Lesividad es
tramitado por la autoridad administrativa emisora de un acto administrativo,
y por ser la parte actora dentro del juicio cuya pretensión al ejercitar su
acción lo es el nulificar la emisión de un acto administrativo que considera
como ilegal, y que somete su análisis de legalidad a través del quehacer
jurisdiccional de este tribunal, tiene la obligación de señalar cuáles son los
particulares demandados, ello a fin de conformarse debidamente la relación
jurídica procesal, así como la fijación de la litis del proceso contencioso
administrativo, ello tiene sustento en el siguiente criterio:
102 JAL-24/2014-III
Novena Época
Registro: 179549
Instancia: Primera Sala
Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
XXI, Enero de 2005
Materia(s): Civil
Tesis: 1a./J. 104/2004
Página: 186
“LITIS EN EL JUICIO NATURAL PARA SU FIJACIÓN DEBE
ATENDERSE A LAS ACCIONES COMPRENDIDAS EN LA DEMANDA Y
LA CONTESTACIÓN Y NO A LAS ASENTADAS EN EL AUTO
ADMISORIO DE AQUÉLLA (LEGISLACIONES DE LOS ESTADOS DE
JALISCO Y TLAXCALA). (se transcribe)
Una vez expuesto lo anterior, en el caso que nos ocupa, se advierte
que la parte actora H. AYUNTAMIENTO DE MORELIA, MICHOACÁN,
señaló como demandados a:
1) **********, **********; y COPROPIETARIOS DEL INMUEBLE UBICADO
EN LA ESQUINA DE LAS AVENIDAS ********** y **********, y TITULARES
DE LA LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN.
2) **********, EN CUANTO SOLICITANTE DE LA LICENCIA DE
CONSTRUCCIÓN.
3) **********, EN CUANTO DIRECTOR REPONSABLE DE LA OBRA.
Seguidos sus trámites procesales mediante proveído de fecha 6 seis
de enero de 2015 dos mil quince se tuvo a la actora únicamente
desistiéndose en lo respectivo a los demandados ********** Y
COPROPIETARIOS, mas no de su acción ejercitada dentro del
presente juicio administrativo de lesividad, por lo que quedó intocada
su acción, y la fijación de la litis con los demás codemandados para el
efecto de seguir el trámite procesal contencioso correspondiente. En ese
entendido al quedar subsistente la litis con los demandados ********** y
**********, al haber comparecido el primero de ellos a contestar la demanda
JAL-24/2014-III 103
instaurada en su contra haciendo valer sus correspondientes excepciones
y defensas, no obstante la incomparecencia del segundo de ellos, el juicio
debe continuar hasta su terminación legal, siendo así dicho desistimiento
de la acción, en lo relativo a los demandados ********** Y
COPROPIETARIOS, no beneficioso para el resto de los restantes
codemandados, esto tiene sustento en el siguiente criterio:
Época: Novena Época
Registro: 168874
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXVIII, Septiembre de 2008
Materia(s): Laboral
Tesis: lll.1o.T95L
Página: 1313
“LITISCONSORCIO PASIVO NECESARIO EN EL PROCEDIMIENTO
LABORAL. EL DESISTIMIENTO FORMULADO POR LA ACTORA
RESPECTO DE UNO DE LOS CODEMANDADOS NO INCIDE EN TODOS
LOS DEMÁS, CUANDO TAL LITISCONSORCIO FUE APARENTE, PUES
EN TAL SUPUESTO ES POSIBLE EL DICTADO DE UN LAUDO QUE NO
COMPRENDA A TODAS LAS PARTES QUE EN PRINCIPIO FUERON
DEMANDADAS.” (se transcribe)
Luego entonces, al quedar subsistente la materia del juicio de mérito, y
al no haberse desistido la parte actora de la acción ejercitada
inicialmente, legalmente debe seguirse el trámite procesal contencioso en
todas y cada una de sus etapas hasta su total conclusión. Cabe mencionar
que hasta esta etapa procesal no se actualizan las causales de
104 JAL-24/2014-III
improcedencia y sobreseimiento que contempla el citado código de la
materia en los artículos 205 y 206, ya que:
1. Subsiste el acto impugnado, considerando la actora que se afectan
sus intereses jurídicos, es por ello que mantiene hasta la fecha su
acción intentada y su pretensión, en razón de no haberse desistido
de ella;
2. De las constancias de autos aparece claramente y obra el acto
impugnado, y se pide su nulidad dentro del plazo legal previsto para
tal efecto;
3. Prevalece un acto administrativo que da una instrucción de carácter
abstracto, y deriva en actos concretos de aplicación, toda vez que la
actora señala como actos impugnados:
- El Acta de Sesión de Cabildo de fecha 26 veintiséis de septiembre
de 2013 dos mil trece, en su punto 8.5, en el cual se aprueba el
Dictamen que declara procedente la solicitud presentada por
********** para que se le otorgue Licencia de uso de suelo positiva
para la construcción de una estación de servicio en un predio
ubicado en esquina de las Avenidas ********** y **********.
- Dictamen de fecha 23 veintitrés de septiembre de 2013 dos mil trece,
emitido por las Comisiones de Hacienda, Financiamiento y
Patrimonio; de Desarrollo Urbano y Obras Públicas; y de Fomento
Industrial y Comercio, todas ellas del Ayuntamiento de Morelia;
- Licencia de Construcción número **********, de fecha 10 diez de julio
de 2014 dos mil catorce, emitida por el Secretario de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente de dicho ayuntamiento;
- Resolución sobre otorgamiento de Licencia Condicionada, que
resuelve el expediente **********de fecha 10 diez de diciembre del
2013 dos mil trece, identificada con en número **********.
4. En virtud de los argumentos jurídicos realizados en este mismo
proveído, la actora no se desiste de la demanda, por lo que se hace
énfasis en que sólo se desistió, (en la etapa procesal hasta aquí
relatada), de algunos de los codemandados.
5. Aunado a ello, el juicio no ha quedado sin materia, sigue su trámite;
6. La parte demandada no ha satisfecho la pretensión de la actora, y
por ser un juicio administrativo de lesividad, y dados los efectos
legales derivados de la aludida Acta de Sesión de Cabildo, se
emitieron otros actos jurídicos como consecuencias de tracto
sucesivo.
Hasta aquí seguido su trámite el presente juicio, comparecieron
mediante escrito presentado el 17 diecisiete de febrero del año en curso los
señalados como codemandados por la actora en el escrito inicial de
demanda ********** Y OTROS, codemandados que ya no tenían como tales
JAL-24/2014-III 105
el carácter, en virtud del desistimiento que de ellos hiciera previamente el
H. AYUNTAMIENTO DE MORELIA, MICHOACÁN.
Ahora bien, esta juzgadora a fin de evitar una violación procesal, y de
no dejar en estado de indefensión a personas que no son parte del juicio y
que manifiestan tener un interés jurídico y directo por ser copropietarios del
bien inmueble donde se pretende establecer una mini estación de servicio
(gasolinería), y haberse ostentado como beneficiarios de las licencias
otorgadas a su favor por el H. Ayuntamiento de Morelia, así como advertirse
dicha circunstancia de las constancias que obran en autos, y a fin de
tenerles por manifestando lo que a sus intereses conviniera, se le requirió
a la actora para que indicara ‘ si era su deseo reincorporarlos a la litis fijada,
y fueran parte de la relación jurídica procesal, toda vez que estas personas
físicas pueden resultar afectadas por la sentencia que se emita, por lo que
su llamamiento a juicio es una obligación para el juzgador atendiendo el
Principio de Debido Proceso Legal, garantía de seguridad jurídica
comprendida en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, debido a que de no hacerlo se afectaría la defensa de
los codemandados y trascendería al resultado del fallo. Ello tiene sustento
en el siguiente criterio aplicado por analogía:
Novena Época
Registro: 178590
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo XXI, Abril de 2005
Materia(s): Laboral
Tesis: XXV. 1 L
Página: 1519
106 JAL-24/2014-III
“TERCERO INTERESADO. LA OMISIÓN DE LA JUNTA DE LLAMARLO
AL JUICIO LABORAL DE MANERA OFICIOSA CONSTITUYE UNA
VIOLACIÓN PROCESAL ANÁLOGA QUE AFECTA SUS DEFENSAS Y
TRASCIENDE AL RESULTADO DEL FALLO. (se transcribe)
También tiene sustento en las tesis que a continuación se transcriben:
Quinta Época
Registro: 349461
Instancia: Tercera Sala
Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
CII
Materia(s): Civil
Tesis:
Página: 805
“PROCEDIMIENTO, REGULARIZACION DEL, EN CASO DE OMISIONES
EN SU SUSTANCIACION (LEGISLACION DEL ESTADO DE MEXICO).
(se transcribe)
Sexta Época
Registro: 269025
Instancia: Segunda Sala
Tesis Aislada
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Tercera Parte, III
Materia(s): Común
Tesis:
Página: 149
JAL-24/2014-III 107
“PROCEDIMIENTO, VIOLACIONES AL. LOS JUECES O
INSTRUCTORES DEBEN SUBSANARLAS (FIANZAS). (se transcribe)
Por otra parte, en relación a las manifestaciones que realiza la apoderada
jurídica ********** de los actualmente codemandados ********** Y OTROS,
respecto a que aduce que hay dos personas totalmente ajenas al juicio, ya
que no son titulares ni beneficiarios de las licencias cuya nulidad se pide
como acción intentada por la actora, dígasele a la actora que no ha lugar a
NO tenerlos como codemandados porque su carácter como tales, ya se
mencionó le corresponde a la actora con fundamento en la jurisprudencia
1 a./J. 104/2004, y la tesis lil.1oT.95 L, ambas transcritas en este proveído,
motivo por el cual la determinación de si son o no beneficiarios ********** y
**********, se hará al momento de resolver el fondo del Juicio Administrativo
de Lesividad que nos ocupa.
Finalmente, dígasele a la apoderada jurídica de los codemandados
********** Y OTROS en lo referente a su solicitud de modificación de la
suspensión concedida en el proveído de admisión de fecha 13 trece de
noviembre de 2014 dos mil catorce, que no ha lugar a lo solicitado, en virtud
de que no está supeditada a las manifestaciones que realiza en su escrito
de cuenta, sino a lo que se dicte al momento de resolver en sentencia el
fondo del asunto, momento procesal en el cual se analizará si se actualizan
o no las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas por la
parte demandada. En todo caso, si lo que pretende el promovente es su
modificación, lo legalmente procedente sería promover el correspondiente
Incidente de Suspensión señalando cuáles son las circunstancias
específicas de solicitud y procedencia, ello tiene sustento en la siguiente
jurisprudencia:
Época: Décima Época
Registro: 2005043
Instancia: Primera Sala
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
• l
108 JAL-24/2014-III
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación
Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo I
Materia(s): Común
Tesis: 1a./J. 109/2013 (10a.)
Página: 354
“MODIFICACIÓN O REVOCACIÓN DE LA SUSPENSIÓN.DEBE
DARSE TRÁMITE AL INCIDENTE RELATIVO, SIEMPRE Y CUANDO NO
SEA NOTORIA Y EVIDENTE LA INEXISTENCIA DEL HECHO
SUPERVENIENTE QUE LO FUNDAMENTA (LEGISLACIÓN VIGENTE
HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013). (se transcribe)”.
De lo transcrito, se colige que es verídico que los
apoderados jurídicos del Ayuntamiento de Morelia –parte actora-
se desistieron en relación a **********, ********** y copropietarios
del inmueble ubicado en la esquina de la Avenida ********** y
**********, particulares designados como demandados dentro del
inciso a) del escrito de demanda.
Sin embargo, con posterioridad, en la secuela procesal,
previo requerimiento a la parte actora para designación de
demandados, en relación con la manifestado por los apoderados
jurídicos del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, en
cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, se
determinó a tener como demandados a las personas que
comparecieron a través del escrito de con fecha diecisiete de
febrero de dos mil quince, esto es, consideró como demandadas
JAL-24/2014-III 109
a ********** en cuanto apoderado legal de ********** y **********,
por su propio derecho y apoderados jurídicos de **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********; y, la señora **********,
por su propio derecho y como apoderada jurídica de **********,
********** y **********, como consta en los acuerdos de fecha
veintiséis y veintisiete de marzo de dos mil quince, glosados en
las fojas 244 y 250 de autos.
Por consiguiente, el desistimiento formulado por los
apoderados jurídicos de la parte actora, no se materializó en el
campo jurídico, porque conforme a la conducta procesal de la
parte actora, llevó a concluir en tener como demandados a las
personas referidas en el desistimiento, y a su vez mencionadas
por el codemandado **********– quien solicitó el sobreseimiento
del juicio de lesividad al estimar que había quedado sin materia-
.
Habida cuenta que los apoderados jurídicos de la parte
actora, no se desistieron en relación al codemandado **********,
110 JAL-24/2014-III
por el contrario, en el escrito que contiene el desistimiento
insistieron en que continuara el juicio en lo referente a éste último
y de **********, particulares señalados demandados en los
incisos b) y c), del escrito inicial de la demanda,
Por ende, el demandado **********, parte de una premisa
equivocada, puesto que conforme a lo antes expuesto, el
presente juicio de lesividad no quedó sin materia y no procede
sobreseimiento.
Al respecto es aplicable, por identidad jurídica, la tesis
VIII.1o.(X Región) 12 C, sustentada por el Primer Tribunal
Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Décima Región,
de la Novena Época, Registro: 162242, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Materia(s):
Civil, Tomo XXXIII, Mayo de 2011, página 1005, del rubro y texto
siguientes:
“ACCIÓN. SU DESISTIMIENTO NO BENEFICIA AL
RESTO DE LOS OBLIGADOS SOLIDARIOS, CUANDO
SE EFECTUÓ SÓLO POR UNO DE ELLOS
(INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 2583 Y 2586
DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL ESTADO DE COAHUILA
DE ZARAGOZA). De una armónica e integral
interpretación de los artículos 2583 y 2586 del Código
Civil para el Estado de Coahuila de Zaragoza, se advierte
que cuando el actor demanda a un conjunto de personas
que se obligaron de manera solidaria al cumplimiento de
una obligación, si bien es cierto que tiene la facultad de
exigir en forma autónoma e independiente a cada uno de
ellos el pago total de la deuda, también lo es que tiene el
JAL-24/2014-III 111
derecho de no exigirlo a título personal a uno de ellos
mediante el desistimiento de la acción; por tanto, si éste
se realiza en esos términos, resulta evidente que tal
desistimiento no puede beneficiar al resto de los
deudores, en contra de quienes se podrá continuar la
acción para exigir el pago de la totalidad de la deuda, la
cual no extingue la obligación en los términos pactados
en el contrato respectivo.”
No pasa inadvertido para este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, que el demandado en diversos
escritos presentados manifestó que la construcción de la
estación de servicio de gasolinera, ya había sido terminada o
concluida la construcción de la misma.
Sin embargo, esa situación no genera el sobreseimiento
del presente juicio, aun cuando las obras materiales se hayan
terminado físicamente, porque ello no significa que las
consecuencias y efectos legales derivadas de los actos
impugnados que se expidieron por las autoridades demandadas
para la construcción de la estación de servicio de gasolinera,
constituyen actos de tracto sucesivo, pues la ilegalidades
atribuidas están vinculadas con infracciones a las disposiciones
de la ley y la afectación con posible daño al no haber sido
112 JAL-24/2014-III
expedidos conforme a los requisitos legales y de seguridad para
su funcionamiento y operación, pues el que hayan cambiado
ciertos hechos, como lo es la alteración y manipulación en el
terreno donde se llevó a cabo la construcción de la estación de
servicio de gasolinera, pues ello no lo exime de cumplir con las
condiciones y requisitos establecidos legalmente para la
construcción de la misma, lo cual adquiere relevancia, si se
considera que nadie puede prevalerse de sus propias
decisiones y actos o actividad con el propósito de deslindarse
del cumplimiento de los requisitos legales, pues en el caso, fue
a voluntad y decisión personal del demandado de continuar con
la construcción de la estación de servicio de gasolinera, pese a
que el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, acudió a este
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado a promover el
presente juicio de lesividad a fin de lograr nulificar los actos
inherentes a las autorizaciones para la llevar a cabo dicha
construcción, por lo cual, la circunstancia de que actualmente el
terreno en que donde se edificó la gasolinera, esté modificados
es per se, una consecuencia atribuible al propio demandado,
pues éste apoyado en las autorizaciones –controvertidas en el
juico de lesividad-, inició y concluyó la construcción, lo cual
como ya se dijo, no constituye un impedimento para analizar la
JAL-24/2014-III 113
legalidad con las que se expidieron los documentos en los que
constan las autorizaciones o permisos.
Al respecto es de invocar, por identidad jurídica, la tesis
I.4o.A.807 A (9a.), sustentada por el Cuarto Tribunal Colegiado
en Materia Administrativa del Primer Circuito, de la Décima
Época, Registro: 160014, publicada en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2,
Materia(s): Común, página 1563, que establece:
“ACTOS CONSUMADOS IRREPARABLEMENTE.
NO PUEDEN CONSIDERARSE ASÍ LAS
AUTORIZACIONES EN MATERIA DE MEDIO
AMBIENTE EXPEDIDAS ILEGALMENTE, QUE
PERMITIERON LA CONSTRUCCIÓN DE UN
COMPLEJO TURÍSTICO, POR EL HECHO DE QUE
HAYA CONCLUIDO LA EDIFICACIÓN E INCLUSO
INICIADO OPERACIONES. Para afirmar que se está
ante actos consumados irreparablemente, es necesario
que éstos hayan producido todos sus efectos. Así, cuando
se han expedido ilegalmente diversas autorizaciones en
materia de medio ambiente que permitieron la
construcción de un complejo turístico, es insostenible que
se esté en presencia de ese tipo de actos, por el hecho
de que haya concluido la edificación e incluso iniciado
operaciones, porque las consecuencias fácticas y efectos
jurídicos derivados de la ilegalidad con que se expidieron
aquéllas y, sobre todo, el impacto al medio ambiente, son
susceptibles de análisis por la autoridad en la materia, ya
que si bien es cierto que existen acontecimientos fácticos
consumados, también lo es que sus consecuencias no
están agotadas ni constituyen un impedimento para
114 JAL-24/2014-III
analizar su legalidad, en tanto que es probable que
existan afectaciones derivadas de la ilícita ejecución y,
consecuentemente, al ser de tracto sucesivo el daño al
medio ambiente, los efectos secuenciales y permanentes
deben ser analizados, remediados, mitigados e
indemnizados, en su caso.”
Por otra parte, el demandado continua aduciendo que los
actores carecen de legitimación para impugnar el acta de
Cabildo, ya que el demandado ********** no es titular, sino que
únicamente solicitó la autorización de la licencia positiva de
cambio de uso de suelo, a favor de sus mandantes ********** y
copropietarios del inmueble para la construcción de la estación
de servicio de gasolinera, por lo no es el titular de la licencia, sino
son sus mandantes.
Lo anterior es infundado.
Para resolver lo planteado es necesario precisar que la
legitimación consiste en la situación en que se encuentra una
persona con respecto a determinado acto o situación jurídica,
para el efecto de poder ejecutar legalmente aquél o de intervenir
en ésta es decir es la facultad de poder actuar como parte en el
proceso, pues constituye la idoneidad para actuar en el mismo
inferida de la posición que guarda la persona frente al litigio.
La legitimación puede ser activa o pasiva. La primera se
refiere al actor, consiste en la facultad de ejercitar la acción, en
JAL-24/2014-III 115
un caso; y la segunda se refiere al demandado para ejercitar el
derecho de defensa.
En efecto, la legitimación procesal activa se entiende la
potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición
de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A
esta legitimación se le conoce con el nombre de ad procesum y
se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es
ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo
valer. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción
es ejercitada en el juicio por aquel que tiene la aptitud para hacer
valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente
como titular del derecho o bien porque cuente con la
representación legal de dicho titular.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia 75/97 de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo VIII, enero de 1998, página 351,
del rubro y texto siguientes:
116 JAL-24/2014-III
“LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA.
CONCEPTO.-Por legitimación procesal activa se
entiende la potestad legal para acudir al órgano
jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación
del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le
conoce con el nombre de ad procesum y se produce
cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es
ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para
hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam
que implica tener la titularidad de ese derecho
cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso
se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio
por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho
que se cuestionará, bien porque se ostente como
titular de ese derecho o bien porque cuente con la
representación legal de dicho titular. La legitimación ad
procesum es requisito para la procedencia del juicio,
mientras que la ad causam, lo es para que se pronuncie
sentencia favorable.”
Precisado lo anterior, es menester señalar que el
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, promovió el juicio de
lesividad a través de sus apoderados jurídicos y en el acta de
cabildo, punto 8.5., los integrantes del Ayuntamiento aprobaron
la licencia de uso de suelo condicionada para la construcción de
la estación de servicio de gasolinera en la superficie del predio
ubicado en la Avenida ********** esquina con la Avenida
**********, del fraccionamiento ********** de esta ciudad, y la
finalidad de promover el juicio de lesividad frente al particular es
lograr la nulidad de dicho punto de acuerdo, que constituye una
resolución favorable que emitió la autoridad municipal a favor del
particular, y en la que a su vez instruyó al a la Secretaría de
JAL-24/2014-III 117
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán y al personal de esta dependencia
municipal, a fin de que verificaran el cumplimiento de los demás
requisitos contenidos en las leyes, reglamentos y demás
disposiciones, así como lo concerniente a la carta vecinal, y por
lo mismo, fue lo que dio la pauta para que el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente expidiera materialmente la
resolución de la licencia de uso de suelo.
Por ende, si la pretensión del Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, es nulificar los actos así emitidos por la propia
autoridad municipal, es factible acudir al juicio de lesividad
regulado por los artículos 3, fracción XIX, 190, fracción I, inciso
b) y 228 del Código de Justicia Administrativa del Estado, a fin
de obtener la nulidad de la resolución favorable emitida por la
autoridad a favor del particular, y a cuyo juicio de lesividad le son
aplicables los requisitos previstos en los artículos 230 y 232 del
referido Código, por lo cual, el Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, tiene legitimación activa para promover el juicio
lesividad a fin de lograr nulificar la referida resolución favorable,
118 JAL-24/2014-III
lo anterior encuentra apoyo en la tesis P. XXXVI/2007,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de la Novena Época, Registro: 170610, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI,
Diciembre de 2007, Materia(s): Administrativa, página 27, del
rubro y texto siguientes:
“RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS
FAVORABLES A LOS PARTICULARES A QUE SE
REFIERE EL ARTÍCULO 36 DEL CÓDIGO FISCAL DE
LA FEDERACIÓN. SU NATURALEZA JURÍDICA. La
resolución administrativa de carácter individual favorable
a un particular a que se refiere el citado precepto, consiste
en el acto de autoridad emitido de manera concreta y que
precisa una situación jurídica favorable a una persona
determinada, sin que de modo alguno se fijen criterios
generales que puedan o no seguirse por la propia
autoridad emisora o por sus inferiores jerárquicos,
determinación que, la mayoría de las veces, obedece a
una consulta jurídica que realiza el particular a la
autoridad fiscal sobre una situación real, concreta y
presente, por lo que al vincular a ésta no puede revocarla
o modificarla por sí y ante sí, ya que goza del principio de
presunción de legalidad, de manera que debe impugnar
su validez en el juicio contencioso administrativo ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
conforme al artículo 36 del Código Fiscal de la
Federación.”
En contra de lo aducido por los demandados, en el
presente asunto sí tienen legitimación pasiva para comparecer
al juicio, toda vez que en los escritos mediante los cuales
acudieron al juicio de lesividad, se ostentan de manera general
como beneficiarios y/o como las personas a las que le fue
JAL-24/2014-III 119
otorgada la licencia de uso de suelo positiva y de la licencia de
construcción y además, afirman que son los propietarios del
predio sobre el cual se llevan a cabo los trabajos para la
construcción de la estación de servicio de gasolinera, por lo que
en este supuesto tienen legitimación pasiva.
Orienta lo anterior, la jurisprudencia 1a./J. 62/2001,
sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, de la Novena Época, Registro: 188881, publicada
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XIV, Septiembre de 2001, Materia(s): Civil, página: 43, que
establece:
“ARRENDAMIENTO. EL COPROPIETARIO ESTÁ
LEGITIMADO PARA REALIZAR LAS DILIGENCIAS
CONDUCENTES A LA TERMINACIÓN DEL
CONTRATO RESPECTIVO Y PARA EJERCITAR LA
ACCIÓN RESCISORIA CORRESPONDIENTE, SIN LA
CONCURRENCIA DE LOS DEMÁS COPROPIETARIOS
(LEGISLACIONES DEL ESTADO DE BAJA
CALIFORNIA Y DISTRITO FEDERAL). Si bien la figura
jurídica de la copropiedad existe cuando dos o varias
personas pueden realizar actos de pertenencia, pro
indiviso, sobre una misma cosa o derecho, lo que supone
que éstos no pertenecen a los copropietarios sino en una
parte proporcional, ideal y abstracta, además de que
supone también un estado de indivisión, en el que cada
copropietario ejerce su derecho de goce respecto de toda
la cosa, ello no es obstáculo para estimar que cualquiera
120 JAL-24/2014-III
de los condueños se encuentra legitimado para realizar
diligencias de jurisdicción voluntaria conducentes a dar
por terminado un contrato de arrendamiento, o bien,
ejercitar la acción de rescisión correspondiente, sin contar
con el consentimiento de los demás copropietarios. Ello
es así, porque conforme a lo establecido en el artículo 15
de los Códigos de Procedimientos Civiles para el Estado
de Baja California y Distrito Federal, respectivamente, el
comunero puede deducir las acciones relativas a la cosa
o derecho común en calidad de dueño, salvo pacto en
contrario o ley especial y, por tanto, el comunero podrá
tramitar las acciones que se encuentren relacionadas con
la cosa común, ya sean reales o personales, sin que sea
necesaria la participación de los restantes copropietarios,
lo que de ninguna manera deja indefenso al copropietario
o copropietarios que no participaron en esta decisión, ya
que válidamente pueden ejercitar las acciones pertinentes
en defensa de sus derechos e igualmente el arrendatario
puede oponer las excepciones que crea pertinentes y que
surjan del propio contrato de arrendamiento.”
SÉPTIMO.- Los conceptos de violación son
infundados en parte y fundados en otra.
El Ayuntamiento de Morelia, Michoacán –parte actora-,
en el escrito inicial de la demanda, en el segundo concepto de
impungnación aduce que el acta de Cabildo del referido
Ayuntamiento, es ilegal, porque el Cabildo no posee facultades
necesarias para la autorización de la licencia de uso de suelo,
por lo que infringió los derechos de legalidad y seguridad jurídica
establecidos en el artículo 14, párrafo cuarto, y 16, párrafo
primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos
JAL-24/2014-III 121
Mexicanos, en relación con el artículo 7, fracción I del Código de
Justicia Administrativa del Estado.
Que dichos preceptos señalan que todo acto de autoridad
deberá ser expedido por la autoridad facultada para ello, es
decir, por autoridad competente, pues ésta forma parte de los
elementos del acto administrativo, por lo que al no cumplir con
ello, se estaría ante un vicio irreparable del acto de autoridad y
deberá declararse la nulidad lisa y llana del referido acto
impugnado.
Que al declararse la nulidad del acto impugnado citado,
deberá, igualmente, declararse la nulidad lisa y llana de los
diversos actos combatidos precisados en los incisos b), c), y, d),
pues dependen de la existencia del acta de cabildo impugnada,
precisada en el inciso a).
Igualmente, el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán –
parte actora-, reproduce los anteriores argumentos en el
segundo concepto de violación del diverso escrito que presentó
el diez de noviembre de dos mil catorce, en alcance al escrito
inicial de la demanda.
122 JAL-24/2014-III
Lo anterior es infundado.
Para resolver el planteamiento realizado en los
conceptos de violación, es necesario precisar que los
integrantes de las Comisiones de Obras Públicas, de Hacienda,
Financiamiento y Patrimonio, y, de Fomento Industrial y de
Servicio, todas del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
propusieron dictamen de veintitrés de septiembre de dos mil
trece, a fin de que se autorizara el otorgamiento de la licencia
de uso de suelo positiva para la construcción de la estación de
servicio de gasolinera en la superficie del predio ubicada en la
Avenida ********** esquina Avenida ********** del
Fraccionamiento ********** de esta ciudad, condicionando dicha
autorización a que el interesado acreditara la carta vecinal,
misma que sería verificada por el personal de la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente.
Asimismo, se instruyó al Secretario de Desarrollo Urbano
y Medio Ambiente para que vigile el cumplimiento por parte del
interesado de los demás requisitos que señalen las leyes,
reglamentos y demás disposiciones administrativas y fiscales
aplicables a la materia del caso.
JAL-24/2014-III 123
Dicho dictamen fue sometido a la consideración del
Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, para su aprobación, el
cual es del tenor literal siguiente: - - - - - -
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
Con motivo de lo anterior, los integrantes del Cabildo del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, en Sesión de Cabildo de fecha
veintiséis de septiembre de dos mil trece, aprobaron el punto 8.5:
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
De lo transcrito, se colige que los integrantes del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, a través del acta de
sesión de cabildo de veintiséis de septiembre de dos mil trece,
punto 8.5, aprobaron el dictamen que declaró procedente el
124 JAL-24/2014-III
otorgamiento de la licencia de uso de suelo positiva para la
construcción de la estación de servicio de gasolinera ubicada en
el predio de la esquina de las Avenidas ********** y ********** de
esta ciudad. Dicho punto de acuerdo contenido en el acta de
Cabildo del Ayuntamiento, constituye el acto impugnado.
Ahora bien, para resolver lo planteado en los conceptos
de violación vinculados con la competencia de la autoridad
emisora del acto impugnado, es necesario precisar los rasgos
característicos del régimen constitucional en materia municipal.
Así, a partir de la reforma de mil novecientos noventa y
nueve, se puede subrayar la existencia de un orden jurídico
municipal, independiente de los órdenes jurídico estatal y
federal y no incluido en el primero, lo cual quedó plasmado en
la jurisprudencia P./J. 134/2005, sustentado por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Novena Época,
Registro: 176928, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005,
Materia(s): Constitucional, página 2070, que establece:
“MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y
II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA
EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A
partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos
ochenta y tres los Municipios han sido objeto de un
progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus
facultades, como la de emitir su propia normatividad a
JAL-24/2014-III 125
través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba
limitada al mero desarrollo de las bases normativas
establecidas por los Estados. Asimismo, como
consecuencia de la reforma al artículo 105 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio
la potestad de acudir a un medio de control constitucional
(la controversia constitucional), a fin de defender una
esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por
último, la reforma constitucional de mil novecientos
noventa y nueve trajo consigo la sustitución, en el primer
párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115, de la
frase "cada Municipio será administrado por un
Ayuntamiento de elección popular directa", por la de "cada
Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de
elección popular directa", lo que no es otra cosa sino el
reconocimiento expreso de una evolución del Municipio,
desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que
permite concluir la existencia de un orden jurídico
municipal.”
Esta conceptualización se asiente fundamentalmente en
la previsión constitucional según la cual los Ayuntamientos son
órganos de gobierno, en el reconocimiento de que, en esa
calidad, son titulares de la facultad reglamentaria y en el hecho
de que la Constitución Federal les atribuye ahora un ámbito de
competencias exclusivas.
En la controversia constitucional 14/2001 –Municipio de
Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo. 7 de julio de 2005.
Unanimidad de diez votos-, el Pleno de la Suprema Corte de
126 JAL-24/2014-III
Justicia de la Nación, precisó que el texto reformado de la
Constitución Federal –artículo 115- utilizó el término “leyes
estatales en materia municipal” con el fin de limitar la actuación
de las legislaturas en estatales: a partir de la entrada en vigor
de las reformas al texto constitucional, las legislaturas locales
sólo están facultadas para establecer, en normas con rango de
ley, un catálogo de normas esenciales orientadas a proporcionar
un marco normativo homogéneo que asegure el funcionamiento
regular de los Ayuntamientos y de la adecuada prestación y
satisfacción de los servicios y responsabilidades públicas a su
cargo. Este acotamiento –agregó el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación-, tiene por finalidad permitir a los
Municipios definir normativamente cuestiones que le son
propias y específicas. La descripción del objeto y fin de las leyes
municipales en materia municipal queda establecida en la
jurisprudencia, pero solo a uno de sus posibles objetos: las
bases generales de la administración pública municipal.
Dicha jurisprudencia la emitió el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, tesis P./J. 129/2005, de la
Novena Época, Registro: 176949, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de
JAL-24/2014-III 127
2005, Materia(s): Constitucional, página 2067, del rubro y texto
siguientes:
“LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL.
OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES
GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MUNICIPAL. La reforma al artículo 115, fracción II, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés
de diciembre de mil novecientos noventa y nueve,
sustituyó el concepto de "bases normativas" utilizado en
el texto anterior, por el de "leyes en materia municipal",
modificación terminológica que atendió al propósito del
Órgano Reformador de ampliar el ámbito competencial de
los Municipios y delimitar el objeto de las leyes estatales
en materia municipal, a fin de potenciar la capacidad
reglamentaria de los Ayuntamientos. En consecuencia,
las leyes estatales en materia municipal derivadas del
artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución
Federal, esto es, "las bases generales de la
administración pública municipal" sustancialmente
comprenden las normas que regulan, entre otros
aspectos generales, las funciones esenciales de los
órganos municipales previstos en la Ley
Fundamental, como las que corresponden al
Ayuntamiento, al presidente municipal, a los
regidores y síndicos, en la medida en que no
interfieran con las cuestiones específicas de cada
Municipio, así como las indispensables para el
funcionamiento regular del Municipio, del
Ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su
administración pública; las relativas al procedimiento
administrativo, conforme a los principios que se
enuncian en los cinco incisos de la fracción II del artículo
115 constitucional, incluidos en la reforma, entre las que
se pueden mencionar, enunciativamente, las normas que
regulen la población de los Municipios en cuanto a su
entidad, pertenencia, derechos y obligaciones básicas;
128 JAL-24/2014-III
las relativas a la representación jurídica de los
Ayuntamientos; las que establezcan las formas de
creación de los reglamentos, bandos y demás
disposiciones generales de orden municipal y su
publicidad; las que prevean mecanismos para evitar el
indebido ejercicio del gobierno por parte de los munícipes;
las que establezcan los principios generales en cuanto a
la participación ciudadana y vecinal; el periodo de
duración del gobierno y su fecha y formalidades de
instalación, entrega y recepción; la rendición de informes
por parte del Cabildo; la regulación de los aspectos
generales de las funciones y los servicios públicos
municipales que requieren uniformidad, para efectos de la
posible convivencia y orden entre los Municipios de un
mismo Estado, entre otras. En ese tenor, se concluye que
los Municipios tendrán que respetar el contenido de esas
bases generales al dictar sus reglamentos, pues lo
establecido en ellas les resulta plenamente obligatorio por
prever un marco que da uniformidad a los Municipios de
un Estado en aspectos fundamentales, el cual debe
entenderse como el caudal normativo indispensable que
asegure el funcionamiento del Municipio, sin que esa
facultad legislativa del Estado para regular la materia
municipal le otorgue intervención en las cuestiones
específicas de cada Municipio, toda vez que ello le está
constitucionalmente reservado a este último.”
Desde la reforma constitucional citada existen dos tipos
de reglamentos municipales: a).- los reglamentos de mero
detalle de normas, que deben limitarse a desarrollar,
complementar o pormenorizar normas generales anteriores, de
modo similar a los derivados de la fracción I del artículo 89 de la
Constitución Federal y los expedidos por los Gobernadores de
los Estados, con extensión normativa y capacidad de innovación
limitada, ligados a leyes precedentes por el principio de
subordinación jerárquica y destinados solo a desarrollarlas,
complementarlas o pormenorizarlas; y, b).- los reglamentos
JAL-24/2014-III 129
emanados de la fracción II del artículo 115 constitucional,
llamados de innovación y a la mayor extensión normativa, donde
los Municipios pueden regular más ampliamente aquellos
aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus
competencias.
Las normas reglamentarias derivadas de la fracción II,
segundo párrafo del artículo 115 constitucional, tienen la
característica de la expansión normativa, es decir, permiten a
cada municipio adoptar una variedad de formas adecuadas para
regular su vida interna, tanto en lo referente a su organización
administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas,
como en relación con sus gobernados, atendiendo a las
características sociales, económicas, biogeográficas,
poblacionales, culturales urbanísticas, etcétera, respetando los
términos de unas leyes estatales que deben limitarse a
establecer los aspectos generales y fundamentales de la
organización municipal. –Lo anterior fue sustentado por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la
jurisprudencia P./J. 132/2005, publicada en el Semanario
130 JAL-24/2014-III
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, página 2069,
octubre de 2005, derivada de la controversia constitucional
14/2001, del rubro: “MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE
DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA”.
Igualmente, en la controversia citada, determinó que lo
que la Constitución Federal persigue en este punto, es un
esquema de equilibrio competencial que garantice a cada uno
de los poderes públicos involucrados un espacio para ejercer
competencias propias. Al Estado le corresponde sentar las
bases generales con el fin de que existan similitudes en los
aspectos fundamentales en todos los Municipios y a los
municipios les corresponde dictar normas específicas, éstos
últimos tienes un derecho derivado de la Constitución Federal a
ser distintos en lo que es propio, y el derecho a expresarlo
mediante la facultad normativa exclusiva que les confiere el
segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, -
en la controversia constitucional 14/2001, página 200-201-
destacó que para precisar la extensión normativa legítima de
cada una de estas fuentes de derecho -reglamentos municipales
de fundamento constitucional directo versus leyes estatales en
JAL-24/2014-III 131
materia municipal- deben tomarse en consideración los
siguientes puntos:
1.-La regulación de aspectos generales en las leyes
estatales tendrá por objeto únicamente establecer un marco
normativo homogéneo, adjetivo y sustantivo, a los Municipios de
un Estado, que debe entenderse como el caudal normativo
indispensable que asegure el funcionamiento del Municipio,
pero únicamente en los aspectos que requieran dicha
uniformidad.
2.-La competencia reglamentaria del Municipio implica la
facultad exclusiva para regular los aspectos medulares de su
propio desarrollo.
3.-No es aceptable que con apoyo en la facultad
legislativa con que cuenta el Estado para regular la materia
municipal, intervenga en las cuestiones específicas de cada
Municipio, toda vez que esto le está constitucionalmente
reservado a éste. Esto es, las bases generales de la
administración pública municipal, no pueden tener una
132 JAL-24/2014-III
extensión temática tal que anule la facultad del Municipio para
reglamentar sus cuestiones específicas.
4.-En consecuencia queda para el ámbito reglamentario,
como facultad exclusiva de los ayuntamientos, lo relativo a
policía y gobierno, su organización y funcionamiento interno, lo
referente a la administración pública municipal, así como la
facultad para emitir normas sustantivas y adjetivas en las
materias de su competencia exclusiva, a través de bandos,
reglamentos, circulares y demás disposiciones de carácter
general, en todo lo que se refiera a las cuestiones específicas
de cada Municipio.
5.-Las leyes estatales en materia municipal derivadas del
artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal,
esto es, “las bases generales de la administración pública
municipal”, esencialmente comprenden aquellas normas
indispensables para el funcionamiento regular del Municipio; del
ayuntamiento como su órgano de gobierno y de su
administración pública; las normas relativas al procedimiento
administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los
nuevos incisos incluidos en la reforma, así como la regulación
de los aspectos de las funciones y los servicios públicos
municipales que requieren uniformidad, para efectos de la
JAL-24/2014-III 133
posible convivencia y orden entre los Municipios de un mismo
Estado.
En la controversia constitucional 146/2006, interpuesta
por el Municipio de Reynosa, Tamaulipas, resuelta por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el primero de abril
de dos mil ocho, -páginas 84 a la 90-, destacó que el principio
que rige las relaciones entre las dos fuentes del derecho
llamadas a complementarse es el principio de competencia, no
el de jerarquía. Esto implica que los reglamentos municipales
sobre servicios públicos no derivan su validez de las normas
estatales (ni de las normas federales), sino que la validez de
ambos tipos de normas deriva directa y exclusivamente de la
Constitución. Asimismo, significa que los límites de contenido
que dichos reglamentos deben respetar son los derivados de la
interpretación de la fracción II del artículo 115 constitucional. Se
trata de un esquema en cuyo contexto “un nivel de autoridad no
tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un
esquema en el que cada uno tiene las atribuciones que
constitucionalmente le corresponden.
134 JAL-24/2014-III
La Constitución Federal atribuye la potestad de emitir la
regulación sobre los distintos ámbitos materiales a entes u
órganos de gobierno distinto, conforme a la Constitución.
Lo anterior conforme a la jurisprudencia P./J. 133/2005,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Novena Época, del tomo XXII del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, octubre de 2005, página 2068, que
establece:
“LEYES ESTATALES Y REGLAMENTOS EN
MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES
CONSTITUCIONALES QUE DERIVAN DE LA
REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II,
SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El
Órgano Reformador de la Constitución en 1999 modificó
el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
con un doble propósito: delimitar el objeto y alcance de
las leyes estatales en materia advierte del dictamen de la
Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de
la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que el
contenido de las ahora denominadas "leyes estatales en
materia municipal" debe orientarse a las cuestiones
generales sustantivas y adjetivas que den un marco
normativo homogéneo a los Municipios de un Estado, sin
intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de
ellos, lo que se traduce en que la competencia
reglamentaria municipal abarque exclusivamente los
aspectos fundamentales para su desarrollo. Esto es, al
preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades para
aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal
que deberán expedir las Legislaturas de los Estados,
bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general
dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias,
JAL-24/2014-III 135
procedimientos, funciones y servicios públicos de su
competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal, se buscó establecer un equilibrio competencial en
el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad
no tiene facultades mayores o más importantes que el
otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las
atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de
manera que al Estado compete sentar las bases
generales a fin de que exista similitud en los aspectos
fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos
corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su
jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.”
Asimismo, en la controversia constitucional 146/2006, se
precisó que si la relación entre normas estatales y normas
municipales, no pudiera en algún punto o ámbito material
describirse sobre la base del principio de competencia, y no del
de jerarquía, la afirmación de que existe un orden jurídico
municipal, independiente y separado del orden estatal y del
federal ningún sentido tendría afirmar que los municipios son,
en el contexto constitucional actual, órganos de gobierno, o
afirmar que la fracción II del artículo 115 contempla a unos
“reglamentos” que, lejos de ser asimilables a los reglamentos
tradicionales de detalle de normas, están llamadas a la
expansión normativa y a la innovación, sirviendo -dentro del
136 JAL-24/2014-III
respeto a las bases generales establecidas por las legislaturas-
para regular con autonomía aspectos específicos de la vida
municipal en el ámbito de sus competencias, y para adoptar las
decisiones que las autoridades estiman más congruentes con
las peculiaridades sociales, económicas, biogeográficas,
poblacionales, culturales y urbanísticas del Municipio.
Ahora bien, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación al resolver el ocho de agosto de dos mil, la
controversia constitucional 24/99, promovida por el Municipio de
Oaxaca de Juárez, en relación a la distribución de competencias
entre los órganos de gobierno, en lo conducente determinó lo
siguiente:
“…También se considera relevante para la resolución
de la presente controversia, señalar cual es el sistema de
distribución de competencias que la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la
materia que nos ocupa, establece para los tres niveles de
gobierno. El sistema de distribución de competencias
adoptado por la Constitución General de la República se
contiene básicamente en sus artículos 73, 115, 117, 118
y 124 que disponen:
“ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad:
I. Para admitir nuevos Estados a la Unión Federal;
II. (Derogada);
III. Para formar nuevos Estados dentro de los límites de
los existentes, siendo necesario al efecto:
JAL-24/2014-III 137
1º Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en
Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil
habitantes, por lo menos.
2º Que se compruebe ante el Congreso que tiene los
elementos bastantes para proveer a su existencia política.
3º Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de
cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o
inconveniencia de la erección del nuevo Estado,
quedando obligadas a dar su informe dentro de seis
meses, contados desde el día en que se les remita la
comunicación respectiva.
4º Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la
Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días
contados desde la fecha en que le sea pedido.
5º Que sea votada la erección del nuevo Estado por
dos terceras partes de los diputados y senadores
presentes en sus respectivas Cámaras.
6º Que la resolución del Congreso sea ratificada por la
mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo
examen de la copia del expediente, siempre que hayan
dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados
de cuyo territorio se trate.
7º Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio
se trate, no hubieren dado su consentimiento, la
ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser
hecha por las dos terceras partes del total de Legislaturas
de los demás Estados.
IV. Para arreglar definitivamente los límites de los
Estados, terminando las diferencias que entre ellos se
susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos
territorios, menos cuando esas diferencias tengan un
carácter contencioso.
V. Para cambiar la residencia de los Supremos
Poderes de la Federación.
138 JAL-24/2014-III
VI. (Derogada);
VII. Para imponer las contribuciones necesarias a
cubrir el Presupuesto;
VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo
pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación,
para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer
y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito
podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que
directamente produzcan un incremento en los ingresos
públicos, salvo los que se realicen con propósitos de
regulación monetaria, las operaciones de conversión y los
que se contraten durante alguna emergencia declarada
por el Presidente de la República en los términos del
artículo 29. Asimismo, aprobar anualmente los montos de
endeudamiento que deberán incluirse en la ley de
ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito
Federal y las entidades de su sector público, conforme a
las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal
informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el
ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe del Distrito
Federal le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de
los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe
del Distrito Federal informará igualmente a la Asamblea
de Representantes del Distrito Federal, al rendir la cuenta
pública;
IX. Para impedir que en el comercio de Estado a
Estado se establezcan restricciones;
X. Para legislar en toda la República sobre
hidrocarburos, minería, industria cinematográfica,
comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación
y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear, y para
expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo
123;
XI. Para crear y suprimir empleos públicos de la
Federación y señalar, aumentar o disminuir sus
dotaciones.
XII. Para declarar la guerra, en vista de los datos que
le presente el Ejecutivo.
III. Para dictar leyes según las cuales deben
declararse buenas o malas las presas de mar y tierra, y
JAL-24/2014-III 139
para expedir leyes relativas al derecho marítimo de paz y
guerra;
XIV. Para levantar y sostener a las instituciones
armadas de la Unión, a saber: Ejército, Marina de Guerra
y Fuerza Aérea Nacionales, y para reglamentar su
organización y servicio.
XV. Para dar reglamentos con objeto de organizar,
armar y disciplinar la Guardia Nacional, reservándose a
los ciudadanos que la forman, el nombramiento
respectivo de jefes y oficiales, y a los Estados la facultad
de instruirla conforme a la disciplina prescrita por dichos
reglamentos;
XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición
jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización,
colonización, emigración e inmigración y salubridad
general de la República.
1a. El Consejo de Salubridad General dependerá
directamente del Presidente de la República, sin
intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus
disposiciones generales serán obligatorias en el país.
2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro
de invasión de enfermedades exóticas en el País, el
Departamento de Salubridad tendrá obligación de dictar
inmediatamente las medidas preventivas indispensables,
a reserva de ser después sancionadas por el Presidente
de la República.
3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus
disposiciones serán obedecidas por las autoridades
administrativas del País.
4a. Las medidas que el Concejo haya puesto en vigor
en la Campaña contra el alcoholismo y la venta de
sustancias que envenenan al individuo o degeneran la
especie humana, así como las adoptadas para prevenir y
combatir la contaminación ambiental, serán después
140 JAL-24/2014-III
revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que
le competan;
XVII. Para dictar leyes sobre vías generales de
comunicación, y sobre postas y correos, para expedir
leyes sobre el uso y aprovechamiento de las aguas de
jurisdicción federal.
XVIII. Para establecer casas de moneda, fijar las
condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para
determinar el valor relativo de la moneda extranjera y
adoptar un sistema general de pesas y medidas.
XIX. Para fijar las reglas a que debe sujetarse la
ocupación y enajenación de terrenos baldíos y el precio
de éstos.
XX. Para expedir las leyes de organización del Cuerpo
Diplomático y del Cuerpo Consular mexicano.
XXI. Para establecer los delitos y faltas contra la
Federación y fijar los castigos que por ellos deban
imponerse.
Las autoridades federales podrán conocer también de
los delitos del fuero común, cuando éstos tengan
conexidad con delitos federales;
XXII. Para conceder amnistías por delitos cuyo
conocimiento pertenezca a los tribunales de la
Federación.
XXIII. Para expedir leyes que establezcan las bases
de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal,
los Estados y los Municipios, en materia de seguridad
pública; así como para la organización y funcionamiento,
el ingreso, selección, promoción y reconocimiento de los
integrantes de las instituciones de seguridad pública en el
ámbito federal;
XXIV. Para expedir la ley orgánica de la Contaduría
Mayor.
XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la
República escuelas rurales, elementales, superiores,
secundarias y profesionales; de investigación científica,
de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas
prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios,
museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos
JAL-24/2014-III 141
concernientes a la cultura general de los habitantes de la
Nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas
instituciones; para legislar sobre monumentos
arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación
sea de interés nacional; así como para dictar las leyes
encaminadas a distribuir convenientemente entre la
Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la
función educativa y las aportaciones económicas
correspondientes a ese servicio público, buscando
unificar y coordinar la educación en toda la República. Los
títulos que se expidan por los establecimientos de que se
trata surtirán sus efectos en toda la República;
XXVI. Para conceder licencia al Presidente de la
República y para constituirse en Colegio Electoral y
designar al ciudadano que deba substituir al Presidente
de la República, ya sea con el carácter de substituto,
interino o provisional, en los términos de los artículos 84
y 85 de esta Constitución.
XXVII. Para aceptar la renuncia del cargo de
Presidente de la República;
XXVIII. (Derogada);
XXIX. Para establecer contribuciones:
1°. Sobre el comercio exterior.
2°. Sobre el aprovechamiento y explotación de los
recursos naturales comprendidos en los párrafos 4° y 5°
del Artículo 27;
3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de
seguros.
4o. Sobre servicios públicos concesionados o
explotados directamente por la Federación, y
5o. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
142 JAL-24/2014-III
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;
d) Cerillos y fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación;
f) Explotación forestal,
g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el
rendimiento de estas contribuciones especiales, en la
proporción que la ley secundaria federal determine. Las
legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente
a los Municipios, en sus ingresos por concepto de
impuestos sobre energía eléctrica.
XXIX-B. Para legislar sobre las características y uso
de la Bandera, Escudo e Himno Nacionales;
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de
los Municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos,
con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo 3o.
del artículo 27 de esta Constitución, y
XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional
del desarrollo económico y social.
XXIX-E. Para expedir leyes para la programación,
promoción, concertación y ejecución de acciones de
orden económico, especialmente las referentes al abasto
y otras que tengan como fin la producción suficiente y
oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente
necesarios.
XXIX-F. Para expedir leyes tendientes a la promoción
de la inversión mexicana, la regulación de la inversión
extranjera, la transferencia de tecnología y la generación,
difusión y aplicación de los conocimientos científicos y
tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.
XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de
los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de protección al
ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico;
JAL-24/2014-III 143
XXIX-H. Para expedir leyes que instituyan tribunales de
lo contencioso administrativo, dotados de plena
autonomía para dictar sus fallos, y que tengan a su cargo
dirimir las controversias que se susciten entre la
administración Pública Federal y los particulares,
estableciendo las normas para su organización, su
funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra
sus resoluciones; y
XXX. Para expedir todas las leyes que sean
necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades
anteriores, y todas las otras concedidas por esta
Constitución a los Poderes de la Unión.
ARTÍCULO 115. Los Estados adoptarán, para su
régimen interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes:
I. Cada Municipio será administrado por un
Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá
ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado.
Los presidentes municipales, regidores y síndicos de
los ayuntamientos, electos popularmente por elección
directa, no podrán ser reelectos para el período
inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por
nombramiento o designación de alguna autoridad
desempeñen las funciones propias de esos cargos,
cualquiera que sea la denominación que se les dé, no
podrán ser electas para el período inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el
carácter de propietarios, no podrán ser electos para el
período inmediato con el carácter de suplentes, pero los
que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos
para el período inmediato como propietarios a menos que
hayan estado en ejercicio.
144 JAL-24/2014-III
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos
terceras partes de sus integrantes, podrán suspender
ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la ley
local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y
hacer los alegatos que a su juicio convengan.
En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento
o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus
miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren
en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas
elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos
a los Consejos Municipales que concluirán los períodos
respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su
cargo, será substituido por su suplente, o se procederá
según lo disponga la ley.
II. Los municipios estarán investidos de personalidad
jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir
de acuerdo con las bases normativas que deberán
establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de
policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general
dentro de sus respectivas jurisdicciones.
III. Los municipios, con el concurso de los Estados
cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes,
tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:
a) Agua potable y alcantarillado.
b) Alumbrado público.
c) Limpia.
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines.
h) Seguridad pública y tránsito, e
JAL-24/2014-III 145
i) Los demás que las Legislaturas locales determinen
según las condiciones territoriales y socio-económicas de
los Municipios, así como su capacidad administrativa y
financiera.
Los municipios de un mismo Estado, previo acuerdo
entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán
coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de
los servicios públicos que les corresponda.
IV. Los municipios administrarán libremente su
hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los
bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor, y en todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas
adicionales, que establezcan los Estados sobre la
propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que
tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el
Estado para que éste se haga cargo de algunas de las
funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas
por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las
Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios
públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los
Estados para establecer las contribuciones a que se
refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes locales no
establecerán exenciones o subsidios respecto de las
mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas
o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los
146 JAL-24/2014-III
bienes del dominio público de la Federación, de los
Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas
contribuciones.
Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de
ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas
públicas. Los presupuestos de egreso serán aprobados
por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles.
V. Los municipios, en los términos de las leyes
federales y estatales relativas, estarán facultados para
formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de
desarrollo urbano municipal; participar en la creación y
administración de sus reservas territoriales; controlar y
vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones
territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia
de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para
construcciones, y participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal
efecto y de conformidad a los fines señalados en el
párrafo Tercero del artículo 27 de esta Constitución,
expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas
que fueren necesarios.
VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en
territorios municipales de dos o más entidades federativas
formen o tiendan a formar una continuidad demográfica,
la Federación, las entidades federativas y los Municipios
respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán
y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo
de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los
Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los
Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
VIII. La leyes de los estados introducirán el principio de
la representación proporcional en la elección de los
ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las
legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el
Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones
reglamentarias.
IX. (Derogada);
JAL-24/2014-III 147
X. (Derogada).
ARTÍCULO 117. Los Estados no pueden, en ningún
caso:
I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado
ni con las Potencias extranjeras;
II. (Derogada);
III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas
ni papel sellado;
IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que
atraviesen su territorio;
V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la
entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna
mercancía nacional o extranjera;
VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos
nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya
exención se efectúe por aduanas locales, requiera
inspección o registro de bultos o exija documentación que
acompañe la mercancía;
VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones
fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos
por razón de la procedencia de mercancías nacionales o
extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca
respecto de la producción similar de la localidad, o ya
entre producciones semejantes de distinta procedencia;
VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o
empréstitos con gobiernos de otras naciones, con
sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban
pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio
nacional.
Los Estados y los Municipios no podrán contraer
obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a
inversiones públicas productivas, inclusive los que
contraigan organismos descentralizados y empresas
148 JAL-24/2014-III
públicas, conforme a las bases que establezcan las
legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los
montos que las mismas fijen anualmente en los
respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de
su ejercicio al rendir la cuenta pública.
IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del
tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores
de las que el Congreso de la Unión autorice.
El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los
Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a
combatir el alcoholismo.
ARTÍCULO 118. Tampoco pueden, sin consentimiento
del Congreso de la Unión:
I. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de
puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones.
II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni
buques de guerra.
III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera,
exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan
inminente, que no admita demora. En estos casos darán
cuenta inmediata al Presidente de la República.
ARTÍCULO 124. Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados.
De lo previsto en los artículos reproducidos se
desprende claramente que la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos adopta el sistema
consistente en enumerar las competencias de los
órganos de Gobierno Federales (artículo 73), al
señalar las materias en las que puede legislar el
Congreso de la Unión, asimismo en la parte conocida
como orgánica, la Ley Fundamental estatuye a los
poderes federales y les concede un diverso cúmulo
de competencias. Lo anterior debe ser relacionado
con el texto del artículo 124 constitucional, que señala
que las facultades que no están expresamente
conferidas a las autoridades federales, se entienden
JAL-24/2014-III 149
reservadas a los Estados, por lo que se debe entender
ampliamente que corresponde a las entidades
federativas el ejercicio de las facultades que la Ley
Fundamental les reservó, por lo que el ejercicio de las
mismas debe quedar plasmado en las constituciones
y legislación locales. La aparente amplitud de
facultades residuales para los Estados, se ve limitada
por los artículos 117 y 118, que señalan prohibiciones
absolutas respecto del ejercicio de diversas
competencias, por una parte, y por otra, algunas más
que no puede desempeñar, si no es con el
consentimiento del Congreso de la Unión.
A las anteriores limitaciones competenciales de los
estados, se debe sumar lo prescrito en el artículo 115
constitucional, que ordena la reglamentación
necesaria en la Ley Fundamental local, de diversos
principios que garanticen la existencia del Municipio
Libre, entre los que se encuentra el ejercicio
exclusivo de diversas facultades. De esta forma, los
estados pueden ejercer válidamente las facultades
que no estén expresamente conferidas a la
Federación, que no tengan prohibiciones o que no se
señalen para su ejercicio por los municipios. …”
Ahora bien, conforme a lo antes expuesto, existe
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los
Municipios en el ámbito de sus respectivas competencias, en
materia de asentamientos humanos, para aprobar, administrar
zonas dentro de sus demarcaciones territoriales, así como
150 JAL-24/2014-III
autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo en sus
demarcaciones territoriales.
En efecto, el artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
dispone:
“Artículo 115.- Los estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo,
democrático, laico y popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa, el municipio libre, conforme a las bases
siguientes:
…
V.Los municipios, en los términos de las leyes
federales y Estatales relativa, estarán facultados para:
a)Formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal;
…
d)Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en
el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones
territoriales;
…
f)Otorgar licencias y permisos para construcción; …”
Del contenido del precepto transcrito se aprecia en primer
lugar, que el Municipio tiene facultades para otorgar licencias y
permisos para construcción.
En segundo lugar, que la facultad municipal en materias
de zonificación, autorización, control y vigilancia de la utilización
JAL-24/2014-III 151
del suelo en el ámbito de su competencia y en sus jurisdicciones
territoriales, la cual deriva en primer término del artículo 27
Constitucional en el que dispone que la Nación tiene derecho a
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público; regular en beneficio social, el aprovechamiento
de los elementos naturales que se puedan apropiar, a fin de
distribuir con equidad la riqueza pública, lograr el desarrollo
equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población rural o urbana.
Facultad que se deberá ejercer en los términos de las
leyes federales y estatales relativas; y que, por ende, sea
factible hablar de una concurrencia en torno a dicha temática,
en relación con los tres niveles de gobierno.
Lo que se corrobora con lo dispuesto en el artículo 73,
fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que dispone:
“Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
XXIX-C.- Para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de
152 JAL-24/2014-III
los Municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos,
con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo
anterior del artículo 27 de esta Constitución. …”
Concurrencia que, se ha establecido en la Ley General
de Asentamientos Humanos, de la Federación, Estados y
Municipios, en materia de regulación y ordenamiento de los
asentamientos humanos, al disponer en su artículo 1°:
“Artículo 1°.- Las disposiciones de esta Ley son de
orden público e interés social y tienen por objeto:
I.Establecer la concurrencia de la Federación, de las
entidades federativas y de los municipios, para la
ordenación y regulación de los asentamientos humanos
en el territorio nacional; …”
Por consiguiente, el Municipio, en materia de
asentamientos humanos, intervine de manera concurrente con
los otros niveles de gobierno –federal y estatal-, pero al ejercer
sus atribuciones, lo deberá hacer como lo establece el artículo
115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que enumera las facultades que tiene en
materia de asentamientos humanos y que indica que siempre se
desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales
relativas.
JAL-24/2014-III 153
Lo anterior ha sido considerado por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias
P./J. 15/2011 y P./J. 16/2011, de la Novena Época, Registro:
161384, ambas publicadas en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, en el Tomo XXXIV, Agosto de 2011,
Materia(s): Constitucional, páginas 886 y 888, del rubro y texto
siguientes:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. ES UNA MATERIA
CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN
CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
la fracción XXIX-C, mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 6 de febrero de 1976, la
materia de asentamientos humanos se encuentra
constitucionalmente regulada de manera concurrente, lo
que significa que los tres niveles de gobierno intervienen
en ella. En dicha materia las competencias se establecen
a través de una ley general, pero con la particularidad de
que, además de los principios de división competencial,
cuenta con elementos materiales y mandatos de
optimización establecidos en la propia Constitución, los
que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y
ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. La ley
relativa es la Ley General de Asentamientos Humanos,
cuyas disposiciones originales tenían por objeto
establecer la concurrencia de los tres órdenes de
gobierno para la ordenación y regulación de los
asentamientos humanos en el territorio del país, fijar las
normas básicas para planear la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población y
definir los principios conforme a los cuales el Estado
ejercería sus atribuciones para determinar las
154 JAL-24/2014-III
correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos
de áreas y predios. El indicado ordenamiento fue
modificado en 1981 y 1984, a fin de incorporar
regulaciones respecto de la tierra para el desarrollo
urbano y la vivienda, así como para adecuarlo a las
reformas del artículo 115 de la Constitución General de la
República. De este modo, la materia de asentamientos
humanos fue absorbida por la Federación, y al mismo
tiempo se delegó al legislador ordinario, al cual se
mandató para que estableciera, a través de la Ley
General, la concurrencia de la facultad entre los tres
niveles de gobierno, pero manteniendo una
homogeneidad material en cuanto a los objetivos
establecidos directamente en el artículo 27
constitucional.”
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS
DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA
MATERIA. La facultad constitucional concurrente en
materia de asentamientos humanos prevista en el artículo
73, fracción XXIX-C, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, debe interpretarse en el
contexto normativo que establece el sistema general de
planeación del desarrollo nacional establecido en el
artículo 11 de la Ley General de Asentamientos
Humanos, ya que estas facultades de planeación de los
distintos niveles de gobierno no funcionan en una relación
jerárquico-normativa o de distribución competencial, sino
que tienen una injerencia directa en las políticas públicas
desarrolladas por aquéllos, cuya autonomía tiene un
impacto directo en la relación de la planeación de las
distintas jurisdicciones. En este sentido, existen dos vías
de análisis de los ámbitos de competencia en esta materia
que son paralelas y complementarias: a) La normativa,
que establece las relaciones jerárquicas o de división
competencial de la que deriva la validez de las distintas
disposiciones emitidas por los diferentes niveles de
gobierno; y, b) La de los planes, programas y acciones
relacionadas con la planeación que, si bien derivan y
tienen una relación directa con la primera vertiente, se
relacionan entre ellas de manera distinta a la validez, con
criterios como congruencia, coordinación y ajuste.”
JAL-24/2014-III 155
Y la diversa tesis 1a. CXXXI/2014 (10a.), de la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Décima
Época, Registro: 2006100, de la Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, Materia(s):
Constitucional, página 866, que establece:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DESARROLLO
URBANO. LAS FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS
EN ESTAS MATERIAS DEBEN DESARROLLARSE EN
TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN V DEL ARTÍCULO 115
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS. El Tribunal en Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la
controversia constitucional 94/2009, de la que derivaron
las jurisprudencias P./J. 15/2011 y P./J. 16/2011,
publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011,
páginas 886 y 888, de rubros: "ASENTAMIENTOS
HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR
DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL." y
"ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE
LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA."
respectivamente, estableció que si bien las materias de
desarrollo urbano y asentamientos humanos son
concurrentes, existen dos vías para analizar sus ámbitos
de competencia que son paralelas y complementarias: 1)
la vía normativa, que es la que establece las relaciones
jerárquicas o de división competencial de la que deriva la
validez de diversas disposiciones emitidas por los
distintos niveles de gobierno; y, 2) la de los planes,
programas y acciones relacionados con la planeación
que, si bien derivan y tienen una relación directa con la
156 JAL-24/2014-III
primera vertiente, se relacionan entre ellas de forma
distinta a la validez, con criterios de congruencia,
coordinación y ajuste. De ahí que aun cuando sean
materias concurrentes en las que intervienen los tres
niveles de gobierno, los municipios no cuentan con una
facultad normativa exclusiva en dichas materias, por lo
tanto al ejercer sus atribuciones, lo deberán hacer como
lo establece el artículo 115, fracción V, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que enumera
las facultades que tienen en materia de asentamientos
humanos y que indica que siempre se desarrollarán en los
términos de las leyes federales y estatales relativas.”
Conforme a lo anterior, resulta infundado por el
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, en el segundo concepto
de violación bis, respecto de que las facultades para la
expedición y aprobación de las licencias de uso de suelo le
correspondían a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente “…quien es la dependencia municipal especializada y
con los conocimientos técnicos necesarios, pues así lo
determina el artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano del
Estado que señala: “Artículo 277.- La Dependencia Municipal,
previo acuerdo del Ayuntamiento, tendrá las atribuciones
siguientes: - - -I.-Expedir las constancias de zonificación urbana;
- - -II.-Emitir con base en los programas de desarrollo Urbano
aplicables, las licencias de usos y destinos del suelo o sobre
edificaciones, construcción de éstas y localización de las
mismas.”; -y agregó- que el hecho de que dichas facultades
JAL-24/2014-III 157
correspondan al Ayuntamiento, previo acuerdo, no implica que
el Ayuntamiento como órgano colegiado pueda ejercerlas.
Lo anterior es así, porque, como ya se precisó, el
ejercicio de las facultades para autorizar, controlar y vigilar la
autorización del suelo, así como otorgar licencias y permisos
para construcción dentro de su territorio corresponde al
Municipio dentro de su ámbito territorial, pero, se insiste, al
ejercer sus atribuciones, lo deberá hacer como lo establece el
artículo 115, fracción V, incisos a) y d), de la Constitución
Federal, el cual además, indica que siempre se desarrollarán en
los términos de las leyes federales y estatales relativas, al
tratarse de facultades concurrentes entre los tres niveles de
gobierno, pues precisamente por disposición constitucional es
al Municipio, como órgano colegiado, que le corresponden
ejercer las facultades concurrentes en materia de
asentamientos humanos, y si para ejercicio de sus atribuciones,
establece otras autoridades municipales para que las lleven a
cabo, no implica que se desincorpore dicha facultad, pues así
se desprende del sistema jurídico en el que está incluido el
158 JAL-24/2014-III
artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano del Estado, en el
que se apoyó el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, puesto
que en el Libro Tercero, denominado Disposiciones Generales
para la Operación Urbana y los Desarrollos, Título Primero,
Disposiciones Generales, Capítulo II, en lo que interesa, están
previstos los artículos 275, 276 y 277, los cuales son tenor literal
siguiente:
“ARTÍCULO 275.- Son autoridades competentes para la
aplicación de estas disposiciones son:
I. El Ayuntamiento;
II. La Dependencia Municipal;
III. La Dependencia encargada de Obras Públicas; y,
IV. El Organismo.
ARTÍCULO 276.- El Ayuntamiento además de las
atribuciones señaladas en el artículo 14 de este Código,
tendrá las siguientes:
I. Prestar los servicios públicos municipales, a partir de
la municipalización de los desarrollos, atendiendo a lo
previsto en este Código;
II. Resolver los casos no previstos en el presente
ordenamiento; y,
III. Las demás que las leyes y reglamentos de la
materia le confieran.
ARTÍCULO 277.- La Dependencia Municipal, previo
acuerdo del Ayuntamiento, tendrá las atribuciones
siguientes:
I. Expedir las constancias de zonificación urbana;
JAL-24/2014-III 159
II. Emitir con base en los programas de desarrollo
urbano aplicables, las licencias de usos y destinos del
suelo o sobre edificaciones, construcción de éstas y
localización de las mismas;
III. Conceder o negar las autorizaciones de
relotificación, fusión, subdivisión y subdivisión-fusión de
conformidad con lo dispuesto en este Código;
IV. Otorgar o negar las licencias de construcción,
remodelación, ampliación, restauración y demolición de
inmuebles, de conformidad con las disposiciones
contenidas en este Código, el Reglamento de
Construcción respectivo, los programas de desarrollo
urbano y demás normatividad aplicable para cada caso;
V. Conceder o negar las autorizaciones para cambio de
régimen de propiedad privada al de condominio de
inmuebles edificados;
VI. Dictaminar el uso de las áreas de donación de los
Desarrollos y desarrollos en condominio en congruencia
con este Código, los programas de desarrollo urbano y el
Sistema Normativo de Equipamiento Urbano;
VII. Conceder o negar autorización para la colocación,
diseño y retiro de mobiliario urbano;
VIII. Otorgar o negar las licencias de obras de
urbanización;
IX. Expedir el certificado de habitabilidad;
X. Otorgar o negar las autorizaciones de visto bueno
de los proyectos de vialidad y lotificación y nomenclatura
de los Desarrollos y desarrollos en condominio;
XI. Determinar en coordinación con el fraccionador la
ubicación de las áreas de donación para equipamiento
urbano de los Desarrollos y desarrollos en condominio,
para su mejor aprovechamiento, en congruencia con lo
dispuesto en este Código y los programas de desarrollo
160 JAL-24/2014-III
urbano y verificar su entrega en la forma y términos
establecidos en este Código;
XII. Fijar el monto de las garantías para las obras de
urbanización que establece este Código;
XIII. Otorgar o negar la autorización definitiva de los
Desarrollos o desarrollos en condominio, previa
aprobación del Ayuntamiento;
XIV. Otorgar o negar el permiso de venta a los
fraccionadores, para iniciar la promoción de lotes,
viviendas, locales o unidades, previo cumplimiento de los
requisitos legales contenidos en este Código;
XV. Llevar a cabo el procedimiento de suspensión del
permiso de venta;
XVI. Ordenar la realización de inspecciones, a fin de
verificar el cumplimiento de las disposiciones establecidas
en este Código y los programas de desarrollo urbano y
demás disposiciones aplicables;
XVII. Supervisar que la ejecución de las obras de
urbanización en los Desarrollos y desarrollos en
condominio, se realicen conforme a las especificaciones
técnicas con que se hayan autorizado y a las
disposiciones del presente ordenamiento;
XVIII. Poner en conocimiento de las dependencias y
entidades de la administración pública estatal y municipal,
las situaciones que puedan constituir infracciones a
disposiciones legales cuya aplicación les competa;
XIX. Coordinar el procedimiento de la entrega-
recepción de las obras de urbanización, con las
dependencias y entidades públicas que hayan autorizado
los proyectos respectivos para su ejecución, en los
términos de este Código;
XX. Ordenar en cualquier momento las inspecciones
de los lugares en donde se realiza venta de lotes,
viviendas, unidades o locales con el fin de verificar el
cumplimiento de las disposiciones legales
correspondientes;
XXI. Otorgar o negar el permiso de rectificación de
autorización de un Desarrollo o desarrollo en condominio;
JAL-24/2014-III 161
XXII. Autorizar o negar los Desarrollos y desarrollos en
condominio, cuyo número de unidades no sea mayor a
20;
XXIII. Auxiliarse en su caso, de la fuerza pública para
cumplir y hacer cumplir sus determinaciones;
XXIV. Emitir opinión sobre el ejercicio del derecho de
preferencia del Ayuntamiento, en los términos de este
Código;
XXV. Vigilar que en los Desarrollos, y en su caso,
desarrollos en condominio que no hayan sido
municipalizados, los fraccionadores presten adecuada y
suficientemente los servicios a que se encuentran
obligados conforme a este Código y la autorización
correspondiente;
XXVI. Impedir el establecimiento de asentamientos
humanos irregulares; de Desarrollos o desarrollos en
condominio, sin las autorizaciones correspondientes;
XXVII. Ejecutar las acciones de regularización de los
asentamientos humanos irregulares, y en su caso, en
coordinación con la Secretaría y las dependencias
federales competentes;
XXVIII. Establecer el registro de los profesionales que
actuarán como directores responsables de obras de
urbanización, con quienes los fraccionadores podrán
contratar los servicios para la ejecución de las obras de
urbanización y edificación en los Desarrollos y desarrollos
en condómino;
XXIX. Llevar el registro de los programas municipales
de desarrollo urbano, para su difusión, consulta pública,
control y evaluación;
XXX. Imponer las medidas de seguridad, infracciones
y sanciones que establece este Código y demás
disposiciones jurídicas aplicables;
162 JAL-24/2014-III
XXXI. Resolver sobre los recursos administrativos que
conforme a su competencia les sean planteados; y,
XXXII. Las demás atribuciones técnicas y
administrativas que este Código o el Ayuntamiento le
confiera.”
Los preceptos transcritos, se advierte que no obstante lo
previsto en el artículo 277, fracciones I y II del Código de
Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán, lo cierto es que en
los artículos 275, fracción I, y 276 del propio Código, no
desincorporan del Ayuntamiento las facultades concurrentes en
materia de asentamientos humanos con los niveles de gobierno
Federal y Estatal, ya que en forma expresan que el
Ayuntamiento es autoridad competente para la aplicación de las
disposiciones del Código de Desarrollo Urbano del Estado de
Michoacán, y además de las atribuciones señaladas en el
artículo 14 del referido Código, tendrá las siguientes: prestar los
servicios públicos municipales, a partir de la municipalización de
los desarrollos, atendiendo a lo previsto en ese Código; al
resolver los casos no previstos en el presente ordenamiento; y,
las demás que las leyes y reglamentos de la materia le confieran.
Lo anterior se relación con el artículo 14 del Código
citado, -al que remite el diverso numeral 276-, que dispone:
“ARTÍCULO 14.- Los ayuntamientos tendrán las
atribuciones siguientes:
JAL-24/2014-III 163
I. Formular o actualizar, aprobar, publicar, ejecutar,
controlar y evaluar los programas de desarrollo
urbano de ámbito municipal, coordinándose con la
Secretaría para efectos de la congruencia con el
Programa Estatal y sus derivados;
II. Definir y administrar la zonificación urbana, que
se derive de la planeación del desarrollo urbano y
controlar los usos, reservas y destinos de áreas y
predios en su jurisdicción;
III. Financiar o gestionar recursos económicos para la
formulación o actualización de los programas de
desarrollo urbano y demás instrumentos técnico jurídicos
de administración urbana, así como la realización de
acciones, obras y servicios de desarrollo urbano;
IV. Proponer la fundación de centros de población,
solicitando su inclusión en el Programa Estatal;
V. Promover la participación social en la formulación o
actualización, ejecución, evaluación y revisión de los
programas de desarrollo urbano;
VI. Promover la constitución de asociaciones para la
conservación y mejoramiento del patrimonio cultural;
VII. Promover y coordinar las acciones de
regularización de los asentamientos humanos irregulares
y, en su caso, establecer coordinación con la Secretaría y
las dependencias federales competentes, según
corresponda;
VIII. Realizar los procedimientos administrativos
que procedan, en contra de quienes promuevan o
ejecuten acciones u obras en contravención a lo
dispuesto en este Código y los programas de
desarrollo urbano;
IX. Adquirir y administrar reservas territoriales por sí o
en coordinación con la Secretaría o el Instituto;
164 JAL-24/2014-III
X. Ejercer el derecho de preferencia en lo relativo a
predios comprendidos en las áreas de reservas para
crecimiento urbano contenidas en los programas de
desarrollo urbano, cuando vayan a ser enajenados a título
oneroso;
XI. Asegurar la protección, conservación y manejo de
las áreas verdes y las zonas de conservación y protección
ecológica ubicadas en el municipio;
XII. Promover y ejecutar obras para que los habitantes
del municipio cuenten con vivienda digna, equipamiento,
infraestructura y servicios adecuados;
XIII. Otorgar las facilidades administrativas que estén a
su alcance a las acciones de vivienda de interés social y
popular;
XIV. Solicitar a la Secretaría el apoyo y asesoría que
requiera para cumplir con los fines de este Código;
XV. Conceder o negar las licencias, permisos o
autorizaciones de las acciones urbanas o de los de
los Desarrollos y desarrollos en condominio;
XVI. Verificar que los fraccionadores hayan cubierto los
impuestos, aprovechamientos, derechos o contribuciones
fiscales municipales que les correspondan; haber
realizado las donaciones respectivas; así como
constituido las garantías que les señala este Código u
otros ordenamientos legales aplicables;
XVII. Llevar el inventario de las colonias,
fraccionamientos, conjuntos habitacionales, desarrollos
en condominio, barrios, comunidades y ejidos;
XVIII. Determinar el uso del suelo de las áreas de
donación de los Desarrollos y desarrollos en condominio,
en congruencia con este Código, los programas de
desarrollo urbano y el Sistema Normativo de
Equipamiento Urbano Estatal;
XIX. Municipalizar los Desarrollos, y en su caso,
desarrollos en condominio cuando se hayan cubierto los
requisitos previstos en este Código;
XX. Promover o ejecutar Fraccionamientos Urbanos
Habitacionales de tipo popular;
JAL-24/2014-III 165
XXI. Expedir los reglamentos de operación urbana,
zonificación y usos del suelo y de construcciones;
XXII. Tomando en cuenta las condiciones territoriales y
socioeconómicas de los municipios, así como su
capacidad administrativa y financiera, podrán convenir
con el Gobierno del Estado, que éste asuma de manera
total o parcial, por un periodo que en ningún caso debe
exceder su gestión constitucional, las funciones técnicas
que le correspondan en la aplicación de este Código;
XXIII. Celebrar con la Federación, el Estado, con otros
municipios o con los particulares, convenios y acuerdos
de coordinación y concertación que apoyen los objetivos
y prioridades previstas en los programas municipal de
desarrollo urbano, de centro de población y los demás que
de éstos deriven;
XXIV. Verificar, evaluar y en su caso, autorizar los
programas de inversión pública que el Ayuntamiento
ejecute por sí o en coordinación con los gobiernos
Federal, Estatal o particulares, para que los mismos sean
congruentes con las obras, acciones y servicios
contenidas en los programas de desarrollo urbano y
demás normatividad aplicable;
XXV. Coordinar las políticas y prácticas catastrales con
los programas municipales de desarrollo urbano;
XXVI. Evaluar técnica y jurídicamente en coordinación
con la Secretaría, la vigencia de los programas de
desarrollo urbano de ámbito municipal al inicio de su
gestión gubernamental;
XXVII. Elaborar el atlas de riesgos del Municipio,
mismo que deberá actualizarse periódicamente;
XXVIII. Promover entre los propietarios de tierras o
predios la apertura al desarrollo de nuevas áreas,
previstas en los programas de desarrollo urbano,
mediante el mecanismo de repartición de cargas y
166 JAL-24/2014-III
beneficios por la dotación de infraestructura, vialidad y
servicios requeridos;
XXIX. Llevar a cabo acciones para el
acondicionamiento de accesos y servicios para las
personas con discapacidad;
XXX. Determinar y tramitar las infracciones y
sanciones, adoptar y ejecutar las medidas de seguridad
en el ámbito de su competencia en los términos del
presente Código y demás leyes y reglamentos aplicables;
XXXI. Resolver sobre los recursos administrativos que
conforme a su competencia les sean planteados; y,
XXXII. Las demás que les señalen este Código y
otras disposiciones jurídicas aplicables.”
Luego, el artículo 14 del Código de Desarrollo Urbano del
Estado de Michoacán, prevé que los Ayuntamientos tendrán las
atribuciones, entre otras, formular o actualizar, aprobar,
publicar, ejecutar, controlar y evaluar los programas de
desarrollo urbano de ámbito municipal, coordinándose con la
Secretaría para efectos de la congruencia con el Programa
Estatal y sus derivados; definir y administrar la zonificación
urbana, que se derive de la planeación del desarrollo urbano y
controlar los usos, reservas y destinos de áreas y predios en su
jurisdicción; promover y coordinar las acciones de regularización
de los asentamientos humanos irregulares y, en su caso,
establecer coordinación con la Secretaría y las dependencias
federales competentes, según corresponda; realizar los
JAL-24/2014-III 167
procedimientos administrativos que procedan, en contra de
quienes promuevan o ejecuten acciones u obras en
contravención a lo dispuesto en este Código y los programas de
desarrollo urbano; solicitar a la Secretaría el apoyo y asesoría
que requiera para cumplir con los fines de dicho Código;
conceder o negar las licencias, permisos o autorizaciones de las
acciones urbanas o de los desarrollos en condominio; expedir
los reglamentos de operación urbana, zonificación y usos del
suelo y de construcciones; celebrar con la Federación, el
Estado, con otros municipios o con los particulares, convenios y
acuerdos de coordinación y concertación que apoyen los
objetivos y prioridades previstas en los programas municipal de
desarrollo urbano, de centro de población y los demás que de
éstos deriven; evaluar técnica y jurídicamente en coordinación
con la Secretaría, la vigencia de los programas de desarrollo
urbano de ámbito municipal al inicio de su gestión
gubernamental; determinar y tramitar las infracciones y
sanciones, adoptar y ejecutar las medidas de seguridad en el
ámbito de su competencia en los términos del Código citado y
demás leyes y reglamentos aplicables; y, las demás que les
168 JAL-24/2014-III
señalen el propio Código y otras disposiciones jurídicas
aplicables.
Por tanto, el Código de Desarrollo Urbano del Estado de
Michoacán, no desincorporó las facultades concurrentes del
Ayuntamiento en materia de asentamientos y uso de suelo,
conforme a lo previsto en los preceptos transcritos con
antelación y el invocado artículo 277, prevé de manera expresa
que la Dependencia Municipal requiere el acuerdo previo, para
expedir las constancias de zonificación urbana y emitir con base
en los programas de desarrollo urbano aplicables, las licencias
de usos y destinos del suelo o sobre edificaciones, construcción
de éstas y localización de las mismas y las atribuciones de la
Dependencia Municipal le son las que Ayuntamiento en su caso,
le confiera, es decir, su actuación está regulada por el
Ayuntamiento, pues en su fracción XXXI del artículo 277,
dispone: “…XXXII. Las demás atribuciones técnicas y
administrativas que este Código o el Ayuntamiento le
confiera.”.
A más de lo anterior, el artículo 115, fracción V, incisos
d) y f) de la Constitución Federal, constituye el mandato
supremo que no se puede desconocer por disposiciones
secundarias y deberá prevalecer sobre las disposiciones
JAL-24/2014-III 169
secundarias, que establece las facultades concurrentes del
Ayuntamiento en la materia de asentamientos humanos,
En primer término es necesario señalar el contenido
literal del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, que es el siguiente:
“Artículo 133.- Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados
y que se celebren por el Presidente de la República, con
aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la
Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha
Constitución, leyes y tratados, a pesar de las
disposiciones en contrario que pueda haber en las
Constituciones o leyes de los Estados.”
El precepto reproducido prevé que la Constitución
Federal, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella
y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,
celebrados y que se celebren por el presidente de la República,
con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la
Unión, es decir, establece el principio de supremacía
constitucional.
170 JAL-24/2014-III
Respecto del citado principio, el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación mediante la tesis número P.
VIII/2007 determinó que la Constitución General de la
República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los
tratados internacionales que estén de acuerdo con ella,
conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional, en
el cual la Constitución se ubica en la cúspide y por debajo de
ella los tratados internacionales y las leyes generales, criterio
jurídico contenido en la tesis P. VIII /2007, Registro: 172667,
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo: XXV, abril de 2007, Materia(s): Constitucional,
Página: 6, del rubro y texto siguientes:
“SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL Y LEY
SUPREMA DE LA UNIÓN. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. A partir de la
interpretación del precepto citado, si aceptamos que las
Leyes del Congreso de la Unión a las que aquél se refiere
corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas
que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que
integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de
cláusulas constitucionales que constriñen al legislador
para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’
implícito en el texto del artículo en cita claramente se
traduce en que la Constitución General de la República,
las leyes generales del Congreso de la Unión y los
tratados internacionales que estén de acuerdo con ella,
constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es,
conforman un orden jurídico superior, de carácter
nacional, en el cual la Constitución se ubica en la cúspide
y, por debajo de ella los tratados internacionales y las
leyes generales”.
JAL-24/2014-III 171
Además, el Pleno de Nuestro Máximo Tribunal en el País
mediante la tesis P. VII/2007, Registro: 172739, Semanario
Judicial de la Federación, y su Gaceta, Novena Época, Tomo:
XXV, abril de 2007, Materia(s): Constitucional, página: 5, del
rubro: “LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL
ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL”; sostuvo que las leyes
generales a que hace alusión el referido artículo 133
constitucional no son las leyes federales, que regulan las
atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de
trascender únicamente al ámbito federal, sino las emitidas por
el Congreso de la Unión con base en cláusulas constitucionales
que la obligan a dictarlas, y una vez promulgadas y publicadas,
deben ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del
Distrito Federal y municipales.
También es conveniente señalar que los postulados de
los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal consagran la
autonomía de las entidades federativas en cuanto a su régimen
interno, así como el ejercicio soberano del poder local; por lo
que la facultad de las Legislaturas de los Estados para expedir
172 JAL-24/2014-III
leyes que habrán de regir dentro de sus límites territoriales,
emana única y exclusivamente del ejercicio del poder soberano
que en cuanto a sus regímenes interiores les es propio.
Además, las Constituciones de los Estados en lo que toca a sus
regímenes internos son normas autónomas respecto de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo
anterior acorde a lo establecido por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación en la tesis de la Séptima Época,
Registro: 232593, del Semanario Judicial de la Federación,
Volumen 127-132, Primera Parte, Materia(s): Constitucional,
página 227, del rubro y texto siguientes:
“LEYES LOCALES. EMANAN DEL EJERCICIO DEL
PODER SOBERANO DE LOS ESTADOS DE LA UNION.
La Ley Fundamental del país, al consignar la forma de
gobierno del pueblo mexicano (artículo 40), señala que
ésta es la de una República representativa, democrática,
federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo
lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación establecida según los principios de la propia
Constitución y que, al regular el ejercicio del poder
soberano (artículo 41), establece que dicho poder se
ejerce por medio de los Poderes de la Unión, en los casos
de la competencia de éstos, y por los de los Estados en
lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos
respectivamente establecidos en la propia Carta Magna y
las Constituciones particulares de los Estados; postulados
éstos que indudablemente consagran la autonomía de las
entidades federativas en cuanto a su régimen interno, así
como el ejercicio soberano del poder local. Por lo tanto,
atentas las razones anteriores, resulta incuestionable que
la facultad de las Legislaturas de los Estados para expedir
leyes que habrán de regir dentro de sus límites
territoriales, emana única y exclusivamente del ejercicio
del poder soberano que en cuanto a sus regímenes
JAL-24/2014-III 173
interiores les es propio; razón por la cual no puede
sostenerse válidamente que una ley local encuentre su
origen en una delegación de facultades concedida por los
Poderes Federales en favor de los Estados, ya que, amén
de que constitucionalmente no es posible que los Poderes
de la Unión deleguen en favor de los Estados facultades
que les son propias -salvo los casos previstos en el
artículo 118 de la Carta de Querétaro-, ello se traduciría
en una manifiesta contravención del sistema de gobierno
y, especialmente, en un evidente atentado a la autonomía
de las entidades federativas; atributo que constituye la
esencia y la razón de ser del sistema federal.”
Así como la diversa tesis 2a. CXXVII/2010, de la
Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
la Novena Época, Registro: 163197, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero de
2011, Materia(s): Constitucional, página 1471, del tenor literal
siguiente:
“CONSTITUCIONES DE LOS ESTADOS. EN LO QUE
TOCA A SUS REGÍMENES INTERNOS SON NORMAS
AUTÓNOMAS RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Si
se toma en cuenta que las constituciones locales
constituyen cuerpos normativos dictados por los estados
de la Federación en ejercicio de su autonomía y soberanía
interior, es dable considerar sus preceptos como normas
autónomas respecto de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en términos materiales y
formales, por lo que ve al régimen interior de los estados,
por ser parte de un ordenamiento fundamental dentro de
174 JAL-24/2014-III
la entidad federativa donde fue emitido. Lo anterior es así,
porque la Constitución Federal, al consignar en su artículo
40 la forma de gobierno del pueblo mexicano, señala que
es la de una República representativa, democrática,
federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo
lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una
Federación establecida según los principios de la propia
Constitución y que, al regular el ejercicio del poder
soberano, en términos de su artículo 41, establece que el
pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de
la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por
los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes
interiores, en los términos respectivamente establecidos
por la propia Ley Suprema y por las Constituciones
particulares de los Estados; postulados éstos que
indudablemente consagran la autonomía de las entidades
federativas en cuanto a su régimen interno, así como el
ejercicio soberano del poder local.”
Por otra parte, la otrora Tercera Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, mediante la jurisprudencia
número 3a./J. 10/91 determinó que el artículo 133 constitucional
no establece ninguna relación de jerarquía entre las
legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente
contradicción entre las citadas legislaciones, ésta se debe
resolver atendiendo a qué órgano es competente para expedir
esa ley de acuerdo con el sistema de competencia que la
Constitución Federal establece en su artículo 124; numeral que
dispone que las facultades que no están expresamente
concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados; criterio jurídico que
JAL-24/2014-III 175
deriva de la Octava Época, Registro: 207030, del Semanario
Judicial de la Federación, Tomo VII, Marzo de 1991, Materia(s):
Constitucional, página 56, que establece:
“LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE
ELLAS NO EXISTE RELACION JERARQUICA, SINO
COMPETENCIA DETERMINADA POR LA
CONSTITUCION. El artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece
ninguna relación de jerarquía entre las legislaciones
federal y local, sino que en el caso de una aparente
contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta
se debe resolver atendiendo a qué órgano es competente
para expedir esa ley de acuerdo con el sistema de
competencia que la norma fundamental establece en su
artículo 124. Esta interpretación se refuerza con los
artículos 16 y 103 de la propia Constitución: el primero al
señalar que la actuación por autoridad competente es una
garantía individual, y el segundo, al establecer la
procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o
federal actúa más allá de su competencia constitucional.”
Cabe señalar, que el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, mediante la jurisprudencia P./J. 142/2001,
Registro: 187982, del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Materia(s) :
Constitucional, página 1042, del rubro: “FACULTADES
CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO.
SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.”, sostuvo que aún lo
176 JAL-24/2014-III
establecido en el artículo 124 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el Órgano Reformador de la
Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de
que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias,
denominado “facultades Concurrentes”, entre la Federación, las
entidades federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito
Federal, en ciertas materias, como son entre otras, que implican
que aquéllos puedan actuar respecto de una misma materia,
pero que será el Congreso de la Unión el que determine la forma
y los términos de la participación de dichos entes a través de
una ley general.
En ese contexto, en razón de que el artículo 133 de la
Constitución Federal no prevé ninguna relación de jerarquía
entre las legislaciones federales y locales y municipales, pues
las leyes a las que hace referencia y que constituyen la “Ley
Suprema” son la citada Constitución, los Tratados
Internacionales que estén de acuerdo con ella, y las leyes
generales del transgresión al principio de supremacía
constitucional establecido por el referido precepto cuando se
origine un conflicto entre las mencionadas leyes federales y
locales por una aparente contradicción entre ellas, toda vez que
las legislaciones locales emanan exclusivamente del ejercicio
JAL-24/2014-III 177
del poder soberano de los Estados de la Unión que en cuanto a
sus regímenes interiores les es propio, de conformidad con los
postulados de los artículos 40 y 41 de la Norma Fundamental
relativos a la autonomía de las entidades federativas en cuanto
a su régimen interno, así como el ejercicio soberano del poder
local.
Por tanto, en tratándose de facultades concurrentes que
se ejercen simultáneamente por los municipios, las entidades
federativas y la Federación, respecto de una misma materia, -
derivado de una aparente contradicción entre ellas-, deberá
resolverse atendiendo a qué órgano es competente para su
expedición de conformidad con el sistema de competencia
establecido por el artículo 124 de la Constitución Federal, el cual
establece que las facultades que no están expresamente
concedidas por dicha Constitución a los funcionarios federales,
se entienden reservadas a los Estados, como ocurre en el
presente caso, en el que por disposición del artículo 115,
fracción V, incisos d) y f), de la Constitución Federal prevén la
competencia concurrente de los Municipios en materia de
178 JAL-24/2014-III
asentamientos humanos, para autorizar, controlar y vigilar la
utilización del suelo, y para otorgar licencias o permisos para
construcciones dentro de su territorio, en el ámbito de su
respectiva competencia, por lo que al margen de que el Código
Urbano del Estado de Michoacán en su artículo 277, fracciones
I y II, prevén que la Dependencia Municipal, previo acuerdo del
Ayuntamiento, tendrá entre otras atribuciones, expedir
constancias de zonificación urbana y emitir con base en
programas de desarrollo urbano aplicables las licencias de usos
y destinos del suelo o sobre edificaciones, construcción de éstas
y localización de las mismas, lo cierto que es por disposición de
la Constitución Federal, el Municipio ejerce dichas facultades en
forma concurrente, con los niveles de gobierno federal y estatal,
y en dicho Código, no desincorporó dicha facultad del
Ayuntamiento, como ya se precisó.
Esto es, dicha facultad concurrente no puede ser
desplazada por las disposiciones secundarias estatales, sino
que se deberá atender a lo previsto en la Constitución Federal.
Es conveniente señalar que la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver con fecha
once de abril de dos mil doce, la controversia constitucional
62/2011 promovida por el Municipio de Xaltocan, Estado de
JAL-24/2014-III 179
Tlaxcala, en relación al tema que nos ocupa, sostuvo lo
siguiente:
“…SÉPTIMO. A continuación se analizarán los conceptos de
invalidez planteados en contra de los actos impugnados.
Para tal efecto, resulta oportuno, en principio, tomar en
consideración los aspectos más relevantes de lo que este Alto Tribunal, al
resolver las controversias constitucionales 53/2002, 100/2009 y 31/2010,
ha señalado en torno a las facultades concurrentes en materia de
asentamientos humanos:
La regulación del dominio del suelo tiene su base en el artículo 27
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual
dispone que la Nación tendrá, en todo tiempo, el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el
de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos
naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución
equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el
desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida
de la población rural y urbana; en este sentido, uno de los factores más
importantes para determinar los lineamientos de dichas modalidades serán
los asentamientos humanos y el desarrollo urbano.
En efecto, tanto la materia de asentamientos humanos como el
desarrollo urbano juegan un papel determinante, pues el crecimiento de los
centros de población del país requiere de un proceso de planeación para
determinar la forma en que los conglomerados humanos han de
establecerse en los territorios que se asignen para ello.
180 JAL-24/2014-III
De lo anterior se advierte que mientras la materia de asentamientos
humanos se refiere al control y desarrollo de los conglomerados que se
encuentran inmersos en una situación sedentaria dentro de un territorio
específico, el desarrollo urbano debe ser entendido como el proceso que
surge como consecuencia de dichos conglomerados, cuyo objetivo se
traduce en el mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
La problemática urbana difícilmente podría quedar limitada a la
atención de uno de los niveles de gobierno, debido a los múltiples
elementos, materias y atribuciones que concurren a la misma, lo que se
evidencia al revisar la distribución de competencias en el sistema federal
mexicano.
En esa tesitura, cabe anotar que si bien en el artículo 124 de nuestra
Norma Fundamental se ha establecido que las facultades que no están
expresamente concedidas por ésta a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los Estados, también lo es que el Órgano
Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la
posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de
competencias denominado facultades concurrentes, entre la Federación,
las entidades federativas, los municipios e, inclusive, el Distrito Federal; es
decir, en nuestro sistema jurídico las facultades concurrentes implican que
los tres niveles de gobierno puedan actuar respecto de una misma materia,
pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos
de su participación través de una ley.
Tiene sustento lo anterior en la tesis jurisprudencial cuyos datos de
identificación, rubro y texto, son los siguientes:
“Novena Época
Instancia: Pleno
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: XV, Enero de 2002,
Tesis: P./J. 142/2001
Página: 1042
JAL-24/2014-III 181
FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA
JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS
GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece que: ‘Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados.’, también lo es que el Órgano Reformador de la
Constitución determinó, en diversos preceptos, la
posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un
reparto de competencias, denominado ‘facultades
concurrentes’, entre la Federación, las entidades
federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito
Federal, en ciertas materias, como son: la educativa
(artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la de
salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción
XVI), la de asentamientos humanos (artículos 27, párrafo
tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública
(artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73,
fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73,
fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-
J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano las facultades
concurrentes implican que las entidades federativas,
incluso el Distrito Federal, los Municipios y la
Federación, puedan actuar respecto de una misma
materia, pero será el Congreso de la Unión el que
determine la forma y los términos de la participación de
dichos entes a través de una ley general.”
182 JAL-24/2014-III
Al efecto, los artículos constitucionales que dan la pauta para la
regulación de la materia de asentamientos humanos son del contenido
literal siguiente:
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
(…)
XXIX-C. Para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de
los Municipios, en el ámbito de sus respectivas
competencias, en materia de asentamientos humanos,
con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo
tercero del artículo 27 de esta Constitución. (…)”
“Artículo 27. (…)
La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a
la propiedad privada las modalidades que dicte el interés
público, así como el de regular, en beneficio social, el
aprovechamiento de los elementos naturales
susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su
conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y
el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán
las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto
de ejecutar obras públicas y de planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de
los centros de población; para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los
latifundios; para disponer, en los términos de la ley
reglamentaria, la organización y explotación colectiva de
JAL-24/2014-III 183
los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la
pequeña propiedad rural; para el fomento de la
agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las
demás actividades económicas en el medio rural, y para
evitar la destrucción de los elementos naturales y los
daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la
sociedad. (…)”
La fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional que regula la
concurrencia entre la Federación, entidades federativas y Municipios en la
materia de asentamientos humanos, fue incorporada a la Constitución
Federal por reforma publicada el seis de febrero de mil novecientos setenta
y seis.
Al respecto, vale la pena transcribir ciertos párrafos de la exposición
de motivos y del dictamen de la cámara de origen, en donde queda clara la
intención del constituyente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
“(…) Los elementos y acciones que inciden en los
centros urbanos de población por parte del sector
público corresponden a los tres niveles de gobierno
previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que
implica que para la ordenación de los centros urbanos,
las acciones de los ayuntamientos, gobiernos estatales y
del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo
con las competencias que la Constitución General de la
República les ha conferido, respondiendo a objetivos
comunes en el marco de una visión de conjunto de la
184 JAL-24/2014-III
problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas
bases en la carta fundamental y en la Ley Reglamentaria
correspondiente.
En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha
determinado el conferirle a la Federación una
competencia, es la trascendencia nacional de una
materia cuya atención rebasa el ámbito de una entidad
federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del
sistema mexicano consagrado en diversas normas del
texto constitucional y especialmente destacado por el
artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo
sentido los problemas que pertenecen a dos o más
Entidades Federativas en materias de nivel nacional
deben de atenderse con la participación del Gobierno
Federal, criterio general que sigue la Constitución al
establecer la competencia de los tribunales federales
para dirimir las controversias que se susciten entre dos
entidades federativas.
La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que
establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en
los términos del artículo 124 se entiende en principio
como una materia reservada a los Estados; sin embargo,
es de señalarse que además de las razones históricas
que explican la ausencia correspondiente, la
problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto
de acciones que difícilmente podrían establecer una
facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de
Gobierno por los múltiples elementos, materias y
atribuciones, que concurren a la misma.
En los términos de la vigente distribución de
competencias del sistema federal mexicano, la
Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo
JAL-24/2014-III 185
urbano, como las correspondientes a la tenencia de la
tierra, agua, bosques, contaminación ambiental ,vías
generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras
materias, así como lo relativo a la promoción económica,
las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto
determinante en dicho proceso, condicionan las
posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan
origen a la creación de fuentes de trabajo, las que
constituyen el elemento de atracción básica en la
elección que los grupos humanos toman para asentarse.
La multiplicidad de elementos y de competencias que
inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de
que la estructura jurídica que dé regulación al mismo,
deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de
Gobierno a través de nuevas formas de colaboración de
las entidades federativas entre sí, y de éstas con la
Federación, como única forma de ser congruente al
federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad
institucional compartida. Federalizar estas acciones
públicas, sería una posición conservadora, antihistórica,
que escindiría responsabilidades y afectaría
profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción
compartida entre la Federación y los Estados, permitirá
una acción intergubernamental de amplia comunicación
que dé atención al problema de manera integral.
(…)
186 JAL-24/2014-III
Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias
para reglamentar los asentamientos humanos en el
amplio sentido del término y establecer las provisiones,
usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques,
con objeto de planear y regular la fundación de las
ciudades y demás centros de población; su
conservación y mejoramiento.
En consecuencia con lo anterior, se propone la adición
de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y
para los efectos de la reforma al párrafo tercero del
artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la
facultad de los Estados y de los Municipios para que
dentro del ámbito de sus competencias expidan las
leyes, los reglamentos y las disposiciones
administrativas que correspondan a la observancia de la
Ley Federal Reglamentaria de la materia; en la segunda
se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos
de solución para que en forma coordinada la Federación,
las entidades federativas y los Municipios planeen y
regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros
urbanos de población que estando situados en territorios
municipales de dos o más entidades federativas formen
o tiendan a formar una continuidad geográfica.
Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la
Unión para que expida las leyes que establezcan la
adecuada concurrencia en las entidades federativas, de
los Municipios y de la propia Federación en la solución
de los problemas expresados.”
DICTAMEN. CÁMARA DE DIPUTADOS
“(…) La adición de la fracción XXIX-C al artículo 73
constitucional, facultará al Congreso de la Unión para
JAL-24/2014-III 187
legislar en materia de asentamientos humanos. Esta
disposición fundamentará la expedición de una Ley
Federal que defina bases generales para regular y
coordinar la incidencia de los tres niveles
gubernamentales en el ordenamiento de los centros de
población.
Con esta estructura normativa, Gobierno Federal,
entidades federativas y Municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, concurrirán al cumplimiento
de los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27
constitucional. Se evitarán interferencias
competenciales en materia urbana propiciadas por el
actual régimen; se favorecerá el crecimiento controlado
de las áreas, citadinas, una más adecuada distribución
poblacional y un mejor aprovechamiento de nuestros
recursos.
Avance significativo en materia de coordinación
constituye la adición al artículo 115 constitucional con
las fracciones IV y V. La primera estatuye la facultad de
los Estados y Municipios para expedir leyes,
reglamentos y disposiciones administrativas, a efecto de
cumplir, en el ámbito de sus respectivas competencias,
con la filosofía de esta reforma y con la Ley Federal de la
materia.
La nueva fracción V del citado precepto, permitirá
afrontar eficazmente el problema de las megalópolis. La
continuidad geográfica formada por varios centros
188 JAL-24/2014-III
urbanos, comprendidos en territorios municipales de
dos o más Entidades Federativas, podrá enfocarse por
los niveles competenciales federal, estatal y municipal.
El desarrollo de estas áreas se plantará y regulará en
acción conjunta y coordinada.”
A su vez, el artículo 27, párrafo tercero, en su segunda parte
establece lo siguiente:
“(…) En consecuencia, se dictarán las medidas
necesarias para ordenar los asentamientos humanos y
establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y
destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar
obras públicas y de planear y regular la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros
de población; para preservar y restaurar el equilibrio
ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios;
para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la
organización y explotación colectiva de los ejidos y
comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad
rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería,
de la silvicultura y de las demás actividades económicas
en el medio rural, y para evitar la destrucción de los
elementos naturales y los daños que la propiedad pueda
sufrir en perjuicio de la sociedad”.
El veintiséis de mayo de ese mismo año (1976), fue publicada la Ley
General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones tenían por objeto
establecer la concurrencia de los tres órdenes de Gobierno para la
ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del
país, fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los centros de población y definir los
principios conforme a los cuales el Estado ejercería sus atribuciones para
determinar las correspondientes provisiones, usos, reservas y destinos de
áreas y predios. Esta Ley General de Asentamientos Humanos fue
JAL-24/2014-III 189
modificada en mil novecientos ochenta y uno y mil novecientos ochenta y
cuatro, a fin de incorporar regulaciones respecto de la tierra para el
desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarla a las reformas del
artículo 115 de la Constitución Federal. El artículo 1º de la Ley General de
Asentamientos Humanos vigente establece lo siguiente:
“Artículo 1°. Las disposiciones de esta Ley son de orden
público e interés social y tienen por objeto:
I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las
entidades federativas y de los municipios, para la
ordenación y regulación de los asentamientos humanos
en el territorio nacional;
II. Fijar las normas básicas para planear y regular el
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos
y la fundación, conservación, mejoramiento y
crecimiento de los centros de población;
III. Definir los principios para determinar las provisiones,
reservas, usos y destinos de áreas y predios que regulen
la propiedad en los centros de población, y
IV. Determinar las bases para la participación social en
materia de asentamientos humanos.”
190 JAL-24/2014-III
De este modo, la materia de asentamientos humanos fue absorbida
por parte de la Federación y, al mismo tiempo, se delegó al legislador
ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley
General, la concurrencia de la facultad estudiada entre los tres niveles de
Gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los
objetivos de la misma establecidos, estos sí, directamente en el artículo 27
de la Constitución.
Además, esta facultad constitucional debe interpretarse en el
contexto normativo que establece el sistema general de planeación del
desarrollo nacional que se agregó al texto constitucional posteriormente;
este carácter se encuentra claramente establecido en el artículo 11 de la
misma Ley General de Asentamientos Humanos vigente, que establece:
“Artículo 11. La planeación y regulación del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos
y del desarrollo urbano de los centros de población
forman parte del Sistema Nacional de Planeación
Democrática, como una política sectorial que coadyuva
al logro de los objetivos de los planes nacional, estatales
y municipales de desarrollo.
La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará
a cargo de manera concurrente de la Federación, las
entidades federativas y los municipios, de acuerdo a la
competencia que les determina la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos.”
Hay que destacar que estas facultades de planeación de los distintos
niveles de gobierno no funcionan en una relación jerárquico-normativa o de
distribución competencial, sino que tienen una injerencia directa en las
políticas públicas que se desarrollan por los distintos niveles de gobierno,
cuya autonomía tiene un impacto directo en la relación de la planeación de
las distintas jurisdicciones. De este modo, podemos afirmar inicialmente
que: entre mayor autonomía normativa tenga un nivel de gobierno frente a
JAL-24/2014-III 191
otro, menor posibilidad habrá para planear o coordinar la planeación entre
ellos desde el nivel superior.
Existen, por tanto, dos vías de análisis de los ámbitos de
competencia en esta materia que son paralelas y complementarias: la vía
normativa, que es la que establece las relaciones jerárquicas o de división
competencial de la que deriva la validez de las distintas disposiciones
emitidas por los distintos niveles de gobierno; y, la vía de los planes,
programas y acciones relacionadas con la planeación que, si bien derivan
y tienen una relación directa con la primera vertiente, se relacionan entre
ellas de manera distinta a la validez, con criterios como: congruencia,
coordinación y ajuste.
Por su parte, desde el punto de vista del ámbito municipal, el artículo
115, en su fracción V, establece las facultades del Municipio en materia de
asentamientos humanos. Esta fracción en particular, hay que subrayarlo,
no se refiere ni a facultades normativas exclusivas del municipio, ni a
servicios públicos que deben prestarse por el mismo, pues estas se
encuentran expresamente previstas en las diversas fracciones II y III,
respectivamente1.
Así, el artículo 115, en su fracción V, se dedica a enumerar las
facultades municipales relacionadas, casi exclusivamente, con la materia
de asentamientos humanos, pero estableciendo en su acápite que éstas
siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales
relativas; esta fracción dispone:
1 Los criterios específicos de la fracción II son los derivados de la Controversia
constitucional 14/2001. Municipio de Pachuca de Soto, Estado de Hidalgo, resuelta el 7 de
julio de 2005.
192 JAL-24/2014-III
“Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases
siguientes:
(…)
V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales
y Estatales relativas, estarán facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y
planes de desarrollo urbano municipal;
b) Participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales;
c) Participar en la formulación de planes de desarrollo
regional, los cuales deberán estar en concordancia con
los planes generales de la materia. Cuando la Federación
o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional
deberán asegurar la participación de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en
el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones
territoriales;
e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra
urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creación y administración de zonas de
reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de
programas de ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas
de transporte público de pasajeros cuando aquellos
afecten su ámbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administración y custodia
de las zonas federales.
JAL-24/2014-III 193
En lo conducente y de conformidad a los fines señalados
en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución,
expedirán los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios.”
Si bien esta fracción se reformó en diciembre de mil novecientos
noventa y nueve, su contenido solamente se alteró de manera parcial, al
agregarse como facultades la formulación de planes de desarrollo regional
(actual inciso c)); control y vigilancia de la utilización de suelo (actual inciso
d)); formulación y aplicación de programas de transporte público de
pasajeros (actual inciso h)); y, celebración de convenios para
administración y custodia de zonas federales (actual inciso i)). Por lo que la
facultad concurrente municipal relativa a los asentamientos humanos ya se
encontraba como tal desde mil novecientos ochenta y tres, siendo que la
reforma de mil novecientos noventa y nueve, simplemente tuvo como
finalidad aclarar la redacción creando incisos, tal como se advierte del
dictamen de la cámara de origen sobre las nueve iniciativas que se
presentaron para la reforma al artículo 115 por parte de diversos grupos
parlamentarios2.
Fue entonces, en la reforma de dos de febrero de mil novecientos
ochenta y tres, cuando se estableció de manera expresa la facultad
municipal relacionada con la zonificación y planes de desarrollo urbano,
pero sin la intención del constituyente de que esta facultad fuera más allá
2 Dictamen de la cámara de origen: “4.5 Se corrige el actual modelo de redacción que
contiene la fracción V del artículo 115 constitucional para abrirlo en incisos y dar mayor
claridad a cada una de las materias concurrentes del municipio. En consecuencia, para
atender al espíritu de las iniciativas, se faculta al municipio para no sólo controlar y vigilar
el uso de suelo sino para autorizarlo; a la par que se le faculta constitucionalmente para
intervenir en la elaboración y aplicación de programas de transporte urbano, y participar
en lo relativo a la materia ecológica y de protección ambiental, así como en aquello que se
vincule a la planeación regional”.
194 JAL-24/2014-III
de una intervención por parte del Municipio en las facultades estatales y
federales en la materia, originarias desde la reforma de seis de febrero de
mil novecientos setenta y seis, como lo hemos referido anteriormente; tan
es así, que el municipio en estos momentos históricos era todavía
“administrado” y no “gobernado” por un ayuntamiento3. La reforma de mil
novecientos noventa y nueve, si bien no tocó sustantivamente la fracción V
más que para ordenar su redacción, si cambió el contexto normativo
constitucional general en el cual debe enmarcarse la tendencia
interpretativa de la facultad que ahora nos ocupa. Ello significa que el texto
analizado no puede significar exactamente lo mismo antes y después de la
reforma de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, ya que la misma
otorgó una nueva posición constitucional al Municipio frente al Estado y a
la misma Federación4.
3 La exposición de motivos de la reforma del dos de febrero de mil novecientos ochenta y
tres, se refiere a la fracción estudiada solamente en el siguiente párrafo que se trascribe:
“Otro importante aspecto en el que la reforma municipal y el Municipio libre habían venido
quedando postergados, es el desarrollo urbano, tan necesario para su planeación y
crecimiento racional, por lo que en la Fracción V se faculta a los Municipios para intervenir
en la zonificación y planes de desarrollo urbano municipales, en la creación y
administración de sus reservas territoriales, en el control y vigilancia del uso del suelo, en
la regularización de la tenencia de la tierra, y en su necesaria intervención como nivel de
gobierno estrechamente vinculado con la evolución urbana en el otorgamiento de licencias
y permisos para construcciones y para la creación y administración de zonas de reservas
ecológicas, todo ello de conformidad con los fines y lineamientos generales señalados en
el párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución”; por su parte, el dictamen de la
cámara de origen es aun más escueto ya que sólo precisó lo siguiente: “A juicio de los
suscritos, la fracción V que se propone, enriquece notablemente la facultad de los
municipios para intervenir en la planeación de su desarrollo urbano, en la creación y
administración de sus reservas territoriales, en la vigilancia del uso del suelo y en la
regularización de la tenencia de la tierra urbana. Crear y administrar zonas de reservas
ecológicas y expedir la reglamentación necesaria, son facultades de un extraordinario
alcance que ponen las bases para consolidar a los municipios como los más fuertes
puntales del desarrollo nacional”.
4 Esto es claro de una gran cantidad de precedentes emitidos por este Alto Tribunal, dentro
de los que destacan los siguientes criterios: P./J. 84/2001. CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL. SE ACTUALIZA EL INTERÉS LEGÍTIMO DEL MUNICIPIO PARA
ACUDIR A ESTA VÍA CUANDO SE EMITAN ACTOS DE AUTORIDAD QUE VULNEREN
SU INTEGRACIÓN; P./J. 122/2004. PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE
DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL
IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115
DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL); P./J. 46/2004. RECURSOS FEDERALES A LOS
MUNICIPIOS. CONFORME AL PRINCIPIO DE INTEGRIDAD DE SUS RECURSOS
ECONÓMICOS, LA ENTREGA EXTEMPORÁNEA GENERA INTERESES; P./J. 136/2005.
ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN; P./J. 134/2005.
MUNICIPIOS. EL ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN
JAL-24/2014-III 195
Así pues, lo anterior implica que la intervención del Municipio en la
zonificación y planes de desarrollo urbano no puede tener la misma
intensidad antes y después de la reforma referida, y aun cuando la
diferencia no puede ser sustantiva, sino sólo de grado, sí le debe otorgar al
Municipio una autonomía cierta frente a la planeación estatal, no pudiendo
ser éste un mero ejecutor de la misma, sino tener una intervención real y
efectiva en ella.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que la doctrina, en
términos generales, ha coincidido en señalar lo siguiente:
Todo sistema federal se caracteriza por una división de
competencias entre órganos centrales y locales de gobierno, en donde, en
principio, coexisten ámbitos de materias que corresponden en exclusiva a
unos y a otros.
No obstante lo anterior, es dable señalar que no todas las
competencias en un Estado Federal califican como exclusivas de alguno
de los niveles de gobierno, lo cual genera un ámbito de posible conflicto
FEDERAL RECONOCE LA EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO; P./J.
132/2005. MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD
REGLAMENTARIA; P./J. 153/2005. MUNICIPIOS. SU CREACIÓN NO PUEDE
EQUIPARARSE A UN ACTO QUE SE VERIFIQUE EXCLUSIVAMENTE EN LOS
ÁMBITOS INTERNOS DE GOBIERNO, POR LO QUE ES EXIGIBLE QUE SE APOYE EN
UNA MOTIVACIÓN REFORZADA; P./J. 12/2005. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.
EL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 12 DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE
LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2004, PUBLICADO EN EL DIARIO
OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003, CONTRAVIENE EL
PRINCIPIO DE EJERCICIO DIRECTO DE LOS RECURSOS QUE INTEGRAN LA
HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL CONTENIDO EN LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO
115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.
196 JAL-24/2014-III
entre competencias no-exclusivas que ha de resolverse por un criterio
diverso al de competencia, que no es otro que el de prevalencia.
Efectivamente, la cuestión de la jerarquía entre el derecho federal y
el local, esto es, la aplicación del principio de prevalencia, únicamente
puede existir en relación con competencias distintas a las exclusivas que
suelen formar parte de los esquemas constitucionales de los Estados
Federales.
Para que ello suceda, es necesario que existan materias sujetas a
poderes equivalentes entre la Federación y los estados miembros, lo cual
se actualiza solamente en el caso de las denominadas facultades
concurrentes, en que hay materias respecto de las cuales tanto la
Federación como los Estados pueden legislar.
Al respecto, cabe destacar que en México, a diferencia de lo que
acontece en otros Estados Federales, la concurrencia se identifica con una
noción de competencias compartidas por las que la Federación puede
expedir una ley marco en ciertas materias como los asentamientos
humanos, pero bajo un esquema en virtud del cual las competencias de
cada nivel de gobierno quedan, en principio, definidas con un título de
exclusividad, no por la Constitución Federal sino a través de una ley.
Lo anterior implica que los conflictos que se susciten entre derecho
federal y local en nuestro país, no se resuelven mediante la aplicación del
principio de prevalencia sino por el de competencia, lo cual se ve reforzado
por la circunstancia de que el artículo 124 constitucional establece un
sistema rígido de competencias, al disponer que las facultades no
atribuidas expresamente por la Constitución a la Federación, se entienden
reservadas a los Estados.
Dicho en otras palabras, el tema vinculado con la distribución de
competencias entre los diversos niveles de gobierno de un Estado Federal
es un tema exclusivamente constitucional, a pesar de que exista una
habilitación que permite al legislador ordinario expedir una ley que defina
dicha distribución en relación con ciertas materias, a través de leyes-
marco.
JAL-24/2014-III 197
A mayor abundamiento, la Federación tiene un poder de dirección
en materia de asentamientos humanos, cuya manifestación primaria es la
capacidad de expedir leyes que distribuyan competencias relativas a dicha
materia a los tres niveles de gobierno, y que definan el tipo de relaciones
de colaboración que habrán de entablar los distintos niveles de gobierno.
De este modo, la fracción XXIX-C del artículo 73 constitucional,
establece un régimen de concurrencia que otorga al Congreso General un
título competencial sustantivo, por medio del cual la Federación ejerce un
poder de dirección, que le habilita para definir e imponer a las entidades
federativas un marco normativo obligatorio dentro del cual participar en la
planeación y regulación de los asentamientos humanos. En este esquema,
la “concurrencia” se ha de dar en los términos que fije el Congreso de la
Unión, en el cual la Federación ostenta y ejerce la competencia de dirección
por atribución directa de la Constitución.
Así pues, la ley del Congreso de la Unión en materia de
asentamientos humanos no puede ampliar su alcance hasta el grado de
vaciar del todo la competencia que corresponde a los Estados y Municipios
derivada de la concurrencia de que habla el texto constitucional referido.
Se ha de dejar entonces a las entidades federativas y a los
Municipios un tramo sustantivo de la materia de asentamientos humanos,
así sea mínimo, en respeto al régimen de concurrencia que tiene carácter
de obligatorio, según la expresión de la fracción XXIX-C del artículo 73
constitucional. Sin embargo, es el Congreso de la Unión el órgano que está
facultado para fijar la línea que ha de separar lo que corresponde hacer a
cada nivel de gobierno.”
198 JAL-24/2014-III
La anterior ejecutoria dio origen a la tesis 2a. XLIV/2012
(10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, de la Décima Época, Registro: 2000949, publicada en
el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro IX,
Junio de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, página: 601,
del rubro y texto siguientes:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. EL EJERCICIO DE
LAS FACULTADES DE LOS MUNICIPIOS PARA
AUTORIZAR, CONTROLAR Y VIGILAR LA
UTILIZACIÓN DEL SUELO, ASÍ COMO PARA
OTORGAR LICENCIAS Y PERMISOS PARA
CONSTRUCCIONES DENTRO DE SU TERRITORIO NO
ES IRRESTRICTO. La fracción XXIX-C del artículo 73 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
establece un régimen de concurrencia que otorga al
Congreso de la Unión un título competencial sustantivo,
por medio del cual la Federación ejerce un poder de
dirección que le habilita para definir e imponer a las
entidades federativas y a los Municipios la normatividad
dentro de la cual participan en materia de asentamientos
humanos, para cumplir con los fines previstos en el
párrafo tercero del artículo 27 constitucional. Así, la Ley
General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar
las normas conforme a las cuales la Federación, los
Estados y los Municipios participan en materia de
ordenamiento territorial, asentamientos humanos y
desarrollo urbano de los centros de población, con el
principal objetivo de garantizar el cumplimiento de los
planes y programas nacionales, estatales y municipales
de desarrollo urbano, respectivamente. En este sentido,
si bien es cierto que la Norma Fundamental prevé en los
incisos d) y f) de la fracción V de su artículo 115 que los
Municipios están facultados para autorizar, controlar y
vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales, así como
para otorgar licencias y permisos para construcciones,
respectivamente, constituyéndose un régimen a favor del
fortalecimiento de la autonomía municipal, también lo es
que a partir de la naturaleza constitucional concurrente de
JAL-24/2014-III 199
la materia, debe interpretarse que el ejercicio de tales
atribuciones por los Municipios no es irrestricto, pues se
encuentra indefectiblemente sujeto a los lineamientos y a
las formalidades señaladas en las leyes federales y
estatales, de ahí que no pueda considerarse como un
ámbito exclusivo y aislado de aquéllos sin posibilidad de
intervención por parte de los otros dos niveles de
gobierno.”
Conforme a los antes expuesto, el ejercicio de las
facultades de los Municipios para autorizar, controlar y vigilar la
utilización del suelo, así como otorgar licencias o permisos para
construcciones dentro de su territorio, es una facultad
concurrente con la federación y los Estados, por disposición de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus
artículos 73, fracción XXIX-C, y 115, fracción V, incisos d) y f),
por lo que el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, tiene
competencia concurrente para la emisión del acto impugnado y
la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, atendiendo el punto de
acuerdo para la expedición de la licencia de uso de suelo
positiva condicionada a que de manera previa, el interesado
presente y acredite la carta vecinal, para la construcción de la
200 JAL-24/2014-III
estación de servicio de gasolinera en la superficie del predio
ubicado en la Avenida ********** esquina con la Avenida
**********, del Fraccionamiento **********, de esta ciudad, puesto
que en el punto 8.5 del acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, se instruyó al Secretario de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, para que vigile el cumplimiento por parte del
interesado de los demás requisitos que señalen las leyes
reglamentos y demás disposiciones administrativas y fiscales
aplicables a la materia del caso, y para que el personal de dicha
Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, verifique lo
referente al requisito de la carta vecinal (foja 40, 41 y 42 de
autos), puesto que dicho punto de acuerdo 8.5., del acta de
Cabildo es del tenor literal siguiente:
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
En ese contexto, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
conforme al el punto de acuerdo 8.5 contenido en el acta de
sesión de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
JAL-24/2014-III 201
emitió el diez de diciembre de dos mil trece, la licencia de uso
de suelo positiva para la construcción de la estación de
gasolinera, pues en lo conducente, señaló como antecedentes:
“…4.- Que la Comisión de Desarrollo Urbano y Obras
Públicas del H. Ayuntamiento de Morelia, resolvió en el punto
resolutivo segundo del Dictamen emitido en fecha 23 de
septiembre del año 2013, como PROCEDENTE la solicitud
presentada por el C. **********, autorizándose se otorgue la
Licencia de Uso de Suelo Positiva para la construcción de una
estación de servicio (gasolinera) en la superficie del predio
ubicado en la esquina de las Avenida ********** sin número y
Avenida ********** en el Fraccionamiento ********** de esta
ciudad de Morelia, Michoacán, el cual fue aprobado en Sesión
Ordinaria del H. Cabildo de fecha 27 de septiembre del presente
año, de conformidad con lo notificado a esta Secretaría por el
Profr. Arturo José Mauricio Fuentes, Secretario del
Ayuntamiento mediante oficio No. ********** de fecha 28 de
septiembre de 2013.
202 JAL-24/2014-III
5.-Que en fecha 27 de noviembre del presente año, se
integró al expediente correspondiente la carta de vecinos
mediante la cual se manifiesta su conformidad con el giro de
estación de servicio en el inmueble ubicado en la esquina de la
Av. ********** y Avenida **********.
6.-Que mediante mandamiento escrito de autoridad
competente, esta Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente, en uso de las facultades y atribuciones conferidas por
los artículos 24 y 35 del Reglamento de Organización de la
Administración Pública del Municipio de Morelia, y a efecto de
dar cumplimiento al Dictamen aprobado en Sesión Ordinaria de
Cabildo de fecha 27 de septiembre del presente año, autorizó y
ordenó llevar a cabo la anuencia vecinal de fecha 27 de
noviembre de la anualidad en curso. …” .
Por consiguiente, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento, actuó por la instrucción y la
competencia concurrente del Ayuntamiento, para la expedición
material de la licencia de uso de suelo positivo, la cual es del
tenor literal siguiente:
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
JAL-24/2014-III 203
Luego, la expedición de la licencia de uso de suelo que
emitió el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, se apegó a los
lineamientos señalados por el Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, lo cual no puede considerarse como del ámbito
exclusivo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente y aislado de las decisiones y facultades concurrentes
del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, pues al tratarse de
facultades concurrentes, permite la intervención de otros
órganos de la administración pública municipal y de otros niveles
de gobierno para autorizar, controlar y vigilar el suelo, así como
para otorgar las licencias o permisos para la construcciones
dentro del territorio del Municipio de Morelia, Michoacán; siendo
así, la parte actora apoyó el concepto de violación en premisas
equivocadas, al pretender desvincular al Ayuntamiento de la
materia de que se trata, pues su competencia concurrente
proviene por disposición Constitucional y la distribución
normativa de las funciones del Ayuntamiento en otras
Secretarías o dependencias municipales, tiene como objetivo la
atención eficaz y responsable de las necesidades del Municipio,
204 JAL-24/2014-III
de manera que las decisiones de esa naturaleza son de ajuste
y atención para resolver lo que compete al Municipio y pueden
entenderse incluidas en las bases de la administración
municipal, por lo que el reparto de funciones o atribuciones entre
la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, se ubica
dentro del ámbito de la autoorganización, potestad que es propia
incluso de los entes que gozan sólo de autonomía
administrativa, lo cual no rebasa el ámbito legítimo de los
Municipios y su facultad de autoorganización conferida en la
fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las facultades de los Municipios en
materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V
del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, entendidas en el sistema constitucional concurrente,
no son normativas exclusivas ni definitivas, ya que siempre se
desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales
relativas y deben entenderse siempre en el contexto de las
facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente,
pero el Municipio siempre goza de un grado de autonomía y
debe tener una intervención real y efectiva en materia de
asentamientos humanos y expedición de licencias o permisos
de construcción dentro de su ámbito territorial y no ser un mero
ejecutor, y por lo mismo, válidamente puede actuar en esa
JAL-24/2014-III 205
materia en unión de otras dependencias municipales como es la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, pues su actividad se
desarrolla conforme a las disposiciones legales que establece la
competencia concurrente en materia de asentamiento humanos
y autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo dentro del territorio
del Municipio de Morelia, Michoacán, y no incide en la
autonomía del Municipio, ni suplanta las facultades
constitucionales de éste ni invade su esfera competencial, lo
que lleva a concluir en lo infundado del concepto de
impugnación en análisis.
Orienta lo anterior, la jurisprudencia P./J. 17/2011, del
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la
Novena Época, registro: 161383, publicada en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de
2011, Materia(s): Constitucional, página 887, del rubro y texto
siguientes:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS
GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA
DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA
CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA.
206 JAL-24/2014-III
Las facultades de los Municipios en materia de
asentamientos humanos previstas en la fracción V del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, entendidas en el sistema
constitucional concurrente, no son normativas exclusivas
ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica
claramente que siempre se desarrollarán en los términos
de las leyes federales y estatales relativas; así, aquéllas
deben entenderse siempre en el contexto de las
facultades concurrentes distribuidas constitucional y
legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas
constitucionales destinadas a reforzar la autonomía
municipal, concretamente las de 1983 y 1999, debe
tenerse presente que el Municipio siempre goza de un
grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal,
debiendo tener una intervención real y efectiva en ella y
no ser un mero ejecutor.”
Así como la diversa tesis 2a. XII/2006, por identidad
jurídica sustancial, sustentada por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Novena Época,
Registro: 175838, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, Febrero de 2006,
Materia(s): Constitucional, página 1542, que establece:
“PROCURADURÍA DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE
DEL ESTADO DE MÉXICO. AL EJERCER SU
FACULTAD PARA VIGILAR EL CUMPLIMIENTO DE
LAS DISPOSICIONES RELATIVAS A LA PREVENCIÓN
Y CONTROL DE LA CONTAMINACIÓN AMBIENTAL
EN UN TIRADERO MUNICIPAL, NO VIOLA LA
AUTONOMÍA DE QUE GOZA EL AYUNTAMIENTO
PARA LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE
LIMPIA, RECOLECCIÓN, TRASLADO, TRATAMIENTO
Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS. La Procuraduría
Estatal de Protección al Ambiente no invade la autonomía
de que goza el Municipio para la prestación de los
JAL-24/2014-III 207
servicios públicos antes referidos que les atribuye el
artículo 115, fracción III, inciso c), de la Constitución
Federal, al ejercer, en relación con un tiradero municipal,
su atribución de vigilar el cumplimiento de las
disposiciones relativas a la prevención y control de la
contaminación ambiental, practicar auditorías y
dictámenes ambientales, tramitar y resolver los
procedimientos administrativos que instaure en ejercicio
de sus atribuciones, así como imponer sanciones, puesto
que ésta encuentra sustento en el artículo 73, fracción
XXIX-G, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que establece la facultad del Congreso de la
Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia
de la Federación, Estados y Municipios en materia de
equilibrio ecológico y protección al ambiente; en la Ley
General relativa, que en su artículo 7o., dispone que
corresponde a los Estados la regulación de los sistemas
de recolección, transporte, almacenamiento, manejo,
tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e
industriales que no estén considerados como peligrosos,
así como en el Código Administrativo del Estado de
México, que dispone que corresponde al Ejecutivo Local,
a través de la Secretaría de Ecología y sus órganos
desconcentrados -carácter que tiene la citada
Procuraduría-, la formulación, ejecución y evaluación de
la política estatal en materia ecológica y de protección al
ambiente.”
Por otra parte, el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, -
parte actora-, en el tercero de los conceptos de impugnación que
hizo valer en el escrito presentado el diez de noviembre de dos
mil catorce, en alcance del escrito inicial de la demanda, es del
tenor literal siguiente:
208 JAL-24/2014-III
“…TERCERO.- El Acta de sesión de cabildo de fecha
26 de septiembre del 2013, en su punto 8.5, y todos los
actos impugnados que de ella derivan, deben ser
declarados nulos lisa llanamente, puesto que previo a su
emisión, ya existía una resolución que determina la
situación jurídica sobre la solicitud de licencia de uso de
suelo para la instalación de una estación de servicio para
la venta de Combustible, respecto del predio ubicado en
la esquina oriente de las avenidas ********** y **********,
dicha resolución es de fecha 08 de marzo del 2013,
emitida por el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente, en la cual se especifica que no es posible
otorgar la licencia de uso de suelo para los efectos
solicitados, sin embargo, esta resolución, hasta la fecha,
no ha sido revocada, puesto que no se interpuso medio
de defensa legal alguno, por ende resulta jurídicamente
imposible la existencia de otra resolución que determine
procedente la licencia de uso de suelo, ya que ambas
resuelven sobre una misma situación jurídica en sentido
diverso, debiendo prevalecer la que fue dictada con
anterioridad conforme a los procedimientos establecidos
en la ley y que fue dictada por autoridad competente.
En este sentido, tal y como ha quedado expuesto en
los hechos de la presente demanda, con fecha 08 de
marzo del 2013, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, emitió una
resolución negativa en cuanto a la Licencia de Uso de
Suelo para la Instalación de una estación de servicio en
el predio ubicado en la esquina de las Avenidas **********
y ********** del Fraccionamiento **********, ello en virtud de
que dicho predio no cumple con los lineamientos para el
establecimiento de una estación de servicio al
encontrarse a una distancia menor de 50 metros respecto
de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
considerado como centro de Concentración masiva,
(dicha resolución se anexa como prueba documental en
el presente escrito), sin embargo a la fecha, esta
resolución no ha sido revocada ni suspendida en sus
efectos, por ende, en estricto derecho, aún existe y
produce sus efectos jurídicos.
Ahora bien, tal como se puede observar en el
ANTECEDENTE número 1 del dictamen de fecha 23 de
Septiembre del 2013, el C. **********, con fecha 02 de
JAL-24/2014-III 209
septiembre del 2013, solicita sea reconsiderada su
petición y se le conceda licencia de uso de suelo positiva,
sin embargo, dicho escrito de solicitud de reconsideración
y las solicitudes presentadas anteriormente, no
constituyen la instauración de un medio de defensa legal,
así como tampoco solicita que se revoque la Resolución
de fecha 08 de Marzo del 2013, sino que el mismo es solo
un escrito simple de solicitud de reconsideración,
trayendo como consecuencia que la resolución antes
mencionada aún se encuentre existente en la vida jurídica
y por ende produciendo sus efectos.
La solicitud de reconsideración a que se alude en el
párrafo anterior, no constituye un medio de defensa legal,
ni puede producir los efectos de un medio de defensa en
virtud de las siguientes consideraciones:
1.- La fecha de presentación del escrito, es de manera
extemporánea, pues tal como se puede observar dentro
de la resolución de fecha 08 de marzo ó del 2013, fue
recibida por el C. **********, (representante de los
copropietarios de conformidad con la carta poder simple
de fecha 26 de febrero del 2013 dirigida al Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente), con fecha 12 de
marzo del 2013, luego entonces para el día 02 de
septiembre del 2013 (fecha en que se presentó la
supuesta solicitud de reconsideración) ha transcurrido en
exceso el término legal para interponer cualquier medio
de defensa legal, por ende aun suponiendo que por
suplencia de la deficiencia de la queja, sea considerada
dicha solicitud como algún recurso, el mismo estaba
interpuesto de manera extemporánea.
2.- El C. **********, actúa de manera dolosa al presentar
una solicitud de licencia de uso de suelo respecto del
predio sobre el cual ya se había negado dicha licencia,
pues tal como se puede observar, la Resolución de fecha
08 de marzo del 2013, fue dirigida a el C. ********** y
Copropietarios del predio aludido, mientras que con fecha
27 de junio del 2013, el C. **********(hecho que consta en
el dictamen de fecha 23 de septiembre 2013) presentó
210 JAL-24/2014-III
escrito ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente solicitando la licencia de uso de suelo
nuevamente, pretendiendo que con el cambio de nombre,
hubiera una variación en el criterio para resolver. En el
colmo de la ilegalidad, con fecha 02 de septiembre del
2013, el mismo C. **********, solicita al Secretario del
Ayuntamiento instruir al personal necesario para obtener
la respuesta a su solicitud; luego entonces, el particular
demandado o buscaba interponer un recurso o medio de
defensa, sino que buscaba la confusión de los
funcionarios del Ayuntamiento para obtener una
respuesta favorable a sabiendas de que era ilegal.
3.- No existe en la legislación estatal o municipal un
recurso de reconsideración aplicable al caso, por ende, el
particular no se ajustó a las formalidades que exige el
ordenamiento jurídico para la interposición de un medio
de defensa legal, por lo que, su solicitud de respuesta no
puede considerarse como un recurso, sino un escrito
simple que no debe producir efectos jurídicos.
4.- El particular en ningún momento solicita la
revocación de la Licencia de Uso de Suelo negativa,
misma que se emite dentro de la resolución de fecha 08
de marzo del 2013, emitida por el Secretario de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente, sino que trasgrediendo el
ordenamiento jurídico, solicita una licencia nueva sin
revocar al anterior.
5- El dictamen aprobado en sesión de cabildo, ambos
actos impugnados, en ningún momento precisa que se
revoca la resolución de fecha 08 de marzo del 2013, por
ende, la sesión de cabildo no fue con la finalidad de
resolver un recurso administrativo, sino en virtud de
resolver una solicitud de un particular que de manera
dolosa.
Es así que la resolución de fecha 08 de marzo del 2013
no ha sido revocado por autoridad alguna, por ende, sigue
existiendo en la vida jurídica, por lo que sus efectos deben
prevalecer aun y cuando existan resoluciones posteriores
en diverso sentido.
Lo anterior en virtud de que los actos administrativos
gozan de presunción de validez, es pues que se
consideran válidos hasta en tanto no exista una decisión
administrativa o jurisdiccional que determine lo contrario,
JAL-24/2014-III 211
en consecuencia si dicha resolución no ha sido revocada,
se ha confirmado su sentido y por tanto surte todos los
efectos jurídicos.
En este sentido, no es jurídicamente posible la
existencia de resoluciones y actos administrativos
posteriores que determine sobre la misma situación pero
en diverso sentido, cuando aún existe una resolución que
fue dictada con anterioridad, en un procedimiento
administrativo, por la autoridad especializada y
competente paro ello, por tanto, al no haberse
cuestionado prevalecer por encima de todos los actos
posteriores.
Es así, que la resolución de fecha 08 de marzo del
2013, debe prevalecer por encima de los actos hoy
impugnados por las siguientes razones:
• Fue emitida por autoridad competente, en los
términos del artículo 277 del Código de Desarrollo Urbano
del Estado, además de ser el área especializada y con los
conocimientos técnicos para la resolución de solicitudes
de licencia de uso de suelo.
• Fue emitida con anterioridad a los actos hoy
impugnados, por lo que la situación jurídica determinada,
ya había sido resuelta.
• Es una resolución consentida por el particular, dado
que no fue impugnada través de algún medio de defensa
legal, ya que el C. **********, de manera dolosa, solo
presentó una nueva solicitud sin que se pidiera la
revocación de la resolución anterior.
• El Dictamen de fecha 23 de septiembre del 2013, no
precisa la revocación de la resolución anterior, por ende,
sigue produciendo sus efectos jurídicos negando la
licencia de uso de suelo.
• Todos los actos nacidos con la aprobación del
Dictamen por parte del Ayuntamiento como órgano
colegiado, fueron emitidos sin la realización de
212 JAL-24/2014-III
procedimientos técnicos, además de que fueron emitidos
por autoridad incompetente.
En consecuencia, se tiene que los actos hoy
impugnados son completamente ilegales en perjuicio del
interés público, ya que el propio Ayuntamiento no debe
permitir la coexistencia de actos que no se ajusten dentro
de los lineamientos específicos del Orden Jurídico
Federal, Estatal y Municipal, razón por la cual se solicita
a este H. Tribunal, la declaración de Nulidad Lisa y Llana
respecto de los actos impugnados.
Finalmente, es dable argumentar que no existen las
razones jurídicas suficientes para permitir la existencia de
los actos impugnados, ya que la situación jurídica sobre
la que versan, ya ha sido materia de un procedimiento
administrativo cuya resolución fue consentida por el
particular, ello aunado a las cuestiones de ilegalidad que
han sido vertidas dentro del presente juicio.
En conclusión, se actualiza la causal de nulidad
prevista en la fracción IV del artículo 275, en relación con
la fracción VIII del artículo 7o, ambos del Código de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, ello en
virtud de que las autoridades emisoras de los actos
impugnados, apreciaron de forma equivocada las
circunstancias bajo las cuales se emitieron, vulnerando
cuestiones de interés público y orden social.”
Dicho concepto de violación es infundado.
Es conveniente precisar que la parte actora aduce en el
concepto de violación, una cuestión de legalidad sobre la
prevalencia de las actas de Sesión de Cabildo del Ayuntamiento.
Lo anterior, tomando en consideración que la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante las
JAL-24/2014-III 213
tesis números 1a. CCCLXIX/2013 (10a.) y 1a. CCCLXVIII/2013
(10a.), sostuvo que en tratándose de una contradicción de
normas secundarias por excepción puede generarse una
cuestión de constitucionalidad cuando los efectos de esa posible
contradicción trasciendan en perjuicio de un contenido
constitucional o derecho humano; y que cuando dicha
trascendencia se da en el principio de seguridad jurídica
establecido en el artículo 16 constitucional, es necesario que el
reclamo del recurrente encierre un planteamiento argumentativo
de trascendencia al citado principio en grado suficiente, esto es,
que se trate de un alegato que combata, por ejemplo, el estado
de indefensión de los ciudadanos, al abrir la discrecionalidad de
la autoridad ante la falta de una respuesta jurídica al caso
concreto por tener normas contradictorias.
Además determinó, que: 1.- se tratará de una cuestión
de legalidad cuando existan varias interpretaciones de una
disposición, y ninguna de ellas tenga la potencialidad de
vulnerar la Constitución, por lo cual la opción de una modalidad
interpretativa no puede ser materia de escrutinio constitucional,
214 JAL-24/2014-III
y 2.- se tratará de una cuestión constitucional cuando se
cuestione que la modalidad interpretativa adoptada, aunque en
el ámbito de legalidad, tiene el potencial de vulnerar la
Constitución, siendo posible encontrar una intelección que la
torne compatible con ésta, por lo que la opción de una
modalidad sobre otra implica pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis 1a.
CCCLXIX/2013 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, de la Décima Época, Registro:
2005233, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 2, Enero de 2014, Tomo II, Materia(s): Común,
página 1111, del rubro y texto siguientes:
“CONTRADICCIÓN DE NORMAS SECUNDARIAS.
SUPUESTOS EN QUE PUEDE TRASCENDER A UNA
CUESTIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD. La resolución
interpretativa de la probable tensión de sentidos
normativos entre normas secundarias es una cuestión
que, por regla general, es de legalidad, pues se refiere a
la debida aplicación de la ley; sin embargo, por excepción
puede generarse una cuestión de constitucionalidad
cuando los efectos de esa posible contradicción
trasciendan en perjuicio de un contenido constitucional o
derecho humano. Ahora, si bien es cierto que esa
trascendencia puede ser en perjuicio de cualquier
contenido constitucional, también lo es que ésta
generalmente se da en el principio de seguridad jurídica
contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; no obstante, la
actualización de dicha hipótesis requiere de una
determinada evaluación, pues estimar que basta el
JAL-24/2014-III 215
señalamiento del recurrente en ese sentido para que esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación proceda a
resolver cuál debe ser la debida aplicación de las dos
normas secundarias en contradicción, equivaldría a
desdibujar sus elementos diferenciadores respecto de
una cuestión de legalidad, con la implicación de frustrar el
diseño institucional que anima al juicio de amparo directo.
Por tanto, es necesario que el reclamo del recurrente
encierre un planteamiento argumentativo de
trascendencia al principio de seguridad jurídica en grado
suficiente, esto es, que se trate de un alegato que
combata, por ejemplo, el estado de indefensión de los
ciudadanos, al abrir la discrecionalidad de la autoridad
ante la falta de una respuesta jurídica al caso concreto por
tener normas contradictorias; de ahí que el citado
principio no pueda servir como equivalente a la
prerrogativa de los justiciables para cuestionar las
interpretaciones realizadas por los tribunales terminales
en materia de legalidad, sino que ese derecho ha de
entenderse como un contenido autónomo sobre el cual
debe versar la cuestión planteada en el recurso de
revisión, por ejemplo, por contravenir la proscripción de la
arbitrariedad o impedir la previsibilidad de las
consecuencias jurídicas de los actos de las personas.”
Así como la diversa tesis 1a. CCCLXVIII/2013 (10a.), de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Décima Época,
Registro: 2005237, publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Libro 2, Enero de 2014, Tomo II,
Materia(s): Común, página 1122, que establece:
“REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. DIFERENCIAS
ENTRE CUESTIONES PROPIAMENTE
216 JAL-24/2014-III
CONSTITUCIONALES Y SUPUESTOS DE
INTERPRETACIÓN CONFORME, PARA EFECTOS DE
LA PROCEDENCIA DE AQUEL RECURSO. El artículo
107, fracción IX, de la Constitución Federal, establece las
bases procesales del juicio de amparo y contempla la
existencia del recurso de revisión en el amparo directo,
cuya procedencia se condiciona a la constatación de
"cuestiones propiamente constitucionales". Así, para
determinar cuándo se está en dichos supuestos, se han
utilizado criterios positivos -que identifican su naturaleza-
así como negativos -que reconocen cuáles no lo son-; uno
de estos criterios negativos consiste en identificar su
opuesto, esto es, si se trata de una cuestión de legalidad,
la que se define en términos generales como la atinente a
determinar la debida aplicación de una ley. Sin embargo,
esta distinción no es categórica, al existir casos en los
cuales una cuestión de legalidad puede tornarse en una
de constitucionalidad, por ejemplo, en el supuesto de la
interpretación conforme. Ahora bien, de los precedentes
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, deriva
una exploración progresiva para diferenciar entre una
cuestión propiamente de legalidad y una que encierre una
interpretación conforme, relevante para determinar la
procedencia del recurso de revisión, pues sólo esta
segunda interpretación permite su admisión. En ese
sentido, la división de categorías de legalidad en
oposición a las de constitucionalidad, en términos
generales, se ha establecido de la siguiente forma: 1) se
tratará de una cuestión de legalidad cuando existan varias
interpretaciones de una disposición, y ninguna de ellas
tenga la potencialidad de vulnerar la Constitución, por lo
cual la opción de una modalidad interpretativa no puede
ser materia de escrutinio constitucional, y 2) se tratará de
una cuestión constitucional cuando se cuestione que la
modalidad interpretativa adoptada, aunque en el ámbito
de legalidad, tiene el potencial de vulnerar la Constitución,
siendo posible encontrar una intelección que la torne
compatible con ésta, por lo que la opción de una
modalidad sobre otra implica pronunciarse sobre la
constitucionalidad de la norma. Por tanto, se está frente a
una cuestión de legalidad cuando se reclame que una
interpretación es mejor que otra a la luz de los fines de la
figura legal en cuestión o se reclame que cierta opción es
la que mejor acomoda todas las normas secundarias,
pues aunque comparte con aquélla la metodología de
buscar la mayor conformidad con ciertos principios o
JAL-24/2014-III 217
fines, lo relevante es que se trata, en todo caso, de una
cuestión interpretativa conforme a lo dispuesto por el
legislador, pero no con lo previsto en un contenido
constitucional.”
Ahora bien, para dar respuesta a lo planteado por el
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, es menester precisar que
los artículos 111, 112, 113, 114 y 115 de la Constitución Política
del Estado de Michoacán, que dispone en relación al Municipio
lo siguiente:
“Artículo 111.- El Estado adopta como base de su
división territorial y de su organización política y
administrativa el Municipio Libre. Su funcionamiento se
sujetará a las disposiciones de esta Constitución y de la
legislación reglamentaria respectiva.
Artículo 112.- Cada Municipio será gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular directa, que deberá
residir en la cabecera que señala la Ley. La competencia
que esta Constitución otorga al gobierno municipal se
ejercerá de manera exclusiva por el Ayuntamiento y no
habrá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado. …
Artículo 113.- El Ayuntamiento tendrá personalidad
jurídica para todos los efectos legales.
Artículo 114.- Cada Ayuntamiento estará integrado por
un Presidente Municipal y el número de síndicos y
regidores que la Ley determine.
La Ley introducirá el principio de representación
proporcional en la elección de los ayuntamientos.
218 JAL-24/2014-III
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus
trabajadores, se regirán por las leyes que expida la
Legislatura del Estado, con base en lo dispuesto en el
artículo 123 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias.
Artículo 115.- Los presidentes, los síndicos y los
regidores de los ayuntamientos, serán electos por el
pueblo; sus facultades y obligaciones, serán las
determinadas por esta Constitución y por la Ley de la
materia.
Si alguno de los miembros de los ayuntamientos dejare
de desempeñar su cargo será sustituido por su suplente
o se procederá según lo dispuesto en la fracción XX del
artículo 44 de esta Constitución y en la Ley.”
Los preceptos transcritos prevén que el Estado adopta
como base de su división territorial y de su organización política
y administrativa el Municipio Libre, su funcionamiento se sujetará
a las disposiciones de la Constitución Estatal y de la legislación
reglamentaria respectiva; cada Municipio será gobernado por un
Ayuntamiento de elección popular directa, que deberá residir en
la cabecera que señala la Ley.
Asimismo, la competencia que la constitución otorga al
gobierno municipal se ejercerá de manera exclusiva por el
Ayuntamiento y no habrá autoridad intermedia entre éste y el
Gobierno del Estado; el Ayuntamiento tendrá personalidad
jurídica para todos los efectos legales; cada Ayuntamiento
estará integrado por un Presidente Municipal y el número de
síndicos y regidores que la Ley determine.
JAL-24/2014-III 219
Por su parte, de lo aducido por el Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, en el concepto de violación en análisis,
permite establecer que ambos acuerdos fueron tomados en
Sesión de Cabildo del Ayuntamiento citado, con motivo de las
funciones de naturaleza administrativa del Ayuntamiento, que
se integra por el Presidente Municipal, con varios miembros
más llamados Síndico y Regidores.
En ese sentido, el acuerdo de cabildo emana de la
sesión de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, conforme a lo
previsto en los artículos 26, 27, 28, 29, 30 y 31 de la Ley
Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, disponen:
“Artículo 26. Para resolver los asuntos que le
corresponden, el Ayuntamiento celebrará sesiones que
podrán ser:
I. Ordinarias: Las que obligatoriamente deberán
llevarse a cabo cuando menos dos veces al mes, en la
primera y segunda quincena, para atender asuntos de la
administración Municipal; II. Extraordinarias: Las que se
realizarán cuantas veces sean necesarias para resolver
situaciones de urgencia. En cada sesión extraordinaria
sólo se tratará el asunto que motivó la sesión;
III. Solemnes: Aquéllas que exigen un ceremonial
especial; y,
220 JAL-24/2014-III
IV. Internas: Las que por acuerdo del Ayuntamiento
tengan carácter privado a las que asistirán únicamente los
miembros de éste.”
“Artículo 27. Las sesiones ordinarias, extraordinarias y
solemnes serán públicas, deberán celebrarse en el
recinto oficial del Ayuntamiento, y las solemnes en el
recinto que para tal efecto acuerde el propio
Ayuntamiento mediante declaratoria oficial.
En casos especiales y previo acuerdo podrán también
celebrarse las sesiones en otro lugar abierto o cerrado,
dentro de la jurisdicción municipal.”
“Artículo 28. Las sesiones serán convocadas por el
Presidente Municipal o las dos terceras partes de los
integrantes del Ayuntamiento, a través del secretario del
mismo. La citación será personal, de ser necesario en el
domicilio particular del integrante del Ayuntamiento, por lo
menos con cuarenta y ocho horas de anticipación,
tratándose de extraordinarias se hará cuando menos con
veinticuatro horas de anticipación, contener el orden del
día y en su caso la información necesaria para el
desarrollo de las mismas, así como el lugar, día y hora.
Para que las sesiones sean válidas, se requiere la
asistencia de la mitad más uno de los integrantes del
Ayuntamiento y serán dirigidas por el Presidente
Municipal y en ausencia de éste, por el Síndico y en
ausencia de ambos, quien determine la mayoría de los
asistentes.
Si a la primera citación no asisten los miembros
necesarios para celebrar la sesión, se citará nuevamente
en los términos que fija esta ley. Ese mismo día los
asistentes establecerán la fecha y hora en la que se
desarrollará la sesión ordinaria.
Los acuerdos se tomarán por mayoría de votos de los
miembros presentes en la sesión, teniendo el Presidente
Municipal voto de calidad para el caso de empate.
El Ayuntamiento sesionará las veces que señale su
reglamento, pero nunca serán menos de dos sesiones
ordinarias al mes.”
JAL-24/2014-III 221
“Artículo 29. Cada sesión del Ayuntamiento se iniciará
con la lectura del Acta de la sesión anterior sometiéndose
a aprobación o rectificación de quienes intervinieron en la
misma. Posteriormente el Secretario del Ayuntamiento
informará sobre el cumplimiento de los acuerdos de la
sesión anterior. Cumplido esto, se deliberarán los asuntos
restantes del orden del día.
Los acuerdos del Ayuntamiento se registrarán en los
Libros de Actas en original y duplicado que serán firmados
por los miembros que hayan estado presentes.
El Secretario del Ayuntamiento deberá expedir copias
certificadas de los acuerdos asentados en el Libro a los
miembros del Ayuntamiento que lo soliciten.
En el curso del primer mes de cada año, el
Ayuntamiento deberá remitir a la Dirección de Archivos
del
Poder Ejecutivo, un ejemplar del Libro de Actas de las
Sesiones del Ayuntamiento correspondiente al año
anterior.”
“Artículo 30. Previo acuerdo de sus miembros, en las
sesiones del Ayuntamiento deberán comparecer
servidores públicos municipales cuando se trate de
asuntos de su competencia. Tal comparecencia será
convocada por el Presidente Municipal.”
“Artículo 31. Los casos no previstos en la presente Ley,
respecto al funcionamiento del Ayuntamiento, se
sujetarán a las disposiciones de los respectivos
reglamentos municipales o a los acuerdos del propio
Ayuntamiento.”
De los preceptos transcritos de la Constitución Política
del Estado de Michoacán y de la Ley Orgánica Municipal del
222 JAL-24/2014-III
Estado de Michoacán, no se advierte que los acuerdos emitidos
en la Sesión Cabildo del Ayuntamiento, deberán prevalecer
unas sobre otros acuerdos tomados en una posterior Sesión de
Cabildo, pues el hecho de que los acuerdos sean diferentes en
cuanto a su alcance jurídico, esto que una Sesión de Cabildo
hayan determinado hacer nugatorio el otorgamiento de la
licencia de uso de suelo y en otra Sesión de Cabildo celebrada
con posterioridad, hayan acordado otorgar la licencia de uso de
suelo positiva para la construcción de la estación de servicio de
gasolinera, no implica que deberá prevalecer el primer acuerdo
sobre el segundo, ni a la viceversa, porque en la sesión de
cabildo no se llegó a esa conclusión y los preceptos que regulan
la sesiones del Ayuntamiento no lo prevén de esa manera, por
el contrario, la decisión tomada por los integrantes del
Ayuntamiento en cada una de las sesiones, deriva de una
facultad que tiene como órgano municipal autónomo, en el
marco del artículo 115 constitucional, el municipio aparece como
autónomo en diversas vertientes, a saber: política, merced a la
cual se da sus propias autoridades y ordenamientos normativos
exclusivos; jurídica, en cuya virtud tiene personalidad jurídica
propia; financiera, que le permite contar con patrimonio y rubros
tributarios propios; administrativa, puesto que tiene estructura y
funciones administrativas propias.
JAL-24/2014-III 223
De acuerdo con el modelo diseñado en el numeral
precitado, para la consecución de su finalidad, el municipio a
semejanza del Estado, tiene asignadas atribuciones
encuadrables en diversas categorías o clasificaciones jurídicas,
cuáles son las funciones públicas, los servicios públicos y las
obras públicas, cada una de las cuales responde a principios
distintos por tener caracteres esenciales diferentes, lo que trae
como consecuencia una regulación jurídica especial para cada
una de dichas categorías.
Así, el Municipio tiene atribuida la función formal y
materialmente administrativa en materia de asentamientos
humanos, esto es, para el ejercicio de sus facultades para
autorizar, controlar y vigilar la autorización del suelo, y para
otorgar licencias y permisos para construcción dentro de su
territorio, conforme a lo previsto en el artículo 115, fracción V,
incisos d) y f), de la Constitución Federal, de manera
concurrente con la Federación y el Estado -como ya se precisó
en párrafos que anteceden-, por lo que bajo ese contexto, los
acuerdos tomados por los integrantes del Ayuntamiento en
224 JAL-24/2014-III
sesión de Cabildo, son actos dentro del ámbito de sus facultades
y actividad interna y las funciones administrativas que le son
propias como órgano municipal, para regular con autonomía
aspectos específicos municipales en el ámbito de su
competencia y para adoptar las decisiones que estime
congruentes con las peculiaridades sociales, económicas,
biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas del
Municipio.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia P./J.
44/2011 (9a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de la Décima Época, registro: 160810, publicada en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I,
Octubre de 2011, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, página
294, del rubro y texto siguientes:
“ORDEN JURÍDICO MUNICIPAL. PRINCIPIO DE
COMPETENCIA (MUNICIPIOS COMO ÓRGANOS DE
GOBIERNO). La validez de los reglamentos municipales
previstos en la fracción II del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no
deriva de las normas estatales (ni de las federales) sino
directa y exclusivamente de la propia Ley Suprema. La
articulación entre los ordenamientos federal, estatal y
municipal se rige, en una serie de materias, por el
principio de competencia. Así, cualquier conflicto entre
normas pertenecientes a estos tres órdenes debe ser, en
los ámbitos relevantes, solucionado exclusivamente a la
luz del parámetro constitucional que opera la respectiva
atribución y delimitación competencial. Si la relación entre
normas estatales y municipales no pudiera en algún punto
o ámbito material describirse sobre la base del principio
JAL-24/2014-III 225
de competencia -en contraposición al de jerarquía- la
afirmación de que existe un "orden jurídico municipal"
independiente y separado del orden estatal y del federal
no tendría cabida, pues ningún sentido tendría afirmar
que los Municipios son, en el contexto constitucional
actual, "órganos de gobierno", o afirmar que la fracción II
del artículo 115 referido contempla "reglamentos" que,
lejos de ser asimilables a los reglamentos tradicionales de
detalle de normas, están llamados a la expansión
normativa y a la innovación, sirviendo -dentro del respeto
a las bases generales establecidas por las Legislaturas,
de contenido constitucionalmente acotado- para regular
con autonomía aspectos específicos municipales en el
ámbito de sus competencias, y para adoptar las
decisiones que las autoridades estiman congruentes con
las peculiaridades sociales, económicas, biogeográficas,
poblacionales, culturales y urbanísticas del Municipio.”
Por otra parte, el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán –
parte actora-, en una porción del tercer concepto de violación
del escrito que presentó el diez de noviembre de dos mil catorce,
en alcance del escrito inicial de la demanda, adujó lo siguiente:
“…En este sentido, tal y como ha quedado expuesto en
los hechos de la presente demanda, con fecha 08 de
marzo del 2013, el Secretario de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, emitió una
resolución negativa en cuanto a la Licencia de Uso de
Suelo para la Instalación de una estación de servicio en
el predio ubicado en la esquina de las Avenidas **********
y ********** del Fraccionamiento **********, ello en virtud de
que dicho predio no cumple con los lineamientos para el
establecimiento de una estación de servicio al
226 JAL-24/2014-III
encontrarse a una distancia menor de 50 metros respecto
de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
considerado como centro de Concentración masiva,
(dicha resolución se anexa como prueba documental en
el presente escrito) …”
Asimismo, el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, -
parte actora- en el cuarto concepto de violación del escrito que
presentó el diez de noviembre de dos mil catorce, en alcance
del escrito inicial de la demanda, expresó lo siguiente:
“…CUARTO.- El Dictamen de fecha 23 de septiembre
del 2013, que fue aprobado en sesión de cabildo con
fecha 26 de septiembre del 2013, tal como consta en el
acta de sesión de la misma fecha en su punto 8.5; debe
de ser declarado nulo lisa y llanamente, puesto que no se
llevaron a cabo los estudios técnicos especializados por
la autoridad competente para ello, sino que, las
comisiones del Ayuntamiento emisoras del dictamen, se
besaron en sistemas no oficiales y poco confiables para
la procedencia de la Licencia de Uso de Suelo Positiva,
trayendo como consecuencia graves vicios en el objeto y
en el motivo del acto administrativo, ya que la situación
jurídica determinada no proviene de elementos reales y
confiables que permitan su existencia.
Es así que en el considerando XI del mismo dictamen,
precisa que las comisiones emisoras, utilizaron el sistema
de medición ‘‘GOOGLE EARTH", sistema que puede
utilizarse vía internet por cualquier persona, sin embargo,
dichas mediciones no son especializadas para efectos
jurídicos y mucho menos como elemento toral para la
procedencia de licencia de uso de suelo en tratándose de
una estación de servicio que colinda con escuelas,
entendidas estas como centros de concentración masiva.
En este sentido, las comisiones que emitieron el
dictamen, tomaron como base el sistema de medición
“GOOGLE EARTH", para determinar la distancia que
existe respecto del predio de la Universidad Michoacana
JAL-24/2014-III 227
de San Nicolás de Hidalgo, trayendo como consecuencia
datos poco confiables, no especializados y cuya
variabilidad puede alterar el resultado del estudio, luego
entonces, dicho dictamen fue elaborado sin tener los
elementos suficientes y necesarios para la determinación
de la licencia de uso de suelo positiva.”
Dichos conceptos de violación son fundados.
A fin de explicar lo anterior, es menester referir a la
exposición de motivos del Reglamento para el Establecimiento
y Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia, lo cual es del tenor
literal siguiente:
“MIEMBROS DEL HONORABLE AYUNTAMIENTO
CONSTITUCIONAL DE MORELIA, MICHOACÁN.
P R E S E N T E S.-
Los que suscriben Lic. **********, Ing. **********, C. José
***********, Profra. ***********, M.C. **********, P.D.
************, C. ***********, Dr. ***********, Lic. **********, Lic.
*********** y el Lic. **********, todos integrantes de las
Comisiones de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, De
Fomento Industrial y Comercio, De Ecología, De
Gobernación, Trabajo, Seguridad Pública y Protección
Civil, del Honorable Ayuntamiento Constitucional de
Morelia, Michoacán de Ocampo, con fundamento en lo
que disponen los artículos 115 fracción segunda de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
artículos 113 y 123 fracción IV de la Constitución Política
228 JAL-24/2014-III
del Estado de Michoacán; artículos 32 inciso a) fracción
XIII, 145, 146, 148 fracción XXIII Y 149 de la Ley Orgánica
Municipal del Estado de Michoacán; artículos 47, 48, 49,
52, 53 y 54, del Bando de Gobierno Municipal de Morelia;
artículos 5 Fracción V, 28 y 29 del Reglamento Interno de
Sesiones y Funcionamiento de Comisiones del
Ayuntamiento de Morelia, nos permitimos someter a la
consideración de ustedes el “Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia”, argumentado y sustentado para el efecto en la
siguiente:
E X P O S I C I Ó N D E M O T I V O S
Las recientes reformas al artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
ha incorporado una serie de principios, que tienden al
fortalecimiento de los Municipios. El espíritu de la reforma
es consolidar al Ayuntamiento como Instancia de
Gobierno, el cual debe tomar sus propias decisiones en
beneficio colectivo. Las nuevas disposiciones amplían la
facultad de los Ayuntamientos y con ello permiten que
éstos tengan un mayor espacio para responder con mayor
eficacia a las necesidades sociales.
En ese orden de ideas la fracción II del artículo 115
Constitucional establece la facultad de los Ayuntamientos
para aprobar, de acuerdo con las Leyes en materia
Municipal que expiden las Legislaturas Locales, los
Bandos de Policía y Gobierno, Reglamentos, Circulares y
demás Disposiciones Administrativas, en iguales
términos, se expresan los numerales 123 fracción IV de la
Constitución Política del Estado de Michoacán y los
artículos 32 inciso a) fracción XIII,144, 149 Y 4° transitorio
de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de
Ocampo.
En los últimos años, en el Municipio de Morelia las
Estaciones de Servicio de Gasolina y Diesel se han
expandido sin un ordenamiento Municipal que regule
su instalación, establecimiento, operación y
funcionamiento, en lo que se refiere a las Estaciones
de Servicio de Gas Carburación, estas no han
proliferado tanto, pero se consideran como
actividades de riesgo, por lo que se incluyen como
causantes de desequilibrio ambiental. Siendo una
JAL-24/2014-III 229
prioridad del Gobierno Municipal garantizar a la
población un medio ambiente adecuado para su
desarrollo y convivencia armónica, así como de
garantizar el cumplimiento al programa de Desarrollo
del Municipio de Morelia.
Tomando en cuenta la facultad reglamentaria
concedida en la Constitución Federal y Estatal, así
como en Leyes y demás ordenamientos jurídicos
inherentes al caso, las Comisiones que suscriben
consideran de gran trascendencia expedir el
Reglamento Municipal para el Establecimiento y
Funcionamiento de Estaciones de Servicio de
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de
Morelia. Lo anterior para responder al reclamo de la
sociedad en el sentido de reglamentar la instalación
de este tipo de giros mercantiles, que ven con
preocupación que en los últimos años se han venido
instalando en forma desordenada sin considerar
distancias entre unas de otras y por otro lado dejando
de lado el impacto social en el lugar donde se
instalan.
Por las razones, fundamentos y consideraciones
anteriormente expuestas y con la finalidad de contar con
un instrumento jurídico que permita al Honorable
Ayuntamiento de Morelia, regular dichas actividades,
tienen a bien expedir el siguiente:
REGLAMENTO PARA EL ESTABLECIMIENTO Y
FUNCIONAMIENTO DE ESTACIONES DE SERVICIO
DE GASOLINA, DIESEL Y GAS CARBURACION EN EL
MUNICIPIO DE MORELIA …”
En la exposición de motivos se aprecia que el
Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento de
230 JAL-24/2014-III
Estaciones de Servicio de Gasolina, Diesel y Gas Carburación
en el Municipio de Morelia, surgió como un medio para controlar
el crecimiento de la instalación, establecimiento, operación y
funcionamiento de las estaciones de servicio de Gas
Carburación; actividades que, se aclaró, es de riesgo, no solo
ambiental, sino de seguridad a fin de garantizar a la población
un medio ambiente adecuado para el desarrollo y convivencia
armónica, así como garantizar el cumplimiento del programa de
Desarrollo del Municipio de Morelia; cuyos giros mercantiles, se
han estado instalando en forma desordenada sin considerar
distancias entre unas de otras y se deja de lado el impacto social
en el lugar donde se instalan.
Por su parte, los 1°, 4°, 5°, artículos 9, incisos A), K) y
L), 36 del Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento
de Estaciones de Servicio de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia, disponen:
“ARTÍCULO 1º. El presente ordenamiento, es de orden
público y tiene por objeto reglamentar la instalación,
establecimiento y operación de las Estaciones para la
venta de Gasolina, Diesel, y Gas Carburación, en el
Municipio de Morelia, fijando criterios y lineamientos
generales para normar el crecimiento de las Estaciones
de Servicio y Gas carburación, con la finalidad de
conservar y proteger el medio ambiente del Municipio de
Morelia en congruencia con el Programa de Desarrollo
Urbano del Municipio de Morelia.”
JAL-24/2014-III 231
“ARTICULO 4º. El presente reglamento señala con
carácter enunciativo y no limitativo:
A) Los lineamientos y normas a las cuales deberán
ajustarse las Estaciones de Servicio de Gasolina, Diesel
y Gas Carburación, que pretendan instalarse en el
Municipio de Morelia;
B) Los procedimiento para la expedición de la licencia
de construcción y la autorización definitiva;
C) Determinar la distancia de ubicación entre una
Estación de Servicio y otra;
D) Supervisar se cumpla con las normas y restricciones
contempladas en las Leyes y Reglamentos aplicables
para cada caso.”
“ARTICULO 5º. Corresponde al H. Ayuntamiento de
Morelia, verificar el cumplimento de las disposiciones
contenidas en éste Reglamento; a través de la Secretaría
de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, Dirección de
Inspección y Vigilancia, la Dirección de Protección Civil y
las Dependencias y Organismos Municipales, en los
términos que establece El Reglamento de Organización
de la Administración Pública Municipal y de las
disposiciones jurídicas aplicables.
“ARTICULO 9º. Para los efectos de este Reglamento
se deberá entender por:
A) Estación de Servicio: el establecimiento destinado
para la venta al menudeo de gasolina y diesel;
…
K) Centro de concentración masiva: lugar donde se
concentran mas de cincuenta personas desarrollando una
actividad, como hospitales, escuelas, Centros
Comerciales, Iglesias, Oficinas Gubernamentales, etc;
232 JAL-24/2014-III
L) Dictamen de uso de suelo: Documento mediante el
cual la autoridad competente en materia de Desarrollo
Urbano, dictamina la ubicación de un equipamiento de
servicio y señala las condicionantes para su
establecimiento; …”
“ARTICULO 36. La colindancia del predio propuesto,
deberá estar a una distancia de resguardo, de 50 metros
con respecto a lugares de concentración masiva, en este
supuesto se restará la distancia de resguardo del radio de
influencia entre estaciones de servicio.”
Los preceptos transcritos prevén que el referido
Reglamento, es de orden público y tiene por objeto reglamentar
la instalación, establecimiento y operación de las Estaciones
para la venta de Gasolina, Diesel y Gas Carburación, en el
Municipio de Morelia, fijando criterios y lineamientos generales
para normar el crecimiento de las Estaciones de Servicio y Gas
carburación, con la finalidad de conservar y proteger el medio
ambiente del Municipio de Morelia en congruencia con el
Programa de Desarrollo Urbano del Municipio de Morelia.
Dicho Reglamento, señala con carácter enunciativo y no
limitativo los lineamientos y normas a las cuales deberán
ajustarse las Estaciones de Servicio de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación, que pretendan instalarse en el Municipio de
Morelia; los procedimientos para la expedición de la licencia de
construcción y la autorización definitiva; determinar la distancia
JAL-24/2014-III 233
de ubicación entre una Estación de Servicio y otra; y supervisar
se cumpla con las normas y restricciones contempladas en las
Leyes y Reglamentos aplicables para cada caso.
Corresponde al Ayuntamiento de Morelia, verificar el
cumplimento de las disposiciones contenidas en dicho
Reglamento a través de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente, Dirección de Inspección y Vigilancia, la
Dirección de Protección Civil y las Dependencias y Organismos
Municipales, en los términos que establece el Reglamento de
Organización de la Administración Pública Municipal y de las
disposiciones jurídicas aplicables.
Igualmente, prevé que se deberá entender por estación
de servicio: el establecimiento destinado para la venta al
menudeo de gasolina y Diesel.
Centro de concentración masiva: lugar donde se
concentran más de cincuenta personas desarrollando una
actividad, como hospitales, escuelas, Centros Comerciales,
Iglesias, Oficinas Gubernamentales, etcétera.
234 JAL-24/2014-III
Dictamen de uso de suelo: Documento mediante el cual
la autoridad competente en materia de Desarrollo Urbano,
dictamina la ubicación de un equipamiento de servicio y señala
las condicionantes para su establecimiento.
La colindancia del predio propuesto, deberá estar a una
distancia de resguardo, de 50 metros con respecto a lugares de
concentración masiva, en este supuesto se restará la distancia
de resguardo del radio de influencia entre estaciones de
servicio.
Precisado lo anterior, es conveniente señalar que en el
presente juicio está acreditado que la estación de servicio de
gasolinera ubicada en la superficie del predio localizado en la
Avenida ********** esquina con la Avenida **********, del
fraccionamiento ********** de esta ciudad –referida en la licencia
de uso de suelo relacionada con este juicio-, se encuentra a una
distancia menor a cincuenta metros de los centros de
concentración masiva –escuela-, es decir, se encuentra dentro
del área de prohibición para la construcción, instalación,
operación y funcionamiento de la estación de servicio de
gasolinera.
Se considera de ese modo, porque el Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán –parte actora-, ofreció prueba de inspección
JAL-24/2014-III 235
ocular con asistencia de peritos, con siguientes puntos a
desahogar:
“…1.-Que se de fe sobre la existencia de una obra de
construcción en el predio ubicado en la esquina oriente de
las Avenidas ********** y ********** del fraccionamiento
********** de esta ciudad capital.
2.-Que se de fe sobre la existencia de centros
educativos como escuelas, universidades, primarias,
secundarias, preparatorias, guarderías o cualquier otro
centro educativo a los alrededores del predio señalado en
el punto anterior.
3.-Que se de fe sobre la distancia existente entre la
colindancia norte del predio donde se construye la
estación de servicio y colindancia sur del predio de la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo.
4.- Que se de fe sobre la distancia existente entre las
colindancias del predio donde se pretende construir la
estación de servicio y los diversos centros educativos a
que se refiere el punto 2.
5.-Que se de fe sobre la distancia y ubicación de un
grupo de vecinos de las distintas zonas habitacionales
aledañas, indicando las circunstancias en las que se
encuentran.
6.- Que se de fe sobre la existencia de elementos
físicos alusivos a la inconformidad por parte de un grupo
de personas sobre la construcción de la estación de
servicio.”
Ahora bien, la referida prueba se desahogó a las 10:00
diez horas del veintitrés de junio de dos mil quince, para lo cual
se elaboró la siguiente acta:
236 JAL-24/2014-III
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
Por auto de veinte de octubre de dos mil quince,
atendiendo a las manifestaciones realizadas por la parte actora
–oferente de la prueba de inspección con asistencia de peritos-
se determinó que al no haberse desahogado correctamente el
punto 4 de dicha prueba, puesto que en el acta se precisó que
se trataba del viento sur, pero lo correcto atendiendo a lo
establecido por la actora en punto 4 a desahogar, era el viento
norte, por ende, a fin de subsanar y aclarar dicho punto, de
nueva cuenta, se fijó el desahogo de la prueba de inspección
ocular con asistencia de peritos en lo referente al punto 4, para
las diez horas del día tres de noviembre de dos mil quince (foja
874 a la 875), lo cual consta en la siguiente acta (foja 890 a la
892:
(imagenes eliminadas con fundamento en los artículos 116 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
JAL-24/2014-III 237
Dicha prueba de inspección ocular tiene pleno valor
probatorio conforme a los artículos 367, fracción V, 479, 483 y
544 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de
Michoacán de aplicación supletoria al Código de Justicia
Administrativa del Estado de Michoacán, por disposición
expresa del artículo 263, de la que se desprende la construcción
en obra negra de la estación de servicio de la gasolinera en la
superficie del predio ubicado en la Avenida ********** esquina
con la Avenida **********, del fraccionamiento ********** de esta
ciudad, derivado de los diversos materiales de construcción que
en encontraban en el lugar como son excavación, tabicón,
columnas de concreto armado, trabes, la cual estaba delimitado
por cerca de malla ciclónica y madera, y al interior se observó
arena, grava, tezontle, material de filtro, tabique de barro rojo,
vestigios de escombros de la misma construcción, lámina
galvanizada que cubre un tanque cilíndrico de material
prefabricado, diversos materiales de acero como varillas, armex,
y la construcción de una pequeña casa hecha a base de
materiales de madera y lámina de cartón y sobre la malla
ciclónica que delimita el inmueble por viento poniente, una serie
238 JAL-24/2014-III
de plásticos color negro que delimita la visibilidad al interior del
inmueble.
Igualmente, se hizo constar de inicio que por el viento sur
dicha construcción era colindante con el inmueble de la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo –Ciudad
Unversitaria-, con calle o avenida de por medio de cuatro
carriles, en dirección de oriente a poniente y de poniente a
oriente, puesto que en dicha consta lo siguiente:
“…Acto continuo, se procede a desahogar el primero
de los puntos materia de la inspección procediéndose a
dar fe al respecto de que efectivamente en la esquina
oriente que conforma las Avenidas ********** y **********
entrada al Fraccionamiento ********** de esta Ciudad, se
encuentra una obra de construcción en proceso, la cual
consiste en una construcción de materiales sólidos en
tabique, cemento y varilla en aparente obra negra
construida en dos plantas, y en una tercera planta con un
pequeño cuarto aparentemente de servicio, siendo la
construcción de la primera planta descrita anteriormente,
en una medida aproximada de ocho por diez metros en su
área de desplante, la cual se aprecia desde el exterior, ya
que no tuvimos acceso; asimismo se aprecia una
excavación en la cual se aloja una construcción a base de
tabicón, trabes y columnas de concreto armado de
aproximadamente siete por quince metros de ancho y
largo, y cuya profundidad no se alcanza a percibir desde
el exterior, el cual será utilizado para alojar los tabiques.
La periferia del inmueble se encuentra cercada con malla
ciclónica de aproximadamente dos metros de altura con
postes tubulares y de madera, al interior también se
observan materiales a granel, tales como arena, grava,
tezontle y material de filtro así como tabique de barra rojo
recocido y algunos vestigios de escombro de la misma
construcción, también se observa una lámina
galvanizada de aproximadamente doce metros de largo
por cinco metros de alto, la cual cubre a un tanque
JAL-24/2014-III 239
cilíndrico de materiales prefabricado, cuyas medidas no
se puede precisar por no encontrarse cerca de la vista.
De igual forma se hace constar la existencia de materiales
de acero consistentes en varilla, “armex”, así como la
construcción de una pequeña casa hecha a base de
materiales de madera y lamina, cartón, así como la
colocación sobre la malla ciclónica que delimita el
inmueble por el viento poniente de una serie de plásticos
negros a una altura aproximada de dos metros de
delimita la visibilidad al interior del inmueble objeto de la
inspección. Acto continúo se procede a desahogar el
segundo de los puntos de la inspección
procediéndose a dar fe al respecto que por el viento
sur del inmueble en el que se actúa se colinda con
inmueble dela Universidad Michoacana de San
Nicolás de Hidalgo (**********) Calle o Avenida de por
medio de cuatro (carriles) se dice carriles en dirección
oriente-poniente y poniente-oriente con camellón
central de ambas direcciones; haciéndose constar de
igual forma que al oriente del inmueble en el que se actúa
se encuentra ubicado un Colegio Americano Primaria, así
como Maternal y Preescolar denominado Little Friends,
este Colegio ubicada bajo el número Oficial 1670 mil
seiscientos setenta, haciendo constar para teles efectos
que entre el colegio descrito y el inmueble materia de la
presente inspección se encuentra ubicada una tienda de
auto servicio denominada ********** con estacionamiento
de la tienda, ahora bien, por lo que refiere a los puntos
tercero y cuarto materia de la presente inspección se hace
constar únicamente que los peritos designados han
procedido a tomar las medidas relativas a dichos puntos
a desahogar, así como una serie de placas fotográficas,
por lo que atendiendo a la petición de los propios peritos
se les concede el término de 3 tres días a efecto de que
dictaminen ante el Tribunal todo lo relativo a dichos
puntos a desahogar, haciéndose constar que el método
de medición en los que se apoyaron los peritos es en cinta
metálica marca Truper de 100 cien metros de longitud. A
partir de estos momentos se hace constar la
240 JAL-24/2014-III
comparecencia del autorizado del codemandado
**********, quien se llama ********** a las 10:50 diez horas
con cincuenta minutos, quien se identifica con su licencia
de conducir ********** expedida por el Gobierno del
Estado, la cual se da fe tener a la vista para todos los
efectos a que haya lugar, procediéndose en este acto a
desahogar todos los puntos, por lo que se refiere al quinto
de los puntos se procede a dar fe que desde el inicio de
la presente has(sic) estas horas no se advierte la
presencia por ninguna de las colindancias del predio en
que se actúa aglomeración alguna de gente o
manifestación. Por lo que refiere al sexto de los puntos a
desahogar se procede a dar fe de la existencia de tres
lonas en color blanco con rojo y letras negras de
aproximadamente cuatro metros por dos y medio que
textualmente dice: “NO VECINOS Y ECUELAS UNIDOS
POR NUESTRA SALUD Y SEGURIDAD “ NO A LA
GASOLINERA EN **********” para señalar textualmente la
segunda de ellas “NO LOS VECINOS DE ********** Y
********** EXIGIMOS LA SOLUCIÓN DEFINITIVA” se
hace la precisión de no ser tres las mantas alusivas sino
cuatro, estas dos últimas en una medida aproximada de
cinco metros por uno treinta, que dice textualmente, el
mismo contenido consistente en: VECINOS PRONTO
ESTA VIALIDAD SERA BLOQUEADA ANTE LA FALTA
DE SOLUCIÓN DEL AYUNTAMIENTO MORELIANO,
DISCULPA LAS MOLESTIAS, NO A LA GASOLINERA
DE **********” Igualmente se hace constar que a la
entrada del Fraccionamiento ********** se aprecia a
simple vista varios costales con contenido de material
denominado grava, llantas, madera y una caseta a base
de material tubular cubierto con lona y plástico color
blanco, y en su interior está madera, costales sillas y
mesa de plástico disperso diverso material como arena y
grava. Con la anterior se da por terminados los puntos a
desahogar…”
Posteriormente, en el acta de inspección ocular
elaborada el día tres de noviembre de dos mil quince, se hizo la
aclaración correspondiente, en lo referente a que el punto
cardinal de colindancia de la construcción –estación de servicio
de gasolinera- corresponde al viento norte por el que colinda
JAL-24/2014-III 241
con Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo como
consta en el acta de inspección ocular elaborada el día tres de
noviembre de dos mil quince, y en cuya acta, además, se
observó por parte del personal de la Tercera Ponencia de este
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán,
que dicha colindancia se encuentra en cuatro carriles de por
medio de la avenida, a una distancia de 20 veinte metros
lineales, ya que en lo que interesa consta lo siguiente:
“… acto continuo se procede a dar fe con auxilio de
los peritos designados por las partes que la
colindancia con el viento norte del inmueble en que
se actúa ubicado en la esquina oriente de las
Avenidas ********** y al sur (de) con (la avenida
**********) (se dice **********; cuya colindancia lo es un
inmueble de la universidad Michoacana Avenida en
cuatro carriles de por medio 20 veinte metros, de igual
forma se hace constar que para efecto de dicha
medición se tomó en consideración tanto las
banquetas de ambas aceras y los citados cuatro
carriles de circulación como el camellón que se
encuentra al centro de estos últimos; acto continuo se
procede a desahogar lo relativo al punto 4 cuatro
relacionado con el punto 2 dos por lo que ve al viento
oriente del inmueble en que se actúa, Acto continuo se
hace constar la comparecencia del licenciado **********,
apoderado jurídico del codemandado **********, quien se
identifica con licencia de conducir, **********, emitida por
el gobierno del Estado de Michoacán. Por lo que para el
desahogo de este último punto los peritos actuantes
proceden a realizar una medición de lo que es la barda
perimetral colocada al oriente de la gasolinera sobre, se
242 JAL-24/2014-III
dice barda perimetral que en la anterior diligencia de
inspección Ocular de fecha 23 veintitrés de junio de 2015
dos mil quince no se encontraba construida con las
dimensiones que actualmente presenta, cuya barda tiene
unal (sic) altura de 2 metros con 50 centímetros, barda
perimetral que se describe que se toma como punto de
partida en dirección al oriente con ********** utilizando
para tales efectos cinta métrica de 50 metros, para arrojar
una distancia en, se dice de 75.80; setenta y cinco metros
con ochenta centímetros; acto continuo para procederá a
realizar una segunda medición tomando en consideración
la malla ciclónica que se advertía de la diligencia de fecha
23 de junio del año en curso que delimitaba en todos sus
vientos el predio dentro del cual actualmente se encuentra
construida la gasolinera tomando como punto de partida
el vértice nororiente del predio en donde nos ubicamos y
que actúa marcado con el número oficial 1823, justo sobre
la acometida eléctrica de Comisión Federal de
Electricidad y cuya distancia es de 32.70 treinta y dos
metros con setenta centímetros. Con lo anterior se dan
por terminados los puntos que este órgano jurisdiccional
estimó necesarios aclarar. Acto continuo y en uso de la
voz del ingeniero ********** manifiesta lo siguiente: “ratifico
en todos sus puntos mi dictamen emitido el 26 veintiséis
de junio de 2015 dos mil quince, fecha de presentación, a
excepción de la aclaración vertida en la que acordamos
que la Universidad Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo se encuentra ubicada hacia el norte del predio.
Materia de la Litis a una distancia de 20,00 veinte metros,
tal y como se señala en el croquis anexo del mencionado
dictamen”. También en uso de la voz el Ingeniero
********** manifiesta lo siguiente: “Ratifico en todas y cada
una de las partes el dictamen pericial emitido o
presentado con fecha 26 veintiséis de junio de 2015 dos
mil quince, en el mismo coincidieron las medidas
señaladas en el dictamen con las obtenidas físicamente
durante la presente inspección. …”
Lo anterior se corrobora con el dictamen pericial a cargo
de los peritos que asistieron a la inspección ocular, como se
expone a continuación:
JAL-24/2014-III 243
En efecto, los medios de prueba que reconocidos
legalmente, se encuentra la prueba pericial, por lo que es
evidente que el perito, sin importar cual haya sido el origen de
su designación, también está obligado a conducirse con lealtad,
probidad y veracidad.
Esto es así, porque si la peritación se desarrolla por
personas que se consideran especialmente calificadas por sus
conocimientos técnicos, artísticos o científicos, cuya función
consiste en suministrar al juzgador argumentos o razones a
través de los cuales éste puede adquirir convicción respecto de
ciertos hechos cuya percepción o entendimiento escapan de su
conocimiento, es imprescindible que quien ocupe ese cargo,
realmente se conduzca con lealtad, probidad y veracidad, pues
aunque el juez es considerado un experto en derecho,
generalmente carece de los conocimientos necesarios para
resolver una controversia que versa sobre cuestiones científicas,
artísticas o técnicas, de ahí que si debido a esa falta de
conocimientos, tiene necesidad de apoyarse en un perito, a fin
de que éste le suministre los conocimientos de los que adolece
244 JAL-24/2014-III
para resolver la controversia sometida a su consideración, es
evidente que el perito se convierte en un auxiliar del juzgador en
numerosas actividades que requieren conocimientos, estudios
especializados o larga experiencia.
En efecto, aunque en el proceso el juzgador puede
auxiliarse de diversas personas que prestan colaboración de
diversa índole, solamente el perito presta una colaboración
científica, técnica o artística de la cual no puede prescindir el
juzgador.
Así, como la colaboración o auxilio que presta el perito al
juzgador es de una naturaleza especial, y por ende, de diversa
índole a la que puede prestar cualquier otro colaborador en el
procedimiento, en tanto que se relaciona con temas de los que
el juzgador no tiene plenos conocimientos, se parte de que el
perito no sólo es una persona experta en la materia sobre la que
dictamina, sino que además, se conduce conforme a su leal
saber y entender en la materia sobre la que dictamina, pues se
presupone que ha estudiado cuidadosamente el tema sometido
a su consideración, por lo que debe también presumirse que no
tiene la intención de engañar al juzgador, en tanto que su peritaje
plasmado en el dictamen correspondiente, es un acto que realiza
de manera consciente, libre de coacción, violencia o dolo.
JAL-24/2014-III 245
En ese orden de ideas, aunque la valoración de la prueba
pericial generalmente se deja al prudente arbitrio del juez, al
momento de valorar los dictámenes correspondientes, debe
partir de que corresponde al juzgador apreciar los dictámenes
periciales, de modo tal que sólo las razones científicas, técnicas
o artísticas que se expongan en ellos deben servir para decidir
de acuerdo con una sana crítica de su contenido, si merecen o
no valor probatorio y además, cuál de ellos deberá prevalecer.
Ahora bien, el hecho de que el juzgador deba partir de
esa situación al momento de valorar los dictámenes
correspondientes, no debe considerarse como una limitante de
su libertad de apreciación, pues es evidente que en uso de ella,
sí le puede negar valor probatorio a un dictamen cuando
considere que existen razones para considerar que se oponga a
las constancias del juicio o que no es veraz, por lo que
corresponde al órgano jurisdiccional conceder o negar valor
probatorio y elegir cuál deberá prevalecer, además, la prueba
pericial no vincula obligatoriamente al órgano jurisdiccional, ni
rige en relación con ella el principio de la mayoría, en cuanto al
246 JAL-24/2014-III
número de dictámenes coincidentes; sino que debe atender a los
fundamentos de cada dictamen y apreciarlos en relación con las
constancias de autos, para decidir a cuál de los peritajes le
otorga valor probatorio suficiente para orientar la decisión del
Tribunal.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis sustentada por
I.7o.C.28 C (10a.), sustentada por el Séptimo Tribunal Colegiado
en Materia Civil del Primer Circuito, de la Décima Época,
Registro: 2003122, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3,
Materia(s): Civil, página: 2060, que establece:
“PRUEBA PERICIAL. LAS OPINIONES EMITIDAS
EN LOS DICTÁMENES NO VINCULAN AL JUZGADOR,
PUES ES ÉSTE QUIEN DETERMINA SU VALOR. Como
el artículo 1301 del Código de Comercio prevé un sistema
de libre valoración para la prueba pericial, la opinión
emitida en un dictamen no vincula necesariamente al
Juez ni lo obliga a darle un valor probatorio del que
carece, porque finalmente es a él a quien, como perito de
peritos y de acuerdo con su libre arbitrio, corresponde
ponderar en su justo alcance, la eficacia de los medios
probatorios, es decir, es el Juez quien decide si acoge o
no las conclusiones contenidas en los peritajes o si en
todo caso, las asume parcialmente o las adminicula con
otros elementos de prueba, con base en un análisis de
sus fundamentos y conclusiones y al tenor de los
principios elementales de orden lógico como son:
congruencia, consistencia, no contradicción y
verosimilitud, los que debe observar al exponer los
razonamientos que soporten su decisión y que la
justifiquen con una finalidad persuasiva o de mayor
credibilidad, a fin de rechazar la duda y el margen de
subjetividad del resolutor. En esas condiciones, el
JAL-24/2014-III 247
desahogo de una pericial no implica su forzosa utilidad
para resolver la controversia, pues conforme al arbitrio del
Juez puede ser que ninguno de los dictámenes sea
suficientemente sustentable para crear convicción en él y
entonces, será éste, quien de acuerdo con sus facultades
deberá decidir la situación jurídica que se le plantea, aun
cuando su determinación no encuentre apoyo en los
peritajes que obren en autos.”
Así como la diversa jurisprudencia VI.2o.C. J/193,
sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil
del Sexto Circuito, de la Novena Época, Registro: 190934, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII,
Octubre de 2000, Materia(s): Civil, página 1221, que establece:
“PERITAJES, VALOR PROBATORIO DE LOS. ES
FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUZGADOR
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE PUEBLA). El hecho
de que el tribunal otorgue valor probatorio pleno al perito
designado por una de las partes no causa perjuicio alguno
a su contraria en razón de que, con base en el artículo
434 del código procesal civil del Estado de Puebla, el
juzgador puede otorgar valor probatorio a los dictámenes
periciales, de acuerdo a las circunstancias, es decir, tal
valoración queda a su facultad discrecional que le otorga
la ley, siempre y cuando el razonamiento empleado para
inclinarse por determinada probanza no contravenga la
lógica ni las disposiciones legales.”
Y, la diversa jurisprudencia de la otrora Cuarta Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Séptima Época,
Registro: 393303, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, del Apéndice
248 JAL-24/2014-III
de 1995, Tomo V, Parte SCJN, Materia(s): Laboral, tesis: 410,
página: 273, que establece:
“PRUEBA PERICIAL, VALOR DE LA. La prueba
pericial no vincula obligatoriamente al Tribunal de
Trabajo, ni rige en relación con ella el principio de la
mayoría, en cuanto al número de dictámenes
coincidentes; sino que el juzgador debe atender a los
fundamentos de cada dictamen y apreciarlos en relación
con las constancias de autos, para decidir a cuál de los
peritajes le otorga valor probatorio suficiente para orientar
la decisión del Tribunal, debiendo hacer constar esos
argumentos en su resolución, para cumplir con la
obligación constitucional del debido fundamento legal,
siendo también obligatorio señalar los motivos por los que
se niega valor y eficacia a otro u otros de los dictámenes
rendidos.”
Conforme a las anteriores premisas, se determina que
en el dictamen pericial que rindió el ingeniero civil ********** y
que presentó ante la Tercera Ponencia de este Tribunal de
Justicia Administrativa del Estado, el veintiséis de junio de dos
mil quince, conforme a los puntos sobre los versó su opinión
pericial, dijo lo siguiente (foja 380 a la 387 de autos):
“…RESPUESTA 3).- Se anexa plano 01 en donde se
aprecia la distancia que existe entre las colindancias norte
del inmueble materia de la inspección y la colindancia sur
de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo,
dicha distancia es de 20.00 m. veinte metros lineales. Se
anexa fotografía 01 en donde se aprecia dicha separación
entre los predios con la ********** de por medio.
RESPUESTA 4.- Se anexa plano 01 en donde se
aprecia la distancia más corta que existe entre las
colindancias del inmueble materia de la inspección y los
centros educativos más cercanos que en este caso
resulta ser la propia Universidad Michoacana de San
JAL-24/2014-III 249
Nicolás de Hidalgo cuya distancia más corta es de 20.00
m. y que ya fue señalada en el punto anterior…”
Dictamen pericial que tiene pleno valor probatorio
conforme a los artículos 367, fracción IV, 451, 452, 457, 461,
fracción I y 545 del Código de Procedimientos Civiles del Estado
de Michoacán, de aplicación supletoria al Código de Justicia
Administrativa del Estado de Michoacán, por disposición
expresa del artículo 263, toda vez que es acorde a los hechos
observados a través de los sentidos durante el desahogo de la
prueba de inspección ocular y es congruente con las
colindancias y medidas asentadas en las actas de la inspección
ocular, así como con las placas fotográficas que acompañó al
peritaje y en las se observa la colindancia y la distancia que
existente entre la construcción de la estación de gasolinera con
el inmueble de la Universidad Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo –**********-, por lo que dicho peritaje deberá prevalecer
sobre el diverso dictamen pericial emitido por el ingeniero civil
**********, perito designado por este órgano jurisdiccional en
rebeldía de la parte demandada, toda vez que su opinión pericial
250 JAL-24/2014-III
glosada en la foja 388 a la 410 de autos y 906 a la 909 de autos,
únicamente contiene conceptos generales en relación a los
puntos materia de la pericial, pero no expone conclusiones
objetivas, puesto pese a que en la inspección ocular a la que
asistió y percibió la medición de la distancia que existe entre la
colindancia del predio en el que se construye la estación de
servicio de gasolinera por el punto cardinal norte con el inmueble
de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo –
********** avenida de por medio en cuatro carriles, soslayó
suministrar en el dictamen pericial que emitió datos que
permitan arribar a una conclusión diversa a la alcanzada en la
inspección ocular y en el peritaje que rindió el perito el ingeniero
civil ********** en relación aquélla colindancia de la construcción
con dicho centro de educación superior, cuya percepción o cuyo
entendimiento haya escapado al personal judicial o al otro perito.
Además, el peritaje rendido por el ingeniero civil
**********, contiene datos relacionados con la construcción de la
estación de servicio de gasolinera, la ubicación de ésta, los
materiales utilizados para llevar a cabo dicha obra, y la distancia
que –conforme a lo que él manifestó- se encuentra la
construcción en relación con el Colegio Americano “**********”
ubicado en la “…AVENIDA **********, AL ORIENTE DEL SITIO
JAL-24/2014-III 251
DONDE SE ENCUENTRA EN CONSTRUCCIÓN LA
ESTACIÓN DE SERVICIO A UNA DISTANCIA DE 75.90
METROS, MEDIDA OBTENIDA ENTRE LOS LINDEROS
ORIENTE DE LA ESTACIÓN DE SERVICIO EN
CONSTRUCCIÓN Y PONIENTE DEL COLEGIO AMERICANO
“**********”.
Asimismo, conforme a las placas fotográficas que
acompañó al dictamen pericial, en específico la que glosada en
el foja 409 de autos, el perito refirió: “…VISTA TOMADA A LA
ZAPATA CORRIDA EN PROCESO DE CONSTRUCCIÓN
DONDE SE PUEDE APRECIAR EL ARMADO DE VARILLA DE
3/8” Y COLADO DE CONCRETO HIDRÁULICO
PARCIALMENTE, CONSTRUÍDA A PARTIR DE LA ESQUINA
SURESTE DEL INMUEBLE Y EN DIRECCIÓN DE SUR A
NORTE, DONDE SE EDIFICARA LA BARDA QUE
DELIMITARA POR EL VIENTO ORIENTE AL INMUEBLE…”
Conforme a lo anterior y atendiendo a las demás placas
fotográficas y por la ubicación del Colegio Americano
“***********”, se colige que la medición que refirió el perito entre
252 JAL-24/2014-III
éste colegio y la construcción en comento, la advirtió a partir de
“…DONDE SE EDIFICARA LA BARDA QUE DELIMITARA POR
EL VIENTO ORIENTE AL INMUEBLE…” (foja 409).
Por consiguiente, el dictamen pericial lo orientó a
establecer una distancia entre la construcción y un centro
escolar, diferente a la colindancia que resulta de la estación de
servicio de gasolinera con el inmueble de la Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo –**********-, cuya
distancia en metros lineales según se precisó, es menor a
cincuenta metros, lo cual no fue desvirtuado con el peritaje
rendido por el ingeniero civil **********.
Por tanto, deberá prevalecer el peritaje rendido por el
ingeniero **********, que es acorde a los hechos observados en
la inspección ocular y con la medición y distancia que existe
entre la construcción de la gasolinera con el inmueble de la
Universidad Michoacana de Nicolás de Hidalgo –**********-, que
es lo que genera la limitante para el otorgamiento de la licencia
de suelo para la construcción de la estación de servicio de
gasolinera.
Al respecto es aplicable la jurisprudencia 1a./J. 90/2005,
sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, de la Novena Época, Registro: 177307, publicada
JAL-24/2014-III 253
en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo
XXII, Septiembre de 2005, Materia(s): Común, página 45, que
establece:
“DICTÁMENES PERICIALES NO OBJETADOS. SU
VALORACIÓN. En relación con la facultad de los Jueces
para apreciar las pruebas, la legislación mexicana adopta
un sistema mixto de valoración, pues si bien concede
arbitrio judicial al juzgador para apreciar ciertos medios
probatorios (testimoniales, periciales o presuntivos), dicho
arbitrio no es absoluto, sino restringido por determinadas
reglas. En tal virtud, el hecho de que no se objete algún
dictamen pericial exhibido en autos, no implica que éste
necesariamente tenga valor probatorio pleno, pues
conforme al principio de valoración de las pruebas, el
juzgador debe analizar dicha probanza para establecer si
contiene los razonamientos en los cuales el perito basó
su opinión, así como las operaciones, estudios o
experimentos propios de su arte que lo llevaron a emitir
su dictamen, apreciándolo conjuntamente con los medios
de convicción aportados, admitidos y desahogados en
autos, atendiendo a las reglas de la lógica y de la
experiencia, exponiendo los fundamentos de su
valoración y de su decisión. Por tanto, la falta de
impugnación de un dictamen pericial no impide al Juez de
la causa estudiar los razonamientos técnicos propuestos
en él, para estar en posibilidad de establecer cuál peritaje
merece mayor credibilidad y pronunciarse respecto de la
cuestión debatida, determinando según su particular
apreciación, la eficacia probatoria del aludido dictamen.”
Lo cual es acorde a lo manifestado por los demandados
**********, en cuanto apoderada legal de ********** Y **********,
254 JAL-24/2014-III
por su propio derecho y en su carácter de apoderados jurídicos
de **********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, **********,
**********, **********, **********, **********, **********, ********** y
**********, por su propio derecho y como apoderada jurídica de
**********, **********, **********, quienes a través del escrito
contestación a la demanda, manifestaron en lo conducente lo
siguiente: “…Por lo que la barda perimetral de ********** de
este Municipio, tal y como lo señala si esta a una distancia
menor a 50 metros de distancia de la construcción de esta
gasolinera…” (foja 220 a la 225), lo cual constituye una
confesión al provenir del escrito de contestación de la demanda,
respecto de que el referido centro de educación superior estar a
una distancia menor a cincuenta metros en relación a la
construcción de la gasolinera, a la que se le concede pleno valor
probatorio conforme a los artículos 391 y 401 del Código de
Procedimientos Civiles del Estado de Michoacán, de aplicación
supletoria al Código de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán, por disposición expresa del artículo 263.
Bajo ese contexto, procede concluir que en el presente
juicio está acreditado que la estación de servicio de gasolinera
ubicada en la superficie del predio localizado en la Avenida
JAL-24/2014-III 255
********** esquina con la Avenida **********, del fraccionamiento
********** de esta ciudad –referida en la licencia de uso de suelo
relacionada con este juicio y en la licencia de construcción-, se
encuentra a una distancia menor a cincuenta metros de los
centros de concentración masiva –escuela-, es decir, se
encuentra dentro del área de prohibición para la construcción,
instalación, operación y funcionamiento de la estación de
servicio de gasolinera, lo que contraviene lo previsto en el
artículo 36 del Reglamento para el Establecimiento y
Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia, esto es, su construcción
se llevó a cabo en una distancia menor a cincuenta metros de
un centro de concentración masiva que es el inmueble de la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo –**********-
, conforme al artículo 9, inciso K) de dicho reglamento.
De donde se sigue, que el Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, al emitir y aprobar el punto 8.5 en la sesión de
cabildo de fecha veintisiete de septiembre de dos mil trece, no
ponderó lo previsto en los artículos precisados en el párrafo que
256 JAL-24/2014-III
antecede, pese a que la licencia de uso de suelo positiva para
la construcción de la estación de servicio de gasolinera, fue
condicionada la autorización para que previamente el interesado
presentara y acreditara la carta vecinal, lo cual –se dijo en el
acuerdo- sería verificado por el personal de la Secretaría
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente y además, instruyó al
Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente para que
vigilara el cabal cumplimiento por parte del interesado de los
demás requisitos que señalen las leyes, reglamentos y demás
disposiciones administrativas y fiscales aplicables a la materia
del caso, luego, si el Reglamento para el Establecimiento y
Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia, regula lo inherente a las
estaciones de servicio de gasolina, por lo cual, si en el punto 8.5
del acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, determinaron que la procedencia para otorgar la
licencia de uso de suelo condicionada, es decir, que cumpla con
la normatividad aplicable, las autoridades demandadas estaban
legalmente obligadas a verificar, previo a otorgar esa la licencia
de uso de suelo, que el interesado cumpla con el referido
requisito de distancia que deberá existir entre ese tipo de giros
mercantiles y las escuelas, pues lo que busca ese tipo de
normas es salvaguardar la vida, los bienes y el entorno de la
JAL-24/2014-III 257
colectividad y óptima ubicación de ese actividad que conlleva un
alto grado de riesgo y peligro para los centros de concentración
masiva, entre ellos, las escuelas, ante la posibilidad de operar
una estación de servicio de gasolina debido a la cercanía con el
centro educativo.
Lo anterior se relaciona con el oficio número **********, de
diecinueve de noviembre de dos mil catorce, firmado por el el
doctor ********** en cuando Rector de la Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, el cual dirigió a los
integrantes del Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán
y a su vez lo presentó ante la Tercera Ponencia de este Tribunal
de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán el veintisiete
de noviembre de dos mil catorce como consta en el sello de
recibo (foja 175), en el que manifestó: “…1.En ningún momento
se solicitó opinión alguna con respecto a la instalación de dicha
Estación, a pesar de que la cercanía con dicho predio nos
configura como principales vecinos. - - -2.-La prolongación de la
**********, entre el tramo de la calle ********** y la ********** se
realizó en el año 2001, gracias a la donación de una fracción del
258 JAL-24/2014-III
terreno de **********. Por lo que el aprovechamiento que otorga
la plusvalía de una vialidad, tan amplia, nos parece no debe
afectar o condicionar en ningún momento las instalaciones
universitarias y la presencia de la estación de servicio de
PEMEX (gasolinera), por su propia naturaleza de
almacenamiento de combustible condicionada de forma
negativa el aprovechamiento y uso de la fracción suroriente de
**********. - - - 3.- El crecimiento constante y permanente de la
matrícula estudiantil en la Universidad ha propiciado que año
con año se construyan edificios y en todos los casos, aulas,
laboratorios, oficinas administrativas, estadio, y gimnasio,
constituyen sitios de concentración de personas. - - - De la
misma forma que en el anterior comunicado, les pedimos
amablemente tomar en cuenta las consideraciones expuestas
como la opinión de los 55 mil alumnos, más 2,800 profesores y
3,000 trabajadores que conforman la comunidad universitaria y
a quienes estamos obligados a proporcionar las mejores
condiciones de confort y seguridad.”
Del oficio transcrito, se colige que el Rector de la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, expuso
que no le fue solicitada la opinión a la comunidad universitaria,
para la instalación de la gasolinera, pese a la cercanía con dicho
JAL-24/2014-III 259
predio y como principales vecinos con la gasolinera; además,
que la instalación de la estación de servicio gasolinera por su
propia naturaleza de almacenamiento de combustible
condiciona en forma negativa el aprovechamiento y uso de la
fracción suroriente de ********** y el crecimiento constante y
permanente de la matrícula estudiantil en la Universidad
propicia que año con año se construyan más edificios –aulas,
laboratorios, oficinas administrativas, estadio y gimnasio-, lo
cuales son sitios de concentración masiva.
Por consiguiente, el predio que ocupa **********
perteneciente a la Universidad Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo, colinda con el predio en el que se construye la estación
de servicio de gasolinera –tal y como se precisó en la prueba de
inspección ocular con asistencia de peritos que se desahogó en
autos-, cuya distancia no supera la prohibición establecida
legalmente, y conforme a la matrícula estudiantil, los profesores
y personal administrativo constituyen un centro de
concentración masiva de personas en los distintos lugares que
la integran y no se puede impedir o limitar el derecho de las
260 JAL-24/2014-III
autoridades universitarias para seguir construyendo más
edificios, consistentes en aulas, laboratorios, oficinas
administrativas, estadio y gimnasio, puesto que tales espacios
para atender la matrícula estudiantil creciente año con año
escolar y actividades administrativas propias del centro escolar
de educación superior, además, aun tratándose de sus áreas
deportivas, son lugares en los que se concentran en forma
masiva de personas, ya sea para la práctica deportiva o como
espectadores, por lo que restricción para la instalación de la
estación de servicio de gasolinera, de ubicarla a una distancia
de resguardo mínima de cincuenta metros respecto del centro
escolar, es una limitante a salvaguardar la vida de las personas,
sus bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que pudiera
acontecer con motivo de la actividad realizada por los
establecimientos de venta, almacenamiento y autoconsumo de
gasolina y diesel y en virtud de lo cual se requiere la imposición
de providencias encaminadas a prevenir la afectación de los
derechos de la comunidad estudiantil que integra la Universidad
Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, por su colindancia con
el predio en el que construye la estación de servicio de
gasolinera. Esto es, el predio de la Universidad Michoacana de
San Nicolás de Hidalgo, está situado frente al predio en el que
se construye la gasolinera, y la Avenida ********** de por medio,
JAL-24/2014-III 261
por lo que al margen de que en el punto 8.5 del acuerdo de
Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, que
constituye el acto impugnado, se hubiera determinado lo
siguiente: “…SEGUNDO.- TOMANDO QUE EN LAS ÁREA
VERDES Y JARDINERAS QUE DELIMITAN EL INMUEBLE DE
**********, NO SON ZONA DE AMORTIGUAMIENTO ENTRE
LOS EDIFICIOS DONDE SE IMPARTE CÁTEDRA Y LAS
COLONIAS CIRCUNDANTES A EFECTO DE MITIGAR
RUIDOS QUE DISTRAIGAN LA ATENCIÓN DEL ALUMNO,
RAZÓN POR LA CUAL SE RESUELVE COMO PROCEDENTE
LA SOLICITUD PRESENTADA POR EL C. **********,
AUTORIZANDOSE SE OTORGUE LICENCIA DE USO DE
SULEO POSITIVA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA
ESTACIÓN DE SERVICIO (GASOLINERA) EN LA
SUPERFICIE DEL PREDIO UBICADO EN LA ESQUINA DE
LAS CALLES ********** SIN NÚMERO Y LA AVENIDA **********
EN EL FRACCIONAMIENTO ********** DE ESTA CIUDAD DE
MORELIA, MICHOACÁN, CONDICIONADA ESTA
AUTORIZACIÓN…”
262 JAL-24/2014-III
Como se aprecia, en el referido punto de acuerdo de
Cabildo, se consideró que se trataba de áreas verdes y
jardineras que delimitaban el inmueble de **********, no son zona
de amortiguamiento entre los edificios donde se imparte catedra
y las colonias circundantes a efecto de mitigar los ruidos que
distraigan la atención de los alumnos.
Empero, dicha determinación es un desacierto y se
opone a las constancias que obran en el juicio, puesto que no
se trata de áreas verdes y jardineras que delimiten el inmueble
de **********, que se limiten a una función decorativa, sino que
propiamente están destinadas a áreas deportivas de **********,
a las que acuden los alumnos de ese plantel educativo, lo que
implica que se trata de centros de concentración masiva.
Lo anterior, porque conforme al Diccionario Larousse,
diccionario de la lengua española esencial, Larousse Editorial,
S.A., México, 2007, páginas 201, 277 y 322 define los siguientes
vocablos:
Deporte: “s.m. Ejercicios físicos que se presentan en
forma de juegos, practicados observando ciertas reglas.
F.A.M. Deportista, Deportividad, Deportivo.”.
JAL-24/2014-III 263
Deportista: “s.m. y f. y adj. Persona aficionada a los
deportes, entendida en ellos o que los practica por
profesión.
Estadio: “s.m. lugar público destinado a
competiciones deportivas”.
Gimnasio: “s.m. local destinado a la práctica de la
gimnasia”.
Gimnasia: “s.f. actividad de ejercitar, fortalecer y
desarrollar el cuerpo mediante ejercicios físicos
adecuados.”
Luego, para practicar algún deporte por los estudiantes
de la comunidad universitaria, requiere de algún lugar destinado
para ello, es obvio que se requiere áreas verdes en los que sea
permisible llevar a cabo su práctica de deportes que se realizan
al aire libre y ello implica la reunión de varias personas y
además, conforme a lo manifestado por el Rector de la
Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, para
atender a la matrícula estudiantil es necesario la construcción
264 JAL-24/2014-III
de estadio y gimnasio, los cuales, igualmente, son lugares
públicos destinados para las competiciones deportivas y para
ejercitar, fortalecer y desarrollar el cuerpo mediante ejercicios
físicos y por lo mismo son lugares de concentración masiva.
Además, el hecho de que existan áreas verdes no impide que la
Universidad las destine a la construcción de edificios, aulas,
laboratorios, oficinas administrativas, estadio o gimnasio, a fin
de cumplir con los fines educativos que tienen dicho centro
escolar de educación superior, pues año con año –según lo
manifestó su Rector se tienen que realizar ese tipo de
construcciones en los terrenos de **********. Y con
independencia que no únicamente sean áreas verdes no implica
que no formen parte del predio de **********, pues el destino y
uso que se le den corresponde a las autoridades universitarias,
puesto que aun en ese supuesto, continúan formando parte del
inmueble que colinda con el predio en la que se construye la
estación de servicio de gasolinera.
Además, en el punto 8.5 del acuerdo de Cabildo del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, que constituye el acto
impugnado, la licencia de uso de suelo condicionada para la
construcción de la estación de gasolinera, se otorgó en forma
genérica respecto de la superficie total del terreno o predio, pero
JAL-24/2014-III 265
no señaló en especificó que únicamente comprendía esa
licencia una fracción del predio señalada por la parte
demandada, consistente en 714.32 setecientos catorce metros
treinta y dos centímetros, con las medidas y colindancias
siguientes: Al norte: 15 metros con **********; al sur: 20.71
metros con área libre hasta la tienda **********; al poniente: 21.39
metros con Avenida **********; y, al oriente: 36.43 metros con
área libre, toda vez que para que existiera certeza de que se
otorgó para una porción determinada del predio, resultaba
necesario que la autoridad municipal así lo hubiera manifestado
y delimitado en el punto 8.5 del acuerdo de Cabildo impugnado,
a fin de individualizarla de la superficie total del terreno en la que
se encuentra inmersa, por ende, si no se precisó que la licencia
de uso de suelo condicionada comprendía únicamente 714.32
setecientos catorce metros treinta y dos centímetros, con las
medidas y colindancias quedaron precisadas y referidos por la
parte demandada, ello lleva a concluir de manera
razonablemente lógica que fue otorgada por la superficie total
del inmueble. Lo cual a su vez, lleva a establecer que en el
presente juicio está acreditado que el predio sobre el que se
266 JAL-24/2014-III
construye la estación de servicio de gasolinera, colinda con la
diversa escuela denominada “***********”, a una distancia menor
a la legalmente permitida.
Es así, porque en el acta de inspección ocular con
asistencia de peritos, que se desahogó el veintitrés de junio de
dos mil quince, por personal de la Tercera Ponencia de este
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán,
consta, en lo que interesa, lo siguiente: “….haciéndose
constar de igual forma que al oriente del inmueble en el que
se actúa se encuentra ubicado un Colegio Americano
Primaria, así como Maternal y Preescolar denominado Little
Friends, este Colegio ubicada bajo el número Oficial 1670
mil seiscientos setenta, haciendo constar para teles efectos
que entre el colegio descrito y el inmueble materia de la
presente inspección se encuentra ubicada una tienda de
auto servicio denominada ********** con estacionamiento de
la tienda, …”, aunado a que en el diversa acta de inspección
ocular elaborada por tres de noviembre de dos mil quince, se
hizo constar que entre el predio en el que se construye la
estación de servicio de gasolinera y el Colegio Americano
Primaria, así como Maternal y Preescolar denominado Little
Friends, existía una distancia de 32.70 treinta y dos metros con
JAL-24/2014-III 267
setenta centímetros, ya que en lo conducente consta lo
siguiente: “…acto continuo para procederá a realizar una
segunda medición tomando en consideración la malla
ciclónica que se advertía de la diligencia de fecha 23 de
junio del año en curso que delimitaba en todos sus vientos
el predio dentro del cual actualmente se encuentra
construida la gasolinera tomando como punto de partida el
vértice nororiente del predio en donde nos ubicamos y que
actúa marcado con el número oficial 1823, justo sobre la
acometida eléctrica de Comisión Federal de Electricidad y
cuya distancia es de 32.70 treinta y dos metros con setenta
centímetros. Con lo anterior se dan por terminados los
puntos que este órgano jurisdiccional estimó necesarios
aclarar…”, cuya medición se llevó a cabo en unión de los
peritos que intervinieron en la dicha diligencia, por lo cual, por
dicho punto cardinal se desprende que se ubica a una distancia
menor a cincuenta metros del referido centro de concentración
masiva, que tiene el esa centro escolar, lo que es contrario a lo
dispuesto en el artículo 36 del Reglamento para el
Establecimiento y Funcionamiento de la Estaciones de
268 JAL-24/2014-III
Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de Morelia,
en relación con lo previsto en el artículo 9, inciso K), de dicho
reglamento.
Lo anterior, igualmente, esta contenido en otras
disposiciones en materia de asentamientos humanos y
desarrollo urbano que prevén el requisito de distancia mayor,
que son de interés público y el Ayuntamiento deberá aplicar y
observar tratándose de la expedición de la licencia de uso de
suelo condicionada para la construcción de las estaciones de
servicio de gasolineras, puesto que como ya se dijo, tiene
facultades concurrentes esa materia con la federación y los
Estados.
Para justificar lo anterior se toma en cuenta que el Código
de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo,
dispone:
“ARTÍCULO 1.- Las disposiciones de este Código son
de orden público, observancia general e interés social y
tienen por objeto:
l. Regular, ordenar y controlar la administración urbana
en el Estado, conforme a los principios de los artículos 27,
73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
II. Establecer las normas y fijar las competencias,
atribuciones, concurrencia y responsabilidades del
Estado y de los ayuntamientos en materia de desarrollo
urbano para la planeación y regulación del ordenamiento
territorial de los asentamientos humanos y la fundación,
JAL-24/2014-III 269
conservación, mejoramiento, ordenación y crecimiento de
los centros de población, así como de la constitución de
las reservas territoriales;
III. Definir los principios conforme a los cuales el Estado
y los ayuntamientos ejercerán sus atribuciones para
planear y regular la zonificación, las provisiones,
reservas, usos y destinos de áreas y predios;
IV. Establecer en los términos de la Constitución
Política del Estado, las bases generales y las
disposiciones aplicables en aquellos municipios que no
cuenten con los bandos o reglamentos relativos a la
planeación y operación urbana a que se refieren los libros
dos y tres del presente Código;
V. Fijar las normas que regulen toda acción urbana en
términos de este Código, reglamentos municipales y
programas en la materia;
VI. Establecer las bases y normas para la participación
ciudadana en el proceso de la formulación, ejecución y
seguimiento de programas y proyectos de desarrollo
urbano y las acciones emprendidas para el ordenamiento
territorial;
VII. Establecer las normas generales de operación para
los programas de reservas territoriales y vivienda, así
como regular la oferta del suelo urbano;
VIII. Establecer las normas generales para la
construcción, ampliación, remodelación y reconstrucción
de inmuebles y obras de equipamiento e infraestructura
urbana; …”
“ARTÍCULO 3.- Se declara de utilidad pública:
I. La planeación del desarrollo urbano, la ordenación y
regulación de los asentamientos humanos en el Estado;
…
270 JAL-24/2014-III
III. La determinación de las provisiones, reservas, usos
y destinos de áreas y predios, así como la regulación de
la propiedad en los centros de población;
VIII. La planeación y ejecución de obras de
infraestructura, equipamiento y servicios públicos;
IX. El cumplimiento y ejecución de programas de
desarrollo urbano;
…
XII. La adopción de medidas para prevenir o atender
desastres.”
“ARTÍCULO 5.- Se sujetan a las disposiciones de este
Código las personas físicas o jurídicas, públicas o
privadas, que lleven a cabo cualquiera de las actividades
siguientes:
I. Realizar acciones, inversiones, obras o servicios en
materia de desarrollo urbano y vivienda;
II. Fraccionar, urbanizar, relotificar, fusionar o subdividir
áreas y predios;
III. Constituir, modificar o extinguir el régimen de
propiedad en condominio, así como aquellas que
adquieran derechos y obligaciones por cualquier título
legal, sobre inmuebles sujetos a este régimen;
IV. Ejecutar acciones que afecten el patrimonio natural,
urbano y arquitectónico de los asentamientos humanos;
y,
V. Las demás de naturaleza análoga que establezcan
leyes, reglamentos y otras disposiciones normativas
aplicables.”
ARTÍCULO 6.- Las acciones, inversiones, obras y
servicios reguladas por este Código, deberán ajustarse a
lo dispuesto en el mismo, en los programas de desarrollo
urbano; en la zonificación; a la licencia de uso del suelo y
a la autorización otorgada por la autoridad competente.
JAL-24/2014-III 271
“ARTÍCULO 7.- Para cumplir con los fines señalados
en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de
los centros de población, el derecho de propiedad, de
posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de
bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará
a las provisiones, reservas, usos y destinos que
determinen las autoridades competentes, en los
programas de desarrollo urbano aplicables y serán
obligatorias para los propietarios o poseedores públicos o
privados de los bienes inmuebles, independientemente
del régimen legal que los regule.”
“ARTÍCULO 8.- Son autoridades competentes para la
aplicación de este Código:
…
III. Los ayuntamientos.”
“ARTÍCULO 147.- La persona física o jurídica, pública
o privada, que pretenda realizar obras, acciones, servicios
o inversiones en materia de desarrollo urbano en el
Estado, deberá obtener previa a la ejecución de dichas
obras, la licencia de uso del suelo y las autorizaciones o
permisos que expidan los ayuntamientos, por si o a través
de su de pendencia municipal.”
“ARTÍCULO 148.- La licencia de uso del suelo, con
base en la zonificación prevista en los programas de
desarrollo urbano, señalará los usos o destinos de áreas
y predios, sus compatibilidades y restricciones. Asimismo
condicionará la expedición de los subsiguientes permisos
o licencias que se deriven de la normatividad urbana
aplicable y no constituyen apeo y deslinde respecto del
inmueble, ni acreditan la propiedad o posesión del
mismo.”
272 JAL-24/2014-III
“ARTÍCULO 150.- No surtirán efectos los actos,
convenios o contratos relativos a la propiedad o cualquier
otro derecho relacionado con el aprovechamiento de
áreas y predios, así como permisos, autorizaciones o
licencias que contravengan este Código y los programas
de desarrollo urbano.”
“ARTÍCULO 152.- Los ayuntamientos sólo podrán
expedir permisos, licencias o autorizaciones que no
contravengan lo establecido en los programas de
desarrollo urbano, este Código y demás normatividad
aplicable.
En caso de que servidores públicos expidan licencias,
permisos o autorizaciones contraviniendo lo anterior
serán sujetos a las infracciones y sanciones contenidas
en este Código y estas serán nulas y no producirán efecto
jurídico alguno.”
“ARTÍCULO 198.- Tendrán aplicación en todo el
Estado, las disposiciones contenidas en el Libro Tercero
de este Código relativas a:
…
V. Procedimientos, tiempos y requisitos para las
licencias de uso de suelo, vistos buenos de lotificación y
vialidad y autorizaciones definitivas de Desarrollos y
desarrollos en condominio.”
“ARTÍCULO 281 Bis. Previo a la expedición de licencia
de uso de suelo por parte de la Dependencia Municipal,
las estaciones de servicio de gasolina y diesel, deberán
observar, como mínimo los lineamientos siguientes:
I. Solamente se podrán establecer en predios que de
acuerdo al programa de desarrollo urbano respectivo se
establezca con el uso del suelo compatible o
condicionado y ubicarse sobre vialidades de enlaces,
accesos carreteros, libramientos, vías principales y
colectoras.
En los casos, en que un Municipio carezca de su
programa de desarrollo urbano o se encuentre fuera del
JAL-24/2014-III 273
centro de población o límite del ámbito de aplicación, el
particular deberá presentar un estudio técnico de
factibilidad, para ser evaluado y dictaminado por el
Ayuntamiento respectivo, a efecto de determinar la
procedencia;
…
IV. Deberán ubicarse a una distancia mínima de
resguardo de 50 metros a partir de los límites de
propiedad del predio en cuestión de: viviendas,
escuelas, hospitales, orfanatos, guarderías, asilos y
centros de desarrollo infantil, mercados, cines,
teatros, estadios, supermercados, auditorios, lugares
para cultos religiosos, oficinas públicas o privadas,
hoteles, moteles, centros comerciales, lugares de
almacenamiento de armas, municiones y explosivos
y cualquier otro en el que exista concentración de 100
o más personas;
…
VIII. Los demás que para el efecto establezcan las
Secretarias de Energía, la de Comunicaciones y
Transportes y la de Economía Federal, la Secretaría de
Urbanismo y Medio Ambiente del Gobierno del Estado de
Michoacán, la Junta de Caminos del Estado de
Michoacán, las áreas de Protección Civil Estatal y
municipales, los programas de desarrollo urbano, los
ordenamientos ecológicos, los reglamentos de
construcción de cada Municipio en donde se pretendan
establecer y demás normatividad aplicable.
La expedición de la licencia de uso de suelo no es
motivo para dar inicio a construcción, adaptación o
modificación de obra, hasta en tanto se obtenga la licencia
de construcción correspondiente.”
“ARTÍCULO 273.- Las presentes disposiciones son de
orden público e interés social y de observancia general y
274 JAL-24/2014-III
obligatoria en el Estado de Michoacán y tienen por objeto
proveer la exacta aplicación de este Código, mediante el
establecimiento de las normas técnicas de diseño y
urbanización a las que deberán sujetarse los proyectos y
obras de desarrollos habitacionales, comerciales,
industriales y de cementerios, así como de los desarrollos
en condominio.”
“ARTÍCULO 274.- Para los efectos de este libro se
entenderá por:
…
XXVII. Licencia de Uso del Suelo: Es el documento
expedido por la Dependencia Municipal, mediante el cual
certifica que el uso del suelo pretendido en un predio, es
congruente con las disposiciones del Programa de
Desarrollo Urbano respectivo, respecto de los usos,
reservas y destinos de áreas o predios; …”
Con igual finalidad, se relaciona la Ley de Desarrollo
Urbano del Estado de Michoacán, puesto que en relación al
tema que nos ocupa, dispone:
“Artículo 1°.- Esta Ley es de orden público e interés
social y tiene por objeto, la ordenación, regulación y
desarrollo de los centros de población del territorio estatal,
y el aprovechamiento del mismo; establece las normas
conforme a las cuales el Gobierno del Estado y los
Ayuntamientos ejercerán sus atribuciones en materia de
elaboración, aprobación y ejecución de programas de
desarrollo urbano.
Así como en la determinación de provisiones, usos,
reservas y destinos de áreas y predios, y la autorización
de su utilización.”
“Artículo 10.-
Son autoridades competentes para aplicar la presente
ley;
JAL-24/2014-III 275
I.- El Congreso del Estado;
II.- El Titular del Poder Ejecutivo;
III.- La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología; y
IV.- Los Ayuntamientos de los municipios del Estado.”
“Artículo 14.-
Corresponde a los Ayuntamientos:
I.- Formular, aprobar, administrar, evaluar, vigilar y
modificar, dentro de su jurisdicción y de acuerdo a su
competencia, los programas municipales de desarrollo
urbano, los de centros de población y los que de ellos se
deriven, coordinándose con el Ejecutivo, a través de la
Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología, para efectos
de la congruencia con el programa estatal del sector;
II.- Supervisar la ejecución de las obras de
urbanización en los fraccionamientos, lotificaciones,
conjuntos habitacionales y comerciales que se autoricen;
…
VIII.- Regular, controlar y vigilar las reservas, usos y
destinos de áreas y predios en los centros de población;
IX.- Administrar la zonificación prevista en los planes o
programas municipales de desarrollo urbano, de centros
de población y los demás que de éstos deriven;
…
XIII.- Conceder las autorizaciones, licencias o permisos
de construcción, fraccionamientos, conjuntos
habitacionales, subdivisiones, fusiones, lotificaciones,
relotificaciones y condominios, de conformidad con los
programas de desarrollo urbano aplicables y lo que
disponga la ley;
276 JAL-24/2014-III
XIV.- Emitir, con base en los Programas de Desarrollo
Urbano aplicables, los dictámenes relativos a usos y
destinos del suelo o sobre edificaciones, construcción de
éstas y localización de las mismas;
…
XVIII.- Aplicar las medidas de seguridad y sanciones
previstas por esta Ley, y
…
XIX.- Las demás atribuciones que le confiera esta Ley
y otras disposiciones legales.”
“Artículo 121.-
Para los efectos del artículo anterior se entiende por:
…
X.- Servicios urbanos complementarios se clasifican
en:
…
c.- Gasolineras y otros.”
“Artículo 122.-
Para los fines que se precisan en este capítulo, la
compatibilidad e incompatibilidad de las funciones de los
usos y destinos del suelo en áreas o predios, se sujetarán
a lo dispuesto por los programas de desarrollo urbano,
normatividad y reglamentación aplicables al caso
concreto, entendiéndose por funciones lo siguiente:
I.- FUNCIONES COMPATIBLES. Son aquellas que
indistintamente pueden desarrollarse en predios;
II.- FUNCIONES DE COMPATIBILIDAD
CONDICIONADA - Son aquellas que pueden
desarrollarse en predios urbanos, a condición de
satisfacer determinados requerimientos establecidos
en los diversos reglamentos y normas de observancia
y aplicación urbana; preferentemente los señalados
en el Sistema Normativo de Equipamiento Urbano de
la Secretaría de Desarrollo Social.
JAL-24/2014-III 277
III.- FUNCIONES INCOMPATIBLES. Son aquellas que
no pueden desarrollarse en predios, sino que
preferentemente se ubicarán en áreas urbanas
específicas.”
“Artículo 269.-
Las autoridades administrativas, no podrán expedir
permisos de construcción, licencias o autorizaciones que
contravengan lo establecido en los referidos programas,
en general, en las disposiciones de esta Ley.
Serán nulos de pleno derecho los que se otorguen en
contravención a lo que dispone este artículo.”
Conforme a los preceptos transcritos, se colige
esencialmente lo siguiente:
1.-El Ayuntamiento es autoridad competente para aplicar
las disposiciones contenidas en el Código de Desarrollo Urbano
del Estado de Michoacán y la Ley de Desarrollo Urbano del
Estado de Michoacán.
2.-La facultad municipal en materia de zonificación,
autorización, control y vigilancia de la utilización del suelo en el
ámbito de su competencia y jurisdicción territorial.
278 JAL-24/2014-III
3.- Prevé el requisito de distancia de resguardo que
deberán estar las gasolineras en relación a las escuelas, que es
de cincuenta metros.
El requisito previsto en punto 3, como se fue precisado,
no encuentra la gasolinera afecta al presente juicio, puesto que
la licencia de uso de suelo al ser condicionada, implica que es
de aquellas que pueden desarrollarse en predios urbanos, a
condición de satisfacer determinados requerimientos
establecidos en los diversos reglamentos y normas de
observancia y aplicación urbana, como lo establecen en
concreto, los artículos 281 bis, fracción IV del Código de
Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán y 122, fracción II de
la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán, lo cual
es acorde en lo referente al requisito de distancia previsto en el
Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento de la
Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el
Municipio de Morelia, en sus artículos 36 y 9, inciso K), como ya
fue precisado, lo cual deberá tomarse en consideración para el
otorgamiento o no de las licencias de uso de suelo condicionada
para las estaciones de servicio de gasolinera, por lo cual, la
autoridad municipal se encuentra vinculada por dispositivos de
la ley a actuar en cierto sentido sin que exista la posibilidad de
JAL-24/2014-III 279
determinar libremente una distancia menor, puesto es de
recordar, que la licencia de uso de suelo es condicionada, es
decir, que el interesado acreditara y presentara la carta vecinal,
lo cual sería verificado por personal de la Secretaria de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, y a vez se instruyó al Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, para que vigilara el cabal cumplimiento por
parte del interesado de los demás requisitos que señalaran las
leyes, reglamentos y demás disposiciones administrativas y
fiscales aplicables a la materia del caso, como ocurre en el
presente asunto, pues las disposiciones invocadas
corresponden al requisito de distancia que deberán cumplir los
predios en los que se construya la estación de servicio de
gasolinera, en relación a las escuelas, no puede ser inobservado
o dejado al arbitrio de las autoridades municipales, sino que es
menester, como se precisó, en el punto 8.5 del acuerdo de
Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, el interesado
deberá cumplir con los requisitos previstos en otras
disposiciones legales.
280 JAL-24/2014-III
Sirve de apoyo la tesis P. LXII/98, sustentada por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Novena
Época, Registro: 195530, publicada en el Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo VIII, Septiembre de 1998,
Materia(s): Administrativa, página: 56, que establece:
“FACULTADES DISCRECIONALES. APRECIACIÓN
DEL USO INDEBIDO DE LAS CONCEDIDAS A LA
AUTORIDAD. La base toral de las facultades
discrecionales es la libertad de apreciación que la ley
otorga a las autoridades para actuar o abstenerse, con el
propósito de lograr la finalidad que la propia ley les señala,
por lo que su ejercicio implica, necesariamente, la
posibilidad de optar, de elegir, entre dos o más
decisiones, sin que ello signifique o permita la
arbitrariedad, ya que esa actuación de la autoridad sigue
sujeta a los requisitos de fundamentación y motivación
exigidos por el artículo 16 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, lo cual permite que los
actos discrecionales sean controlados por la autoridad
jurisdiccional.”
Luego, el requisito de distancia deberá ser observado y
cumplido por el interesado que construye la estación de servicio
de gasolinera y como ya se precisó, el referido punto 8.5 del
acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
que el otorgamiento de la licencia de uso de suelo para llevar a
cabo dicha construcción, se otorgó en forma genérica respecto
de la superficie total del terreno pero no señaló en específico
que correspondía a los 714.32 setecientos catorce metros
JAL-24/2014-III 281
cincuenta y dos centímetros, con las medidas y colindancias
descritas en el contrato de arrendamiento que exhibió el
demandado, se deberá considerar la superficie total del predio.
Lo anterior porque dicho contrato se celebró como parte
arrendadora **********, **********; ********** por su propio derecho
y en su carácter de representantes de la copropiedad del bien
que se describió en el contrato, y por la otra parte el arrendatario
**********, y agregó que conforme a las medidas y colindancias
de la fracción de terreno en la que se construye la estación de
servicio de gasolinera, y que la distancia lineal entre el centro
educativo denominado “**********”, ubicado en la Avenida
********** al oriente del sitio en el que encuentra la construcción
de la estación de servicio de gasolinera es de 75.90 metros,
cuya medida se obtenía de los linderos oriente de la gasolinera
y poniente del referido colegio.
282 JAL-24/2014-III
El anterior argumento defensivo, lo reitero el demandado,
en el desahogo de la prueba de inspección ocular adminiculada
con pericial, cuyo desahogo se llevó a cabo por personal de la
Tercera Ponencia de este Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado.
Dicho contrato de arrendamiento, es del tenor literal
siguiente (foja 498 a la 505):
(imagen eliminada con fundamento en los artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
En dicho contrato, en lo que interesa, la parte
arrendadora manifestó que es propietaria del inmueble ubicado
en la esquina que forman las calles de ********** y ********** del
Fraccionamiento ********** de esta ciudad de Morelia,
Michoacán, lo cual consta en escritura pública número 12,006
otorgada ante la fe del notario público número 102, con ejercicio
y residencia en esta ciudad, inscrita en el Registro Público de la
Propiedad Raíz en el Estado, bajo el número 00017, del tomo
10375 del libro de propiedad del Distrito de Morelia.
JAL-24/2014-III 283
Que de dicho inmueble se desprende una fracción de
terreno baldío y sin servicios de 714.32 metros cuadrados, con
las siguientes medidas y colindancias:
Al norte: 15 metros con **********.
Al sur: 20.71 metros con área libre hasta la tienda
**********.
Al poniente: 21.39 metros con Avenida **********.
Al oriente: 36.43 metros con área libre.
Por su parte, el arrendatario manifiesto que es de su
conocimiento el referido inmueble.
Ambas partes contratantes precisaron que el objeto del
contrato de arrendamiento es la fracción descrita en los párrafos
que anteceden (foja 498 a la 505).
Sin embargo, lo aseverado por el demandado, esta
desvirtuado con las constancias que obran en autos, tomando
en cuenta que no está acreditado que la fracción de terreno
objeto del contrato de arrendamiento, se haya desincorporado
284 JAL-24/2014-III
de la superficie total del terreno de la que forma parte, para
considerar que forma una unidad de terreno autónoma con sus
propias medidas y colindancias que la distingan de otros predios
o del que formaba parte, como se explica a continuación:
Con tal propósito se toman en cuenta las constancias que
acompañó la autoridad demandada y las diversas constancias
deducidas de la certificación número **********, elaborada por el
Secretario del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, que obran
en el expediente administrativo número **********, remitido en
dos tomos, a las que se les concede pleno valor probatorio
conforme al artículo 530 del Código de Procedimientos Civiles
del Estado de Michoacán, de aplicación supletoria al Código de
Justicia Administrativa del Estado de Michoacán, por disposición
expresa del artículo 263, de las que se desprenden en lo
conducente, lo siguiente:
1.- Mediante escrito de veintiséis de febrero de dos mil
trece, **********, **********, ********** y **********, en
representantes legales de las “familias **********, ********** y
**********”, solicitaron al Secretario de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, les
autorizara el cambio de uso de suelo para una estación de
servicio de gasolina, en una porción de terreno de 714.32 metros
JAL-24/2014-III 285
cuadrados, de una superficie total de 12,112.39 metros
cuadrados ubicado en el polígono 2, fracción 1 del lote 12 de la
Avenida **********, sin número, esquina con la **********, del
fraccionamiento ********** de esta ciudad, con número de cuenta
predial ********** (foja 566).
2.-El ocho de marzo de dos mil trece, la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, mediante oficio número **********, emitió
licencia de negativa de uso de suelo para la construcción
de la estación de servicio de gasolinera en una fracción de
714.32 metros cuadrados de la fracción 1 uno del polígono 2
dos, del lote 12 doce de la avenida **********, sin número, del
fraccionamiento **********, de esta ciudad, el cual tiene una
superficie de 12,112.39 metros cuadrados conforme a la
escritura pública número doce mil seis, volumen CD, de fecha
veintiséis de enero de dos mil diez, pasada ante la fe del Notario
Público número 102 del Estado de Michoacán, con ejercicio y
residencia en esta ciudad.
286 JAL-24/2014-III
Es conveniente acotar que dicha resolución no es
impugnada en el presente juicio, únicamente se cita como
marco histórico referencial.
3.- El veintisiete de junio de dos mil trece, **********
solicitó al Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, se concediera licencia de
cambio de uso de suelo para la construcción de una estación de
servicio de gasolinera en una fracción del terreno del inmueble
ubicado en la esquina de **********, sin número, con la Avenida
********** del fraccionamiento **********, de esta ciudad, de la
cual –dijo- es “arrendatario en posesión”, y le fue arrendado por
sus propietarios **********, ********** y ********** y agregó, que es
apoderado legal de los propietarios del predio.
Asimismo, señaló que: “…El predio referido tiene una
extensión superficial de 714.32 metros cuadrados y las
siguientes medidas y linderos, al sur, 20.71 m2 con terreno
baldío propiedad de la arrendadora; al oriente 36.43 m2 con
terreno baldío, propiedad de la arrendadora; al poniente 21.39
m2 con la Avenida ********** y, al norte 15.00 m2 con la **********,
de su ubicación, ésta avenida tiene de ancho 25 metros
aproximadamente con camellón en medio y enfrente del mismo
predio se encuentra un terreno totalmente baldío, y únicamente
JAL-24/2014-III 287
tiene una barda con rejas, ya que no tiene ninguna construcción,
para acreditar lo anterior anexo a este escrito, fotografías
satelitales tomadas sobre el predio citado y las zonas o áreas
aledañas, lo cual se puede consultar en el programa Google
Earth vía internet. …” (foja 482).
4.- Por escrito presentado el doce de agosto de dos mil
trece, **********, hizo del conocimiento de la solicitud de cambio
de uso de suelo antes citada, a la Regidora ********** en cuanto
coordinadora de la Comisión de Urbanismo y Obras Públicas del
Ayuntamiento de Morelia, a fin que se sometiera a consideración
la solicitud de cambio de uso de suelo.
5.-Por escrito presentado el dos de septiembre de do mil
trece, **********, solicitó y reiteró al Secretario del Ayuntamiento
de Morelia, para que se incluyera en el orden del día de la sesión
de Cabildo del Ayuntamiento la solicitud que formuló sobre
cambio de uso de suelo para la construcción de la estación de
servicio de gasolinera (foja 478).
6.- Mediante oficio número **********, firmado por el
Secretario del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, fue
288 JAL-24/2014-III
notificado el Síndico Municipal que por acuerdo de Cabildo de
nueve de septiembre de dos mil trece, se determinó turnar a las
Comisiones de Hacienda, Financiamiento y Patrimonio; a la de
Desarrollo Urbano y Obras Públicas y a la Fomento Industrial y
de Comercio a fin de que se llevara a cabo el estudio y análisis
del dictamen correspondiente a la petición formulada por
**********respecto al cambio de uso de suelo para la
construcción de la estación de servicio de gasolinera en el
referido inmueble.
Derivado de lo anterior, los integrantes de las Comisiones
de Hacienda, Financiamiento y Patrimonio; a la de Desarrollo
Urbano y Obras Públicas y a la Fomento Industrial y de
Comercio del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, con fecha
veintitrés de septiembre de dos mil trece, emitieron el dictamen
a través del cual consideraron procedente la solicitud de
**********para que el otorgamiento de la licencia de uso de
suelo positiva para la construcción de una estación de
servicio de gasolinera en la superficie del predio ubicado en
la esquina de la Avenida ********** y Avenida **********, del
fraccionamiento **********, de esta ciudad (foja 469 a la 476).
JAL-24/2014-III 289
Dicho dictamen lo sometieron a la consideración y
votación de los integrantes del Cabildo del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán.
7.- El veintiséis de septiembre de dos mil trece, se verificó
la sesión de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, y
en el punto 8.5, aprobaron por mayoría, declarar procedente
la solicitud que presentó **********para el otorgamiento de la
licencia de uso de suelo positiva para la construcción de
una estación de servicio de gasolinera en la superficie del
terreno de la esquina de la Avenida **********, sin número, y
Avenida **********, del fraccionamiento **********, de esta ciudad
(foja 13 a la 57).
8.- Derivado de lo determinado en la sesión de Cabildo
del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán antes citada, el
Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, a través del oficio
**********, expediente **********, de fecha diez de diciembre de
dos mil trece, otorgó licencia condicionada de uso de suelo
para una mini estación de servicio de gasolinera en una
290 JAL-24/2014-III
fracción de 714.32 metros cuadrados de la fracción 1 del
polígono 2, lote 12, en la Avenida ********** esquina con la
Avenida **********, sin número, del fraccionamiento **********, de
esta ciudad, cuyo predio tiene una superficie total de 12.112.39
metros cuadrados (foja 676 a la 680).
9.- Igualmente, el diez de julio de dos mil catorce,
**********, formuló solicitud para la licencia de construcción de la
estación de servicio de gasolinera (foja 663).
10.- La Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio
Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, el diez de
julio de dos mil catorce, otorgó a ********** y Coopropietarios, la
licencia de construcción **********, para la construcción de una
mini estación de servicio de gasolinera en dos niveles, barda
perimetral, cisternas, tanques de almacenamiento y obras
especiales por presupuesto; autorización derivada de la
aprobación por acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento de
veintisiete de septiembre de dos mil trece para la licencia de uso
de suelo (foja 58 y 661).
De los antecedentes narrados, se colige que la fracción
de terreno objeto del contrato de arrendamiento, corresponde a
714.32 metros cuadrados, de una superficie total de 12,112.39
metros cuadrados ubicado en el polígono 2, fracción 1 del lote
JAL-24/2014-III 291
12 de la Avenida **********, sin número, esquina con la **********,
del fraccionamiento ********** de esta ciudad, con número de
cuenta predial ********** y la porción de terreno objeto del
contrato de arrendamiento, es la referida en el punto 8.5 del
acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento impugnado, y
posteriormente, en la licencia de uso de suelo para la
construcción de la estación de servicio de gasolinera y en la
licencia de construcción otorgadas por la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán.
Lo anterior se corrobora con la escritura pública número
doce mil seis, volumen CD, de fecha veintiséis de enero de dos
mil diez, pasada ante la fe del Notario Público número 102 del
Estado de Michoacán, con ejercicio y residencia en esta ciudad,
la cual se inscribió en el Registro Público de la Propiedad Raíz
y de Comercio del Estado de Michoacán como se desprende de
las constancias glosadas en la foja 519 a la 534 de autos, lo que
se relaciona con la diversa documental consistente en la
declaración del impuesto sobre adquisición de inmuebles,
292 JAL-24/2014-III
Gobierno del Estado de Michoacán, Tesorería General del
Estado, con sello de autorización de fecha doce de agosto de
dos mil once, consta la manifestación de la compraventa de
acciones y derechos de copropiedad del inmueble descrito en
esa escritura pública, celebrada entre los vendedores Licinio
********** y María del Pilar **********, a los compradores **********
y ********** por su propio derecho y como apoderados jurídicos
de ********** viuda de **********, **********, **********, ********* y
********* de apellidos **********, *********, **********, *********,
*********, **********, **********, **********, ********* de apellidos
********** y **********, ********, *********, **********, *********** y
********* de apellidos ********** y **********, por su propio derecho
y como apoderada jurídica de **********, ******** y **********,
respecto de la fracción uno del polígono dos, ubicado en el lote
doce en la Avenida **********, sin número, del fraccionamiento,
tipo medio comercial y de servicio denominado **********,
ubicado en la ********** de esta ciudad, con una extensión
superficial de terreno de 12,112.39 metros cuadrados, con la
medidas y linderos siguientes: Noreste: 89.75 metros con
terreno de la Universidad y Familia **********, al Sureste: 139.95
metros, con el polígono tres, al Noreste: 137.70 metros con la
********** y al Suroeste: 125.01 metros con el polígono 1, como
se consta en la documental glosada en la foja 540 a la 543 de
JAL-24/2014-III 293
autos, y por lo mismo, emerge la copropiedad en relación a
dicho inmueble, porque la cosa o el derecho les pertenece pro
indiviso a varias personas, característica que lleva implícito que
ninguna de los copropietarios tiene dominio sobre determinadas
partes de la cosa o derecho. Así, siguiendo lo establecido por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al
resolver el cinco de julio de dos mil la contradicción de tesis
35/98, estableció que la parte alícuota es la parte ideal
determinada desde el punto de vista aritmético, en función de
una idea de proporción. Esto significa que cada copropietario
tiene una participación respecto de cada una de las moléculas
de la cosa y ésta variará según los derechos de éstos, es decir,
no se puede deslindar la parte material de cada uno de los
copropietarios, ni establecer cuando haya varias cosas, cual
corresponde a unos y cual a otros, ya que todas son tratadas
como una unidad.
Así el derecho de cada uno de los copropietarios se limita
a una parte indivisa, o sea que ninguno de ellos puede
circunscribir su derecho a una parte de la cosa físicamente
294 JAL-24/2014-III
determinada, siendo titular de una cuota ideal o parte indivisa,
expresada por una cifra, esto es, un medio, un cuarto, un tercio
o porcentaje.
Conforme a lo disertado, la fracción de terreno objeto del
contrato de arrendamiento que exhibió la parte demandada, no
forma una unidad autónoma con medidas y colindancias que la
distingan de los restantes predios o del que forma parte, y el
demandado soslayó aportar pruebas que permitan establecer
que se llevó a cabo la división de la cosa común, es decir, que
la fracción de terreno objeto del arrendamientos hubiera sido
separado de la superficie de terreno del que forma parte, lo cual
no se logra con el arrendamiento, puesto que, en primer lugar,
al celebrarlo los copropietarios del inmueble, con el demandado
**********, únicamente constituyó un acto de mera administración
tendiente a la cosa común genere utilidades, las cuales en su
oportunidad son repartidas en la forma proporcional que a cada
copropietario le corresponda; en segundo lugar, el contrato de
arrendamiento, en términos generales, es un acuerdo de
voluntades por medio del que una persona se obliga a conceder
el uso o goce temporal de un bien y la otra a pagar por ese uso
o goce un precio cierto, el cual tiene como principales
características las siguientes:
JAL-24/2014-III 295
Es traslativo de uso o de uso y goce. El primer caso se
da cuando el contrato se celebra sólo respecto del uso de la
cosa, así el arrendatario podrá disponer de ella conforme a lo
convenido o a lo que sea conforme a la naturaleza de la cosa;
mientras que si se celebra además respecto del goce, el
arrendatario podrá hacer suyos los frutos o productos normales
de la cosa, pero no de sus partes y menos de toda la cosa
arrendada.
Es temporal. La concesión del uso o del uso y goce del
bien arrendado siempre debe ser temporal, pues por razones de
orden económico, la ley impone la temporalidad en este
contrato, para facilitar la posibilidad de circulación de la riqueza;
dado que la propia naturaleza del contrato de arrendamiento
lleva consigo la temporalidad del mismo por tratarse de una
concesión en el uso y goce del inmueble a cambio del pago de
una renta, la cual por cuestiones, prácticas no podría ser
permanente.
Es oneroso, ya que el arrendador, al conceder el uso y
goce de un bien invariablemente, lo hace a cambio de un precio,
296 JAL-24/2014-III
que es un elemento esencial, y en ausencia de éste no se podría
hablar jurídicamente de un arrendamiento; sino que se trataría
de un comodato; el precio o contraprestación en este contrato
debe ser cierto y puede consistir en una suma de dinero o en
otros bienes, con tal de que sean ciertos y determinados al
momento de efectuarse el pago.
El objeto del contrato es el contenido de las prestaciones
de las partes; por una parte la entrega de la cosa arrendada y
por la otra el precio pactado; además de que, debe precisarse
que la cosa arrendada, sigue las reglas generales de los
contratos en cuanto a que debe existir en la naturaleza (con
excepción del arrendamiento de cosas futuras), y debe ser
determinada o determinable.
Es un contrato bilateral, porque genera obligaciones para
ambas partes contratantes; oneroso, porque origina provechos
y gravámenes recíprocos; formal, porque la ley exige para su
validez la forma escrita; consensual en oposición a real, porque
para su perfeccionamiento no se requiere de la entrega de la
cosa, sino sólo del consentimiento de las partes; principal,
porque no requiere para su existencia o validez de un contrato
o de una obligación previamente existentes; nominado, por la
amplia regulación que hace de él la ley; y de tracto sucesivo,
JAL-24/2014-III 297
porque las obligaciones de las partes no pueden cumplirse en
un solo acto sino que requiere necesariamente de un lapso más
o menos largo.
Las obligaciones del arrendador son, entre otras:
Entregar el inmueble arrendado, para ser usado
conforme a su naturaleza.
Conservar la cosa arrendada en buen estado, entregarla
en el tiempo convenido, no estorbar su uso.
Y aún garantizar que éste sea pacifico, por todo el tiempo
del contrato.
Debe responder por los vicios o defectos de la cosa
arrendada y, en su caso, pagar las mejoras hechas por el
arrendatario, siempre que hayan sido expresamente
autorizadas por el arrendador o se trate de mejoras urgentes.
Las obligaciones del arrendatario son, entre otras las
siguientes:
298 JAL-24/2014-III
Pagar el precio, esta obligación se advierte del concepto
mismo del contrato, ya que como consecuencia de su
bilateralidad y onerosidad, las obligaciones de las partes deben
ser correlativas y por lo tanto, el arrendatario sólo está obligado
a pagar el precio desde el día en que reciba la cosa arrendada
y hasta el día que la entregue y no estará obligado a pagarlo
durante el arrendamiento si por caso fortuito o fuerza mayor se
le impide totalmente el uso de la cosa y por último, si sólo se
impide en parte el uso, tiene derecho a una reducción del precio
a juicio de peritos.
Además, el arrendatario debe pagar el precio o renta en
el lugar, tiempo y modo convenidos. Si no hubo pacto expreso
se aplican las reglas siguientes: El lugar para el pago será la
casa habitación o inmueble arrendado, al vencimiento de cada
uno de los lapsos (tiempo) convenidos. La renta debe pagarse
en dinero o, previo pacto expreso, en otra cosa equivalente, con
tal de que sea cierta y determinada.
Por consiguiente, el contrato de arrendamiento no tiene
como finalidad realizar la división de la cosa común, ni separar
la cosa o derecho del que forman parte.
En abono de lo anterior, es de señalar que la parte
demandada al dar contestación a la demanda manifestó que con
JAL-24/2014-III 299
posterioridad celebraron el convenio de terminación de ese
contrato de arrendamiento, el cual esta glosado en la foja 193
de autos y es del tenor literal siguiente:
(imagen eliminada con fundamento en los artículos 116 de la Ley
General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos
Personales del Estado de Michoacán de Ocampo)
Conforme al convenio antes precisado, se advierte que
con fecha treinta de diciembre de dos mil trece, los arrendadores
Daniel Ocho Mares, ********** y **********, por su propio derecho
y representantes de la copropiedad del inmueble objeto del
contrato de arrendamiento, y por la otra, el arrendatario
**********, dieron por terminado el contrato de arrendamiento que
celebraron el quince de marzo de dos mil trece respecto de una
fracción de terreno y sin servicios de 714.32 metros cuadrados,
con las siguientes medidas y colindancias:
Al norte: 15 metros con **********.
Al sur: 20.71 metros con área libre hasta la tienda
**********.
300 JAL-24/2014-III
Al poniente: 21.39 metros con Avenida **********.
Al oriente: 36.43 metros con área libre.
Asimismo, pactaron que los arrendadores recibieron la
posesión real y materia de dicho inmueble; y con motivo del
convenio las partes declararon que no existía entre ellos alguna
relación contractual y quedaban desligados del contrato de
arrendamiento, lo cual además, insistió los copropietarios del
predio en el acta destacada fuera de protocolo número dos mil
seiscientos nueve, de dos de diciembre de dos mil catorce,
elaborada por el Notario Público número 102 del Estado de
Michoacán, con ejercicio y residencia en esta ciudad, en la
manifestaron lo siguiente: “…Que comparecen ante el Suscrito
Notario, a realizar la siguiente: - - -DECLARACIÓN
UNILATERAL JURADA - - - -Y DIJERON: “Que por este medio
comparecemos y hacemos constar, bajo protesta de decir
verdad, mediante esta declaración unilateral, que no tienen en
la actualidad ningún contrato firmado, y como consecuencia de
esto, ninguna relación contractual de ningún tipo, ni pública, ni
privada, con el Señor Licenciado **********, para todos los
efectos legales a que haya lugar”. (foja 37 a la 39).
Por ende, el contrato de arrendamiento se dio por
terminado por convenio expreso entre las partes que lo
JAL-24/2014-III 301
celebraron, lo cual se ubica en el artículo 1644, fracción II del
Código Civil del Estado de Michoacán, que dispone: “Artículo
1644. El arrendamiento puede terminar: …II.Por convenio
expreso; …”, lo que implica que materialmente el contrato de
arrendamiento, las manifestaciones y cláusulas pactadas por las
partes y el objeto del mismo así como las medidas y
colindancias de la fracción de terreno descritas en ese contrato,
no son jurídicamente posibles, más sin embargo, conforme a la
conducta procesal seguida por la parte demandada y las
manifestaciones realizadas tanto en la prueba de inspección
ocular con asistencia de peritos desahogada por personal de la
Tercera Ponencia de este Tribunal y las manifestaciones que
por escrito presentó durante el juicio y pese a que celebró el
convenio de terminación del contrato de arrendamiento,
continuó con la construcción de la estación de servicio de
gasolinera a la que se constriñe la licencia positiva de uso de
suelo y la licencia de construcción que al efecto fueron
expedidas por las autoridades municipales, lleva a establecer de
manera razonablemente lógica que no existe el deslinde
material de la fracción de terreno en la que lleva a cabo la
302 JAL-24/2014-III
construcción de la gasolinera en el que finca su argumento
defensivo, sino que forma parte de la totalidad de la superficie
total del predio de 12,112.39 metros cuadrados de la fracción 1
del polígono 2, lote 12, descrita en la escritura pública número
doce mil seis, volumen CD, y en la declaración del impuesto
sobre adquisiciones de inmuebles antes precisado, además, en
la licencia de uso de suelo condicionada, se precisó tal situación,
ya que en lo conducente: “…Visto para resolver el expediente
número **********relativo al LICENCIA DE USO DE SUELO para
una estación de servicio gasolinera en una fracción de 714.32
m2 de la fracción 1 del polígono 2, del lote 12 en la Avenida
**********, sin número del fraccionamiento ********** de esta
ciudad, el cual tiene una superficie de 12.112.39m2, amparados
en mediante título de propiedad número 12006 e inscrito en el
Registro Público de la Propiedad Raíz y de Comercio en el
Estado bajo el número…”
Así, al formar una unidad de terreno que pertenece pro
indiviso a varias personas y por lo mismo la construcción forma
parte de la totalidad de la superficie de terreno y a ello se le
agrega que en el punto 8.5 del acuerdo de Cabildo del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, el otorgamiento de la
licencia de uso de suelo condicionada, se otorgó en lo que
JAL-24/2014-III 303
referente a la superficie total del predio como fue precisado con
antelación y en la inspección ocular con asistencia de peritos
que se llevó a cabo el veintitrés de junio de dos mil quince, se
hizo constar que la totalidad del inmueble estaba delimitado con
cercado de malla ciclónica de aproximadamente dos metros de
altura con postes tubulares y de madera, -como igualmente, se
advierte de las placas fotográficas recabadas por los peritos-, y
se describió la existencia del por el viento oriente del predio la
existencia del Colegio Americano Primaria, así como Maternal
y Preescolar denominado *********, y que entre el predio y el
colegio citados, existe una tienda denominada **********, puesto
que en las referidas actas de inspección ocular con asistencia
de peritos, así se precisó y además, consta que entre el predio
en el que se construye la estación de servicio de gasolinera –
por el viento oriente- y el Colegio Americano Primaria, así como
Maternal y Preescolar denominado **********, existía una
distancia de 32.70 treinta y dos metros con setenta centímetros.
Luego, al quedar demostrado en el presente juicio que la
construcción de la estación de servicio de gasolinera, por dos
304 JAL-24/2014-III
puntos cardinales, está a una distancia menor a cincuenta
metros con los dos centro educativos antes precisados, deberá
considerarse que en ese sentido, esa limitante se considera
justificada en aras de salvaguardar aquéllos bienes, la cual es
razonable y proporcional, por el riesgo y peligro que representa
tanto en el plano social y de seguridad de las personas y como
acción preventiva ante un riesgo potencial respecto a futuras
contingencias derivadas de su cercanía con la estación de
servicio de gasolina, lo cual se pretende reducir con la
implementación de requisitos, como el señalado en la presente
sentencia, para la construcción de gasolineras, los cuales deben
ser colmados para que el Ayuntamiento pueda autorizar la
licencia de uso de suelo.
En efecto, tratándose del establecimiento de una
gasolinera es factible que el Municipio establezcan como una
acción preventiva ante un riesgo el requisito de la distancia entre
ésta y las escuelas, lo cual no riñe con la libertad de trabajo,
pues esta no es absoluta, irrestricta e ilimitada, tal y como lo se
sostiene en la jurisprudencia P.J. 28/99, del Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época,
Registro: 194152, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de
JAL-24/2014-III 305
1999, Materia(s): Constitucional, página 260, del rubro y texto
siguiente:
“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE
ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO,
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS
UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad
de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base
en los principios fundamentales que deben atenderse, su
ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes
presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita;
b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no
se afecten derechos de la sociedad en general. En lo
referente al primer presupuesto, la garantía constitucional
cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad
lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo
presupuesto normativo implica que la garantía no podrá
ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la
persona conlleva a su vez la afectación de un derecho
preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente,
el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible
siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el
derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que
subyace frente al derecho de los gobernados en lo
individual, en tanto que existe un valor que se pondera y
asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar
social, lo que significa que se protege el interés de la
sociedad por encima del particular y, en aras de ese
interés mayor se limita o condiciona el individual cuando
con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor
del beneficio que obtendría el gobernado.”
306 JAL-24/2014-III
Como se advierte, el principio que garantiza la libertad de
trabajo, en términos del primer párrafo del artículo 5°, de la Carta
Magna, consistente en que a ninguna persona podrá
impedírsele que se dedique a la profesión, industria, comercio o
trabajo que le acomode, no se prevé de manera irrestricta e
ilimitada, sino que se condiciona a la satisfacción de
determinados presupuestos fundamentales, a saber: 1.- que no
se trate de una actividad ilícita; 2.- que no se afecten derechos
de terceros, y, 3.- que no se afecten derechos de la sociedad en
general.
En lo referente al tercer presupuesto normativo -que no
se afecten derechos de la sociedad en general- implica que la
garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque
lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un
imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en
lo individual, que es el derecho de la sociedad en general.
Esto último se entiende, en tanto que existe un valor que
pondera y se traduce en la convivencia y bienestar social en
todos sus aspectos, por ello, se protege el interés de la sociedad
por encima del interés particular, por lo que, cuando este último
puede lesionar el del primero afectando dichos valores, en aras
de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando
JAL-24/2014-III 307
con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del
beneficio que en lo individual obtendría un solo individuo.
En estas condiciones, puede considerarse, con base en
la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
un derecho que consagra el artículo 5°, primer párrafo,
constitucional, no es absoluta, en tanto que pondera a su vez la
licitud de la actividad de que se trate así como los derechos de
terceros y de la sociedad en general, consignando de esta
manera limitaciones a dicha garantía basados en principios
fundamentales a los que debe atenderse para su exigibilidad y
tutela.
Conviene a su vez destacar que con relación al tema
relativo a la restricción a la comercialización de gasolina y diesel,
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
al resolver la Precisado lo anterior, conviene a su vez destacar
contradicción de tesis 11/2010, sustentadas por los Tribunales
Colegiados Segundo Auxiliar con residencia en Guadalajara,
Jalisco y Cuarto en Materia Administrativa del Tercer Circuito,
en lo que al caso interesa para este asunto, sostuvo lo siguiente:
308 JAL-24/2014-III
“…SEXTO. --- (…)
La interpretación constitucional de este Alto
Tribunal revela que las limitaciones a la libertad de
trabajo establecidas en el propio precepto de la Ley
Fundamental, responden a la necesidad de proteger
el interés público, lo que implica que la garantía en
cuestión será exigible siempre y cuando la actividad,
aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad,
esto es, existe un imperativo que subyace frente al
derecho de los e al derecho de los gobernados en lo
individual, en tanto que existe un valor que se
pondera y asegura, que se traduce en la convivencia
y bienestar social, lo que significa que se protege el
interés de la sociedad por encima del particular y, en
aras de ese interés mayor, se limita o condiciona el
individual cuando con éste puede afectarse aquél en
una proporción mayor del beneficio que obtendría el
gobernado.
(…)
Por una parte y en relación con la licitud de la
actividad que requiere la norma constitucional, en el
caso concreto se trata de la venta y almacenamiento
de gasolina y diesel al público en general; su licitud
deriva del hecho de que los bienes que se
comercializan en las estaciones de servicio o
gasolineras, que consisten principalmente en
gasolina y diesel, así como aceites, lubricantes,
grasas, aditivos y demás productos para los
vehículos automotores, no están prohibidos por
ninguna ley.
Por tanto, la comercialización de gasolina, diesel y
demás productos para el mantenimiento de vehículos
es una actividad lícita permitida por la ley.
Por cuanto a que la actividad no debe afectar
derechos de terceros, debe decirse al respecto que
para el establecimiento de estaciones de servicio o
gasolineras se requiere la obtención de las licencias
o permisos correspondientes, que autoricen su
funcionamiento, de tal forma que, si se reúnen los
requisitos necesarios para tal efecto, los interesados
podrán dedicarse a esta actividad comercial, sin que
ello pueda implicar afectación a derechos de terceros.
JAL-24/2014-III 309
Finalmente, por cuanto hace a que no deben
afectarse derechos de la sociedad, cabe señalar que
la actividad comercial desarrollada por las estaciones
de servicio, al dedicarse a la venta, almacenamiento y
autoconsumo de gasolina y diesel, puede implicar
lesión al interés general, en la medida que se manejan
sustancias o materiales que, por sus características
de reactividad, explosividad, toxicidad e
inflamabilidad, durante su normal manejo, transporte
y almacenamiento pueden representar un riesgo para
la población.
Por tanto, es de interés social que este tipo de
actividades se desarrollen de tal manera que se
prevea el riesgo que esta actividad comercial implica
y se dicten las medidas necesarias para evitar
cualquier tipo de siniestro o desastre que pudiera
afectar a la comunidad.
(…)
Lo anterior es así, toda vez que la actividad
comercial desarrollada por las estaciones de servicio
o gasolineras es susceptible de afectar los derechos
a la sociedad, lo cual implica que la garantía de
libertad de trabajo prevista en el artículo 5o.
constitucional, no sea exigible, pues dicha actividad
conlleva a su vez la afectación de un derecho
preferente tutelado por la ley a favor de la
colectividad, “en tanto que existe un valor que se
pondera y asegura, que se traduce en la convivencia
y bienestar social, lo que significa que se protege el
interés de la sociedad por encima del particular y, en
aras de ese interés mayor se limita o condiciona el
individual cuando con éste puede afectarse aquél en
una proporción mayor del beneficio que obtendría el
gobernado”, tal como lo ha determinado el Tribunal
Pleno de esta Suprema Corte.
(…)
310 JAL-24/2014-III
Lo anterior muestra que la restricción cuyo estudio
nos ocupa, consistente en el establecimiento de
medidas de resguardo para el establecimiento de
estaciones de servicio o gasolineras, comprende
cuestiones tanto de asentamientos humanos como de
protección civil.
(…)
En efecto, la citada restricción al establecimiento
de estaciones de servicios constituye una medida
tendente a salvaguardar la vida de las personas, sus
bienes y su entorno, ante cualquier siniestro que
pudiera acontecer con motivo de la actividad de estos
establecimientos, pues su operación conlleva un
grado de peligrosidad, en virtud del cual se requiere
la imposición de providencias encaminadas a
prevenir que se afecten los derechos de la sociedad.
Por tanto, dicha restricción no puede entenderse
como una prohibición absoluta o genérica dirigida al
comercio en general, sino como una limitación a la
actividad realizada por los establecimientos de venta,
almacenamiento y autoconsumo de gasolina y diesel,
en tanto que existe un valor que pondera y asegura el
derecho positivo mexicano, que se traduce en la
convivencia y bienestar social en todos sus aspectos;
por ello se protege el interés de la sociedad por
encima del interés particular, por lo que, cuando este
último puede lesionar el del primero, afectando
dichos valores, en aras de ese interés mayor se limita
o condiciona el individual cuando con éste puede
afectarse aquél en una proporción mayor del
beneficio que en lo particular obtendría un solo
individuo.
(…)
Esto es así, porque busca alcanzar los objetivos
legítimamente perseguidos para salvaguardar el
bienestar general en la sociedad, en la medida de que
no impide de manera absoluta que los
establecimientos de servicio o gasolineras ejerzan su
actividad comercial, pero sí les restringe el que lleven
a cabo su funcionamiento en tanto no cuenten con
una distancia de resguardo necesaria en aras de
JAL-24/2014-III 311
proteger el derecho a la integridad física y patrimonial
de los habitantes del Municipio.”
Como se puede advertir, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha señalado que las limitaciones a la libertad de
trabajo establecidas en el artículo 5° constitucional, responden
a la necesidad de proteger el interés público, lo que significa que
se protege el interés de la sociedad por encima del particular; y
si bien la comercialización de gasolina, diesel y demás
productos para el consumo de vehículos es una actividad lícita
permitida por la ley, dicha actividad puede implicar lesión a
interés general, en la medida que se manejan sustancias o
materiales que, por sus características de reactividad,
explosividad, toxicidad e inflamabilidad, durante su normal
manejo, transporte y almacenamiento pueden representar un
riesgo para la población; por lo que es de interés social prever
el riesgo que esa actividad comercial implica, dictando las
medidas necesarias para evitar cualquier tipo de siniestro o
desastre que pudiera afectar a la comunidad, salvaguardando la
vida de las personas, sus bienes y su entorno, ante cualquier
312 JAL-24/2014-III
siniestro que pudiera acontecer con motivo de la actividad de
estos establecimientos, por lo que es necesario el requisito de
la distancia de las escuelas antes señalado, ya que son
consideradas como centro de concentración masiva, de donde
se sigue que para la expedición de la licencia de uso de suelo
condicionada para la construcción de la estación de servicio de
gasolinera, factible su expedición, siempre y cuando el
solicitante cumpla con los requisitos señalados en la normas que
las regulan, puesto que la autorización para el uso de suelo de
gasolinera, encuadra en una actividad que en sí misma, implica
cierto grado de riesgo para los centros de concentración masiva
–escuelas-, puesto que la licencia de uso de suelo forma parte
de los trámites que se realizan para lograr la construcción y
operación de la gasolinera, lo cual debe ser regulado y
controlado por la autoridad municipal conforme a las
disposiciones que la regulan, por lo que la restricción que se
establece consistente en la distancia entre la gasolinera y las
escuelas, es una limitante legalmente válida.
En apoyo de lo anterior, se cita la jurisprudencia número
2ª./J. 91/2010 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Novena Época, Materia(s):
JAL-24/2014-III 313
Constitucional, Administrativa, Tomo XXXII, julio de 2010,
página 91, del rubro y texto siguientes:
“LIBERTAD DE COMERCIO. LOS ARTÍCULOS 53
DEL REGLAMENTO DE COMERCIO Y DE SERVICIOS
Y 9o. DEL REGLAMENTO PARA EL
ESTABLECIMIENTO DE GASOLINERAS Y
ESTACIONES DE SERVICIO, AMBOS DEL MUNICIPIO
DE ZAPOPAN, JALISCO, NO VIOLAN AQUELLA
GARANTÍA. La restricción para la instalación de
estaciones de servicio o gasolineras prevista en los
artículos 53 del Reglamento de Comercio y de
Servicios para el Municipio de Zapopan y 9o. del
Reglamento para el Establecimiento de Gasolineras y
Estaciones de Servicio en el Municipio de Zapopan,
ambos del Estado de Jalisco, en el sentido de que
deben ubicarse a una distancia mínima de resguardo
de 150 metros respecto de cualquier centro de
concentración masiva, no puede entenderse como
absoluta o genérica, dirigida al comercio en general, sino
como una limitación tendente a salvaguardar la vida
de las personas, sus bienes y su entorno, ante
cualquier siniestro que pudiera acontecer con motivo
de la actividad realizada por los establecimientos de
venta, almacenamiento y autoconsumo de gasolina y
diesel, pues su operación conlleva un grado de
peligro, en virtud del cual se requiere la imposición de
providencias encaminadas a prevenir la afectación de
los derechos de la sociedad. Por tanto, los indicados
preceptos no violan la garantía de libertad de
comercio prevista en el artículo 5o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, al no vedar
el ejercicio de la libertad comercial, sino sólo sujetarla a
determinados requisitos, encaminados a salvaguardar los
intereses de la comunidad.”
314 JAL-24/2014-III
Igualmente, orienta lo anterior, al tratarse de un caso
análogo, en las tesis de jurisprudencia del Máximo Tribunal del
País, a través de las cuales determinó que la tabla resumen de
distancias mínimas entre los Centros de Almacenamiento y
Distribución de Materiales de Combustibles (Estaciones de
Servicios, Estaciones de Carburación y Plantas de
Almacenamiento de Gas L.P.) con cualquier otro uso de suelo,
publicada en el Periódico Oficial del Estado de Aguascalientes
el dieciocho de abril de dos mil once, no viola el derecho de
libertad de Comercio y/o trabajo, el derecho de libre
concurrencia y competencia en los mercados.
Dichas tesis las emitió la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, 2a. XL/2014 (10a.) y 2a.
XXXIX/2014 (10a.), de la Décima Época, registros: 2006262 y
2006261, publicadas en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, Materia(s):
Constitucional, página 1011, de los rubros y textos siguientes:
“TABLA RESUMEN DE DISTANCIAS MÍNIMAS
ENTRE CENTROS DE ALMACENAMIENTO Y
DISTRIBUCIÓN DE MATERIALES DE COMBUSTIBLES
(ESTACIONES DE SERVICIOS, ESTACIONES DE
CARBURACIÓN Y PLANTAS DE ALMACENAMIENTO
DE GAS L.P.) CON CUALQUIER OTRO USO DE
SUELO, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL
ESTADO DE AGUASCALIENTES EL 18 DE ABRIL DE
2011. NO VIOLA EL DERECHO DE LIBERTAD DE
COMERCIO Y/O TRABAJO. La tabla resumen referida,
JAL-24/2014-III 315
aprobada por el Cabildo del Ayuntamiento de Jesús
María, Aguascalientes, no viola el derecho de libertad de
comercio y/o trabajo reconocido por el artículo 5o., párrafo
primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, ya que es una norma general que tiene como
objetivo regular el establecimiento ordenado y sobre todo
seguro de los lugares dedicados al almacenamiento y
distribución de combustibles, fijando la distancia que se
estimó adecuada para proteger la integridad de los
habitantes del Municipio, toda vez que esas actividades
implican un riesgo que podría poner en peligro a la
sociedad. Por ello, el hecho de que la tabla resumen sólo
ordene la ubicación urbana de centros de
almacenamiento y distribución de materiales de
combustibles, para efectos de seguridad de la población,
no implica una restricción o prohibición absoluta o
genérica dirigida al comercio, en virtud de que no impide
realizar la actividad comercial que refiere, esto es, no la
regula, sino que se trata de reglas de asentamientos o
desarrollo urbano, concretamente de uso de suelo que no
impiden el comercio o el trabajo.”
“TABLA RESUMEN DE DISTANCIAS MÍNIMAS
ENTRE CENTROS DE ALMACENAMIENTO Y
DISTRIBUCIÓN DE MATERIALES DE COMBUSTIBLES
(ESTACIONES DE SERVICIOS, ESTACIONES DE
CARBURACIÓN Y PLANTAS DE ALMACENAMIENTO
DE GAS L.P.) CON CUALQUIER OTRO USO DE
SUELO, PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL
ESTADO DE AGUASCALIENTES EL 18 DE ABRIL DE
2011. NO VIOLA EL DERECHO DE LIBRE
CONCURRENCIA Y COMPETENCIA EN LOS
MERCADOS. Los principios previstos por el artículo 28 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
se encaminan a evitar la existencia, entre otras cosas, de
monopolios, entendidos como todo acto que evite o sea
tendente a evitar la libre concurrencia en la producción,
316 JAL-24/2014-III
industria o comercio y, en general, todo lo que constituya
una ventaja exclusiva e indebida a favor de una o varias
personas, con perjuicio del público en general o de una
clase social determinada, esto es, protege lo que se
conoce como libre concurrencia y competencia en los
mercados. Por su parte, la tabla resumen referida,
aprobada por el Cabildo del Ayuntamiento de Jesús
María, Aguascalientes, que establece las distancias
mínimas entre centros de almacenamiento y distribución
de materiales de combustible, a saber, estaciones de
servicios, de carburación y plantas de almacenamiento de
gas L.P. con cualquier uso de suelo, no viola el derecho
de libre concurrencia y competencia en los mercados, ya
que no establece alguna ventaja comercial a favor de una
persona, ni repercute en el detrimento del público en
general, pues se trata de una disposición de carácter
urbano, tendente a organizar o regular el establecimiento
ordenado y sobre todo seguro de ese tipo de lugares
dedicados al almacenamiento y distribución de
combustibles. En consecuencia, no inhibe el proceso de
competencia y libre concurrencia en la comercialización
de los productos a que alude y mucho menos, se advierte
que esa regla de orden urbano se traduzca en una ventaja
indebida a favor de un grupo de personas y en perjuicio
del público consumidor.”
Por otra parte, el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
adujó lo siguiente:
“…Así tenemos que con fecha 10 de octubre del
presente año, dos representantes vecinales del
fraccionamiento **********, presentaron escrito con
documento anexo, donde se manifiesta la inconformidad
e intranquilidad de los vecinos respecto del Otorgamiento
de la Licencia de uso de suelo para la construcción de una
estación de servicio en el multicitado predio, haciendo
notar una serie de irregularidades con que cuenta la obra
de construcción de la estación de servicio; dicho
documento es muestra clara de la inconformidad e
intranquilidad de los vecinos, lo que actualiza la
condicionante de la licencia, debiéndose declarar su
nulidad por parte de este H. Tribunal en vista de que fue
JAL-24/2014-III 317
expedida en obediencia a una determinación del
Ayuntamiento como Órgano colegiado.
Por otro lado, con fecha 24 de Octubre del 2014, la Lic.
**********, Notaría Pública número 128, con residencia y
ejercicio en la ciudad de Morelia, se constituyó en la
Avenida ********** a la Altura de el Acceso al
fraccionamiento **********, con la finalidad de dar fe y
hacer constar que los vecinos del Fraccionamiento
********** han estado manifestando, mediante el bloqueo
de calles, su inconformidad con la construcción de la
estación de servicio, ello bajo los argumentos de que su
seguridad e integridad física se encuentran en riesgo.
Finalmente, se agrega como prueba documental, un
legajo de 25 copias simples de publicaciones en Diarios
de circulación estatal, sobre el conflicto social y la
intranquilidad de los vecino de la zona, reforzando con ello
la afirmación respecto a la actualización de la causal de
cancelación de la Licencia que en un primer momento fue
autorizada por el Ayuntamiento como órgano colegiado.
En consecuencia, se ha comprobado claramente el
descontento social que existe y la intranquilidad de las
zonas habitacionales, configurándose así la causal de
cancelación de la licencia, establecida en el punto
resolutivo CUARTO de la resolución de fecha 10 de
diciembre del 2013, emitida por el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente de Morelia, razón
suficiente para solicitar a este H. Tribunal la declaración
de Nulidad Lisa y Llana de dicha resolución.”
Lo anterior es fundado.
Se considera de ese modo, toda vez que no esta
demostrado que para el otorgamiento de la licencia de uso de
318 JAL-24/2014-III
suelo condicionada para la construcción de la estación de
gasolinera, el personal de la Secretaría de Desarrollo Urbano y
Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
hubiera verificado que el demandado cumplió con la carta de
anuencia vecinal, cuyo requisito fue establecido en el punto 8.5
del acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, de
Michoacán.
En efecto, de las constancias aportadas al juicio, obra la
documental obra el acta destacada fuera de protocolo número
mil ciento setenta y siete de fecha veinticuatro de octubre de dos
mil catorce, elaborada por la licenciada **********, en cuanto
Notaria Pública número ciento veintiocho del Estado de
Michoacán, en ejercicio y residencia en esta ciudad, ante la que
compareció ********** en su carácter de apoderada jurídica del
Síndico Municipal de Morelia, a solicitar los servicios de la
referida Notaria Pública a fin de que hiciera constar las
manifestación realizada por un grupo de vecinos del
fraccionamiento ********** de esta ciudad, en la ********** a la
altura del acceso a dicho fraccionamiento, y al constituirse se
percató que: “…se encuentra un numeroso grupo de personas
mujeres y hombres varios de los que me manifiestan ser vecinos
del Fraccionamiento y se encuentran bajo un toldo provisional
JAL-24/2014-III 319
donde hay algunas sillas ocupadas por los manifestantes, a
nombre de los cuales hacen uso de la palabra los CC. **********,
********** Y **********, quienes me manifestan que los vecinos del
Fraccionamiento de referencia están totalmente en desacuerdo
con la instalación de la gasolinera que pretende ubicarse justo
en el acceso de su Fraccionamiento, debido a las múltiples
irregularidades cometidas en la tramitación de los permisos de
las autoridades, entre las que señalan: De acuerdo con los
reglamentos respectivos, no debe haber ningún centro de
concentración masiva a menos de 50 metros de la pretendida
gasolinera, cosa que no se ha respetado porque donde se
pretende ubicar queda exactamente al lado de la escuela
primaria jardín de niños y maternal, a donde asisten
aproximadamente 500 quinientos niños, así como enfrente de
las canchas deportivas de la Universidad Michoacana, así como
en la entrada al fraccionamiento ********** por donde diariamente
transitan personas mayores, niños y en general los habitantes
del fraccionamiento, que con la edificación pretendida
encontrarían obstruidas su entrada y el libre tránsito para ir a la
escuela donde muchos padres tienen a sus hijos. …Los
320 JAL-24/2014-III
manifestantes declaran a la suscrita que también se incumplió
con la recabación de la anuencia vecinal para la presunta
instalación de la gasolinera, ya que ninguno de los colonos del
fraccionamiento ********** externó su consentimiento al
respecto, así como tampoco las autoridades de las escuela por
lo que suponen la falsificación de dicha anuencia. …” (foja 87 a
la 89).
Lo anterior guarda congruencia con lo establecido en el
acta de inspección judicial con asistencia de peritos que se
desahogó el veintitrés de junio de dos mil quince, por el Personal
de la Tercera Ponencia de este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado de Michoacán (foja 376), en la que
consta, entre otros aspectos, en la que se describió la existencia
de cuatro lonas en color blanco con rojo y letras negras de
aproximadamente cuatro metros por dos y medio metros de
largo con la leyenda: “…VECINOS Y ESCUELAS UNIDOS POR
NUESTRA SALUD, SEGURIDAD “NO A LA GASOLINERA EN
**********; “NO” LOS VECINOS DE ********** Y *********
EXIGIMOS SOLUCIÓN DEFINITIVA”; “VECINOS: PRONTO
ESTA VIALIDAD SERÁ BLOQUEADA ANTE LA FALTA DE
SOLUCIÓN DEL AYUNTAMIENTO MORELIANO. DISCULPA
LAS MOLESTIAS. NO A LA GASOLINERA DE **********”;
JAL-24/2014-III 321
igualmente, que a la vista se apreciaron varios costales con
material de grava, llantas, madera y una caseta de material
tubular cubierto con lona y plástico color blanco, mesa de
plástico y había disperso diverso material de arena y grava.
Lo anterior se corrobora con la relación de vecinos
residentes del Fraccionamiento ********** de esta ciudad, que no
estaban de acuerdo con la instalación de la gasolinera en la
********** de esta ciudad, glosada en la copia certificada de las
constancias que integran el expediente administrativo **********,
remitido por la autoridad municipal y del provienen los actos
impugnados. Dichos listados obra en copias certificadas
glosadas en la foja 427 a la 440 de autos, precisa nombres y
apellidos, domicilio y firma de diversas personas.
Las anteriores constancias acreditan que los vecinos del
fraccionamiento **********, no han otorgado su consentimiento y
anuencia vecinal para la instalación y construcción de la
estación de servicio de gasolinera, -a que se refiere la licencia
de uso de suelo condicionada y la licencia de construcción
afectas al presente juicio-, por el contrario, externaron su
322 JAL-24/2014-III
desacuerdo ante las autoridades municipales y la demandada
no aportó pruebas tendientes a acreditar la anuencia vecinal que
como requisito le fue exigido por el Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, en el punto de acuerdo 8.5 del acuerdo de Cabildo
de fecha veintiséis de septiembre de dos mil trece, que en lo
conducente, dice: “…AUTORIZANDOSE SE OTORGUE
LICENCIA DE USOS DE SUELO POSITIVA PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE UNA ESTACIÓN DE SERVICIO
(GASOLINERA) EN LA SUPERFICIE DEL PREDIO UBICADO
EN LA ESQUINA DE LAS CALLES AVENIDA ********** SIN
NÚMERO Y AVENIDA ********** EN EL FRACCIONAMIENTO
********** DE ESTA CIUDAD DE MORELIA, MICHOACAÁN,
CONDICIONADA ESTA AUTORIZACIÓN A QUE
PREVIAMENTE EL INTERESADO PRESENTE Y ACREDITE
LA CARTA VECINAL, MISMA QUE SERÁ VERIFICADA POR
EL PERSONAL DE LA SECRETARÍA DE DESARROLLO
URBANO Y MEDIO AMBIENTE…” (foja 41 de autos y 29 de
esa acta de Cabildo), y el personal de la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente no cumplió con la
instrucción que se les dio en dicho punto de acuerdo para que
verificar el cumplimiento de la anuencia vecinal, lo cual fue
requisito no puede ser soslayado por la autoridad municipal ni
JAL-24/2014-III 323
dejarlo a su arbitrio el cumplimiento, que va en perjuicio del
orden público y del interés social.
En efecto, los derechos fundamentales previstos en la
Constitución Federal gozan de una doble cualidad, ya que por
un lado se configuran como derechos públicos subjetivos
(función subjetiva), por el otro se traducen en elementos
objetivos que informan o permean todo el ordenamiento jurídico,
incluyendo aquellas que se originan entre particulares (función
objetiva).
En un sistema jurídico como el nuestro –en el que las
normas constitucionales conforman la Ley Suprema de la Unión-
los derechos fundamentales ocupan una posición central e
indiscutible como contenido mínimo de todas las relaciones
jurídicas que se suceden en el ordenamiento.
Esta lógica, la doble función que los derechos
fundamentales desempeñan en el ordenamiento y las estructura
de ciertos derechos constituyen la base que permite afirmar su
incidencia en las relaciones entre particulares.
324 JAL-24/2014-III
Sin embargo, es importante resaltar que la vigencia de
los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares,
no se puede sostener de forma homogénea y totalización de
sobre todas y cada una de las relaciones que se suceden de
conformidad al derecho privado en virtud de que en estas
relaciones, a diferencia de las que entablan frente al Estado o
los órganos de gobierno, normalmente encontramos otro titular
de derechos, lo que provoca una colisión de los mismos y las
necesidad de ponderación por parte del juzgador. Así, la fuerza
vinculante de los derechos fundamentales en todo tipo de
relaciones, tiene como efecto que los tribunales deben atender
a la influencia de los valores que subyacen a dichos derechos
en los asuntos de su conocimiento, por lo que en este caso, se
advierte una vulneración del orden público y del interés social,
ocasionado con motivo del otorgamiento de la licencia en
comento a favor de la parte demandada, pues aquél deberá
prevalecer sobre el particular -demandado-, puesto que la
sociedad en general está interesada en que las licencias
otorgadas se hagan conforme a los requisitos y exigencias
legales. En ese sentido la materia de asentamientos humanos –
en la que quedan incluidas las actividades comerciales o de
industria-, las regulan las constitución y las leyes secundarias,
por lo que si bien es necesario fomentarlas, también lo es que
JAL-24/2014-III 325
cuando resulten indispensables restricciones o limitaciones para
llevarlas a cabo por los interesados, existe interés social y de
orden público que se cumplan con las limitaciones o
restricciones por la conexión funcional y dinámica del marco
jurídico y el desarrollo sustentable de los asentamientos
humanos.
Para verificar lo anterior se toma que el tratadista Ignacio
Burgoa Orihuela en su libro “El Juicio de Amparo”, séptima
edición, página 707, en relación al interés social señala:
“…La idea de “interés social”, estrechamente
vinculada con el concepto de normas de orden
público, es muy difícil de definir en atención a su carácter
multívoco o anfibológico y , en esta virtud, nos permitimos
formular algunas consideraciones en torno a ella con el
propósito de describirla con la menor imprecisión posible.
Los “intereses” de una persona, en su acepción
objetiva o trascendente y prescindiendo de la connotación
que la idea respectiva tiene en el derecho crediticio como
sinónimo de “réditos”, se implican en el conjunto de bienes
materiales e inmateriales (derechos) que componen su
esfera particular. Sin embargo, el concepto de “intereses”
no debe tener esa sola equivalencia, pues ésta lo
identifica con el de “derechos subjetivos”, lo cual es
impropio, ya que en muchas ocasiones el simple “interés”
de un sujeto, es ajeno o diverso a su ámbito jurídico.
Aguzando la mente, y no sin el temor de incidir en
vaguedades, podemos afirmar que la idea de “interés”
resulta de una relación intelectiva entre el pensamiento y
un elemento objetivo cualquiera, de cuya aprehensión o
326 JAL-24/2014-III
captación el hombre hace derivar un provecho. Por tanto,
el interés de una persona radica en el provecho que
pueda obtener de un acto o de una situación trascendente
dada, aunque para lograrlo, carezca de un verdadero
derecho subjetivo como potestad obligatoria y coercitiva
otorgada por la norma jurídica objetiva.
Formulada la anterior consideración, puede decirse
que el “interés social” se traduce en cualquier hecho, acto
o situación de los cuales la sociedad pueda obtener un
provecho o una ventaja o evitarse un trastorno bajo
múltiples y diversos aspectos previniéndose un mal
público, satisfaciéndose una necesidad colectiva o
lográndose un bienestar común. Ahora bien, es evidente
que el interés de la sociedad es un interés de contenido
eminentemente humano. En efecto, la persona moral
“Estado” tiene como elemento humano a la sociedad en
general y ésta se compone de un número de individuos
que se asientan permanentemente sobre un territorio
determinado. Por ende, los intereses del Estado debe ser
los mismos intereses sociales y éstos se derraman, por
así decirlo, en todos y cada uno de los sujetos particulares
que integran la sociedad, de tal suerte que, cuando dicha
persona moral está interesada en alguna materia
cualquiera, es para beneficio de todos y cada uno de los
miembros individuales que componen su elemento
humano.”
Conforme al tratadista citado, el interés social esta
vinculado con el orden público, por lo que es menester precisar
que en el Diccionario de Derecho Procesal Civil, de Eduardo
Pallares, Editorial Porrúa, S.A., duodécima edición, página 584,
en relación al “orden público”, se dice lo siguiente:
“…Se ha confundido el orden público con la
tranquilidad pública, al definirlo como la tranquilidad en la
población que vive entregada a sus ocupaciones
habituales sin interrupción en ellas que la molesten ni
peligros que la amenacen (Santa María). Mellado lo hace
JAL-24/2014-III 327
consistir en el cumplimiento de las leyes, tanto por las
autoridades como por los ciudadanos. Así considerado,
se le confunde con el efecto que produce el orden público.
La enciclopedia la define como la actuación individual y
social del orden jurídico, dando el vocablo orden el
concepto filosófico que se explicará más adelante. Para
definir el orden público es necesario precisar antes cuál
es el significado del vocablo orden. La definición
gramatical se hace consistir en la acertada disposición de
las cosas, pero con esto no se profundiza en dicho
concepto. Si se analiza desde el punto de vista más
general puede determinarse por las siguientes notas: 1.
El orden sólo existe cuando a su vez hay una pluralidad
de objetos, dando a esta última palabra la acepción más
general que tiene en filosofía o sea la de todo aquello que
puede ser captado por la mente. De un objeto aislado no
puede predicarse ni el orden ni el desorden. Para que
éstos existan, es forzoso la mencionada pluralidad; 2. La
segunda nota consiste en que los objetos coexistan en el
tiempo o en el espacio, o se realicen sucesivamente los
unos después de los otros. No puede haber orden sin
dicha coexistencia o sucesión, sin el antes y el después,
o sea en el tiempo y en el espacio; 3. La tercera nota exige
para que haya orden que los objetos coexistan o se
sucedan de acuerdo con una norma o con el fin que
realicen. Santo Tomás, teniendo en cuenta esta última
nota, definió el orden como la recta disposición de las
cosas a su fin. De los objetos materiales se puede
predicar el orden cuando se le coloca o sitúa siguiendo
una regla para hacerlo. Otro tanto puede decirse de las
acciones que se realizan, incluso del orden de las ideas,
o de las partes de un todo. Partiendo de esta noción
puede definirse el orden público como la actuación
individual y social del orden jurídico establecido en una
sociedad. Si se respeta dicho orden, si tanto las
autoridades como los particulares lo acatan debidamente,
entonces se produce el orden público, que en definitiva
consiste en no violar las leyes de derecho público. Hugo
Alsina lo define como el conjunto de normas en que
328 JAL-24/2014-III
reposa el bienestar común y ante el cual ceden los
derechos de los particulares.”
Por su parte, en el Diccionario Jurídico Mexicano editado
por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México, en el tomo relativo a las letras de
la I a la O, página 2279, en relación con el término “orden
público”, entre otras afirmaciones, expresa las siguientes:
“…I. En sentido general orden público designa el estado
de coexistencia pacífica entre los miembros de una
comunidad. Esta idea está asociada con la noción de paz
pública, objetivo específico de las medidas de gobierno y
policía (Bernard). En un sentido técnico, la dogmática
jurídica con orden público se refiere al conjunto de
instituciones jurídicas que identifican o distinguen el
derecho de una comunidad; principios, normas, e
instituciones que no pueden ser alteradas ni por la
voluntad de los individuos (no está bajo el imperio de la
autonomía de la voluntad) ni por la aplicación de derecho
extranjero. Estos principios e instituciones no son sólo
normas legisladas. El orden público comprende, además,
tradiciones y prácticas del foro, así como tradiciones
jurídicas. Podría decirse que el orden público se refiere,
por decirlo así, a la cultura jurídica de una comunidad
determinada, incluyendo sus tradiciones, ideas e, incluso,
historia institucional. Si cabe una amplia metáfora podría
decirse que orden público designa la idiosincrasia jurídica
de un derecho en particular. La doctrina reconoce esta
idea de orden público cuando indica que el orden público,
como institución jurídica, se constituye de principios y
axiomas de organización social que todos reconocen y
admiten, aun cuando se (se) establezcan, aun cuando no
se expresen ni se expliciten. El orden público es, se
sostiene, una forma de vida jurídica (Smith). El orden
público constituye las ideas fundamentales sobre las
cuales reposa la constitución social. ... La doctrina
contemporánea, siguiendo la tradición romanística,
JAL-24/2014-III 329
señala que el orden público es el dominio de las leyes
imperativas, por oposición a las leyes dispositivas o
supletorias. Igualmente, la doctrina contemporánea
insiste en que el concepto de orden público no puede
confundirse con la noción de derecho público (derecho
constitucional, administrativo) son, normalmente,
disposiciones de orden público. Sin embargo, está lejos
de comprender todo el orden público. Muchas
disposiciones del derecho privado, p.e., son de orden
público. Además como hicimos notar, la noción de orden
público no sólo se limita a las normas legisladas sino
comprende prácticas, tradiciones e instituciones sociales
de la comunidad.”
En relación con el término “interés social”, los diccionarios
antes referidos no lo definen, pero en cambio se refieren al
“interés público” que en términos generales debe entenderse
como un sinónimo de aquél, ya que ambos se refieren a la
satisfacción de las necesidades de una colectividad.
Sobre el “interés público”, el Diccionario Jurídico
Mexicano citado con anterioridad, entre otras argumentaciones,
contiene la que se cita a continuación.
“Interés público. I. Es el conjunto de pretensiones
relacionadas con las necesidades colectivas de los
miembros de una comunidad y protegidas mediante la
intervención directa y permanente del Estado. II. Las
330 JAL-24/2014-III
numerosas y diversas pretensiones y aspiraciones que
son tuteladas por el derecho pueden clasificarse en dos
grandes grupos. En el primero, se incluyen las
pretensiones que tienden a satisfacer las necesidades
específicas de los individuos y grupos sociales; dichas
pretensiones constituyen el ‘interés privado’, y tienen la
característica de que al ser satisfechas, se producen
beneficios solamente para determinadas personas. Por el
contrario, en el segundo grupo, se encuentran las
pretensiones que son compartidas por la sociedad en su
conjunto, y cuya satisfacción origina beneficios para todos
los integrantes de una colectividad. Estas últimas
pretensiones son garantizadas mediante la actividad
constante de los órganos del Estado, y para referirse a
ellas se utiliza la expresión ‘interés público’. La protección
otorgada al interés público tiene mayor alcance jurídico
que la tutela concedida a los intereses privados. En
efecto, el interés público es protegido por el Estado, no
sólo mediante disposiciones legislativas, sino también a
través de un gran número de medidas de carácter
administrativo que integran una actividad permanente de
los poderes públicos, dirigida a satisfacer las necesidades
colectivas. En cambio, en relación con el interés privado,
el Estado se limita a crear las condiciones propicias para
que los particulares satisfagan sus pretensiones mediante
su propio esfuerzo. ... IV. Algunos autores atribuyen un
significado más restringido a la noción de interés público.
Estos juristas consideran que el interés público se
constituye solamente por las prestaciones que tiene el
Estado para satisfacer sus actividades como institución.
De acuerdo con esta concepción, las demás pretensiones
dirigidas a satisfacer necesidades colectivas deben
denominarse interés social o general.”
De lo anterior, se puede razonablemente colegir que
ambos conceptos (orden público e interés social) se encuentran
íntimamente vinculados y de donde se sigue el interés social se
afecta cuando se priva a la colectividad de un beneficio que le
JAL-24/2014-III 331
otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no
resentiría.
Luego, existe un desacuerdo por parte de los vecinos del
fraccionamiento **********, para la instalación y construcción de
la gasolinera, puesto que no otorgaron su anuencia vecinal para
ello, y el hecho de que el demandado hubiera obtenido las
licencias de uso de suelo y de construcción no implica que se
hayan observado las disposiciones legales y requisitos a cuyo
cumplimiento se condiciono el otorgamiento de la mismas, ya
que el nacimiento, permanencia y vigencia de un derecho a favor
del demandado, está determinado y regido por el contexto del
entorno normativo que lo rija, y los intereses particulares ceden
frente a los públicos y de la comunidad, pues los intereses
particulares no pueden ni deben entrar en conflicto con el interés
de la comunidad, por lo que para ello, resultaba necesario
cumplir con los requisitos a que le fue condicionada el
otorgamiento de la licencia de uso de suelo precisados en el
punto 8.5 del acuerdo de Cabildo del Ayuntamiento, entre ellos,
acreditar y presentar la anuncia vecinal, y al no hacerlo, deberá
soportar las consecuencias jurídicas que derivan de su conducta
332 JAL-24/2014-III
realizada para llevar a cabo la construcción de la estación de
servicio de gasolinera sin cumplir con las condiciones y
requisitos impuestos en dicho punto de acuerdo y en las normas
que regulan las actividades de esa naturaleza, ya que las obras
deberán ajustarse a lo dispuesto a la licencia de uso de suelo y
a la autorización otorgada por la autoridad competente, y no
surtirán efectos actos, convenios o contratos relativos a la
propiedad o cualquier otro derecho relacionado con el
aprovechamiento de áreas y predios, así como permisos,
autorizaciones o licencias que contravengan el Código de
Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo y
demás normatividad aplicable, así como los programas de
desarrollo urbano, ya que los artículos 6 y 150 del Código de
Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo,
disponen:
“ARTÍCULO 6.- Las acciones, inversiones, obras y
servicios reguladas por este Código, deberán ajustarse a
lo dispuesto en el mismo, en los programas de desarrollo
urbano; en la zonificación; ala licencia de uso del suelo y
a la autorización otorgada por la autoridad competente”.
“ARTÍCULO 150.- No surtirán efectos los actos,
convenios o contratos relativos a la propiedad o cualquier
otro derecho relacionado con el aprovechamiento de
áreas y predios, así como permisos, autorizaciones o
licencias que contravengan este Código y los programas
de desarrollo urbano.”
JAL-24/2014-III 333
“ARTÍCULO 152.- Los ayuntamientos sólo podrán
expedir permisos, licencias o autorizaciones que no
contravengan lo establecido en los programas de
desarrollo urbano, este Código y demás normatividad
aplicable.
En caso de que servidores públicos expidan licencias,
permisos o autorizaciones contraviniendo lo anterior
serán sujetos a las infracciones y sanciones contenidas
en este Código y estas serán nulas y no producirán efecto
jurídico alguno.”
Al respecto es aplicable la tesis de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, Sexta Época, Registro:
267390, del Semanario Judicial de la Federación, Volumen L,
Tercera Parte, Materia(s): Común, página: 109, que establece:
“DERECHOS PARTICULARES. INTERÉS PÚBLICO.
Los particulares no pueden adquirir derechos que estén
en pugna con el interés público; de suerte que cuando una
ley lesione un derecho de esa clase, no hay retroactividad,
aun cuando la existencia del derecho sea anterior a la de
la ley.”
OCTAVO.- A continuación es menester precisar la
nulidad que ocasiona la ilegalidad advertida en el acto
impugnado.
Con tal propósito, se toman en cuenta las reglas que para
las sentencias pronunciadas en el juicio administrativo
promovido por un particular, mismas que resultan válidamente
334 JAL-24/2014-III
aplicables al juicio de lesividad promovido por las autoridades
administrativas, pues así lo estableció el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de
tesis 15/2006-PL, entre las sustentadas por la Primera y la
Segunda Salas del Máximo Tribunal del País, la que dio origen
a la jurisprudencia número P./J. 81/2007.
Dicha ejecutoria, en lo que interesa, determinó lo
siguiente:
“…En lo que al tema materia de la contradicción
interesa, esta ley estableció en su capítulo segundo "De
la competencia", en su artículo 14, fracción VII, lo
siguiente:
"Artículo 14. Las Salas del Tribunal Fiscal de la
Federación conocerán de los juicios que se inicien:
"...
"VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea
nulificada una decisión administrativa, favorable a un
particular."
En esta norma se estableció la competencia de las
Salas del Tribunal Fiscal para conocer de la acción en
favor de la autoridad hacendaria para impugnar los actos
que se estimen ilegalmente emitidos y que causen
perjuicio al Estado.
En cuanto a los efectos de las declaratorias de nulidad
contemplaba:
"Artículo 58. Cuando la sentencia declare la nulidad y
salvo que se limite a mandar reponer el procedimiento o
a reconocer la ineficacia del acto en los casos de la
fracción VII del artículo 14, indicará de manera concreta
en qué sentido debe dictar su nueva resolución la
autoridad fiscal. ..."
JAL-24/2014-III 335
El primer Código Fiscal que rigió en el país, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el primero de
diciembre de mil novecientos treinta y ocho, reiteró el
texto del artículo 14 transcrito en su título cuarto, capítulo
segundo, relativo a la competencia, en los siguientes
términos:
"Artículo 160. Las Salas del Tribunal Fiscal de la
Federación, conocerán de los juicios que se inicien:
"...
"VII. Por la Secretaría de Hacienda para que sea
nulificada la decisión administrativa favorable a un
particular."
En su capítulo cuarto estableció las disposiciones
relativas al procedimiento contencioso, previendo su
seguimiento en el supuesto de la resolución favorable al
particular, y reiteró en los mismos términos los efectos de
la sentencia declaratoria de nulidad, como se lee de sus
artículos 168, fracción II, inciso b) y 204:
"Artículo 168. Serán partes en el procedimiento:
"...
"II. El demandado. Tendrán ese carácter:
"a) ...
"b) El particular que derive un interés patrimonial
directo de la resolución cuya nulidad se pida, de acuerdo
con lo que establece la fracción VII del artículo 160."
"Artículo 204. Cuando la sentencia declare la nulidad y
salvo que se limite a mandar reponer el procedimiento o
a reconocer la ineficacia del acto en los casos de la
336 JAL-24/2014-III
fracción VII del artículo 160, indicará las bases conforme
a las cuales debe dictar su nueva resolución la autoridad
fiscal entretanto que esta no se pronuncie, continuará en
vigor la suspensión del procedimiento administrativo que
haya sido decretada dentro del juicio."
En el Código Fiscal de la Federación publicado en el
Diario Oficial de la Federación el diecinueve de enero de
mil novecientos sesenta y siete conserva las
disposiciones generales en materia fiscal y las que rigen
el contencioso administrativo, ya que las que regulan la
estructura y competencia del Tribunal Fiscal de la
Federación quedaron inmersas en la ley orgánica de este
tribunal, que entró en vigor el primero de abril del mismo
año.
El Código Fiscal conservó el señalamiento relativo a la
impugnación de que una resolución dictada en materia
fiscal favorable al particular podría ser revocada por las
autoridades administrativas y nulificada mediante la
promoción del juicio correspondiente ante el Tribunal
Fiscal de la Federación, ampliando, además, tal
posibilidad a las resoluciones favorables recaídas en un
recurso administrativo, como lo indicaba en sus artículos
94 y 158:
"Artículo 94. Las resoluciones favorables a los
particulares no podrán ser revocadas o nulificadas por las
autoridades administrativas. Cuando dichas resoluciones
deban ser nulificadas, será necesario promover juicio ante
el Tribunal Fiscal de la Federación."
"Artículo 158. Contra las resoluciones dictadas en
materia fiscal federal, sólo procederán los recursos
administrativos que establezcan este código o los demás
ordenamientos fiscales.
"Cuando no exista recurso administrativo, será
improcedente cualquier instancia de reconsideración.
"Las resoluciones que se dicten como consecuencia de
recursos no establecidos legalmente, serán nulas. Dicha
nulidad será declarada, aun de oficio, por la autoridad
superior a la que hubiere dictado la resolución si ésta no
modifica, a favor del particular, la primera resolución; si
hubiere modificación favorable al particular, la nulidad de
JAL-24/2014-III 337
la nueva resolución sólo podrá ser declarada por el
Tribunal Fiscal."
Sobre el alcance de las sentencias que declararan la
nulidad precisaba en su artículo 230:
"Artículo 230. Cuando la sentencia declare la nulidad y
salvo que se limite a mandar reponer el procedimiento o
a reconocer la ineficacia del acto en los casos en que la
autoridad haya demandado la anulación de una
resolución favorable a un particular, indicará los términos
conforme a los cuales debe dictar su nueva resolución la
autoridad fiscal."
Asimismo, contempló la posibilidad de que el particular
planteara consultas a la autoridad sobre la aplicación de
disposiciones fiscales, en su artículo 91:
"Artículo 91. Los interesados directamente en
situaciones reales y concretas que planteen consultas
sobre la aplicación que a las mismas deba hacerse de las
disposiciones fiscales, tendrán derecho a que las
autoridades que al efecto señale el reglamento
respectivo, dicten resolución sobre tales consultas. Si no
se plantean situaciones reales y concretas las
autoridades se abstendrán de resolver consultas relativas
a la interpretación general, abstracta e impersonal de las
disposiciones fiscales."
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la
Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación
el diecinueve de enero de mil novecientos sesenta y siete,
en su capítulo V reguló la competencia de las Salas de
ese tribunal y, en cuanto al juicio de lesividad, amplió la
posibilidad de promoverlo a las autoridades
administrativas, al establecer en sus artículos 22 y 23 lo
siguiente:
338 JAL-24/2014-III
"Artículo 22. Las Salas del tribunal conocerán de los
juicios que se inicien en contra de las resoluciones
definitivas que se indican a continuación:
"I. Las dictadas por autoridades fiscales federales, del
Distrito Federal o de los organismos fiscales autónomos,
en que se determina la existencia de una obligación fiscal,
se fije en cantidad líquida o se den las bases para su
liquidación.
"II. Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los
regulados por el Código Fiscal, indebidamente percibidos
por el Estado.
"III. Las que causen un agravio en materia fiscal,
distinto al que se refieren las fracciones anteriores.
"IV. Las que impongan multas por infracción a las
normas administrativas federales o del Distrito Federal.
"V. Las que nieguen o reduzcan las pensiones y demás
prestaciones sociales que concedan las leyes en favor de
los miembros del Ejército y de la Armada Nacional o de
sus familiares o derechohabientes, con cargo a la
Dirección de Pensiones Militares o al erario federal, así
como las que establezcan obligaciones a cargo de las
mismas personas, de acuerdo con las leyes que otorgan
dichas prestaciones.
"Cuando el interesado afirme para fundar su demanda
que le corresponde un mayor número de años de servicio
que los reconocidos por la autoridad respectiva, que debió
ser retirado con grado superior al que consigne la
resolución impugnada, o que su situación militar sea
diversa de la que le fue reconocida por la Secretaría de la
Defensa Nacional, o de la de Marina, según el caso; o
cuando se versen cuestiones de jerarquía, antigüedad en
el grado, o tiempo de servicios militares, las sentencias
del Tribunal Fiscal sólo tendrán efectos en cuanto a la
determinación de la cuantía de la prestación pecuniaria
que a los propios militares corresponda, o a las bases
para su depuración.
"VI. Las que se dicten en materia de pensiones civiles,
sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad
y Servicio Sociales de los Trabajadores del Estado.
JAL-24/2014-III 339
"VII. Las que se dicten sobre interpretación y
cumplimiento de contratos de obras públicas celebrados
por las dependencias del Poder Ejecutivo Federal.
"VIII. Las que constituyan responsabilidades contra
funcionarios o empleados de la Federación o del
Departamento del Distrito Federal, por actos que no sean
delictuosos.
"Para los efectos del primer párrafo de este artículo las
resoluciones se considerarán definitivas cuando no
admitan recurso administrativo o cuando la interposición
de éste sea optativa para el afectado."
"Artículo 23. Las Salas del tribunal conocerán de los
juicios que promuevan las autoridades para que sean
nulificadas las resoluciones administrativas favorables a
un particular, siempre que dichas resoluciones sean de
las materias previstas en el artículo anterior como de la
competencia del tribunal."
La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación,
publicada en el Diario Oficial de la Federación de dos de
febrero de mil novecientos setenta y ocho, conservó al
proceso de lesividad y contempló una nueva organización
para el tribunal, creando una Sala Superior y Salas
Regionales con reglas para la distribución de los asuntos
de conformidad con un criterio geográfico de acuerdo con
la sede de la autoridad ordenadora de la resolución cuya
nulidad se demandara, según se lee de sus artículos 23,
24 y 25:
"Artículo 23. Las Salas Regionales conocerán de los
juicios que se inicien contra las resoluciones definitivas
que se indican a continuación: ..."
"Artículo 24. Las Salas Regionales conocerán por
razón de territorio, respecto de las resoluciones que dicten
las autoridades ordenadoras con sede en su jurisdicción.
..."
"Artículo 25. Las Salas Regionales conocerán de los
juicios que promuevan las autoridades para que sean
nulificadas las resoluciones administrativas favorables a
un particular, siempre que dichas resoluciones sean de
340 JAL-24/2014-III
las materias previstas en los artículos anteriores como de
la competencia de las mismas.
"Por razón de territorio, en estos casos será
competente la Sala Regional con jurisdicción en la sede
de la autoridad que dictó la resolución que se pretenda
nulificar."
El Código Fiscal de la Federación que entró en vigor el
primero de octubre de mil novecientos ochenta y dos
continuó regulando el juicio de lesividad en términos
similares al anterior, precisando que las resoluciones
favorables al particular sólo podrían modificarse por el
tribunal al prever en su artículo 36 que:
"Artículo 36. Las resoluciones administrativas de
carácter individual favorables a un particular sólo podrán
ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación
mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales.
"Cuando la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
modifique las resoluciones administrativas de carácter
general, estas modificaciones no comprenderán los
efectos producidos con anterioridad a la nueva
resolución."
Asimismo, previó la generación de derechos para el
particular respecto de las consultas que formulara a las
autoridades administrativas y a las que les recayera
resolución favorable, según se lee en su artículo 34:
"Artículo 34. Las autoridades fiscales sólo están
obligadas a contestar las consultas que sobre situaciones
reales y concretas les hagan los interesados
individualmente; de su resolución favorable se derivan
derechos para el particular, en los casos en que las
consultas se hayan referido a circunstancias reales y
concretas y la resolución se haya emitido por escrito por
autoridad competente para ello."
En su artículo 239, fracción III, introdujo las sentencias
para efectos, que implica que declarada la nulidad de una
resolución, la autoridad administradora debe cumplir con
las especificaciones que le fije el tribunal, como se
advierte de su lectura:
"Artículo 239. La sentencia definitiva podrá:
"I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.
"II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.
"III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada
para determinados efectos debiendo precisar con claridad
la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla,
salvo que se trate de facultades discrecionales.
JAL-24/2014-III 341
"Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un
determinado acto, o iniciar un procedimiento, deberá
cumplirse en un plazo de cuatro meses.
"En caso de que se interponga recurso, se suspenderá
el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución
que ponga fin a la controversia."
La Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación
que entró en vigor a partir del primero de enero de mil
novecientos noventa y seis previó en sus artículos 11 y
31, lo siguiente:
"Artículo 11. El Tribunal Fiscal de la Federación
conocerá de los juicios que se promuevan contra las
resoluciones administrativas que se indican a
continuación:
"...
"El Tribunal Fiscal de la Federación conocerá de los
juicios que promuevan las autoridades para que sean
anuladas las resoluciones administrativas favorables a un
particular, siempre que dichas resoluciones sean de las
materias señaladas en las fracciones anteriores como de
su competencia."
"Artículo 31. Las Salas Regionales conocerán de los
juicios por razón del territorio respecto del lugar donde se
encuentre el domicilio fiscal del demandante, excepto en
los siguientes casos:
"...
"Cuando la demandante sea una autoridad que
promueva la nulidad de una resolución administrativa
favorable a un particular, será competente la Sala
Regional dentro de cuya jurisdicción se encuentre la sede
de dicha autoridad."
Con motivo de la reforma publicada en el Diario Oficial
de la Federación el treinta y uno de diciembre de dos mil,
el Tribunal cambia de denominación por la de Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, según se lee
del artículo décimo primero fracción III de las
disposiciones transitorias:
342 JAL-24/2014-III
"Artículo décimo primero. En relación con las
modificaciones a que se refiere el artículo décimo de este
decreto, se estará a lo siguiente:
"...
"III. Se reforma la denominación del Tribunal Fiscal de
la Federación por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa. En consecuencia, se reforma la Ley
Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación tanto en su
título como en sus disposiciones, así como en todas
aquellas contenidas en el Código Fiscal de la Federación
y en las demás leyes fiscales y administrativas federales
en las que se cite al Tribunal Fiscal de la Federación, para
sustituir ese nombre por el de Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa."
Con motivo de la expedición de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo que entró en
vigor el primero de enero de dos mil seis, quedó derogado
el título VI del Código Fiscal de la Federación, que
contemplaba el procedimiento contencioso administrativo,
en términos del artículo segundo transitorio de esta ley,
que dice:
"Segundo. A partir de la entrada en vigor de esta Ley
se derogan el título VI del Código Fiscal de la Federación
y los artículos que comprenden del 197 al 263 del citado
ordenamiento legal, por lo que las leyes que remitan a
esos preceptos se entenderán referidos a los
correspondientes de esta Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo."
De la evolución de esta figura jurídica, puede señalarse
que la acción de lesividad conforma un proceso
administrativo especial en tanto que:
…
• Las partes en el juicio son: a) la parte actora, que
es la autoridad administrativa que pretende la
anulación y b) la parte demandada, que es el
particular que obtuvo la resolución favorable.
• Tiene como objetivo que se modifique, que se
declare la nulidad de la resolución impugnada (lisa y
llana) o para el efecto de que se emita una nueva o se
reponga el procedimiento.
En este punto cabe recordar que la nulidad para
efectos nace con la creación del juicio, pues como se vio
con antelación, el artículo 58 de la Ley de Justicia Fiscal
de mil novecientos treinta y seis, preveía que cuando el
JAL-24/2014-III 343
tribunal declarara la nulidad de la resolución impugnada,
tenía la obligación de indicar de manera concreta en qué
sentido debería dictar la autoridad fiscal su nueva
resolución. Esta modalidad se introduce en el juicio de
lesividad, como se vio con antelación, con motivo de
la reforma al Código Fiscal de la Federación que entró
en vigor el primero de octubre de mil novecientos ochenta
y dos, al prever en su artículo 36 que las resoluciones
administrativas de carácter individual favorables a un
particular sólo podrían ser modificadas por el Tribunal
Fiscal de la Federación; y en su artículo 239, fracción III,
introdujo las sentencias para efectos.
Asimismo, conviene aquí puntualizar que aun cuando
las fracciones II y III de los artículos 238 del Código Fiscal
de la Federación y 51 de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo aluden a la afectación de las
defensas del particular, el 239 y el 52, al remitir a estas
fracciones se refieren también a los demás casos, como
puede leerse en lo conducente:
"Artículo 239. La sentencia definitiva podrá:
"...
"Siempre que se esté en alguno de los supuestos
previstos en las fracciones II y III, del artículo 238 de este
código, el Tribunal Fiscal de la Federación declarará la
nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento
o se emita nueva resolución; en los demás casos, también
podrá indicar los términos conforme a los cuales debe
dictar su resolución la autoridad administrativa ..."
"Artículo 52. La sentencia definitiva podrá:
"...
"IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos
previstos en las fracciones II y III del artículo 51 de esta
ley, el tribunal declarará la nulidad para el efecto de que
se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución;
en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión
deducida, también podrá indicar los términos conforme a
los cuales deberá dictar su resolución la autoridad
administrativa.
"...
344 JAL-24/2014-III
"Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un
determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a
lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en
un plazo de cuatro meses contados a partir de que la
sentencia quede firme."
Por lo que las reglas que para las sentencias
pronunciadas en el juicio contencioso administrativo
promovido por un particular resultan válidamente
aplicables al juicio de lesividad promovido por las
autoridades administrativas.
• El juicio de lesividad, como todos los juicios
contenciosos administrativos, ante la diversidad de
materias que a través de él se ventilan, dependerá de
cada caso particular, según las peculiaridades del asunto
resuelto, si la actuación del tribunal se ajusta al modelo
contencioso de anulación o contencioso de plena
jurisdicción, lo que repercutirá en el pronunciamiento de
la sentencia.
• En este sentido, si el juicio de lesividad constituye
un juicio especial que se dirime en la vía contenciosa
administrativa, los efectos de la nulidad que, en su
caso, lleguen a decretarse, se rigen por los
mencionados preceptos 238 y 239 del Código Fiscal
de la Federación y 51 y 52 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo.
En este punto, conviene señalar que desde la Ley
de Justicia Fiscal de mil novecientos treinta y seis
hasta la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, vigente en la actualidad, el Tribunal
Fiscal de la Federación en su origen y, ahora, el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa ha
tenido la facultad de reconocer la validez o declarar la
nulidad de los actos cuya impugnación ha estado
sujeta al juicio respectivo. La declaratoria de nulidad
dentro del juicio contencioso administrativo tiene
como finalidad salvaguardar la seguridad jurídica
como valor fundamental del derecho de los
particulares, pero también respecto de los actos del
Estado, evitando que los que se encuentran
investidos de ilegalidad produzcan sus efectos en el
mundo jurídico. …”
JAL-24/2014-III 345
En congruencia con lo establecido en la anterior
ejecutoria emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, son aplicables las reglas de la nulidad previstas
para el juicio administrativo contenidas en el Código de Justicia
Administrativa del Estado.
En ese tenor, con fundamento en el artículo 278, fracción
II del Código de Justicia Administrativa del Estado, procede
declarar la nulidad del punto 8.5 contenido en el acta de Cabildo
del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, de fecha veintisiete de
septiembre de dos mil trece, a través del cual se determinó
procedente la solicitud de licencia de uso de suelo positivo
condicionada, para la construcción de la estación de servicio de
gasolinera en la superficie del predio ubicado en la Avenida
********** esquina con la Avenida **********, del fraccionamiento
**********, de esta ciudad.
Es conveniente precisar que dicha nulidad es para los
efectos y alcances jurídicos que se precisaran en los párrafos
subsecuentes. Es así, toda vez que corresponde a la autoridad
municipal decidir sobre la concurrencia o no los requisitos para
346 JAL-24/2014-III
el otorgamiento o no, de la licencia de uso de suelo
condicionada, para la construcción de ese tipo de
establecimientos –gasolinera-, y este Tribunal de Justicia
Administrativa del Estado, no puede sustituirse en las facultades
que por disposición de la Constitución Federal y las leyes
secundarias, le confieren en esa materia; habida cuenta que
conforme a lo disertado en la presente sentencia, no se satisfizo
el requisito de distancia que debe mediar entre las escuelas y el
predio en la que se construye la gasolinera, y además, no está
acreditado que se cumplió con el requisito de la carta de la
anuencia vecinal, lo cual deberá ser tomado en cuenta por la
autoridad municipal, puesto que al resultar nulos los actos
impugnados, la autoridad municipal estaría en condiciones de
ordenar los mecanismos legalmente permitidos con el fin de
verificar el cumplimiento de los requisitos y exigencias legales a
las que condicionó los actos combatidos que expidió,
ponderando lo determinado en la presente sentencia.
Orienta lo anterior, la tesis del Primer Tribunal Colegiado
Del Segundo Circuito, de la Octava Época, Registro: 214282,
publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XII,
Noviembre de 1993, Materia(s): Administrativa, página 284, del
rubro y texto siguientes:
JAL-24/2014-III 347
“ACTOS ADMINISTRATIVOS. EL TRIBUNAL DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOLO ESTA
FACULTADO PARA DECLARAR LA LEGALIDAD O
ILEGALIDAD DE LOS. El Tribunal de lo Contencioso
Administrativo está facultado exclusivamente para
determinar la validez o invalidez de los actos
administrativos; por tanto, si se reclama ante él la
nulidad de una licencia para la construcción y
alineamiento y uso específico del suelo, aduciéndose
que a quien se le otorgó, hace mal empleo
construyendo en un terreno que se dice pertenece al
quejoso; no será violatoria de garantías la resolución
en la que se consideró la validez de tal acto, cuando
que para otorgar la licencia, se cumplieron con todos
los requisitos legales para su expedición y el tribunal
de referencia únicamente puede decidir sobre su
legalidad o ilegalidad y no sobre la titularidad
respecto de un inmueble o bien declarar el derecho en
cuestiones vinculadas con el actuar de los
particulares.”
Por consiguiente, la nulidad del referido acto impugnado,
deberá tener los siguientes efectos:
-El Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, deberá resolver
de nueva cuenta sobre la solicitud de la licencia de uso de suelo
–referida en el punto 8.5 del acta de cabildo antes precisada-,
puesto que se trata de facultades concurrentes que le son
conferidas por la Constitución Federal y las leyes secundarias.
348 JAL-24/2014-III
-Pondere lo determinado en la presente sentencia y parta
de la base de la que no están reunidos los requisitos de la carta
de anuencia vecinal y el referente a la distancia referido en el
artículo 36 del Reglamento para el Establecimiento y
Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia y 281 bis, fracción IV del
Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de
Ocampo, que prevé que la colindancia del predio donde se
ubique la gasolinera deberá estar a una distancia de resguardo
de 50 cincuenta metros con respecto a los lugares de
concentración masiva –escuelas- y resuelva que no procede
otorgar la licencia de uso de suelo para la construcción de la
estación de servicio de gasolinera formulada por la parte
demandada, relacionada con el presente juicio de lesividad.
Lo anterior encuentra apoyo en las siguientes tesis y
jurisprudencias:
1.- Jurisprudencia 2a./J. 133/2014 (10a.), de la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Décima
Época, Registro: 2008559, publicada en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015,
Tomo II, Materia(s): Administrativa, página 1689:
JAL-24/2014-III 349
“NULIDAD DE RESOLUCIONES O ACTOS
DERIVADOS DEL EJERCICIO DE FACULTADES
DISCRECIONALES. LA DECRETADA POR VICIOS DE
FORMA DEBE SER PARA EFECTOS. De lo dispuesto
en los artículos 51, 52 y 57 de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, derivan las
causas que dan lugar a la ilegalidad de la resolución
impugnada, así como el tipo de nulidad que origina cada
una de ellas y los actos que la autoridad debe realizar en
cumplimiento de la sentencia anulatoria. En este marco
se observa que cuando la resolución o acto materia del
juicio deriva de un procedimiento oficioso iniciado con
motivo del ejercicio de facultades discrecionales y se
decrete su ilegalidad por vicios de forma, no puede
decretarse su nulidad lisa y llana, ni simple o discrecional,
sino que ésta debe ser para efectos, los cuales se
traducen en que la autoridad determine dictar una nueva
resolución o bien, decida no hacerlo, en el entendido de
que si decide actuar deberá sujetarse al plazo de cuatro
meses con los que cuenta para cumplir con el fallo y a
subsanar los vicios formales de que adolecía el acto
declarado nulo, en los términos expresamente señalados
en la sentencia que se cumplimente.”
2.- Tesis 1a. XXXII/2014 (10a.), de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, de la Décima Época,
Registro: 2005463, publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Libro 3, Febrero de 2014, Tomo I,
Materia(s): Común, página: 686:
“SENTENCIAS DE AMPARO. LOS EFECTOS
ESTÁN DETERMINADOS POR LA VIOLACIÓN AL
350 JAL-24/2014-III
DERECHO FUNDAMENTAL DE CADA CASO EN
CONCRETO. Los efectos y alcances de las sentencias
emitidas por un Tribunal Constitucional varían acorde al
proceso en el cual se emiten, y según la violación
constitucional que se advierta en el caso en concreto. Así,
las pretensiones de los reclamantes, la naturaleza y
objeto del proceso, marcan la pauta de las consecuencias
de la sentencia emitida: ya sea la declaración de una
inconstitucionalidad, el reconocimiento de la lesión a un
derecho fundamental, y el restablecimiento del mismo. De
igual manera, los efectos que en su caso pueda contener
una sentencia de un Tribunal Constitucional, estarán
determinados por el esquema de impartición de justicia
del Estado de que se trate, y por los ámbitos
competenciales de los órganos que integren al mismo. Lo
anterior ha dado lugar a las sentencias denominadas por
la doctrina como "atípicas", al no contener una
declaración de nulidad absoluta de la norma o acto que
se combatió, sino una orden para que determinado
órgano del Estado subsane la violación constitucional de
que se trate. En efecto, las sentencias de los tribunales
constitucionales pueden conllevar efectos vinculantes
para otros órganos jurisdiccionales del sistema jurídico en
cuestión, lo que implica que los mismos tienen que acatar
la resolución correspondiente, sin que se puedan
pronunciar de forma distinta sobre lo resuelto por el
Tribunal Constitucional. Así las cosas, a consideración de
esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en el caso del sistema jurídico mexicano, si bien
la resolución del juicio de amparo no es de competencia
exclusiva de este Tribunal Constitucional, lo cierto es que
se trata de un mecanismo de control de constitucionalidad
de normas y actos encaminado a la protección de los
derechos fundamentales, debido a lo cual, los efectos de
las sentencias que se emitan en el mismo, pueden
conllevar la nulidad lisa y llana del acto reclamado, o
incluso una directriz para algún otro órgano del Estado,
incluidos los tribunales. Por tanto, pretender que los
efectos de toda sentencia de amparo sean iguales para
todos los casos, implicaría negar la naturaleza del juicio
de amparo como el instrumento más importante de
protección de los derechos fundamentales, situación que
generalizaría de forma peligrosa todo problema jurídico.
No toda violación a los derechos fundamentales es igual,
por lo que el efecto de una sentencia de amparo debe
caracterizarse por una ductilidad que permita tutelar de la
JAL-24/2014-III 351
manera más efectiva posible los derechos de las
personas. Debido a lo anterior, cada uno de los órganos
jurisdiccionales competentes para conocer del juicio de
amparo, en sus respectivas competencias, deberán
evaluar cada caso en concreto, identificando el derecho
fundamental que fue violentado, para así ponderar los
efectos que tal violación constitucional acarrearía en aras
de restituir el goce del derecho transgredido, sin que ello
implique que no se pueda decretar la nulidad lisa y llana
del acto reclamado, pues se podrá arribar a tal
consideración cuando a juicio del órgano jurisdiccional
competente, la violación concreta al derecho fundamental
así lo amerite.”
Dicha nulidad tiene el alcance de nulificar los actos
impugnados consistentes en:
1).- La resolución de fecha diez de diciembre de dos mil
trece, expediente **********, emitida por el Secretario de
Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, mediante la cual otorgó la licencia de suelo
positiva para la construcción de la estación de servicio de
gasolinera en la superficie del predio ubicado en la Avenida
********** esquina con la Avenida **********, del fraccionamiento
**********, de esta ciudad, y,
2).- La diversa licencia de construcción número **********,
de fecha diez de julio de dos mil catorce, expedida por la
352 JAL-24/2014-III
Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, a favor de ********** y Copropietarios,
para la construcción de la “…MINI ESTACIÓN DE SERVICIO
(GASOLINERA) EN 2 NIVELES, BARDA PERIMETRAL,
CISTERNAS, TANQUES DE ALMACENAMIENTO Y OBRAS
ESPECIALES POR PRESUPUESTO; AUTORIZACIÓN
DERIVADA LA APROBACIÓN POR ACUERDO DE CABILDO
DE FECHA 27 DE SEPTIEMBRE DEL 2013 PARA LICENCIA
DE USO DE SUELO **********”.
Lo anterior, toda vez que dichos actos impugnados,
derivan de actos viciados de origen, ya que se emitieron
atendiendo lo determinado por el Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, en el punto 8.5 del acta de cabildo, el cual como ya
se precisó, fue declarada su nulidad y por lo mismo, los
subsecuentes actos deberán declararse nulos.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia
sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, de la Séptima Época,
Registro: 252103, del Semanario Judicial de la Federación,
Volumen 121-126, Sexta Parte, Materia(s): Común, página 280,
del rubro y texto siguientes:
JAL-24/2014-III 353
“ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o
diligencia de la autoridad está viciado y resulta
inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se
apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados
por él, resultan también inconstitucionales por su origen,
y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de
hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos
frutos serían aprovechables por quienes las realizan y,
por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma
partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos
valor legal.”
Resulta innecesario analizar los restantes conceptos de
violación, puesto que los analizados resultan fundados y
ocasionan la nulidad de los actos impugnados.
Tomando en consideración el acto impugnado y que
proviene de la reunión de los integrantes del Ayuntamiento de
Morelia, Michoacán, por lo que es necesario que se le conceda
el plazo razonable para el cumplimiento de la presente
sentencia, por ende, se requiere a la autoridad demandada para
que informe a este Tribunal de Justicia Administrativa del
Estado, en un plazo de sesenta días siguientes a la notificación
de la presente sentencia para que informen el cumplimiento de
la sentencia.
354 JAL-24/2014-III
Por lo anteriormente expuesto y fundado es de resolverse
y se
R E S U E L V E :
PRIMERO.- Este Órgano Jurisdiccional es competente
para conocer y resolver el presente juicio de lesividad.
SEGUNDO.- Se sobresee el juicio de lesividad respecto
del acto impugnado por el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán,
consistente:
“…b)Dictamen de fecha 23 de septiembre de 2013,
emitido por las Comisiones de Hacienda, Financiamiento
y Patrimonio, de Desarrollo y Obras Públicas y de
Fomento Industrial y de Servicio, todas ellas del
Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, mediante la cual se
otorga la licencia de uso de suelo positiva, en relación con
la situación jurídica descrita en el inciso anterior.
TERCERO.- Los conceptos de violación son infundados
en parte y fundados en otra.
En consecuencia, se declara la nulidad del punto 8.5
contenido en el acta de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, de fecha veintisiete de septiembre de dos mil trece,
a través del cual se determinó procedente la solicitud de licencia
de uso de suelo positivo, para la construcción de la estación de
servicio de gasolinera en la superficie del predio ubicado en la
JAL-24/2014-III 355
Avenida ********** esquina con la Avenida **********, del
fraccionamiento **********, de esta ciudad.
Por consiguiente, la nulidad del referido acto impugnado,
deberá tener los siguientes efectos:
-El Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, deberá resolver
de nueva cuenta sobre la solicitud de la licencia de uso de suelo
–referida en el punto 8.5 del acta de cabildo antes precisada-,
puesto que se trata de facultades concurrentes que le son
conferidas por la Constitución Federal y las leyes secundarias.
-Pondere lo determinado en la presente sentencia y parta
de la base de la que no están reunidos los requisitos de la carta
de anuencia vecinal y el referente a la distancia referido en el
artículo 36 del Reglamento para el Establecimiento y
Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas
Carburación en el Municipio de Morelia y 281 bis, fracción IV del
Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de
Ocampo, que prevé que la colindancia del predio donde se
ubique la gasolinera deberá estar a una distancia de resguardo
de 50 cincuenta metros con respecto a los lugares de
356 JAL-24/2014-III
concentración masiva –escuelas- y resuelva que no procede
otorgar la licencia de uso de suelo para la construcción de la
estación de servicio de gasolinera formulada por la parte
demandada, relacionada con el presente juicio de lesividad.
Lo anterior conforme a lo determinado el último
considerando de la presente sentencia.
CUARTO.- Dicha nulidad, igualmente, tiene el alcance
de nulificar los actos impugnados consistentes en la
resolución de fecha diez de diciembre de dos mil trece,
expediente **********, emitida por el Secretario de Desarrollo
Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán, mediante la cual otorgó la licencia de suelo positiva
para la construcción de la estación de servicio de gasolinera en
la superficie del predio ubicado en la Avenida ********** esquina
con la Avenida **********, del fraccionamiento **********, de esta
ciudad, y, la diversa licencia de construcción número
**********, de fecha diez de julio de dos mil catorce, expedida
por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del
Ayuntamiento de Morelia, a favor de ********** y Copropietarios,
conforme a lo precisado en la parte final del último considerando
de la presente sentencia.
JAL-24/2014-III 357
QUINTO.- Notifíquese al Ayuntamiento de Morelia,
Michoacán –parte actora- y a los demandados en la forma que
tengan señalada en autos y en su oportunidad archívese el
expediente como asunto totalmente concluido y dese de baja del
Libro de Registro de esta Sala.
Así lo resolvió la Sala del Tribunal de Justicia
Administrativa de Michoacán de Ocampo, en sesión del día
trece de abril de dos mil dieciséis, por mayoría de votos de
la Magistrada Instructora, GRISELDA LAGUNAS VÁZQUEZ
y ARACELI PINEDA SALAZAR, Secretaria General de
Acuerdos en funciones de Magistrada por Ministerio de Ley,
con el voto en contra del Magistrado ARTURO BUCIO
IBARRA, Presidente, ante el Licenciado Jorge Luis Arroyo
Mares, Coordinador de Asuntos Jurídicos habilitado para
ejercer funciones de Secretario General de Acuerdos, en
términos del artículo 15 fracción VIII del Reglamento Interior
del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
Michoacán de Ocampo, quien da fe.-
MAGISTRADO PRESIDENTE ARTURO BUCIO IBARRA
358 JAL-24/2014-III
MAGISTRADA INSTRUCTORA
GRISELDA LAGUNAS VÁZQUEZ.
SECRETARIA GENERAL DE ACUERDOS EN FUNCIONES
DE MAGISTRADA POR MINISTERIO DE LEY
ARACELI PINEDA SALAZAR. LIC. JORGE LUIS ARROYO MARES
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS HABILITADO. El suscrito Licenciado Jorge Luis Arroyo Mares, Coordinador de Asuntos Jurídicos habilitado para ejercer funciones de Secretario General de Acuerdos, en términos del artículo 15 fracción VIII del Reglamento Interior del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de Ocampo, hace constar que la presente foja forma parte íntegra de la Resolución pronunciada en el expediente del Juicio Administrativo de Lesividad número JAL-0024/2014-III, aprobada en sesión del día trece de abril de dos mil dieciséis, por mayoría de votos de la Magistrada Instructora GRISELDA LAGUNAS VÁZQUEZ y ARACELI PINEDA SALAZAR, Secretaria General de Acuerdos en funciones de Magistrada por Ministerio de Ley, con el voto en contra del Magistrado ARTURO BUCIO IBARRA, Presidente; fallo que consta de doscientas diecinueve fojas y es del siguiente tenor: “PRIMERO.- Este Órgano Jurisdiccional es competente para conocer y resolver el presente juicio de lesividad. SEGUNDO.- Se sobresee el juicio de lesividad respecto del acto impugnado por el Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, consistente: “…b)Dictamen de fecha 23 de septiembre de 2013, emitido por las Comisiones de Hacienda, Financiamiento y Patrimonio, de Desarrollo y Obras Públicas y de Fomento Industrial y de Servicio, todas ellas del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, mediante la cual se otorga la licencia de uso de suelo positiva, en relación con la situación jurídica descrita en el inciso anterior. TERCERO.- Los conceptos de violación son infundados en parte y fundados en otra. En consecuencia, se declara la nulidad del punto 8.5 contenido en el acta de Cabildo del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, de fecha veintisiete de septiembre de dos mil trece, a través del cual se determinó procedente la solicitud de licencia de uso de suelo positivo, para la construcción de la estación de servicio de gasolinera en la superficie del predio ubicado en la Avenida ********** esquina con la Avenida **********, del fraccionamiento **********, de esta ciudad. Por consiguiente, la nulidad del referido acto impugnado, deberá tener los siguientes efectos: -El Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, deberá resolver de nueva cuenta sobre la solicitud de la licencia de uso de suelo –referida en el punto 8.5 del acta de cabildo antes precisada-, puesto que se trata de facultades concurrentes que le son conferidas por la Constitución Federal y las leyes secundarias. -Pondere lo determinado en la presente sentencia y parta de la base de la que no están reunidos los requisitos de la carta de anuencia vecinal y el referente a la distancia referido en el artículo 36 del Reglamento para el Establecimiento y Funcionamiento de las Estaciones de Gasolina, Diesel y Gas Carburación en el Municipio de Morelia y 281 bis, fracción IV del Código de Desarrollo Urbano del Estado de Michoacán de Ocampo, que prevé que la colindancia del predio donde se ubique la gasolinera deberá estar a una distancia de resguardo de 50 cincuenta metros con respecto a los lugares de concentración masiva –escuelas- y resuelva que no procede otorgar la licencia de uso de suelo para la construcción de la estación de servicio de gasolinera formulada por la parte demandada, relacionada con el presente juicio de lesividad. Lo anterior conforme a lo determinado el último considerando de la presente sentencia. CUARTO.- Dicha nulidad, igualmente, tiene el alcance de nulificar los actos impugnados consistentes en la resolución de fecha diez de diciembre de dos mil trece, expediente **********, emitida por el Secretario de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, Michoacán, mediante la cual otorgó la licencia de suelo positiva para la construcción de la estación de servicio de gasolinera en la superficie del predio ubicado en la Avenida ********** esquina con la Avenida **********, del fraccionamiento **********, de esta ciudad, y, la diversa licencia de construcción número **********, de fecha diez de julio de dos mil catorce, expedida por la Secretaría de Desarrollo Urbano y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Morelia, a favor de ********** y Copropietarios, conforme a lo precisado en la parte final del último considerando de la presente sentencia. QUINTO.- Notifíquese al Ayuntamiento de Morelia, Michoacán –parte actora- y a los demandados en la forma que tengan señalada en autos y en su oportunidad archívese el expediente como asunto totalmente concluido y dese de baja del Libro de Registro de esta Sala.” Conste.-
JAL-24/2014-III 359
“La Sala que al rubro se indica, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 97, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Michoacán de Ocampo; indica que fueron suprimidos de la versión pública de la presente sentencia el nombre de la actora, de su apoderado, de los terceros interesados, los números, tipo de signos distintivos en controversia, su denominación, diseño y los servicios que protegen; información considerada legalmente como reservada, por actualizar lo señalado en dichos supuestos normativos. Firma el secretario general de
acuerdos que emite la presente.”