Unidad 14

• Federalización, supervisión escolar y gestión de la calidad de la educación

Federalización, supervisión escolar y gestión de la calidad de la educación MARGARITA MA. ZORRILLA FIERRO

LA CONCEPTUALIZACIÓN de un sistema educativo como conjunto de políticas, instituciones, procesos, agentes y actores está adquiriendo nuevas perspectivas y

contenidos al situar en el centro del mismo a la escuela como organización versus el aula.1

El desarrollo de las ciencias de la educación ha producido, en la última década del siglo XX, numerosas modificaciones en la forma de pensar y orientar las actividades de los

establecimientos educativos, desde la educación inicial hasta la superior. Esto se debe a que han surgido problemáticas que antes no se percibían o que eran del interés sólo de un determinado sector del campo de la investigación o del ámbito de la intervención. Las cuestiones organizacionales y de administración eran territorio exclusivo de unos

cuantos funcionarios institucionales en puestos de dirección, asesores y expertos, y de algunos estudiosos del funcionamiento de las instituciones.2

Ahora el tema de la gestión y el desarrollo institucional se refiere a diversos ámbitos de las organizaciones sociales, gubernamentales y productivas. En lo que respecta a los sistemas educativos, empieza a tener vigencia a partir del discurso polí-tico que en la década de los ochenta dirige su atención a lo que se ha denominado “lo local”. Este trabajo se propone presentar una reconstrucción posible, desde el presente, de la disyuntiva en la gestión del sistema educativo mexicano durante el siglo XX. En segundo término, se plantea una aproximación analítica y conceptual que permita entrar en la tercera parte, a una descripción del desarrollo de la supervisión escolar. Se concluye con el planteamiento de elementos de prospectiva y lo que se juzga como la agenda pendiente del sistema educativo mexicano en el ámbito particular de la

1 No es igual determinar políticas y programas educativos desde la comprensión del aula y del maestro en lo individual, que hacerlo desde la escuela como organización y, en consecuencia, de los equipos docentes. 2 En el estado del conocimiento publicado a raíz del II Congreso Nacional de Investigación Educativa (1993), se señala lo siguiente: “El tema de 'gestión' y el 'desarrollo' de los centros escolares y académicos... era patrimonio de los funcionarios que ocupaban puestos directivos en las instituciones; de asesores y expertos en problemas organizacionales, de planeamiento y de administración; y de los que se habian sensibilizado mediante lecturas de la pedagogía institucional francesa o de las ciencias políticas” (Furlán y Rodríguez, 1995: 177). Doce años antes, en el 1 Congreso Nacional de Investigación Educativa (1981) el tema se tocó de manera tangencial en la Comisión de Educación y Sociedad y con mayor nitidez en la de Planeación Educativa.

supervisión escolar.

Para efectos de este artículo, la atención se centra en la educación básica, atendiendo a su desarrollo en términos de su gestión durante este siglo.

1. LA DISYUNTIVA EN LA GESTIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO

El sistema educativo mexicano se estructura atendiendo a tres tipos de educación, la básica (5-14 años), la media (15-18 años) y la superior (18 años en adelante), así como a niveles y modalidades educativas para cada tipo. Su desarrollo como sistema, organización, administración, recursos, personal, programas de trabajo, etc., ha girado sobre el eje de la educación primaria, inicialmente denominada “educación elemental”, ya que ésta era la única obligatoria y significaba cumplir con el mandato constitucional de garantizar el derecho a la educación de todos los mexicanos. Apenas en 1993, con la modificación del artículo 3° de la Constitución, se conceptualiza la educación básica, la cual comprende los niveles de preescolar (3-5), primaria (6-11) y secundaria (12-14). Se reafirma y amplía el derecho de todo individuo a recibir educación y se afirma la obligación del Estado de impartir los tres niveles de la educación básica, distinguiendo que para los individuos la obligatoriedad es la de cursar sólo la primaria y la secundaria. Los otros tipos de educación, la media y la superior, son promovidos y atendidos por el Estado. El desarrollo y la diversidad de estos tipos de educación han obedecido a iniciativas públicas o privadas con orígenes y en contextos locales específicos. La educación superior tiene su propia historia tanto en el ámbito nacional como en cada entidad federativa.3

Conocer y comprender los mecanismos con los que opera el sistema educativo mexicano son, sin duda, condiciones para emprender una reconstrucción posible que permita proyectar una visión de futuro para realizar los ideales educativos plasmados en los escritos donde se expresa la política educativa mexicana.4

La mirada al sistema educativo se realiza desde la visión de los procesos pendulares de centralización y descentralización por los que el sistema ha transitado: la disyuntiva en la gestión. Estos procesos en el sistema educativo no han sido ajenos a otros ámbitos de la administración pública. Se busca mostrar cómo esta trayectoria pendular ha repercutido en la organización del servicio educativo desde el punto de vista de la administración y de la supervisión educativas.

¿Cuál ha sido el tejido estructural del sistema educativo y qué lugar ha ocupado la escuela en cuanto célula constitutiva del mismo?, ¿de qué manera se entrelazan visiones y necesidades educativas con intereses políticos diversos?, ¿qué aspectos de la supervisión y de la administración general del sistema educativo se han visto

3 Por ejemplo, en Nuevo León el sistema de educación superior es amplio y diversificado y sus orígenes se remontan a los años treinta; mientras que en Aguascalientes se cuenta con universidad apenas desde 1973. 4 Artículo 3” de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Ley General de Educación, leyes estatales de educación, programas naciona les y estatales de desarrollo educativo, en los cuales se establecen los marcos y lineamientos generales para la conducción y desarrollo de la educación y el sistema educativo.

afectados por el movimiento pendular?, ¿qué papel ha tenido la supervisión escolar? Sirvan estas preguntas como marco general de esta exposición.

El péndulo centralización-descentralización y el sistema educativo La educación es un proceso de desarrollo personal y a la vez un proceso colectivo mediante el cual un pueblo conserva, transmite y renueva su peculiaridad cultural y espiritual. Sin duda resulta difícil para la educación, como conjunto de políticas, instituciones, procesos y actores, enfrentar, por un lado, la conservación y, por el otro, la transformación de un modo de vida, pero ahí es precisamente donde se encuentra el desafío permanente de los sistemas educativos.

La educación hace posible reconocer y apreciar lo que somos como nación; es un imperativo mirar afuera sin dejar de mirar adentro. Su tarea es la de formar ciudadanos con sentido de pertenencia a una sociedad política que comparten visiones y expectativas respecto al bien colectivo y cumplen sus obligaciones por convicción, creen en un futuro común y se comprometen en su construcción.5

En México, el inicio de la Independencia (1810) coincide con los albores de la escuela moderna y, por ende, con la construcción de los sistemas educativos en el marco de los estados nacionales y de lo que se conoce como la primera Revolución Industrial. Si bien desde el siglo XVIII surge la idea del Estado educador, apenas en la primera mitad del siglo XIX se establece por primera vez, en diversos países, la concepción de sistema educativo y de escuela pública.

La idea de construir en México un sistema de educación pública se fortalece con el logro de la Independencia, y durante el siglo XIX, en medio de encuentros y desencuentros, se sientan nuevas bases para el desarrollo del país. Las generaciones liberales realizaron un importante avance educativo al establecer la gratuidad, la obligatoriedad y laicidad de la educación elemental, lo cual quedó plasmado en la Constitución de 1857. En medio de las luchas por la soberanía nacional se asentó la convicción de que la educación primaria es un derecho fundamental de cada ciudadano. Recibiendo y fortaleciendo esa herencia sociopolítica así como la derivada del positivismo, el Congreso Constituyente de 1917 amplió la concepción de la educación primaria como un derecho fundamental, se reconfirma su obligatoriedad. gratuidad y laicidad, y se añade su carácter nacionalista y democrático.

La historia de la educación del México posrevolucionario está marcada por tres grandes acontecimientos:

Primero, la creación de la Secretaría de Educación Pública (SEP) en 1921, con la misión de construir un sistema nacional y central de educación pública que buscara garantizar un proyecto de nación. Desde entonces y hasta 1940, los estados de la república firmaron convenios con el gobierno federal para cederle el control de la totalidad o de una buena parte de los sistemas educativos estatales.

5 Conceptos inspirados en varios trabajos del doctor Pablo Latapí Sarre.

Este movimiento no fue ajeno a la general centralización de la vida nacional, en lo económico, lo político y lo cultural. Sin embargo, el hecho de que más de dos terceras partes de las entidades conservaran un sistema educativo propio significó un rasgo de la concepción federalista en la que se sustenta la definición de la República. En esa época la concepción de federalizar la educación se interpretó como centralización, por lo que la rectoría del Estado en materia educativa se operaría a través de la nueva secretaría. No obstante la hegemonía de esta concepción, también estuvo presente en el proceso de desarrollo del sistema educativo la opuesta, es decir, la de que federalizar tiene una dimensión descentralizadora.

El segundo acontecimiento fue la política de generalización de la educación primaria con el Plan para el Mejoramiento y la Expansión de la Educación Primaria en México, mejor conocido como el Plan de Once Años (1959-1970). Creación de es-cuelas, formación de maestros en las escuelas normales y la introducción de los libros de texto gratuito fueron algunas de las líneas de acción más importantes.

Las dimensiones que alcanzó el sistema educativo nacional después de la enorme expansión demográfica ocurrida entre 1950 y 1970, junto con la mayor capacidad técnica y administrativa desarrollada en el país, permitieron que en 1978 se iniciara un largo proceso de desconcentración y descentralización6 de la Secretaría de Educación Pública. Es ilustrativo el crecimiento de la matrícula: la población escolar de educación primaria pasó de 750000 alumnos en 1921 a 15 millones en 1978.

El tercero ha sido el proceso de federalización no centralista del sistema educativo.7 En 1992 tiene lugar un hecho que inaugura una nueva etapa de la descentralización de la SEP. Se firma el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB), el cual es un acuerdo político entre el gobierno federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), con tres líneas de política educativa: reorganización del sistema educativo, renovación de contenidos y materiales educativos y revaloración de la función social del maestro.

La reorganización del sistema educativo comprende la transferencia, del gobierno federal a los estados, de la dirección de los establecimientos educativos en los cuales la SEP había venido prestando los servicios de educación preescolar, primaria, secundaria y normal (esto es, para la formación de maestros en cada entidad federativa). La reforma de los planes y programas de la educación básica (primaria y secundaria) se encuentra sustentada en nuevos materiales educativos para alumnos, maestros y padres de familia, y la que se refiere a la revaloración social de la función

6 “Oficialmente, la característica que distingue a las dos políticas es el status jurídico de la institución receptora de las facultades delegadas: la desconcentración sucede dentro de un organismo de la misma definición jurídica, mientras la descentralización involucra a organismos de diferente definición, como son los gobiernos estatales y municipales” (Street, 1984: 15). 7 Esta Esta nueva etapa del sistema educativo puede ser comprendida como una descentralización centralizada, ya que no se produce a petición de las entidades federativas, sino que es promovida y en cierta medida instrumentada por la propia Secretaría. El crecimiento del sistema, la complejidad de su ad-ministración y conducción desde el centro, la escasez de recursos, así como la necesidad de que su distribución y uso sean mas encientes, y acercar la autoridad a los problemas, son algunos de los factores que explican la decisión de descentralizar los servicios de educación básica.

magisterial se fundamenta en el mejoramiento de las oportunidades de profesionalización y de condiciones laborales de los maestros.

Los contenidos del acuerdo se reforzaron con la promulgación de la reforma del artículo 3° constitucional el 5 de marzo de 1993 y de la Ley General de Educación el 13 julio del mismo año. La nueva disposición constitucional amplía la definición de la educación básica como el tipo de educación compuesto por los niveles de preescolar, primaria y secundaria.

Estos últimos acontecimientos destacan porque la perspectiva de reorganizar de manera más eficiente el sistema, de reformar los contenidos y métodos educativos y de revalorar socialmente al maestro, permite que la educación escolar, como un bien social, se acerque a la comunidad en cada una de las entidades federativas. Resolver los problemas y ser responsables de los resultados que produce la escuela tiene ahora rostros conocidos.

Entre 1921 y 1940, entre 1940 y 1978 y entre 1978 y 1992 se fue creando el andamiaje burocrático y administrativo para ofrecer educación a toda la población, primero la elemental o primaria, a la que ahora se añade la secundaria.

En 1921, dirigir el sistema educativo desde el gobierno federal era necesario y posible. Como advertía en 1911 el maestro Gregorio Torres Quintero (cit. en Arnaut, 1994: 237):

la centralización no es mala en sí misma; la unidad de autoridad es indispensable, por civilizadora, en cierto periodo de evolución de los pueblos, como lo demuestra en todo momento la historia del mundo. La centralización sólo llega a convertirse en obstáculo para el progreso cuando tiende a deprimir la iniciativa local, cuando esa iniciativa ha llegado a su mayor edad, cuando ya es consciente de sí misma, cuando va siente su dignidad y se revela su poder precisamente como feliz resultado y en virtud de una buena centralización.

Siguiendo las formulaciones de Arnaut (1994) se aprecia que la idea de los fundadores de la SEP era complementar y estimular las iniciativas locales de las entidades y los ayuntamientos. Sin embargo, la magnitud del rezago educativo, así como las debilidades de la organización y administración locales, provocaron que la tarea educativa se sostuviera principalmente por la acción federal.

Realmente desde el porfiriato hasta la década de los cuarenta, la historia de la educación primaria es la misma de los proyectos de federalización en su sentido centralizador. En esos años se debatieron distintos proyectos centralizadores; como se ha mencionado, esto dio como resultado que buena parte de las entidades del país desarrollaran sistemas educativos propios.

Alfabetizar a 85% de la población en 1921, como sucede en las etapas posrevolucionarias, requiere una verdadera cruzada, y esto fue lo que hizo Vasconcelos con las llamadas Misiones

Culturales. Posteriormente la expansión de la educación primaria se realizó a través de la Escuela Rural Mexicana.

La escuela, instrumento por excelencia del Estado educador, no ha sido ajena a las pugnas ideológicas que han caracterizado al siglo XX, en las que destacan las de los años treinta y cuarenta.8

Ligada a los movimientos magisteriales, en 1958 comienza la historia de los procesos de desconcentración y descentralización de la SEP, los cuales fueron bloqueados por distintos factores, entre los que destaca la oposición del SNTE, sindicato que había incrementado su poder a resultas de la expansión centralizadora del sistema educativo.

En medio del franco crecimiento demográfico a partir de los años cincuenta, la SEP enfrentaba, por un lado, los problemas de su crecimiento y, por el otro, el fortalecimiento del poderío sindical, que ejercía una fuerte influencia sobre los maestros y los mandos medios de la misma secretaría, y esto a su vez tenía importantes implicaciones en la definición de políticas para administrar y dirigir el sistema educativo.

En 1958 aparece el primer proyecto de reestructuración de la SEP. Entre 1969 y 1970 aparece otro. Ambos buscaban la desconcentración de la secretaría y la transformación de los inspectores y directores de Educación en empleados de confianza. Ninguno prosperó ante la oposición sindical y las resistencias internas en la misma secretaría.

Las ideas de desconcentrar y descentralizar la administración de la educación estuvieron presentes como un debate en el seno del sector. En el sexenio de Luis Echeverría Álvarez (1970-1976), la educación, en todos sus tipos, niveles y moda-lidades, tuvo un impulso muy importante; se dieron algunos pasos en la dirección de una reorganización del sistema educativo, pero éstos fueron todavía muy débiles. Apenas en 1978, en el gobierno de José López Portillo, se ejecuta de facto la decisión de desconcentrar la SEP y se crean delegaciones de la misma en todas las entidades de la federación. Se buscabauna mayor flexibilización de los procesos administrativos que permitiera mejorar la calidad de la enseñanza creando vínculos más cercanos entre los planificadores, las escuelas y los beneficiarios de la educación.

Durante el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) se anuncia un proceso de descentralización de la SEP que significaba transferir a los estados la total responsabilidad de la educación básica y normal. Esta política en la dirección de un federalismo educativo, no prosperó; se enfrentó a diversas oposiciones: la del sindicato; la de algunos gobernadores, para quienes la descentralización significaba nuevas responsabilidades, sin que éstas vinieran acompañadas de recursos para enfrentarlas y, de nueva cuenta, la de la burocracia interna de la secretaría, la cual había crecido considerablemente al tener en cada entidad hasta 17 representantes de sus direcciones generales.9

8 El problema religioso de las décadas de 1920 y 1930, la educación socialista de fines de los treinta, los debates por los libros de texto en 1973 por la educación sexual y el enfoque de las ciencias sociales, y desde 1992 se ha intensificado la discusión por la educación valoral. 9 Isaías Álvarez (1992), en su trabajo “Antecedentes de la descentralización educativa”, reseña las resistencias por parte de la burocracia de la SEP.

Con el objetivo de garantizar el derecho a la educación elemental, la creación de escuelas primarias en todo el territorio nacional se convirtió en la prioridad, y con ésta la de formar a los maestros que se requerían, pero se descuidó la calidad.

La administración de la educación se relacionó con la creación y asignación de plazas y de escuelas. Toda la vida del sistema educativo estaba centralizada: la contratación del personal, la construcción de escuelas, el pago del salario de los maestros, la información que no llegaba a tiempo ni en forma o que incluso no llegaba; además, la fuerza creciente de la organización sindical después de los años cuarenta repercutió de manera importante en las decisiones relativas a la vida cotidiana de los centros escolares. Entre lo que se esperaba de la organización del sistema educativo y lo que se realizaba había una distancia considerable.

La SEP creció porque se amplió su burocracia. Controlar desde el centro la nómina, las incidencias de personal, el pago a los maestros, los cambios de adscripción, produjo una organización burocrática y vertical alejada de la escuela y de sus necesidades. Cuando la planeación ingresó al sistema educativo en la década de los setenta, se favoreció una vez más el crecimiento de la burocracia del sector. Por ejemplo, la estadística continua de la SEP que se lleva a cabo mediante el llenado de los formatos 911, de inicio y fin de ciclo, la presentan los directores de cada escuela. Los datos pasan luego a los supervisores y éstos los turnan a las oficinas de los estados en donde se realiza el concentrado de la entidad; luego pasan a la SEP, en la ciudad de México, en donde se procesan y se concentra la información de todo el país. Con dificultades, la información así procesada regresa a las entidades dos o tres años después. El valor que esta actividad puede tener para la planeación del servicio educativo se esfuma, lo que obstaculiza un ejercicio más eficaz y eficiente de los recursos que año con año se destinan a la construcción de escuelas, contratación de maestros, reproducción de libros de texto y otros materiales educativos que, en la mayoría de las escuelas, es lo único que se recibe.

Las funciones de planeación y administración del servicio educativo no han desarrollado aún todo su potencial. Esto se debe a varios factores presentes en la descripción del devenir del sistema educativo en este siglo: la gran expansión del ser-vicio, sobre todo en las décadas 1950-1970; la hegemonía y el poderío de la organización sindical de los maestros; la falta de desarrollo de modelos conceptuales y metodológicos que centren su atención en la vinculación necesaria entre los grandes enunciados de política educativa y su operación en la cotidianidad de la vida escolar; el hecho de que el sistema educativo haya crecido más rápidamente que la capacidad de actuar en él; y, por otro lado, la realidad cotidiana del sistema se desarrolla con mayor rapidez que los procesos de investigación y construcción del conocimiento; la preeminencia de los debates de carácter ideológico sobre el sentido y la función de la educación expresados en las discusiones sobre los libros de texto gratuitos; las tensas relaciones entre la SEP y el SNTE; el componente político de distinta naturaleza que siempre ha estado presente en los debates, y el distanciamiento de la política educativa respecto de las políticas social y de comunicación.

Por otro lado, la evaluación como función que ha de realizarse desde los niveles más complejos y de mayor jerarquía, hasta la que se lleva a cabo en el salón de clases, no se constituyó antes de la década de los noventa. Esta función aún es vista por los

distintos niveles de mando como control-fiscalización, lo que ha impedido que el sistema aprenda de sí mismo.

No obstante las dificultades del sistema educativo, llegar a 1982 y poder decir que la educación primaria estaba en condiciones de recibir 100% de la demanda potencial para este nivel educativo, es sin duda un orgullo nacional. Finalmente, los esfuerzos realizados para ampliar la infraestructura escolar; la formación de docentes mediante las más diversas estrategias, en las escuelas normales, estatales o federales, o en lo que fue el Instituto Federal de Capacitación del Magisterio; el envío de los jóvenes docentes, con 18 años a lo sumo, egresados de las escuelas normales rurales, a los más alejados lugares de la geografía del país en donde el servicio los requería, han hecho posible la construcción de la sociedad que ahora somos, con aciertos y desaciertos, con logros pero también con fracasos nada despreciables. El esfuerzo realizado por centenas de miles de personas no ha sido totalmente en vano.

El largo proceso centralizador del sistema educativo tiene los siguientes saldos: un sector que cuenta con la mayor burocracia dentro de la administración pública; un sistema educativo dividido, en el cual se enfrentan dos culturas: la derivada de la acción de la propia federación, los maestros federales predominantemente rurales, y la proveniente de las propias entidades, los maestros estatales mayoritariamente urbanos, que producen dos racionalidades; un sistema que basó su estructura en el salón de clases, provocando que el trabajo del maestro fuera terriblemente solitario10 y aislado; un magisterio subordinado que tiene a su vez un potencial profesional y humano inexplorado; la toma de decisiones basadas más en los usos y costumbres que en las leyes que nos rigen; una clara distancia entre lo que se predica y lo que se hace, que fomenta la frustración y el desánimo entre los que participan directamente en los procesos educativos escolares; la desvinculación entre los problemas y quienes toman las decisiones para resolverlos, aunado todo esto a un conocimiento aún insuficiente e imperfecto de la situación que guarda la educación en cuanto sistema, procesos, políticas, actores e instituciones. Esta realidad se conjuga con la conciencia creciente de la necesidad de revertir el proceso de conducción y operación del sistema educativo, dotándolo de nuevos contenidos y formas de trabajo.

Antesala del siglo XXI: la década de los noventa

El proyecto de federalización no centralista avanza, si bien con dificultades. A la mitad del sexenio de Carlos Salinas (mayo de 1992), mediante largas negociaciones, se firmó el ANMEB, el cual es visto como prometedor para el desarrollo de un sistema educativo que sea de calidad y equitativo.11

La demanda de una enseñanza de calidad por parte de la sociedad, así como la preocupación por parte de la oferta educativa de ofrecer un servicio educativo de 10 La soledad del maestro ha sido documentada en distintos estudios de naturaleza etnográfica. Véanse los trabajos de investigadores del Centro de Estudios Educativos, A. C., y del Departamento de Investigación Educativa del Cinvestav-IPN. 11 Para ampliar en detalle la información sobre estos complicados y complejos procesos, véanse los trabajos de Alberto Arnaut y de Susan Street, quienes los han reconstruido desde la experiencia misma ele los actores.

calidad y equidad, han estado siempre presentes en el movimiento oscilatorio del pén-dulo centralización-descentralización. Sin embargo, los significados han cambiado. “La diferencia radica en el lugar articulador que en los discursos recientes se les hace desempeñar a la calidad y la equidad como parámetros valorativos en las caracterizaciones sobre el funcionamiento de la enseñanza básica y en la definición de principios y orientaciones valorativas de la misma, hasta quedar incluidos en el marco normativo que regula la prestación del servicio educativo” (Granja, 1995: 1).

Conceptualizar la “calidad de la educación” se convirtió en una tarea de los investigadores de la educación desde la década de los ochenta, y esto ha derivado en comprender la calidad como un concepto multidimensional. Las dimensiones se refieren a la relevancia, la cual se entiende como la relación significativa de los objetivos y los contenidos de los planes y programas con las necesidades de formación de los educandos para su vida presente y futura como ciudadanos responsables. La eficacia se refiere a la adquisición, por parte de los educandos, de los aprendizajes relevantes, conocimientos y habilidades básicos para su vida presente y futura. La equidad se entiende como la cualidad de un sistema educativo que apoya diferencialmente a los educandos, las escuelas, las comunidades, los municipios, los estados, en función de las necesidades de cada uno, para que todos los educandos alcancen los aprendizajes planeados y se haga efectivo el derecho a la educación de cada individuo y la igualdad de oportunidades de acceso, permanencia y egreso oportuno de cada nivel educativo. La eficiencia se entiende como el adecuado aprovechamiento de los recursos que se destinen al servicio educativo.12

La década de los noventa se caracteriza por el tránsito a una educación básica para toda la población que garantice la calidad y equidad en los aprendizajes; el cambio de una educación de seis años, obligatoria y gratuita, a una de 10 años, y la posibilidad de acercar las decisiones a los problemas y sus soluciones. Se va cobrando conciencia de que persisten los problemas de acceso a la escuela, de permanencia en ella, de aprendizajes relevantes para la vida presente y futura de los educandos y de egreso oportuno de cada nivel educativo, y se busca que el proceso de federalización no centralista sea una oportunidad para abatirlos.

Dos ejes permiten analizar el tránsito concertado del federalismo centralizador a uno no centralista; el primero descansa en los conceptos encontrados de descentralización e integración. El camino del federalismo no significa la certidumbre en términos de que todos piensen las mismas cosas y actúen de la misma manera. La diversidad regional alimenta la unidad nacional y produce una nueva dinámica de relaciones entre la federación y los estados que permitirá tomar decisiones para un desarrollo educativo sostenible. La descentralización facilita la diversidad en las soluciones; colocar éstas a escala humana, complementando, estimulando y generando nuevas competencias; hace posible, asimismo, diseñar y operar alternativas de desarrollo educativo con un sentido de realismo y coherencia. El desafío es formar las 12 Utilizando otra manera de expresión, se dice que la calidad de la educación tiene que ver con garantizar la cobertura del servicio, escuelas y maestros para atender a todos los niños, favorecer el acceso a la escuela y que los educandos permanezcan en ella el tiempo requerido, que aprendan cosas relevantes para su vida presente y futura, y cuidar que egresen de cada grado y nivel educativo con oportunidad.

competencias locales de los distintos protagonistas de la educación con el fin de fomentar su capacidad de actuar y de ser responsables por los resultados.

El segundo eje es el binomio calidad-equidad. Calidad significa garantizar que los estudiantes tengan éxito en el logro de aprendizajes y que éstos sean relevantes para su vida presente y futura. En este sentido, la escuela debe desarrollar en los educandos la capacidad de aprender a ser, aprender a hacer, aprender a convivir y aprender a aprender (Delors, 1996). Visto así, el concepto de calidad no es abstracto y de ninguna manera excluyente. No puede aceptarse una definición de calidad de la educación que no incluya una concepción de equidad.

No es fortuito que en 1992 la política educativa mexicana inaugurara una nueva etapa de la conducción del sistema educativo. La federalización no centralista del sistema se decide en momentos en que en el mundo se cuestiona y confronta de nuevo el sentido de la educación de los pueblos, en un contexto de globalización de la economía e internacionalización de los mercados. La pregunta sigue vigente: ¿cuál ha de ser la aportación de la educación al desarrollo económico y cuál su relación con la sociedad? Una respuesta posible se encuentra en el poder del conocimiento y el aprendizaje para formar una ciudadanía responsable, tarea en la cual la escuela tiene la principal responsabilidad.

La federalización no centralista busca atender la diversidad en las entidades, municipios, zonas y escuelas, mediante una nueva relación entre el gobierno federal y los gobiernos de las entidades. En un primer momento se descentralizaron los pro-blemas, paulatinamente las entidades van descubriendo que las soluciones también son su responsabilidad. La nueva organización del sistema educativo plantea la necesidad de transformar los mecanismos de administración y supervisión para el buen funcionamiento de los establecimientos escolares y del sistema en su conjunto.

Garantizar la cobertura del servicio educativo ha de realizarse ahora sin descuidar la calidad del mismo, en los términos que se han expuesto anteriormente.

Tedesco (cit. en Furlán y Rodríguez, 1993 y 1995: 179) afirma que: para introducir dinamismo a la gestión pública, actualmente se ha generalizado el consenso acerca de las potencialidades de las estrategias de descentralización y de mayor autonomía de los establecimientos. En apoyo a esta línea de acción se ha argumentado que las estrategias tradicionales basadas en mejorar homogéneamente los insumos (salarios de los profesores, equipamiento, textos, currículo, etc.) no han dado resultados positivos, debido, entre otros factores, a la heterogénea situación de los establecimientos,

La calidad de la educación formula distintos desafíos para cada uno de los niveles educativos. Mientras que en la educación primaria se cuenta con una cobertura aceptable, no ocurre lo mismo en los niveles de preescolar y de secundaria. La obli-gatoriedad de la educación secundaria, así como la que se refiere a la del Estado de ofrecer educación preescolar, plantean a las políticas de crecimiento del sistema educativo distintos tipos de problemas: infraestructura, docentes formados, diver-sificación de las modalidades de atención para poder garantizar el acceso a estos niveles educativos. Nuevos enfoques para la planeación, organización, administración,

supervisión y evaluación, se requieren como elementos que permitan cuidar y mantener un crecimiento con calidad y equidad en los tres niveles de la educación básica.

Concluye el siglo con una sociedad mexicana mucho más compleja y diversa que exige una manera distinta de afrontar la tarea de educar. Los resultados que el sistema educativo ha sido capaz de producir en los educandos no son los esperados. Esta realidad, mostrada en distintas evaluaciones de los aprendizajes, aunada a un modelo de conducción del sistema educativo que había agotado todas sus posibilidades de mejoramiento y transformación de la educación en la dirección de la calidad, y en medio de una nueva discusión y reflexión sobre el sentido de la educación, que es de alcances internacionales e incluso mundiales, son el nuevo contexto en el que se define y construye el proceso inverso de federalización no centralista.

Persiste el desafío del sistema educativo: garantizar el derecho a la educación consignado como una garantía individual para todos los mexicanos, el cual significa el derecho a aprender, a pensar, a tomar decisiones, en suma, a tener acceso a oportunidades de desarrollo humano.

UNA PERSPECTIVA DE ANÁLISIS: DE LA ADMINISTRACIÓN ESCOLAR A LA GESTIÓN DE LA EDUCACIÓN

Así como los procesos de cambio de la federalización centralizada hasta los no centralistas transitaron fundamentalmente por la expansión cuantitativa del servicio educativo, las dimensiones organizativa, de administración y de supervisión del sistema educativo han transitado por distintas concepciones.

La década de los noventa es prolífica en el desarrollo de nuevas concepciones teóricas y metodológicas que buscan orientar la política educativa y las actividades de los sistemas educativos en su conjunto y de los establecimientos escolares en par-ticular.

La escuela como organización, y no el aula, es “el lugar próximo donde se instrumentalizan los procesos de enseñanza y aprendizaje; es el marco general que contextualiza las interrelaciones estructurales, funcionales y culturales que pueden dar sentido y alcance al hecho educativo formal” (Rul, 1993: 1). Esta comprensión es relativamente reciente y aún no permea la compleja maquinaria de los sistemas educativos. La concepción generalizada acerca del hecho educativo plantea la educación formal como un escenario discontinuo formado por una multiplicidad de aulas racionalmente graduadas por las que transitan los alumnos a medida que crecen en edad y conocimiento, lo que ha vaciado de contenido organizativo a la escuela. Por el contrario, la concepción de la escuela como una organización en la que acontece el proceso educativo llena de nuevos contenidos al fenómeno de la educación escolar, no sólo desde la perspectiva teórica sino desde el propio ámbito de la intervención.

Actualmente se comprende a los establecimientos educativos como diversos. Cada escuela es singular por el medio socio-cultural y económico en el que se inserta, por su historia y sus tradiciones, por la forma de lograr sus objetivos, por los resultados educacionales que logra en los educandos, por su propia cultura de organización

institucional y por las personas que la hacen posible: directivos, maestros, alumnos y padres de familia.13 La centralidad de la escuela como célula constitutiva del sistema educativo y del aprendizaje como proceso, implican una revolución de las concepciones y prácticas organizacionales de dirección y supervisión.

Furlán y Rodríguez (1995: 181ss.) plantean la necesidad de resignificar el término de gestión, el cual surgió para desarrollar nuevas comprensiones sobre la institución escolar:

En el campo de la educación, no se trata de un término nuevo, pero sí de una materia emergente. Su origen etimológico remite a administración, dirección, diligencia, actividad y se relaciona con gestus, participio pasado de gerere, que significa traer, llevar, hacer, ejecutar, administrar. Comúnmente el término se usa como sinónimo de administración de una organización, como la acción principal de la administración. También se considera la gestión como el eslabón intermedio entre el planteamiento y los objetivos concretos. Desde esta óptica se asocia el término gestión con administración, organización y planeamiento de la educación.

Otro significado de este vocablo se relaciona con la noción de autogestión: “posibilidad de participación colectiva en los procesos de organización de una institución, por parte de sus propios miembros” (ibid.).

El proceso de reconstrucción del sentido de la escuela como organización en la cual acontece el aprendizaje, como lugar de educación, puede realizarse a través de tres ciclos de información y sus interrelaciones. El primero, de planificaciónacción; el segundo, de acción-reflexiónacción; y el tercero, de evaluación-realimentación. Siguiendo a Rul (1993), la relación eficaz entre “conocimiento” y “acción” es la que permite introducir el concepto de gestión, el cual puede definirse como el proceso de transformación de la información en acción. Entendida así, la gestión se abre al universo de la cultura a través de la comunicación entre personas, de la información en las actividades organizativas de planificación, programación, desarrollo y evaluación. Concluye este autor diciendo que “el sentido social de la escuela, el valor de la educación para el alumno, la calidad del hecho educativo, el profesionalismo de la función docente, el papel de los equipos docentes y directivos, adquieren un sentido integrador en la forma de hacer escuela como organización, de hacer educación” (ibid.: 3).

Concebida así la gestión, la reconstrucción de la escuela como institución social es insoslayable e inaplazable. Tyler (cit. en Rul, 1993: 10) propone atender a tres factores para desarrollar una estrategia reconstructiva de la escuela. Uno, la escuela necesita mecanismos que regulen y coordinen su núcleo técnico y profesional; esto ha de realizarse a partir del principio de “autonomía-interdependencia. Dos, la escuela necesita integrar su núcleo técnico con su aparato coordinador y con los agentes de control y vigilancia social. Tres, la escuela debe mediar entre las prácticas educativas y las presiones del mercado, las clases sociales y la política; esto se refiere a la defensa del ámbito propio de la escuela.

13 Glosario de la Iniciativa de Ley de Educación del estado de Aguascalientes. Aguascalientes, versión mecanografiada de circulación restringida, enero de 1997, p. 69.

El marco general del funcionamiento de los centros escolares se encuentra en las políticas educativas entendidas como el conjunto de fines objetivos, metas y lineamientos que dicta la autoridad educativa con el fin de orientar los programas de acción.

En la estructura del sistema educativo existen distintos niveles de autoridad, de los cuales emanan políticas educativas que se mueven entre la generalidad y la abstracción, y la particularidad y concreción, o bien entre los niveles macro y micro del mismo sistema. Dictan políticas educativas la SEP, las subsecretarías, direcciones generales, direcciones de área, unidades, secretarías de educación o similares en las entidades federativas, la supervisión escolar, la dirección de escuela y el docente en el aula que atiende. Existe un tránsito confuso entre la macropolítica -artículo 3° constitucional, Ley General de Educación, programas nacionales de desarrollo educativo, programas estatales de educación- y la micropolítica que se halla cerca de los programas concretos de acción, en un conjunto de escuelas (zona), en cada escuela y en cada aula.

De manera particular interesa analizar las posibilidades de cambio de la supervisión escolar, buscar cómo ésta ha de transformarse en una función de gestión de la calidad de la educación, en la cual la escuela, como organización en la que acontece el aprendizaje, sea el centro de atención y objeto de la supervisión.

LA SUPERVISIÓN ESCOLAR Desde que se tiene memoria, en los sistemas educativos la supervisión escolar

ha sido una función ejercida por una persona llamada supervisor o inspector. Teóricamente, la supervisión es una función del sistema educativo cuyo objetivo es cuidar, vigilar y apoyar el desarrollo de la organización escolar. Históricamente, ha evolucionado desde una concepción que pone el acento en el control-fiscalización a una que busca ubicarla en el control-apoyo. Este segundo enfoque se dirige al desarro-llo curricular, a la capacitación y actualización de los docentes, a la evaluación de los resultados educacionales y al diseño y operación de propuestas de mejoramiento.

Desde la perspectiva de la gestión, la supervisión escolar, la que realizan los supervisores, es comprendida como una función de vínculo y articulación entre la política educativa y sus formas de ponerla en práctica en la vida cotidiana de las es-cuelas.

Siguiendo el trabajo de García Ruiz (1963: 13ss.), importa destacar el hecho de que comprender la educación como una función pública data de la Revolución francesa, y que es entonces cuando se plantea también la urgencia de la inspección escolar como una función técnica de estímulo y protección hacia la tarea de la escuela y como una manera de asegurar sus progresos.

La vigilancia de las escuelas estuvo inicialmente encomendada a los padres de familia y a las comisiones escolares, pero en distintos países se fueron estableciendo paulatinamente funciones específicas y puestos equivalentes a los de inspectores esco-lares, particularmente para ejercer control sobre la enseñanza primaria.

Desde sus orígenes, en México y en otros países la inspección escolar fue un agente de fiscalización, una institución de control administrativo, sin más facultad que vigilar el funcionamiento de las escuelas. “Su papel era cuidar de la puntualidad del personal, sugerir su distribución y consignar indisciplinas, irregularidades o faltas; asumían, por consiguiente, los encargados de ese servicio, una actitud pasiva de agentes de orden y no la actitud favorable a una fecunda acción, que corresponde en nuestro tiempo a orientadores de maestros” (ibid.: 16).

La conceptualización de la inspección escolar como una instancia técnica, de apoyo pedagógico a los docentes en las escuelas, se puede rastrear en distintos ordenamientos legales, reglamentos y disposiciones que datan de principios de este siglo.14

Luego de la Revolución, la compleja tarea de organizar escuelas, de encauzar la cooperación, de orientar a los maestros empíricos, de realizar la gran cruzada alfabetizadora, dio origen a la Escuela Rural Mexicana. La preocupación por la di-mensión pedagógica en el apoyo a la escuela favoreció una nueva significación de la inspección escolar.

Sobre la organización y funciones de la inspección escolar en México, un documento oficial (cit. en García Ruiz, 1963: 23) señala: 15

La inspección escolar federal se estableció en México, como sistema, desde el año de 1921, y fundamentalmente se le señala como objeto primordial el de orientar, organizar, dirigir, coordinar, estimular y controlar la acción educativa en tres aspectos básicos: el técnico, el económico y el social. Los CC. inspectores escolares federales tienen, inicialmente, tres tareas a seguir: la planeación científica de su trabajo, la ejecución más o menos integral de lo que proyectan realizar y la formulación de un balance o crítica de las actividades llevadas a la práctica con el fin de corregir errores de localizar factores favorables.

En los años sesenta se discutía acerca de lo inapropiado de utilizar la expresión “inspección escolar” para denominar esta función educativa, que se asocia con la fiscalización y vigilancia severa de los comportamientos de los maestros. Se propone, entonces, introducir el concepto de supervisión escolar; dice García Ruiz (1963: 27):

tal nombre es más apropiado para una de las instituciones de mayor rango profesional y de alta trascendencia en la educación, y el de supervisor, más digno para el que ejerce las funciones de control y avivamiento de las tareas escolares. Supervisión significa ver las cosas desde un plano superior, con el objeto de coordinar, orientar, dirigir y controlar las actividades de la escuela, en la forma más eficaz.

Textos como el que se ha venido citando buscan recuperar la experiencia de la Escuela Rural Mexicana y la enseñanza de sus fundadores y promotores. Rafael Ramírez (1968),16 a propósito de la supervisión en las escuelas rurales, dice:

14 Véanse el Reglamento para Inspectores de Instrucción Primaria en el Estado de Zacatecas, del 25 de enero de 1903; el reglamento para la inspección de las escuelas de párvulos, primarias elementales y superiores del estado de Puebla, del 4 de marzo de 1910; la circular relativa a las visitas escolares que en el orden técnico y administrativo practiquen los inspectores de zona en los territorios federales, 26 de septiembre de 1908. 15 Circular número 11686 de 9 marzo de 1942.

Tanto en México como en otros países, los directores superiores del ramo de educación se han visto obligados, por razones de buena administración, a agrupar las escuelas [...] en sistemas más o menos homogéneos que han llamado zonas, y al frente de ellas [...] funcionarios que suelen llamarse supervisores. Lo han hecho así porque han entendido [...] que las escuelas no podrían realizar eficazmente las finalidades para las cuales fueron creadas si no contaban con un buen sistema de supervisión. Por buenos e inmejorables que puedan ser los edificios escolares [...]; por completo y acabado que pueda ser el equipo de los planteles; por excelentes que sean sus planes de estudio y sus programas; por superior que sea la preparación cultural y profesional de los maestros; en suma, por bien organizado y bien conducido que esté el servicio escolar, las instituciones educativas detendrán su marcha y comenzarán a retroceder si carecen de la inspiración y del estímulo de la supervisión.

Más adelante señala: [...] hablamos de supervisión y no de inspección. La supervisión de un sistema escolar es algo más que su simple inspección. Inspeccionarlo es cuidar y velar no ya porque avance, sino porque conserve la eficiencia actual, cualquiera que ella pueda ser; super-visarlo es no sólo cuidar de que conserve su eficiencia, sino además trabajar por aumentarla, mejorando y perfeccionando constantemente las normas conforme a las cuales ha sido edificado [...]. Inspeccionar es ejercer un papel fiscalizador estático y pa-sivo, en tanto que supervisar es ejercer un papel dinámico y constructor.

En el texto citado, el maestro Ramírez plantea los principios en los cuales ha de apoyarse la supervisión:

Primero, la supervisión debe ser filosófica. Se refiere a la exigencia de contar con una visión integral del mundo y de la vida, capaz de guiar la acción del supervisor.

Segundo, la supervisión de la educación es una función de la naturaleza esencialmente técnica y todas las tareas que se realicen deben ser hechas por esta razón.

Cuando se formuló este principio, el que la supervisión debe ser una actividad científica, se quiso dar a entender la idea de dirigir y manejar la educación de una zona de acuerdo solamente con los principios de la ciencia de la educación de que actualmente podemos disponer [...]. Cuando un sistema escolar cuenta con supervisores capacitados para trabajar de esa manera, logra vitalidad, alienta en su interior un impulso progresivo, vigoroso. Por eso no cualquier educador puede ser supervisor [ibid.].

Años después (1946), Jaime Torres Bodet en sus Memorias apuntaría algo similar:

Sólo el que supo ser un maestro auténtico, en el aula urbana o en el ambiente rural, puede infundir respeto, como inspector, a los maestros que lo rodean. Ninguna lección es mejor que la del ejemplo y ninguna jerarquía administrativa remplaza durablemente a la autoridad moral: la que proporciona, no la categoría del nombramiento, sino la honradez de la inteligencia, la integridad del carácter y la amplitud del saber.

16 Recopilados por Ángel Hermida y publicados como Obras completas en la Biblioteca del Maestro Veracruzano, Xalapa, 1968.

Tercero, la supervisión es una empresa educacional cooperativa. “Operar con otros sobre una tarea común que se realiza para alcanzar un determinado fin.” El supervisor ha de sumar coordinadamente los esfuerzos de maestros y directivos de las escuelas encomendadas a su cuidado. Concluye Ramírez este principio, diciendo: “sueño que cuando todos los supervisores del país se resuelvan a ser líderes educacionales, las escuelas de México habrán de rehabilitarse” (ibid.).

Cuarto, la supervisión debe ser una actividad creadora. Como función del sistema educativo y ejercida de manera particular por el supervisor, debe buscar los talentos en potencia para hacerlos surgir y descubrir lo más valioso que hay en cada persona.

Quinto, la supervisión debe ser una actividad democrática. Parte de la concepción de democracia como aquel valor que envuelve la idea de cooperación de todos para conseguir el bien común, y destaca el principio de que ningún hombre se basta a sí mismo ya que dependemos los unos de los otros, lo que nos lleva a la idea de interdependencia.

Sexto, la supervisión debe ser una actividad cuidadosamente planeada. Si bien las tareas del supervisor son múltiples, éstas pueden sintetizarse en cinco aspectos: de mera inspección; de experimentación e investigación; de dirección y conducción; de perfeccionamiento cultural, profesional y otros.

Séptimo, la supervisión debe ser efectiva. Es decir, que se transite del plano de los sueños a la realidad; que efectivamente mejoren los maestros; que las escuelas sean eficaces como resultado de la supervisión y que se transforme la vida de las comunidades.

Octavo, la supervisión debe ser políticamente revolucionaria, es decir, debe estar encaminada a la construcción de una sociedad justa, equitativa y democrática.

Sorprende, a fines de este siglo, la lectura de textos de estos educadores, por la actualidad y vigencia de sus planteamientos y preocupaciones respecto a la supervisión como una función sustantiva del sistema educativo. Esta función se asocia con un ejercicio profesional superior, que implica el estudio y análisis de la situación escolar, el trabajo colabórativo, el seguimiento de las acciones escolares y el acompañamiento de los maestros.

Los planteamientos parecen claros y los esfuerzos de organización del sistema educativo en las primeras décadas apuntaban a fortalecerlo en los términos expuestos. ¿Qué sucedió en el proceso de crecimiento del sistema educativo mexicano?

Por un lado, como se dijo, desde la creación de la SEP en 1921 hasta 1940 el sistema educativo creció en dos sentidos: los servicios federales y los servicios estatales de educación pública. Independientemente del origen de la administración del servicio educativo, la meta era garantizar la educación elemental a todos los mexicanos.

Entre 1940 y la década de 1980, el objetivo prioritario fue atender el crecimiento de la escuela primaria. También crecen, pero no a la misma velocidad, la educación preescolar y la secundaria. Se torna más compleja la administración de la educación; la

centralización es el rasgo fundamental, que se traduce en la necesidad de acudir a la capital del país para realizar cualquier trámite administrativo relativo a nombramientos, lugares de adscripción, otorgamiento de plazas y similares. Inclusive el pago de salarios se realizaba desde el centro mediante complejos sistemas de distribución.

En 1952 se empezó a manifestar la preocupación de la SEP por el deterioro de la calidad de la enseñanza. Se realizó una Conferencia Nacional de Educación Primaria, sobre la cual el profesor Santos Valdés fue entrevistado en 1979 acerca de la importancia de la supervisión y sus deficiencias:

Recuerdo que la primera de las conclusiones a que llegó dicha conferencia -que duró dos días- fue: “La escuela primaria mexicana pasa por la más grave de sus crisis”. Es decir, desde entonces ya se reconocía que nuestra educación primaria no daba los rendimientos que el pueblo espera de ella, ni mucho menos dicha educación estaba contribuyendo entonces a facilitar y acelerar el desarrollo de la vida nacional en sus aspectos fundamentales [...] la grave crisis por la que atravesaba la escuela primaria en 1952, no solamente no ha sido corregida, ni en parte, ni mucho menos [...] pienso que, por el contrario, esta crisis se ha hecho más profunda y que hoy la escuela primaria es más ineficaz que hace un cuarto de siglo [ 1992].

Agrega Santos Valdés: Esto debería llevarnos a pensar seriamente en lo que está ocurriendo, y declaro que la culpa no es en realidad del magisterio. La capacidad de trabajo, el amor al trabajo, la buena voluntad para realizar la tarea educativa en la escuela primaria se ha visto deteriorada porque la SEP no ha sido capaz de formular programas de trabajo, de esclarecer esos intentos de reformar la educación primaria en México, pues parece que cada vez que se aplica una reforma, la situación empeora. Sucede así porque, por otro lado, hay otra circunstancia: la mentalidad que rige la conducta general del Sindicato de Trabajadores de la Educación en nuestro país es una mentalidad de tal manera perjudicial para los intereses educativos y culturales en general del país, que del sindicato el magisterio tiene una enseñanza muy mala en el sentido de que protege las faltas, la ignorancia, las violaciones al escalafón y otros males más [...] A principios y hasta mediados de los sesenta se consideró que la función del supervisor escolar era decisiva para mejorar o para empeorar la educación [...] a mi juicio, no se puede desligar la acción del supervisor de la acción de los directores [1992: 282-287].

La institución encargada de vigilar y cuidar el desarrollo de las escuelas primarias fue la inspección escolar, y las personas que la realizaban eran los inspectores. En preescolar y secundaria se denominaron supervisores, denominación aún vigente.

A pesar de las distinciones conceptuales ya mencionadas, en la primaria prevalece hasta nuestros días hablar de los inspectores, y se asocia con ellos una función de fiscalización y control antagónica al apoyo pedagógico y de desarrollo de la comunidad escolar y de los profesionales que la hacen posible. La figura del inspector, quien debía ser el vocero de la SEP, pasó de desempeñar una función de apoyo a los educadores a la mera fiscalización.

Hablando de los inspectores, Castellanos (cit. en Meneses, 1983; 419) se expresaba de manera desfavorable de ellos: “Estos inspectores sirven para desorganizar la instrucción. Son magníficos destructores del orden escolar. Jamás han

penado en su santa misión [...], El maestro y el alumno tiemblan ante este cosaco de la pedagogía”.

La tesis esencial de este trabajo sostiene que a pesar de que las ideas, las propuestas e inclusive la reglamentación de la función de supervisión son claras en sus distintas expresiones, la realidad es que esta tarea y quienes la ejercen no se desarro-llan en la práctica, y esto tal vez se debió a la interacción de dos factores estructurales y estructurantes del sistema educativo mexicano: por un lado, el crecimiento acelerado del servicio educativo (escuelas y docentes) junto con su centralización y, por el otro, el crecimiento y fortalecimiento de la organización sindical aunado a su corporativismo.

A medida que la SEP enfrentaba los problemas de su crecimiento y el fortalecimiento del poderío sindical, la supervisión y los supervisores se fueron convirtiendo en un instrumento de control político de la misma organización sindical. El siguiente pasaje de las Memorias de Jaime Torres Bodet (cit. en Arnaut, 1994: 243) ilustra la situación:

En 1921, Vasconcelos pugnó por federalizar la enseñanza. En 1943, imaginé candorosamente que la firme unidad sindical de los profesores contribuiría a mejorar la Federalización ideada por Vasconcelos. Pero en 1958 me daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalización no era recomendable en los términos concebidos por el autor de El monismo estético. Por otra parte, la unificación sindical no parecía favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros. Habíamos perdido contacto con la realidad de millares de escuelas [...]. Nuestros informantes directos eran inspectores que, como socios activos del sindicato, encubrían a tiempo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que les sería, a la larga, más provechosa que la estimación de sus superiores.

Por presiones del SNTE se fue asociando la supervisión a un puesto escalafonario, al cual se llega por acumulación de puntos, donde la antigüedad desempeña el papel definitorio; esto significa que no necesariamente tienen acceso al puesto profesionales de la educación que poseen la capacidad para desempeñar la función exitosamente y de manera responsable. Un efecto no deseado es el hecho de que frecuentemente la supervisión es percibida por los mismos supervisores, o por quienes desean llegar a ella, como una forma para disfrutar de una jubilación con salario completo sin retirarse del servicio. Esta visión es alentada, además, por la inexistencia de mecanismos y condiciones institucionales para el desarrollo y la evaluación de su desempeño.

La concepción del inspector como un orientador pedagógico cedió su lugar a una función burocrática de control y sanción. El acento de la función supervisora estaba puesto en la vigilancia del cumplimiento de la normatividad, sobre todo la laboral, y en la revisión de múltiples asuntos administrativos.

De manera, tácita, los supervisores se han convertido en instrumentos de control político-sindical y oficial, circunstancia que los hizo muy poderosos para movilizar a los docentes, disponer de recursos, manejar información, ejercer diversos mecanismos de control y subordinación del personal docente y similares.

La expansión de los servicios educativos y la necesidad de su control condujeron también al crecimiento del cuerpo de inspectores en la educación primaria y,

posteriormente, en los otros niveles v modalidades educativos, lo que generó una es-tructura burocrática. En la educación primaria se fue pasando de los llamados inspectores federales a los inspectores del nivel insertos en las burocracias de las entidades federativas. A una inspección se encuentran adscritas actualmente entre 10 y 16 o más escuelas, dependiendo de la cantidad de docentes que se encuentren en las mismas. Cada inspección de educación primaria, entendida así, corresponde a una delegación sindical, y es frecuente que el inspector sea al mismo tiempo el secretario general de la delegación. Esto muestra la íntima relación de la supervisión, como puesto, con la organización laboral. Además, hace no más de 30 años se creó un puesto escalafonario más, denominado jefe de sector. Un sector está definido por su conjunto de inspecciones, lo que amplió los mecanismos de control de la misma organización sindical más que los de la misma SEP.

En cuanto a la educación preescolar, el esquema es igual al de la educación primaria; la diferencia es la denominación de supervisoras. También existen las jefaturas de sector en este nivel y agrupan alrededor de una docena de supervisiones.

Para la ubicación de los supervisores en estos dos niveles se sigue la misma tradición que en el caso de los docentes: primero se envían a las zonas rurales y, según se van jubilando, se realiza la reubicación considerando a los de mayor antigüedad para las zonas urbanas.

En lo que respecta a la educación secundaria, operan dos instancias de supervisión: una identificada con el puesto de supervisor, y otra, con lo que se conoce como jefaturas de enseñanza. La primera cumple funciones más bien de tipo adminis-trativo, como el control de personal y la documentación escolar, en tanto que las segundas fueron creadas para realizar una función de carácter técnico-pedagógico. En ambos casos se trata de puestos escalafonarios, a los que se llega mediante una puntuación, en la que el factor de la antigüedad tiene el peso más importante.

También en las modalidades de educación especial y educación física se han ido creando los puestos de supervisión, asociados asimismo con puntaje escalafonario y con una lógica similar de asignación de lugares de supervisión.

En suma, la supervisión en el sistema educativo mexicano llega a finales del siglo XX caracterizada por ser una función asociada con un puesto escalafonario; una función aislada v solitaria, realizada por supervisores que son personas de mayor edad, en promedio 55 años. Los más jóvenes son los de educación inicial y especial, y los mayores se concentran en la educación secundaria. Las tareas que realizan los supervisores están asociadas con trámites administrativos más bien burocráticos. La dimensión pedagógica de la supervisión se encuentra deteriorada y en la mayoría de los casos está ausente de la práctica cotidiana; se observa un alejamiento de las es-cuelas y cierto rompimiento de la comunicación entre los supervisores y los directores escolares y los docentes, así como la falta de mecanismos de profesionalización para los supervisores; éstos cuentan con escasos apoyos, como oficinas, y se hallan marginados de la elaboración e instrumentación de proyectos educativos innovadores. En todo esto ha contribuido la doble representación del supervisor, como autoridad y como promotor sindical. Los supervisores se enajenaron de sus responsabilidades y tareas y la educación pasó a ser una actividad marginal.

La supervisión en el horizonte del siglo XXI: agenda pendiente La política educativa nacional es partícipe del espíritu de la Conferencia Mundial

de Educación para Todos realizada en Jomtien (1990) y de los lineamientos de CEPAL/UNESCO (1992); la educación es concebida como un factor fundamental del desarrollo de los pueblos; el conocimiento y el aprendizaje son los ejes de la transformación productiva. La calidad con equidad es el objetivo primordial para formar la nueva ciudadanía.

El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (1992), la Ley General de Educación (1993) y el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 expresan la política educativa nacional y “asocian la calidad de la enseñanza con la calidad del servicio, es decir, con la organización y dinámica de las estructuras administrativas y normativas que las regulan. De ahí que, sin desmedro de los clásicos reforzamientos pedagógicos, se abra el campo de la gestión -desde el plantel hasta las propias estructuras del sistema- como objeto de discusión, análisis y cambio” (Ezpeleta, 1995: 1).

El enfoque amplio de la gestión de la educación revalora la función estratégica de la supervisión escolar, asignando y recuperando contenidos pedagógicos a su tradicional papel de enlace administrativo o burocrático.

La identidad de los planteles y la zona escolar adquieren especial relevancia en las nuevas concepciones de una gestión descentralizada. Con el proceso de federalización no centralista surge la necesidad de atender la figura del supervisor, definir la función y la profesionalización de quienes la ejercen en el presente o la ejerzan en el futuro. Se advierte la atención de varios gobiernos estatales en este estamento de la estructura del sistema educativo. Los supervisores son personajes claves para emprender cualquier acción de reforma del sistema educativo.

Sin embargo -agrega Ezpeleta- la historia de la supervisión, del cargo, desde su definición normativa y su constitución en la práctica, su inscripción en las lógicas de la burocracia y su particular configuración política, plantean fuertes interrogantes acerca de la factibilidad de redefinir la función orientándola hacia una gestión regida por criterios profesionales [ibid.].

Con el fin de resignificar la función, se pueden distinguir al menos cinco aspectos: la definición de la función, la materia de supervisión, los modelos de supervisión, la profesionalización de los supervisores y las condiciones de trabajo.

El debate mayor se encuentra en la definición de la función. Hay quienes sostienen que la supervisión es esencialmente una tarea pedagógica y que, por lo tanto, ha de separarse de las tareas administrativas. La disyuntiva entre lo pedagógico y lo administrativo resulta falaz, ya que todas las tareas que realice el supervisor deben ser hechas por una razón esencialmente pedagógica. Además, las discusiones dejan de lado otros elementos, como son los que se refieren a la estructura, las condiciones de trabajo y la profesionalización de las personas que realizan la supervisión.

Es importante distinguir entre la función supervisora como una función del sistema educativo, el modelo de supervisión elegido, la materia de supervisión y los profesionales que han de realizar la tarea específica de la supervisión escolar. La de-limitación conceptual ayuda a problematizar la función supervisora no sólo desde la perspectiva teórica sino también desde los referentes empíricos, como son: estructura del sistema de supervisión, sujetos, objeto o materia de supervisión, modo de realizarla, diferencias entre los niveles y modalidades educativos, así como las dimensiones administrativa y pedagógica.

La función supervisora habrá de formularse, por un lado, en términos de rendición de cuentas, es decir, de responsabilidad por los resultados educacionales; y, por el otro, como una función de control de los apoyos17 con modalidades como la animación, el monitoreo, el seguimiento y la evaluación.

Agenda para el siglo XXI El proceso de federalización no centralista avanzará paulatinamente; sus logros en términos de una mejora sustantiva de los resultados educacionales habrán de plantearse en el horizonte de al menos una generación, a partir del supuesto de que se trabaje de manera intensa en esa dirección.

El sistema educativo nacional, considerado en su conjunto bajo la rectoría de la SEP, y los sistemas estatales bajo responsabilidad de los gobiernos de cada entidad federativa, habrán de aprovechar las posibilidades de renovación a las que la federalización no centralista ha abierto las puertas.

Se sugieren los siguientes aspectos para la agenda del próximo siglo en el ámbito específico de la supervisión escolar. La propuesta parte de la convicción de que es posible una gestión de la calidad de la educación a partir de una transformación de la supervisión escolar y una (trans)formación de los supervisores.

1. Definición de las funciones y niveles estructurales de un sistema educativo Definir lo que ha de hacer el supervisor en las dimensiones pedagógica y

administrativa, ¿cúales son los ámbitos de actuación de la supervisión?, ¿quién es responsable de cuáles tareas en el sistema educativo?

Los ámbitos de competencia del sistema educativo considerado en términos generales son: el nivel nacional, el de las entidades federativas, el intermedio (que incluye líderes de proyecto o programa) y la supervisión escolar y el nivel de escuela.

Como una forma de definir las funciones y el ámbito de competencia respecto a ellas se propone un esquema posible, en el cual se ofrece una caracterización de las funciones y se ejemplifica con lo que le corresponde al nivel intermedio de la supervisión escolar. Hay cuatro grandes funciones: la estratégica, la normativa, la de soporte y la de control.

17 Control sin apoyo no es eficaz y apoyo sin control tampoco.

La estratégica incluye la planeación que tiene que ver con proyectar y programar el desarrollo de la educación. A la supervisión, en tanto nivel intermedio, le corresponde elaborar el proyecto educativo de zona de educación en un horizonte de tiempo definido.

La normativa incluye organización y reglamentación. La primera se refiere a la definición de las instancias, órganos, procedimientos y medios para llevar a cabo de manera articulada los programas de trabajo. A la supervisión le corresponde la distribución de funciones específicas y tareas con base en el proyecto educativo. Por su parte, la reglamentación tiene que ver con el establecimiento de normas, órdenes o reglas para orientar la ejecución de las responsabilidades. La supervisión habrá de analizar la reglamentación nacional y estatal y con estos marcos normativos diseñar las políticas internas y determinar las líneas de trabajo.

La de soporte incluye labores informativas, de investigación, compensatorias, de formación, de divulgación y de gestión. La primera se refiere a la generación de la información necesaria para la toma de decisiones mediante el uso de distintos indi-cadores del funcionamiento del sistema educativo. El nivel intermedio es responsable de recopilar, analizar y producir información cuantitativa y cualitativa de las escuelas que integran una zona de educación con el fin de identificar tendencias y ámbitos de intervención.

Ahora bien, la investigación se refiere a la producción y profundización en el conocimiento de los procesos educativos para apoyar la planeación, la evaluación y la innovación. A la supervisión le corresponde diseñar y realizar proyectos de indagación sencillos sobre el funcionamiento de las escuelas para luego emprender acciones que conduzcan al mejoramiento.

La función compensatoria tiene por objetivo disminuir las condiciones de desigualdad de la oferta de los servicios educativos. La supervisión habrá de definir acciones compensatorias para cada una de las escuelas bajo su encomienda.

La formación tiene que ver con la preparación de los profesionales de la educación necesarios para desarrollar los distintos programas y acciones educativas. La supervisión habrá de fomentar y apoyar las acciones de capacitación y actualización de acuerdo con las necesidades del personal que labora en las escuelas encomendadas.

Por su parte, la divulgación es la tarea orientada a la socialización del trabajo educativo con el fin de desarrollar una cultura pedagógica. Ésta es una función primordial, y aquí la supervisión habrá de tener aportaciones importantes, ya que es responsable de difundir la política educativa nacional y estatal, comparar resultados educacionales entre entidades y escuelas, propiciar el intercambio entre profesores y gestionar la publicación de experiencias y resultados educacionales de las escuelas de la zona.

Por último, la gestión se refiere a realizar acciones que permitan cumplir las metas educacionales. La supervisión realiza la gestión de la educación en su doble dimensión, pedagógica y administrativa, en apoyo de los proyectos escolares, mediante la creación de consensos y decisiones que la propicien.

El control incluye evaluación, estímulo y supervisión. La primera se refiere al juicio de valor de los resultados educacionales en función de los objetivos y metas planteados. Es la rendición de cuentas y el asumir la responsabilidad de los resultados. A la supervisión le corresponde analizar, aplicar y en su caso adecuar los indicadores de calidad en las escuelas a su cuidado y elaborar los juicios de valor con el fin de reorientar el proyecto educativo de la zona que le corresponda.

La estimulación es reconocer el esfuerzo y los logros de las personas y los equipos de trabajo. Relacionada con la animación, la supervisión, mediante distintos mecanismos, habrá de reconocer los logros de maestros, alumnos y escuelas de su responsabilidad.

Ahora bien, la supervisión, como función del sistema educativo, implica vigilar y apoyar el desarrollo de los programas y acciones educativos. De manera particular, a la supervisión escolar le corresponde conocer, analizar, apoyar y dar seguimiento al proyecto educativo de la zona y de cada escuela, con el fin de fortalecerlos o reorientarlos.18

2. Un nuevo modelo de supervisión La complejidad del sistema educativo y los requerimientos de una organización que atienda y promueva la calidad de la educación exigen transitar de una supervisión individual y aislada a una colectiva y colegiada. Experiencias internacionales y nacionales19 se orientan a la conformación de equipos de supervisión que atiendan zonas de educación integradas por planteles de los distintos niveles y modalidades de la educación básica. Los equipos deberán estar conformados por personal especia-lizado que conozca las peculiaridades de cada nivel y modalidad educativos y por personal de apoyo administrativo.

En una supervisión colegiada, las distintas tareas administrativas y pedagógicas son delegadas en las distintas personas que integran el equipo según lo requiera y determine la orientación del proyecto de desarrollo educativo de zona. Esta concepción de la supervisión colegiada favorece la integralidad y articulación de los niveles y modalidades de la educación básica, la integración de funciones con énfasis administrativo o pedagógico y la vinculación del personal que realiza la tarea de supervisión escolar.

Esta propuesta influirá en la delimitación de responsabilidades de los órganos centrales de la administración del sistema educativo nacional y estatal y establecerá con mayor precisión los vínculos entre las escuelas y la conducción y operación general del sistema educativo.

18 Esta propuesta está basada en el Programa Estatal de Educación de Aguascalientes (1992-1998) y en las reelaboraciones que realizó Pilar González, quien fue directora de planeación del Instituto de Educación de Aguascalientes en ese periodo. 19 Es el caso de España con la Reforma Educativa de los años ochenta y de México con la instrumentación del Programa de Modernización de la Función Supervisora en el estado de Aguascalientes a partir de 1993.

3. La materia de supervisión Es preciso superar la estéril dicotomía entre lo técnico-pedagógico y lo técnico-administrativo. Como se ha señalado, la supervisión es por definición una función esencialmente técnico-pedagógica, y todas las tareas que realiza el supervisor habrán de hacerse con ese fin, porque es lo que le imprime su sentido. Habrá de transitarse de la administración escolar a la gestión pedagógica.

Vigilar el desarrollo del currículo en las escuelas, evaluar el avance de los centros escolares, promover la formación permanente del profesorado, conocer la estructura y composición de las escuelas, analizar las características del alumnado y del profesorado, vigilar el aprovechamiento escolar desde los procesos pero también desde los productos, promover una vinculación educativa entre las escuelas y las comunidades en las que se insertan, alentar la innovación educativa en el aula y en la escuela, son tareas que los supervisores habrán de realizar para convertirse en auténticos gestores de la calidad de la educación escolar.

4. Las condiciones laborales La condición de soledad y aislamiento en que han estado los supervisores

escolares ha favorecido también el deterioro y desvío de sus funciones originales, como se ha visto en los aparatos anteriores.

Además, los recursos para realizar una función supervisora eficiente y efectiva no han sido los necesarios. La mayoría de los supervisores no cuentan con oficinas ni con instrumentos que faciliten la comunicación con las escuelas, como vehículos y otros medios como teléfono, fax y computadoras. Con los medios modernos al alcance, la supervisión escolar podría transformar significativamente sus prácticas.

Esta condición laboral tiene que revertirse necesariamente: la responsabilidad por los resultados educacionales y la rendición de cuentas requieren ambientes y herramientas (le trabajo que lo hagan posible.

Ahora bien, los recursos materiales que se mencionan deberán ser accesibles y considerarse que algunos de ellos son un punto de llegada, no de partida, de un nuevo modelo de supervisión fundamentado sustantivamente por la definición del ámbito de competencia, de las tareas de su responsabilidad, de la profesionalización de los supervisores y de la responsabilidad de los resultados educacionales.

5. Profesionalización de los supervisores Ésta es quizás la condición más importante para renovar o transformar la

supervisión escolar: la de (trans)formar a los supervisores.

El sistema educativo no es un ente abstracto; en él interactúan personas, actores y agentes educativos, que requieren competencias y saberes que faciliten el desarrollo de las tareas que les son encomendadas. Dotar de nuevos contenidos y formas de trabajo a las áreas centrales, a la supervisión escolar y a la dirección de escuela, puede convertirse en una estrategia productiva de transformación, en el sentido de propiciar

pina creciente autonomía de las personas y, por ende, de la organización en sus distintos niveles de complejidad. Las preguntas que los responsables de los sistemas educativos, nacional y estatales, habrán de responder son: ¿cuáles contenidos, para cuáles tareas, para quiénes, cómo y cuándo?

Aunado a estrategias de profesionalización del cuerpo de supervisores existentes, es necesaria la definición de nuevos mecanismos de acceso, permanencia y promoción de aquellos. ¿Qué perfil deberán cubrir los aspirantes a la supervisión?, ¿quiénes y cómo llegarán a la supervisión escolar?, ¿la profesionalización es un requisito para el ingreso o es una tarea posterior?, ¿deberá continuar siendo la supervisión una función identificada con un puesto escalafonario o habrá de convertirse en una función asociada con un cargo de confianza?, ¿qué lugar ocupan la rendición de cuentas y la responsabilidad de los resultados educacionales?, ¿quién supervisa al su-pervisor?, ¿el de supervisor dejará de ser un puesto desde el cual se ejerce control político?, o, en otros términos, ¿cómo tratar la cuestión del control político desde la supervisión escolar?

La investigación educacional habrá de dirigir parte de sus esfuerzos a indagar acerca de cómo la supervisión y los supervisores contribuyen al mejoramiento de la calidad de la educación básica.

Ante la falta de estudios sobre la función supervisora y sobre las prácticas de los supervisores, la identificación de las especificidades del funcionamiento actual de la supervisión, así como las posibilidades de su transformación, son tareas en las que los investigadores en educación deberán contribuir de manera significativa.

A MANERA DE CONCLUSIÓN El nuevo escenario de la descentralización del sistema educativo no resolverá

por sí mismo todos los problemas de la educación mexicana; pero los proyectos en curso, como la reforma del sistema de formación y actualización de maestros, el sistema nacional y los sistemas estatales de evaluación, la carrera magisterial, los programas de atención compensatoria, entre otros, pueden contribuir a superarlos. Esto será posible en la medida en que se integren sobre nuevas bases los sistemas estatales y el sistema nacional de educación.

En este marco habrá de insertarse una reforma sustantiva de la supervisión escolar que permita transformarla en una auténtica función de gestión de la calidad de la educación. La supervisión escolar, por su posición estratégica en la estructura del sistema educativo, puede ayudar a superar los problemas del rezago educativo y favorecer un nuevo escenario político en el que la escuela pública y la educación de las nuevas generaciones ocupen, en el discurso y en la práctica, un lugar privilegiado.