revista nº 001- agubernamental

Gerencia Pública

Área

I

Gerencia Pública Estratégica

1. Introducción

La capacidad de gerenciar y manejar con efectividad la estructura de una organiza-ción y utilizar los instrumentos de gestión pública no sólo radica en desarrollar habili-dades de formación profesional adquiridas sino tambien los instintos naturales o re$ e-jos Gerenciales; tampoco es como muchos creen, el resultado de la práctica constante en los niveles de decisión y dirección pro-longadas en el tiempo, ya que las personas podemos seguir repitiendo constantemen-te los mismos errores de concepción de la Gerencia tradicional.

La forma más segura de adquirir conoci-mientos, habilidades y destrezas en Geren-cia Pública moderna se adquiere a través de la capacitación permanente, el fortale-cimiento y desarrollo de capacidades1, el intercambio de ideas, generando sinergias y la puesta en marcha de la buena praxis y experiencia vivida, del aporte de iniciativas e ideas de cambio de crear y generar valor a

* Asesora y consultora en Gerencia Pública.

Auditora en Sociedades de Auditoría.

1 Es un conjunto de reglas de juego y regulaciones escritas o verbales expresadas literalmente, que establecen o de$ nen lineamientos o fronteras dentro de una organización para poder ser exitosos. Están basados en supuestos o verdades básicas, por ejemplo: la organización y la estructura vertical es un paradigma, que puede ser cambiado a otro de estructura horizontal plana en forma gradual; lo importante es contar con la toma de decisiones oportunas con responsabilidad.

Info

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los servicios públicos así como la aplicación sistemática de los mecanismos, métodos y procedimientos de buen gobierno o gobierno corporativo, es decir el trabajo en equipo y la participación no sólo de los ser-vidores públicos; sino también contar con la participación de la ciudadanía organizada, a través del análisis y estudio compartido y permanente de la realidad socioeconómica en el que nos desenvolvemos y en la toma de decisiones adecuadas que pueden in$ uenciar en el cumplimiento de los objetivos estraté-gicos de la organización. Por lo tanto, si se quiere disponer de buenos gerentes públicos no existe otra alternativa que emprender una acción masiva de formación, capacitación y actualización de toda una clase de dirección. esta tarea no sólo le compete, al Gobierno sino tambien es una responsabilidad compartida con los organismos rectores, las universidades, los centros académicos privados, la empresa y la ciudadanía.

Son palpables los ejemplos en el sector privado que nos muestran cuánto se puede lograr con una buena organización y ges-tión que aplica los métodos de la gerencia moderna bastará citar como ejemplo un caso concreto.

Una entidad pública con una considerable fuente de ( nanciamiento en el presupuesto de inversión y proyectos declarados viables, agobiado por la falta de calidad y retrasos en la ejecución de obras por administración di-recta, subutilización de la capacidad instala-da de la maquinaria y equipo, sobredimen-cionamiento en los gastos de materiales de construcción y mala administración de la ejecución de obras, decidió como alter-nativa circunstancial la ejecución de obras por contrato, cumpliendo previamente todos los requisitos en los procedimientos de contratación, del cual resultó ganador una empresa de prestigio, conocida por su cumplimiento y producción de calidad, quien ejecuto la obra en los plazos previstos y de acuerdo a las características técnicas y sin considerar adicionales de obra. Los niveles de decisión sorprendidos por su e( ciencia y e( cacia decidieron averiguar

en qué consistía el secreto del éxito y otros aspectos a los que el titular de dicha empresa contestó lo siguiente:

“No tenemos ningún secreto profesional, no sa-bemos más de lo que saben las demás empresas, únicamente hemos logrado conformar un equipo humano que quiere cumplir lo que se compromete a realizar. El cumplimiento es un asunto de método, elaboramos cuidadosamente los planes, las progra-maciones, vigilamos la ejecución de las mismas.

Y utilizamos instrumentos de medición permanente, no permitimos que haya desviaciones salvo en casos de fuerza mayor, llevamos controles diarios, semanales y resúmenes mensuales, todos los que trabajamos en la empresa tenemos la misma inquietud; nunca estamos contentos con lo que estamos haciendo siempre tratamos de mejorar la calidad de las obras:”

Lo mencionado anteriormente nos llama a realizar una re$ exión muy seria respecto a la realidad existente en las entidades del Estado y visionar un cambio, dándole una nueva concepción a la administración pública, es decir cambiar los esquemas y los paradigmas2 vigentes, promoviendo la gerencia por objetivos y una gestión por re-sultados (gestión de portafolios, programas y proyectos, gestión de riesgos, etc.), para lo cual es indispensable contar con las herramientas necesarias de gerencia moderna, tales como: Implementar el gobierno corporativo o buen gobierno, la gestión estratégica y por resul-tados, promover el capital intelectual o el valor de los intangibles, la administración de riesgos, mejorar el clima organizacional, diseñar indicadores estándar de medición de priorizar el tablero de mando integral o BSC, implementar los costos ABC aplicados al sector público, mejorar el plan operativo entre otros, etc.

Finalmente, si se desea implementar un sistema de gerencia por objetivos, Gestión y Presupuesto por resultados es necesario contar con un plan estratégico aplicable

2 Es el proceso permanente de agregación continua de apren-dizaje por el que las personas, organizaciones y la sociedad, adquieren y asimilan conocimientos e información y desa-rrollan habilidades y destrezas en forma individual y colectiva para realizar funciones y competencias, tomar decisiones y solucionar problemas en torno a objetivos específicos y garantizar su éxito.

“No tenemos ningún secreto profesional, no sa-“No tenemos ningún secreto profesional, no sa-

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1I

Autor : Dra. Adith Ríos Soria(*)

Título : Gerencia Pública Estratégica

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Octubre 2008

Ficha Técnica

1. Introducción

2. ¿Qué signi& cado tiene la Gerencia Pública Estratégica?

3. ¿Por qué Gerencia Estratégica?

4. Objetivos de la Gerencia Pública

5. Re' exiones & nales

Sumario

coherente con las políticas públicas y con las inversiones necesarias, todo ello orienta-do a generar valor agregado, calidad en los servicios públicos, impacto en la población y cambio y modernización en la administra-ción pública.

2. ¿Qué signi$ cado tiene la Ge-rencia Pública Estratégica?

El concepto de Gerencia Pública agrupa el conjunto de conocimientos, métodos, técnicas e instrumentos de plani( cación, dirección y gestión y otros elementos re-lacionados con la toma de decisiones, que contribuyen a elevar la e( ciencia, e( cacia de las organizaciones públicas y sus recursos, además de direccionar y monitorear el cum-plimiento de los objetivos estratégicos.

En su de( nición más amplia, gerencia es la actividad de dirigir, liderar, administrar el co-nocimiento3, recursos e infraestructura para lograr resultados bajo unos lineamientos denominados políticas, siendo una pieza fundamental en el proceso de moderniza-ción del Estado; ya que para desempeñarlo se establecen un conjunto de caracte-rísticas que deben reunir este grupo de funcionarios, tales como: profesionalismo, capacidad, técnicas y destrezas, criterios e iniciativas, sin olvidarnos del liderazgo que debe contar, todo ello orientado a la gestión por resultados. Por tanto, hoy en día parece más evidente que la mejor forma de legitimar las organizaciones es contar con personal idóneo y adecuado y no con burócratas partidarizados e improvisados que no puedan desempeñar cargos de alta responsabilidad.

Sólo personas con capacidad de gestionar e( cientemente y eficazmente las institu-ciones públicas, ejecutando lo planeado, pueden lograr los objetivos previstos y obtener los resultados deseados. Todo ello no sólo beneficiará a los usuarios, sino que elevaría cada vez más la opinión generalizada positiva, en relación al desem-peño de la función pública, posesionando la credibilidad de la institucionalidad y la legitimidad de sus acciones que devienen en mejores servicios públicos de calidad y de impacto.

Por tanto, la nueva Gerencia Estratégica, además de priorizar la plani( cación y pro-gramación y la ejecución de las estrategias, implica un rediseño de las organizaciones del Estado, abandonando un estilo de administración burocrática a otro estilo de

3 Implica la adecuada organización y gestión de datos e infor-mación para transformarlo en conocimiento y entendimiento generalizado en la organización, la misma que puede ser mejorada o crear nuevo conocimiento, implica también la conversión del conocimiento tácito e implícito (aquel que posee y maneja el servidor público: procesos procedimientos, etc)

En conocimiento de valor agregado o explícito (conocimiento organizado estructurado y diseccionado) para convertirlo en un activo estratégico de la organización, en un conocimiento sistematizado de mejora continua para ser competitivo y/o transferir el conocimiento mejorado y la experiencia existente entre sus miembros, de modo que pueda ser utilizado como un recurso disponible.

gestión por resultados de implementación de avanzados mecanismos y sistemas de gestión, de promover el talento humano al servicio del Estado.

3. ¿Por qué Gerencia Estratégica?

Porque la Gerencia como órgano que va a liderar y dirigir toda una organización va a requerir el manejo de mecanismos de acción y opciones denominados estraté-gias, que están asociados a la ejecución de los recursos públicos, los mismos que previamente son analizados, evaluados y programados que se traducen en activi-dades y esfuerzos, proyectos e inversiones, debidamente priorizados y orientados a la obtención de objetivos estratégicos; por tanto, la estrategia es la respuesta emergente a las circunstancias previstas y no previstas en un modelo de acciones y decisiones y se re( eren a las habilidades de dirección para distribuir mejor los esfuerzos y recursos, las políticas y los procedimientos en forma e( ciente y e( caz.

Por otro lado, la nueva Gerencia Pública nace como una alternativa a la adminis-tración histórica tradicional, debido a la crisis de legitimidad,4 a consecuencia de los graves problemas de ine( ciencia e ine( -cacia burocrática por un lado y por el otro a las grandes demandas de la ciudadanía, por la solución de problemas álgidos y por el incremento sustancial de los recursos ( nancieros a la gran mayoría de entidades públicas, situación coyuntural, debido al incremento del precio de los metales. Por tanto, urge la necesidad de incorporar nuevas herramientas de gestión, así como nuevas concepciones sobre la dimensión de la población como fin, calidad en el gasto público, impacto y valor público en los programas y proyectos, racionalidad y responsabilidad en las decisiones basados en un proceso plani( cado de trabajo me-tódico calculado y ponderado respecto a lo que se quiere.

4. Objetivos de la Gerencia Pú-blica

Dentro del marco de las actividades de la gerencia, los principios y métodos de organización moderna son válidos y tiene plena vigencia para delinear la de( nición de los objetivos, los mismos que están re-presentados por la asignación de funciones asociadas objetivos especí( cos, los proce-dimientos y métodos adecuados, ( jación de responsabilidades, grado de control, liderazgo, línea de mando, coordinación y ( nalmente la evaluación continua de lo ejecutado y de todo lo relativo al control de la gestión.

Un aspecto básico y de medular importan-

4 Es un término utilizado en la teoría de Derecho, en la ciencia política y en $ losofía que de$ ne la cualidad de ser conforme a un mandato legal, a la justicia, a la razón o a cualquier otro mandato cierto.

cia dentro de los objetivos es lo relacionado con el control de resultados; la teoría de que si el control debe efectuarse antes, después o si debe ser concurrente, es decisivo para evaluar la gestión gerencial.

Dentro de los objetivos más importantes se puede señalar los siguientes:

a) Realizar el análisis estratégico o análisis FODA preliminarmente, con la ( nalidad de identi( car sus fortalezas, debilida-des, amenazas y oportunidades que permitan a la organización a través de la Gerencia formule y priorice sus estra-tegias.

b) Promover la efectividad, eficiencia y economía en las operaciones y calidad en los servicios que debe brindar la entidad.

Entendiendo como e( cacia el grado de avance o cumplimiento de determina-das variables respecto a la programación prevista, así como el grado de cumpli-miento de las metas físicas ejecutadas, a todo ello agregue el componente de valor agregado y calidad del producto.

E( ciencia; se re( ere al indicador que relaciona dos variables que permite mostrar la optimización de los insumos y las metas entendiéndose como la mejor combinación y la menor utilización de recursos para producir bienes y servicios públicos utilizados para el cumplimien-to de las metas.

Proveer la economía, se re( ere a los as-pectos relacionados con los términos y condiciones bajo los cuales se adquiere recursos, sean estos ( nancieros, huma-nos, físicos, obteniendo la cantidad y el nivel apropiado de calidad requerido.

c) Promover la gestión del capital intelec-tual y gestión de conocimiento, la inte-gridad y los valores éticos. Y desplegar todas sus capacidades para desarrollar sus funciones dentro de un marco valorativo de acuerdo a los intereses nacionales.

d) Actuar como agente promotor del cambio y de las capacidades para dirigir la gestión por resultados en función a objetivos de( nidos.

e) Promover el desarrollo de capacidades y fortalezas para elevar la calidad de la gestión pública y de los Tercios públicos con valor agregado.

f ) Fijar y armonizar con claridad las distin-tas líneas de ejecución de actividades, así como establecer los distintos niveles de mando y responsabilidad funcional, promoviendo que los funcionarios eje-cutivos de nivel superior deben delegar autoridad necesaria a los niveles inferio-res, para que puedan adoptar decisiones en los procesos de operación y cumplir con las metas previstas y responsabili-dades asignadas.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082I

Informes EspecialesI


Área Gerencia Pública I¿Cómo se genera un proceso de Gerencia Estratégica?

GerenciaEstratégica

- Promoviendo procesos de plani( cación, efectivos y ejecutables.

- De( niendo los niveles de planeamiento: Plan Estratégico, Plan de Desarrollo Concertado, Plan Operativo, etc.

- De( niendo los objetivos estratégicos que sean concretos y ejecutables.

- Proponiendo las estrategias, los recursos, responsabilidades.

- Estableciendo programaciones y cronogramas de cumplimiento obligatorio.

- Estimación de los riesgos potenciales que afecten la ejecución y la obtención de resultados de lo plani( cado.

Plani" cando

- Liderar la visión. - Estructurar y de( nir la autoridad y liderazgo.

- Asumiendo retos y responsabilidades de su conducción. - Trabajar en coordinación y en equipo con todas las

- Trasmitir sinergias. áreas corporativas.

Establecien-do dirección y liderazgo

- Administración por resultados. - Gestión de riesgos. - Procesos ágiles y e( cientes.

- Gerencia en línea. - Gestión operativa efectiva.

- Gestión de calidad (uso y mantenimiento de estándares de productos, servicios públicos, procesos internos, etc ).

- Mejoramiento continuo de los procesos y procedimientos.

Promoviendo una gestión por

resultados

- Documentos de gestión - ROF - MOF - MAPRO - CAP - PAP- PNP

- Instrumentos de gestión

- Margo legal normativo

- Información gerencial oportuna y sistemada permanente.

- Plan Estratégico - Plan de Desarrollo Concertado- Plan Operativo - Programación de Inversiones- Flujo de Caja - Presupuesto por Resultados- Plan Anual de Contrataciones y Adquisiciones

Contando con herramientas

de Gestión Re-orientadas

- Presupuesto público aprobado. - Disponibilidad ( nanciera. - Infraestructura pública de apoyo.

Contando con los recursos

públicos su" cientes y disponibles

Desarrollando y ejecutando estrategias de:

- De inversión y gasto social. - Promoviendo el desarrollo social y el crecimiento económico.

- Desarrollando y posicionando a la institución o a la entidad.

- Estableciendo políticas públicas que coadyuven con la gestión estratégica

Ejecutando acciones

estratégicas

- Orientadas al desarrollo económico y social.

- Productos (servicios públicos con valor agregado).

- Promoviendo las inversiones priorizadas en proyectos y obras de desarrollo y gran impacto.

- Incidiendo en la transparencia de la gestión y manejo de los recursos.

- Promoviendo procesos de concertaciones y participación ciudadana con la sociedad organizada con la ( nalidad de coordinar y concertar políticas públicas, planes y programas, priorizar los planes de desarrollo, prevenir riesgos y con$ ictos de ingobernabilidad.

- Promoviendo la gobernanza y buen gobierno.

- Desarrollando mecanismos para una mayor y mejor participación ciudadana a través de:

- El presupuesto participativo. - Control ciudadano. - La rendición de cuentas, etc.

- Promoviendo recursos humanos con iniciativa y capacidades autosu( cientes con:

- Niveles de decisión con voluntad política de apoyo decisivo a la gestión.

- Niveles gerenciales proclives a la gestión estratégica, que sean más ejecutivos y prácticos.

Promoviendo recursos

humanos capa-citados

- Constituyendo una forma sistematizada para contrastar los avances, retrocesos y variaciones entre lo planeado y lo ejecutado de:

- Objetivos y metas obtenidas.

- Evaluando el desempeño de la gestión, de los recursos asignados.

- Evaluando los riesgos y la manera de disminuirlos.

- Para ello, debemos aplicar y utilizar el Cuadro de Mando Integral (CMI) o el Balanced Score Card (BSC) como instrumentos de semaforización o medición de resultados.

- Realizando ajustes y reformulando metas.

- Instaurando procesos de rendición de cuentas sobre todo de la gestión realizada y los proyectos futuros y grados de avance; por tanto, con la rendición de cuentas obtenemos más bene( cios que inequidades, promoviendo:

- Mayor transparencia. - Imagen institucional sólida y de calidad.

- Con( anza de la población y credibilidad de su gestión. - Reconocimiento.

Fortaleciendo la calidad de las metas y objetivos

especí" cos

Coordinando y concertando acciones con la

ciudadanía

Evaluando y midiendo sus

resultados

Promoviendo transparencia

y rendición de cuentas

Misión de la Gerencia Pública Municipal

1. Resumen

En el presente artículo, que tiene carácter académico, se exponen las políticas públi-cas y su in$ uencia en la gestión de las Mu-nicipalidades, se analizan las características básicas que debe tener un buen gerente municipal y se estudian los componentes fundamentales de un esquema moderno de Gerencia Pública Municipal.

2. ¿Qué se entiende por Gerencia Pública Municipal?

La Gerencia Pública Municipal se puede de( nir como aquel conjunto de estrategias

Una estrategia de Desarrollo Económico y Social Local debe actuar en diferentes nive-les, con el propósito de generar procesos de encadenamiento entre la planeación y la gestión del desarrollo, que permitan po-tenciar la óptima utilización de los recursos endógenos y exógenos existentes en los diferentes municipios del país, tanto de la costa, sierra y selva.

Es evidente que un municipio puede abor-dar con mayor facilidad estos procesos, si se tiene en cuenta la cercanía existente entre sus autoridades y los agentes socia-les interesados en la puesta en marcha de proyectos productivos, generadores de empleo e ingresos. En este sentido, los mu-nicipios deberán convertirse en espacios de concertación local con las organizaciones de base, representativas de trabajadores, empresarios, gremios y entidades públicas y privadas, entre otros.

Estas nuevas prioridades requieren de un cambio radical en el enfoque de la gestión municipal, donde los administradores mu-nicipales deben transformarse en agentes dinámicos del cambio, a través de la aplica-ción de modernos esquemas de gerencia pública municipal, que no necesariamente requieren del incremento de los niveles de asignación y ejecución presupuestal. Más bien se trata de una nueva manera de percibir los problemas y de darles solución oportuna y efectiva, para impulsar su desa-rrollo aprovechando las potencialidades y oportunidades existentes.



* Experto en Administración Pública

Ex-Docente Universitario, Universidad Ricardo Palma, Alas Peruanas Asesor del Congreso de la República.

5. Re& exiones $ nales

Siendo la Gerencia Pública un tema relativa-mente nuevo, considerado en la nueva ley orgánica de municipalidades, en las leyes orgánicas de los gobiernos subnacionales y en normas especí( cas del gobierno na-cional. Muchos son las distorsiones que se producen cuando se trata conceptuar y de-( nir el ámbito de acción de la gerencia, así como la metodología a emplear para que sea e( caz, e( ciente y transparente, siendo el desempeño de la gerencia importante y trascendente por cuanto a través de ella se tomarán las decisiones más importantes, y administrará el conocimiento y los procesos en función a resultados direccionando y su-pervisando através de ella el cumplimiento de las metas y objetivos previstos en el plan estratégico.

Por otro lado, una de las carencias que tienen las organizaciones es la falta de profesionales con una visión estratégica,

capaces para ejecutar una buena gestión, monitorear y simplificar las tareas y la misión de la organización, así como el desarrollo y aplicación de los procesos con valor agregado promoviendo mé-todos modernos de administración por resultados que podrían ser herramientas eficaces en el logro de una Gerencia de calidad, para lo cual los funcionarios de-ben prepararse para asumir los retos de esta nueva herramienta. En consecuencia, las personas que desempeñen este papel deben convertirse en:

• Gerente líder.

• Gerente estratégico.

• Gerente participativo.

• Gerente promotor y motivador.

En resumen, la creación de un sistema de Gerencia Pública es importante no sólo por-que puede tener éxito de manera aislada, sino, por el contrario, viene a dar coherencia al resto de la políticas que apunten a moder-

nizar la gestión del aparato estatal. De igual forma, de todas las iniciativas impulsadas en el ámbito de la modernización, el forta-lecimiento y profesionalización del Gerente Público constituye un eje central y crítico. Las experiencias y temas analizados en este artículo vienen a con( rmar la convicción de que, así como existen sistemas diseñados adecuadamente, tambien existen jefaturas inadecuadas, funcionan mal; de igual manera procesos y procedimientos inadecuados y decisiones con limitaciones.

En este sentido, se debe tener en cuenta que saber dirigir es, en definitiva, saber decidir, y que la mejor manera de incentivar la toma de decisiones en organizaciones públicas, muchas veces bajo incertidum-bre, es contar con gente capacitada para hacerlo, darles las herramientas necesarias para ello y, por último, proveer los recursos que permitan remunerarlos de acuerdo a sus necesidades y las responsabilidades que deben asumir.

administrativas que guían la gestión del Gerente Municipal en un contexto socio-político y geoeconómico descentralizado, en permanente interacción con el mundo globalizado. En este contexto, dicha gerencia es considerada como sistema integrado y relacionado, en el cual están incluidos los subsistemas político-adminis-trativo, social, económico, logístico o ma-nejo de los recursos internos y los aspectos relacionados con la defensa de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Palabras Clave: Gerencia Pública, Políticas Públicas, Descentralización, Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Planeación, Gestión del Desarrollo Local.

3. Introducción

El municipio, además de ser la entidad territorial fundamental del ordenamien-to político administrativo del Estado, constituido por un conjunto de familias que habitan un determinado territorio (provincial, distrital o de centro poblado menor), con necesidades y aspiraciones comunes, con vínculos de vecindad, cultura, costumbres, idioma, con capacidad para elegir a sus autoridades, se convierte en un espacio que promueve el Desarrollo Económico y Social Local, con lo cual se busca ampliar y fortalecer la capacidad de gestión pública del Gerente Municipal, con herramientas concretas que le permitan, en el mediano y largo plazo, constituirse en un generador de riqueza y bienestar social para sus habitantes.

Autor : Dr. Aníbal Salazar Trigoso*

Título : Gerencia Pública Estratégica


Ficha Técnica

1. Resumen

2. ¿Qué se entiende por Gerencia Pública Municipal?

3. Introducción

4. Las Políticas Públicas y el entorno de la Gerencia

5. Las caracteristicas del Gerente Público Municipal

Sumario

En este contexto, nuestro artículo se inicia con una breve exposición sobre las políti-cas públicas y su influencia en la gestión de las Municipalidades; seguidamente, se analizan las características básicas que debe tener un buen gerente público municipal; posteriormente, se presentan los componentes fundamentales de un esquema moderno de Gerencia Pública Municipal y, ( nalmente, se detallan algunas consideraciones generales sobre el futuro de la Gerencia Pública.

4. Las Políticas Públicas y el en-torno de la Gerencia

Políticas Públicas

Las Políticas Públicas, se pueden de( nir como el “... conjunto de principios y enuncia-dos que orientan la acción del Estado o que ( jan su posición respecto de las relaciones internacionales y en el interior frente a los ni-veles de gobierno, nacional, regional y local, así como a los sectores, empresas públicas y a las necesidades ciudadanas”.

De hecho, la Gerencia Pública Municipal guía su desenvolvimiento a partir de las orientaciones que reciben de las políticas públicas. Se podría a( rmar que estas son los pilares fundamentales de la razón de ser de las Municipalidades.

Ahora bien, en este contexto se mueven las contradicciones propias del Estado: existencia de intereses políticos diversos, clientelas, corruptelas, etc., de allí que es función primordial de las Municipa-lidades armonizar esta contradicción, y lograr niveles aceptables de e( ciencia y e( cacia en el cumplimiento de sus fun-ciones y competencias establecidas en la Constitución Política y la Ley Orgánica de Municipalidades.

En este contexto, las políticas públicas se pueden clasi( car en tres tipos básicos:

En primer lugar, se encuentran las Políticas de Regulación Económica, que afectan, directa o indirectamente, la gestión de las Gerencias Públicas Municipales. El efecto, positiva o negativamente, depende de la orientación y el manejo que puedan llegar a tener las políticas laboral, monetaria, ( scal y de crédito interno y externo.

Es decir, que la acción del Estado, a través del Gobierno Nacional, Regional o Local termi-na incidiendo en el avance, estancamiento o retroceso del desarrollo. Por ejemplo:

El manejo de la política laboral puede ge-nerar distorsiones en el mercado de trabajo que afectan, por una parte, la movilidad de la fuerza de trabajo y crean, por otra, asimetrías y trato diferente entre la fuerza de trabajo empleada en el sector privado y el sector público.

De la misma manera, una política fiscal restrictiva y centralizadora disminuye los niveles de inversión social que impactan

directamente la cobertura y eficacia de las gerencias públicas municipales y, por ende, de las municipalidades, al tiempo que una política devaluacionista fomenta las exportaciones, pero encarece la deuda pública externa. Todas estas medidas con-dicionan la gestión del gerente público sus provisiones de recursos, su capacidad de interlocución con el sector privado y su posibilidad de igualar técnicamente los niveles de gestión empresarial de carácter privado, disminuyendo signi( cativamente su capacidad de decisión para solucionar problemas e impulsar el desarrollo econó-mico social de los pueblos.

En segundo lugar se encuentran las políticas de descentralización y legitimación social, que se dirigen, básicamente, a construir un marco propicio para la gobernabilidad del país. El proceso de descentralización del Estado se enmarca dentro de este tipo de políticas. Así entonces, el Gobierno Nacional se encarga de la formulación de las políti-cas generales de desarrollo económico y social que normalmente se plasman en los denominados Planes Nacionales de Desa-rrollo o Planes Estratégicos de Desarrollo. Los gobiernos subnacionales, regionales y locales, por su parte, se encargan de la ejecución de dichas políticas, a través de sus diferentes niveles gerenciales, sus dependencias y empresas. En este nivel, el proceso de planeación y gestión del desarrollo se enmarca dentro de los Planes Territoriales de Desarrollo, que pueden ser regionales, departamentales, provinciales o distritales.

Es importante resaltar que la gestión de las gerencias públicas territoriales deben seguir las directrices y orientaciones del Gobierno Nacional, generándose una fuerte depen-dencia, disminuyendo las autonomías política, económica y administrativa que la Constitución Política otorga a los Gobiernos Locales y Regionales.

El tercer tipo de políticas públicas son las Políticas Gerenciales, que se orientan fun-damentalmente a garantizar unas reglas de juego claras para la gestión de las mu-nicipalidades, regiones, sectores, entidades y empresas públicas de todos los niveles del ordenamiento político-administrativo del país.

Por ello, el gobierno nacional y el poder legislativo generan los marcos normativos que rigen la acción de los gerentes públi-cos, los ámbitos de las responsabilidades de cada una y los objetivos que deben cumplir. Así entonces, las autonomías se ven disminuidas por decir lo menos.

Ámbitos de la Gerencia Pública

Existen básicamente dos ámbitos de apli-cación de la Gerencia Pública:

- En el ámbito nacional, el Gobierno Na-cional tiene como función primordial generar las políticas macrosectoriales,

que serán ejecutadas por las Gerencias Públicas Municipales y Regionales de las entidades territoriales. Por ello, las entidades públicas del nivel nacional son, por excelencia, entidades de carácter rector, normativo, asesor, controlador y cofinanciador. En tér-minos generales, las políticas guber-namentales nacionales ejercen tutela sobre los regímenes de planeación, información, presupuestación, personal, logística, etc.

Sus estructuras funcionales y jerárquicas se diferencian claramente de las estructuras de los Gobiernos Subnacionales. Por ello, la gestión de las entidades del nivel na-cional se orientan más a la identi( cación de estrategias de desarrollo nacional y realización de las reformas estructurales esenciales para el buen funcionamiento del aparato estatal.

- En este contexto, la Gerencia Pública debe orientarse hacia la formación del talento humano necesario para brin-dar procesos de asesoría y asistencia técnica y financiera a los gobiernos y entidades públicas del nivel territorial, regional y local, que son las encargadas de la adecuación a cada realidad y ejecución de las políticas, programas y estrategias de desarrollo diseñadas en el nivel central o del Gobierno Nacional.

- En el ámbito territorial, la Gerencia Pública Municipal está orientada bá-sicamente a la prestación directa de los servicios públicos esenciales para el bienestar de la comunidad y la sa-tisfacción plena de sus necesidades y aspiraciones, mediante la ejecución de proyectos prioritarios que la población requiere.

Su gestión es de carácter técnico y operativo y tiene como propósito central lograr una prestación e( ciente de los servicios públicos esenciales. En este contexto, la planeación estratégica participativa operacional tiene primacía, para la elaboración de los presupuestos participativos y la ejecución, control y rendición de cuentas a través de ge-rencias y comités de gestión, vigilancia y control, el recurso humano ha de capacitarse para lo operativo y lo técni-co con una organización que pondere juntas directivas con participación de los representantes de las organizaciones de base.

5. Las características del Gerente Público Municipal

El Gerente Público Municipal debe respon-der a las transformaciones del Estado y la sociedad. v.gr. En la actualidad el Estado ya no tiene el carácter paternalista de épocas pasadas. Está alejado del manejo directo las


Área Gerencia Pública I

empresas; pero se vislumbra como un Esta-do “inteligente”, concentrado en funciones estratégicas de planeación y gestión del desarrollo socioeconómico, sin las cuales no habría la posibilidad de desarrollar esquemas de competitividad productiva, social y comercial, ni se solucionarían los problemas fundamentales del conjunto de la sociedad.

De igual manera, el ejercicio de la Gerencia Pública en un contexto de complejidad e incertidumbre, en el cual la globalidad envuelve y “condiciona” las decisiones de política económica y social que se pueden tomar, desde el Alcalde de una gran ciudad hasta el de un municipio ubicado en el más apartado rincón del país, plantea toda una transformación en los paradigmas del o( cio de gerenciar. De hecho, los gerentes públi-cos de la actualidad deben trabajar en un mundo en donde todo se interrelaciona con todo. Este esquema se denomina gerenciar en un mundo de entrometidos. El Gerente Público que no tenga en cuenta este con-texto puede tomar decisiones erróneas que, en un momento determinado, pueden llegar a afectar negativamente la situación socioeconómica de su municipio.

Es importante resaltar que el gerente es el encargado de propiciar e institucionalizar una determinada visión de la realidad en el interior de la estructura orgánica de la entidad. De esta perspectiva se nutren las diferentes dependencias y sobre ella proyectan sus acciones; si la visión de la realidad es equivocada, toda la estructura estará equivocada.

Por lo anterior, es necesario desarrollar pro-cesos de formación de Gerentes Públicos Municipales, con el propósito de orientar su gestión sobre bases sólidas; necesariamente esta formación debe comprender estudios de realidad nacional, geopolítica, economía, plani( cación y formulación de proyectos para el desarrollo, sociología y gestión pública, gerencia y toma de decisiones, disciplinas que, seguramente, le ayudarán a comprender lo que está sucediendo en su entorno y tomar, de esta manera, las mejo-res decisiones en materia de planeación y gestión del Desarrollo Local.

En este contexto, un buen Gerente Público Municipal debe tener las siguientes carac-terísticas:

- Conocer, comprender e identificarse con la realidad local.

- Comprender e identi( car con claridad los objetivos centrales de la Municipali-dad.

- Generar procesos sólidos de compro-miso institucional con la población y comunidad en general.

- Manejar detalladamente las variables e indicadores que pueden incidir, positiva o negativamente, en el cum-plimiento de los objetivos de la Muni-cipalidad.

- Tener capacidad de mejorar las estra-tegias de manejo gerencial, buscando en todo momento su orientación hacia el cumplimiento de un determinado proyecto de desarrollo de capacidades y sociedad.

- Manejar un enfoque gerencial funda-mentado en la planeación estratégica.

- Tener una visión de mediano y largo pla-zo, que le permita proyectar su gestión en función de las metas previstas en el Plan Estratégico de Desarrollo Local.

De la misma manera, el gerente público municipal debe estar en capacidad de:

- Transformarse en gestor de la política pública y actor de cambio e innovación institucional.

- Convertirse en líder de procesos de modernización y renovación de la administración municipal y del Estado, adecuados a las necesidades reales de la sociedad.

- Gerenciar la municipalidad en épocas de crisis económicas y sociales, con responsabilidad y sentido de respeto por las funciones y competencias que desempeñan otras instituciones del Estado.

- Formar actitudes orientadas a fortalecer los procesos de integración regional y local que involucren la modernización de las dinámicas productivas, cultu-rales, ambientales, sociales y políticas, teniendo en cuenta la cultura de los valores nacionales, regionales y locales vigentes.

La buena formación profesional del gerente público municipal debe complementarse con una serie de características individuales, tales como capacidad de liderazgo y orga-nización empresarial, creatividad, manejo de técnicas modernas de planeación y de sistematización de información, capacidad de análisis y de trabajo en equipo, formación ética y gran responsabilidad social.

A nivel general, el per( l del nuevo gerente público municipal debe corresponder al reto que enfrentan hoy en día los muni-cipios, en procura de elevar el bienestar socioeconómico de todos los habitantes, generar procesos de inclusión social, for-talecer la capacidad empresarial local y consolidar la democracia, todo esto en un contexto de complejidad e incertidumbre.

Referencias Bibliográ" cas:

- Peter F. Drucker. Los desafíos de la geren-cia para el Siglo XXI. Ed. NORMA.

- Peter M. Senge. La quinta disciplina. ed. GRANICA.

- DOMINGUEZ G., Gerardo (2000). Geren-cia Municipal e indicadores de gestión.

- Ley de Bases de la Descentralización.

- Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

- Ley Orgánica de Municipalidades.

Gerencia por Objetivos

La Gerencia por Objetivos se de( ne como las acciones y esfuerzos realizados por los niveles de Dirección y decisión, así como del personal en general hacia la realización de objetivos concretos por medio de los procesos, con miras a obtener resultados, incrementando el desarrollo de la organi-zación, conciliando las metas de la entidad con los objetivos de las unidades orgánicas o áreas de actividad.

Por tanto, las funciones de la Gerencia consiste en vincular estrecha y formalmente las aspiraciones de los servidores públicos (metas y desempeño individual) con los objetivos especí( cos de la entidad. Esta idea fundamental se basa la práctica de establecer formalmente los objetivos de las distintas áreas o unidades orgánicas de la organización que coayuven con el objetivo general.

Mecánica de la gerencia por objetivos

La Gerencia establece las metas y los objetivos así como los indicadores están-dar de cumplimiento para los servidores públicos.

- A su vez los servidores públicos propo-nen metas e indicadores de medición de sus acciones (funciones, tareas o activida-des) asociados a objetivos especí( cos.

- La Gerencia consolida y prioriza las metas de los servidores y las orienta a los proce-sos de producción de servicios públicos, proyectos y programas estratégicos, en un esfuerzo conjunto y coordinado.

- Se ejecutan las acciones en función a los objetivos especí( cos propuestos, veri( -cando permanentemente los resultados acumulados obtenidos.

- Se efectúa la retroalimentación res-pectiva de los resultados intermedios obtenidos, veri( cando y comparando con el estándar propuesto.

El Empleo de los círculos de calidad para garantizar la consecución de los objetivosLos círculos de calidad buscan mejorar la calidad del trabajo y la calidad de la persona en su realización aumentando el grado de participación de los servidores públicos en las decisiones y la gestión de los resultados, sosteniendo que el trabajo en equipo fo-menta la iniciativa, la creatividad y el trabajo coordinado.

Por lo tanto, los círculos de calidad se apo-yan fundamentalmente en tres principios generales:

El primero, que el trabajo en grupo es algo contra toda sociedad, la persona es un ser social y no individual.

El segundo principio radica en que la co-ordinación y la ejecución conjunta es más productiva que las acciones aisladas y, el tercero, es el carácter operativo y práctico que apunta directamente hacia el objetivo conjunto.



La planifi cación en nuestro paísy el Planeamiento Estratégico

1. Introducción

En nuestro país, aún no existe un consenso orgánico y estructurado de un sistema de planeamiento encaminado a la construc-ción de una visión compartida de futuro, promovido por el Estado, la sociedad organizada y la Empresa, sobre, ¿cómo? abordar los grandes temas de Desarrollo y crecimiento económico-social y equidad en la solución de los problemas más álgi-dos, viviendo una realidad circunstancial, absorbidos por el corto plazo, ejecutando acciones emergentes, descuidando la proyección a largo plazo con una visión estratégica que pueda lograr resultados, todo ello debido a la falta de congruencia en la aplicación de políticas públicas cohe-rentes de gran valor agregado, con el plan de desarrollo nacional y éste a su vez con la variedad de planes existentes al interior del Gobierno Nacional y los Gobiernos Sub-na-cionales (Planes estratégicos Institucionales, planes de Desarrollo concertado, planes operativos y otros existentes en la basta

Info

rme E

speci

al

normatividad) así como con las programa-ciones promovidas y centralizadas por el MEF(Programación estratégica multianual, programación multianual de inversión pú-blica, programas estratégicos en el marco del presupuesto por resultados, etc.).

Así mismo, estamos absorbidos por la situación coyuntural de problemas mal so-lucionados, demandas insatisfechas y otras que peligrosamente pudieran convertirse en ingobernabilidad.

Por otro lado, la ausencia de un Órgano Rector que lidere todo el proceso de planeamiento en nuestro país se deja sentir, pese haberse instituido desde hace un buen tiempo, primero con el Instituto Nacional de Plani* cación en la década del 70, en la segunda etapa en el Gobierno anterior con la creación del primer CEPLAN por ley Nº 28522 p. el 26-05-2005 cuya actuación ha sido casi nula y desapercibida no por la calidad e idoneidad de sus promotores sino, por falta de decisión política en el momento preciso y finalmente, en ésta tercera etapa el nuevo CEPLAN que ha sido relanzado diríamos así, por el D.L. Nº 1088 p. el 28-06-2008 Ley del sistema nacional de planeamiento estratégico y del CEPLAN que deroga la anterior ley Nº 28522.

Asimismo, es cierto que existe una gran preocupación por instituir la plani* cación en el país, sobre todo la estrategia que considera los aspectos de visión, misión, objetivos estratégicos, etc. Por lo tanto, para mejorar la eficiencia y la eficacia de los recursos públicos es necesario inter-venir en varios segmentos y procesos del aparato del Estado, en tal sentido el proceso de planificación constituye un instrumento fundamental de cambio en la gestión pública, así como en el desa-rrollo de la misión del estado y de cada uno de los Gobiernos subnacionales.Por tal motivo, a través del presente artículo desarrollaremos brevemente el tema de plani* cación en nuestro país.

2. ¿Qué entendemos por plani$ -cación?

Es el conjunto de acciones concretas que permitan alcanzar objetivos de mediano y largo plazo, constituido por la selección y priorización de objetivos y estrategias, así como la formulación y uso de suposiciones razonables respecto al futuro del país y su entorno descentralizado (espacio territorial, desarrollo económico, social, etc.) visuali-zando y formulando los programas estraté-gicos, proyectos y otras acciones propuestas que se cree sean necesarios para alcanzar los resultados deseados (cumplimiento de objetivos estratégicos, objetivos especí* cos y metas concretas de gran impacto).

Considerando además como el proceso de elaboración de planes, programas, proyectos, determinación de los * nes y la disposición de los medios necesarios para su realización e incluye una disposición para cooperar entre las partes de una organiza-ción funcional participativa en un esfuerzo destinado a conseguir el rendimiento pleno de esas partes en un proyecto deseable para el bienestar de la colectividad.

La plani* cación, por su parte, se dedica tam-bién a tomar las decisiones adecuadas de las acciones futuras que faciliten el logro de los objetivos y metas derivadas de la visión.

Por lo tanto, para tomar las decisiones ade-cuadas, de las estrategias y acciones futuras que faciliten el logro de los objetivos es necesario tener una visión y una idea clara del destino al cual deseamos llegar.

Por otra parte, la visión no se realiza por sí sola, se necesita tomar acciones generales, de* nir estrategias, organizar los recursos hu-manos, materiales y * nancieros necesarios para llevarlos a cabo.

3. Base Legal

• D. Leg. Nº 1088 p. el 28-06-2008 Ley de Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico” y el Ceplan.

IISistema Nacional

de Planeamiento y Racionalización

Área

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1II

Autor : Ing. Oscar Conde Villavicencio(*)

Título : La plani" cación en nuestro país y el Pla-neamiento Estratégico


Ficha Técnica

1. Introducción

2. ¿Qué entendemos por plani" cación?

3. Base Legal

4. Objetivos

5. Finalidad

6. Niveles de plani" cación

7. ¿Por qué motivo se planea actualmente?

Sumario

* Consultor y asesor de Gobiernos Regionales y Locales.

Experto en descentralización.

• Ley Nº 27658 p. el 29-01-2002 “Ley Mar-co de Modernización de la Gestión del Estado”.

• Ley Nº 29158 p. el 29-01-202 “ Ley Orgá-nica del Poder Ejecutivo”art 46º.

• Ley Nº 28411 p. el 08-02-2004 “Ley General del Sistema Nacional de Presu-puesto”; el art. 71º .

• R.M. Nº 084-2001-EF/10 p. el 15-03-2001 “Formulación de Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales”.

• R.D. Nº 003-2003-EF/68.01 p. el 16-05-2003 que aprueba la Directiva Nº 002-2003-EF/68.01 para la reformulación de los planes estratégicos institucionales.

• R.D. Nº 004-2003-EF/68.01 p. el 21-06-2003 que aprueba la Directiva Nº 003-2003-EF/68.01, para la reformulación de los planes estratégicos institucio-nales.

• R.D. Nº 001-2005-EF/68.01 p. el -02-2005 que aprueba la Directiva Nº 001-2005-EF/68.01 para el seguimiento y evaluación de los planes estratégicos sectoriales multianuales y PEI modi* -cado por R.D. Nº 003-2005-EF/68.01.

4. Objetivos

• Promover la definición concertada de una visión a futuro compartida, priorizando los objetivos estratégicos para el desarrollo nacional armónico, sustentable y sostenido.

• Promover una intervención guberna-mental e* ciente, coherente del desa-rrollo descentralizado interrelacionado con el desarrollo nacional a través del proceso de plani* cación.

• Aprovechar las sinergias y economías de escala para desarrollar una economía integral productiva.

• Privilegiar la calidad del gasto público, la racionalidad y el uso eficiente de los recursos * nancieros orientado por un plan estratégico y/o de desarrollo regional o local concertado.

• Promover la sostenibilidad de los planes, programas y proyectos, * jando priorida-des esenciales.

• Promover instrumentos para asegurar la consistencia de las políticas públicas: económica, * nanciera, social, de terri-torio, ambiental e institucional para un desarrollo sostenible y armónico.

• Desarrollar estudios con objetivos estratégicos definidos, identificando tendencias nacionales e internacio-nales, riesgos y oportunidades (para concertar el desarrollo local, regional y nacional).

5. Finalidad

• Identi* car y de* nir escenarios estratégi-cos futuros en base a estudios propecti-

vos de análisis integrales de la realidad socieconómica y de las potencialidades de los recursos y el entorno internacio-nal.

• Reorientar la inversión pública y el gasto social hacia acciones permanentes y temporales de mayor rentabilidad social e impacto.

• Orientar y desarrollar análisis estratégi-cos para la identi* cación de tendencias internacionales, oportunidades, riesgos y contingencias, planteando opciones estratégicas.

• Ejecutar intervenciones que incremen-ten las capacidades básicas de desarro-llo y bienestar social (educación, salud, nutrición, vivienda, etc.).

• Promover mecanismos de competitivi-dad exportable de la producción local, regional y nacional (redes, eslabona-miento productivo, etc.).

• Promover las condiciones propicias para el desarrollo de la inversión privada con responsabilidad social, que genera empleo adecuado.

6. Niveles de plani$ cación

Existe diferentes niveles de plani* cación, todas toman decisiones acerca de acciones futuras lo que diferencia uno de otro es el período o tiempo de aplicación, la plani* -cación estratégica se ejecuta en un periodo de mediano y largo plazo que usualmente va de 5 a 10 años.

Los siguientes son los niveles de plani* -cación:

a) Planificación Estratégica Nacional o Plani* cación Estratégica de Desarrollo Nacional.

b) Programación Estratégica Multianual (PEM).

¿Cómo funciona el sistema de planeamiento actualmente?

DG de P.M.

Plan OperativoInstitucional

* Dirección General de Programación Multianual

Es el proceso que permite al Estado de* nir sus propósi-tos y elegir las estrategias para conseguir los objetivos nacionales.

El plan Estratégico Nacional determina la dirección que debe seguir el Estado a través de las políticas para conse-guir los objetivos de mediano y largo plazo.

• Programación Macroeconómica (PM)

De mediano y largo plazo.

- Considera la proyección de los grandes agregados económicos para los próximos años.

• Marco Macroeconómico Multianual (MMM)

Contiene la declaración de principios de política * scal y los supuestos macroeco-nómicos para los tres siguientes ejercicios económicos.

• Plan Estratégico Nacional (PEN)

Considera la consolidación de los PESEM y los planes de desarrollo concertado.

• Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM)

Incorpora los lineamientos, orientaciones y prioridades sectoriales formulados por los diferentes sectores institucionales del gobierno central.

• Plan Estratégico Institucional (PEI)

Contiene las orientaciones de la gestión institucional formulada desde la perspec-tiva multianual de cada entidad pública.

• Plan Operativo Institucional (POI)

Refleja los procesos a desarrollar en el corto plazo precisando las acciones, tareas, trabajos y recursos necesarios para cumplir las metas presupuestarias.

Nivel Nacional

• Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC)

Instrumento de base territorial; considera las orientaciones del desarrollo regional y del presupuesto participativo. - Visión del desarrollo regional. - Objetivos generales y estratégicos. - Plan de competitividad regional. - Plan regional de desarrollo de capacida-

des.

- Programa de promoción de inversiones y exportaciones regionales.


Programa de desarrollo institucional.


• Presupuesto institucional

• Presupuesto participativo

• Plan de Desarrollo Institucional

• Plan de Desarrollo Local Concertado (PDLC)

Instrumento de base territorial considera las orientaciones del desarrollo local y el presupuesto participativo.

- Plan de desarrollo urbano.

- Plan de desarrollo rural.

- Plan de desarrollo de asentamientos humanos.

- Plan de acondicionamiento territorial provincial.

- Plan de desarrollo de capacidades institu-cional y de gestión.


- Programa de desarrollo institucional. - Programa de inversiones.- Programa de participación ciudadana.


- Lineamientos de política institucional. - Programación de actividades y acciones.

• Presupuesto institucional

- Presupuesto participativo.

A

Nivel GobiernoRegional

B

Nivel Gobierno

Local

C

MEF

MEF

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082II

Informe EspecialII

c) Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM).

d) Programación Multianual de Inversión Pública (PMIP).

e) Plan Estratégico Institucional (PEI).

f ) Plan de Desarrollo Concertado (PDC).

g) Plan Operativo Institucional (POI).

Tal como se puede apreciar, existen diver-sos niveles de planificación sistemática, pero el que debemos priorizar para un estudio más detallado es el de plani* cación estratégico. En el sector público, en cuanto a planeación, encontramos diferentes modalidades tales, como: planeamiento operativo, participativo estratégico y de desarrollo concertado, entre otros, siendo su principal diferencia el cómo ejecutar la planeación y la definición de los objetivos estratégicos, ya que todas, por definición, pretenden anticiparse a los acontecimien-tos y presentar las mejores opciones para la toma de decisiones como alternativa de solución a los problemas de desarrollo.

Cada una de las metodologías de planea-ción de* nen aún con diferentes denomi-naciones: un objetivo, una mecánica de interpretación de la realidad actual y una propuesta de una realidad esperada para organizar, dirigir y controlar un proceso, un producto, una política, una entidad, un espacio territorial, etc.

Quizás lo relevante en estos tiempos no es la metodología o las tendencias que motivan el usar o no un tipo de planea-ción, sino el hacer una planeación seria y concreta que nos permita delinear esce-narios cada vez más certeros para nuestros propósitos originándose el planeamiento estratégico.

7. ¿Por qué motivo se planea ac-tualmente?

El concepto de planeación estratégica evolucionó en estrecha relación con el aspecto económico, social, productivo y sobre todo en la visión de desarrollo en la medida en que crecieron, se diversi* caron y tuvieron que enfrentarse a un entorno que cambiaba vertiginosamente. Tres respuestas preliminares se identi* caron en este proce-so: Aunque la respuesta suele ser absurda, merece ser comentada.

a) Se planeaba simplemente para utilizar o buscar la aplicación de los recursos públicos, desde el punto de vista de la racionalidad, la e* ciencia y la economía, en apoyo a la consecución de objetivos y metas relacionados con las funciones y competencias asignadas a la organiza-ción o entidad, y si existe obligación de planear, sólo se consideraba en el papel como requisito obligatorio de cumplir con los instrumentos de gestión reque-ridos.

b) En una segunda instancia se planifica la misión, los objetivos y las metas, asociando las funciones y competen-cias de las entidades del Estado sin considerar los aspectos de desarrollo que van concatenados a un plan in-tegral, priorizando fundamentalmente el crecimiento de la producción, ge-neración de empleo, infraestructura

productiva, vial, educativa, así como potenciar la inversión social (gasto social, orgánico, estructurado, dirigido y orientado al desarrollo de capaci-dades) considerando el desarrollo productivo y exportador.

c) En estos últimos años, se ha promo-vido el proceso de planeamiento estratégico cuyo objetivo fundamental

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 3II

Área Sistema Nacional de Planeamiento y Racionalización II¿Cómo debería funcionar?

El foro del acuerdo nacional actúa como una instancia de concertación y consulta de la plani* cación estratégica nacional y base para la construcción de un Estado e* ciente y descentralizado y del proceso de crecimiento económico, desarrollo nacional, la consoli-

dación de la democracia, la a* rmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida del país a futuro, a través de la formulación concertada de políticas de Estado permanentes y sostenibles en el tiempo.

Órgano Rector del sistema, destinado a conducir y monitorear el proceso de pla-neamiento a nivel nacional, con una visión compartida y concertada el Estado, con el foro del acuerdo nacional acerca del futuro del país en un marco técnico y descentralizado,

diseccionado a obtener resultados concretos y de gran impacto y buscar la superación de la pobreza extrema y vincular las nuevas ideas con los objetivos del milenio propuesto por la UNI.

Es el instrumento que expresa el programa económico del Gobierno Nacional señalando las proyecciones del crecimiento a nivel de actividad, Producto Bruto Interno, Balanza Comercial, Brechas Económicas, In= ación, Tipo

de cambio, etc. El cual incluye las proyecciones macroeconómicas de tres años, así como las proyecciones fiscales que sustentan el presupuesto público.

Foro del acuerdo nacional

Centro de Planeamien-to Estratégi-co (CEPLAN)

Marco Ma-croeconómi-

co Multianual

Plan Estratégico Sectorial

(G.N.)

Plan EstratégicoInstitucional

(G.N., G.R., G.L.)

Objetivos EstratégicosSectoriales

Plan Estratégico Sectorial

Dimensión instituc.

Objetivos EstratégicosInstitucionales

Plan Estratégico Institucional

P.E.I.

Plan de DesarrolloConcertado

(PDC)

P.E.I.

Es el instrumento de plani* cación que incorpora los lineamien-tos, orientaciones y prioridades sectoriales formulados por los diferentes sectores institucionales del Gobierno Central o Nacional para delinear la ejecución de los recursos para el cumplimiento de las funciones primordiales del Estado.Es de carácter multianual y se elaboran con la política general del gobierno y las proyecciones y directivas contenidas en el marco macro-económico multianual.

Es un instrumento de plani* cación de base territorial y de carácter integral, orientador del desarrollo regional o local y del proceso del presupuesto parti-cipativo que contiene los acuerdos sobre la visión del desarrollo y la de* nición de los ob-jetivos estratégicos de mediano y largo plazo, en concordancia con los planes sectoria-les y nacionales. Su finalidad es producir cambios económicos y sociales beneficio-sos en una región o localidad.

Es un instrumento de plani* cación orientador de la gestión institucional del Gobierno Nacional, del Gobierno Regional o Local, formulado desde la perspectiva institucional tomando en cuenta la visión del desarrollo los objetivos estratégicos y las acciones concertadas en el plan de desarrollo concertado y el presupuesto parti-cipativo, así como los lineamientos establecidos en el PESEM.

Comprende: • Diagnóstico institucional.• Visión.• Misión. • Objetivo estratégico institucional.• Los indicadores de producto y

resultados. • Objetivos estratégicos especí* cos.• Las acciones permanentes. o Indicadores insumo – producto. o Recursos necesarios. • Las acciones temporales. o Indicad. de insumo – producto. o Recursos necesarios.

Comprende: • Diagnóstico del sector. • Visión • Misión • Objetivo estratégico general • Los indicadores de resultado e

impacto• Objetivos estratégicos especí* -

cos. • Los indicadores de producto y

resultados. • Acciones permanentes. • Indicadores de insumo y pro-

ducto. • La asignación de recursos nece-

sarios.

Plan de Desarrollo Regional Concertado

(G.R.)

Plan de Desarrollo Local Concertado

(G.L.)

Dimensión Sectorial

Presupuesto Público por Resultados

Plan OperativoInstitucional

se ha centrado más en describir la visión, la misión y el diagnóstico estratégico (análisis Foda) sin abundar en los as-pectos más importantes, tales como la identificación de los objetivos especificos, las estrategias, la asigna-ción de recursos y lo más importante, señalar los indicadores de medición para cada ojetivo estratégico como fundamento técnico para medir los resultados.

En el sector privado, el proceso de planea-miento se basa en el análisis de la tasa de crecimiento del producto y del mercado así como su tasa de participación relativa en el mercado, su potencial para generar valor y utilidades futuras, conocer su posicionamiento dentro del mercado y los diversos escenarios de juego, donde el Plan Estratégico comprende diferentes opciones dependiendo de la posición de la unidad estratégica de negocios en la industria y el comercio, del análisis de las fortalezas y debilidades de la empresa y de sus oportunidades y amenazas.

Resultado de esta dinámica de planeación observada en las empresas del sector privado, trascendió a la administración pública, la instrumentación de este tipo de procesos para reorientar y hacer e* ciente su desempeño en todos los ámbitos de atención, por lo que se estableció un marco jurídico encaminado hacia la actualización de las políticas públicas, estructuras, procedimientos y tareas, así como a la consecución de medidas como la modernización del Estado que diera lugar a una mejor gestión pública.

Características Enfoque tradicional Enfoque emergente

Predominio • Predominio del producto: Bienes y servicios públicos, proyectos y obras públicas.

• Predominio del proceso de desarrollo económico y social, basado en programas estratégicos, que además sirven como alternativa a la solución de los grandes problemas.

Tipo de análisis • Sectorial (educación, salud, transportes, etc.). • Integrado y coordinado , de tipo multisectorial.

Tipo de plani# cación • Normativo (rígido). • Estratégico-participativo.

Orientación • Orientado a objetivos y metas. • Orientado al cambio a promover programas y proyectos de gran impacto.

Orientación económica • Orientado a la oferta local. • Orientado a promover la oferta y la demanda local, regional, nacional y export.

Restricciones • Sujeción a los límites administrativos (marco normativo). • Superación de los límites administrativos.

Participación • Poca participación ciudadana. • Participación focalizada y de consenso ciudadano.

Forma de plani# cación • Utiliza modelos predeterminados. • Utiliza procesos y procedimientos.

Difusión del plan • Limitado conocimiento del plan. • Requiere gran difusión y participación organizada.

Orientación del instrumentos • Instrumento de carácter burocrático. • Instrumento efectivo de gestión estratégica y obtención de resultados.

Liderazgo y credibilidad • En general tiene poca credibilidad. • Requiere gran liderazgo y credibilidad.

Objetivo • Hacer un plan relacionado al planeamiento físico, construcción de obras públicas y proyectos en apoyo a la producción.

• Promueve procesos de desarrollo e incluye además los aspectos socioeco-nómicos y de * nanciamiento.

Escenario del plan • Reactivo frente a problemática. • Prospectivo frente a la realidad.

Frecuencia del plan • Puntual, ocasional sólo para cumplir con el marco normativo. • Permanente y con retroalimentación.

Horizonte temporal • Corto plazo (03 años). • Mediano y largo plazo (de 05 a 10 años).

Orientación y dirección profesional • Interdisciplinario. • Multidisciplinario.

Énfasis temático • Orientado al desarrollo de proyectos e infraestructura física. • Orientado al desarrollo integral.

Énfasis técnico • Predominio de la investigación. • Predominio de la investigación y acción.

Pensamiento • Técnico. • Construcción social.

Visión del proceso de planeamiento

Es el proceso de planificación conso-lidado a nivel nacional que permite al Estado de* nir sus propósitos, prioridades y plasmar sus grandes objetivos estraté-gicos nacionales y elegir las estrategias adecuadas implementando las políticas de Estado. Señala tambi{en la dirección que debe seguir el Estado a través de la aplicación de acciones y la ejecución de los recursos para conseguir los objetivos nacionales de mediano y largo plazo.

Plan Estra-tégico Desarrollo

Nacional

• Visión de desarrollo nacional. • Objetivos estratégicos nacionales. • Ejecución de políticas del acuerdo

nacional.

Dimensión Nacional

Dimensión Territorial LocalPDLC

• Enfoque territorial de de-sarrollo local.

• Visión y misión local. • Desarrollo local. • Objetivos estratégicos

locales. • Desarrollo del bienestar de

la comunidad y mejorar de los niveles de vida.

Consolida la visión de fu-turo del desarrollo local de caracter integral orientado a promover calidad de vida del ciudadano y el desarrollo urbano armónico.

Dimensión Territorial RegionalPDRC

• Enfoque territorio de desarrollo regional.

• Visión y misión regional. • Desarrollo macro-regional.• Desarrollo regional. • Objetivos estratégicos regionales. • Desarrollo social, económico, pro-

ductivo, ambiental y otros. Instrumento de base territorial de carácter integral orientado al desarrollo regional que contiene los acuerdos sobre la visión de desarrollo y la di* -nición de los objetivos estratégicos de mediano y largo plazo concordado con los planes sectoriales.

Dimensión SectorialPESEM

• Enfoque sectorial. - Educación- Salud - Agricultura - Transporte y comunicacio-

nes • Visión y misión sectoriales • Objetivos estratégicos

sectorialesIncorpora los lineamientos orientaciones y prioridades sectoriales formulados por los diferentes sectores ins-titucionales del Gobierno Nacional.

Dimensión Institucional PEI

• Enfoque institucional.• Visión y misión institucional.• Objetivos estratégicos institucionales. • Desarrollo de programas asociados a las

funciones, atribuciones y competencias. • Desarrollo de capacidades institucionales. • Desarrollo de la organización en su conjunto.

Dimensión Operativa Institucional POI

Dimensión Funcional Programática Presupuesto Público

Enfoque de Sistema de Planeamiento

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084II

Informe EspecialII

Sistema Nacional dePresupuesto Público

Área

III

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1III

Presupuesto por Resultados (PPR)Una nueva experiencia en el Perú

1. Introducción

La e" ciencia de la ejecución y el presupuesto público ha adquirido particular importancia en los últimos años, especialmente cuando se quiere evaluar el marco de la gestión y la calidad de la inversión pública.

Por otro lado, la discusión del desempeño (E" ciencia, E" cacia, Economía y Efectividad) y la calidad del gasto público hasta hoy giran entorno a hechos enunciativos y de-clarativos o simplemente al seguimiento del avance físico y " nanciero del presupuesto ejecutado, mas no en hechos concretos y tangibles que pudieramos constatar en el efecto e impacto gradual generado, en la incidencia social y calidad de vida de la población; por tanto, la preocupación gene-ralizada en los distintos niveles de Gobierno y la ciudadanía es la obtención de mayores niveles de productividad e impacto en la población, del uso de los recursos públicos, especialmente en la ejecución del presu-puesto público que tenga relevancia tanto en el ámbito micro y macro-económico.

Info

rme E

speci

al

Por otro lado, la medición de la productividad se muestra en el incremento en los bene" cios directos y la calidad de vida de la población, en la mejora de los servicios públicos y el aumento en los niveles de producción; por otro lado, desde la perspectiva macroeconó-mica, el crecimiento del PBI, balanza comercial favorable al ahorro e inversión productiva exportable por intervenciones priorizadas del gobierno son alternativas para reducir el dé" cit fiscal consecuentemente, liberar recursos destinados a cubrir esas brechas y reasignarlos, " nanciar nuevos programas o direccionarlos hacia otros objetivos estratégicos priorizados. Por todo ello y otros aspectos nace una nueva corriente orientada a modernizar el Estado y reorientar el gasto público a través de uno de sus instrumentos llamado Presupuesto por Resultados (PPR), del que trataremos en el presente artículo.

En este contexto, la metodología del Presu-puesto por resultados plantea la medición a través de indicadores estándar de los Resul-tados obtenidos (Resultados intermedios y " nales), tanto de la ejecución de los recur-sos " nancieros como de las bondades del programa estratégico, analizando la calidad del gasto público y el impacto logrado por éste, promoviendo un proceso de transfor-mación y producción de recursos, insumos y actividades, contando con la infraestructura necesaria para su ejecución. Por tanto, el objetivo principal del PPR o la " gura estelar diríamos así, son los PROGRAMAS ESTRA-TÉGICOS que previamente es identi" cado y priorizado en base a las competencias y funciones realizadas por los distintos niveles de Gobierno y por todas las entidades del sector público que se consideren pliegos presupuestales y unidades ejecutora, pero analicemos que signi" ca el Presupuesto por Resultados en adelante PPR.

2. Concepto del PPR

Es un instrumento de plani" cación y de gestión económico-" nanciero asociado a la obtención de resultados, que integra la

programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto en una visión del logro de resultados de la inversión realizada a través de programas estratégicos, así como la obtención de objetivos estratégicos prioritarios se con-sidera también como un nuevo enfoque para elaborar el presupuesto público, en el que las interacciones y la formulación de los programas estratégicos. A ser " nanciados se diseñen, programen, ejecuten y evalúen en relación a los cambios que puedan propiciar favor de la población objetivo. Finalmente, podemos considerarlo como un proceso presupuestal que incorpora la estrategia a los objetivos especí" cos, insumos, produc-tos, procesos y resultados.

A través de una dinámica participativa donde se analicen las proyecciones futuras que contrasten con indicadores de medi-ción estándar pre" jados, cuya ejecución se retroalimenta con el avance y el logro de los objetivos especí" cos incluidos en la programación estratégica del presupuesto público.

3. Origen del Presupuesto por Resultado

La concepción del PPR data de los años 90 que viene de la experiencia de los países neocelandeses y en América Latina Brasil, México, Chile, etc., en cuanto al marco legal tiene su origen en la ley de presupuesto 2007 Nº 28927 Art. 10 en el que establece la aplicación de la programación y la ejecu-ción presupuestaria basada en resultados, promoviendo en su etapa de incorporación instrumentos tales como: programación presupuestaria estratégica, metas físicas de acuerdo a objetivos estratégicos, indi-cadores de resultados y el desarrollo de pruebas piloto de ejecución, así como nue-vos sistemas de evaluación y el monitoreo participativo del gasto.

Es a partir de la publicación de la directiva

en una visión del logro de resultados de la inversión realizada a través de programas en una visión del logro de resultados de la Autor : C.P.C. Juan Francisco Alvarez Illanes(*)

Título : Presupuesto por resultados (PPR)

Una nueva experiencia en el Perú

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Octubre

2008

Ficha Técnica

1. Introducción

2. Concepto

3. Origen del Presupuesto por Resultado

4. Objetivo del PPR

5. Finalidad del Presupuesto por Resultado

6. Base legal

7. Características

8. Dimensión del Presupuesto por Resultados

9. Programación estratégica

10. Proceso de Programación Estratégica

Sumario

* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales.

Asesor de Sociedades de Auditoría externa.

Conferencista a Nivel Nacional.

Nº 006-2007-EF/76.01 aprobado por R.D. Nº 006-2007-EF/76.01 para la programación y formulación del presupuesto público 2008 que fuera complementado posteriormente por la directiva Nº 010-2007-EF/76.01 para la programación y formulación del presu-puesto de los “Programas estratégicos en el marco del PPR, donde se introduce el proceso de programación presupuestaria estratégica en todo el sector público, como instrumento especí" co orientado a la articu-lación de los planes estratégicos sectoriales e institucionales con el Presupuesto Institu-cional por Resultados”.

Por otro lado, los indicadores de resultados son de uso obligatorio para todas las enti-dades del sector público y están obligadas a sustentar sus proyectos de presupuesto y ejecución sobre la base de la información generada por los indicadores de resultados y las evaluaciones respectivas.

4. Objetivo del PPR

El PPR está orientado a mejorar la e" ciencia y la e" cacia de la asignación de los recursos públicos, de acuerdo a prioridades estable-cidas denominados programas estratégicos, incluidos en el presupuesto público deter-minando la medición de resultados objeti-vos y los logros alcanzados por éstos, bus-cando sentido y congruencia a la inserción realizada, asociándolos con el desempeño, el impacto, el bene" cio costo, en resumen la Rentabilidad Social, promoviendo una nueva dimensión estratégica en el sector público. Por otro lado, el PPR busca lograr también que el proceso presupuestario favorezca e impulse el desarrollo progresivo de la gestión pública por resultados alcan-zando determinados objetivos especí" cos estratégicos de política económica y social en una primera instancia basados en los objetivos del milenio a nivel mundial:

a. Programa estratégico articulado nutri-cional.

b. Salud materno-neonatal.

c. Logros de aprendizaje al " nalizar el III ciclo.

d. Acceso a servicios sociales básicos y oportunidades de mercado.

e. Acceso de la población a la identidad.

Y posteriormente se generalice hacia otros objetivos estratégicos que se encuentran asociados a la misión de las entidades pú-blicas que es donde se concentran la mayor parte del presupuesto público

5. Finalidad del Presupuesto por Resultado

Si bien es cierto que el presupuesto público es un instrumento de ejecución " nanciera primordial para promover el desarrollo económico y social del país, este no ha lo-grado cumplir con su objetivo fundamental la calidad del gasto público, no existiendo evidencia de correlación positiva entre el

incremento de recursos y los resultados positivos o lograr reducir los Índices de pobreza y desnutrición infantil como ejemplo y otros que signi" quen un cambio sustancial, particularmente en los sectores prioritarios, por todo ello la intención de la concepción del PPR está orientado a:

• Fortalecer la e" cacia y equidad del gasto público, para contribuir a la mejora del desempeño del Estado.

• Constituyéndose como uno de los pilares del proceso de transformación de la gestión del gasto público y del mejoramiento de los servicios públicos, evaluando los resultados obtenidos en función de los indicadores de gestión.

• Vincular el incremento del presupues-to y los gastos con el aumento de la productividad de los proyectos y acti-vidades (producción y desempeño e impacto en la población).

• Promover las prioridades de políticas públicas a nivel sectorial y nacional.

• Permite reasignar el presupuesto inter-sectorial o al interior del pliego a partir de la medición del desempeño y sus re-sultados, promoviendo la participación de entidades con mayor rendimiento, de un crédito presupuestario adicional, a través de un fondo concursal.

6. Base legal

• Ley 28927 Ley de Presupuesto 2007, Art. 10 dispone la implementación por resultados, el Art. 11 Programación es-tratégica y la medición de resultados de programas pilotos y Art. 12 se introduce nuevos instrumentos de evaluación.

• Directiva Nº 010-2007-EF/76.01 para la programación y formulación del presupuesto, programas estratégicos en el marco del presupuesto por resul-tados, aprobada por R.D. Nº 027-2007-EF/76.01.

• Ley de Presupuesto 2008, Ley Nº 29142 Art. 14 Responsable de la implementa-ción del PPR (DNPP – MEF), y el Art. 15 PPR para el año 2008.

7. Características

• Armoniza el proceso de planeamiento con las políticas públicas y proceso presupuestario.

• Descentraliza objetivos estratégicos nacionales y los articula en base a com-petencias y responsabilidades por cada nivel de gobierno (GN, GR y GL).

• Empleo del marco lógico y matriz del marco lógico para elaborar los progra-mas estratégicos.

• Promueve la programación por objetivos estratégicos.

• Priorización y diseño de programas y proyectos estratégicos de coyuntura (salud, alimentación, educación) en una primera instancia.

• Asignar partidas presupuestarias en función al cumplimiento de metas objetivos.

• Condiciona los recursos " nancieros al avance de los objetivos estratégicos planteando diseños nuevos de optimi-zación y asignación de recursos.

• Direccionado hacia la programación estratégica y hacia la gestión por re-sultados, implementado el monitoreo, evaluación, control de la gestión y el presupuesto.

• El proceso de plani" cación tiene que es-tar orientado a identi" car los problemas centrales de cada sector, así como sus causas directas e indirectas y aglutinar-los alrededor del programa estratégico multianual.

• Promueve los convenios de desempeño y las alianzas estratégicas.

• El PPR está vinculado a la toma de deci-siones que obtenga resultados.

• La implantación del PPR supone cam-bios en el comportamiento de gestión presupuestaria, sobre todo en los meca-nismos del proceso presupuestario y en la cultura organizacional, así como en la normativa presupuestal y en el desarro-llo de los procedimientos de ejecución presupuestaria y parte de una visión integrada de plani" cación y presupues-to (dimensión estratégica y dimensión técnico presupuestal), armonizando el proceso de planeamiento, las políticas públicas y el presupuesto público.

• Articula acciones estratégicas y actores para la consecución de objetivos.

• Plantea el diseño de programas estraté-gicos en función a la identi" cación de problemas centrales y áreas críticas que afectan a la población, buscando las al-ternativas de solución (medios y " nes).

8. Dimensiones del Presupuesto por Resultados

Al realizar el análisis de la propuesta del PPR se puede apreciar dos dimensiones a las que denominaremos como: dimensión estratégica y dimensión técnica presupues-tal, señalando un aspecto muy importante que debemos tener en cuenta, la dimen-sión estratégica se encuentra incluida en la etapa de programación presupuestal, que ahora se denomina Programación Presupuestaria Estratégica (PPE). A con-tinuación, describiremos muy brevemente cada una de ellas.

A. Dimensión estratégica

Comprende:

1) De" nición de la visión y misión en el marco del Plan estratégico.

2) Identi" cación de los objetivos estraté-gicos generales que estarán asociados a los programas estratégicos.

3) Definir los programas estratégicos del pliego.

4) Diagnóstico e identi" cación del proble-ma central del programa estratégico.

Informe EspecialIII

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082III

5) La identi" cación de las causas del proble-ma central

• Causas directas e indirectas. • Agrupar y jerarquizar las causas. • Construir el árbol de causas.

6) La identi" cación de los efectos• Seleccionar y sustentar los efectos

relevantes. • Agrupar y jerarquizar los efectos. • Construir el árbol de efectos.

7) Definir los objetivos estratégicos así como los medios y " nes• Objetivos estratégicos. • Se determinan los medios. • Se determinan los " nes.

8) Plantear las alternativas de solución • Clasi" car los medios y relacionarlos

entre sí. • Determinar los ejes estratégicos. • De" nir los productos y subproductos. • Determinar las acciones o estrategias.• De" nir los resultados intermedios y

" nales.

9) Obtención de resultados• Resultados intermedios (activida-

des/proyectos).• Resultados " nales e impacto.

10) Diseñar los indicadores de mediciòn estándar

11) Establecer los indicadores de medición para cada objetivo especí" co.

• Los indicadores pueden clasificar en:

- Indicadores de medición de los insumos o recursos, procesos producto, resultado intermedio, resultado " nal.

- Indicadores de evaluación por la dimensión del desempeño (eficiencia, eficacia, calidad y economía).

• Evaluar los resultados (en función a los índices o ratios resultantes).

• Interpretar los resultados y elaborar el informe de evaluación.

B. Dimensión técnico presupuestal

El presupuesto por resultados, desde el punto de vista técnico presupuestal, plantea un esquema que integra las etapas de programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación con la dimensión estratégica que asocia los conceptos de misión (funciones, atri-buciones y competencias), problema central y objetivos estratégicos y los programas estratégicos a una visión de logro de resultados a favor de la población objetivo, retroalimentando los procesos presupuestarios si fuera posible para reasignar, reprogramar o ajustar las variaciones cuando éstas no justi" quen o los resultados sean nega-tivos. En consecuencia, la dimensión tecnico presupuesta se puede resumir a través del siguiente grá" co.

Dimensión Tecníca Presupuestal

¿Qué se quiere hacer con los recursos # nancieros?

• Se determinan los programas estratégicos.• Se aplican los procedimientos señalados en la dimensión estratégica• Se de" ne la escala de prioridades de los objetivos estratégicos. • Se estiman los ingresos y la demanda global de gastos con el objeto

de asignar créditos presupuestarios a los programas estratégicos. • Se de" ne la estructura de " nanciamiento del P.E.

• Se de" ne la estructura de los programas estratégicos. • Se de" ne la estructura funcional. • Se de" nen las metas presupuestarias. • Se determinan los indicadores de medición de los programas estraté-

gicos. • Se consignan las cadenas de gastos (créditos presupuestarios) y las

respectivas fuentes de " nanciamiento.

El presupuesto por resultados se ejecuta en base a las siguientes fases: • Programación mensual de ingresos y gastos. • Asignación trimestral de gastos otorgado por el MEF. • Programación trimestral de gastos formulados por la entidad en base

a la asignación trimestral. • Aprobación del calendario de compromisos. • Control anterior y concurrente de la ejecución de gastos.

• Evaluación de los resultados de los indicadores desde el ámbito de la medición de los insumos, productos, resultados intermedios, resultados " nales.

• Evaluación de los resultados desde la dimensión del desempeño.• Evaluación de la e" cacia del ingreso. • Evaluación de la e" cacia del gasto. • Evaluación de la e" ciencia " nanciera en su conjunto.• Evaluación de impacto.

Programación Estratégica

1

¿Cómo se deben asignar los créditos

presupuestarios?

2

¿En base a qué mecanis-mos y prioridades se eje-

cuta el presupuesto?

Formulación

Ejecución y control

3

¿Cómo se están logrando los resultados?

¿Qué aspectos justi# can su continuidad?

Evaluación

4

9. Programación estratégica

Es un proceso dinámico que relaciona es-trategias con recursos públicos, objetivos y metas a " n de asegurar la visión de mediano y largo plazo, y comprende el desarrollo, la aplicación de conceptos, lineamientos y metodologías para la articulación de la pla-ni" cación, sectorial institucional con el pro-ceso presupuestario a través de programas estratégicos, incluyendo las especi" caciones para la construcción de una nueva estructura programática del presupuesto.

Objetivos Estratégicos

Programa Estratégico

Es el conjunto de inter-venciones articuladas del Estado (acciones del gobierno) entre sectores y niveles de gobierno (GN, GR y GL), en base a la identificación de un problema central y sus causas sobre un modelo causal (salud, alimentación, educa-ción, transporte y otros) y su solución a través de una relación lógica y coordinada de los distin-tos niveles de gobierno frente al problema de estructura, donde par-ticipan a partir de los insumos asignados (pre-supuesto), productos (actividades y proyectos) y resultados (intermedio y " nal).

Son los cambios, efectos, modi" caciones o propó-sitos que los programas estratégicos prevén lo-grar en una determinada población objetivo u objeto de atención en cumplimiento de su misión, visión y obje-tivo general de sector al que pertenece los mismos que deben estar alineados con el Plan Estratégico Nacional o planes estratégicos sectoriales.

Finalidad del objetivo estratégico Señalan o reflejan la solución parcial o total de un problema central nacional (desnutrición infantil) sobre el cual el pliego prevé actuar.Ejemplo:

Objetivos resultados prioritarios


1. Programa articulado nutricional

2. Salud materno neonatal

3. Logros de aprendi-zaje al " nalizar el III ciclo

4. Acceso de la po-blación a la iden-tidad

5. Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado

1. Reducir la desnu-trición crónica en niños menores de 5 años.

2. Reducir la morbi-mortalidad mater-na y neonatal

3. Conseguir que los estudiantes al " nalizar el 2do. grado de prima-ria obtengan los niveles esperados de aprendizaje en comunicación integral y pen-samiento lógico matemático.

4. Reducir la propor-ción de peruanos que no consiguen registro de naci-miento ni el DNI.

5. Asegurar las con-diciones de la via-bilidad terrestre para que mejore el acceso de las poblaciones ru-rales pobres a los servicios sociales básicos y a opor-tunidades locales de mercado.

Área Sistema Nacional de Presupuesto Público III


10. Proceso de Programación Es-tratégica

La PPE comprende la realización de tareas de análisis y de toma de decisiones orga-nizadas en dos fases; (i) el Diagnóstico; y (ii) el Diseño de las intervenciones (arti-culación de productos y resultados). Cabe señalar que cada una de las fases de la PPE se desarrolla sobre la base de diferentes instrumentos metodológicos.

1° Diagnóstico - Consiste en el análisis de una condición de interés (o problema identificado) sobre el cual se desea incidir, así como sus causas directas e indirectas. Las herramientas para la ela-boración del diagnóstico son; el Modelo Conceptual, el Modelo Explicativo y el Modelo Prescriptivo.

El modelo conceptual; es un conjun-to de conceptos y relaciones entre ellos,vinculados a una condición de interés o problema identi" cado,dichos conceptos responden a una o más de las siguientes propiedades: (i) Deben estar asociadas a una caraterísticas que los haga identi" cables con respecto a otras varia-bles (ii) Deben presentar regularidad,es decir deben estar asociados a una ocu-rrencia temporal y (iii) Deben referirse a un suceso o evento de la realidad.

El modelo Explicativo; consiste en la identificación de la magnitud del problema así como la identi" cación de sus causas y la caracterización del pro-blema central, de sus factores causales asi como, la identi" cación, de caminos causales críticos (cadena de relaciones entre factores causales y la jerarquiza-ción de los mismos).

Modelo Prescriptivo; Consiste en la identificación de intervenciones y en la priorización de los mismos que afectan o modi" can los caminos causales señalados en el modelo explicativo,mediante la aplicación de intervenciones dirigidas para el logro de los objetivos del programa.

Los pasos para su construcción son los siguientes: (i) Identificación de los pun-tos vulnerables en el modelo explicati-vo (ii) Identificaciónde intervenciones sobre la base de criterios de eficacia y efectividad. (iii) Identi" cación de inter-venciones actuales y (iv) Priorización de intervenciones a ser realizadfas.

2° Diseño - Consiste en la construcción del modelo lógico, el cual presenta la relación entre productos y resultados (asociados al problema analizado en la fase de diagnóstico). Así como en la determinación de los valores y las mag-nitudes de los resultados y productos identi" cados. El Modelo Lógico se deriva del Modelo Explicativo y del Modelo Prescriptivo, productos del diagnóstico realizado,e implica realizar las siguien-tes tareas: determinar la magnitud de

la condición de interés.(ii) Identificar los factores causales directos.(iii)Identi" car los factores causales indirectos y (iv)Identificar los caminos causales críticos.

Medición de resultados e Indica-dores de desempeño

Son instrumentos que proporcionan información de medición cuantitativa y cualitativa sobre el desenvolvimiento, logros y resultados en la entrega de productos, programas, actividades o proyectos a favor de la población u objeto de la intervención de parte del Estado, en el marco de su mi-sión y los objetivos estratégicos.

Perspectiva de los indicadores de desempeño

Los resultados de las intervenciones del Estado, llámese: programas estratégicos,

proyectos y/o actividades hablando, se pueden medir desde la perspectiva de dos dimensiones, las mismas que se en-cuentran asociadas e interrelacionadas mutuamente en variables de causa y efecto. Por un lado, se encuentran los componentes (insumo o recursos, proce-sos, productos y resultados ' nales) y, del otro lado, se encuentran los indicadores (e' ciencia, e' cacia, calidad y economía) aclarando que a lo largo de la evaluación o medición se relacionarán permanente-mente estas dos dimensiones. Claro está, que ustedes amigos lectores, podrán bus-car múltiples combinaciones o variables más adelante.

Lo importante es relacionarlos en una primera instancia como un ratio o índice y luego interpretarlo, que ese es el objeto principal de la medición de resultados.

Informe EspecialIII


A

E' ciencia

Describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción de un servicio público y los insumos o recursos empleados para alcanzar el nivel de los productos. Desde un punto de vista más óptimo, la e" ciencia se puede conceptualizar como “producir la mayor cantidad con el nivel de recursos del que se dispone” y se materializa a través de: productividad, rendimiento, capacidad instalada, etc.

(I)

Insumo

Son los recursos necesarios para desarrollar los programas, proyectos, etc. que dan como resultado la generación de un producto intermedio y " nal.

ComponenteIndicadores

AE' ciencia

BE' cacia

CCalidad

DEconomía

Insumos (Inputs) (I)

Procesos (Process) (II)

Productos (Ouputs) (III)

Resultados " nales o impacto (Outcomes) (IV)

Componente Interrogante Fuente de información

Insumos ¿Cuántos recursos se utilizarán?

• Ejecución presupuestal

• Costos

• Información " nanciera

Procesos

¿Qué procesos se realizarán?

¿Cuántos procedimientos por cada proceso?

¿Cuánto tiempo se tomó por proceso?

¿Qué cantidad de RR.HH. se empleó?

• Costos ABC

• CMI

• Benchmarking

Productos

¿Cuáles son los productos identi" cados bienes, servicios, otros, etc.?

¿Qué cantidad de productos se obtuvieron?

¿Cuál es la calidad del producto?

¿En qué medida se cumplieron los objetivos y metas?

¿Cuán aceptable es el producto?

• Cantidad de servicios públicos generados.

• Estadísticas de producción física

Resultados ' nales

¿Cuál es el impacto del producto?

¿Qué porcentaje del ámbito de actuación del producto se ejecutó o cuál es el alcance?

¿Cuáles son los efectos " nales logrados?

¿Cuál es el nivel de satisfacción de la población objetivo y sobre todo la calidad percibida?

¿Cuán oportuno es el servicio público y/o el programa, proyecto?

• Encuestas

• Estadísticas INEI

• Prensa escrita, radial, Tv.

• Opinión de los usuarios o públi-co objetivo.

• Estudios especiales.

Por lo tanto, vamos a de" nir brevemente cada uno de los conceptos relacionados con estas dos menciones:

Medición de Resultados del Programa Estratégico

B

E' cacia

Se re" ere al grado de cumplimiento de los objetivos previstos y en que medida se están logrando. La eficacia es un concepto que da cuenta del grado de cumplimiento superior con valor agregado, de los propósitos, cuya perspectiva es me-dir el grado de avance respecto al universo, la focalización, cobertura y el impacto.

(II)

Proceso

C o n j u n t o d e elementos diná-micamente in-terrelacionados que se desarro-llan a través de una secuencia de actividades o r i e n t a d a s a generar valor añadido.

C

Calidad

Señala las características y atributos que debe tener el producto, desde el punto de vista técnico y humano para alcanzar niveles superiores de expectativa se exterioriza a través de: la oportunidad, accesibilidad, percepción de usuarios, precisión en la solución de problemas y servicios.

(III)

Producto

Son los bienes y servicios públi-cos producidos por las distintas entidades pú-blicas asociados a sus funciones y competencias.s

D

Econo-mía

Es la capacidad de una entidad para generar y ejecutar adecuadamente los recursos " nancieros para obte-ner previstos. Se materializa en me-dir a través del costo del producto, programa, proyecto, del presupues-to ejecutado, del " nanciamiento o auto" nanciamiento, medir el gasto operativo, etc.

(IV)

Resul-tados ' nales

Son los produc-tos cuantifica-bles y medibles positivos o nega-tivos alcanzados en el corto plazo y generados como consecuencia de las acciones y/o estrategias e in-tervenciones del Estado, siendo de directa im-portancia para los bene" ciarios. Se re= ejan en el aporte o con-tribución de la calidad de vida del público ob-jetivo.

Proceso de medición de resultados e interrelación de los indicadores de desempeño

Fuente: AECA- Indicadores de gestión para entidades públicas “Asociación Española de Con-tabilidad y Administración de Empresas - Adaptado por el autor“

Indicador de economía

Indicador de e' ciencia

Producto

Indicador de e' cacia

Resultado

Indicador de calidad

Impacto

Nivel de servicio

Satisfacción del usuario

Población objetivo

Área Sistema Nacional de Presupuesto Público III


Es importante señalar, que las fases de la PPE se encuentran relacionadas con el ciclo presupuestal, principalmente con la etapa de programación presupuestal. Que incluye el Diagnóstico como el Diseño de la que son consistentes con la programación pre-supuestal, la cuál considera el momento en que se establecen las estrategias generales relacionadas con los procesos de plani" -cación tanto institucional como sectorial con una perspectiva multianual, asignán-dose los créditos presupuestarios para las estrategias identi" cadas. Esta última fase se desarrolla con mayor detalle en la etapa de formulación presupuestal, que implica asignar recursos " nancieros a la estructura funcional previamente diseñada.

ser los responsables de la elaboración o validación del diagnóstico y del diseño de la estrategia y por lo tanto del programa que se desarrolle deberá resolver las siguientes interrogantes:

• ¿Qué se quiere hacer con los recursos " nancieros? (programación)

• ¿Cómo se deben asignar los créditos presupuestales aprobados?

• ¿En base a qué mecanismos y priorida-des se ejecutará el presupuesto?

• ¿Cómo se controlará el avance físico " anciero del presupuesto ejecutado?

• ¿Qué tipo de indicadores de medición deberemos de formular para evaluar los resultados del Programa Estratégico?

Construcción de un Programa Es-tratégico (PE)

La construcción de un PE implica la realiza-ción de las diferentes fases que constituyen la PPE. En la primera fase, se recomienda el uso de diferentes metodologías, como el desarrollo de modelos conceptuales, ex-plicativo y prescriptivo, u otro instrumental que ayude a profundizar en los problemas, sus causas y sus relaciones. En la segunda fase se recomienda el uso de la metodología del modelo lógico.

Un paso previo, sin embargo, lo constituye la identi" cación de los actores involucrados, en relación al problema o condición de interés a abordar. Dichos actores deberán

En el presente diagrama podemos observar las relaciones de causa y efecto entre las variables: costo, recurso, proceso y producto que previamente son medidos: en cantidad, tiempo, oportunidad y calidad de los logros y resultados obtenidos.

Los mismos que serán evaluados posteriormente através de los indicadores de desempeño: economía, e" ciencia, e" cacia y calidad de programa estratégico.

Costo Recurso Proceso


La medición de resultados y los problemas de nomenclatura

Al traducir del inglés términos como outcomes y outputs, la confusión se in-crementa, pues muchos países sólo se refieren a “resultados”, pero la distinción entre resultados y productos general-mente es impreciso. Incluso entre países anglosajones existen notables diferencias. A modo de ejemplo, el término outcome (resultado o impacto) se utiliza en Es-tados Unidos como las consecuencias intencionadas del accionar público, en tanto que Australia analiza los outcome como el impacto real, independiente de que este haya sido intencionado o no.

La OCDE ha intentado ordenar esta prolí" -ca y diversa nomenclatura. En primer lugar, asume que los insumos son recursos que la organización la entidad pública tiene disponible para lograr un producto o resultado. Los insumos pueden incluir a los funcionarios, equipos o instalaciones, materiales fungibles y los bienes o servi-cios recibidos. Los costos constituyen los gastos incurridos al usar los insumos. Los productos están relacionados con los bie-nes y servicios producidos directamente por una entidad pública. Los resultados se relacionan con los impactos o consecuen-cias para la comunidad de los productos o actividades del gobierno. Los resultados reflejan los impactos intencionados y no intencionados de las acciones guberna-mentales, estos proveen la racionalidad para las intervenciones gubernamentales. El esquema anterior presenta la interrelación entre los cuatro conceptos y las medidas de logro de e" ciencia, efectividad, economía y costo-efectividad.

Evaluación independiente de resul-tados

• La evaluación es una apreciación sistemática y objetiva sobre el diseño, puesta en práctica y resultados de una programa, proyecto, o conjunto de estos, ya sea en curso o conclui-dos. La finalidad es determinar la pertinencia y el logro de los objeti-vos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el logro de resultados. Una evalua-ción debe proporcionar información creíble y útil, que permita utilizar las conclusiones y recomendaciones en el proceso de toma de decisiones presupuestales.

• Por tanto la evaluación independiente podrá ser realizada sólo por evaluado-res que no estén bajo el control de los responsables del diseño y la implemen-tación de la intervención evaluada.

Instrumentos de evaluación indepen-diente

En el marco del Sistema de Evaluaciones Independientes del Presupuesto (SEIP) se

Informe Especial


establecen, inicialmente, dos instrumentos de evaluación independiente:

a) Evaluación de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP):

a.1 La EDEP utiliza la metodología de marco lógico, mediante la cual se organiza el Presupuesto Evaluado (PEV ) en actividades, productos o componentes, resultados intermedios o propósito y resultados finales o fin, centrándose primero en identificar los objetivos de las actividades o proyec-tos considerados dentro del PEV, para luego determinar la consistencia de su diseño y resultados con dichos obje-tivos, sobre la base principalmente de antecedentes e información existentes. La evaluación considera, entre otros, los siguientes ámbitos: la justificación del PEV; su diseño; los principales aspectos de organización y gestión; y los resultados o desempe-ño en términos de eficacia, eficiencia y calidad1.

a.2 La evaluación incluye conclusiones y recomendaciones orientadas a mejorar el desempeño del PEV, ya sea en aspec-tos institucionales-organizacionales, programáticos y/o de gestión.

a.3 La EDEP tiene un horizonte de evalua-ción de tres años, compuesto por el año " scal materia de la evaluación y los dos años previos. Cuando sea pertinente, deberá considerar proyecciones para los dos años posteriores al año " scal materia de evaluación.

a.4 Los informes de EDEP que elaboren los evaluadores independientes seguirán las pautas de contenidos consignadas en el Anexo SEIP-01 de la Directiva, a través de los cuales se desarrollan los métodos de evaluación aplicables a la EDEP.

b) Evaluación de Impacto de Presu-puesto (EIP):

b.1 La Evaluación de Impacto de Presupues-to (EIP) utiliza la metodología de marco lógico, mediante la cual se organiza el PEV en actividades, productos o componentes, resultados intermedios o propósito y resultados " nales o " n. Asimismo, aplica instrumentos de recolección de información primaria y trabajo de campo, de ser necesarios, y utiliza modelos analíticos pertinentes para determinar si los resultados a nivel de propósito y/o " n (resultados inter-medios y/o finales) son atribuibles al PEV. Esta evaluación considera, entre

otros, los siguientes ámbitos: la justifi-cación del PEV; su diseño; los principales aspectos de organización y gestión; y los resultados o desempeño en términos de e" cacia, e" ciencia y calidad1, incluyendo el impacto global del PEV.

b.2 La evaluación incluye conclusiones y recomendaciones para mejorar el desempeño del PEV en los diferentes ámbitos de la evaluación.

b.3 El horizonte de evaluación de la EIP depende de la disponibilidad de in-formación, de la metodología utilizada para la medición del impacto y del tiempo en ejecución del Presupuesto Evaluado.

b.4 Los informes de EIP que elaboren los evaluadores externos seguirán las pautas de contenidos consignadas en el Anexo SEIP-02 de la Directiva, a través de los cuales se desarrollan los métodos de evaluación aplicables al EIP.

Lineamientos de las evaluaciones in-dependientes

7.1 Las evaluaciones son independientes y sus resultados deben ser técnicamente con" ables. Sólo pueden ser ejecutadas por evaluadores que no estén bajo el control de los responsables del diseño y/o la implementación de la interven-ción evaluada.

7.2 Los evaluadores independientes son seleccionados a través de concursos pú-blicos, de conformidad con las normas que regulan esta materia.

7.3 Los resultados de las evaluaciones son públicos. Los informes y las respuestas de las entidades a dichos informes es-tarán disponibles a través de la página Web del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Instancias e instituciones involucradas

8.1 Son roles de la DNPP:

a) Comunicar oficialmente la selec-ción del PEV a la unidad respon-sable de su ejecución y solicitar información de base, según el FORMATO SEIP 01, para el inicio de la evaluación.

b) Realizar Informes de Recomendacio-nes de Presupuesto Evaluado (IRPEV) sobre la base de los informes " nales de evaluación; pudiendo establecer compromisos en el marco de un Convenio de Administración por Resultados para efecto del cumpli-miento de dichas recomendacio-nes.

c) Las que se contemplen en el marco de la Directiva para las evaluacio-nes independientes en el marco del PPR aprobado por Resolución Directorial Nº 053-2008-EF/76.01

1 El concepto de e& cacia se re& ere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados. Por su parte, el concepto de e& ciencia se re& ere a la relación entre la producción de un bien o servicios y los insumos o recursos que se utilizan para alcanzar ese nivel de producción. Por último, el concepto de calidad se re& ere a los atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad y cortesía en la atención, entre otros.

III

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1IV

Info

rmes

Esp

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Sistema Nacional deAbastecimientos y

Contrataciones del Estado

Área

IV

La determinación de las necesidades en la Ley de Contrataciones del Estado

El reglamento regula la Determinación de las Necesidades como una actuación inherente a la elaboración del Plan Anual. A juicio nuestro y en virtud del momento en que se determinan las necesidades, esta actuación administrativa no es preclusiva de la elaboración del PAAC, pues antes deben llevarse a cabo diferentes actuaciones ad-ministrativas, tales como la determinación del Valor Referencial, de las características, del Proceso de Selección y otras previas a la elaboración del Plan Anual.

El artículo 13 del Reglamento establece:

“ARTÍCULO 13.- Elaboración del Plan Anual En la fase de programación y formulación del presu-puesto institucional, cada una de las dependencias de la entidad determinará, dentro del plazo señalado por la normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, servicios y obras, en función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la progra-mación de acuerdo a sus prioridades. Dichos requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades que será remitido al órgano encargado de las contrataciones para su consolidación, valorización y posterior inclusión en el Plan Anual. Una vez aprobado el presupuesto institucional, el órgano encargado de las contrataciones revisará, evaluará y actualizará el proyecto de Plan Anual

de Contrataciones sujetándolo a los montos pre-supuestarios establecidos en aquel”.

1. Por su lado la Ley de Contra-taciones, igualmente en su artículo 13 establece:

“Artículo 13.- Características técnicas de los bienes, servicios y obras a contratarSobre la base del Plan Anual de Contrataciones, el área usuaria deberá requerir la contratación de los bienes, servicios u obras, teniendo en cuenta los plazos de duración establecidos para cada proceso de selección, con el ( n de asegurar la oportuna satisfacción de sus necesidades.Al plantear su requerimiento, el área usuaria de-berá describir el bien, servicio u obra a contratar, definiendo con precisión su cantidad y calidad, indicando la ( nalidad pública para la que debe ser contratado.La formulación de las especificaciones técnicas deberá ser realizada por el área usuaria en coordinación con el órgano encargado de las contrataciones de la entidad, evaluando en cada caso las alternativas técnicas y las posibilidades que ofrece el mercado para la satisfacción del requerimiento. Esta evaluación deberá permitir la concurrencia de la pluralidad de proveedores en el mercado para la convocatoria del respectivo proceso de selección, evitando incluir requisitos innecesarios cuyo cumplimiento sólo favorezca a determinados postores. Las especificaciones técnicas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos técnicos, normas metrológicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere. Estas podrán recoger las condiciones determinadas en las normas técnicas, si las hubiere. En el caso de obras, además, se deberá contar con la disponibilidad física del terreno o lugar donde se ejecutará la misma y con el expediente técnico aprobado, debiendo cumplir con los requisitos establecidos en el reglamento.La entidad cautelará su adecuada formulación con el ( n de asegurar la calidad técnica y reducir al mínimo la necesidad de su reformulación por errores o de( ciencias técnicas que repercutan en el proceso de ejecución de obras.En los procesos de selección, según relación de ítems, etapas, tramos, paquetes o lotes, se podrá convo-car la contratación de bienes, servicios y obras en un solo proceso, estableciéndose un valor referen-

cial para cada ítem, etapa, tramo, paquete o lote. El reglamento establecerá los procedimientos adicionales a seguir en estos casos”.

Nuestro comentario respecto del tema es el siguiente:

Naturaleza del Plan Anual.- De acuerdo con el artículo 8 de la Ley, cada entidad elaborará su Plan Anual de Contrataciones, el cual debe-rá prever todas las contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán durante el año & scal, con independencia del régimen que las regule o su fuente de & nanciamiento, así como de los montos estimados y tipos de procesos de selección previstos. Los montos estimados a ser ejecutados durante el año & scal correspondiente deberán estar comprendidos en el presupuesto institu-cional. El Plan Anual es el documento donde las entidades sujetas a la Ley de Contrataciones del Estado prevén los bienes, servicios y obras que se requerirán durante el ejercicio presupuestal y el monto del presupuesto requerido. Este Plan Anual será aprobado por el titular de la entidad.

En este documento se prevén todos los re-querimientos para el ejercicio presupuestal, el mismo que está sujeto al Principio de Anualidad; es decir, se inicia el 1º de enero y culmina el 31 de diciembre, al que se agrega un período de regularización, que no puede exceder el 31 de marzo. Este período de regularización únicamente se emplea para casos específicamente normados por el artículo 29 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. El contenido del Plan Anual, tal como lo prevé el artículo 14 esta constituido por:

• El objeto de contratación;

• La descripción de los bienes, servicios u obras a contratar y el correspondiente código asignado en el catálogo;

• El valor estimado de la contratación (No entendemos porque “estimado”; es valor referencial que luego se actualizará, en el caso de ser afectado por la antigüe-dad se actualizará los costos Art. 31º)

El reglamento establecerá los procedimientos Autor : Dr. Alejandro Alvarez Pedroza

Título : La determinación de las necesidades en la Ley de Contrataciones del Estado


Ficha Técnica

1. Por su lado, la Ley de Contrataciones, igual-mente en su Artículo 13 establece:

2. Concepto

Sumario

* Abogado especialista en contrataciones del Estado. Consultor de importantes entidades del sector público en

proceso de selección. Docente a nivel de posgrado.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082IV

Informes EspecialesIV• Tipo de proceso de selección (Su de-

terminación es en función del valor referencial, por ello nuestra inquietud precedente Art. 84º);

• Fuente de Financiamiento;

• Tipo de moneda;

• Niveles de desconcentración;

• Fecha prevista de convocatoria.

En conclusión, sólo se programa en el Plan Anual las necesidades a satisfacer durante el ejercicio presupuestal. Estando prohibi-do, por lo tanto, incorporar necesidades de ejercicio presupuestal distinto.

Formulación del Requerimiento.- La normativa establece que en la fase de programación y formulación del presu-puesto institucional, cada una de las dependencias de la entidad determinará, dentro del plazo señalado por la norma-tiva correspondiente, sus requerimientos de bienes, servicios y obras, en función de sus metas presupuestales, señalando la programación de acuerdo a sus priori-dades. Nos preguntamos si la disposición legal indicada usa el término “determina-ción de requerimientos” como sinónimo de “determinación de necesidades”. A juicio nuestro consideramos que ambas expre-siones tienen la misma naturaleza, pues la actuación administrativa se realiza en función de las metas presupuestales, lo que implica, por tener su correlato en la programación y formulación, productos generados para la consecución de acti-vidades y proyectos, las mismas que son propuestas o requeridas por cada Unidad Ejecutora, con la finalidad de contribuir al logro de los objetivos institucionales.

Fase de programación y formulación del Presupuesto Institucional.- La programa-ción y formulación constituyen fases del Proceso Presupuestario.

La Programación en los Pliegos Instituciona-les toman en consideración lo siguiente:

“16.1 Los Pliegos para efecto de la programación, en concordancia con lo dispuesto en el artículo precedente, toman en cuenta lo siguiente:

a) En cuanto a los ingresos a percibir, con excep-ción de los provenientes del Tesoro Público, se tendrán en cuenta las tendencias de la economía, las estacionalidades y los efectos coyunturales que puedan estimarse, así como los derivados de los cam-bios previstos por la normatividad que los regula.

b) En cuanto a los gastos a prever, se asignarán a través de créditos presupuestarios, de conformidad con la escala de prioridades y las políticas de gasto priorizadas por el titular del pliego. La escala de prioridades es la prelación de los objetivos institucio-nales que establece el titular del pliego, en función a la Misión, propósitos y funciones que persigue la entidad, atendiendo a lo dispuesto en el numeral 16.3 del presente artículo y el artículo 71 numeral 71.1 de la Ley General.16.2 El monto proveniente del Tesoro Público será comunicado a los Pliegos por el Ministerio de Economía y Finanzas, a través de sus órganos competentes, el que será adicionado a los ingresos señalados en el numeral 16.1 literal a) del presente artículo, constituyendo el límite del crédito presu-puestario que atenderá los gastos del pliego.16.3 La previsión de gastos debe considerar, pri-mero, los gastos de funcionamiento de carácter

permanente, como es el caso de las planillas del personal activo y cesante, no vinculados a proyec-tos de inversión, así como sus respectivas cargas sociales; segundo, los bienes y servicios necesarios para la operatividad institucional; tercero, el man-tenimiento de la infraestructura de los proyectos de inversión; cuarto, las contrapartidas que por efecto de contratos o convenios deban preverse; quinto, los proyectos en ejecución; y ( nalmente, la ejecución de nuevos proyectos.16.4 Para efecto de la programación de gastos, en el caso de los nuevos proyectos a que hace mención el numeral precedente, los pliegos, bajo responsabilidad de su titular, sólo podrán progra-mar los gastos que se requieran en el año ( scal respectivo, atendiendo a que el plazo de ejecución del proyecto, según su declaratoria de viabilidad, no haya superado el año subsiguiente al plazo previsto en dicha declaratoria.16.5 Se consideran los proyectos de inversión que se sujeten a las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública.Artículo 17.- Recursos por Operaciones O( ciales de Crédito y por Donaciones y TransferenciasLos recursos provenientes de operaciones o( ciales de crédito externo e interno, cuando sean mayores a un año, así como los provenientes de donaciones y trans-ferencias, salvo en el caso de operaciones de libre dispo-nibilidad que contemple el Marco Macroeconómico Multianual de acuerdo al programa económico del Gobierno, sólo se presupuestan cuando:a) Se suscriban o emitan los respectivos Instru-mentos Bancarios y/o Financieros de acuerdo a la legislación aplicable; ob) Se celebre el Contrato o Convenio pertinente”.

La formulación tiene la siguiente naturaleza:“18.1 En la Fase de Formulación Presupuestaria, en adelante Formulación, se determina la estructura funcional-programática del pliego, la cual debe re0 ejar los objetivos institucionales, debiendo estar diseñada a partir de las categorías presupuestarias consideradas en el clasi( cador presupuestario respecti-vo. Asimismo, se determinan las metas en función de la escala de prioridades y se consignan las cadenas de gasto y las respectivas fuentes de ( nanciamiento.18.2 La estructura de la cadena funcional-progra-mática es propuesta, considerando los criterios de tipicidad y atipicidad, por la Dirección Nacional del Presupuesto Público, a los pliegos para su aprobación.Artículo 19.- Medios informáticosLa propuesta y demás documentación vinculada a la formulación del presupuesto del pliego se tramitarán sirviéndose de los medios informáticos que para tal efecto el Ministerio de Economía y Finanzas pondrá a disposición de las entidades, ( -jando la Dirección Nacional del Presupuesto Público los procedimientos y plazos para su presentación y sustentación”.

Determinación de las Necesidades en la fase de programación y formulación del presupuesto institucional.- Como lo hemos señalado, la determinación de necesidades implica la determinación de necesidades. En este contexto, de-sarrollamos este punto. Cada una de las dependencias de la entidad determinará, dentro del plazo señalado por el Manual de Contrataciones, sus requerimientos de bienes, servicios y obras, en función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la programación de acuerdo a sus prioridades. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley, el área usuaria requiere la con-tratación de los bienes, servicios u obras sobre la bases del Plan Anual, esto quiere

decir, que las necesidades ya fueron deter-minadas e incorporadas con su respectiva característica y valor referencial en el Plan Anual con su respectivo Proceso de Selección. En consecuencia, el artículo del reglamento materia de comentario no es reglamentario del artículo 13 de la Ley, pues este sólo regula el requerimiento de la contratación sobre la base del Plan Anual y la competencia de la formulación de las especi& caciones técnicas por parte del área usuaria. En cambio, el reglamento regula la determinación de las necesidades (requerimientos) en función de las metas presupuestales. Desde nuestra óptica, la ley y el reglamento generan una confusión en este aspecto.

La determinación de necesidades consiste en identi& car las necesidades «indispensables, imprescindibles», en función de la meta res-pectiva. Por ello, previamente la dependencia usuaria deberá tener conocimiento pleno de la Meta formulada con absoluta claridad. Caso contrario se corre el riesgo de determinar de-& ciente o irregularmente necesidades que no son indispensables para la dependencia y/o la entidad.

Cada dependencia deberá tener en cuenta el Plan Estratégico Institucional, por ende, el plan operativo y se supone la coordinación formal que actuará con la O& cina de Presupuesto o quien haga sus veces. No obstante, que los documentos de gestión relativas a la plani& -cación derivan estrictamente de actuaciones relacionadas con el Proceso Presupuestario, el Reglamento de la Ley ha incorporado esta gestión financiera dentro del Proceso de Adquisición o Contratación. Es más, la misma Guía de Auditoría de los indicados procesos, aprobada mediante la Resolución de Contraloría Nº 532-2005-CG de 12/01/2006 establece como desarrollo de auditoría la revisión de los documentos vinculados a esta gestión, tales como el Plan Estratégicos, el plan operativo compatibles con el PAC.

Metas: Las metas de la entidad no son sino la misión, visión, objetivos estratégicos y objetivos operativos institucionales, del sistema de planeamiento estratégico de la entidad. Dichos elementos señalan la ruta y metas que la institución busca en el corto, mediano y largo plazo, y deben ser comprendidos y compartidos por los funcionarios, áreas y dependencias con competencia en el ámbito de las adquisi-ciones y contrataciones de la entidad. En consecuencia, cada dependencia, tendrá a la vista los Planes Estratégicos Instituciona-les del cual deriva el Plan Operativo Institu-cional que constituirá en última instancia la línea maestra que la entidad espera lograr durante el ejercicio y sobre las cuales las diversas áreas elaboran su Plan Operativo por Área. La estructura de estos objetivos operativos contienen estrategias y líneas de acción sobre las cuales se evaluará el desempeño institucional de manera trimes-tral. Las metas, vinculadas a la plani& cación tienen naturaleza presupuestal; por lo tanto, constituyen los subproductos generados para la consecución de actividades y pro-yectos, siendo propuestas por cada unidad


Área Sistema Nacional de Abastecimientos y Contrataciones del Estado IVejecutora en la Fase de Programación, para contribuir al logro de los Objetivos Estra-tégicos. Las metas Presupuestales como Unidades básicas de egresos comprenden los siguientes cuatro elementos:• Finalidad: es la precisión del objeto de

la meta;• Unidad de Medida: establece al forma

de medir la meta;• Cantidad: es el número de unidades de

medida que se espera alcanzar;• Ubicación Geográ& ca: corresponde al

lugar donde se ejecutan físicamente los componentes y metas a nivel distrital.

Tienen las siguientes características:• Razonables: deben ser factibles de ser

cumplidas teniendo en cuenta los fon-dos públicos asignados;

• Claras: deben encontrarse explícita-mente de& nidas y diferenciadas a & n de evitar confusión en los productos esperados;

• Mesurables: deben ser susceptibles de medición.

Normas de Austeridad, Disciplina y Raciona-lidad y Clasi& cador Especí& ca del Gasto: El Área Usuaria para determinar necesidades deberá observar & elmente las normas de austeridad, disciplina y racionalidad; las es-pecí& cas del gasto; el Plan Estratégico Insti-tucional; el Plan Operativo y, por supuesto, la disponibilidad de recursos con que cuenta el Pliego, vía las coordinaciones respectivas, caso contrario no podrá determinar necesi-dades e& ciente y regularmente. Tendrá que tener en cuenta, por ejemplo, con vista a los documento señalados, que con la Fuente de Financiamiento «Recursos Directamente Recaudados», en la programación de sus gastos en bienes y servicios no podrán superar el 8% del presupuesto institucional de apertura del año & scal en curso.

Programar las necesidades determinadas.- La programación se establece de acuerdo con las prioridades de la dependencia o entidad. La programación tiene naturaleza presu-puestal, por cuanto constituye un proceso técnico logístico que tiene por & nalidad determinar y prever en forma racional y sistemática la satisfacción de las necesida-des en función del período en que debe cumplirse la meta. En otras palabras, una vez que se ha determinado las necesidades las programará en función de su adecuado empleo en el desarrollo de las actividades de la entidad. En el ámbito del Gobierno Nacional, por ejemplo, las Programaciones Trimestrales de Gastos se determinan con-forme al comportamiento probable de los niveles de ejecución mensual de gastos durante el trimestre, y de acuerdo con los Procesos de Selección aprobados en el Plan Anual de Contrataciones de la entidad, entre otros. En consecuencia, cada depen-dencia manejará el período trimestral para la programación de sus necesidades.

En el contexto de la determinación de nece-sidades, la Programación tiene su correlato en la Programación Presupuestaria, dentro de cuyo ámbito se determinan la Escala de

Prioridades del Pliego; la demanda global del gasto y las metas presupuestarias; el desarro-llo de los procesos para la estimación de los fondos públicos, con el objeto de determinar el monto de la Asignación Presupuestaria – Pliego (Crédito Presupuestario).

Priorizar las necesidades.- Repetimos, la pro-gramación se efectúa de acuerdo con las prioridades de la dependencia o entidad. Toda prioridad implica el orden de las cosas en función de su importancia; la preferencia, preeminencia y primacía. En consecuencia, una vez determinada las necesidades, debe establecerse, entre ellas, la prioridad de unas respecto de otras. Por ejemplo, podrá reque-rirse 10 computadoras y 3 grupos electróge-nos; en el orden de preferencia o prioridad tendrán que estar los grupos electrógenos en una instalación sin redes eléctricas. Pues bien, la programación está ligada a esta ac-tuación administrativa - presupuestal de la priorización de las necesidades. En adelante, la referencia a las necesidades de bienes, servicios u obras se hará empleando como lenguaje la información del «Catálogo o& cial de bienes, servicios u obras».

Dentro del Proceso Presupuestario la Escala de Prioridades es el orden de prelación otorgado a los Objetivos Es-tratégicos y sirve de guía para definir las actividades y proyectos. Dicha escala es de& nida por el titular del pliego para cada año fiscal, obviamente contando con la información solicitada a cada Área Usuaria y a Presupuesto.

Cuadro de Necesidades.- Los requeri-mientos programados de acuerdo con las prioridades de la dependencia o entidad, serán incluidos en el Cuadro de Necesida-des respectivo. El Cuadro de Necesidades se emplea para expresar por cada meta «las necesidades» de bienes, servicios u obras, según corresponda.

Presupuestalmente, la determinación de la demanda de gastos de carácter ineludible que planean los diferentes Órganos Estruc-turales de la Unidad (s) Ejecutora (s) que conforma (n) el pliego, mediante la elabo-ración y análisis de los respectivos Cuadros de Necesidades Básicas, constituye una de las Fases del Proceso de Programación Presupuestario de la entidad.

Remisión al Órgano Encargado de las Ad-quisiciones y Contrataciones del Cuadro de Necesidades.- El Cuadro de Necesida-des será remitido al Órgano Encargado de las Contrataciones para su consolidación, valorización y posterior inclusión en el Plan Anual.

Consolidación de las Necesidades: Con-siste en reunir en un solo documento la información de las necesidades de bienes y Servicios de todas las metas que forman parte de cada una de las dependencias de la entidad que determinaron sus propias necesidades. La recopilación de los “Cuadros de Necesidades”, correspondiente a las me-tas de cada una de las dependencias, debe tener una metodología de& nida en función de los ingresos y egresos presupuestales por

unidades ejecutoras. De ser el caso, función, programa, subprograma, actividad, pro-yecto, categoría de gasto, grupo genérico de Gasto. A juicio nuestro, la consolidación de las necesidades tiene que tener un orden presupuestal; de modo tal que la ejecución del gasto tenga como correlato el Proceso Presupuestario. En otras palabras, la consolidación no constituye una simple compilación sin sujeción a la estructura presupuestal, de allí que esta actividad tiene que tener necesaria coordinación con las O& cinas de Presupuesto o quien haga sus veces. Este es un tema que debe ser materia de desarrollo por el OSCE, a & n que se le de uniformidad a esta, actuación administrativa dentro del Sector Público.

Valorización: La Valorización implica la determinación del Valor Referencial de Contratación, con el & n de establecer el tipo de Proceso de Selección correspondiente y gestionar la asignación de los recursos presupuestales necesarios. No dice la Ley ni su Reglamento sobre qué universo se de-termina el Valor Referencial. Sin embargo, se entiende que es sobre el total consolidado de un determinado bien requerido para el ejerci-cio. Una vez más nuestra inquietud vinculado al fraccionamiento; ¿será fraccionamiento la programación de varios procesos de selec-ción en distintos períodos presupuestales trimestrales? A juicio nuestro no, pues en determinados casos por falta de viabilidad, técnica o económica, no será posible la con-tratación total del universo de un determinado bien (convocar a licitación u otro proceso de selección) en un solo proceso; por lo tanto, en dos o tres períodos presupuestales tri-mestrales se convoca con sus propios valores referenciales. Más adelante, examinaremos la determinación del valor referencial.

Incorporación en el Plan Anual: Para que sea incorporado en el Plan Anual, una necesidad debe haberse determinado el Valor Referen-cial y, como consecuencia de ello, haberse de& nido el Proceso de Selección respectivo. El artículo 14 del presente reglamento pre-cisamente establece como contenido del Plan Anual el Valor Estimado de la Contra-tación y el tipo de proceso que corresponde al Valor Estimado y al Objeto, así como la Modalidad de Selección. En consecuencia, sólo si se ha de& nido estos elementos po-drá incorporarse al Plan Anual la necesidad consolidada por el Órgano Encargado de las Contrataciones de la entidad.

Sujeción del Plan Anual al Presupuesto Institucional de la entidad.- De acuerdo con las directivas de ejecución presupues-taria, repetimos, la Programación de las Metas Presupuestarias es el proceso técnico median-te el cual se determina el cronograma de la ejecución física de las metas presupuestarias establecidas para el año & scal, teniendo en cuenta el Plan Operativo Institucional (POI), el PLAN ANUAL de Adquisiciones y Contra-taciones, los Cronogramas y/o Programas Anuales de Desembolsos, los Cronogramas de Inversión, el período de cumplimiento de la meta y otros documentos adecuados para tal efecto.


Informes EspecialesIVEl artículo 8 de la Ley establece que los montos estimados a ser ejecutados durante el Año Fiscal correspondiente deberán estar comprendidos en el Presupuesto Institucional. La Ley, cuando “habla” de montos a ser ejecu-tados durante el AF, se está re& riendo obvia-mente a la fase de la Ejecución Presupuestal y al período dentro del cual se ejecuta. La eje-cución presupuestaria está sujeta al régimen del presupuesto anual y a sus modi& caciones conforme a la Ley General del Sistema de Pre-supuesto; y el Período Presupuestal al Ejercicio que se inicia el 1º de enero y culmina el 31 de diciembre de cada AF, durante cuyo período se perciben los ingresos y se atienden las obligaciones de gasto, de conformidad con los créditos presupuestarios autorizados en los presupuestos.

Los créditos presupuestarios destinados a & nanciar los gastos para la adquisición de bienes, servicios y obras forman parte de la demanda global del Gasto del Pliego, que deviene en la previsión de gastos del pliego. Para su determinación se requiere recabar, evaluar y consolidar la información relativa a la magnitud de los gastos que el pliego debe asumir para el mantenimiento y ope-ratividad de las funciones que desarrolla y dentro del marco de los Objetivos Estratégi-cos del Pliego. Los criterios para determinar la Demanda Global de Gasto podemos establecerla, de acuerdo a la naturaleza de la adquisición o contratación:

Gastos de Inversión.- Los proyectos de inver-sión para su programación deben: Sujetarse al ámbito y competencia de cada nivel de gobierno; estar inscrito en base de datos del SNIP; contar con la contrapartida correspon-diente; asegurar la previsión presupuestal en los futuros años & scales.

Se debe garantizar los gastos de operación y mantenimiento de los proyectos culmi-nados (los cuales forman parte del gasto corriente), previa a la consideración de nuevos proyectos de inversión.

Dentro de las condiciones antes señaladas, la programación de proyectos de inversión se sujeta a la siguiente prioridad:

• Los proyectos en actual ejecución que culminen en el año materia de pro-gramación y el co& nanciamiento del Estado por las concesiones relacionadas a inversiones;

• Los proyectos en actual ejecución que culminan en los años subsiguientes, siempre que se garantice su prioridad en los sucesivos años;

• Los proyectos nuevos que cuenten con mayor rentabilidad social;

• Los nuevos proyectos de inversión cuya fuente de & nanciamiento sea donación o cooperación técnica no reembolsable;

• Los proyectos de inversión pública en preparación.

Independientemente de la prioridad antes señalada, en el momento que ocurra la emergencia, los pliegos priorizan los pro-yectos de emergencia.

Determinación de Necesidades de Pro-ductos Farmacéuticos.- De acuerdo con la R.M. Nº 414-2005/MINSA de 31/05/2005, se aprobó el Petitorio Nacional de Medi-camentos Esenciales, precisándose que los profesionales de salud del Ministerio de Salud deberán realizar la prescripción y dispensación de medicamentos en el mar-co del mismo, utilizando la denominación común internacional. En otras palabras, los profesionales de salud deben prescri-bir, en principio, únicamente productos farmacéuticos denominados genéricos, salvo casos justificables de adquisición de medicamentos no considerados en el indicado Petitorio. La DIGEMID evaluará los casos justi& cables.

Dentro de este breve contexto, debemos señalar que las Áreas Usuarias de Salud deberán tomar en consideración el Petitorio Nacional para los efectos de determinar necesidades de productos farmacéuticos, en el ámbito de medicamentos que, por haber vencido la patente que le daba exclu-sividad para producirlo a un determinado laboratorio, son fabricados por diversos laboratorios. Estos productos tienen las mismas características que el medicamento innovador y aparece en las farmacias sólo con el nombre genérico del medicamento; es decir, el nombre de la sustancia activa.

Para los efectos de de& nir las necesidades de productos farmacéuticos no considera-dos genéricos, debe considerarse en primer lugar determinados aspectos como:

• La reacción adversa del medicamento genérico y que no exista otra alternativa;

• La falla terapéutica y carencia de alter-nativa;

• La enfermedad no cubierta por el peti-torio; caso VIH, por ejemplo:

• Las contraindicaciones;• La necesidad de una vía de administra-

ción alterna;• La inexistencia comprobada en el

mercado farmacéutico de algún medi-camento;

• La disminución signi& cativa del costo con el uso de una alternativa;

• La situación de monopolio para un medicamento que afecte signi& cativa-mente su costo.

El procedimiento para la adquisición de medicamentos no considerados en el Petitorio Nacional son a grandes rasgos los siguientes:

• Solicitud ante el Comité Farmacológico;• Evaluación de las solicitudes;• Las Direcciones de Medicamentos de

las Direcciones de Salud, y/o Departa-mentos y/o Servicios de Farmacias de los Hospitales e Institutos Especializados serán responsables de solicitar la adqui-sición de los medicamentos autorizados por el Comité Farmacológico;

• La DIGEMID evaluará los casos: Inexis-tencia comprobada en el mercado farmacéutico de algún medicamento; Disminución signi& cativa del costo con

el uso de una alternativa; terapéuti-camente aceptable, de una diferente concentración y/o forma farmacéutica a las consideradas en el petitorio nacional; Situación de monopolio;

• Otras actuaciones.

Adquisición del Software en la Adminis-tración Pública.- De acuerdo con la Ley Nº 28612 de 16/10/2005, la contratación de licencias de software y servicios informáticos se lleva a cabo en condiciones de neutralidad, vigencia, tecnológica, libre concurrencia y trato justo e igualitario de proveedores. Esta Ley adopta las siguientes de& niciones:

Software Libre: Es aquel cuya licencia de uso garantiza las facultades de:

Uso irrestricto del programa para cualquier propósito;- Inspección exhaustiva de los mecanis-

mos de funcionamiento del programa;- Confección y distribución de copias del

programa; y,- Modificación del programa y distri-

bución libre, tanto de las alteraciones como del nuevo programa resultante, bajo estas mismas condiciones.

Software propietario: Es aquel cuya licencia de uso no permite ninguna o alguna de las facultades previstas en la definición anterior.

Neutralidad tecnológica en la adquisición de Computadoras en la Administración Pública: Ninguna entidad de la administración pú-blica adquirirá soportes físicos (hardware) que la obliguen a utilizar sólo determinado tipo de software o que, de alguna manera, limiten su autonomía informática. En caso de no existir soportes físicos (hardware) requeridos por la administración pública que puedan ser utilizados por software de diferen-tes tipos, tal hecho deberá ser certi& cado por la O& cina de Informática de la entidad. La ad-quisición de software y servicios informáticos se adecuará a lo establecido en el T.U.O. de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento.

Estudio, evaluación e informe previo para la Adquisición de Software en la Administración Pública.- El uso o adquisición de licencias de software en la administración pública requiere del Informe Previo de Evaluación de la O& cina de Informática, que determine el tipo de licencia de software que resulte más conveniente para atender el requerimiento formulado. El informe deberá contener, bajo responsabilidad, un análisis comparativo de valores de mercado, así como de los costos y bene& cios en el corto, mediano y largo plazo de las licencias existentes. En el caso de existir un solo tipo de software, el informe se limitará a certi& car este hecho. El informe se hará de conocimiento público en la página web de la entidad que corresponda, salvo los casos de reserva por seguridad nacional, conforme lo disponga el reglamento. La entidad procurará que la adquisición responda a los principios de vigencia y neutralidad tecnológica, transpa-rencia, e& ciencia y a los criterios de austeridad y ahorro de los recursos públicos.


Área Sistema Nacional de Abastecimientos y Contrataciones del Estado IVRegistro en el Plan Operativo Informática Obli-gatorio: El POI constituye un instrumento de gestión de corto plazo, que permite de& nir las actividades informáticas de las entidades de la Administración Pública integrantes del Sistema Nacional de Informática. En principio, las entidades debieron registrar en la página web de la O& cina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática el Plan Operativo Informático hasta el 30/04/2007; mediante la R.M Nº 131-2007-PCM, se ha prorrogado el cumplimiento de dicha obli-gación hasta antes del último día hábil del mes de enero de 2008.

Legalidad de la adquisición de pro-gramas de software en entidades y dependencias del Sector Público.- El D.S. Nº 013-2003-PCM, modi& cado por el D.S Nº 002-2007-PCM establece los lineamientos para las adquisiciones indicadas:

Artículo 1.- De( nición de Software LegalPara los fines del presente Decreto Supremo, entiéndase como software legal al programa de ordenador, sea propietario o libre, adquirido, ob-tenido y/o utilizado sin contravenir la legislación sobre el derecho de autor.Artículo 2.- Objeto y Alcance de la NormaLos titulares de las entidades y dependencias del Sector Público comprendidas en la Ley Nº 27209, Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, establecerán un adecuado control para asegurar un uso exclusivo de software legal.Artículo 3.- Previsión Presupuestal de Pago de Licencias de Programas de SoftwareLas entidades y dependencias referidas en el artículo anterior deberán implementar las medidas necesa-rias para asegurar que las partidas presupuestales que se elaboren a partir de la vigencia del presente Decreto incluyan recursos su( cientes para el pago

de las licencias de software por adquirir, en los casos en que proceda dicho pago.Artículo 4.- Inventario de SoftwareEn un plazo que no excederá del 31 de marzo de 2005, las entidades y dependencias comprendidas en la presente norma deberán inventariar los software con que cuenten, procediendo a la eliminación de aquellos que no cuenten con la respectiva licencia, en tanto se requiera dicha licencia, o a la correspondiente regularización con los titulares de derechos sobre los mismos. La copia de dicho inventario será remitida a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, para coordinar el proceso de regularización al que hace referencia este artículo. (*)(*) Artículo modi( cado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 037-2005-PCM, publicada el 11 mayo 2005, cuyo texto es el siguiente:En un plazo que no excederá del 31 de diciembre de 2006, las entidades y dependencias compren-didas en la presente norma deberán inventariar los software con que cuenten, procediendo a la eliminación de aquellos que no cuenten con la respectiva licencia, en tanto se requiera dicha licencia, o a la correspondiente regularización con los titulares de derechos sobre los mismos. Copia de dicho inventario será remitida a la Presidencia del Consejo de Ministros para coordinar el proceso de regularización al que hace referencia este artículo. (*)(*) Texto modi( cado por el artículo 1 del Decreto Supremo N° 002-2007-PCM, publicado el 11 enero de 2007, cuyo texto es el siguiente:«En un plazo que no excederá del 31 de julio de 2008, las entidades y dependencias comprendidas en la presente norma deberán inventariar los software con que cuenten, procediendo a la eliminación de aquellos que no cuenten con la respectiva licencia, en tanto se requiera dicha licencia, o a la correspon-diente regularización con los titulares de derechos sobre los mismos. Copia de dicho inventario será

remitida a la O( cina Nacional de Gobierno Elec-trónico e Informática de la Presidencia del Consejo de Ministros».Artículo 5.- Acciones a ser adoptadas por las entidades y dependencias públicasLas entidades y dependencias comprendidas en la presente norma deberán adoptar las siguientes acciones:a) Otorgar al Jefe de Informática o al funcionario

que cada entidad señale la responsabilidad de certi( car el cumplimiento de las medidas señaladas en este Decreto Supremo.

b) Adoptar la Guía para la Administración E( -ciente del Software Legal en la Administración Pública, a que hace referencia el Artículo 6 del presente Decreto Supremo.

c) Desarrollar y mantener un adecuado sis-tema de actualización del inventario de software de la entidad o dependencia según el caso.

d) Incluir expresamente el requerimiento de autorización o licencia legalmente emitida en todo proceso de compra estatal de software legal, en tanto dicha autorización o licencia se requiera.

e) Desarrollar acciones informativas dirigidas al personal de cada institución con el objeto de asegurar la correcta administración del software y el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la presente norma.

Artículo 6.- Elaboración de Guía de Administración de SoftwareEncárguese al Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, en coordinación con el Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, la elaboración de una Guía para la Administración Eficiente de los programas de Software Legal en la Administración Pública en el plazo de treinta días útiles a partir de la publicación de la presente norma.

Solución de controversias en la Nueva Ley de Contrataciones del Estado D. Leg. Nº 1017

Sumario:

El Título V, especialmente el artículo 52 del D. Leg. Nº 1017, reúne cinco aspectos

Autor : Dr. Ramiro Rivera Reyes

Título : Solución de controversias en la Nueva Ley de Contrataciones del Estado D. Leg. Nº 1017


Ficha Técnica

1. Solución de controversias

2. Aplicación de normas

3. Especialización de los árbitros

4. El deber de informar

5. Acumulación de pretensiones

Sumario

generaban una serie de complicaciones, como en el segundo caso, cuando el contra-tista primero solicitaba la conciliación, cuyo procedimiento podía tomar 25 días, y luego presentaba la solicitud de arbitraje una vez concluida la conciliación, aparentemente fuera de plazo; ya que no se encontraba determinado si ambas, conciliación y arbi-traje, deberían solicitarse en el plazo de 15 días. Respecto al tercer caso, el Contratista pese a estar establecido para la solución de controversias, sólo el arbitraje, optaba por recurrir a la conciliación previa, amparado en la Ley de Conciliación1, norma que se ha modi& cado acertadamente2, ya que desna-turalizaba lo pactado por las partes.

Con la nueva Ley esto se ha superado, ya que la redacción señala claramente que las partes deben escoger la conciliación o arbitraje para resolver sus controversias.

1 Ley de Conciliación Nº 26872, Art. 6.2 D. Leg. Nº 1070 que modi( ca la Ley de Conciliación Nº 26872,

Art. 7.* Abog. Experto en Contrataciones.

importantes que se deben tener en cuenta para la solución de controversias y que se analizan desde un punto de vista práctico en el desarrollo de los arbitrajes, esperando que el Reglamento de esta norma pueda complementar debidamente cada uno de estos aspectos.

1. Solución de controversias

El referido artículo señala que “Las controver-sias que surjan entre las partes sobre la ejecu-ción, interpretación, resolución, inexistencia, ine( cacia, nulidad o invalidez del contrato, se resolverán mediante conciliación o arbitraje, según el acuerdo de las partes...”. En la prác-tica, con el D.S. 083-2004-PCM las partes pactaban: i) la concilian como vía previa y, por lo general, establecían en su convenio arbitral un plazo de 15 días para solicitar el arbitraje; ii) la conciliación y/o arbitraje en un plazo de 15 días; y, en otros casos, iii) solo el arbitraje en un plazo de 15 días. Sin embargo, en lo aparentemente claro se


Informes EspecialesIVAsimismo, el artículo en comentario señala que el inicio de los procedimientos para la solución de controversias deben solicitarse en cualquier momento anterior a la fecha de culminación del contrato, considerada esta de manera independiente, precisando que este plazo es de caducidad. Al parecer esta parte no ha variado sustantivamente respecto a lo establecido en el Art. 53.2 del D.S. 083-2004-PCM3, por lo que el con-tratista podrá esperar hasta el final, en el caso de obras hasta la liquidación del contrato, para solicitar arbitraje sobre todas sus pretensiones que considere no haber sido atendidas debidamente y amparados en los pronunciamientos contenidos en algunos laudos arbitrales donde se ha reconocido que por jerar-quía de la norma y en concordancia con el Código Civil, la caducidad sólo puede señalarse por ley4 .

2. Aplicación de normas

Se establece un orden de preferencia obli-gatorio en la aplicación del derecho, que deben respetar los árbitros en la solución de controversias, el Decreto Legislativo Nº 1017 y su reglamento en primer orden, luego las normas de derecho público y las de derecho privado.

De los diferentes conceptos doctrinarios se puede resumir lo siguiente:

a) Normas de Derecho Privado: Normas que regulan las relaciones de los parti-culares entre sí y entre estos, y el Estado, cuando el Estado no hace uso del Ius Imperium.

b) Normas de Derecho Público: Normas que regulan la organización y autoridad del Estado o regulan las relaciones entre estos y los ciudadanos.

Que, si bien la nueva Ley establece la preeminencia de las normas de derecho público sobre las de derecho privado, para los tratadistas del Derecho, la diferencia es conceptual, ya que estas se relacionan y se complementan mutuamente.

Al respecto Aníbal Torres señala que: “… si miramos un poco en profundidad, adverti-mos que son pocas las ramas jurídicas que pueden considerarse exclusivamente de Derecho público o privado, porque en la mayoría de ellas coexisten normas de uno y otro sector. Por ejemplo, en el Derecho civil, considerado tradicionalmente con el Derecho privado por excelencia, su con-tenido está integrado tanto por normas de Derecho privado como de Derecho público”5.

3. Especialización de los árbitros

Se ha señalado que el árbitro único y el presidente del Tribunal, además de ser abogados, deben contar con especializa-3 TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.4 Código Civil, Art. 2004.5 TORRES VÁSQUEZ, Aníbal, Introducción al Derecho, Segunda

Edición, p. 307

ción acreditada en derecho administrativo, arbitraje y contrataciones con el Estado. Al respecto, se espera que el reglamento precise la forma de acreditar la especia-lización o alguna forma de convalidar la experiencia que ostentan muchos árbi-tros. Por ejemplo, ¿se puede considerar especialista en contratación pública, derecho administrativo y arbitraje a un abogado que ha participado como presidente de tribunal arbitral en 20 procesos arbitrales, resolviendo con-troversias sobre contratación pública? ¿O son especialistas sólo los árbitros que ostentan los diplomas correspondientes, posgrados sobre la materia o alguna maestría. Son cuestiones que en la práctica se suscitaran y hay que evitarlos con una clara reglamentación.

4. El deber de informar

Los árbitros deben cumplir con la obligación de informar oportunamente si existe alguna circunstancia que les impida ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía, encontrándose sujetos a lo establecido en el Código de Ética. Los árbitros que incumplan con esta obliga-ción serán sancionados en aplicación del Reglamento y el Código de Ética. El deber de informar se mantiene a lo largo de todo el arbitraje. Las partes pueden dispensar a los árbitros de las causales de recusación que no constituyan impedimento absoluto; lo cual implica que, a quien se le comunica su posible nombramiento como árbitro, debe revelar todas las circunstancias que puedan dar lugar a recusación.

Según José María Alonso, “este deber de revelación del árbitro es uno de los más importantes y delicados de los que integran la función arbitral. Su correcto cumplimien-to sirve al doble propósito de respetar la voluntad de quienes acuden al arbitraje y de proteger el futuro laudo”6.

Al respecto el Código de Ética para el Arbitraje en Contrataciones y Adquisicio-nes del Estado7, en su Art. 5, establece las 6 ALONSO, José María, Revista Peruana de Arbitraje Nº 2 (2006),

p. 997 Resolución Nº 258-2008-CONSUCODE/PRE, publicado en el

Diario el Peruano el 11/06/2008 Artículo 5. Deber de información En la aceptación al cargo de árbitro, este deberá informar por

escrito a las partes de las siguientes circunstancias: 5.1. Si tiene algún interés, presente o futuro, vinculado a la

materia controvertida o, si adquiere o pudiese adquirir algún beneficio directo o indirecto de cualquier índole respecto al resultado o la tramitación del arbitraje.

5.2. Si ha mantenido o mantiene alguna relación relevante de carácter personal, profesional, comercial o de depen-dencia con las partes, sus representantes, abogados, asesores y/o con los otros árbitros, que pudiera afectar su desempeño en el arbitraje de conformidad con lo establecido en este Código.

5.3. Si es o ha sido representante, abogado, asesor y/o funcionario o ha mantenido algún vínculo contractual con alguna de las partes, sus representantes, abogados, asesores y/o con los otros árbitros en los últimos cinco años.

5.4. Si ha mantenido o mantiene con0 ictos, procesos o pro-cedimientos con alguna de las partes, sus representantes, abogados, asesores y/o con los otros árbitros.

5.5. Si ha sido designado por alguna de las partes en otro ar-bitraje, o si las ha asesorado o representado en cualquiera de sus modalidades.

circunstancias en las que el árbitro deberá informar por escrito a las partes. Asimismo señala que la omisión de cumplir el deber de información por parte del árbitro dará la apariencia de parcialidad, sirviendo de base para separar el árbitro del caso y/o para la tramitación de la sanción respectiva.

5. Acumulación de pretensiones

La nueva ley señala que, cuando existe un arbitraje en curso y surja una nueva controversia derivada del mismo contrato, cualquiera de las partes puede solicitar la acumulación de las nuevas pretensiones en dicho arbitraje, siempre que se trate de un arbitraje ad hoc y dentro del plazo de caducidad, eliminando la limitación que señalaba el Art. 287 del D.S. 084-2004-PCM8, que establecía como condición de la acumulación, que no se haya abierto aún la etapa probatoria. Asimismo, se ha eliminado la facultad de los árbitros para decidir al respecto cuando se solicitaba la acumulación después de abierta la etapa probatoria.

Ahora bien, en esta parte de la norma surge la interrogante respecto a la facultad del Tribunal Arbitral para determinar si se acumulan o no determinadas pretensiones cuando las partes no se ponen de acuer-do. Cabe señalar como referencia que, en los casos de la acumulación solicitada al amparo del Art. 287 del D.S 084-2004-PCM, cuando una de las partes se oponía y paralelamente continuaba otro arbitraje con las pretensiones supuestamente acu-muladas, esta acumulación decidida por el Tribunal resultaba inaplicable, puesto que un Tribunal Arbitral no puede ordenar a otro que se inhiba y que remita lo actuado. En principio, se busca evitar vulnerar la voluntad de las partes para someter a un determinado Tribunal la solución de sus controversias.

La norma también prevé que las partes pueden pactar en el convenio arbitral, que sólo procederá la acumulación de pretensiones, cuando ambas partes estén de acuerdo y se cumpla con las formali-dades que se establezcan en el convenio arbitral. Sin embargo, de no ponerse de acuerdo las partes, no procederá la acumulación.

Consideramos acertado que se haya esta-blecido pactar la acumulación en el con-venio arbitral, puesto que permitirá tener claras las condiciones que por economía procesal y seguridad jurídica establezcan y se sometan ambas partes.

5.6. Si ha emitido informe, dictamen, opinión, o dado reco-mendación a una de las partes respecto de la controversia objeto de arbitraje.

5.7. Si existe cualquier otro hecho o circunstancia signi( cativos, que pudiera dar lugar a duda justi( cada respecto a su impar-cialidad o independencia.

8 Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.


Área Sistema Nacional de Abastecimientos y Contrataciones del Estado IV

La Articulación de los principios en las Contrataciones y Adquisiciones Estatales

Autor : Dr. Alberto Retamozo Linares(*)

Título : La Articulación de los principios en las Con-trataciones y Adquisiciones Estatales


Ficha Técnica

1. Del origen y devenir de los principios

2. Los principios en las normas administrati-vas nacionales

3. La e% cacia de los principios que se articulan

4. La re& exión % nal

Sumario

En los procesos de selección ejecutados en el marco de la normativa de contrataciones y adquisiciones del Estado, se presentan dos tipos de problemas: el primero es de índole cognitivo, que se expresa en el escaso conocimiento por parte de los funcionarios y servidores públicos de las normas y procedimientos establecidos en la legislación acotada; el segundo, vinculado a la profusa legislación que se articula a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento, tales como las normas de control y la presupuestaria, situación que se agrava con la acelerada mutabilidad de la misma.

En este contexto, es casi imposible que quie-nes integran inconsultamente el Comité Es-pecial o los que laboran en la Dependencia Encarga, tengan una visión comprensiva y manejo e& ciente de la profusa legislación. La mayoría de las veces la incertidumbre subyace en las reuniones, y en la propuesta de solución a los problemas que se suscitan en la cotidianidad de las contrataciones públicas. El ¿qué hacer? y el ¿cómo hacer? devienen en interrogantes comúnes ante los supuestos vacíos de la Ley.

En nuestra opinión, la respuesta a estas interrogantes pasa por establecer previa-mente que en el Derecho Administrativo no es de aplicación el aforismo “lo que no está prohibido está permitido”. La Potestad de la Administración, el hacer, es de índole reglada. La legalidad “atribuye potestades a la administración”, y en consecuencia le otorga “facultades de actuación, de& niendo cuidadosamente sus límites”, habilitándola para su acción y confiriéndole para tal efecto poderes jurídicos1, por ello, sólo se puede hacer aquello que está permitido por la norma positiva.

* Consultor en contrataciones del Estado y Sistema Nacional de Control. [email protected]

1 García De Enterría, Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Civitas Ediciones. Reimpresión 2001. Madrid, 2001. Pág. 441.

Por lo tanto, ante la imposibilidad real de conocer todo el marco normativo y los pro-cedimientos establecidos en él, y la obligación de cumplir con la legalidad vigente, la solución de los problemas originados por los vacíos o dudas en la aplicación de la legislación constituye un imperativo existencial de los funcionarios y servidores públicos.

1. Del origen y devenir de los principios

Los principios tienen su origen en el Derecho Natural y en la idea de otorgar validez al orden y al Derecho. Inicialmente, se asumió la validez del orden a través de una explicación sobrenatural del poder. Los griegos, Aristóteles y los estoicos, hablaban de lo justo natural y lo justo legal, donde el primero informaba al segundo y éste, a su vez, para ser válido no podía contradecir al primero, ante el conK icto entre naturaleza y convención, primaba la naturaleza, ya que la convención era un tema de los hombres.

La modernidad condujo al reconocimiento de la Ley como expresión del Derecho. La Escuela de la Exégesis de & nales del siglo XVIII, que se desarrolló durante los siglos XIX y XX, constituyó la exteriorización de este proceso, para ella “la Ley es la única fuente del Derecho y, en consecuencia, la interpretación del Derecho es sinónimo de interpretación de la Ley”2, perspectiva que involucró a los principios, con lo que la etapa “ius naturalista” llegó a su & n.

1.1. Los Principios en el Derecho Ad-ministrativo

El proceso expuesto tuvo su correlato en el ámbito de la Administración Pública. En Grecia, la Polis era una organización cívica y política que se sustentaba en el logos (el sentido, la racionalidad) “el hombre requiere para vivir en comunidad, que ésta se organice con criterios de facticidad y validez que respeten la racionalidad y el sentido de lo real”3, lo que se lograba con el gobierno de la Ley. La libertad implicaba el respeto a la Ley, en el Estado libre la Ley, y no el gobernante, es soberana4. En Roma, la República se desenvolvió sobre la base de instituciones como el Senado, los Comicios, las Magistraturas; la protección del dominio público, la cosa pública, fue relevante; después, la expansión romana y el Imperio crearían nuevas instituciones que permiti-

2 Carvallo, Adolfo. Métodos de Interpretación en la Ciencia del Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Univer-sidad de Chile. Prensas de la Escuela de derecho de Valparaiso. 1962. Pág.6.

3 Dromi, Roberto. Derecho Administrativo. 10ª Edición Actuali-zada. Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura. Buenos Aires – Madrid, 2004. Pág. 308.

4 Ver: Sabine, George H. Historia de la Teoría Política. Fondo de Cultura Económica. Duodécima reimpresión México, 1991. 677 Págs. Pág. 25.

rían incorporar a los pueblos conquistados a la Administración romana.

Desde la perspectiva normativista, los prin-cipios dejaron de ser una abstracción para convertirse en algo de& nible, con lo que en éste ámbito pasaron a tener nombre y contenido concreto.

1.2. Los principios en los procesos de selección

En los procesos de selección se establecen como principios esenciales los siguientes: El de Libre Concurrencia, el de Igualdad entre los Oferentes, el de Publicidad y el de Transparencia5.

Por el Principio de Libre Concurrencia se busca una doble & nalidad, por un lado proteger los intereses económicos de la Administración suscitando en cada caso la máxima competencia posible; y, por el otro, garantizar la igualdad de acceso a la contrata-ción con la Administración6; perspectiva que involucra la prohibición de imponer “condi-ciones restrictivas que impidan el acceso a este procedimiento”7. La vulneración de este Principio se puede producir cuando las Bases, (Pliego de Condiciones) contengan cláusulas “que limitan la participación de los oferentes sin que existan razones legales o reglamen-tarias para ello”8, pero, a la vez, permite el establecimiento de restricciones como la exclusión de los postores incapaces, como los que se encuentran impedidos para contratar con el Estado.

El Principio de Igualdad o de trato igualitario entre los oferentes, el mismo que com-prende, para el postor, derechos como los siguientes: Consideración de su oferta en competencia con la de los demás concurren-tes; respeto de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento, debiendo cualquier modi& cación ser igual para todos los concurrentes; cumplimiento por parte del Estado de las normas positivas que rigen en el procedimiento de elección del contra-tista; noti& cación de todas las aclaraciones y demás informes que hacen al desarrollo del procedimiento; inalterabilidad de la esencia de los pliegos de condiciones que deben establecer reglas generales e impersonales; respeto del secreto de las ofertas hasta el acto de apertura de los sobres; acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitación; tomar conocimiento de las demás ofertas luego del acto de apertura; que se le indiquen las de& ciencias formales subsanables que pueda contener

5 Dromi, Roberto. Licitación Pública. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1995. Pág. 98.

6 GARCÍA De Enterría, Eduardo; FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo I. Ibid. Pág. 699

7 Dromi Roberto, Licitación Pública. Ibid. Pág.998 Diez, Manuel María. Derecho Administrativo. Tomo III. Pág.

140.


Informes EspecialesIVsu oferta; que se lo invite a participar en el procedimiento que se promueva ante el fracaso de la licitación9.

El Principio de Publicidad se desenvuelve en dos etapas, en la Convocatoria signi& ca “la posibilidad de que el mayor número de interesados tome conocimiento del pedido de ofertas de la Administración, ampliando así su concurrencia y competencia”, en el desarrollo del proceso de selección “implica que la licitación debe efectuarse en forma pública”10. El acto de publicitar constituye parte de la actividad material de la adminis-tración, es un hecho administrativo11.

El Principio de Transparencia conlleva a apreciar con claridad el manejo que de los fondos públicos hace la Administración en la contratación administrativa.

1.3. Los principios en la contratación administrativa

Luego de consentida la Buena Pro y suscrito el Contrato entre la Administración y el pos-tor ganador, se pasa a la etapa de ejecución de Contrato, la misma que constituye una eta-pa distinta a la del proceso de selección, pero que a la vez lo comprende, ya que incorpora las Bases y todos los documentos por los que las partes se presentaron y obligaron.

Esta etapa de ejecución del Contrato tam-bién incorpora algunos principios, como el Principio de continuidad12, el Principio del contrato lex inter partes y de la aplicación subsidiaria del Derecho Civil; el Principio de la mutabilidad del contrato administrativo; y el Principio de la Administración-poder y del contratista-colaborador; el principio del “equilibrio & nanciero”13.

Mediante el Principio lex inter partes, se asume que el Contrato es Ley entre las partes, pero este principio se relativiza con la aplicación del Ius Variandi por parte de la Administración; asimismo, en cuanto al carácter supletorio del Derecho Civil, esta es una aplicación supletoria.

Por el Principio de continuidad se “habilita a la administración para exigir a su contratista la no interrupción de la ejecución del contrato, de modo que, en principio, no se vea ella inte-rrumpida o suspendida por causa alguna.

Toda cuestión vinculada a la ejecución contractual debe resolverse con sujeción al criterio de la continuidad, pues los contratos administrativos, como todo contrato, se hacen para cumplirlos y se los debe ejecu-

9 Dromi Roberto, Licitación Pública, Pág.101. 10 Dromi Roberto, Licitación Pública, Pág.104. “De acuerdo con

este principio las autoridades no solo deben limitarse a su apli-cación al momento del anuncio de la licitación para convocar a la concurrencia de los participantes en un pie de igualdad y favoreciendo la competencia, sino que el ente licitante debe dar a conocer, en todo momento del procedimiento licitatorio, sus decisiones. En tal sentido, el principio de publicidad debe regir a los largo de procedimiento de selección del futuro contratista estatal, permitiendo a través de publicaciones, noti( caciones y comunicaciones, la igualdad, y competencia de todos los par-ticipantes. La publicidad cumple así una función de garantía”. Dromi Roberto, Licitación Pública, Pág.292.

11 Dromi Roberto, Licitación Pública, Pág.295.12 Dromi considera este principio y el mutabilidad. Ver: Dromi

Roberto, Licitación Pública, Pág.504.13 Garrido Falla Fernando, Tratado de Derecho Administrativo. Volumen

II. Editorial Tecnos, 11ava. Edición. Madrid, 2002, pág. 107.

tar en la medida en que el interés público exige que esa ejecución sea ininterrumpida o continuada”14. En este contexto sólo cabe como excepción el caso fortuito o la fuerza mayor, no siendo viable la excepción del contrato no cumplido.

El principio de la mutabilidad constituye una de las piedras angulares de la doctrina del contrato administrativo. La mutabilidad ofrece una doble vertiente, “de una parte, es una consecuencia del “ius variandi” que se reconoce a la Administración; de otra, resulta de la admisión de una serie de teorías encaminadas a explicar, en bene& cio del contratista, la adaptación del contrato a las circunstancias sobrevenidas. Es así como el contrato administrativo, a diferencia del rígido contrato civil, aparece, a lo largo de su ejecución, “como un sistema en cierto sentido vivo”15. Las modi& caciones en mención pue-den signi& car un aumento o decremento de prestaciones, pudiendo las modi& caciones ser directas, “que atañen al contrato o a alguna de sus disposiciones, o indirectas, originadas en los actos cuyo & n no es la modi& cación, pero que producen ese efecto”16.

El principio de la administración-poder y del contratista-colaborador permite a la Administración, en atención de la conse-cución del & n público, no despojarse de sus prerrogativas que sirve, precisamente, para la tutela de tal interés público, como las llamadas “cláusulas exorbitantes” del contrato administrativo17.

Y, & nalmente, el Principio de equivalencia de las prestaciones o de equilibrio & nanciero. Al respecto, el equilibrio & nanciero puede afectarse por cualquiera de las siguientes razones: “a) imputables directamente al estado contratante (responsabilidad con-tractual del estado, por ejemplo hecho de la Administración);b) imputables indirec-tamente al estado contratante (responsa-bilidad extracontractual del estado, v. gr. Hecho del príncipe); c) no imputables al estado (responsabilidad extracontractual, por ejemplo teoría de la imprevisión)”18, en tales situaciones corresponde al contratista tener derecho a que el equilibrio sea resta-blecido, manteniendo de esta manera la ecuación & nanciera del contrato.

2. Los principios en las normas administrativas nacionales

Nuestra legislación administrativa además de no haber sido ajena al proceso descrito, ha incorporado distintos aspectos de la doctrina glosada, pero a la vez se ha desarro-llado con la particularidad de que cada una de ellas tiene sus propios principios, algunas veces conceptualizados de manera distinta; situación que puede terminar agravando la incertidumbre a la que nos referíamos al inicio del presente artículo. Pero nuestra

14 Dromi Roberto, Licitación Pública. Ibid. Pág.50415 Garrido Falla Fernando, Tratado de Derecho Administrativo.

Ibid. Pág. 110.16 Ver: Dromi Roberto, Licitación Pública. Ibid. Pág.505, 506.17 Garrido Falla Fernando, Tratado de Derecho Administrativo.

Ibid. Pág. 111.18 Dromi Roberto, Licitación Pública. Ibid. Pág.518

propuesta es que no necesariamente debe ser así.

La referida dispersión genera un efecto contrario al esperado, por cuanto en vez de tener un cuerpo normativo, administrativo, sistematizado y orientado por principios comunes, contamos con normas dispersas donde cada una aparenta tener su propia au-tonomía, pretensión que es ajena a la realidad por cuanto la unicidad jurídica nos obliga a tener una visión integradora de estos.

Para efectos del presente trabajo, y a & n de ir elaborando una propuesta optimista, consideramos relevante sólo referirnos a las normas siguientes: Ley del Procedimiento Administrativo General, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República y la Ley de Contrata-ciones y Adquisiciones del Estado, esto por cuanto los principios consignados en ellas se articulan en el ámbito que nos concita.

Desde esta perspectiva, entendiendo que las contrataciones estatales constituyen un procedimiento de gestión sujeto a control, podríamos establecer que en ellas conK uyen los principios consignados en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República; y, por supuesto, el Decreto Legislativo N° 1017, Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado.

3. La eficacia de los principios que se articulan

3.1. La Ley N° 27444, Ley del Procedi-miento Administrativo General

Los principios relevantes son el Principio de Legalidad, por el que se establece la obli-gatoriedad por parte de los funcionarios y servidores públicos del cumplimiento de la Constitución y las leyes según las facultades de cada quien, por lo que estos procesos de selección y los subsiguientes contratos deben cumplir con la legalidad vigente. Al respecto, en la Resolución N° 2227-2007-TC-S4 el Tribunal de Contrataciones y Adquisi-ciones del Estado (en adelante el Tribunal) estableció que las Bases “no pueden incluir requisitos y/o condiciones ilegales o vio-latorias de disposiciones normativas, por cuanto la actuación estatal debe regirse por el respeto al principio de legalidad”.

El Principio de Razonabilidad establece que las decisiones que adopte la Administración respecto de los administrados deben darse en el marco de la facultad atribuida y en atención a la proporcionalidad entre los medios a emplear y los & nes a tutelar, así, en los casos de aplicación de sanciones o declaratoria de nulidad, la Entidad debe tener en cuenta la razonabilidad de la decisión; mientras que por el Principio de Informalismo la Administración se obliga a interpretar las normas en forma favorable a la admisión y decisión & nal de la pretensión de los administrados, en los casos de proce-


Área Sistema Nacional de Abastecimientos y Contrataciones del Estado IVsos de selección este principio se aplicaría respecto de la admisión de la propuesta del postor. En relación con el Principio de Razona-bilidad, en la Resolución Nº 1211/2007.TC-S1 el Tribunal estableció que el Artículo 3° de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Es-tado “establece que los procesos de contrata-ciones y adquisición regulados por esta Ley y su Reglamento, se rigen por los principios enumerados en dicho numeral; sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales de derecho administrativo y del derecho Común. En virtud de ello, el Tribunal tiene la potestad de apelar a los principios generales, como son, entre otros, el principio de razonabilidad y pro-porcionalidad, a & n de que se interpreten en su cabal sentido las regulaciones contenidas en las Bases Administrativas”. Asimismo, en la Resolución Nº 1994-2007-TC-S1 el Tribu-nal precisó que «No debe perderse de vista que la disposición en el Reglamento de la Modalidad de Selección por Subasta Inversa Presencial, se re& ere a que los postores deben dejar constancia de su disconformidad del resultado del proceso de selección, mas no indicar la palabra «impugno», si no que sólo bastaría que indiquen y que conste en el acta del proceso, la no aceptación del resultado del proceso de selección. Tal a& rmación se sustenta en el principio de informalismo, pues las normas deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión & nal de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales».

En cuanto al Principio de Imparcialidad, la norma establece que la Administración se en-cuentra obligada a brindar un trato igualitario a los administrados; criterio que fue aplicado en la Resolución N° 1952-2007-TC-S1, donde el Tribunal estableció que «… los acuerdos y resoluciones de los funcionarios y depen-dencias responsables de las adquisiciones y contrataciones de la Entidad, se adoptarán en estricta aplicación de la Ley y su Regla-mento, así como en atención a criterios técnicos que permitan objetividad en el tratamiento a los postores y contratistas».

La Ley materia de análisis también consigna el Principio de Presunción de Veracidad en razón del cual, la Administración se encuentra obligada a creer en lo a& rmado, mediante De-claración Jurada, por el Administrado, admi-tiéndose prueba en contrario. Esta presunción dinamiza el trabajo del Comité Especial, pero recarga el de la Administración por cuanto es ella la llamada a veri& car la documentación. Sobre el particular, en la Resolución N° 080/2006.TC-SU el Tribunal estableció que “al no haber ofrecido el impugnante medios su& cientes para rebatir la presunción de veracidad de la documentación presentada por el postor adjudicatario de la Buena Pro, el Tribunal no se encuentra en condiciones de emitir una decisión al respecto. En estos casos es de aplicación el Principio de Pre-sunción de Veracidad”.

Por el Principio de Privilegio de Controles Posteriores, la Entidad debe fortalecer su

sistema de control interno a & n de detec-tar presuntas vulneraciones al Principio de Presunción de Veracidad. En relación a este principio, en la Resolución Nº 1949-2007-TC-S4 el Tribunal estableció que “La & scalización posterior integra parte de los procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa que tiene por & nali-dad veri& car de o& cio la autenticidad de las declaraciones, documentos e informaciones proporcionadas por los administrados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 32.1. de la Ley del Procedimiento Administrativo General y constituye la materialización del principio de privilegio de controles posteriores, a que se contrae el numeral 1.16 del artículo IV del Título Preliminar de esa misma Ley , cuya apli-cación puede ser ejercitada por el conjunto de los organismos que forman la administración pública nacional, dentro del cual se encuen-tra este Colegiado, en tanto órgano del CONSUCODE. Con relación a lo expuesto, el procedimiento de impugnación instaurado a raíz de la impugnación planteada com-parte la naturaleza de los procedimientos de evaluación previa en los que se aplica la & scalización posterior respectiva, en la medida en que el asunto en discusión debe ser previamente evaluado antes de adoptar la decisión de& nitiva”.

Finalmente, tenemos el Principio de E& cacia, por el cual ante los formalismos, se debe hacer prevalecer la & nalidad del acto, criterio que en las contrataciones del Estado se vincula a la conservación del acto, principio que se articula al accionar del Sistema Nacional de Control, tal como seguidamente ex-ponemos.

3.2. La Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sis-tema Nacional de Control y de la Con-traloría General de la República

La normativa de Control tiene algunos principios que son importantes en especial para los funcionarios y servidores públicos. Así tenemos al Principio de Legalidad, por el que la acción de control debe sujetarse a la legislación vigente; el Principio de Materia-lidad, en razón de lo cual sólo se revisarán los procesos de selección de mayor signi& -cación económica; el Principio de Control Selectivo, por el cual la auditoría se centrará en las áreas u órganos de mayor riesgo, como es el área de Logística y los comités especiales; el Principio de Presunción de Licitud, en mérito del cual el auditor debe partir del cumplimiento de la legalidad por parte de los funcionarios y servidores pú-blicos. El problema aquí es que en algunos casos el razonamiento es en contrario; el Principio de Acceso a la Información, por el cual el auditor tienen acceso a la informa-ción que requiera para el cumplimiento de su labor, no correspondiendo negársela; el Principio de Flexibilidad, por el que “al rea-lizarse el control, ha de otorgarse prioridad al logro de las metas propuestas, respecto de aquellos formalismos cuya omisión no incida en la validez de la operación objeto de la veri& cación, ni determinen aspectos

relevantes en la decisión & nal”, disposición que es concordante con el Principio de E& cacia de la Ley del Procedimiento Admi-nistrativo General, y que es poco usado por los auditores, ya que en la evaluación optan por privilegiar el formalismo, situación que deriva en determinación de responsabili-dades y los subsiguientes procesos admi-nistrativos disciplinarios, para evitar estos hechos los rindentes deberían exigir que los integrantes del Sistema Nacional de Control cumplan con este principio.

3.3. Los principios de la Ley de Contra-taciones y Adquisiciones del Estado. Decreto Legislativo N° 1017

Tal como hemos indicado, en el ámbito de las contrataciones y adquisiciones del Estado, los principios son de índole proce-dimental y contribuyen a resolver incerti-dumbres en los procesos de selección y a asegurar el cumplimiento de las garantías constitucionales en los procesos de selec-ción. Así, su objetivo es garantizar que el Sector Público “obtenga bienes y servicios de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados”, así como fomentar la transparencia en los procesos de selección. Los principios sirven de criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de la Ley y Reglamento, constituyéndose en parámetros “para la actuación de los funcio-narios y dependencias responsables”, con lo que devienen en límites a la potestad discre-cional, siendo directrices de interpretación de instrumentos “para suplir los vacíos o lagunas del ordenamiento en materia de contrataciones públicas”.

En cuanto a los criterios de “calidad reque-rida”, “forma oportuna” y “precios o costos adecuados” que se consignan en la normativa, mediante Pronunciamiento N° 041-2002 (GTN), el CONSUCODE estableció que “calidad re-querida” hace alusión a que quien determi-na la calidad de los bienes a adquirirse es la Entidad, sobre la base de lo determinado en las especi& caciones técnicas y que “forma oportuna” se re& ere al momento en que se produce la adquisición. En ese sentido, de la conjugación de la “calidad requerida” y la “forma oportuna” se puede precisar que los procesos de selección tienen como propósito adquirir lo que se necesita en el momento en que se necesita; adicional-mente debe tenerse en cuenta los “precios y los costos adecuados”.

No puede existir desmedro de cualquiera de ellos respecto de las otras & nalidades por lo que “no será conveniente que se adquiera bienes que, si bien pueden tener mejores características de las requeridas por la Entidad, no sean necesarios para los propó-sitos que se quieren cumplir. Asimismo, no podrá dejarse de adquirir bienes si, siendo necesaria la adquisición en un momento determinado porque existen & nes públicos que cumplir, el precio del mercado no sea precisamente el más económico”.


Informe EspecialIV3.3.1. Los principios vigentes de la

normativa derogada

1. Principio de Moralidad

Se re& ere al contenido del acto admi-nistrativo. No son su& cientes la técnica, la experiencia y conocimientos que se puedan esgrimir al momento de ejecu-tar el acto administrativo, es necesario que estos se encuentren acompañados de la actitud ética, fundamento de la moral pública, la misma que tiene como elementos constitutivos el “cuidado y vigilancia permanente, del patrimonio estatal; la moral personal o privada; la solidaridad ... la lealtad”; siendo sus características “la austeridad y sobrie-dad; discreción, reserva; objetividad, serenidad, imparcialidad en el ejercicio del cargo; espíritu de justicia social en sus decisiones; como síntesis, autoridad moral”19.

2. Principio de Libre Competencia

Es la exteriorización en el Derecho Administrativo de la relación Derecho – Economía. La Libre Competencia se articula en su desarrollo a la Economía de Mercado, donde la oferta y la de-manda se convierten en los reguladores por excelencia. Se re& ere a la libertad que existe entre los distintos postores para pre-sentar propuestas y competir entre ellos a efectos de ganar el proceso de selección en el que participan; no cabe restricción alguna, más allá de las señaladas por Ley expresa. Se asume que ante el llamado de la administración, todos los postores hábiles pueden formular ofertas.

3. Principio de Imparcialidad

Implica que en el Proceso de Selección la administración no puede actuar a fa-vor o en contra de determinada persona o institución, todas deben recibir igual trato y tener igualdad de oportunidades para competir. Sobre el sustento ético de este Principio, Bartolomé Fiorini indica, articu-lando su de& nición a la de Moralidad, que esta es producto “del comportamiento co-rrecto, se juzga a través de la conducta de sus agentes, de la insospechabilidad de los funcionarios y de la corrección de to-dos los actos integrantes de la operación selectiva. El temor a la connivencia(… ) es el temor a la quiebra de la imparcialidad …es la sospecha sobre corrección de la conducta administrativa. La connivencia entre el agente y un oferente, que pro-voca el trato desigual, es tan perniciosa como la que acontece entre los mismos oferentes.

4. Principio de E+ ciencia

A l respecto, mediante Resolución Nº 1010 / 2005.TC-SU, el Tribunal esta-bleció, articulando el Principio de E& -

19 Diez, Manuel María. Derecho Administrativo. 2da. Edición. Plus Ultra. T II Buenos Aires, Argentina. Pág. 265.

ciencia y los Factores de Evaluación, que si estos últimos tienen como propósito elegir la mejor propuesta, “la imposición de factores que no cumplan dicha & na-lidad es contraria al Principio de E& cien-cia, según el cual los bienes, servicios o ejecución de obras que se adquieran o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo de ejecución y entrega y deberán efectuarse en las mejores condiciones en su uso & nal. Esta & nalidad se alcanza con factores que permitan seleccionar la mejor oferta en cuanto a sus condiciones y calidad del bien ofrecido”.

5. Principio de Transparencia

Implica la obligación que tienen las entidades “de brindar información a la ciudadanía respecto a la conducción de los procesos de selección así como respecto a la ejecución y resultado de las transacciones, a & n de brindar ele-mentos para la evaluación de la gestión pública, a través de la publicidad de estas adquisiciones y contrataciones”. En razón de este principio, en las con-trataciones y adquisiciones deberán efectuarse sobre la base de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles a los postores, los que “tendrán acceso, durante el proceso de selección, a la documentación de las adquisiciones y contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la Ley y el (…) Reglamento, la convoca-torias, otorgamiento de la Buena pro y resultados deben ser de público conocimiento”. En la Resolución N° 454/2004.TC-SU el Tribunal amplió el criterio expuesto indicando que toda adquisición o contratación “debe reali-zarse sobre la base de criterios y cali& ca-ciones claras, objetivas y debidamente sustentadas”.

6. Principio de Economía

Este es un principio que siempre ha generado problemas en los procesos de selección y que en nuestra opinión debe ser concordado con el de Eficien-cia. En la Ley se establece, desde una perspectiva pragmática, que en todo proceso de selección se aplicarán los criterios de “simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los pro-cesos de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar en las Bases y en los contratos exigencias y formalidades costosas e innecesarias”.

7. Principio de Vigencia Tecnológica

Sobre este tema, la Ley establece que tanto los bienes y servicios como la ejecución de obras “deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnológica necesarias para cumplir con

efectividad los & nes para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados, y por un determinado y previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientí& cos y tecnológicos”; disposición con la que concordamos plenamente.

3.3.2. Los nuevos principios

La nueva Ley, incorpora nuevos principios dándole con ello una nueva dimensión a dicha legislación. Así, se han incorporado como principios los siguientes: Principio de Promoción del Desarrollo Humano, por el cual se entiende que las contrataciones pú-blicas deben permitir el desarrollo humano según estándares internacionales, con esta disposición se pueden acabar los gastos insulsos para priorizar las contrataciones necesarias y eficaces; el Principio de Pu-blicidad, que obliga a la difusión de los procesos de selección que se convoquen; el Principio de Equidad por el que se esta-blece que en las prestaciones y derechos de las partes debe existir una relación “de equivalencia y proporcionalidad”, dispo-sición que se proyectará en el equilibrio de la ecuación financiera del Contrato; el Principio de Sostenibilidad Ambiental, por el que se procura garantizar que las contrataciones y adquisiciones estatales, así como la ejecución de obras, no afecten el medio ambiente.

Estos nuevos principios coexisten con los ya vigentes, como el Principio de Mo-ralidad, el Principio de Libre Competencia; el Principio de Imparcialidad; el Principio de E& ciencia; el Principio de Transparencia; el Principio de Economía; el Principio de Vigencia Tecnológica y el Principio de Trato Justo e Igualitario.

4. La re% exión & nal

De lo expuesto podemos concluir en que la conjunción y articulación de principios permite no sólo tener una visión de con-junto de los que subyacen en las normas administrativas afines, sino que además viabiliza que estos puedan ser utilizados por la Administración en las actividades de gestión y control, y por los Administrados en la de participación en los procesos de selección y impugnación de las decisiones de la Entidad.

Por ello la necesidad de comprender que más allá de lo establecido en los articulados de la Ley, tenemos a los principios como orientadores en la interpretación de la normativa y del accionar de los actores. En este camino absolvemos las interrogantes que nos formuláramos al inicio del presente trabajo. No es necesario conocer la totalidad de la legislación, pero sí saber que esta se orienta por principios que pueden ser la vía de solución a nuestros problemas coyunturales.

Resumen Gerencial de las Normas Internacionales del Sector Público

1. Introducción

La preocupación de los organismos inter-nacionales como el Organismo Mundial de Contabilidad y el Fondo Monetario Internacional (OMC y FMI), así como el mer-cado económico global, de uniformizar y armonizar la contabilidad a nivel mundial ha sido constante y permanente, de manera tal que el objetivo central ha sido darle un di-reccionamiento hacia la uniformidad de las normas y procedimientos de contabilidad pública y armonizar los distintos criterios y opiniones sobre los diferentes aspectos de la contabilidad gubernamental, pero ante todo, promover la alta calidad de la infor-mación % nanciera. Ante esta preocupación nace un organismo internacional, Consejo

Info

rmes

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s

de Normas Internacionales de Contabili-dad (IASB), cuyo ámbito de aplicación es el sector público, así como el “IFAC”, cuyo ámbito de aplicación es el sector guberna-mental a través de su comité especializado y promueven las Normas Internacionales de Contabilidad NIC-SP, debido a la existencia de un vacío sustancial entre la uniformidad y los distintos criterios de tratamiento, contabilización, reconocimiento, medición y presentación de la información % nanciera entre los distintos países.

Actualmente, el IFAC ha emitido 26 normas de las cuales sólo han o% cializado el Consejo Normativo de Contabilidad o la Dirección General de Contabilidad.

Las NIC-SP aún no han sido concordadas con el Plan Contable Gubernamental, para ello se espera que el Consejo Normativo de Contabilidad esté abocado, a % n de encon-trar los elementos del P.C.G.

2. ¿Qué es el IFAC?

La Federación Internacional de Contadores (IFAC) es la organización mundial para la profesión contable del sector público que trabaja con sus 163 miembros. Esta organización está presente en 119 países, promoviendo estándares de alta calidad, para la contabilidad pública a nivel mundial, y representan a 2.5 millones de contadores del S.P.

3. ¿Qué es el IPSAAB?

Es una junta técnica de la IFAC que ha reemplazado al Comité del Sector Público (PSC) formada para abordar a través de una coordinadora mundial las necesidades de la contabilidad pública y, promover un programa dirigido a desarrollar las NIC-SP o IPSAS, inherentes a la información % nanciera del sector público.

Además de desarrollar las NIC-SP, ¿qué otros aspectos promueve el IPSAAB?

• Analizar y evaluar las necesidades

probables de información financiera requeridos por los usuarios.

• Promover las bases contables que podrían adaptarse para satisfacer las necesidades de información.

• Analizar con mayor profundidad los elementos de los EE.FF. bajo las distintas bases de contabilidad: base de deven-gado o base de efectivo o realizable.

• Investigar ¿qué otras transacciones, recursos y obligaciones deberían iden-ti% carse como parte del gobierno y su incidencia en la información % nancie-ra?

4. Importancia del programa de desarrollo de las NIC-SP

Los gobiernos a nivel mundial mueven ingentes cantidades de recursos % nancieros a través de la recaudación de impuestos y otros ingresos, así como a la percepción de préstamos internos y externos, transfe-rencias y otros, controlan, consumen y/o redistribuyen recursos importantes hacia programas sociales y proyectos de inversión cuyos resultados e impacto muchas veces no son medidos. Producto de ello existe una gran preocupación de cómo medir y controlar esos resultados, de cómo redi-reccionar hacia el bienestar económico y social y complementariamente al éxito de los planes de desarrollo.

En tal sentido, el programa de desarrollo fue establecido como respuesta a la pre-ocupación de la variabilidad de generación de la información % nanciera en los distintos países, así como la calidad de la misma base de la medición de resultados; cuya consistencia, con% abilidad y razonabilidad condiciona muchas veces el éxito de los objetivos estratégicos de los países.

5. Concepto de las NIC-SP

Es el conjunto de normas o disposiciones de carácter mundial, cuyo propósito es

Área

Parte I

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1V

Sistema Nacional de Contabilidad y NICs - SP V

Autor : C.P.C. Juan Francisco Alvarez Illanes(*)

Título : Resumen Gerencial de las Normas Interna-cionales del Sector Público (Parte I)


Ficha Técnica

1. Introducción

2. ¿Qué es el IFAC?

3. ¿Qué es el IPSAAB?

4. Importancia del programa de desarrollo de las NIC-SP

5. Concepto de las NIC-SP

6. Objetivos

7. Finalidad de las NIC-SP

NIC-SP 1: Presentación de EE.FF.

NIC-SP 2: Estado de Flujos de Efectivo

NIC-SP 3: Superávit Neto o Dé& cit del período Errores Fundamentales y Cambios en las Esti-maciones y Políticas Contables

NIC-SP 4: Efecto de las variaciones en el tipo de cambio

Sumario

* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales

Asesor de Sociedades de Auditoría Externa

Conferencista a Nivel Nacional

uniformizar y armonizar los criterios de aplicación en la contabilidad pública, los métodos, procedimientos, las políticas y

las prácticas contables a nivel internacional, así como promover la uniformidad en el reconocimiento, medición o valuación y

presentación de la información % nanciera a través de los EE.FF. y la forma como debe ser revelada sea con% able, razonable, com-prensible, transparente y comparable con los EE.FF. de otros países y pueda promover que las entidades del sector público tomen decisiones % nancieras sanas.

6. Objetivos • Contribuir a la elaboración y adopción

de principios de contabilidad que sean apropiados, equilibrados y comparables internacionalmente.

• Promover la armonización de las prácti-cas contables a nivel internacional.

• Promover el desarrollo de políticas con-tables a nivel nacional e internacional.

• Orientar la aplicación de los criterios a utilizar sobre hechos económicos y transacciones realizadas por la entidad desde el punto de vista de:- Reconocimiento. - Medición. - Revelación.

• Orientar a los usuarios de los estados % nancieros a interpretar la información patrimonial y presupuestaria.

7. Finalidad de las NIC-SP • Armonizar la aplicación de las normas

de contabilidad a nivel internacional que deben ser aplicados por los con-tadores en forma obligatoria a % n de generar información:

- Con% able,

- Razonable,

- Transparente, y

- Comparable internacionalmente (planes de cuenta).

• El establecimiento de prácticas de infor-mación % nanciera adecuada.

• Consistencia en la aplicación de dichas prácticas.

• Uniformizar el lenguaje contable y % nanciero común.

• Reforzar el marco teórico gubernamen-tal.

NIC-SP vigentes aprobados por el IFAC y reconocidos en el país

NIC-SP Nº

Denominación Resolución de

aprobacionConcord. NIC/NIIF

01 Presentación de Estados Financieros CNC Nº 029-02-EF/93.01 1

02 Estado de Flujos de Efectivo CNC Nº 029-02-EF/93.01 7

03Superávit o Dé% cit neto del ejercicio errores sustanciales y cambio en las políticas contables

CNC Nº 029-02-EF/93.01 8

04 Efecto de las variaciones en el tipo de cambio CNC Nº 029-02-EF/93.01 21

05 Costos de endeudamiento CNC Nº 029-02-EF/93.01 23

06Estados % nancieros consolidados y tratamiento contable de las entidades controladas

Pendiente de o% cializac. 27

07 Tratamiento contable de las inversiones en empresas asociadas Pendiente de o% cializac. 28

08Presentación de información % nanciera sobre las participaciones en asociaciones en participación

CNC Nº 029-02-EF/93.01 31

09 Ingresos provenientes de transacciones de intercambio CNC Nº 029-02-EF/93.01 18

10Presentación de información % nanciera en una economía hiper-in* acionaria

CNC Nº 029-02-EF/93.01 29

11 Contratos de construcción Pendiente de o% cializac. 11

12 Existencias CNC Nº 029-02-EF/93.01 2

13 Contratos de arrendamiento CNC Nº 029-02-EF/93.01 17

14 Sucesos posteriores a la fecha de balance general CNC Nº 029-02-EF/93.01 10

15 Instrumentos Financieros: revleación y presentación CNC Nº 029-02-EF/93.01 32

16 Inversión Inmobiliaria CNC Nº 029-02-EF/93.01 40

17 Inmuebles, Maquinaria y Equipo CNC Nº 029-02-EF/93.01 16

18 Presentación de información por segmentos R.D. Nº 001-2006-EF/93.01 14

19 Provisiones, pasivos y activos contingentes R.D. Nº 001-2006-EF/93.01 37

20 Revelaciones sobre partes relacionadas R.D. Nº 001-2006-EF/93.01 24

21 Deterioro de activos no generadores de efectivo R.D. Nº 001-2006-EF/93.01 36

22 Revelación de información % nanciera del gobierno central Pendiente de o% cializac.

23 Ingresos por transacciones sin contra prestaciones Pendiente de o% cializac.

24 Presentación de información presupuestaria en los EE.FF. Pendiente de o% cializac.

25 Bene% cios a los empleados Pendiente de o% cializac. 19

26 Deterioro de activos generadores de efectivo Pendiente de o% cializac. 36

* S/N Información % nanciera sobre la base contable de efectivo Pendiente de o% cializac.

25 Normas bajo el principio de lo devengado

02 Norma bajo el principio de lo realizado(efectivo de caja y estado de * ujos de efectivo NIC-SP 2)

A. Concepto

Es el conjunto de estados % nancieros mediante el cual se representa la situa-ción económica y % nanciera de la enti-dad, así como de sus * ujos de efectivo en forma estructurada, obtenida de las transacciones u operaciones corrientes y de inversión durante un período de-terminado bajo normas y principios de contabilidad.

B. Propósito de la norma

Establece las consideraciones generales para la presentación de los EE.FF. y la

guía para la estructura de dichos EE.FF., así como los requisitos mínimos para su contenido en el marco del sistema de contabilidad.

C. Objetivo

Establecer las bases de presentación de los EE.FF. con propósitos de información general, con la % nalidad de asegurar la comparabilidad de los mismos durante varios ejercicios.

D. Componentes de los EE.FF.

El párrafo 19 de la NIC-SP 1 señala que

un conjunto completo de EE.FF. Consta de los siguientes componentes:

a) Un estado de situación % nanciera (Balance General).

b) Un estado de rendimiento % nanciero (Estado de gestión).

c) Un estado de cambios en los activos netos/patrimonio neto.

d) Un estado de * ujos de efectivo.

e) Políticas contables y notas explica-tivas.

NIC-SP 1: Presentación de Estados Financieros

Informe EspecialV

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082V

Estructura de las NIC-SP

Ámbito de aplicación

Ámbito de no aplicación

Las NIC-SP se aplican a todas las entidades del sector público excepto a las empresas públicas (bajo el ámbito del FONAFE y las empresas de tratamiento empresarial)

De% nicionesEstructura

y contenido Características

especiales

Describen los aspectos espe-ciales y las consideraciones propias de cada NIC-SP. Su desarrollo, metodología y procedimientos sui gene-ris que se aplican en cada norma.

Conformado por el conjunto de teorías asocia-das al desenvolvimiento de las diversas transac-ciones económicas ocurridas en las entidades del sector público que están relacionadas a cada norma y se rigen por una relación de causalidad y efecto estableciendo los criterios y tratamiento contable prescritas.

Constituido por el glosario de de% niciones para cada norma que amplía y com-plementa los conceptos y los criterios de interpreta-ción, aplicación y desarrollo de la misma.

Introducción

Objetivo

Alcance

En que momento se efectúa el re-conocimiento

Proceso de incorporación en los EE.FF. de una partida contable, a través de las diversas operaciones que realiza una entidad, cuyos valores se expresan en va-lores monetarios por medio de la contabilización que constituyan elementos patrimoniales reconocibles.

Bases de valuación

Característica fundamental de los EE.FF. cuyo objetivo fundamental es proporcionar información de los hechos económicos efectuados por la entidad. La revelación particularmente se efectuará mostrando la naturaleza y el monto de cada partida, reconocido y valuado de acuerdo a las NIC-SP.

Información a revelar

• Que sea probable que cualquier bene% cio económico asociado a la partida ingresa o salga de la entidad.

• Que la partida tenga un costo o valor que pueda ser medido con % abilidad.

• Que la partida sea un recurso controlado.

• Las revelaciones varían según cada partida en los EE.FF., por ejemplo: - Las cuentas por cobrar se revelan según el saldo de su valor nominal por percibir o por cobrar

clasi% cado por conceptos originados de ingresos tributarios y no tributarios, así como otras cuentas por cobrar diversas no relacionadas con el giro principal (párrafo 96 literal b NIC-SP 1).

- Las existencias deben revelarse clasi% cándolas de conformidad con las pautas apropiadas por la NIC-SP 12 párrafos 40 y 41.

• Monto acumulado por clases (mercaderías, materia prima, suministros de funcionamiento, etc.). • Por el valor neto realizable. • Además se revelarán: políticas contables aplicadas, tratamiento de los saldos en moneda extranjera,

costos de adquisición, costos de transformación, devoluciones, desvalorizaciones, etc.

Parte cualitativa de una operación de activo, pasivo y resultados conformado por ciertas condiciones o requisitos de medición o valuación que cumplir con la % nalidad de reducir el grado de incertidumbre y perfeccionar su valor.

A. Concepto

Es un estado % nanciero que muestra la generación de efectivo o equivalente de efectivo durante el ejercicio, identi-% cando el tipo de ingresos tributarios, no tributarios, transferencias corrientes y de capital recibidos y otros ingresos, así como los gastos corrientes operativos, de inversión y otros, clasificándolos sistemáticamente en actividades de operación, inversión o % nanciamiento.

B. Propósito de la norma

Señalar la forma en que la entidad ha recaudado el efectivo y la forma en que ha sido utilizado requiriendo el suminis-tro de información sobre los cambios en efectivo y sus equivalentes durante el período derivado de actividades de

• Objetivo • Alcance • Finalidad de los EE.FF. • Responsabilidad de su emisión• Componentes de los EE.FF.

• Estructura y contenido de cada estado % nanciero• Consideraciones generales relacionadas con los

EE.FF.o Presunción razonableo Políticas contables y revelacióno Entidad en marcha

o Uniformidad en la presentación o Importancia relativa y agrupación de datos o Compensación o Información comparativa • Notas y anexos

Contenido

NIC-SP 2: Estado de Flujos de Efectivo

operación, inversión y % nanciamiento, denotando la habilidad de la gerencia para generar dicho efectivo.

C. Objetivo

Identi% car las fuentes de ingresos de efectivo ejecutados o realizados duran-te el ejercicio a través de las distintas

fuentes de % nanciamiento clasi% cados en actividades, así como los gastos o aplicaciones en efectivo realizados du-rante el ejercicio (gastos de operación, inversión y % nanciamiento) y el saldo % -nal de efectivo o equivalente de efectivo generado a la fecha de presentación de los EE.FF.

• Objetivo • Alcance • Presentación y formas de presentación

o Actividades de operación o Actividades de inversión o Actividades de % nanciamiento

• Información sobre los * ujos generados por activi-dades

• Flujos de efectivo en moneda extrajera • Partidas extraordinarias, intereses y dividendos • Inversiones en entidades controladas • Operaciones no monetarias • Estructura del estado de * ujos de efectivo • Métodos de presentación • Otras informaciones a revelar

Contenido

Revela-ción

Reconoci-miento

Valuación

a) Costo histórico b) Costo corriente

c) Valor realizable d) Valor presente

(Párrafos 99 y 100 marco conceptual) e) Valor razonable

Caracte-rísticas

esenciales

NIC-SP 3: Superávit o Dé& cit Neto del ejercicio, errores sustanciales y cambios en las políticas contables

A. Superávit neto o déficit del período

La norma promueve que para la deter-minación de los resultados del ejercicio (superávit o déficit) se debe incluir todos los ingresos y gastos ordinarios, distinguiendo en forma separada de los

ingresos y gastos extraordinarios a menos que otra NIC-SP disponga lo contrario.

B. Errores fundamentales

Son los errores de contabilidad come-tidos durante el ejercicio pasado o pre-sente que, habiendo sido descubiertos

en el período corriente, resulten de una importancia tal que hacen que los EE.FF. no puedan ser considerados % dedignos tal como fueron emitidos en su momen-to, para lo cual es necesario corregirlos bajo la premisa de dos métodos: trata-miento de referencia y/o tratamiento alternativo permitido.

Área Sistema Nacional de Contabilidad y NICs - SP V


Clasi& cación de las NIC-SP por grandes rubros de los EE.FF.

Reconocimiento, medición y revela-

ción de pasivos

Reconocimiento medición y revela-

ción de activos

Reconocimiento, medición y revela-ción de resultados

Reconocimiento, medición y reve-

lación en negocios conjuntos

MARCO

CONCEPTUAL

Revelación de información

% nanciera

1 Presentación de EE.FF.2 Estado de Flujos de efectivo 3 Superávit o Déficit neto del ejercicio, errores

sustanciales y cambios en las políticas contables10 Presentación de información % nanciera en econo-

mías hiperin* acionarias18 Información por segmentos 20 Revelación sobre entes o partes relacionadas 22 Revelación de Información Financiera del Gobierno

Central 24 Presentación de información presupuestaria en los

EE.FF.

NIC-SP Denominación

12 Existencias 13 Contratos de arrendamiento (leasing, financ. y

operativo) 15 Títulos % nancieros, revelación y presentación 16 Inversión inmobiliaria 17 Inmuebles, maquinaria y equipo 21 Deterioro de activos no generadores de efectivo 26 Deterioro de activos generadores de efectivo


14 Hechos ocurridos después de la presentación de EE.FF.

19 Provisiones, pasivos contingentes, activos contin-gentes

25 Bene% cios a los empleados


4 Efecto de las variaciones en el tipo de cambio 5 Costos de endeudamiento 9 Ingresos provenientes de transacciones de inter-

cambio 11 Contratos de construcción 14 Hechos ocurridos después de la presentación de

EE.FF.23 Ingresos por transacciones sin contraprestación


6 Estados % nancieros consolidados y tratamiento contable de entidades controladas

7 Tratamiento contable de inversiones en entidades asociadas

8 Presentación de la información % nanciera de las participaciones en asociaciones en participación


C. Cambios en las estimaciones contables

Como resultado de las incertidumbres inherentes a las actividades de la enti-dad muchas de las partidas de los EE.FF. no pueden ser medidos con precisión, sino sólo a través de estimaciones (de-preciaciones, provisiones de cobranza dudosa, para desvalorización de exis-tencias, amortizaciones, etc.).

Por lo tanto, la entidad al hacer dichos cambios, debe medir la trascendencia e incidencia en los EE.FF. cuyo efecto debe ser incluido en el estado de resultados de período.

D. Cambios en las políticas conta-bles

Las políticas contables son los linea-mientos de acción que aplica una entidad durante el proceso de conta-bilidad, así como en la generación de información % nanciera y está constituida por los principios, bases, métodos, convenciones, reglas y procedimientos adoptados por la entidad en la prepa-ración y presentación de sus EE.FF.

Por lo tanto, la presente norma sugiere que las políticas contables deben ser constantes y permanentes durante intervalos de tiempo su% cientes para poder comparar EE.FF. e identificar tendencias en la situación % nanciera, en los resultados y en los * ujos de efec-tivo, a menos que se puedan realizar cambios sólo por mandato normativo obligatorio o cuando la gerencia sugiera el cambio por motivos de conveniencia de la entidad y generar información más apropiada y % able.

E. Propósito de la norma

Especi% ca el tratamiento contable para los cambios en las estimaciones conta-bles, cambios en las políticas contables y la corrección de errores fundamentales, de% niendo las partidas extraordinarias

y ordinarias que requiere la revelación separada de ciertos rubros en los EE.FF.

F. Objetivo Promueve el tratamiento contable para

los cambios en las estimaciones de con-tabilidad, los cam-bios en las políticas de contabilidad y la corrección de los errores funda-mentales a través de dos métodos: tratamiento de referencia, en el que la corrección de errores de ejer-cicios anteriores debe ajustarse contra los saldos de los resulta-dos acumulados (Cuenta 59), trata-miento alternati-vo permitido que considera que el importe de la co-rrección de errores del ejercicio o de ejercicios ante-riores debe ser ajustado dentro del período con-table a cuentas de resultados del ejercicio.

G. Contenido• Objetivo

• Alcance

• Resultado neto, ahorro o desaho-rro del período (dé% cit o superá-vit)

• Partidas ordinarias o extraordinarias

• Estimaciones con-tables, cambios

en las estimaciones

• Errores fundamentales

• Métodos de corrección: tratamiento referencial o tratamiento alternativo permitido

• Cambios en las políticas contables

NIC-SP 4: Efecto de las variaciones en el tipo de cambio

A. Aspectos generales

En las entidades del sector público durante el ejercicio % scal se desarrollan todo tipo de operaciones, alguna de las cuales se realizan en moneda extranjera o puedan tener transacciones en el extranjero, por tanto dichas operacio-nes deben ser expresadas en moneda nacional habitualmente utilizadas por la entidad. Por ello, surgen preguntas como ¿Qué tipo de cambio se debe utilizar, compra o venta? ¿Qué puede hacer con las variaciones en el tipo de cambio? Y ¿Cómo proceder para su reconocimiento?, etc.

B. Propósito

La presente norma se ocupa tanto de la presentación de los ingresos y gastos provenientes de operaciones realizadas en el extranjero. Producto de ello surge una diferencia, la misma que debe ser reconocida como ingreso o gasto del ejercicio; por lo que la norma prescribe el tratamiento correspondiente.

C. Objetivo

Promover la contabilización adecuada de algunas operaciones realizadas en moneda extranjera y determinar el tipo de cambio a utilizar, así como su reco-nocimiento inicial y % nal, su revelación y presentación de los saldos % nales en los EE.FF. y sus efectos por la diferencia de cambio en el estado de resultados.

• Objetivo • Alcance • Transacciones en moneda

extranjera

o Reconocimiento inicial o Reconocimiento en EE.FF.

posteriores o Inversión en entidades extran-

jeras

• Tipo de cambio a utilizar • EE.FF. de operaciones en el

extranjero • Información a revelar • Presentación y exposición

Contenido

Informes EspecialesV


NIC-SP 5: Costos de Financiamiento

A. Financiamiento o Endeuda-miento Público

Es el proceso a través del cual una enti-dad pública obtiene recursos % nancieros mediante operaciones de crédito, con la % nalidad de solventar sus necesidades % nancieras temporales, bajo cualquier modalidad de % nanciamiento sujeto a reembolso.

B. Propósito Promover la aplicación correcta y

adecuada de los costos por intereses generados en préstamos realizados por las entidades del sector público, así

como su reconocimiento inicial y % nal, inicio de la capitalización, suspensión de la capitalización, % n de capitalización, información a revelar, etc.

C. Objetivo Prescribe el tratamiento contable de los

costos de % nanciamiento por endeuda-miento público que realizan las entida-

des del Estado y los requerimientos para que dichos costos se consideren como gastos o se capitalicen, basándose en el tratamiento alternativo permitido, tomando en consideración que dicha capitalización sea atribuibles directa-mente a la adquisición, construcción o producción de un activo.

• Objetivo • Alcance • Costos por intereses • Tratamiento referencial

• Tratamiento alternativo permitido

• Reconocimiento • Costos por intereses sus-

ceptibles de capitalización

• Inicio de la capitalización • Suspensión de la capitaliza-

ción • Fin de capitalización • Información a revelar

Contenido

NIC-SP 6: Estados Financieros Consolidados y registro de entidades controladasA. Concepto Son aquellos EE.FF. que presentan la

situación % nanciera, los resultados de sus operaciones, los cambios en el patrimo-nio, así como sus * ujos de efectivo de la empresa o entidad matriz o asociada y sus subordinadas o controladas como si fue-ran los de un solo ente económico. Para tal efecto, la consolidación de los EE.FF. de la matriz y la entidad controlada deben preparar EE.FF. a una misma fecha bajo los mismos criterios y métodos contables.

B. Propósito La presente norma requiere que todas

las entidades controladoras preparen EE.FF. consolidados en el que se revelen que las partidas de los EE.FF. se conso-liden rubro por rubro eliminando las

operaciones recíprocas entre entidades controladas.

La norma también contiene una discu-sión detallada del concepto de control, tal como se aplica en el sector público y una guía para determinar si el control existe para % nes de información % nanciera.

C. Objetivo Esta norma debe ser aplicada en la

preparación y presentación de EE.FF. consolidados de las inversiones en entidades controladas subsidiarias, negocios conjuntos y asociadas o en los EE.FF. separados de una controladora, de un participante en un negocio con-junto o de un inversor, estableciendo los procedimientos de consolidación así como la eliminación de los saldos de las transacciones, ingresos y gastos intergrupo, información a revelar, etc.

• Objetivo • Alcance • Establecimiento del con-

trol sobre otra entidad para % nes de presentación

de información % nanciera • Operaciones de consolida-

ción • Contabilización de las

entidades controladas dentro de los EE.FF. de la

controladora • Consolidación de EE.FF. • Presentación de EE.FF.

consolidados • Información a revelar

Contenido

NIC-SP 7: Tratamiento Contable de las inversiones en entidades asociadas

A. Aspectos generales Durante muchos años, algunas enti-

dades del sector público del gobierno central, gobiernos regionales, gobiernos locales, universidades y otros organis-mos descentralizados vienen invirtiendo los excedentes de recursos % nancieros sea por cuestiones estratégicas o generar mayores recursos propios, en actividades de tipo empresarial o en entidades aso-ciadas bajo la forma de inversiones.

Por lo tanto, las inversiones son activos % nancieros cuya tenencia mantiene una entidad destinados a realizar negocios conjuntos a través de la adquisición de acciones o participaciones, con el propósito de incrementar la riqueza y/o generar mayores recursos o impulsar actividades productivas.

Para tal efecto, se promueve una NIC-SP que establezca los lineamientos para su tratamiento contable.

B. Entidades asociadas

Entidad económica o entidad asociada es la organización sobre la que el inver-sionista (el estado o cualquier entidad

pública) ejerce influencia notable o significativa en su gestión sin llegar al dominio de la empresa o entidad asociada y cuenta con el control man-comunado de ella (poder para dirigir políticas % nancieras y de operación. Por tanto, no se considera % lial ni asociación en participación).

C. Propósito Esta norma es aplicable en la conta-

bilización por parte de una entidad pública que posee inversiones en entidades asociadas bajo la forma de negocios conjuntos, que no cumplen las condiciones para ser consideradas dependientes de la entidad principal que posee la inversión, pero que esta ejerce in* uencia signi% cativa. Por tanto,

la norma prescribe la uniformidad del tratamiento correcto de la contabilidad de las inversiones realizadas en otra entidad o empresa asociada.

D. Objetivo

La presente norma proporciona la base para el tratamiento contable de la participación de la entidad en negocios conjuntos bajo la forma de entidades asociadas, es decir, la inversión efec-tuada a otras entidades o empresas públicas le confiere a la entidad los riesgos y retribuciones que se generen de tal inversión. Por lo tanto, la con-tabilización se podrá realizar bajo dos métodos: método del costo o método de participación patrimonial.

• Objetivo • Alcance • Reconocimiento de las

inversiones • Inicial • Final

• Registro de la inversión • Método del costo • Método patrimonial • Reconocimiento de las

variaciones patrimoniales • Reconocimiento de los

superávit recibidos

• EE.FF. consolidados • EE.FF. del inversionista • Aplicación del método

patrimonial • Pérdida por desvalorización • Contingencias • Revelaciones

Contenido



Entidad encargante Entidad encargada

1. Otorga los recursos administrativos por el Tesoro Público a una Unidad Operativa para la ejecución de un proyecto o actividad que forma parte de su presupuesto.

1. Entidad que recibe los recursos del encargante para realizar actividades o proyectos con cargo a rendir cuentas estos recursos no forman parte de su presupuesto.

2. Solicitará a la Dirección General del Tesoro Público la apertura de una “Cuenta Central de Encargos” a otorgarse.

2. La cuenta bancaria de reversión es habilitada para que pueda efectuar pagos según el con-venio realizado, en ningún caso recibe abonos.

3. Solicitará también la apertura de las cuentas bancarias de reversión a nombre de cada una de las unidades ejecutoras o unidades operativas, que funcionará con la cuenta central correspondiente.

3. Sólo registrará en esta cuenta los cheques o car-tas órdenes según lo establecido en la Directiva de Tesorería.

4. Contabiliza la ejecución del gasto mediante las cuen-tas patrimoniales correspondientes.

4. Mediante cuentas de orden deberá controlar las habilitaciones de los recursos según cartas orden aprobadas, rebajando estas cuentas de orden por los montos utilizados y no utilizados.

Procedimiento contable de encargos generales otorgados con fuente de & nanciamiento de recursos ordinarios

Entidad encargante

Registra en cuenta de orden los giros de cheques y las cartas orden

Entidad encargada

Cuenta central de encargos

Habilitación de la cuenta con carta orden

Débitos por giro de los che-ques en la entidad encargada con cargo a la cuenta central

de encargos

Cuenta bancaria de reversión

Registra en cuenta de orden los saldos no utilizados de las habilitaciones

Por giro de cheques cartas órdenes

3 5

1

4

Registrar en cuenta de orden la carta orden por la habilitación de esta cuenta2

Utilización de recursos públicos por la modalidad de encargo

La administración % nanciera del sector pú-blico comprende un conjunto de normas, principios y procedimientos utilizados por los sistemas que lo conforman y, a través de ellos, por las entidades y organismos participantes, con respecto a la ejecución de presupuesto. El artículo 59 de la Ley Nº 28411 Ley General del Sistema Nacional de Pre-supuesto, establece dos tipos de ejecución presupuestal de las actividades, proyectos y componentes:

a) Ejecución Presupuestaria Directa: Se produce cuando la entidad con su per-sonal e infraestructura es el ejecutor pre-supuestal y % nanciero de las actividades y proyectos, así como de sus respectivos componentes.

b) Ejecución Presupuestaria Indirecta: Se produce cuando la ejecución física y/o % nanciera de las actividades y proyectos, así como de sus respectivos componen-tes, es realizada por una entidad distinta al pliego; sea por efecto de un contrato o convenio celebrado con una entidad privada, o con una entidad pública, sea a título oneroso o gratuito.

El tipo de la ejecución del presupuesto en forma indirecta de acuerdo a lo descrito en el artículo 62 de la Directiva de Teso-rería Nº 001-2007-EF/77.15 se denomina “ENCARGOS”.

Asimismo, complementa esta de% nición el numeral 5.1 del Instructivo Nº 018 – 2002 – EF/93.01 aprobado por la Resolución de Contaduría Nº 150–2002–ef-93.01 de la siguiente manera:

Encargos

Es la ejecución de determinadas actividades y/o proyectos que por su naturaleza o condiciones en que deben desarrollarse, requiere que sean realizadas por unida-des desconcentradas confortantes de la estructura orgánica de la misma unidad ejecutora (unidad operativa), o por otra unidad ejecutora, distinta de aquella en la cual han sido programadas dichas actividades y/o proyectos y a la que se le ha asignado los recursos presupuestales correspondientes.

Encargo

Es la unidad ejecutora que otorga los re-cursos presupuestarios bajo la modalidad de encargos (cuenta de programación y asignación de los recursos), lleva el control de los encargos otorgados y sus correspon-dientes rendiciones de cuenta.

Encargada

Es la unidad ejecutora o unidad operativa que recibe los recursos bajo la modalidad de “Encargos” sin afectación presupuestaria, ejecutando % nancieramente los recursos recibidos y rinde cuenta documentada de la ejecución del gasto.

Casos de encargos

Por otro lado, el numeral 5.2 del referido instructivo determina que los casos de encargos son las siguientes:

a) Entre unidades ejecutoras que pertene-cen a diferentes pliegos presupuestarios.

b) Entre unidades ejecutoras del mismo pliego presupuestario.

c) Entre una unidad ejecutora y una o más de sus unidades operativas.

Continuando el numeral 5.3 del instructivo señala los procedimientos contables para el registro y control de los encargos:



Autor : Mg. Pascual Ayala Zavala (*)

Título : Utilización de recursos públicos por la modalidad de encargo

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Setiembre 2008

Ficha Técnica

Encargos

Encargo

Encargada

Casos de encargos

Caso Práctico

Ministerio de la Presidencia (Encargante)

Ministerio de Educación (Encargada)

Asientos contables

Mayorización de la Entidad Encargante

Sumario

* Docente universitario, Escuela Nacional de control.

Expositor a Nivel Nacional

Caso Práctico

El Ministerio de la Presidencia ha realizado un convenio con el Ministerio de Educación para llevar a cabo la construcción de una obra por la modalidad de encargos, para tal efecto ha entregado S/. 10,000, de los cuales el Ministerio de Educación ha eje-cutado S/. 8,000.

Ministerio de la Presidencia (Encar-gante)

1. Se registra el compromiso presupues-tario por el total de los gastos que se utilizará en la construcción de la obra por encargo S/. 10,000.

2. Se registra el compromiso patrimonial por el convenio suscrito para la obra por los S/. 10,000.

3. Se registra la carta orden para habilitar la cuenta central para habilitar la cuenta central aperturada por la entidad por S/. 10,000.

4. Se registra la incidencia presupuestaria por la carta orden para el depósito en la cuenta centralizadora por S/. 10,000.

5. Se registra el cheque pagado según estado bancario de la cuenta corriente del Tesoro Público por S/. 10,000.

6. Se realiza el registro para la habilitación de la cuenta centralizadora de los encar-gos, según carta orden por S/. 10,000.

7. Se registran los cheques pagados de la cuenta bancaria de reversión con cargo a la cuenta central de encargos por S/. 8,000.

8. Se registra la obra culminada del Minis-terio de Educación por los S/. 8,000 junto con la rendición de cuentas documen-tada.

9. Se devuelve el saldo no utilizado S/. 2,000 en la cuenta central de encar-gos devueltos al Tesoro Público.

10. Se registra la reversión efectuada al Tesoro Público de la cuenta Central de Encargos por S/. 2,000.

11. Se registra la rebaja del compromiso presupuestario debido al menor gasto efectuado según rendición de cuentas del Ministerio de Educación S/. 2,000.

12. Se realiza el registro presupuestario por la anulación de los gastos, de acuerdo a la rendición de cuentas S/. 2,000.

Ministerio de Educación (Encargada)

1. Se registra la habilitación del fondo a la cuenta bancaria de reversión por S/. 10,000.

2. Se registra los compromisos de los do-cumentos que realiza la entidad para los gastos materia del contrato de encargos por S/. 8,000.

3. Se registra los cheques girados para efectuar los pagos con cargo a la cuenta

de reversión, para la cancelación de las deudas contraídas, por las operaciones del encargo por S/. 8,000.

4. Se registra en cuentas de orden los cheques girados con cargo a la cuenta bancaria de reversión por S/. 8,000.

5. Se registran los debitos que se han efectuado en la cuenta de reversión con cargo a la cuenta central de encargos por S/. 8,000.

6. Se registra el saldo no utilizado de la habilitación efectuada en la cuenta de reversión por S/. 2,000.

7. Se registran las rendiciones de cuentas, que se entrega al Ministerio de la Presi-dencia, con documentos originales que sustentan el gasto. Por S/. 8,000.

Asientos contables:

Entidad encarganteMinisterio de la P residencia

94 CALENDARIO DE COMPROMISOS 10,000

95 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 10,000

Por el compromiso del monto a entregarse como encargo.

Debe Haber—————— 1 ——————

38 CARGAS DIFERIDAS 10,000

385 Encargos Otorgados

3851 Encargos Generales

42 CUENTAS POR PAGAR 10,000

429 Cuentas por pagar div.

Por las obligación patrimonial contraída en cumplimiento del convenio suscrito.

—————— 2 ——————


429 Cuentas por Pagar Div.

44 OBLIGACIONES DEL TESORO PÚBLICO 10,000

442 Gastos de Capital

Por la Carta Orden para habilitar la Cuenta Central aperturada por la entidad.

—————— 3 ——————

95 ASIGNAC. COMPROMET. 10,000

97 EJECUCIÓN DE GASTOS 10,000

Por la incidencia presupuestal de la carta orden para el depósito en la cuenta centralizadora.

—————— 4 ——————

44 OBLIGACIONES DEL TESORO PÚBLICO 10,000

442 Gastos de Capital

30 TRANSF. Y REM. DE CAPITAL 10,000

301 Transferencia Recibidas

01.01 Tesoro Público

Por los cheques pagados según extracto bancario de la cuenta corriente del Tesoro Público.

—————— 5 ——————

Debe Haber—————— 6 ——————


429 Cuentas por pagar Div.

10 CAJA Y BANCOS 8,000

104 Bancos Ctas. Corrientes

104.10 Encargos

Por los cheques pagados de la cuen-ta bancaria de reversión con cargo a la Cuenta Central de Encargos.

—————— 7 ——————



104.10 Encargos



Por la habilitación de la cuenta centralizadora de los encargos, según carta orden.

33 INMUEBLES MAQUINARIA Y EQUIPO 8,000

331 Bienes Inmuebles

331.02 Edi% cios

38 CARGAS DIFERIDAS

385 Encargos Otorgados 8,000

385.01 Encargos Generales

Por la obra recibida del encargada, junto con la rendición de cuentas.

—————— 8 ——————





104.10 Encargos

Por el saldo no utilizado en la cuenta central de encargos devueltos al Tesoro Público.

—————— 9 ——————

30 TRANSFER. Y REMESAS DE CAPITAL 2,000

302 Transferenc. Entregadas

302.01 Tesoro Público




Por la reversión efectuada al Tesoro Público de la Cuenta Central de Encargos.

—————— 10 ——————

95 ASIGNAC. COMPROMETID. 2,000

94 CALEND. DE COMPROM. 2,000

Por la rebaja del compromiso presupuestario debido al menor gasto efectuado según rendición de cuentas.

—————— 11 ——————

97 EJECUCIÓN DE GASTOS 2,000

95 ASIGNACIONES COMPROMETIDAS 2,000

Por las anulación de los gastos, de acuerdo a la rendición de cuentas.

—————— 12 ——————



Mayorización de la

Entidad EncarganteMinisterio de la Presidencia

42 Cuentas por Pagar

10,000 10,000 8,000 10,000 2,000 20,000 20,000

10 Caja y Bancos

10,000 8,000 2,000

10,000 10,000

44 Obligaciones T.P.

10,000 10,000

10,000 10,000

38 Cargas diferidas

10,000 8,000 2,000

10,000 10,000

30 Trans. y R.C.

2,000 10,000 2,000 10,000

33 Inmuebles M. y E.

8,000 0 8,000 0

Mayorización de la

Entidad EncargadaMinisterio de Educación

05 Valores y doc.

10,000 8,000 2,000 10,000 10,000

38 Cargas Diferidas

8,000 8,000 8,000 8,000

10 Caja y Bancos

8,000 8,000 8,000 8,000

06 Valores y Doc.

8,000 10,000 2,000 10,000 10,000

43 Encargos Rec.

8,000 8,000 8,000 8,000

42 Cuentas por Pagar

8,000 8,000 8,000 8,000

Entidad encargadaMinisterio de Educación

Debe Haber—————— 1 ——————



385 Encargos Generales


429 Cuentas por pagar div.

Por el compromiso de los docu-mentos que realiza la entidad encargada para los gastos materia del contrato.

—————— 2 ——————





104.10 Encargos

Por los cheques girados con cargo a la cuenta de reversión, para la cancelación de las contraídas, por las operaciones por encargo.

—————— 3 ——————

—————— 4 ——————



104.10 Encargos

43 ENCARGOS RECIBIDOS 8,000

Por el registro de los debitos en la cuenta de reversión con cargo a la Cuenta Central de encargos.

—————— 5 ——————

05 VALORES Y DOCUMENTOS 10,000

05.08 Documentos emitidos y/o recibidos

06 VALORES Y DOCUMENTOS EN CIRCULAC. Y CUSTODIA 10,000

06.08 Control de Documentos emitidos y/o recibidos

Por habilitación de fondo a la cuen-ta bancaria de reversión.





Por los cheques girados con cargo a la cuenta Bancario de Revisión.





Por el saldo de la habilitación efectuada en la cuenta de reversión no utilizada.

—————— 6 ——————

Debe Haber—————— 7 ——————

43 ENCARGOS RECIBIDOS 8,000




Por las rendiciones de cuentas, que entrega a la entidad encargante, con documentos originales sus-tentatorios de los gastos.



Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1VI

Registro en el SIAF-GL deEndeudamiento Interno - Gobiernos Locales

Las entidades y organismos del Sector Pú-blico están obligados a enviar o transmitir al Ministerio de Economía y Finanzas la información sobre las concertaciones de endeudamiento, desembolsos, servicios de la deuda y operaciones a& nes que acuerden, sin garantía del Gobierno Nacional, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General del Sistema Nacional de Endeuda-miento, Ley Nº 28563 y sus modificatorias, D.Leg. Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal, R.D. Nº 005-2006-EF/75.01. Directiva para la concertación de operaciones de endeudamiento público y la Resolución de Contraloría Nº 080-2004-C.G. Reglamento para la emisión de informe previo sobre operaciones de endeudamiento.

Dicha Información debe ser registrada en el Módulo SIAF de deuda, conforme al artículo 52º de la Ley Nº 28563. Por otro lado, La Di-rección Nacional de Endeudamiento Público durante el primer semestre del presente año ha registrado la existencia de más de cien municipalidades que no registraron en dicho Módulo, los datos concernientes a la deuda vigente, los desembolsos y/o pagos por las cuotas vencidas correspondientes a

Info

rme E

speci

al

algunos meses, tales como las obligaciones con el PREBAN y otras entidades & nancieras. En vista de ello, la Dirección Nacional de Tesoro Público fue cerrando mensualmente el sistema con la información existente, no permitiendo que se pueda registrar ningún otro compromiso pasado sin su conocimiento. Algunos municipios optaron por registrar sus compromisos anteriores correspondientes a Servicios de la Deuda, en los meses que sí permitía el sistema, vale decir, en el mes actual vigente, aun cuando los com-promisos pertenecían a meses anteriores, todo ello con la & nalidad de cerrar la información & nanciera y presupuestal del semestre.

En consecuencia, muchos de los municipios efectuaron su cierre semestral presupuestal y & nanciero, registrando sus gastos pasados correspondientes al Servicio de la Deuda en los meses que aceptaba el sistema por más que no existiera concordancia con las notas de cargo correspondiente.

Asimismo, es importante señalar que la Dirección Nacional de Endeudamiento Pú-blico no acepta que los registros atrazados sean regularizados en meses posteriores, para lo cual solicita el apoyo del SIAF para que se comunique a los usuarios la posibi-lidad de regularizar el registro en otro mes sin su consentimiento; por consiguiente, los registros que se realizaron en los meses que no corresponden y que se realizaron para & nes de presentación de la Informa-ción Financiera correspondiente al Primer Semestre del Año deben de ser anulados y registrados en forma correcta, porque estas no son de conocimiento de la Dirección Nacional de Endeudamiento Público.

Por lo tanto, la Dirección Nacional de En-deudamiento Público ha gestionado ante la Dirección Nacional de Tesoro Público la aprobación del registro del pago de deuda de meses pasados a través de la presentación de un O& cio dirigido a la Dirección Nacional de Tesoro Público (DNTP) con copia a la Dirección Nacional de Endeudamiento Público (DNEP) y Sistema Integrado de Administración Finan-ciera (SIAF).

Previamente, deberán de registrar en el mes correspondiente y transmitir para que la Dirección Nacional de Tesoro Público con el número de expediente indicado en el O& cio comunique vía SIAF su aprobación.

Por tal razón, en atención a las consultas y dudas formuladas por las distintas entidades usuarias del Módulo SIAF de Deuda Pública en lo que respecta a la documentación y regularización, que sustentan el registro de la información en dicho módulo, ponemos a disposición de ustedes amigos lectores, algunas alternativas de solución que es-tamos seguros coadyuvarán a mejorar el desempeño.

Por lo tanto, la dinámica que vamos a em-plear está relacionado al tratamiento de los ingresos y los desembolsos, incidiendo en la casuística correspondiente.

Ingresos (Recepción de Présta-mos)

Para efectuar el registro de los ingresos, solo si éstos corresponden a desembol-sos en efectivo, se deberá utilizar como documento fuente la nota de abono, la nota de recepción de préstamo, la nota de desembolso y/o el recibo de ingresos en la fase presupuestaria del determinado o del recaudado, según corresponda.

Pagos

Para la fase de Programación del Servicio de la Deuda, esta se sujeta al cronograma previsto para su atención, de acuerdo a lo establecido en la Directiva Nº 003-2007-EF/76.01 “Directiva para la Ejecución Presupuestaria”; dicho cronograma con el detalle del monto del principal, intereses y comisiones vinculados a la operación de endeudamiento, se encuentra en el Módulo de Deuda; por consiguiente, se tiene que registrar la programación de las cuotas de pago en el Modulo de Deuda Pública el primer día hábil del mes de vencimiento.

Para registrar la fase del compromiso como documento fuente se deberá utilizar el

número de expediente indicado en el O& cio

Sistema Nacionalde Tesorería y Finanza

Pública

Área

VI

(*) Actual Asesor y Consultor de Municipalidades provinciales y dis-tritales. Estudios de Maestría en Auditoría - Escuela de Post Grado UNSAAC - Cusco. Ex Asistente Administrativo del SIAF - SP de la Región de Salud - Cusco. Ex Contador General de la Municipalidad Provincial de Acomayo. Diplomado en Administración Financiera Guberna-mental UNSAA - Arequipa. Diplomado en Auditoría Gubernamental - UNSAA – Arequipa. Expositor del SIAF – GL del Centrun de Lima.

Autor : C.P.C. Luis Seyner Paredes Herrera(*)

Título : Registro en el SIAF-GL de Endeudamiento Interno - Gobiernos Locales


Ficha Técnica

Ingresos (Recepción de Préstamos)

Pagos

Créditos bancarios a plazos menores a un año

Sumario

Informe EspecialVI

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082VI

código 060 “Contrato Suscrito (Varios)”.

Para el caso de operaciones en moneda extranjera, con la & nalidad de prever la variación del tipo de cambio que originaría diferencias respecto al monto establecido en los cronogramas de pago, es mejor considerar un tipo de cambio mayor al que se encuentre vigente a la fecha del registro.

Para registrar el devengado se debe de considerar el mismo docu-mento fuente que fue utilizado en la fase del compromiso, vale decir, el código 060 “Contrato Suscrito (Varios)”, esto en concordancia a lo dispuesto por la Directiva de Tesorería Nº 001-2007-EF/77.15; y como “mejor fecha” se tiene que considerar la fecha de vencimiento de la cuota programada establecida en los cronogramas de pago respectivos.

Y, por último, en lo que respecta a la fase del girado considerar en el documento “A” el Código 009 Comprobante de Pago (emitido por la UE); y en el documento “B” el código 026 Nota de Cargo. Si el importe del pago resultase menor a lo establecido en las fases anteriores, se ajustará la operación a través de las opciones (rebajas y/o ampliaciones.

Vamos a suponer que se realizó la Programación de Pagos del mes de julio de la cuota Nº 88.

Caso Práctico

Al ingresar al Módulo Administrativo para registrar el pago de deuda de la cuota 88 el sistema genera el expediente 1251 y se elige el mes de ejecución 7 julio, de acuerdo a lo registrado en el Módulo Deuda; en Tipo de Operación elegimos “PD” Pago por Desembolsos; en Área elegimos el único que aparece 0000 que es la Municipalidad con el que estamos trabajando.

Al realizar la fase del compromiso elegimos como documento “A” 060 Contrato Suscrito (Varios) Nº 0088 con fecha 11 de julio, el Rubro 07 (Recursos Determinados) y para registrar el clasi& cador de gasto se elige la opción “Insertar Clasi& cador Deuda”.

Al seleccionar “Insertar Clasi& cador Deuda” aparece una nueva ventana “Programación de Pago Pendiente”, que es lo que se hizo previamente en el Módulo Deuda, y procedemos a darle un check

en la parte superior derecha para que aparezca como compro-miso. También se puede observar el tipo de moneda con el cual se programó en el Módulo Deuda, los clasi& cadores de Gasto Presu-puestal y la meta en la que se afectará en el Módulo Administrativo Contable. Es la forma en la que se enlazan los Módulos de Deuda y el Administrativo Contable.

Al darle clic en “Aceptar”, esta información se registra en Clasi& cador y Meta y se procederá a grabar y habilitar envío, para que de esta manera pueda ser aprobado para realizar la siguiente fase.

Aprobado el compromiso como se observa en la & gura, se registrará el devengado y se transmitirá para su aprobación.

Una vez aprobado el devengado, se procederá a registrar el girado, y en la pantalla “Generación de Operaciones”, se tiene la única oportu-nidad de cambiar la moneda de dólares a soles como indica la Nota de Cargo que llega a cada Municipalidad por ese concepto.

Área Sistema Nacional de Tesorería y Finanza Pública VI

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 3VI

Una vez que se convierte la moneda de dólares a soles, el sistema modi& ca los montos devengados por girar a soles tomando el tipo de cambio registrado.

Por consiguiente, debemos primero regresar al Módulo de Deuda para que con& rmemos el monto o ajustemos en la Programación de Pagos con el giro que estamos realizando en el Módulo Admi-

Es en este momento tenemos que registrar en forma exacta los montos que el Banco de la Nación cargó en la cuenta de la Munici-palidad.

Para efectos del ejemplo los intereses que & guran en la Nota de Cargo es de S/. 353.19 y la Principal de la Deuda, S/. 9263.37. Dichos montos son los que se tienen que digitar en la columna de “Monto a Girar”.

Dándole clic en “Aceptar” se culmina la fase del Girado, registrando la documentación respectiva, la cuenta corriente en el cual se cargará el gasto (Recursos Determinados) y los datos del Documento “B” que se hará con código 026 Nota de Cargo y el número respectivo.

Se procede a grabar y al querer “habilitar envío”, el sistema impe-dirá que se pueda realizar con el mensaje de “Debe completar la distribución de Pago”.

Para ajustar la Programación a la fase del girado que registramos en el Módulo Administrativo (EJEC), estando en el Módulo Deuda le hacemos clic en “Distribución de Pagos”

Se apertura una nueva ventana de la Distribución de Pagos en el cual podemos observar en la parte superior derecha el monto trabajado en la Programación de Pagos por US $ 3,344.89 y debajo podemos apreciar el monto equivalente en dólares de $ 3,316.06, que está registrado en la fase del girado del Módulo Administrativo (EJEC). Comparando estos montos existe una diferencia de tipos de cambio usados entre los dos Módulos (Administrativo y Deuda).

nistrativo; con la & nalidad de que en ambos módulos se consideren los mismos montos como pago de la deuda.

Al regresar al Módulo de Deuda, en la pantalla de Programación de Pagos y seleccionando en la parte superior la programación que corresponde en nuestro ejemplo lo correspondiente al mes de julio, podemos observar en el lado derecho en Expediente SIAF 1251.

En el ejemplo registramos la diferencia de estos dos montos en la columna de “Ajuste” (28.83) y grabamos.

Informe EspecialVI

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084VI

Para & nalizar nuestro ejercicio ingresamos al Módulo Administrativo (EJEC) y en nuestro

Créditos bancarios a plazos me-nores a un año

Otro de los casos que se ve muy a menudo en gobiernos locales es aquellas donde se realizan operaciones de Tesorería las que gestionan recursos en las entidades & nan-cieras, las cuales serán pagaderas en plazos iguales o menores a los 12 meses, obtenien-do de esta forma movimientos & nancieros que, de acuerdo a lo señalado en la Ley Nº 28563 en su artículo 3 Operaciones de Endeudamiento Público, se de& nen como “el & nanciamiento sujeto a reembolso acor-dado a plazos mayores a un año, destinados a realizar proyectos de inversión pública, la prestación de servicios para el apoyo a la balanza de pagos, y el cumplimiento de la función provisional del Estado”; por lo tanto, los créditos bancarios a plazos menores a un año no constituyen operaciones de endeudamiento público.

Si bien es cierto que estas operaciones permiten a la entidad tener disponibilidad & nanciera en el momento y, por consiguien-

en el Documento “A” se utiliza el código 000 “Sin Documento y en el recaudado el código 025 “Nota de Abono”. Previamente, matriculando la Cuenta Corriente, donde se obtuvo el préstamo con el Rubro 88.

En la parte contable para este registro se utiliza la cuenta 104 y la subdivisionaria dependiendo del rubro a donde llega el préstamo y en el haber se utiliza la cuenta contable 429 “Cuentas por Pagar Diversas”, como este ingreso no es presupuestal no se contabiliza la fase del determinado, quedando registrado sólo & nancieramente el ingreso del préstamo.

A medida que se vaya obteniendo los ingre-sos presupuestales normales por el rubro afecto al préstamo, el sobregiro se cubrirá gradualmente.

Los pagos del principal que se realizan a la entidad & nanciera por el préstamo obte-nido también se registran sin clasi& cador, utilizando para ello el tipo de operación S “Gasto - Sin Clasi& cador” también con el Rubro 88 “No Presupuestal”, utilizando la divisionaria 000000-049 “Cancelación de Cuentas por Pagar”.

Para contabilizar los pagos del principal de la misma manera, como sucedió en el ingreso, sólo se contabiliza el girado, ya que tampoco tiene incidencia presupuestal. Para ello utilizaremos la cuenta contable 429 “Cuentas por Pagar Diversas” y en el haber la cuenta 104 y la subdivisionaria depen-diendo del rubro que se utilice.

En cuanto a los intereses asociados a esta operación, se tiene que registrar en el mes que corresponda destinando el gasto al clasificador 531139 de la meta Gestión Administrativa, utilizando para ello el Tipo de Operación OG “Gasto – Otros Gastos De-& nitivos (Sin Proveedor) y como documento el Código 026 “Nota de Cargo”.

La parte contable, en cuanto a los intereses, se afecta a la Divisionaria 645 “Servicios de Terceros Personas Jurídicas”, y en la cuenta deudora, se utilizaría la cuenta contable 679 “Otros Gastos Financieros”.

Se tienen que registrar tanto los pagos del principal así como los intereses los meses en que se determinen cuotas por pagar.

Las unidades ejecutoras son las únicas res-ponsables por la utilización de los recursos de las operaciones de endeudamiento público de acuerdo con los términos conve-nidos en la documentación representativa de la operación.

Es muy importante señalar que los referidos préstamos a plazos menores o iguales a los 12 meses es como un adelanto a los ingresos y, por lo tanto, su utilización tiene que desarrollarse adecuadamente, porque se entiende que, si un gobierno local solicita un préstamo a corto plazo, es para ayudar a un determinado rubro a solucionar pagos urgentes que no pueden esperar. También tengamos en cuenta que estos préstamos nos generan intereses que tienen que ser pagados afectando nuestro presupuesto.

Expediente SIAF 1251 Habilitamos “Envío” y transmitimos.

te, cumplir con los pagos periódicamente de acuerdo a que se generen los ingresos para su atención; sin embargo, no existe normatividad alguna para estos casos.

Los recursos obtenidos por los préstamos a corto plazo se entiende que es para & nan-ciar gastos que se tienen que cumplir en la brevedad posible, es decir, los recursos obtenidos “apoyan” al rubro y lógicamente afectan al presupuesto de la entidad.

Transcurridos los meses el gobierno local tendrá un sobregiro (Recaudación de Ingresos vs. Ejecución de Gastos) que, si bien es cierto, existen recursos que pue-den & nanciar los gastos efectuados; pero los ingresos que se obtuvieron no tienen afectación presupuestal. Es por esta razón que las municipalidades que obtienen este tipo de préstamos registran el Ingreso en el Módulo del SIAF – GL con Tipo de Ope-ración YC “Ingreso sin Clasi& cador” y con el Rubro 88 “No Presupuestal”, utilizando la divisionaria 000000-104 “Recepción de Ingresos Varios”, en la fase del determinado

Hacemos clic en “Cargar Pagos” y, de esta manera, el sistema ajusta la Programación

al monto registrado en la Fase del Girado en el Módulo Administrativo.

Fuente: Impresión de portada obtenida del software Sta$ de titularidad del Ministerio de Economía y Finanzas. La inclusión de las pantallas del software SIAF en el presente artículo no constituye un uso ilícito y no infringe ningún derecho de autor pero tengo por las disposiciones de Decreto Legislativo Nº 822 ley sobre el Derecho de Autor.

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Gestión de Recursos Humanos y Legislación

Laboral Pública

Área

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1VII

Los nuevos contratos administrativosde servicios en el sector público

Resúmen

1. Introducción

La reciente publicación del Decreto Legis-lativo Nº 1057, norma que regula el nuevo régimen de contratación administrativa de servicios en el Sector Público, ha generado reacciones desde dos puntos de vista: Por un lado, existe un buen sector de especia-listas que han manifestado su satisfacción por cuanto la consideran una norma justa en la medida que por % n el Estado se alejaría de aquella contratación de personal a través de contratos por “servicios no personales”, figura híbrida que carece de naturaleza jurídica propia.

Por otro lado, la norma citada ha dejado serias dudas en los principales actores y directamente afectados: El personal que va a ser contratado bajo esta nueva modalidad, toda vez que si bien reconoce una de las garantías mínimas que el derecho le reco-noce a todo trabajador, como lo es el acceso libre e incondicionado a la seguridad social, lo discrimina frente a la generalidad de servidores públicos pues desconoce otras

garantías mínimas que también el derecho le reconoce a todo trabajador; máxime si el Ejecutivo ha sido muy cauteloso en utilizar términos que podrían generar abusos al momento de aplicarse a la realidad la citada norma.

Por ello, resulta conveniente efectuar un análisis de la norma a % n de poder deter-minar si, en primer lugar, se encuentra acorde con preceptos constitucionales y, en segundo lugar, determinar algunos vacíos que deben ser salvados o corregidos por el legislador o precisados al momento de dictarse su reglamentación.

2. Análisis de la norma

2.1. Finalidad de este nuevo régimen de contratación

De acuerdo con el artículo 1, el presente Decreto Legislativo regula el régimen es-pecial de contratación administrativa de servicios, teniendo por objeto garantizar los principios de méritos y capacidad, igualdad de oportunidades y profesionalismo de la administración pública.

El legislador ha optado por darle prioridad a la meritocracia y capacidad, principios que deben orientar a toda buena administración pública a % n de dotar al Estado de mayores y mejores servicios a la población, como mecanismo de lograr el bienestar general. En tal sentido, se ha optado por preferir la política de acceder a un puesto de trabajo o promoción en él a través de los méritos o capacidad del servidor público, en lugar de las afinidades políticas (muy común en todo gobierno de turno y en algunos casos, principio rector para la contratación de personal), económicas, sociales, étnicas, de carácter religioso, que pueda signi% car alguna forma de discriminación, contrario al derecho a la libertad de trabajo consagrada por el artículo 22º de la Constitución Política de 19931.

1 Constitución Política de 1993.

Artículo 22.- El trabajo es un deber y un derecho. Es base del bienestar social y un medio de realización de la persona.

En tal sentido, la meritocracia permitirá al Estado dotar de personal capaz a la admi-nistración pública. Si bien la presente nor-ma no hace mención expresa a la forma de ingresar a prestar servicios al Estado, se sobreentiende que a fin de contratar al personal necesario, la institución pública deberá verificar la idoneidad y capacidad de los candidatos. En una de-mocracia representativa, donde el poder radica, teóricamente, en las manos de los representantes electos, los elementos meritocráticos se incluyen en el uso de consultores especializados para ayudar a la formulación de políticas y en un servicio civil meritocrático para imple-mentar dichas consultorías. El problema perenne de la defensa meritocrática es de% nir, exactamente, que se entiende por “mérito”.2

En tal sentido, la meritocracia permitirá además la imposición de un régimen de carrera administrativa, sistema que ha des-aparecido de la administración pública con la supresión del INAP, situación que viene siendo objeto de análisis a % n de poder reinstaurar dicho sistema.

Por otro lado, el ejecutivo ha optado por garantizar un régimen de igualdad res-pecto del personal, en clara observancia de una garantía fundamental consagra-da por el numeral 2 del artículo 2 de la Constitución Política de 1993. La igualdad como derecho fundamental aplicado en las relaciones laborales públicas, exige del Estado como entidad empleadora la igualdad –valga la redundancia– de trato para todos los servidores públicos, sin di-ferencia alguna.

Sobre el particular, es uniforme y reiterado el criterio del Tribunal Constitucional al a$ rmar que este principio constitucional debe ser analizado desde dos puntos de vista. En primer lugar, la libertad de trabajo consagra el derecho de toda persona de alcanzar un puesto de trabajo sin condición y sin sufrir discriminación alguna; por otro lado, este derecho fundamental consagra el derecho de todo trabajador a mantener su puesto de trabajo y no ser separado de él, a no ser que exista una justa causa para tal efecto, dentro de las garantías mínimas de un procedimiento administrativo disciplinario que para este $ n deberá aperturarse en la administración pública.

2 Enciclopedia Wikipedia.

VII

Autor : Dr. Enrique Guerrero González (*)

Título : Los nuevos contratos administrativos de servicios en el sector público


Ficha Técnica

1. Introducción

2. Análisis de la norma

2.1. Finalidad de este nuevo régimen de contratación

2.2. Ámbito de aplicación2.3. De' nición del contrato administrativo

de servicios2.4. Contenido del contrato

3. Conclusiones

Sumario

* Abogado – UIGV

Maestría en Derecho – Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social – UNMSM

Catedrático – Facultad de Derecho – UCV Lima.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082VII

Informes EspecialesVIIDe esta manera, la igualdad como % nalidad de este nuevo régimen de contratación de personal, exigirá de la administración pública, en primer lugar, la observancia y respeto en la igualdad de percepción de re-muneraciones, de manera que, siguiendo el aforismo jurídico por el cual “a igual trabajo, igual remuneración”, se permitirá lograr el tan ansiado sistema único de remuneracio-nes consagrado por el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Ca-rrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, sistema que se inspira, a su vez, en los siguientes principios:

b) Universalidad;

c) Base técnica;

d) Relación directa con la Carrera Adminis-trativa; y,

e) Adecuada compensación económica.

Para estos efectos, debemos considerar que, a diferencia de las relaciones labo-rales privadas, en las relaciones laborales públicas, no es posible otorgar un trato diferenciado a nivel de remuneraciones mínimas que deben ser reconocidas por el Estado. En este orden, si bien el artículo 20 del Decreto Legislativo Nº 1025 – Normas de Capacitación y Rendimiento para el Sector Público, suscribe que la cali% cación obtenida en la evaluación será determi-nante para la concesión de estímulos y premios al personal al servicio del Estado, preferentemente, a quienes hubieren sido cali% cados como personal de rendimiento distinguido, así como para el desarrollo de la línea de carrera y la determinación de la permanencia en la institución, no debe entenderse este dispositivo como una forma que justi% que una diferenciación o reducción de remuneraciones toda vez que la presente normativa, en forma clara y pre-cisa, establece que la cali% cación solamente permitirá el otorgamiento de estímulos y premios como forma de motivación de personal, lo cual no puede signi% car la reducción de condiciones mínimas de igualdad en materia laboral.

2.2. Ámbito de aplicación

De acuerdo con el artículo 2 del presente Decreto Legislativo, este régimen especial de contratación administrativa de servi-cios será aplicable a toda entidad pública sujeta al Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, así como a otras normas que regulen carreras administrativas especiales como profesionales de la salud, educación, etc, e instituciones públicas cuyo personal se encuentre sujeto al régimen laboral de la actividad privada regulado por el Decreto Supremo Nº 003-97-TR – TUO del Decreto Legislativo Nº 728 – Ley de Productividad y Competitividad Laboral, a excepción de las empresas del Estado.

2.3. De% nición del contrato administra-tivo de servicios

De acuerdo con el artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1057, el contrato administra-tivo de servicios constituye una modalidad especial propia del derecho administrativo y privativa del Estado. Esta modalidad de contratos que se regula por la presente norma, no se encuentra sujeto a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, ni al régi-men laboral de la actividad privada u otras normas que regulan carrera administrativa de naturaleza especial.

Asimismo, esta norma establece que este tipo de contratos no será de aplicación a los contratos de prestación de servicios de consultoría o de asesoría, siempre que se desarrollen de forma automática, fuera de los locales o centros de trabajo de la entidad pública.

En primer lugar, nos encontramos ante una modalidad de contrato que genera incerti-dumbre así como la generó su precedente inmediato: los contratos por servicios no personales. En efecto, nos encontramos ante una modalidad de contrato que carece de naturaleza jurídica propia por cuanto asume condiciones propias, exclusivas de un contrato de trabajo (como es el acceso a la seguridad social), por un lado, y desconoce, por otro, la existencia de una relación de trabajo. Vemos que, al igual que su precedente contractual, este nuevo tipo de contratos no podría ser reconocido ni por el derecho administrativo, civil o laboral. En efecto, conforme podremos advertir más adelante, esta modalidad reconoce una de las garantías mínimas que el Derecho le con% ere a todo trabajador: el acceso a la seguridad social, así como a un régimen provisional –sea a través del sistema nacio-nal de pensiones o privado de pensiones, discrimina al servidor público CAS frente a la generalidad de servidores públicos respecto al goce de otros derechos reconocidos por la legislación laboral pública, como son el pago de grati% caciones, un descanso vaca-cional remunerado no menor de treinta (30) días, la percepción de la compensación por tiempo de servicios, así como el goce de otros bene% cios obtenidos por normativa especial.

Desde nuestro punto de vista, esta sería la razón por la cual el Ejecutivo, al momento de de% nir este nuevo tipo de contratos, ha establecido de manera astuta que no se en-cuentran regulados por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa o por las normas que regulan el régimen laboral de la actividad privada u otras normas que regulan carreras administrativas especiales. En tal sentido, el Ejecutivo ha sido muy cuidadoso al no re-conocer garantías mínimas que el derecho sí le reconocería a los servidores públicos comprendidos en esta norma.

Sin embargo, ello no signi% ca que no po-damos efectuar un análisis que nos permita establecer su verdadera naturaleza laboral,

a % n de subsanar las omisiones advertidas en pro de una satisfactoria relación laboral entre Estado y servidores públicos. En efec-to, del análisis completo de la normativa en cuestión, se advierte que, dentro de su contenido, asume una garantía mínima que el Derecho le reconoce a todo trabajador, como lo es el acceso libre e incondicional a la seguridad social. Sin embargo, ha-biendo asumido implícitamente que nos encontramos ante un contrato de trabajo, resulta curioso que el Ejecutivo pretenda desconocer la existencia de un vínculo laboral una vez que ha asumido una condición y garantía mínima de la relación laboral: el acceso libre a seguridad social. Esta situación no puede pues llevarnos a desconocer la existencia de un contrato de trabajo si de la ejecución de este tipo de contratos se advierte la existencia de éste por más empeño y/o esfuerzo que el Ejecutivo realice para negarlo.

Por lo pronto, el Ejecutivo al asumir una garantía propia y exclusiva de la relación laboral, no hace sino reconocer implíci-tamente la existencia de un contrato de trabajo.

Vemos un ánimo de simulación por parte del Estado al pretender encubrir una re-lación laboral de una manera ingenua a través de una modalidad contractual tan híbrida como su precedente (el contrato “SNP”), pero con condiciones propias y distintivas de un contrato de trabajo, situación que resulta favorable para los servidores públicos comprendidos en esta norma pues tendrán mucha más proba-bilidades de demostrar la real existencia de un contrato de trabajo al momento de exigir ante los órganos jurisdiccionales el reconocimiento de su vínculo laboral con el Estado.

La Primacía de la Realidad

Siguiendo el orden de ideas establecidas en el inciso precedente, creemos necesario hacer un breve análisis del principio de la primacía de la realidad, ya que a través de sus alcances podremos establecer si en la nueva modalidad contractual nos encontramos o no ante un verdadero con-trato de trabajo y no ante una modalidad contractual ajena a las normas laborales vigentes.

Siguiendo a Plá Rodríguez, el principio de la primacía de la realidad signi% ca que en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que surge de documentos o acuerdos, debe darse preferencia a lo pri-mero, es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos3.

El contrato de trabajo es considerado por la doctrina como un “contrato realidad”. Esto se debe a que en las relaciones laborales lo

3 Plá Rodríguez, Américo. Los Principios del Derecho del Trabajo. Pág. 313. 3° Edición. Buenos Aires – Argentina. 1998.


Gestión de Recursos Humanos y Legislación Laboral Pública VIIque prima sustancialmente es la ejecución del contrato más que el acuerdo mismo, razón por la cual nos atrevemos a decir que un contrato de trabajo no está sujeto al nomen iuris, sino a la naturaleza misma del contrato.

En virtud al principio de la primacía de la realidad, los contratos de trabajo que se oculten bajo cualquier modalidad contrac-tual, deberán ser entendidos y asumidos como contratos de trabajo siempre que se presenten los elementos propios del contrato de trabajo (prestación personal del servicio – personalísimo; pago de la remu-neración; y, el vínculo de subordinación).

Esta es la razón por la cual los Juzgados de Trabajo a nivel nacional vienen veri% cando el vínculo laboral no obstante la celebra-ción de contratos civiles debido que los supuestos “locadores” han evidenciado estar sujetos al vínculo de subordinación, sea a través de informes, memoranda, registro de ingreso y salida de la entidad.

Conforme podremos advertir, la aplicación de la primacía de la realidad no es exclusiva del régimen laboral privado, por lo que también es de aplicación a las relaciones laborales reguladas por la normatividad laboral pública. En efecto, a nivel del sector público, se ha advertido que muchas enti-dades públicas contratan personal a través de los contratos por servicios no personales (SNP), a % n de que el Estado evada sus res-ponsabilidades laborales.

Este principio no solo ha sido reconocido en forma uniforme por la doctrina, sino además por la jurisprudencia laboral, tanto ordinaria así como a través de las jurisprudencias uniformes y reiteradas expedidas por el Tribunal Constitucional peruano4. Asimismo, debemos destacar que el Pleno Jurisdiccional Laboral – 2000

4 Sentencia Exp. 01162-2005-AA/TC “Con relación al principio de primacía de la realidad, que es un elemento

implícito en nuestro ordenamiento jurídico y, concretamente, impuesto por la propia naturaleza tuitiva de nuestra Constitución, este Tribunal ha precisado, en la STC N.° 1944-2002-AA/TC, que mediante este principio “(...) en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que 5 uye de los documentos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos” (fundamento 3 ).”

Sentencia Exp.03071-2004-AA/TC “De lo expuesto se concluye que el demandante, desde su fecha de ingreso,

realizó una actividad eminentemente laboral, ya que hubo prestación de servicios subordinada a cambio de una remuneración; por ende, resulta de aplicación el principio de primacía de la realidad, que es un elemento implícito en nuestro ordenamiento y, concretamente, impuesto por la propia naturaleza tuitiva de nuestra Constitución, según el cual, en caso de discrepancia entre los hechos y los documentos, prevalecen aquellos. En consecuencia, independientemente de lo estipulado en los contratos de locación de servicios, la $ nalidad, en realidad, era encubrir una relación laboral. Consiguientemente dichos contratos carecen de validez, puesto que fueron desnaturalizados y, por ello, tampoco son válidos los contratos de trabajo sujetos a modalidad, debido a que existía un contrato de trabajo a plazo indeterminado. Siendo así, al haber sido despedido el demandante sin expresión de causa relacionada con su conducta o capacidad de trabajo, se ha vulneró su derecho al trabajo.”

Sentencia Expediente 04877-2004-AA/TC “Por lo tanto, habiéndose determinado que el demandante, al margen

de lo consignado en el texto de los contratos de locación de servicios no personales suscritos por las partes, ha realizado labores en forma subordinada y permanente, es de aplicación el principio de la primacía de la realidad, en virtud del cual queda establecido que entre las partes ha habido una relación de naturaleza laboral, y no civil; por lo que el demandado, al haber despedido arbitrariamente al demandante, sin haberle expresado la existencia de una causa justa relacionada con su capacidad o conducta laboral, que justifique dicha decisión, ha vulnerado su derecho constitucional al trabajo.”

acogió este principio, estableciendo el siguiente acuerdo:

Primero: Si el Juez constata la existencia de una relación laboral a pesar de la celebración de un contrato de servicios civil o mercantil, deberá preferir la aplicación de los principios de la pri-macía de la realidad y de la irrenunciabilidad sobre el de buena fe contractual que preconiza el Código Civil, para reconocer los derechos laborales que correspondan.

Segundo: De darse el supuesto anterior, con-sentida o ejecutoriada que sea la sentencia, el Juzgado deberá poner en conocimiento de las instituciones que correspondan o entidades del Estado que tengan a su cargo la administración y/o $ scalización de las contribuciones y aporta-ciones sociales para los efectos pertinentes.

2.4. Contenido del contrato

De acuerdo con la norma, el contrato admi-nistrativo de servicios (CAS) comprendería únicamente los siguientes derechos:

a) Un máximo de cuarentiocho (48) horas de prestación de servicios a la semana

En este caso dependerá del Reglamento o de cada institución pública establecer su propia jornada de trabajo, conside-rando para tal efecto si dicha jornada es realizada de lunes a viernes o, en todo caso, de lunes a sábado. El Regla-mento o la institución al momento de establecer su jornada de trabajo, debe-rá observar y cumplir en todo momento la jornada de trabajo consagrada por el artículo 25º de la Constitución Política de 1993, que en forma clara y precisa establece:

Artículo 25.- La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo. En caso de jornadas acumulativas o atípicas, el promedio de horas trabajadas en el período correspondiente no puede superar dicho máximo.

Los trabajadores tienen derecho a descanso semanal y anual remunerados. Su disfrute y su compensación se regulan por ley o por convenio.

De acuerdo con el propio texto consti-tucional, para el caso de entidades pú-blicas cuyo personal labora solamente de lunes a viernes, la jornada de trabajo a realizar no podrá superar las 40 horas semanales; en este orden, para el caso de entidades públicas cuyo personal labora de lunes a sábado, la jornada de trabajo a realizar no podrá superar las 48 horas semanales. Solamente para el segundo supuesto, se podrá permitir la realización de una jornada laboral superior a las ocho horas diarias (esto es, de lunes a viernes), siempre que la jor-nada de trabajo correspondiente al día sábado, sumado a las jornadas diarias anteriores, no supere las cuarentiocho horas totales semanales.

Visto así, será inconstitucional el estable-cimiento de una jornada de trabajo que tenga por objeto dividir las cuarentio-

cho horas semanales en caso la entidad tenga una jornada de trabajo de lunes a viernes, salvo que por necesidades propias del servicio se establezca de común acuerdo entre la entidad y el servidor público la realización de una jornada de trabajo sabatina con el co-rrespondiente abono del día laborado a favor del servidor comprendido. Ello no podría ser de otra manera en la medida que la jornada o% cial de la entidad se realiza de lunes a viernes y, establecer de manera unilateral una jornada sabatina de labores para el personal comprendido en esta norma mientras la propia entidad no ha establecido una jornada sabatina de trabajo para todo el personal, nombrado o contratado, podría ser considerado como un acto de discriminación, lo cual es lesivo a los derechos fundamentales que le asiste a todo servidor público.

b) Descanso de veinticuatro (24) horas continuas por semana

Este derecho es asumido como una consecuencia del supuesto previsto por el inciso anterior, por lo que el descanso será de 24 horas en caso la entidad tenga una jornada o% cial de labores de lunes a sábado y de 48 horas en caso la jornada sea de de lunes a viernes.

c) Descanso de quince (15) días calen-dario continuos por año cumplido

Hubiera sido conveniente que el Ejecu-tivo al momento de aprobar esta norma, establezca sin duda alguna que nos encontramos ante el reconocimiento de un descanso vacacional, toda vez que podría algún burócrata entender que el “descanso” a secas, no genera el derecho a ser considerado como un descanso vacacional. En el derecho lo que abunda no siempre redunda y como tal, hubiera sido mejor que se establezca en forma clara y precisa que nos encontramos ante un descanso vacacional, esto es, debidamente remunerado.

Sin embargo, el hecho de haberse esta-blecido una condición para el ejercicio de este derecho, esto es, la exigencia del cumplimiento de un récord equivalente a un año continuo (ininterrumpido) de servicios por parte del servidor pú-blico, nos ubica sin duda alguna ante un descanso vacacional remunerado. En todo caso, será conveniente que el Reglamento de esta norma aclare esta duda a % n de evitar cualquier complica-ción que surja como consecuencia de la ejecución de la norma.

No obstante ello, debemos advertir que el reconocimiento de este derecho podría acusar a la norma de inconstitu-cional. En efecto, el inciso d) del artículo 24º del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y

Informes EspecialesVII


de Remuneraciones del Sector Público, reconoce como derecho de todo servi-dor público el de gozar anualmente de treinta días de vacaciones remuneradas, salvo acumulación convencional hasta de 2 períodos.

Consideramos que una buena correcta aplicación de la norma, a % n de evitar un trato discriminatorio frente a los servidores “CAS”, hubiera sido el reco-nocerles el derecho a gozar del mismo derecho que la ley especial le reconoce a la generalidad de servidores públicos. En efecto, no cabe duda que nos en-contramos ante un contrato de trabajo (por más que el Estado se empeñe en desconocerlo); por tal razón, hubiera sido conveniente reconocer el goce de un descanso vacacional en condiciones idénticas que los demás servidores pú-blicos. Si bien el derecho invocado del D.Leg. 276 es de aplicación al personal nombrado, no podemos olvidar que en las relaciones laborales (sean públicas o privadas) el numeral 1 del artículo 26º de la Constitución reconoce como principio fundamental, la igualdad de oportunidades sin discriminación.

En tal sentido, aún no haya sido reco-nocido en forma expresa por la norma, el servidor público comprendido en esta norma tendrá expedito el derecho para exigir ya sea ante la propia entidad pública o ante un órgano jurisdiccional, el reconocimiento de las mismas con-diciones laborales otorgadas a favor de sus compañeros de trabajo que tengan la condición de nombrados o contra-tados bajo el amparo de un régimen laboral5.

5 Sobre el particular, la exigencia del deber de observancia de la Consti-tución no es exclusiva del Poder Judicial a través del ejercicio del control difuso consagrado por el artículo 138º in $ ne de la Constitución Política del Estado, sino que este deber y facultad se ha ido extendiendo de mane-ra pací$ ca a la administración pública, de manera que si bien los órganos colegiados y/o tribunales administrativos no se encuentran facultados para ejercer un control difuso de la constitucionalidad, sí se encuentran obligados a respetar u observar la supremacía constitucional conforme al mandato contenido por los artículos 38º, 51 y 138º de la Constitución Política. En este extremo, el Tribunal Constitucional, a través de la Senten-cia recaída en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC (el cual tiene carácter vinculante) ha establecido que en los fundamentos 6 y 7 que “Este deber de respetar y preferir el principio jurídico de supremacía de la Constitución también alcanza, como es evidente, a la administración pública. Esta, al igual que los poderes del Estado y los órganos constitucionales, se encuentra sometida, en primer lugar, a la Constitución de manera directa y, en segundo lugar, al principio de legalidad, de conformidad con el artículo 51.º de la Constitución. De modo tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» (énfasis agregado).

De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la administración pública, a través de sus tribunales administrativos o de sus órganos colegiados, no sólo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitución –dada su fuerza normativa–, sino también el deber constitucional de realizar el control difuso de las normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (ar-tículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar, en que si bien la Constitución, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 138.°, reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ahí no se deriva que dicha potestad les corresponda únicamente a los jueces, ni tampoco que el control difuso se realice únicamente dentro del marco de un proceso judicial.”

d) A% liación al régimen contributivo que administra ESSALUD. Para estos efectos, la contribución tiene como base máxima el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado

A través del reconocimiento de este de-recho propio y exclusivo de una relación de trabajo, se asume que nos encon-tramos ante un contrato de trabajo, no obstante que el Ejecutivo se niegue a reconocerlo como tal. En efecto, una de las garantías mínimas que el Derecho le reconoce a todo trabajador (rol tuitivo a favor de la parte débil de la relación laboral), lo constituye precisamente el acceso libre e incondicional a la seguri-dad social, tanto para él como para sus derechohabientes.

En tal sentido, el solo hecho de haber asumido una condición propia del con-trato de trabajo, generaría para el Estado como entidad empleadora la obligación de reconocer aquellos derechos que son reconocidos para la generalidad de servidores públicos, dependiendo claro está, de si los servidores públicos de la entidad pública se encuentran sujetos al régimen laboral establecido por la Ley de Bases de la Carrera Ad-ministrativa y de Remuneraciones del Sector Público – Decreto Legislativo Nº 276, o si encuentran sujetos al Decreto Supremo Nº 003-97-TR, TUO del Decreto Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.

Asimismo, la aportación deberá tener en cuenta la remuneración percibida por el servidor público. En todo caso, la contri-bución deberá tener como base máxima el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado.

e) La a% liación a un régimen de pen-siones es opcional para quienes ya vienen prestando servicios a favor del Estado y son contratados bajo el presente régimen; y, obligatoria para las personas que sean contra-tadas bajo este régimen a partir de su entrada en vigencia

A estos efectos, la persona debe elegir entre el Sistema Nacional de Pensiones o el Sistema Privado de Pensiones.

Así como en el supuesto previsto por el inciso anterior, el Estado ha reconocido el derecho de los servidores públicos comprendidos en esta norma de poder a% liarse como trabajadores a un sistema de pensiones, ya sea privado o público (administrado por la ONP). Para el caso del personal antiguo, se ha establecido que estos podrán optar entre elegir su a% liación a un régimen de pensiones, considerándose para tal efecto que este cambio de régimen de informal a formal de trabajo podría signi% car una reduc-ción de sus ingresos mensuales totales.

No obstante, es deber del Estado a través de sus funcionarios públicos, realizar una campaña masiva a % n de que los servidores públicos entiendan los be-ne% cios de contar con un régimen de pensiones –sea público o privado– toda vez que este sistema le permitirá en un futuro gozar de una vida digna una vez que ya no se encuentren en la real posi-bilidad de proveer los medios necesarios para su subsistencia.

Respecto del personal que se incorpo-re con posterioridad a la vigencia de la norma, se ha establecido el carácter obligatorio de incorporarse a un siste-ma de pensiones. Ello es saludable en la medida que un sistema de pensio-nes siempre será beneficioso para el trabajador, máxime si se considera que como trabajador nuevo, la retención que se le haga de sus remuneraciones no le afectará en la medida que no ha pasado a formar parte de su patrimo-nio.

3. Conclusiones

Si bien la presente norma ha establecido una modalidad contractual sui géneris y exclusiva para el caso del Estado, sería in-justo no admitir el esfuerzo del gobierno está haciendo para reconocer el derecho de miles de servidores públicos que se en-contraban en condiciones desfavorables respecto a los servidores públicos incluí-dos en planilla de remuneraciones.

La década de los ’90 signi% có para el de-recho laboral público un retroceso en los derechos adquiridos en la medida que propició la contratación de miles de servi-dores públicos sin el reconocimiento de sus derechos mínimos.

Debemos destacar que, con las medidas dadas, la modalidad de servicios no perso-nales para los trabajadores no permanen-tes, se extinguirá gradualmente, dando un paso trascendental para el reconocimien-to de derechos laborales que entendemos conlleva un costo laboral al tesoro público que necesariamente deberá hacerse en algún momento futuro, a fin de saldar la deuda que el Estado tiene con sus miles de servidores públicos que trabajan al margen de la formalidad laboral y en for-ma lesiva a derechos fundamentales que la propia Constitución le garantiza.

No obstante que no podríamos decir que es una norma justa, en la medida que aún se priva de derechos para miles de servi-dores públicos, esperamos que este sea el primero de los muchos pasos que el Estado realice para el reconocimiento de los dere-chos laborales de sus trabajadores.

En conclusión con ésta medida podemos apreciar las intenciones que el gobierno aspira realizar, en un marco de reforma y modernización del Estado, quedando pendiente otras normas complementarias a la ley marco del empleo público.

Gestión de Recursos Humanos y Legislación Laboral Pública VII


Una nueva política de incentivos en el sector público

1. Introducción

El tema de las remuneraciones en el Sec-tor Público constituye uno de los temas más difíciles de tratar en la actualidad. En efecto, la informalidad a la cual han caído muchas instituciones públicas en materia de contratación de personal ha dado lugar a que en una misma institución se advierta la existencia de trabajadores que, no obstante desarrollan la misma función, no tienen un mismo contrato de trabajo o vínculo laboral con la entidad pública empleadora, lo que origina que dichos trabajadores no tengan la misma escala remunerativa, quebrando así el Estado el principio de igualdad de remuneraciones consagrado en la propia Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, aprobado por Decreto Legislativo Nº 276 y regulado a su vez por el Reglamento de la Carrera Administrativa aprobado por Decreto Supremo Nº 005-90-PCM.

Por un lado teníamos, hasta no hace mucho, en un primer lugar, a los servidores públicos contratados bajo la modalidad de locación de servicios (Servicios No Personales – SNP) y que por efectos del Decreto Legislativo Nº 1057, norma que regula el nuevo régimen de contratación administrativa de servicios en el Sector Público (en adelante contra-tos CAS), seguirán percibiendo la misma remuneración, claro está, con un ingreso a una planilla especial a cargo de la entidad pública y que genera la aportación a la seguridad social, con la posibilidad de po-der aportar al sistema provisional (sistema

nacional de pensiones o sistema privado de pensiones).

Por otro lado, tenemos al personal nom-brado conforme a lo previsto por el artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 276 – Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. Final-mente, nos encontramos ante personal contratado de acuerdo con el artículo 15º de esta misma ley, los cuales de acuerdo con la % nalidad de esta norma, solamente pueden realizar labores de naturaleza temporal (aunque en la práctica realicen labores de naturaleza permanente en las entidades públicas).

Sin embargo, existen entidades públicas que en su interior existen servidores públicos que, por un lado, se encuentran sujetos al régimen laboral público y, por otro lado, trabajadores que se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, como es el caso del Poder Judicial, en cuyo interior los señores Magistrados se encuentran sujetos al régimen laboral público mientras que su personal admi-nistrativo se encuentra sujeto al régimen laboral privado.

La situación descrita nos pone en evidencia el desorden de tipo laboral que existe en la actualidad en la administración pública. Claro está, no hay que ser injustos y adver-tir que dicho desorden se produjo con la ruptura del Estado de Derecho producto del golpe de Estado del 05 de abril de 1992; a partir de dicha fecha, se disolvió el Insti-tuto Nacional de la Administración Pública – INAP, entrando el sector público a una etapa de informalidad que permitió la con-tratación de diverso personal bajo distintas modalidades contractuales; situación que pretende ser corregida por el Estado a tra-vés del Decreto Legislativo Nº 1023, norma que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos del Sector Público (El Peruano, 21.06.2008).

Sin embargo –y he aquí donde radica el problema central– todos los funcionarios y servidores públicos, al margen de su régimen contractual, realizan la misma labor y claro, no todos perciben la misma remuneración.

En efecto, los servidores públicos en el primer grupo, antes de la vigencia del Decreto Legislativo Nº 1057, denominados servidores SNP (híbrido contractual que nadie ha podido hasta la fecha explicar satisfactoriamente su naturaleza jurídica) expedían recibos por honorarios profesio-nales por lo que su pago no se encontraba sujeto en consecuencia a un grupo ocupa-

cional, no obstante realizar la misma labor que el personal de su propia o% cina. La utilización de estos contratos generó como consecuencia que dicho personal pudiera percibir un monto menor o mayor que el personal registrado en el Libro de Planillas, o sea, el personal estable. En este grupo de servidores públicos podemos incluir a aquellos servidores contratados a través del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD y que por los altos montos remunerativos que perciben los servidores públicos contratados bajo esta modalidad, constituye una planilla dorada del Estado.

El último grupo, es decir, el personal estable – ya sea nombrado o contratado bajo los efectos del régimen laboral del Decreto Le-gislativo Nº 276 (régimen laboral público) o a través del Decreto Supremo Nº 003-97-TR – TUO del Decreto Legislativo Nº 728 – Ley de Productividad y Competitividad Laboral, percibirá la remuneración establecida en por la propia entidad pública, conforme al Presupuesto Analítico de Personal, no pu-diendo en consecuencia, pactar con la enti-dad pública la remuneración a percibir.

Esta es una de las consecuencias que se ha originado por la reforma laboral adoptada en el Sector Público en la década pasada y que el Gobierno pasado y el actual no han sido capaces de corregir. Es un tema que merece urgente tratamiento toda vez que la diversidad de remuneraciones origina, por un lado, la existencia de personal altamente remunerado por un lado (que no necesaria-mente constituye un personal e% ciente), la existencia de personal mal pagado por otro y, la existencia de personal con sueldos muy bien remunerados a través del PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).

2. Marco constitucional

La tendencia del Derecho del Trabajo de constitucionalizar los principios que regulan a dicha disciplina jurídica no es otra que la de garantizar y elevar a un grado constitucional aquellos principios y derechos fundamentales del trabajador, de manera que por constituir derechos de vital importancia para el trabajador, deben ser observados y cumplidos por el Estado como dador de normas e incluso cuando asume la condición de empleador, así como por las entidades empleadoras privadas.

En este orden, el legislador así como los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, se encuentran en el imperativo jurídico de velar por el cumplimiento de los preceptos de grado constitucional.

Autor : Dr. Enrique Guerrero González (*)

Título : Una nueva política de incentivos en el sector público


Ficha Técnica

1. Introducción2. Marco constitucional3. El Principio de la Igualdad de Remuneracio-

nes y el Dec. Leg. Nº 276 - Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneracio-nes del Sector Público y su Reglamento

4. El nuevo sistema de incentivos a raíz de la expedición de los Decretos Legislativos Nº 1023 y Nº 1025

5. ¿Cómo lograr la igualdad de remuneracio-nes para el caso de servidores públicos?

6. Conclusiones.

Sumario

* Abogado – UIGV

Maestría en Derecho – Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social – UNMSM

Catedrático – Facultad de Derecho – UCV Lima.

Informes EspecialesVII


Sobre este particular, el Tribunal Constitu-cional a través de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 3741-2004-AA/TC ha estable-cido el siguiente criterio vinculante:

A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante cuando se estime una demanda por viola-ción o amenaza de un derecho fundamental, a consecuencia de la aplicación directa de una disposición por parte de la adminis-tración pública, no obstante ser manifiesta su contravención a la Constitución o a la interpretación que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucio-nal), y que resulte, por ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, así como de los derechos fundamentales de los administrados.

Regla sustancial: Todo tribunal u órgano co-legiado de la administración pública tiene la facultad y el deber de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la vulnera mani$ estamente, bien por la forma, bien por el fondo, de conformidad con los artículos 38.º, 51.º y 138.º de la Constitución. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho examen de cons-titucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser interpretada de conformidad con la Constitución.

B) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, tiene la facultad jurídica para establecer, a través de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente vinculante, a consecuencia de la aplicación directa de una norma o cuando se impugnen determi-nados actos de la administración pública que resulten, a juicio del Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitución y que afecten no solo al recurrente, sino también, por sus efectos generales, o por ser una práctica generalizada de la administración pública, a un grupo amplio de personas.

Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento administrativo, como condición o requisito previo a la impugnación de un acto de la propia administración pública, es contrario a los derechos constitucionales al debido proceso, de petición y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicación de la presente sentencia.

El numeral 1 del artículo 26º de la Consti-tución Política de 1993, establece que en la relación laboral se respetan, entre otros principios, el de igualdad de oportunida-des sin discriminación. Vemos que el texto constitucional consagra el derecho de todo trabajador a gozar de las mismas condi-ciones y bene% cios propios de la relación laboral con relación a la generalidad de trabajadores, prohibiéndose todo tipo de discriminación, ya sea por cuestiones de género, raza, condición social o económica, religión, etc.

Sin embargo, la norma constitucional en-cierra además dos principios que merecen ser tratados individualmente a % n de tener una mayor comprensión del tema objeto del presente informe.

Américo Plá Rodríguez, señala que el Principio de Igualdad resulta más amplio y ambicioso que el Principio de la No Discrimi-nación1 toda vez que conlleva a “..... tener que conceder a todo trabajador la misma ventaja o bene% cio (generalmente el problema se plantea en relación al salario) que percibe un compañero de tareas que realiza una labor equivalente o del mismo valor”2.

Sin embargo, Plá Rodríguez hace una adver-tencia: “Si todo bene% cio que se concediera a un trabajador debiera extenderse a todos los demás, no habría límites mínimos sino que habría niveles únicos o comunes a todos los trabajadores”3. En efecto, si asumimos como válida la a% rmación que todos los trabajadores son iguales ante la ley, no podría haber un marco mínimo de protección, lo cual contrastaría con la esen-cia misma del Derecho del Trabajo habida cuenta que puede haber “protecciones más amplias o más generosas o más enérgicas”4, y es que para el derecho del trabajo, el problema no lo constituiría si un trabajador resulta ser más favorecido con relación a los demás compañeros de trabajo. El problema en sí, lo constituiría si un trabajador fuera discriminado con rela-ción a los demás, es decir, que no alcance los bene% cios otorgados a la generalidad de trabajadores.

Ahora bien, y siguiendo a Plá Rodríguez, el principio de la no discriminación “..... lleva a excluír todas aquellas diferenciaciones que colocan a un trabajador en situación inferior o más desfavorable que el conjunto. Y sin una razón válida ni legítima”.

El principio de la no discriminación tiene por objeto impedir diferenciaciones no admisi-bles para el derecho y para la razón humana que vayan en perjuicio de un trabajador con relación a la generalidad. El ordenamiento jurídico no permite el establecimiento de diferencias que reduzcan derechos o be-ne% cios, lo cual, incluso, atentaría contra la dignidad del trabajador.

Ahora bien, ¿podríamos asumir que el cons-tituyente de 1993 ha pretendido consagrar el Principio de Igualdad de Remuneraciones en el texto constitucional regulado en el numeral 1 del artículo 126º?

El Principio de Igualdad de Remuneraciones implica que frente a dos o más trabajos iguales deberá corresponderse con la misma remuneración. Este principio se traduce en la práctica cuando se advierte que existen dos o más trabajadores que

1 Plá Rodríguez, Américo. Los Principios del Derecho del Trabajo. Ediciones Depalma, 3ª Edición, Pág. 413. Buenos Aires – Argentina, 1998.

2 Plá Rodríguez, Américo. Ob. Cit.

3 Idem..

4 Idem.

realizan la misma labor y que ocupan el mismo cargo.

Conforme se ha señalado, puede presen-tarse el caso que un trabajador resulte fa-vorecido frente a la generalidad de acuerdo a alguna condición profesional o debido a alguna virtud o destreza, lo cual es admisible e incluso bene% cioso por cuanto constituye una forma de motivación del personal, no solo del trabajador bene% ciado por su e% -ciencia, sino además de la generalidad de los trabajadores que verá en su compañero de trabajo un acicate para trabajar más y mejor; situación que no signi% ca en lo abso-luto un desconocimiento de las condiciones mínimas que el derecho establece y que la Constitución Política consagra.

En este sentido, para el caso de la política remunerativa del Estado, se establecen condiciones mínimas a nivel remunerativo para la generalidad de los servidores públi-cos, lo cual se traduce en la remuneración básica y que debe ser percibida por todos los servidores públicos.

Aplicando lo expuesto para tener una mejor explicación del texto constitucional, podríamos advertir que, si bien es cierto que el Principio de Igualdad de Remuneraciones no ha sido expresamente consagrado por el constituyente de 1993 y que en con-secuencia, se puede asumir que el marco constitucional establecido en el numeral 1 del artículo 26º de la Constitución tiene por % nalidad implícita lograr una igualdad de remuneraciones de todos los servidores públicos, no impide que el Estado como entidad empleadora pueda adoptar una política de incentivos salariales a % n de be-ne% ciar a los más capaces o que de alguna manera evidencien el esfuerzo de supe-ración a % n de contribuir con su esfuerzo al bienestar general de la colectividad, % n supremo del Estado.

En este sentido, la Constitución Política permite que un servidor público pueda percibir una remuneración u otro bene% cio económico mayor de lo que percibe otro servidor de la misma categoría ocupa-cional, lo cual tiene sustento jurídico si se considera, además, que con esta forma de incentivo no se quiebra el sistema único de remuneraciones, consagrado en la propia Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.

3. El Principio de la Igualdad de Remuneraciones y el Decreto Legislativo Nº 276 - Ley de Ba-ses de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sec-tor Público y su Reglamento

En el tratamiento de las remuneraciones, la Ley de Bases de la Carrera Administra-tiva contrasta con el marco constitucional vigente por cuanto desconoce el principio de igualdad consagrado por la Constitución

Gestión de Recursos Humanos y Legislación Laboral Pública VII


Política. El artículo 24º de esta Ley consagra como derecho de los servidores públicos de carrera, el de percibir la remuneración que corresponde a su nivel, incluyendo las boni% caciones y bene% cios que procedan conforme a ley. Para el caso del personal contratado, el artículo 48º establece que la remuneración de los servidores contra-tados será % jada en el respectivo contrato de acuerdo a la especialidad, funciones y tareas especí% cas que se le asignan, por lo que no podrían percibir las boni% caciones y/o demás bene% cios que es Ley establece a favor del personal nombrado. Es decir, la propia ley establece un distingo sobre el personal que realiza las mismas funciones, vaciando así el contenido jurídico previsto por el artículo 26º de la Carta de 1993.

Si consideramos que la única diferencia que existe entre un servidor público contratado y otro nombrado, al margen de que uno realice labores de naturaleza permanente y otro no, lo cierto que ambos realizan un trabajo a favor del Estado, por lo que no existe explicación al criterio del legislador al establecer un distingo jurídico en perjuicio del personal contratado, con lo cual pone en evidencia un grado inaceptable de discri-minación, máxime si consideramos que am-bos se presentaron y fueron aprobados en su respectivo concurso público de méritos. Si bien la tendencia de la ley es la de consi-derar al personal nombrado como la regla genérica y al personal contratado como la excepción a dicha regla, ello no debe dar lugar a que se permita una diferenciación en las remuneraciones percibidas puesto que ello vulnera en sí el Principio de Igualdad; mas aún, permitir que el personal contrata-do perciba menores bene% cios tanto a nivel de remuneraciones como boni% caciones u otro bene% cio de naturaleza económica con relación al personal nombrado, vulnera el Principio de la No Discriminación.

En consecuencia, si esta Ley permite un trato discriminatorio, se vacía en conse-cuencia el contenido jurídico que regula el Principio de Igualdad consagrado por el numeral 1 del artículo 26º de la Cons-titución Política de 1993, por lo que, por aplicación extensiva del artículo 138º de la Constitución Política, debería darse pre-ferencia al precepto constitucional que al discriminación permitida por la Ley bajo comentario por ser incompatible con el precepto constitucional.

Refuerza lo expuesto lo prescrito en el numeral 8 del Artículo IV de la Ley Marco del Empleo Público, el cual establece que rigen en las relaciones individuales y co-lectivas del empleo público, los principios de igualdad de oportunidades sin discrimi-nación (similar al precepto constitucional), el carácter irrenunciable de los derechos reconocidos por la Constitución e inter-pretación más favorable al trabajador, en caso de duda.

4. El nuevo sistema de incentivos a raíz de la expedición de los Decretos Legislativos Nº 1023 y Nº 1025

La reciente publicación de los Decretos Le-gislativos 1023 y 1025, normas que crean la Autoridad Nacional del Servicio Civil como autoridad rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos y, que aprueban las normas sobre capacitación y rendimiento para el Sector Público, res-pectivamente (El Peruano, 21 de junio de 2008), permiten establecer que el Estado a través del actual gobierno ha establecido una nueva política de reconocer el sistema único de remuneraciones consagrado por la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, pero, además, permite el otorgamiento de incentivos a su personal a través de bene% -cios económicos y no económicos.

En efecto, el artículo 10º del Decreto Legis-lativo Nº 1023, establece como funciones de la Autoridad Nacional del Servicio Civil, a favor del personal del sector público na-cional, las siguientes:

a) Plani% car y formular las políticas nacio-nales del Sistema en materia de recursos humanos, organización del trabajo y su distribución, gestión del empleo, ren-dimiento, evaluación, compensación, desarrollo y capacitación, y relaciones humanas en el servicio civil.

b) Proponer la política remunerativa, que incluye la aplicación de incentivos mo-netarios y no monetarios vinculados al rendimiento, que se desarrolla en el marco de los límites presupuestarios establecidos por la ley y en coordina-ción con el Ministerio de Economía y Finanzas.

c) Dictar normas técnicas para el desarrollo e implementación del Sistema.

d) Emitir opinión previa a la expedición de normas de alcance nacional relaciona-das con el ámbito del Sistema.

e) Desarrollar, normar y mantener actua-lizados los sistemas de información requeridos para el ejercicio de la rectoría del Sistema.

f ) Capacitar a las Oficinas de Recursos Humanos, apoyarlas en la correcta im-plementación de las políticas de gestión y evaluar su implementación, desarro-llando un sistema de acreditación de sus capacidades.

g) Desarrollar y gestionar políticas de for-mación y evaluar sus resultados.

h) Emitir opinión técnica vinculante en las materias de su competencia.

i) Normar y gestionar el Cuerpo de Geren-tes Públicos.

j) Proponer o aprobar los documentos e instrumentos de gestión, de acuerdo a la normatividad vigente sobre la materia.

k) Dictar normas técnicas para los procesos de selección de recursos humanos que realicen las entidades públicas.

l) Organizar, convocar y supervisar concur-sos públicos de selección de personal, directamente o mediante terceros, en los casos señalados en el Reglamento.

m) Administrar el Registro Nacional de Personal del Servicio Civil.

n) Otorgar la Orden del Servicio Civil a los servidores civiles por hechos importan-tes y servicios meritorios y patrióticos que hubieren prestado a la Nación durante el ejercicio de sus funciones. La Orden será otorgada una vez al año, a propuesta de las O% cinas de Recursos Humanos de las entidades, a un número no menor de cien (100) miembros del servicio civil. Su otorgamiento dará de-recho y preferencia a cursos de capaci-tación e irrogará un premio económico a ser otorgado por una sola vez.

Estas nuevas medias no sólo resultan bene-% ciosas al personal en la medida que van a poder cubrir sus expectativas laborales dentro de la entidad pública para la cual laboran; sino además, permitirá al Estado poder implementar una política laboral que tenga en cuenta la meritocracia estatal. Un Estado moderno será aquel que no solo cuente con una planilla alta y costosa, sino, principalmente, que permita capacitar y establecer una buena política de incentivos que tenga por objeto la mo-tivación de su personal. En efecto, el Estado se encuentra en el deber de propiciar una política laboral en la cual solamente los más capaces y honestos puedan acceder al servicio público, de manera que solamente puedan ingresar y mantenerse en el cargo aquellos que se capaciten constantemente y que no hayan sufrido sanciones que pongan en duda su probidad, dejando de lado los criterios políticos al momento de contratar y/o nombrar al personal del servicio público.

Este criterio se complementa con las dis-posiciones normativas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 1025, dispositivo que aprueba normas de capacitación y rendimiento para el Sector Público, el cual, de acuerdo con su artículo 3º, se inspira en los siguientes principios:

a) Las disposiciones que regulan la capa-citación para el sector público están orien-tadas a que las entidades públicas alcancen sus objetivos institucionales y mejoren la calidad de los servicios públicos brindados a la sociedad.

b) La capacitación del sector público atiende a las necesidades provenien-tes del proceso de modernización y descentralización del Estado, así como las necesidades de conocimiento y superación profesional de las personas al servicio del Estado.

Informes EspecialesVIIc) La capacitación del sector público se

rige por los principios de mérito, capa-cidad y responsabilidad de los trabaja-dores, imparcialidad y equidad, evitando la discriminación de las personas bajo ninguna forma.

d) La capacitación en el sector público se rige por los principios de especialización y e% ciencia, fomentando el desarrollo de un mercado competitivo y de calidad de formación para el sector público, a partir de la capacidad instalada de las universidades, institutos y otros centros de formación profesional y técnica, de reconocido prestigio.

A % n de implementar esta política de in-centivos, el artículo 9º de esta Ley establece que para la evaluación del postulante se tomará en cuenta, fundamentalmente, su desempeño profesional y académico, los resultados de las evaluaciones de personal, así como las prioridades institucionales.

Esta nueva política de incentivos se mate-rializará a través de capacitación a través de cursos de post grado (artículo 5º) y a través de programas de acreditación (artículo 6º). La norma resulta ser bene% ciosa puesto que permitirá al Estado formar sus cuadros profesionales que permitan satisfacer las necesidades de la población a través de una burocracia altamente capacitada y, claro está, incentivada a través de bene% -cios económicos que motive al personal a capacitarse.

5. ¿Cómo lograr la igualdad de remuneraciones para el caso de servidores públicos?

No obstante lo expuesto en el numeral precedente, queda sobre el tapete el tema que tenga por objeto lograr una igualdad de remuneraciones entre el personal del Sector Público.

Las medidas adoptadas resultan ser bas-tante interesantes si se toma en cuenta que se permitirá incentivar y/o capacitar al personal de la administración pública; sin embargo, el Estado se encuentra en el imperativo de cumplir el principio de igual-dad remunerativa que inspira precisamente al sistema único de remuneraciones en el sector público. Para tal % n, debe adoptar medidas que dejen de lado la protección del personal privilegiado que ha sido con-tratado a través de planillas doradas como la del PNUD, lo cual perjudica la tan ansiada igualdad de remuneraciones.

Una primera opción debería partir del pro-pio Estado de propiciar la igualdad remune-rativa a favor de los trabajadores que perci-ban la más baja remuneración, igualándola con aquella que perciba el trabajador que realiza las mismas funciones y que percibe una remuneración mayor. Esta opción per-mitirá una igualdad de remuneraciones en todo el aparato estatal, asumiéndose para tal efecto el criterio de unidad de Estado

establecido por el segundo párrafo del artículo 43º de la Constitución Política de 1993 (“El Estado es uno e indivisble”), por lo que todos los servidores públicos de un mismo nivel o cargo deberán percibir un mismo haber mensual.

Ahora bien, la igualdad de remuneraciones que deba asumir el gobierno deberá, a su vez, eliminar los variados regímenes labo-rales habidos en todo el aparato estatal. Es decir, o asumimos el régimen laboral de la actividad privada (Decreto Supremo N.º 003-97-TR) para todo el aparato estatal, tal como ya se viene asumiendo en mu-chas instituciones públicas o, se asume el régimen laboral del sector público (Decreto Legislativo N.º 276) para toda la generalidad de servidores públicos, a % n de uniformizar la planilla estatal.

Si asumimos el régimen laboral de la acti-vidad privada, los servidores públicos bajo el régimen del Decreto Legislativo Nº 276 verán mejorados sus bene% cios sociales toda vez que éstos –sobre todo CTS y Gra-ti% caciones– se encuentran en función a la remuneración percibida, entendida para todo efecto legal como “..... el íntegro de lo que el trabajador recibe por sus servicios, en dinero o en especie, cualesquiera sean la forma o denominación que se le de, siempre que sea de su libre disposición”5.

La situación variará totalmente si asumi-mos el régimen laboral del sector público toda vez que en la actualidad hay muchas instituciones públicas cuyo personal se encuentran gozando de bene% cios socia-les al amparo del régimen laboral privado perderán dichos bene% cios. Esta situación podría afectar seriamente el principio de la irrenunciabilidad de derechos consagra-do en el numeral 2 del artículo 26º de la Constitución Política y que a decir de Plá Rodríguez, constituye “..... la imposibilidad jurídica de privarse voluntariamente de una o más ventajas concedidas por el derecho laboral en bene% cio propio”6; es decir, que “La prohibición de renunciar importa excluír la posibilidad de que se pueda realizar válida y e% cazmente el desprendimiento volunta-rio de derechos, en el ámbito alcanzado por aquella prohibición”7.

No obstante que el Derecho del Trabajo permite la modificación de condiciones laborales (ius variandi) en legítimo ejercicio de la facultad de dirección del empleador, dicha facultad no podría permitir la mo-dificación de derechos sustanciales del trabajador, salvo motivos debidamente motivados. Si bien las relaciones laborales tienen un carácter dinámico (lo cual permite al empleador poder modificar en forma razonada determinadas condiciones de trabajo como jornada u horario de trabajo, lugar de la prestación del trabajo, etc obe-

5 Artículo 6º del Decreto Supremo N.º 003-97-TR, TUO del Decreto Legisla-tivo N.º 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral.

6 Plá Rodríguez. Ob. Cit. Pág. 118.

7 Plá Rodríguez. Ob. Cit. Pág. 119.

deciendo a razones de producción o a los objetivos trazados por el empleador) sería muy difícil disminuir derechos sustanciales ya reconocidos a favor del trabajador por el propio ordenamiento jurídico habida cuenta que ya no estaría en discusión la variación de condiciones de trabajo sino mas bien, el desconocimiento de derechos ya reconocidos a favor del servidor público y que forman parte de su patrimonio personal y familiar incluso.

Ahora bien, la solución al problema de la igualdad de remuneraciones no podría basarse solamente en principios propios del Derecho del Trabajo sino, además, en principios de carácter presupuestario, máxime si el Derecho del Trabajo asume un rol tuitivo a favor del trabajador. Al respecto, el Tribunal Constitucional al momento de analizar la constitucionalidad respecto al cierre del régimen de la “cédula viva”, si bien reconoció que estamos frente a de-rechos considerados irrenunciables para el derecho (como lo es el derecho a una pensión nivelable), también reconoció que dichos derechos no pueden superponerse al derecho de toda la colectividad. En este caso, el Tribunal Constitucional asumió al Principio de Legalidad Presupuestaria como de vital importancia para el reconocimiento y cumplimiento de determinados derechos de naturaleza previsional, de manera que dichos derechos deben estar acordes con el Presupuesto Público y no afectar seriamente a este último.

Para el caso de funcionarios públicos, enten-didos como aquellos cargos considerados como “de con% anza” la situación variaría no sustancialmente toda vez que para dichos casos el derecho no podría asumir un rol protector en la medida que los cargos de con% anza no generan derechos irrenun-ciables a favor del personal de con% anza. En primer lugar, no nos encontramos frente a casos de promociones o de contratos de trabajo nuevos, sino mas bien, ante designa-ciones (actos administrativos) de personas para que ejerzan cargos considerados como de con% anza y en cuyo caso primó, preci-samente, el ejercicio pleno de la facultad discrecional del funcionario designante. Sin embargo, dicho personal en primer orden, constituyen servidores públicos por lo que no sería justo que ante funcionarios del mis-mo nivel, unos perciban sus remuneracio-nes de acuerdo al presupuesto analítico de personal y, otros del mismo nivel, perciben sus remuneraciones a través de las planillas doradas del Estado. De esta manera, el he-cho de ser funcionarios públicos no le resta derechos en lo que respecta a la igualdad de remuneraciones con el personal de su mismo nivel, caso contrario, se afectaría el derecho fundamental a una igualdad de trato sin discriminación consagrado por el numeral 1 del artículo 26º de la propia Constitución Política de 1993.

Actualidad Gubernamental8VII N° 1 - Octubre 2008

Administración de Rentasy Tributación Municipal

Área

VIII

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1VIII

¿Están preparados los Gobiernos Locales para la determinación, aprobación y cobranza de los Arbitrios Municipales para el año 2009?

Las tasas por servicios públicos o arbitrios se calcularán dentro del último trimestre de cada ejercicio $ scal anterior a su aplicación, en función del costo efectivo del servicio a prestar y su mantenimiento, así como el bene$ cio individual prestado de manera real y/ o potencial (es decir entre los meses de octubre, noviembre y diciembre) y de-berán ser publicados a más tardar el 31 de Diciembre del ejercicio $ scal anterior al de su aplicación.

Estando próximos a la llegada del último trimestre del año 2008 en la que se debe determinar y aprobar el monto de los arbi-trios municipales a cobrarse para el ejercicio

Info

rme E

speci

al

2009 y, a pesar que la legislación vigente contempla un marco normativo que regula la aplicación de las tasas por parte de las municipalidades, estas vienen utilizando criterios que no resultan congruentes con la naturaleza del tributo.

Los arbitrios municipales han sido y son uno de los tributos que mayor controver-sia ha generado en estos últimos años. La procedencia de su cobro, caracterización y conformidad con nuestro ordenamiento jurídico legal ha sido objeto de cuestiona-miento por parte de los ciudadanos, autori-dades locales y jurisdiccionales, habiéndose sobre el particular, generando reiterados pronunciamientos del propio Tribunal Cons-titucional del Perú, al resolver las distintas demandas de amparo y de inconstitucio-nalidad que se han interpuesto.

Esta realidad ha provocado que se analice y discuta con detenimiento cuáles son las limitaciones y alcances con que cuentan los gobiernos locales para crear, modi$ car, exone-rar y regular los arbitrios municipales, aspectos que han sido abordados en las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, los cuales debemos recordar y que son objeto de comentarios en este artículo.

El Estado debe contar con los recursos nece-sarios para poder cumplir con las funciones que le han sido asignadas. Una fuente de estos recursos son los de tipo de tributario. De esta manera, el tributo es la obligación que nace, o le es impuesta, por ley a los ciudadanos, y que consiste en un pago de dinero que se debe realizar a favor del Estado.

Existen diversas clasi$ caciones sobre los tipos de tributos. Así, por ejemplo, tenemos aquella que toma como criterio de distin-ción una actuación por parte del Estado y clasi$ ca a los tributos en vinculados y no vinculados. También es conocida otra clasi-$ cación tripartita que clasi$ ca a los tributos en impuestos, tasas y contribuciones, y que

más obedece a un desarrollo doctrinario que a un criterio objetivo de distinción, pero cuya adopción en las normas reviste de una importante trascendencia jurídica.

Si consideramos la primera clasi$ cación el arbitrio sería un tributo vinculado, ya que presupone una actuación estatal para su cobro. Con relación a la segunda clasi$ ca-ción el arbitrio está considerado como una tasa, y se entiende que se debe pagar a cambio de un servicio público que se recibe. Se discute sí el servicio debe ser efectivo o potencial, o ambos; y también si debe ser individualizable o no.

Los Gobiernos Locales, son los únicos facul-tados por nuestra Constitución para crear arbitrios a través de Ordenanzas y dentro de los límites $ jados por las leyes aprobadas por el Congreso. Es importante precisar que la potestad tributaria que la Constitución le otorga a los Gobiernos Locales con relación a los arbitrios implica que estos puedan de-terminar a los obligados al pago, su monto o cuantía, periodicidad y otros elementos constitutivos que acompañan a la obliga-ción tributaria.

También es importante tener en cuenta que los arbitrios se crean para financiar determinados servicios públicos. Por con-siguiente, el costo total que le demande a una Municipalidad prestar tal servicio es el que debe ser trasladado a la totalidad de los ciudadanos bene$ ciados con dicho servicio, convirtiéndose de esa manera en contribuyentes por este tributo.

Las Municipalidades, para efecto del referido traslado deberán recurrir a procedimientos y mecanismos, asegurando una distribu-ción equitativa y justa del costo total del servicio entre todos los contribuyentes de la jurisdicción territorial. En ese trabajo de distribución o reparto del costo, las Municipalidades deberán hacer prevalecer los principios tributarios contemplados en

más obedece a un desarrollo doctrinario

* Consultor Municipal Docente de INFOM Jefe del Área Presupuesto de Empresas Municipales y Descentraliza-

dos de la MML.

Autor : Lic. Jose Luis Nunja Garcia*

Título : ¿Están preparados los Gobiernos Locales para la determinacion, aprobacion y co-branza de los Arbitrios Municipales para el año 2009?


Ficha Técnica

1. Autonomía Municipal y la rati% cación de las ordenanzas que aprueban tributos

2. El Gobierno Local y el ejercicio de su potes-tad tributaria en los Arbitrios Municipales

3. De% ciencias en la determinación de costos de Arbitrios Municipales

4. Las proyecciones de recaudación de los Arbitrios considerados, en los Presupuestos Institucionales de Apertura (PIA) de las Municipalidades.

5. Inadecuado manejo de los residuos sólidos municipales

Sumario

Informe EspecialVIII

Actualidad Gubernamental2VIII N° 1 - Octubre 2008

el artículo 74 de nuestra Constitución así como de los otros límites que están regu-lados en leyes especiales.

1. Autonomía Municipal y la rati-# cación de las ordenanzas que aprueban tributos

Los gobiernos locales tienen potestad para crear y regular los arbitrios municipales. El Congreso de la República ni cualquier otro ente estatal cuenta con dicha facultad. Sin embargo, esta potestad debe ser ejercida dentro del marco de las leyes que el Con-greso apruebe. Y existen leyes que han establecido estos límites, uno de los cuales es el de la rati$ cación provincial.

Conforme a la rati$ cación, que alcanza sólo a los gobiernos locales de los distritos, para la vigencia de las ordenanzas tributarias que ellos aprueben, se requiere necesariamente para su vigencia de la rati$ cación por parte del Concejo Provincial a través de la emisión de un acuerdo. Esta disposición alcanza no sólo a los arbitrios municipales, sino a toda tasa municipal que ellos aprueben.

La anterior Ley Orgánica de Municipalidades aprobada por Ley Nº 23853 (año 1983), contempló la figura de la ratificación y ahora se encuentra también establecida en el artículo 40 de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972 (año 2003), el cual establece en su tercer párrafo que “Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia”.

Por consiguiente, se opta por otorgar a las municipalidades provinciales de un instru-mento que le permitan ejercer control sobre las municipalidades distritales (orientado a la creación de normas y a su aplicación).

Considerando que la $ gura de la rati$ cación podía ser concebida como un mecanismo de control, ninguna de las normas citadas ha regulado sus alcances, es decir, no se sabía que aspectos debían revisar los Concejos Provinciales o sobre cuales emitir pronunciamiento. Incluso no se precisaba sobre la posibilidad de realizar rati$ caciones parciales o modi$ car parte del contenido de las ordenanzas materia de rati$ cación, ni cuales eran la pautas y plazos que se debían seguir. De esta manera, era evidente que existía una falta de desarrollo normativo en el aspecto de la rati$ cación.

Esta situación originó que algunos Conce-jos Provinciales emitieran ordenanzas que regularán de algún modo el proceso de rati$ cación en sus respectivas jurisdicciones. Sin embargo, aún existen algunas Munici-palidades Provinciales que no han emitido sus ordenanzas en tal sentido.

Para tal efecto, se pueden consultar las Or-denanzas aprobadas y publicadas en el dia-rio o$ cial “El Peruano” por la Municipalidad Metropolitana de Lima N.º 126 (02/10/1997), Nº 211 (12/02/1999) y la vigente Nº 607

(24/03/2004), que regula el procedimiento de Rati$ cación de Ordenanzas Distritales para la provincia de Lima.

También se debe señalar qué tanto en la anterior como en la vigente Ley Orgánica de Municipalidades se dispone que, para efectos de su vigencia, las normas tributarias que aprueben los gobiernos locales deben ser rati$ cadas, si era su$ ciente o bastaba la adopción del acuerdo de ratificación por parte del Concejo Provincial, o si era necesario que este fuera publicado, con la finalidad que se pueda determinar la fecha exacta de vigencia de las ordenanzas distritales rati$ cadas.

Estas situaciones, como práctica común hasta hace unos pocos años, comenzaron a cambiar sustancialmente a raíz de la senten-cia del Tribunal Constitucional recaída en el

expediente Nº 007-2001/AI, emitida en ene-ro de 2003. En ella, el Tribunal declaró fun-dada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo, en contra de la Ordenanza de la Municipalidad de San Juan de Lurigancho que declaraba la inaplicabilidad de la Ordenanza Nº 211 de la Municipalidad Metropolitana de Lima que regulaba el proceso de rati$ cación en la provincia de Lima, señalando que, en un Estado descentralizado como el peruano, los distintos niveles de gobierno debían apuntar a objetivos similares. Es en ese sentido, que la adopción de un mecanismo formal como la rati$ cación permitiría contar con una política tributaria integral y unifor-me, que guarde relación con el principio de igualdad recogido en el artículo 74 de la Constitución.

L.T.M. TEXTO ÚNICO ORDENADO L.T.M. D. LEG. 952 MODIFICA L.T.M.

VIGENCIA De 1994 al 31 de Diciembre de 2004 A partir del 1 de enero de 2005

ARTÍCULO 69 L.T.M.Las ordenanzas que aprueban montos se publican y rati$ can hasta el 30 de abril del respectivo ejercicio $ scal.

Las ordenanzas que aprueban montos se publican y rati$ can dentro del último trimestre del ejercicio anterior al de su aplicación.

En la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el expediente Nº 0041-2004-AI/TC (14/03/2005) como consecuencia de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas que regularon los arbitrios municipales de la Municipalidad de Santiago de Surco durante el período 1996 a 2004. En dicha sentencia el Tribunal realiza un análisis más extenso sobre la rati$ -cación. Primero, se reitera en todo lo que ya había indicado anteriormente, pero agrega nuevas consideraciones. De esta manera, señala que la rati$ cación busca armonizar y racionalizar el sistema tributario municipal, evitando diferencias irracionales entre las distintas jurisdicciones municipales. Asimis-mo, ella resulta necesaria para garantizar un sistema tributario de mayor equidad.

Lo más importante de esta sentencia es que vincula a la rati$ cación con el principio de legalidad. Dispone que en la evaluación que se haga de una norma tributaria distrital con la $ nalidad de determinar el respeto a dicho principio, se debe veri$ car no sólo que se haya utilizado el instrumento normativo idóneo, que en este caso es la ordenanza, sino que también se debe evaluar si se cumplió con todos los requisitos que exige la legislación para su validez y e$ cacia, resultando la rati-$ cación un requisito de validez de la misma; por consiguiente, la $ nalidad de la rati$ cación no es declarativa sino constitutiva, pues ella convalida la ordenanza distrital como norma exigible a los ciudadanos.

En este aspecto, para que la ordenanza ratificada pueda surtir efectos y ser obligatoria para los contribuyentes, se requiere que tanto ella como el Acuerdo del Concejo Provincial que la rati$ ca sean publicados.

El Tribunal precisa que el plazo límite para publicar el acuerdo de ratificación es el mismo que establece la Ley de Tributación Municipal para que las Municipalidades puedan publicar las ordenanzas que aprueban sus arbitrios con sus respectivos costos. Este plazo, que en la normatividad anterior era el 30 de abril de cada año, en la actualidad es el 31 de diciembre del año anterior al de su aplicación, en virtud de la modi$ cación introducida a la Ley de Tribu-tación Municipal, establecida por el Decreto Legislativo Nº 952 (03/02/2004).

Los últimos criterios desarrollados por el Tribunal en el aspecto de la ratificación fueron establecidos en la sentencia emitida en el expediente Nº 0053-2004-PI/TC, en el proceso de inconstitucionalidad seguido por la Defensoría del Pueblo contra la Mu-nicipalidad de Mira: ores por las ordenanzas que regularon sus arbitrios municipales entre los períodos 1997 a 2004.

Desarrolla en dicha sentencia con mayor amplitud los fundamentos, por los cuales se considera que la rati$ cación en sí no afecta a la autonomía local. En esa orien-tación se a$ rma que en un estado unitario y descentralizado como el peruano, la autonomía municipal no puede oponerse al principio de unidad, pues la autonomía es considerada como parte del todo. No existiría ni podría existir ningún ente estatal que no esté relacionado o vinculado con los demás. Señala que la rati$ cación no afecta la capacidad de gestión y autogobierno del distrito, en la medida que será el propio distrito el que establezca el costo total del servicio y su distribución, puesto que la Municipalidad Provincial únicamente cons-tata que aquellos costos que se pretenden trasladar al contribuyente de una localidad

Área Administración de Rentas y Tributación Municipal VIII

Actualidad Gubernamental 3VIIIN° 1 - Octubre 2008

determinada se encuentren perfectamente sustentados.

2. El Gobierno Local y el ejercicio de su potestad tributaria en los Arbitrios Municipales

El artículo 74 de nuestra Constitución dis-pone que el Estado, al ejercer su potestad tributaria, debe respetar los principios de reserva de la ley, y, los de igualdad y res-peto de los derechos fundamentales de la persona.

Se discute en lo que se respecta al princi-pio de igualdad, cuáles son sus alcances y cual sería la relación con el recogido en el numeral 2 del artículo 2 de la Constitución, en el que se declara que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la Ley y que nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole.

Analistas tributarios señalan que el principio de igualdad así entendido está más referido a un aspecto negativo que positivo. No se trata que todos paguen los tributos, sino más bien que nadie sea eximido del pago de los mismos y, que este no es el sentido del principio de igualdad recogido en el artículo 74 de la Constitución, sino que, por el contrario, este artículo trata de recoger el principio de uniformidad que estuvo con-templado en la Constitución de 1979, el cual se encuentra relacionado con la capacidad contributiva. De esta manera, expresan que: “igualdad tributaria quiere decir igualdad en condiciones iguales de capacidad con-tributiva”. Asimismo, este principio sería de tipo no jurídico, sino fundamentalmente económico y relacionado con la política $ scal que se debe adoptar para un sistema tributario equitativo y justo.

En las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, uno de los criterios más controvertidos sobre los arbitrios munici-pales, se dio en la sentencia recaída en el expediente Nº 0918-2002-AA/TC, cuando re$ riéndose al monto que por el arbitrio de serenazgo debía pagar un contribuyente, el Tribunal señaló que “si nos atenemos a la $ nalidad del servicio (vigilancia del distrito para combatir la prostitución y la delincuen-cia), el mismo importa por igual a todos los habitantes del distrito y, todos, por ende, se bene$ cian por igual”. Es de observarse que a partir de esta apreciación, se entendía que en aplicación del principio de igualdad todos debían pagar lo mismo.

Posteriormente, esta situación fue corregida con la emisión de la sentencia recaída en el expediente Nº 0041-2004-AI/TC, a través de la cual el Tribunal se pronunció por el em-pleo de elementos de cuanti$ cación más adecuados para medir el uso del servicio que se le brinda a cada contribuyente. De esa forma, se establecieron parámetros o criterios que permiten diferenciar a grupos

de contribuyentes que reciben una similar prestación efectiva o potencial del servicio, con la $ nalidad de atribuirles a cada uno de esos grupos una parte del costo total según la intensidad del servicio que se les presta.

Si bien el principio de igualdad permite atribuirles un costo igual a aquellos contri-buyentes que perciben una intensidad del servicio similar, no todos los contribuyentes se encuentran en condiciones económicas para afrontar una misma carga tributaria. Por ejemplo, si nos limitásemos a asignar el costo del servicio de serenazgo en función al servicio prestado, se observaría que las zonas más deprimidas y con menos re-cursos económicos son a su vez las zonas que requieren de mayor prestación del servicio; por tanto, les correspondería por dicho motivo una mayor participación en el costo total.

Para que el principio de igualdad en tal sentido surta plenos efectos como tal, siempre deberá vincularse necesariamente con el principio de capacidad contributiva, a efectos de que se logre una mayor equidad en el traslado del costo de los servicios. Es decir, el principio de capacidad contributiva es inherente al principio de igualdad.

Ha sido usual, por otro lado, señalar que la capacidad contributiva es un principio únicamente aplicable a los impuestos, mas no así a las tasas, que deberían ser determi-nadas en función al servicio efectivamente prestado.

Sin embargo, nuestra Constitución al mo-mento de $ jar los principios que deberán ser respetados al momento de ejercer la potestad tributaria no ha hecho ninguna distinción respecto de su aplicación según el tipo de tributo que se trate; por lo tanto, conforme a ella, resulta perfectamente factible que se exija la aplicación de dichos principios (igualdad y capacidad contribu-tiva) a los arbitrios municipales.

A través de la sentencia del expediente N.º 0918-2002-AA/TC, el Tribunal Constitu-cional proscribió en un primer momento el criterio de valor del predio por conside-rar que su empleo suponía la aplicación del principio de capacidad contributiva a las tasas por arbitrios municipales. Las municipalidades durante varios años emplearon criterios que materializaron de alguna forma la aplicación del principio de capacidad contributiva, siendo el más usado y difundido de todos ellos el valor del predio, parámetro objetivo que permitía asignar el costo del servicio en función a la capacidad económica mínima con que contaba un contribuyente para satisfacer el pago del tributo. Respecto de la aplicación de este criterio, la principal resistencia que se encontraba por parte de los contribu-yentes estaba relacionada con la creencia que el monto que les correspondía pagar por concepto de los arbitrios municipales resultaban altos por el hecho de que se tomaba en cuenta el valor del predio. No obstante, ello no es del todo cierto en la

medida que los factores principales que in: uyen para que estos tributos sean altos o no, lo constituyen en mayor medida el nivel de demanda que se tenga de los servicios que prestan los gobiernos locales, así como la poca capacidad técnica y de gestión que se demuestre en la prestación de los servi-cios, así como la falta de capacidad técnica de los gobiernos locales para estructurar los costos que le demanda la prestación de los servicios, originando que algunas veces en forma intencional o negligente, se establezcan “costos” que no son reales, se encuentran “in: ados” o bien que no están relacionados con la prestación misma del servicio.

Posteriormente, con oportunidad de las sentencias recaídas en los expedientes N.º 0041-2004-AI/TC y 00053-2004- PI/TC, el Tribunal Constitucional procedió a efectuar una reformulación de lo propuesto, validan-do la aplicación de la capacidad contribu-tiva, la cual podría “... excepcionalmente ser utilizada como criterio de distribución de costos, dependiendo de las circunstancias económicas y sociales de cada municipio, y si de esa manera se logra una mayor equidad en la distribución, cuestión que debe sustentarse en la ordenanza que crea el arbitrio”. Es decir que, cuando se emplee el principio de capacidad contributiva para la determinación de los arbitrios, este no deberá ser el criterio determinante o de ma-yor importancia, sino que, por el contrario, deberá ser empleado de manera residual, complementando de ese modo los otros criterios propuestos por el Tribunal para cada arbitrio.

Este cambio de criterio establecido por el Tribunal Constitucional trajo algunas dificultades para las Municipalidades y para los propios contribuyentes. La razón es sencilla, pues antes de las sentencias los municipios distribuían los costos totales que le demandaba prestar los servicios entre todos sus contribuyentes, utilizando como elemento principal el valor de sus predios. Por consiguiente, con la $ nalidad de evitar que dichos incrementos sean muy elevados, el Tribunal señaló que la diferencia que se dejará de percibir debía ser asumido por los contribuyentes de mayor capacidad eco-nómica y en mayor medida por las propias municipalidades.

El Tribunal Constitucional en el Expediente Nº 0018-2005-PI/TC (19/07/2006) que declara fundada la acción de inconstitucio-nalidad interpuesta contra la ordenanza que regula el régimen de arbitrios de la municipalidad de Ica precisa los criterios de validez material (parámetros mínimos para la distribución de costos), señalando que, si bien los parámetros interpretativos dados por el Tribunal Constitucional en el expediente 0053-2004-PI/TC resultan bases presuntas mínimas, estas no son rígidas, pues tampoco lo es la realidad social y económica de cada municipio.

Informe EspecialVIII

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084VIII

De manera que será obligación de cada municipio sustentar técnicamente aque-llas otras fórmulas que, partiendo de la base dada por dicho Tribunal, incorporen otros criterios objetivos y razonables que, adaptados mejor a su realidad, logren una mayor justicia en la imposición.

Analistas tributarios señalan que los princi-pios de igualdad y capacidad contributiva se encuentran intimamente relacionado con el principio de no confiscatoriedad. Por tanto, la no confiscatoriedad, en sen-tido estricto, hace referencia antes que a la violación del derecho de propiedad, al fenómeno de la tributación excesiva, la misma que se mide en función preci-samente de la capacidad económica de los contribuyentes llamados a soportar el pago del tributo. El Tribunal Constitucio-nal en el expediente Nº 00053- 2004-PI/TC señaló que “en términos generales, la eva-luación de confiscatoriedad se manifiesta por la determinación del monto global del arbitrio sobre la base de montos sobrevaluados o, en el caso de montos no justificados, por la falta del informe técnico financiero que demuestre la deter-minación de costos”. Además de ello, señala que el arbitrio devendrá en con$ scatorio en aquellos casos en que, pese a estar previsto y se exija su pago, no se preste el servicio. Se puede concluir de lo resuelto por el Tribunal Constitucional que la con$ scatoriedad tiene dos formas de constatación. La primera, de alcance general, está estrechamente relacio-nada con la cali$ cación y cuanti$ cación de los costos totales de cada uno de los rubros que se consideran para la prestación del arbitrio, de tal forma que podría considerarse con$ scatorio al arbitrio a cobrar si a través del mismo se exigen costos no relacionados con los servicios que se presta, si estos son sobre-dimensionados o si pese a estar previsto, se opta por no prestar el servicio. La segunda, si del examen individual efectuado a un contribuyente se determina que el cobro exigido excede su capacidad de pago.

Por último, en relación al principio de legalidad, denominado también principio de reserva de ley, se encuentra recogido en el artículo 74 de la Constitución Política, habiendo sido recogido posteriormente en la Norma IV del Título Preliminar del Código Tributario. Entendido este como aquel principio por el cual todas las instancias de gobierno, dentro del límite de sus compe-tencias, pueden crear, modi$ car o extinguir tributos siempre que dicha actividad se realice a través del instrumento legal idóneo para su regulación. El referido principio fue materia de análisis por parte del Tribunal Constitucional a partir de lo señalado en la sentencia del expediente Nº 007-2001/AA, a través de la cual se pronunció por la obligatoriedad de la rati$ cación de las ordenanzas. Posteriormente, las sentencias de los expediente N° 0041-2004- AI/TC y 00053-2004-PI/TC, el Tribunal desarrolló aún más el principio de legalidad al señalar

que si bien el artículo 74 de la Constitución reconoce facultad tributaria a los gobiernos locales para la creación de tasas y contribu-ciones, esta deberá desarrollarse dentro de la jurisdicción municipal y con los límites que establezca la ley.

Según la Ley de Tributación Municipal, con-forme lo dispone los artículos 69 y 69-A corres-ponderá que las municipalidades aprueben sus ordenanzas de arbitrios dentro del último trimestre del ejercicio anterior a su aplicación, procediendo a su publica-ción hasta el 31 de diciembre del mismo año en que materializó la aprobación de la ordenanza. Conforme lo dispuesto por el Tribunal Constitucional, la obligación de publicación se hace extensiva también al informe técnico anexo a la ordenanza, el cual deberá explicar los costos efectivos que demanda el servicio según el número de contribuyentes, así como los criterios que justi$ quen los incrementos. Corresponderá en el caso de las municipalidades distritales, conforme lo señala el artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades, que también se proceda a tramitarse la rati$ cación pro-vincial correspondiente, a efectos de que esta se alcance dentro del plazo máximo establecido en el artículo 69-A de la Ley de Tributación Municipal.

3. Deficiencias en la determina-ción de costos de Arbitrios Municipales

Sobre el particular la Defensoría del Pueblo en el informe Defensorial Nº 0044-2006/DP

(03/10/2006) se señala que han comprobado la subsistencia de algunas de$ ciencias en la información que presentan las ordenanzas de las municipalidades supervisadas. Así, obser-varon problemas con los rubros de gastos que integran las estructuras de costo:

• Rubros de gastos que no precisan los montos presupuestados;

• Generalidad en la determinación de algunos conceptos que integran las estructuras de costos, que no permiten identificar las actividades o procedi-mientos que involucran;

• Rubros de gastos que no corresponden por su naturaleza al tipo de costo asigna-do;

• Rubros de gastos semejantes en dis-tintos tipos de costos, sin explicación de las diferencias entre conceptos o las distintas actividades comprendidas por los mismos, entre otros.

También en dicho informe dan cuenta de algunos casos en que no se ha diferenciado ni guardado una proporción razonable entre los costos directos, indirectos y $ jos. Así por ejemplo, han detectado costos indirectos que superan el límite del 10% respecto del costo total $ jado por la Municipalidad Metropolitana de Lima en su Directiva del SAT Nº 001-006-00000006 (02/10/2005). En algunos casos observan que los costos $ jos superan este límite, llegando a representar hasta el 50% o 60% del costo total del servicio y que las municipalidades que incurren en es-tos problemas declaran que subvencionan la parte del exceso al límite señalado.

L.T.M.D. LEG. 776, LEY DE TRIBUTACIÓN

MUNICIPALD. LEG. 952 MODIFICA L.T.M.

VIGENCIA De 1994 al 31 de diciembre de 2004 A partir del 1 de enero de 2005

ARTÍCULO 69° LTMLos arbitrios se calcularán en función del costo efectivo del servicio.

Los arbitrios se calculan en función del costo del servicio y su mantenimiento, así como el bene$ cio individual prestado de manera real y/ o potencial.

Especial mención merece el Decreto de Alcaldía Nº 050 (18/10/2007) expedido por la Municipalidad Metropolitana de L ima, en la cual se establece el procedimiento anual que los órganos y dependencias de dicha municipalidad deberán seguir a efectos de realizar una correcta determinación de las tasas por concepto de los arbitrios municipales que se prestan en el ámbito del Cercado de Lima. Consideran que conforme a lo establecido en la sentencia recaída en el Expediente Nº 00053-2004-PI/TC, en la cuantificación de los arbitrios municipales se deben distinguir dos momentos: pri-mero, la determinación del costo global; y, después, la distribución de este costo entre los contribuyentes. Así, para efectos de la determinación del costo global, se requiere que los órganos y áreas gestoras de los servicios municipales, determinen, en función a su mayor conocimiento y

experiencias sobre el tema, los compo-nentes o rubros que se requieren para la implementación o el mantenimiento de los servicios a prestarse en el año siguiente (tales como, mano de obra, materiales, insumos, maquinarias, entre otros), para tal efecto, considera:

• La precisión de las competencias, facul-tades y responsabilidades de las geren-cias municipales y el SAT que participan en el proceso de aprobación de las tasas por arbitrios municipales del Cercado de Lima, con la $ nalidad que sirva como un mecanismo de control previo de las pro-puestas de cuanti$ cación y distribución de los costos de los servicios; y

• La adopción de medidas pertinentes que permitan informar, a través de me-dios informáticos, visuales y de difusión, respecto del contenido del Informe Técnico que sustente el establecimiento de tasas por arbitrios.

El SNIP, los Proyectos de Inversión Pública y la Declaración de Viabilidad

1. ¿Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública o SNIP?

El Sistema Nacional de Inversión Pública o simplemente SNIP por sus siglas; se consti-tuye en el más importante instrumento del Estado Peruano para cautelar las inversiones públicas. Su propósito es el de acreditar o certi% car la calidad de los proyectos que el Estado Peruano debe realizar para bene% cio

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de la población (ciudadanos). La certifi-cación de la calidad la realiza exigiendo que todo proyecto que pretende utilizar recursos públicos (“proyecto de inversión pública”) demuestre, antes de ordenarse su ejecución (en la “preinversión”), que es conveniente para el país, región, provincia, distrito, centro poblado, anexo, caserío o comunidad a la cual va dirigido. Para ello se exige un “estudio de preinversión”, que fundamente los bene% cios que va a generar.Dicho estudio permite su evaluación bajo estándares convencionales de calidad, que posibilitarán minimizar los riesgos de una mala inversión. Si el estudio de preinversión logra “aprobar”, se le otorga su “certi% cado de aprobación”. A dicho certi% cado se le denomina “declaración de viabilidad”.

2. ¿Cuáles son los antecedentes del SNIP?

Los antecedentes del SNIP en el Perú se remontan al año 2000, en donde se dictó la ley que dispuso su creación (Ley Nº 27293 publicada el 28 de junio de 2000). El Perú se incorporaba así en forma retrasada a un importante número de países latinoame-ricanos que ya contaban con un sistema administrativo público que se encargaría de acreditar la calidad de las propuestas de inversión de sus organismos y entida-des públicas1. Sin embargo, el referente inmediato anterior al SNIP en el Perú lo constituye el antiguo Sistema Nacional de Plani% cación –que fue creado el año 1962 y desactivado luego de treinta años (en 1992), cuando desapareció su órgano

1 Antes de la creación del SNIP en el Perú, otros países ya tenían imple-mentado dicho sistema, como son, por ejemplo, los casos de Chile, Colombia, Bolivia, Venezuela, Ecuador y Argentina en Sudamérica. Brasil cuenta con un sistema integral de acreditación que comprende no sólo la inversión pública, sino también el gasto público corriente. En general, en Latinoamérica los procesos de implantación de los sistemas nacionales de inversión pública se iniciaron en Chile hace ya más de 25 años. Ver al respecto:

ILPES. La Modernización de los Sistemas Nacionales de Inversión Pública: Análisis Crítico y Perspectivas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani( cación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, 2002.

ILPES. Informe de la Relatoría del Seminario sobre los Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe: Balance de Dos Décadas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Plani( cación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, 2002.

rector, el Instituto Nacional de Plani% cación (INP)– que entre sus ámbitos de acción se encontraba la programación y cali% cación de la inversión pública2.

En general, se puede señalar que luego de la desaparición del INP y antes de la creación del SNIP, los proyectos que ejecutaba el sector público en la mayoría de los casos se realizaban sin mayores estudios previos de viabilidad, es decir, sin estudios de prein-versión que minimizarán los riesgos de una mala o de% ciente inversión. Por ello, han sido numerosos los casos de inversiones públicas sobredimensionadas, inútiles, no rentables ni sostenibles, es decir, que han conllevado un uso de% ciente de los recursos públicos (ver Grá% co Nº 1). Podemos mencionar algunos ejemplos de de% cientes proyectos de inver-sión realizados con recursos públicos:

- Proyectos sobredimensionados: Exis-ten casos de hospitales que se realizaron para atender una demanda de servicios de salud muy inferior a la real, porque no se realizaron los estudios de análisis de demanda necesarios. Ello conlleva la utilización de innecesarios recursos pú-blicos para sostenerlos, cuando se pu-dieron evitar tales situaciones al realizar centros de salud aparentes al “tamaño” y características de la demanda.

- Proyectos inútiles: Existen numerosos casos de obras inútiles realizadas con re-cursos públicos, a pesar de que existían otras obras necesarias y urgentes. Son los casos, por ejemplo, de monumen-tos al “árbitro”, “lagarto”, “caballo”, etc., en lugares donde abunda la pobreza y carencia de atención de servicios bási-cos (agua, desagüe, luz, salud primaria, educación básica, etc.).

- Proyectos no rentables: Existen casos de fábricas o centros de producción que se hicieron con recursos públicos que producían bienes cuyos bene% cios eran

2 Ver al respecto: GIESECKE, Carlos. “Sistema Nacional de Inversión Pública del Perú”.

En: Sistemas Nacionales de Inversión Pública en América Latina y el Caribe: Balance de Dos Décadas. ILPES. Santiago de Chile, 2002. pp. 267-274.

En general, se puede señalar que luego de la

Sistema Nacional de Inversión Pública y

Cooperación Internacional

Área

IX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1IX

Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Cañedo(*)

Título : El SNIP, los Proyectos de Inversión Pública y la Declaración de Viabilidad


Ficha Técnica

1. ¿Qué es el Sistema Nacional de Inversión Pública o SNIP?

2. ¿Cuáles son los antecedentes del SNIP?

3. ¿Cuáles son las principales normas regulado-ras del SNIP?

4. ¿Cuál es el propósito y la importancia del SNIP?

5. ¿Cómo está organizado el SNIP?

6. ¿Cuáles son las características de un Proyecto de Inversión Pública (PIP)?

7. ¿A qué se le denomina “ciclo de proyecto”?

8. ¿La declaración de viabilidad de un PIP, implica su aprobación por el SNIP?

9. ¿Qué condiciones debe cumplir un PIP para que pueda ser declarado viable?

10. ¿Qué requisitos se deben cumplir para obte-ner la declaración de viabilidad de un PIP?

11. ¿Qué obligaciones se derivan de la declara-ción de viabilidad de un PIP?

12. ¿Todos los estudios que conforman la fase de preinversión de un Proyecto de Inversión Pública son obligatorios?

13. ¿Las normas del SNIP preven casos especiales para los proyectos pequeños?

S u m a r i o

* Post Grado en Administración y Finanzas Maestría en Investigación y Docencia Universitaria Doctorado en Ciencias Financieras. Docente de la Escuela Nacional de la Contraloría General de la

República Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Informe EspecialIX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082IX

3. ¿Cuáles son las principales nor-mas reguladoras del SNIP?

Las principales normas reguladoras del SNIP son: Ley de creación del SNIP, el Reglamen-to de dicha Ley y la Directiva General del SNIP3. Estos dispositivos se complementan con otras normas que periódicamente son emitidas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a través de Resoluciones Ministeriales y Directorales, en su rol como órgano técnico-normativo del SNIP. También se constituyen normas reguladoras del SNIP, los propios dispositivos emitidos por los distintos sectores institucionales del sector público y por los Gobiernos Regionales y Locales, cuando se ocupan de áreas o temas vinculados a las inversiones públicas (ejem-plos: parámetros sectoriales de formulación o evaluación, planes estratégicos sectoriales multianuales – PESEM y planes de desarrollo concertado – PDC), y que tienen relación con el rol que cumplen como órganos resolutivos del SNIP los titulares o máximas autoridades ejecutivas de estos sectores y niveles de gobierno.

3 Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Ley N° 27293, publicada en el Diario O( cial “El Peruano” el 28 de junio

de 2000; modi( cada por las Leyes N° 28522 y 28802, publicadas en el Diario O( cial “El Peruano” el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio de 2006, respectivamente y, por los Decretos Legislativos Nº 1005 y 1091, publicados en el Diario O( cial “El Peruano” el 3 de mayo y 28 de junio de 2008.

Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública Aprobado por Decreto Supremo N° 102-2007-EF, publicado en el

Diario O( cial “El Peruano” el 19 de julio de 2007. En vigencia desde el 2 de agosto de 2007 y modi( cado por Decreto Supremo Nº 185-2007-EF, publicado en el Diario O( cial “El Peruano” el 24 de noviembre de 2007.

Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública Aprobada por Resolución Directoral N° 009-2007-EF/68.01 publicada

en el Diario O( cial “El Peruano” el 2 de agosto de 2007, modi( cada por Resoluciones Directorales Nro. 010-2007-EF/68.01, 013-2007-EF/68.01, 014-2007-EF/68.01 y 003-2008-F/68.01, publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” el 14 de agosto de 2007, el 16 de noviembre de 2007, el 14 de diciembre de 2007 y el 29 de febrero de 2008, respectivamente.

Grá& co N° 1. Situación antes de la creación del SNIP

MUCHOS PROYECTOS EJECUTADOS POR EL ESTADO PERUANO HAN SIDO “MALOS”

Generalmente han hecho este ciclo de proyecto:

Expediente Técnico

Ejecución de Obra

Idea

Con estos resultados:

Fuente: DGPM - MEF.

Duplicidad de la inversión Desviaciones de objetivos y políticas

Proyectos no sostenibles Alto riesgo de la inversión

Sobredimensionamiento de la inversión Proyectos no rentables

Uso ine% ciente de los recursos públicos

4. ¿Cuál es el propósito y la im-portancia del SNIP?

El SNIP es considerado como un importante instrumento del Estado Peruano para garan-tizar la adecuada calidad de los proyectos de inversión pública. Comprende distintos procedimientos de certi% cación de la cali-dad de las inversiones que busca asegurar una adecuada inversión social y económica, es decir, optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión.

A diferencia de antes de la creación del SNIP (en que de la “idea” de un proyecto de obra se pasaba directamente a la elaboración de un expediente técnico y su ejecución), ahora previamente se debe demostrar que el proyecto es “socialmente rentable” (por ejemplo, si se trata de un “proyecto econó-mico” sus bene% cios económicos deben ser mayores a sus costos y sus efectos sociales dentro de la comunidad a la cual va dirigido deben ser probadamente signi% cativos; si se trata de un “proyecto social”, sus bene% cios deben basarse en el menor costo promedio por bene% cio social para su tipo de pro-yecto, ubicación o población a la cual va dirigido); “sostenible” (ejemplo: el proyecto debe garantizar que la obra que se genere – un colegio, centro de salud, puente, carre-tera, etc. – va a poder operar normalmente porque se garantizan los recursos necesa-rios para su operación y mantenimiento, es decir, para poder “sostenerse” durante el tiempo de vida estimado de duración); y “compatible con los lineamientos de política sectoriales, regionales o locales” (ejemplo: un proyecto de competencia de una municipalidad distrital debe ser compatible con los lineamientos de política del sector institucional al cual pertenece el proyecto –salud, educación, agricultura–, pero también debe compatibilizar con el plan de desarrollo concertado del distrito, es decir con el plan de desarrollo distrital elaborado y aprobado con concurso de la sociedad civil de dicho distrito).

En los Grá% cos siguientes (Grá% cos N° 2 y 3) se re4 eja que es lo que propone el SNIP y su importancia expresada en función de la población peruana.

Grá& co N° 2. ¿Qué propone el SNIP?

Procedimiento de certi% cación de la calidad de las inversiones que busca asegurar una adecuada inversión social y económica, es decir, optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión.

Baja calidad de la Inversión Pública

Proyectos BuenosProyectos

Malos

Proyectos Buenos SNIP

Fuente: DGPM - MEF.

Grá& co N° 3. Importancia del SNIP

Estado CiudadanosProyecto de

Inversión PúblicaSNIP

Fuente: DGPM - MEF.

El SNIP busca certi% car la calidad de los proyectos que el Estado Peruano debe realizar para bene% cio de la población (ciudadanos).

signi% cativamente menores que sus costos, por graves de% ciencias en aspectos tecno-lógicos, administrativos o de mercado.

- Proyectos no sostenibles: Existen muchos casos de centros educativos, centros de

salud, albergues, etc. que se construyeron y equiparon, pero que no fueron previstos los recursos necesarios para asegurar su operación y mantenimiento en el tiempo previsto en su período de duración.

5. ¿Cómo está organizado el SNIP?

El SNIP está organizado de la siguiente manera4:

4 De acuerdo a las siguientes normas:• Artículos 10 y 11 de la Ley que crea el SNIP, Ley N° 27293 y sus

modi( catorias.• Artículos 3, 6, 7 y 8 del Reglamento del SNIP.• Artículos 5, 6, 7, 8 y 9 de la Directiva General del SNIP.

• Ministerio de Economía y Finanzas. Que es la más alta autoridad técnico-normativa del SNIP. Actúa a través de la DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMA-CIÓN MULTIANUAL (DGPM).

• Órganos Resolutivos. El Órgano Reso-lutivo es el Titular (Ministro) del Sector o la máxima autoridad ejecutiva en cada

Mayor calidad de la Inversión Pública

Sistema Nacional de Inversión Pública y Cooperación Internacional IX


Sector, Gobierno Regional (Presidente Regional) o Gobierno Local (Alcalde). Este órgano es el principal responsable por el cumplimiento de las normas del SNIP dentro del sector, Gobierno Re-gional o Gobierno Local, según corres-ponda. En el caso del Órgano Resolutivo del Sector, dentro de sus principales competencias están las de aprobar, en el marco de los Lineamientos de Política del Sector, el Programa Multianual de In-versión Pública. En el caso de un Órgano Resolutivo para un Gobierno Regional o Gobierno Local, tiene competencia para aprobar en el marco de los Lineamientos de Política Sectoriales Nacionales y de sus Planes de Desarrollo Concertados, el Programa Multianual de Inversión Pú-blica. Dicho programa debe considerar las competencias establecidas para cada nivel de gobierno en la normatividad de la materia.

• O% cinas de Programación e Inversio-nes (OPI). La OPI es el órgano técnico del SNIP en cada Sector, Gobierno Re-gional y Gobierno Local. Dentro de sus competencias % guran las de evaluar y declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP), de acuerdo a los niveles mínimos de estudio requeri-dos, normas técnicas y procedimientos establecidos para tales % nes.

• Unidades Formuladoras (UF). La UF es cualquier órgano o dependencia de las entidades sujetas al ámbito del SNIP, registrada ante la DGPM, a pedido de una OPI. Su registro debe corresponder a criterios de capacidades y especiali-dad. Dentro de sus competencias % gura la de elaborar y suscribir los estudios de preinversión, siendo responsables del contenido de los mismos.

• Unidades Ejecutoras (UE). La UE es cualquier órgano o dependencia de las entidades sujetas al ámbito del SNIP, con capacidad legal para ejecutar PIP de acuer-do a la normatividad presupuestal vigente. Es la responsable de la fase de inversión, aun cuando alguna de las acciones que se realizan en esta fase sea realizada direc-tamente por otro órgano o dependencia de la entidad. Asimismo, está a cargo de la evaluación expost del proyecto.

6. ¿Cuáles son las características de un Proyecto de Inversión Pública (PIP)?

Un Proyecto de Inversión, de acuerdo a la de% nición establecida por las normas del SNIP5, tiene que presentar las siguientes ca-racterísticas esenciales para ser considerado como “Proyecto de Inversión Pública” (PIP):

• Un PIP constituye una intervención limitada en el tiempo.

• Un PIP utiliza total o parcialmente recur-sos públicos.

5 Según artículo 3, numeral 3.2 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

• Un PIP tiene como % n crear, ampliar, mejorar o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios de una entidad.

• Un PIP genera bene% cios durante su vida útil.

• Un PIP genera bene% cios que son inde-pendientes de los de otros proyectos.

• Un PIP se realiza dentro de uno o más ejercicios presupuestales, conforme al cronograma de ejecución de su estudio de pre-inversión.

• Un PIP debe constituir la solución a un problema vinculado a la % nalidad de una entidad y a sus competencias.

7. ¿A qué se le denomina “ciclo de proyecto”?

Por “ciclo de proyecto” se entiende al pro-ceso que debe seguir todo proyecto de inversión pública (PIP) de acuerdo a las nor-mas establecidas por el SNIP. Este proceso comprende tres grandes fases:

Pre Inversión Inversión Post-Inversión

*

Idea

Per% l

Pre factibilidad

Factibilidad Ejecución

Estudios De% nitivos/Expediente

Técnico

Operación yMantenimiento

EvaluaciónEx - post

(*) La declaración de viabilidad es un requisito obligatorio para pasar de la fase de preinversión a la fase de inversión. FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA., Artículo 1.

Retroalimentación

Grá& co N° 5. Ciclo de proyectos en el SNIP

1. PRE-INVERSIÓN2. INVERSIÓN3. POST-INVERSIÓN

La fase de preinversión tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular; para ello se realiza la eva-luación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del PIP, criterios que sustentan su declaración de viabilidad. La fase de inversión comienza luego de que el PIP haya sido declarado viable; comprende la ejecución de la inversión que conlleva la realización del estudio definitivo de inversión (expediente técnico detallado) y la ejecución propiamente dicha. La fase de post-inversión comienza luego de que se haya concluido la ejecución del proyecto; comprende la operación y mantenimiento del PIP ejecutado, así como su evaluación ex post.

A continuación, se presenta el Grá% co Nº 5 que nos ilustra sobre el Ciclo de un PIP.

8. ¿La declaración de viabilidad de un PIP implica su aproba-ción por el SNIP?

Si ello implica que el proyecto ha demos-trado a través del estudio de preinversión que ha cumplido con las condiciones y requisitos exigidos por el SNIP.

9. ¿Qué condiciones debe cum-plir un PIP para que pueda ser declarado viable?

Para que un Proyecto de Inversión Pública sea cali% cado como viable debe cumplir tres condiciones básicas6:

• “Ser socialmente rentable”, es decir que se ha probado que los bene% cios

6 De acuerdo al artículo 18 numeral 18.1 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

sociales del PIP son mayores a los costos que implican su realización.

• “Ser sostenible”, es decir que se cuentan con los recursos necesarios y su% cientes para que el PIP pueda operar y man-tenerse durante todo su período de duración.

• “Ser compatible con los Lineamien-tos de Política”, es decir que el PIP marcha en correlación con la política del sector al cual pertenece (según sea el caso: educación, salud, vivienda, transportes, agricultura, etc.) y/o con las políticas o prioridades establecidas en los Planes de Desarrollo de la Región, Provincia o Distrito a donde el PIP va a dirigirse (en el caso de PIP de com-petencia de un Gobierno Regional o Local).

Informe EspecialIX


10. ¿Qué requisitos se deben cum-plir para obtener la declaración de viabilidad de un PIP?

Los requisitos exigidos por las normas del SNIP para que un proyecto pueda obte-ner la declaración de viabilidad, son los siguientes7:

• Que el proyecto contenga las carac-terísticas básicas consideradas en la de% nición legal de un PIP.

• Que el proyecto no se trate de un PIP “fraccionado”, es decir que no sea un componente o etapa de un proyecto más grande y/o que resuelva de manera limitada, parcial o momentáneamente el problema que pretende solucionar.

• Que el proyecto sea formulado por una “Unidad Formuladora” (UF) que sea le-galmente competente para formular un PIP, es decir que la UF esté debidamente registrada ante la DGPM y que el PIP se enmarque dentro de las competencias de la institución pública de la cual forma parte la UF.

• Que el proyecto sea evaluado por una “O% cina de Programación e Inversiones” (OPI) que sea legalmente competente para evaluar y declarar la viabilidad del PIP, es decir que la OPI esté debida-mente registrada ante la DGPM y que el PIP sujeto a evaluación se enmarque dentro de sus atribuciones o compe-tencias.

• Que el proyecto, en su estudio de prein-versión y en su gestión para obtener la viabilidad, haya sido realizado conside-rando los procedimientos, parámetros, normas técnicas y metodologías esta-blecidas en la normatividad del SNIP.

• Que el proyecto no está sobredi-mensionado respecto a la demanda prevista, y sus beneficios no están sobreestimados, es decir que el estudio de preinversión mediante el cual se le va a otorgar la viabilidad demuestre que la oferta del proyecto se adecúa a la demanda prevista y que los cálculos sobre sus bene% cios estén adecuada-mente estimados.

11. ¿Qué obligaciones se derivan de la declaración de viabilidad de un PIP?

La Unidad Ejecutora (UE) del PIP deberá ceñirse a los parámetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para disponer y/o elaborar los estudios de% nitivos o expedien-tes técnicos, así como para la ejecución del Proyecto de Inversión Pública. Asimismo, la declaración de viabilidad obliga a la entidad a cargo de la operación del proyecto, al mantenimiento del mismo, de acuerdo a los estándares y parámetros aprobados en el estudio que sustenta la declaración de via-

7 De acuerdo al artículo 18° numeral 18.2 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

bilidad del proyecto y a realizar las acciones necesarias para su sostenibilidad8.

12. ¿Todos los estudios qué con-forman la fase de preinversión de un Proyecto de Inversión Pública son obligatorios?

• Tal como lo señalamos anteriormente, existen tres tipos de estudios que se consideran en la fase de preinversión de un ciclo de un PIP: “Per% l”, “Estudio de Prefactibilidad” y “Estudio de Facti-bilidad”. Sin embargo, solo siempre es obligatoria la realización de un Per% l, por cuanto en los casos de los estudios

de prefactibilidad y factibilidad su reali-zación dependerá fundamentalmente del monto estimado de inversión del PIP.

• Así, de acuerdo a las normas actual-mente vigentes, cuando un PIP tiene una inversión estimada menor o igual a los seis millones de soles, solo se requiere de un Per% l para obtener su declaración de viabilidad. Cuando los montos son superiores y, por ende, los recursos públicos a destinar son mayores, se requerirá, adicionalmente al per% l, un estudio de prefactibilidad o factibilidad. Ver el siguiente cuadro:

Niveles de estudio de preinversión obligatorios para obtener la declaración de viabilidad de un PIP

NOTA.- En los casos en que sea obligatoria la realización de un estudio de prefactibilidad o factibilidad, previamente deberá confeccionarse un per( l. No se consideran aquí las excepciones contempladas en la Directiva General del SNIP.FUENTE: DIRECTIVA GENERAL DEL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA. Artículo 20.ELABORACIÓN PROPIA.

Monto de inversión a precios de mercadoEstudio

Per l S/. 6’000,000

Prefactibilidad S/. 6’000,000 y S/. 10’000,000

Factibilidad S/. 10’000,000

• En cuanto a las características básicas de cada uno de estos estudios, podemos señalar lo siguiente:

- El PIP nace con la idea, la que genera un estudio preliminar o “Per% l”. Este estudio es la primera etapa de la fase de preinversión. En el per% l se realiza la estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de bene-% cios y costos de un conjunto de alternativas.

- El estudio de prefactibilidad cons-tituye el segundo nivel de estudios de la fase de preinversión y tiene como objetivo acotar las alternativas identi% cadas en el nivel de per% l, sobre la base de un mayor detalle de la información.

- El estudio de factibilidad es el últi-mo nivel de estudio de la fase de preinversión, en donde se realiza la valorización precisa de los bene% cios y costos de la alternativa selec-cionada, considerando su diseño optimizado.

13. ¿Las normas del SNIP preveen casos especiales para los pro-yectos pequeños?

Sí, las normas del SNIP consideran como un régimen especial a los proyectos de inversión pública que contemplan una inversión menor o igual a los trescientos mil nuevos soles. A un proyecto de este tipo se le denomina “PRO-YECTO DE INVERSIÓN PÚBLICA MENOR” o “PIP MENOR”. Su de% nición legal es la siguiente:

“El Proyecto de Inversión Pública Menor es una intervención que cumple con las características señaladas para un PIP (ver numeral 6) y que, además, tiene un monto de inversión, a precios de mercado, igual o menor a S/. 300,000.00 (Trescientos Mil y 00/100 Nuevos Soles)”9.

El procedimiento aplicable a un PIP Menor se diferencia signi% cativamente del proce-dimiento normal en el caso del estudio de preinversión, en lo demás el proceso es similar. Para los PIP Menores, las normas del SNIP consideran la realización de un “PERFIL SIM-PLIFICADO”, cuyo desarrollo se debe plasmar en un formato o formulario (FORMATO SNIP 03), en donde se registra en forma somera la información que sustenta o fundamenta la justi% cación del proyecto y sus principales características cualitativas y cuantitativas.

8 De acuerdo al artículo 18° numeral 18.3 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

8 Según artículo 14, numeral 14.1 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.

1. Marco lógico

a) Aspectos generales Hablar del marco lógico como una

metodología de análisis lógico y pen-samiento estructurado de proyectos de inversión o programas estratégicos es cada día más frecuente entre los responsables de plani% car, desarrollar presupuestos, ejecutar programas es-tratégicos y proyectos de inversión.

El marco lógico tiene su origen en el año 1969 y fue desarrollado por la AID-USAID, en respuesta a tres di% cultades, que representaban los proyectos de desarrollo: plani% cación imprecisa, res-ponsabilidad del proyecto ambigua y evaluación poco objetiva. En la década de los años setenta (70) se dio mucho impulso a su desarrollo pleno, adaptán-dolo a programas y proyectos de inver-sion. Sus creadores fueron L. Rosemberg y L. Posner, quienes a solicitud de la AID promovieron la matriz del marco lógico (MML) como resultado de la evaluación de más de treinta programas apoyados por la AID en diferentes países del mun-do y se comenzó a utilizar formalmente en la plani% cación de sus proyectos. Hoy en día aún el marco lógico y la matriz del marco lógico tienen vigencia y son aplicados, tanto para proyectos de inver-sión como programas estratégicos en el marco del presupuesto por resultados.

b) Concepto El marco lógico es un enfoque integral

metodológico de análisis lógico y razo-nable para la elaboración de proyectos y programas estratégicos y se utiliza como herramienta para la identi% cación, formulación, ejecución y evaluación de los mismos y tienen como propósito comunicar información esencial de los resultados del desarrollo de proyecto y programas. Pudiendo utilizarse en todas las etapas, desde la fase inicial

que es el diagnóstico, incluyendo la identi% cación, formulación, evaluación y ejecución y evaluación expost.

En otras palabras, el marco lógico como método evalúa permanentemente el

Marco lógico y matriz del marco lógico

Diagrama del marco lógico

Problema central

Proyecto o programa estratégico

Situación deseada

Población objetivo

Involucrados

Demandas y necesidades

FIN (Resultado % nal)

Propósito (Objetivos)

Producto

Proceso (Actividades)

desarrollo del proyecto durante el ciclo del mismo mediante indicadores de medición de actividades, propósitos, resultados, etc. A través de la construc-ción de la matriz del marco lógico.

Marco lógico

Análisis del problema

Análisis de Los objetivos

Análisis de los involucrados

• Población afectada • Población demandante• Población meta del programa

Análisis de las solucio-nes e intervenciones

del estado a través del programa estratégicos

Programa E. 01Programa E. 02Programa E. 03

Análisis del problema

Variables Objetivos

del P.E.Indicadores veri% cables

Fuentes de veri% cación

Supuestos críticos de éxito

Fin

Propósito

Productos y resultados

Procesos



c) Finalidad • Permite presentar en forma resumida

y estructurada cualquier iniciativa de inversión en este sentido su contribu-ción a la gestión del programa E., es comunicar información básica, esencial y estructurada del mismo, de forma tal que permita entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar a través del programa.

• Resume a través de cuadros la infor-mación más importante de las etapas del proyecto, permitiendo la gerencia y monitoreo del programa localizando la atención y los esfuerzos en este.

• Facilita alcanzar acuerdos precisos con los involucrados acerca de los objetivos metas y riesgos del proyecto.

• Sentar las bases para evaluar la ejecu-ción del programa, sus resultados e impacto.

d) Características • Evita la plani% cación imprecisa impi-

diendo que se formulen programas de objetivos múltiples, cuyos componentes no se relacionan claramente con las intenciones del programa E.

• Evita la desorganización y responsabili-dad ambigua del impacto del programa. En su construcción permite diferenciar las acciones de las que son responsables y naturales que puedan afectar el desa-rrollo mismo.

• Evita que se formulen programas con metas poco claras y objetivos, incluyen-do indicadores propuestos.

Autor : Econ. Alejandro García Riega(*)

Título : Marco lógico y matriz del marco lógico


Ficha Técnica

1. Marco lógico

2. Diferencia entre marco lógico y la matriz del marco lógico

3. Matriz del marco lógico

S u m a r i o

* Especialista en Gestión y Administración Regional y Local. Docente de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos - Simón

Bolivar.

e) Marco lógico

Objetivos del programaIndicadores veri% cables objetiva-

menteMedios de veri% cación Supuestos

Fines del proyectoDescribe la situación que se espera del pro-grama. De% ne como este contribuirá signi% ca-tivamente a la solución del problema central y se re% ere también al impacto que tendrá el programa.

Los indicadores a nivel de FIN miden el impacto general que tendrá el programa.

Son especí% cos en términos de cantidad, u calidad y tiempo (Grupo social y lugar, si es relevante).

Los medios de veri% cación son las fuentes de información que un evaluador puede utilizar para veri% car que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspec-ción visual, encuestas y muestreo, etc.

Los supuestos indican los eventos, las condiciones o las decisiones impor-tantes necesarias para la sostentabili-dad (continuidad en el tiempo) de los objetivos del % n.

Propósitos Describe la situación que se espera de la ejecu-ción del programa a través del efecto directo o resultado a ser alcanzado por la utilización de los componentes producidos por el programa. Es una hipótesis sobre el resultado (impacto) que se desea lograr.

Los indicadores a nivel de propósito describen el efecto logrado al % nal del programa. Deben incluir metas que re4 ejen la situación al % nalizar su ejecu-ción. Cada indicador especí% ca cantidad, calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.

Los medios de veri% cación son las fuentes que el ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un pro-blema y sugieren la necesidad de cambios en los componentes del programa. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acon-tecimientos, las condiciones o las decisiones que están fuera de control (riesgo) que tiene que ocurrir para el programa logren el % n.

Productos o resultados Los COMPONENTES son los servicios públicos y las intervenciones del Estado que se requiere que complete el ejecutor del programa de acuerdo a sus objetivos. Estos deben expresarse en trabajo terminado (sistemas instalados, gente), atendida en sus demandas, solución a sus problemas, etc.

Los indicadores de los componentes son descripciones breves, pero claras de cada uno de los componentes que tiene que concluirse durante la ejecución. Cada uno debe especi% car cantidad, calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que deberán entregarse.

Este casillero indica donde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para veri% car los resultados, que los objeti-vos han sido cumplidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, los informes de entidades autorizadas, INEI, ENDES, NAHO y/o auditorías externas.

Los supuestos son los acontecimien-tos, las condiciones o las decisiones que tiene que ocurrir para que los componentes del programa alcancen el propósito para el cual se llevaron a cabo.

ActividadesLas ACTIVIDADES son tareas que el ejecutor tiene que cumplir para completar cada uno de los componentes del programa. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada componente. Las actividades son aquellas que realizará la unidad ejecutora.

Este casillero contiene el presupuesto para cada componente a ser entregado en el programa.

Este casillero indica dónde un evaluador puede obtener información para veri% car si el presupuesto se gastó como estaba planeado y de acuerdo a los objetivos.

Normalmente constituye el registro conta-ble de la unidad ejecutora.

Los supuestos son las condiciones o decisiones fuera del control del responsable del programa que tiene que suceder para que se reoriente el programa si existieran variaciones signi% cativas en su ejecución.

2. Diferencia entre marco lógico y la matriz del marco lógico

En proyectos de inversión se emplea indis-tintamente los términos marco lógico como matriz del marco lógico, prestándose a confusión estos conceptos, en realidad son dos términos distintos, pero que conllevan a objetivos comunes. El marco lógico es una herramienta estratégica en la elaboración de proyectos de inversión promoviendo un enfoque integral del PIP que incluye todas las etapas del ciclo del proyecto y

contempla el análisis del problema central, el análisis de los involucrados, la jerarquía de los problemas y objetivos, así como de la selección de estrategias de implementación para llevar a cabo el proyecto o programa estratégico. En cambio, la matriz del ML es un instrumento de análisis y valoración que permite relacionar los objetivos del proyec-to de inversión (actividades, resultados, pro-pósitos y % n del proyecto) o del programa estratégico en el marco del presupuesto por resultados (recursos, procesos, productos y

resultados). Por lo tanto, la matriz, es pro-ducto de la metodología analítico de las causas y efectos del proyecto o programa a través de la lógica horizontal y vertical, lo cual resume lo que el proyecto o programa pretende hacer.

3. Matriz del marco lógico

a) Concepto

Es un instrumento de gestión y eva-luación del programa que permite

DIAGRAMA DE LA MATRIZ DEL MARCO LÓGICO

Objetivos del proyecto Indicadores veri% cables Fuentes de veri% cación Escenarios supuestos Lógica horizontal

Fin

Objetivo del desarrollo

Impacto social del programa a mediano plazo, último nivel del árbol de medios y % nes.

Permite controlar y veri% car el avance del programa a través de los indicadores de impacto que logrará el mismo.

• Ejecución del plan estraté-gico.

• Ejecución del plan de desa-rrollo concertado.

• Ejecución del programa E.

Condiciones que tienen que estar presentes para que se puedan con-seguir los objetivos del desarrollo.

La lógica horizontal establece los meca-nismos de control y medición de los logros así como las fuentes de verifica-ción.

Propósito

Objetivo central

Cambio que generará el programa a través del ob-jeto central al término de la ejecución.

Permite controlar y veri% car el avance del programa E. a través de los indicadores de efecto.

• Ejecución de la programa-ción de inversiones.

Supuestos para el logro del objetivo central.

Productos o resultados

Objetivos especí% cos

Son las líneas de acción del programa se concretan a través de los medios funda-mentales.

Permite controlar y veri% car los resultados obtenidos a través de los indicadores de productos.

• Ejecución y avance físico de obras y actividades del proyecto.

• Comparar con expediente técnico de obra.

Supuestos para el logro de los productos o resultados.

Actividades o acciones

Principales acciones

Son las tareas o activida-des que se desarrollan para alcanzar los medios funda-mentales.

Permite controlar y veri% car el proceso del proyecto a través de los indicadores de actividad, costo del pro-grama, etc. y presupuesto aprobado.

• Plan operativo del progra-ma.

• Presupuesto institucional modi% cado.

A nivel de actividades los supuestos corresponderán a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que suceder para que sea posible el proyecto (supuestos para el logro de las actividades).

Informe EspecialIX


Lógica vertical Objetivos Indicador Fuentes de veri% cación Escenarios supuestos

Se refiere a las rela-ciones de causalidad entre los distintos ni-veles de objetivos, % n, propósito, productos y actividades.

Son los propósitos o estados fu-turos a alcanzar a cuyos logros el programa contribuirá de manera signi% cativa, permite responder a las interrogantes: ¿Cuál es la % nalidad del programa E.? ¿Qué impacto concreto se espera lograr con el proyecto? ¿Qué productos serán producidos (bienes o servicios)? ¿Cómo se va hacer para dicho % n? ¿Qué actividades se desarrollarán?

Es la expresión cuantitativa y cualita-tiva cuya % nalidad es medir el logro de los objetivos del programa E con sus distintas etapas, cuya magnitud al ser comparadas con algún nivel de referencia indicador estándar podremos conocer los resultados y/o desviaciones.

Son los mecanismos o medios de información, a través de los cuales se pueden comprobar o verificar los avances y resultados del pro-grama estratégico, así como del comportamiento de la variación de los indicadores.

Al elaborar un programa estratégico evaluarlo o ejecutarlo.

Es necesario analizar los riesgos recurriendo a escenarios posibles, futuros hipotéticos para aceptarlos o descartarlos y seleccionar los de menores riesgos.

Se denomina también a los factores críticos de éxito que representan riesgos que están fuera del control de los responsables del programa que afectan a la ejecución del programa.

Fin Propósito Producto o resultado Actividades o acciones

Son los objetivos a alcanzar en un programa estratégico que represen-tan efectos directos que deben ser logros como resultado del uso de los componentes recurso, proceso, producto.

Son los logros Son las acciones o tareas a ser eje-cutadas para producir un producto del programa que implican costos o utilización de recursos, a través de un proceso, utilizando además procedimientos e infraestructura necesaria.

Objetivos del proyecto Indicadores veri% cablesFuentes de veri% cación o búsqueda de evidencia

Escenarios supuestos críticos

Fin

¿Por qué el programa estratégico es im-portante para la población objetivo?

¿Cómo se puede evaluar el éxito del programa?

¿A través de qué mecanismos podremos evaluar?

¿Cómo se puede evaluar el éxito, la calidad, cobertura, pertinencia y/o e% cacia del producto?

¿Dónde podremos veri% car los datos que determinan el éxito?

¿Cuáles son los factores críticos de éxito del programa?

Propósito

¿Por qué debe llevarse a cabo el pro-grama estratégico?

¿Cuáles son los indicadores para evaluar el propósito del progra-ma?

¿El programa central justi% ca o no la intervención del Estado?

Productos y resul-tados

¿Qué se espera obtener de la ejecución del programa?

¿Qué logros, resultados, intermedios y % nales?

¿Cuánto se puede lograr con el pro-grama E?

¿Cuáles son los indicadores para evaluar los productos y resul-tados?

¿Para quién es el cambio?

¿Cuál es el cambio?

¿En qué aspectos incide el cambio?

¿En qué tiempo se notará el cambio?

Procesos (activida-des y acciones)

¿Cómo se han de obtener los produc-tos y resultados?

¿A través de qué procesos y proce-dimientos?

¿Cuáles son los indicadores para medir y evaluar los procesos?

relacionar en forma resumida los obje-tivos, el propósito o % nes del programa, los productos o componentes y las actividades que serán desarrollados durante las etapas del mismo (pro-gramación, formulación, ejecución y

evaluación) con los indicadores o ratios de medición verificables (impacto, efecto, productos, procesos) con las fuentes de verificación o medios de verificación que se puede recurrir y con los escenarios supuestos (factores

externos de ocurrencia). Por tanto, en la matriz del marco lógico se expresa básicamente la institucionalidad del programa y los cambios a lograr ex-presados a través de indicadores del programa estratégico.

b) Elementos de la matriz del marco lógico

i) Fines del proyecto

Cada proyecto formulado es la respuesta a un problema que se ha detectado. Por tanto, los % nes del proyecto describen la solución o soluciones al problema central que se ha diagnosticado. Si, por ejemplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e infantil en la población de menores ingresos, el % n del proyecto sería reducir la tasa de mortalidad materna e infantil en esa población.

Deben enfatizarse dos cosas acerca de los % nes del proyecto. Primero, no implica que el proyecto, en sí mismo, será suficiente para lograr el fin. ¿Es su% ciente que el proyecto contribuya a lograr los % nes? Segundo, la de% nición de los % nes no implica que se logrará poco después de que el proyecto esté en funcionamiento. Es un objetivo a lar-go plazo al cual contribuirá la operación del proyecto.

Idealmente, el equipo debe identi% car los % nes del proyecto durante la for-mulación del proyecto Programación y la Misión de Programación y precisarse

durante la Misión de Identificación. Diversos proyectos o medidas pueden contribuir a la solución de los problemas que han sido identi% cados. Es impro-bable que un proyecto, en sí mismo, resuelva el problema o problemas. En el contexto del enfoque del Marco Lógico, el propósito de la Misión de Identi% cación es identi% car cuál, de una cantidad de pro-yectos alternativos, contribuiría en mayor medida (o de una manera más efectiva en términos del costo) a la solución.

ii) Propósito

El propósito es el resultado esperado al % nal del período de ejecución. Es el cam-



bio que efectuará el proyecto. Es título del proyecto debe surgir directamente de la de% nición del propósito. El marco lógico requiere que cada proyecto ten-ga solamente un propósito. La razón de ello es claridad. Si existe más de un Pro-pósito, hay ambigüedad. Si hay más de un Propósito puede surgir una situación de “trade-o@ s” (se aproxima más a un objetivo al costo de alejarse de otro). En tal situación, el ejecutor puede escoger perseguir el propósito que él percibe como el de mayor importancia, o el más fácil de lograr, o el menos costoso. Esto, sin embargo, puede no ser el propósito que el país prestatario y el Banco con-cibieron como el más importante.

Otro punto (que pueda parecer para-dójico) es reconocer que el logro del propósito del proyecto está fuera del control del gerente de proyecto o del ejecutor. El gerente del proyecto tiene la responsabilidad de producir los componentes (las obras físicas, las co-operaciones técnicas y la capacitación). Sin embargo, otras personas tienen que utilizar estos componentes para lograr el propósito del proyecto. Esta gente está más allá del control de la gerencia del proyecto.

Por ejemplo, en un proyecto de irriga-ción el gerente del proyecto tiene la responsabilidad de construir obras de irrigación y asegurarse que el agua corra por ellas. Puede tener la responsabilidad de instruir a los granjeros en cómo uti-lizar el agua y cómo lograr cultivos con el agua, pero no puede tener respon-sabilidad del propósito del proyecto: el aumento de la producción agrícola. Esto está fuera de su control. Los agricultores pueden no estar dispuestos a cambiar sus prácticas: puede haber una sequía que reduzca el agua disponible para las obras; una plaga o una peste puede atacar el área. El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas cosas.

Muchas operaciones que % nancia el Ban-co tienen más de un propósito. Cuando este es el caso, el enfoque requiere más de un marco lógico: un marco maestro del programa con su meta y propósito y dos o más marcos subordinados. El % n de cada uno de los marcos subor-dinados es idéntico al propósito del programa (marco maestro), pero cada uno tiene su propósito especí% co. El pro-yecto trata cada Propósito por separado (a menudo se lo llama “subproyecto” o “subprograma”) con su propio marco lógico. La ventaja del sistema es que vincula estrechamente los proyectos individuales con el propósito del pro-grama, pero se concentra en cada uno de los ejecutores, que normalmente son independientes, sobre la información que precisa para ejecutar su proyecto sin agregar componentes que no son

de relevancia para lograr el propósito del proyecto.

iii) Componentes

Los componentes son las obras, estu-dios, servicios y capacitación especí% cos que se requiere que produzca el gerente del proyecto dentro del presupuesto que se le asigna. Cada uno de los componentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el propósito, y es razonable suponer que si los componentes se producen adecuada-mente, se logrará el propósito. Se debe hacer una lista de los componentes en orden de importancia para el logro del propósito del proyecto. Esto se hace de manera que si no hay fondos su% cientes (limitaciones presupuestarias, sobre-costos de proyecto, etc.) el gerente o el ejecutor tendrán una indicación clara de cuáles componentes son menos críticos y deben cortarse primero.

El gerente de proyecto es responsable de la producción de los componentes del proyecto. Los componentes son el contenido del contrato del proyecto. Deben expresarse claramente. En el marco lógico, los componentes se de-% nen como resultados, vale decir como obras terminadas, estudios terminados, capacitación terminada.

iv) Actividades

Las actividades son las tareas que el ejecutor tiene que llevar a cabo para producir cada componente. Es impor-tante elaborar una lista detallada de actividades, debido a que es el punto de partida del plan de ejecución. Cada actividad se consigna en un grá% co de Gantt (diagrama de barras) y se estima el tiempo y los recursos que toman su eje-cución. La ejecución, por consiguiente, se vincula en forma directa con el diseño del proyecto.

Evaluación de la columna de obje-tivos

Se construye el marco lógico de forma tal que se puedan examinar los vínculos causales de abajo hacia arriba. Si el pro-yecto está bien diseñado, lo que sigue es válido:

• Las actividades especi% cadas para cada componente son necesarias para producir el componente;

• Cada componente es necesario para lograr el propósito del proyecto;

• No falta ninguno de los compo-nentes necesarios para lograr el propósito del proyecto;

• Si se logra el propósito del proyecto, contribuirá al logro del % n;

• Se indican claramente el % n, el pro-pósito, los componentes y las activi-dades;

• El % n es una respuesta al problema más importante en el sector.

d) Indicadores para la jerarquía de objetivos

• Indicadores de % n y de propósito

Los indicadores de propósitos o % n hacen especí% cos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiem-po. Tal indicador es inequívoco. Enfoca al gerente de proyecto en un objetivo cuan-titativo, mensurable, de menos de 1000 coliformes totales por 100 mI, más bien que las alternativas posibles (coliformes fe-cales o enterococos). Especi% ca la calidad (en este caso, de la playa donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados.

Aunque hay varios indicadores po-tenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especi% car la can-tidad mínima necesaria para concluir que el objetivo (del propósito o fin) se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable. Son los indicadores principa-les de los resultados y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el propósito del proyecto.

• Indicadores de los componentes

Los indicadores de los componentes son descripciones breves de los estudios de ejecución y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especi% car cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría espe-ci% car 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades especí% cas, cada una con una capacidad de 1000 estudiantes por año, y con el equipamiento especi% cado por las normas (o consignado en el anexo al informe de proyecto).

• Indicadores de actividades

El presupuesto del proyecto aparece como el indicador de actividad en la % la correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un componente. Los com-ponentes se consignan por orden de importancia para el logro del propósito del proyecto, de manera que el presu-puesto se presenta en el mismo orden. Esta presentación hace más sencilla la realización de modi% cadores.

• Medios de veri% cación

El marco lógico indica donde pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a identificar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger infor-mación, quizás como un componente del proyecto (con sus actividades y presupuesto propios).

Informe EspecialIX


Auditoría Forenseen la Administración Pública

1. Introducción

La experiencia cotidiana evidencia que las entidades del Estado, que cuentan con un sistema de control y auditoría instituido con un marco legal normativo de cumplimiento obligatorio, e inclusive con un órgano de control institucional, no han sido su$ cientes para frenar o disminuir los actos de corrup-ción cometidos en las diversas actividades del Estado, sobre todo aquellas que están asociadas al manejo de los recursos pú-blicos; por lo que podemos inferir que la corrupción es uno de los principales proble-mas que aqueja a los gobiernos, los costos económicos y políticos son muy altos para el Estado y la sociedad, impidiendo el desarrollo económico y social. Por tanto, el tema de Audi-toría Forense surge como consecuencia de la corrupción institucionalizada, del incremento de operaciones fraudulentas e ilícitas que se generan en el Estado, durante el transcurso de la gestión y administración pública, cuyos beneficiarios son funcionarios servidores públicos deshonestos que se aprovechan del desempeño de posiciones estratégicas, en cargos relevantes, tomando decisiones

Info

rme E

speci

alque favorecen sus ingresos e incrementen

su patrimonio a través de mecanismos y procedimientos aparentemente normales y legales, evitando la identi$ cación de su origen ilícito.

En estas circunstancias, surge la Auditoría Forense o Anticorrupción en la búsqueda de soluciones adecuadas que frenen la corrupción, disuadiendo las prácticas de actos ilícitos, promoviendo la transparen-cia y responsabilidad $ scal, previniendo, detectando, e investigando actos ilícitos, comprobando y adjuntando las pruebas y evidencias que sustentarán su informe. Éstos hechos requieren de habilidades, destrezas y conocimientos en materia $ nanciera, contable, legal y administrativa que faciliten comprobar las suposiciones, los indicios, las denuncias y otras opera-ciones sospechosas, por tanto, la Auditoría Anticorrupción requie-re inevitablemente la aplicación de técnicas y procedimientos más depurados y altamente especializados para de-tectar actos ilícitos, que muchas veces no existe evidencia documentaria; por ejemplo, Decretos de Urgencia que favorezcan la utilización de recursos públicos a discreción o leyes que favorezcan a grandes consorcios (leyes de estabilidad tri-butaria o normas que impidan la tributación justa por ingentes sobre ganancias, etc.).

Otorgamiento de gran-des concesiones en de-trimento del Estado o el medio ambiente, conce-siones y privatizaciones arregladas de recursos e infraestructura, gas,

minería, puertos, espacio aéreo, etc. y otros actos tales como licitaciones y concursos pú-blicos con nombre propio (peajes, terminales terrestres, venta de playas públicas por parte de las municipalidades). Estos hechos son muy preocupantes y causan cierta indignación y alarma, que genera: desánimo, impotencia y frustración al no ser sancionados y ni siquiera ser aludidos e identi$ cados los perpetradores. ¿Será porque el fraude y la corrupción son delitos de los más creativos y requieren de mentes agudas y mucho ingenio para burlar las medidas de control interno establecidas? ¿o será la falta de voluntad política para profundizar las investigaciones, hasta que calme la tempestad? ¿o la carencia de mecanismos de investigación y auditoría que puedan desentrañar estos delitos?, ¿o los sistemas normativos diseñados para su ejecución y control no funcionan? Son muchas las respuestas que debemos tratar

Sistema Nacional de Control y Auditoría

Gubernamental

Área

Base Legal de la auditoría forense

Resolución de Contra-loría Nº 110-2001-CG

Comisión Nacional de lucha contra la corrupción. Rol de la Contraloría en la lucha contra la corrup-ción.


Normas de transparencia en la conducta y des-empeño de funcionarios y servidores de la CGR y de los OCI.


Directiva “Procedimientos para la ejecución de acciones rápidas”.


Directiva “Funciones del grupo elite de inteligencia anticorrupción”.


Directiva “Procedimiento de veeduría ciudadana”.

D.S. Nº 083-2004-PCM Art. 59º inc. J

CONSUCODE tiene la obligación de poner en co-nocimiento de la CGR los casos en que se aprecie indicios de corrupción, inmoralidad, incompetencia, en actos de contratación y adquisición.

D.S. Nº 006-2005-PCM

Estrategia nacional de lucha contra drogas – 2002 – 2007.

Lavado de activos y otros delitos conexos.

Ley Nº 27815 Ley del código de ética de la función pública.

D.S. Nº 033-2005-PCM Reglamento de la Ley de Código de Ética.

Parte I

X

Autor : C.P.C. Juan Francisco Alvarez Illanes (*)

Título : Auditoría Forense en la Administración Pública (Parte I)


Ficha Técnica

1. Introducción

2. ¿Qué signi& ca la auditoría forense?

3. Origen del término “forense”

4. Objetivos de la auditoría anticorrupción

5. Propósitos

6. Alcance y campos de investigación

Sumario

* Asesor y consultor de Gobiernos Regionales y Locales

Conferencista a Nivel Nacional

Asesor de Sociedades de Auditoría Externa

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1X

con un criterio técnico profesional a través del presente artículo.

2. ¿Qué signi% ca la Auditoría Fo-rense?

Es el examen objetivo, sistemático y es-pecializado de evidencias, que tiene por $ nalidad investigar, informar y atestar so-bre fraudes, actos de corrupción y delitos $ nancieros y otros como: malversación de fondos, enriquecimiento ilícito, peculado, cohecho, soborno, desfalco, prevaricato, etc., en el desarrollo de la gestión y función pública.

Estos exámenes e investigaciones son efec-tuadas por profesionales de alta especiali-zación cuyos objetivos están diseñados por una determinación de la Contraloría General de la República, el Poder Judicial, el Congreso, denuncia ciudadana, o ilícitos fragrantes (De-lito que por la magnitud de las evidencias no requiere de mayores pruebas).

Al efectuar una auditoría, es importante se-ñalar que este tipo de exámen contraviene al principio fundamental de “escepticismo profesional” (no creer que existen fraudes u errores). Por el contrario, sí debemos estimar que exíste fraude y corrupción ante hechos evidentes basándose la auditoría en inves-tigaciones y exámenes críticos y selectivos sobre presunciones de delitos individuales corporativos, fraudes, así como el soborno, con/ ictos de intereses y lavado de dinero de autoridades y funcionarios públicos.

3. Origen del término “forense”

El término “forense” proviene del latín forensis que signi$ ca “público y mani$ esto” o “perte-neciente al foro”. A su vez, forensis se deriva de “forum”, que signi$ ca “foro”, “plaza pública”, “plaza de mercado” o “lugar al aire libre”.

Antiguamente en Roma y en las otras ciu-dades del Imperio Romano, las asambleas públicas, las transacciones comerciales y las actividades políticas se realizaban en la plaza principal. En dichos foros (plazas) también se trataba los negocios públicos y se celebraba los juicios; por ello, cuando una profesión sirve de soporte, asesoría o apoyo a la justicia para que se juzgue el cometi-miento de un delito, se denomina forense, tal es el caso de las siguientes disciplinas: medicina, psicología, grafología, biología, genética, auditoría y otras.

4. Objetivos de la Auditoría An-ticorrupción

• Obtener evidencias para convertirla en prueba.

• Evaluar los procedimientos de preven-ción, detección e informes de fraude y/o corrupción identi$ cando las fallas en los procedimientos administrativos.

• Evaluar la aplicación de las políticas sobre con/ icto de intereses y códigos de conducta, gestión de riesgos, vulne-rabilidad de programas y actividades especí$ cas.

• Descubrir, detectar, investigar y señalar presunciones de actos dolosos de corrupción, fraudes y delitos de cuello blanco relacionados con la gestión y función pública, demostrando con evidencias y documentos probatorios.

• Evaluar los mecanismos para prevenir contra la corrupción, el fraude y el enriquecimiento ilícito de autoridades y funcionarios.

• Revisar compras, adquisiciones y con-trataciones específicas con el fin de evaluar posibles riesgos de pérdidas en contratos seleccionados.

• Evitar la impunidad de delitos cometidos en la administración pública, promover y fortalecer el desarrollo, en cada una de las entidades del Estado, los mecanis-mos necesarios para prevenir, detectar,

sancionar y erradicar la corrupción y el enriquecimiento ilícito a expensas del Estado.

• Disuadir a las autoridades y funcionarios

públicos que llegan al poder político a realizar prácticas deshonestas promo-viendo la responsabilidad y transparen-cia de sus actos y la gestión realizada.

• Promover la credibilidad de las institu-ciones públicas y funcionarios públicos al exigir rendición de cuentas de los fondos públicos y recursos del Estado.

• Evitar que se de apariencia de legalidad a las operaciones, bienes y recursos $ nan-cieros vinculados a actividades ilícitas.

5. Propósitos

• Prevención y detección del fraude $ -nanciero, lavado de dinero, corrupción, falsi$ cación.

• Reducir el riesgo de actividades ilegales en particular el fraude y la corrupción.

• El auditor forense llega a establecer indi-cios de responsabilidades penales, que junto con la evidencia obtenida pone a consideración del juez para que dice

Características de la auditoría forense

Característica principal

Se aplica generalmente después de que los hechos ilícitos: fraude, corrupción, apropiación indebida, abuso de autoridad, etc., hayan sido cometidos como un proceso de reacción frente a una acción.

Propósito de la auditoría

• Prevención y detección de fraude $ nanciero y/o corrupción. • Establecer indicios de responsabilidad penal en: malversación de fondos, concusión, cohecho,

soborno, fraude corporativo, asociación delictiva, apropiación ilícita, lavado de dinero, etc.

Finalidad

• Detectar, investigar y comprobar hechos ilícitos y obtener pruebas y evidencias. • Contrarrestar la corrupción y el fraude $ nanciero. • Prevenir el riesgo de incremento de la corrupción o fraude $ nanciero. • Reducir el riesgo de actividades ilegales. • Evaluar los procedimientos de prevención, detección de fraude y corrupción; incluyendo la

evaluación de las políticas sobre con/ icto de intereses, vulnerabilidad del manejo de programas y actividades especí$ cas.

Enfoque de auditoría

En el enfoque de la auditoría, es la direccionalidad que se le otorga a las acciones, actividades y procedimientos aplicados al examen y están basados en la evaluación de los riesgos de fraude o corrupción y en los niveles de existencia de dichos riesgos tanto en el aspecto $ nanciero, presupuestal y aprovechamiento del patrimonio de la entidad. Busca obtener evidencias de fraude o corrupción, basándose en los hechos ilícitos.

Alcance

La auditoría forense alcanza el período que cubra los indicios de fraude $ nanciero o corrupción sujetos a investigación y está dirigido a las distintas áreas de actividad de los sistemas admi-nistrativos, así como a los gastos de inversión, proyectos y obras, compras estatales, manejo de recursos $ nancieros, emisión de normas y legislación asociada a la inversión privada (concesión de recursos e infraestructura estratégica).

Orientación Retrospectiva respecto del fraude o corrupción auditado; y prospectiva a $ n de recomendar la implementación de controles internos preventivos y correctivos necesarios para evitar futuras acciones de fraude o corrupción.

Oportunidad del examen

Examen posterior a los ejercicios concluidos o período que cubra los indicios de fraude o corrupción, con excepción de algunas pruebas por muestreo de operaciones o transacciones del ejercicio presente.

Certeza del examen

Contundente, con alto nivel de certidumbre y con$ abilidad, basados en pruebas documentarias, evidencias, declaración de testigos y otros.

Marco legal normativo de referencia

• Normas Internacionales de Auditoria, NIA 240.• NAGU. • Código Penal y procesal penal.

Profesionales que intervienen

• Equipo multidisciplinario, básicamente especializados en auditoría forense, $ nanzas públicas privadas, legislación penal, lavado de activos, inteligencia $ nanciera.

• Contadores, abogados, ingenieros, economistas, administradores, ingenieros de sistemas, etc.

Resultados de la auditoría

Informe sobre indicios de responsabilidad penal que junto a la evidencia obtenida pone a disposición de la Contraloría, la entidad y al Poder Judicial.

Base legal o crite-rios de auditoría

No existen normas técnicas plenamente de$ nidas, generalmente se recurre al Código Penal.

Informe EspecialX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082X

sentencia. Por lo tanto, es competencia exclusivade de la justicia, establecer si existe delíto o no sobre los hechos investigados.

• Investigar el lavado de activos en: Ban-cos, fiduciarias, aseguradoras, bolsa de valores, fondos mutuos, operaciones de leasing, bienes raíces.

• Financiamiento de partidos políticos, ONG y otras entidades que tengan relacion con el Estado.

• Corrupción administrativa, etc.

6. Alcance y campos de investi-gación

Cubre las investigaciones sobre delitos que van desde la corrupción, el fraude, soborno a funcionarios, lavado de dinero, enrique-

cimiento ilícito hasta la dación de leyes o normas que favorezcan a terceros (personas jurídicas y/o naturales, exoneraciones tribu-tarias, pago de obligaciones, etc.).

Alcanza también a ilícitos penales, tales como: corrupción administrativa, fraude contable, crimen $ nanciero, delitos contra el patrimonio, contra la fe pública, contra la administración pública y contra la eco-nomía nacional. Investigación a personas políticamente públicas que tengan relación y vinculación con los niveles de decisión, manejo de recursos,disposición de los recursos del Estado.

Por otro lado, no solamente son actos de corrupción aquellos asociados con los re-cursos financieros (compras estatales, co-pamiento partidario de la administración

pública, nepotismo en los organismos rectores, existen otros de gran importancia y trascendencia que no son percibidos por gran parte de la ciudadanía, tales como: el haber dejado de percibir la suma aproxima-da de cinco mil millones de dólares anuales a cambio del óbolo de quinientos millones que aportan las grandes compañías mi-neras, gran oportunidad perdida por no haber cobrado impuestos temporales al exceso de ganancias mineras, o la venta de recursos estratégicos (gas), recibiendo a cambio ingresos menores e insignifican-tes vía impuestos, perjudicando al con-sumo masivo de una fuente de energía básica y popular a costos más altos que el mercado internacional, entrega de los cielos abiertos sin reserva estratégica a países beligerantes, etc. o legislación

Propósito

Implica programar todas las activi-dades secuenciales que la auditoría forense debe desarrollar durante el examen, así como elaborar los pro-gramas y los procedimientos para detectar indicios de fraude y corrup-ción e investigar, analizar, evaluarlos, reunir información y evidencias que sustenten el informe.

Evaluación preliminar

• Comprensión de los hechos denunciados o indicios de los ilícitos.

• Análisis preliminar de las áreas y ciclos críticos.

• De$ nición y reconocimiento de los indicios de fraude, corrupción.

• Diseño de procedimientos de

revisión. • Acopio de información preliminar

y pruebas de materialidad. • Estudio y evaluación del Control

Interno. • Evaluación del riesgo. • Elaboración, de los programas de

auditoria. • Formulación de los papeles de

trabajo. • Elaboración de memo de plani$ -

cación.

Algunos procedimientos a aplicar

(Programa de auditoría)

• Reúnase con los funcionarios y directivos de la entidad para obtener información sobre los hechos denunciados y aspectos relevantes de los actos de corrup-ción y fraude.

• De$ na y reconozca los hechos ilí-citos y las denuncias existentes.

• Investigue y evalúe el ambiente de control interno.

• Comprenda las operaciones y transacciones asociadas a los ilícitos.

• Obtenga información y conoci-mientos preliminares del caso denunciado.

• Analice los documentos, informes, denuncias y demás indicadores de fraude existente.

• Evalúe el entorno de control interno asociado al riesgo.

• Indague sobre el entorno jurídico legal y penal de los ilícitos.

• Formule el plan de revisión, estrategia y los programas, proce-dimientos de auditoria forense.

Propósito

Tiene como propósito ejecutar o aplicar todos los procedimientos y mecanismos programados en la etapa anterior, recopilar pruebas, reunir información, analizar las evidencias, evaluar la validez de la información, analizar la efectividad de los controles establecidos y sobre todo comprobar las evidencias obtenidas.

Algunos procedimientos a apli-

car

A. Aplicación de las pruebas, pro-cedimientos y técnicas de inves-tigación del fraude y recolección de evidencias (fuentes prima-rias y secundarias), cali$ cación, clasificación, referenciación e identi$ cación.

B. Análisis y evaluaciòn de eviden-cias probatorias para cumplir legalmente con la cadena de

investigación. • Cómputo de los daños eco-

nómicos. • Descripción de las operacio-

nes o transacciones dolosas. • Análisis de sensibilidad. • Utilización de sistemas infor-

máticos de auditoría.C. Acopio de pruebas de auditoría,

análisis y evaluación respectiva.D. Análisis de los indicios de so-

borno y concesión de permisos y licencias especiales y privile-giadas, pérdida, sustracción y utilización indebida de activos del Estado.

E. Analisis de desviación de recur-sos $ nancieros.

F. Análisis y evaluación de proce-sos de contratación irregular.

G. Preparación de entrevistas y de-claraciones de los involucrados y testigos.

H. Aplicación de los métodos para identi$ car los controles internos vulnerados.

I. Evaluación de los resultados de las pruebas.

J. Conversión de la evidencia en pruebas (sustento de la prue-ba).

K. Comunicación de hallazgos. • Evaluación preliminar de los

hallazgos con indicios de fraude o corrupción.

• Tipificación de los delitos y preparación del informe preli-minar.

L. Eliminación de evidencias no substanciales.

• Informe de hallazgos con indi-cios de responsabilidad.

M. Preparación documental para la presentación del informe como “Testigo Experto” en Tribunales de Justicia.

Etapas de la auditoría forense

En esta etapa se ejecutan los programas de audito-ría forense, así como los respectivos procedimientos de auditoría de$ nidos en la etapa de planeamiento, más aquellos que se consideren necesarios durante el transcurso de la auditoría.

Los procedimientos de auditoría pueden variar de acuerdo a la magnitud y trascendencia del fraude y corrupción. Además, se debe priorizar el sentido de la oportunidad a $ n de no prevenir a los impli-cados y destruyan pruebas y evidencias.

Por otro lado, la ejecución de la auditoría forense es la parte central del examen. Es aquí donde los auditores deben concentrar esfuerzos en la validación y análisis de la información, de los hechos relevantes en los ilícitos, aplicación de las pruebas, desarrollo de los hallazgos, que al $ nal se convierten en evidencia legal sustentada en pruebas.

Ejecución

Sistema Nacional de Inversión Pública y Cooperación Internacional X

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 3X

COMPRENDE:Memo de plani$ caciónObjetivoAlcanceAreas críticas y ciclos auditables de mayor riesgoProgramas de auditoríaProcedimientos de auditoríaPapeles de trabajo y Cronograma de actividades

Comprende el desarrollo de una estrategia glo-bal de programación para la conducción de la ejecución de la auditoría forense al igual que el establecimiento de un enfoque apropiado sobre la magnitud, oportunidad y alcance de los proce-dimientos y técnicas criminalísticas que se deben aplicar e identificar las áreas más importantes relacionadas con los ilícitos, así como evaluar los riesgos potenciales de fraude y corrupción.

Plani$ cación

aprobada para favorecer grandes inte-reses corporativos (leyes de estabilidad jurídica), tributaria o legislar la venta del patrimonio cultural ecológico (con/ icto de intereses). En conclusión, el fraude y la corrupción, son fenómenos inherentes a la administración pública y se produce por diversos aspectos como:

• Existencia de oportunidad (funcionarios con acceso directo, conocimiento del

Propósito

Contiene la expresión de juicios de valor sobre hallazgos de auditoría, incluyendo indicios de ilícitos penales (Presun-cion de ilícitos de fraude, corrupción y otros actos asociados a ellos) basa-dos fundamentalmente en evidencias obtenidas respaldadas con pruebas diversas.

A través del informe se brinda suficiente infor-mación sobre los ilícitos cometidos, de$ ciencias y desviaciones más signi$ -cativas valoradas por su magnitud y gravedad.

Partes

Redacción y revisión del informe.

Discusión y aprobación del control de calidad.

Evaluación de los comen-tarios del equipo de con-trol de calidad.

Sobre todo la fundamen-tación de los fundamentos de hecho y de Derecho.

Evaluación final de las pruebas que sustentan el informe.

Etapas de la auditoría forense

Diagrama del fraude o corrupción

Corrupción

Con/ icto de intereses

Extorsión económica

Aprobación de leyes

con nombre o destino

propio

Abuso de autoridad

Concesiones irregulares

Patrocinio ilegal

Prevaricato

Sobornos

Sistemas de compras fraudulentas

Procesos de selección

arreglados

Manipulación de las bases del concurso

Regalos o donativos

Concusión

Nepotismo

Apropia-ción ilegal de

activos

Latrocinio(estafa-hurto)

Sustracción sistematica de dinero de caja chica, fondos $ jos

• Ctas. corrientes • Cartas/Orden • Transferenc. irregulares

• Peculado

• Transferencia irregular de activos

• Encubrimiento de robo sistemático

• Adulteración de che-ques

• Enriquecimiento ilícito

Fraude información fraudulenta

Exceso de diferencias temporales

Exceso en cargas diferidas (anticipos)

Pasivos o gastos ocultos

Valuación de activos incorrectos

Sobrevaloración de la deuda pública

Malversación de fondos

Fraude contable o electrónico

Manipulación, falsi$ cación o alteración de

registros o docu-mentos

Sobrevaluación de activos y/o ingresos

Subvaluación de activos o ingresos

Financieros No $ nancieros

Planillas Fantasmas

Delitos contra la fe pública

Sistema ocultos de premios, comisiones,

compensaciones

Financiamiento ilícito de campañas

electorales

Registro de opera-ciones sin sustento

documentario

Fuente: Curso de auditoria forense – USAID , CPN; CIA. Pablo G. FUIM

Informe EspecialX

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084X

La elaboración del informe corresponde a la fase de comunicación de los resultados obtenidos y di$ ere sustancialmente de la auditoría $ nanciera y/o de gestión especialmente, en la formulación de conclu-siones, debido a que en el campo judicial revisten un carácter mucho más con$ dencial y sensible. Por lo tanto, el informe debe ser concreto basado en evidencias. Las conclusiones del informe deben estar basadas exclusivamente en las pruebas obtenidas y asociarlas a los criterios o normas legales conculcadas.

Informe

proceso, tiempo y nivel de decisión) los que comenten el ilícito perciben que existe un entorno favorable para cometer actos irregulares, por falta de control interno y otros procedimientos de control.

• Existencia de la motivación (dinero y recursos fáciles de apropiarse, montos sugerentes – comisiones bajo la apa-riencia lícita).

• Necesidad – altos niveles de deuda, justi$ cación y desafío.

• Relación directa con los niveles altos de decisión.

• Escasa investigación o falta de con-troles internos con mayor grado de certeza para prevenir o detectar irre-gularidades.

La Ley General del Ambiente, Ley Nº 26811, representa la culminación de un proceso normativo en el país mediante el cual se adquiere cierta madurez en los aspectos legales ambientales1. En ese marco destacan, entre otros aspectos relevantes, las relacio-nes entre empresa y ambiente2, a las cuales nos abocaremos en las siguientes entregas.

1. Relación Constitución, Am-biente y Empresa

La denominada “constitución económica”3 en nuestra carta política, contiene un trata-miento ambiental. En efecto, la Constitución de 1993, en un contexto in$ uido por el

En esta sección denominada “Empresambiental”, mensualmente abordarermos la perspectiva legal de las múltiples relaciones entre empresa y ambiente.(*) Elaboraremos algunas anotaciones conceptuales sobre la dogmá-

tica Empresa / Ambiente en la LGA.(**) Abogado, Máster en Derecho Ambiental (Universidad del País Vasco).

Docente PUCP y UNMSM. Gerente y miembro del Estudio FOY & VALDEZ. Consorcio en Derecho Ambiental.

1 Ver: FOY Pierre “El Derecho Ambiental peruano y la Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611: Un estado de la cuestión”. En: FOY, Pierre. (Edit). “Ensayos jurídicos contemporáneos: testimonio de una huella académica”. Lima: Instituto Pací+ co SAC., 2006. pp. 79 131.

2 “La Empresa en la Ley General del Ambiente”. Lima: Revista Peruana de Derecho de la Empresa Nº 65, 2008 pp. 169-202.

3 César Landa. “Constitución y Derecho Púnico económico”. En: Cons-titución y fuentes del Derecho. Lima: Palestra, 2006, pp. 1166-202. Ver igualmente de Pierre Foy Valencia “Consideraciones sobre Derecho Constitucional, Desarrollo y Medio Ambiente” Revista del Foro, CAL Nº 2. Lima, 1992.

Info

rmes

Esp

eci

ale

s

proceso de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD-92) y de los denominados “Pro-ductos de Río”4 –pero también inducido por las políticas de reforma del Estado, privatización y promoción a las inversio-nes–, postula un modelo más sintético5 en cuanto al reconocimiento del derecho al medio ambiente6, incluso asociándolo con otros de similar condición (denominados, por algunos, “derechos felicitarios”, como la paz, la tranquilidad, el disfrute del tiempo libre, y el descanso). Así, el inciso 22 del artículo 2 –en el título referido a la persona y la sociedad– suscribe que toda persona tiene derecho “A la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. A su vez, en la parte del régimen económico incorpo-ra un capítulo (“Del ambiente y los recursos naturales”) donde se hace referencia a las condiciones para el aprovechamiento de los recursos naturales (Art. 66); la respon-sabilidad del Estado en la política nacional del ambiente y en el uso sostenible de los recursos naturales (Art. 67); la promoción y conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas (Art. 68); y el desarrollo sostenible de la Amazonía7 (Art.

4 Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Agenda 21, el Convenio sobre Diversidad Biológica, el Convenio Marco sobre Cambio Climático, la “Declaración sobre bosques de todo tipo”.

5 Los arts. 123 y 118 de la Constitución de 1979 equivalen jurídicamente a los arts. 2 inciso 22 y 66, respectivamente. La primera ofrece un modelo o fórmula analítica, pretendiendo desagregar componentes relacionados a los deberes, derechos y tutela ambiental –ambiente saludable, equilibrio ecológico, paisaje, naturaleza, contamina-ción– y enumerar los recursos naturales (numerus apertus). El modelo de 1993 postula una fórmula sintética, pues se limita a aludir genéricamente al derecho de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida de la persona y no enumera los recursos naturales.

6 En el Derecho Comparado, sobre todo español, cabe revisar de Guillermo Escobar, la ordenación constitucional del medio am-biente. Fida Dykinson, Madrid, 1995, en que se evalúa el concepto y formación del derecho constitucional del ambiente, así como la concepción constitucional del medio ambiente, además de su dimensión como derecho subjetivo, entre otras temas.

7 Podría resultar criticable el que se reconozca de una parte el uso sostenible de los recursos naturales y de la otra el desarrollo sostenible solamente para la Amazonía, excluyéndose de ello al resto del país, léase ciudades y agro de la costa y sierra, así como el mar y las montañas; acaso esto se explica en el contexto de la coyuntura post Río 92 en que era conveniente destacar las ventajas comparativas del Perú desde una perspectiva global, como lo era la Amazonía, la Diversidad Biológica y las Áreas Naturales Protegidas. Sobre Amazonía y globalidad, ver de Vera, 1998.

69). En una Declaración ' nal del Congreso Constituyente se reafirma la condición antártica del Perú y la importancia de los factores ecológicos y económicos que conciernen a la Antártida8.

El Tribunal Constitucional al referirse al tema del Derecho al Medio Ambiente equilibrado y, en especí' co, al subtema: relación con la producción económica, ha señalado lo siguiente9:

Sumilla Se ha considerado que esta relación se guía por siete principios: En cuanto al vínculo existente entre la producción económica y el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, se materializa en función a los principios siguientes: a) el principio de desarrollo sostenible o sustentable (que merecerá luego un análisis); b) el principio de conservación, en cuyo mérito se busca mantener en estado óptimo los bienes ambientales; c) el principio de prevención, que supone resguardar los bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia; d) el principio de restauración, referido al sa-neamiento y recuperación de los bienes ambientales deteriorados; e) el principio de mejora, en cuya virtud se busca maximizar los beneficios de los bienes ambientales en pro del disfrute humano; f) el principio precautorio, que comporta adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista incer-tidumbre cientí+ ca e indicios de amenaza sobre la real dimensión de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente; y, g) el principio de compensación, que implica la creación de mecanismos de reparación por la explotación de los recursos no renovables.

2. Ámbito del capítulo Empresa y Ambiente (Artículo 73)10

Es lamentable la displicencia y antitecnicis-mo de este artículo –con lo cual comprome-

8 El Perú es signatario del Tratado Antártico (Washington, 1959), Resolución Legislativa 23307 (1981) y del Protocolo al Tratado Antártico (Madrid, 1991), Decreto Ley Nº 25950 (1992).

9 Caso Julio César Huayllasco Montalva Resolución Nº 3510-2003-AA/TC. Fecha de publicación; 30/06/2005, URL: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00048-2004-AI.html.

10 73.1 Las disposiciones del presente capítulo son exigibles a los pro-yectos de inversión, de investigación y a toda actividad susceptible de generar impactos negativos en el ambiente, en tanto sean aplicables, de acuerdo a las disposiciones que determine la respectiva autoridad competente.

73.2 El término “titular de operaciones” empleado en los artículos siguientes de este capítulo incluye a todas las personas naturales y jurídicas.

factores ecológicos y económicos que

Parte I

Empresa y ambiente

ÁreaXI

Empresa y ambiente: Ley General del Ambiente (*)

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1XI

Autor : Pierre Foy Valencia(**)

Walter Valdez Muñoz

Título : Empresa y ambiente: Ley General del Am-biente (Parte I)


Ficha Técnica

1. Relación Constitución, Ambiente y Empresa

2. Ámbito del capítulo Empresa y Ambiente (Artículo 73)

3. De la responsabilidad general (Artículo 74)

4. Del manejo integral y prevención en la fuente (Artículo 75)

5. De los sistemas de gestión ambiental y mejo-ra continua (Artículo 76)

Sumario

te el alcance general del capítulo 4 del Título II-, pues no de' ne o remite a una precisión sobre qué entender como empresa, o sea el ámbito propiamente de la misma, y, por el contrario, incluye de manera indiferen-ciada a cualquier persona natural o jurídica, asumiéndose tácitamente un concepto ex-tensivo, lato. ¿Comprende, entonces, a “todo emprendedor” ,así sea una organización con ' nes sociales, una universidad pública, entre otras? No hay, pues, una distinción en este contexto acerca de ¿qué es empresa? ¿Cuál es su alcance?. No siendo su' ciente aludir más adelante a ”titular de operaciones”, que no es una terminología exclusivamente alusiva al quehacer empresarial, ni salva el alcance “abierto” o anchuroso del Art. 73.1 –o de otros dispositivos del capítulo de marras. Si bien no tenemos una Ley General de la Empresa, quedan claros ciertos refe-rentes normativos que habrían permitido no incurrir en semejante postura.

Producción sostenible

Para comprender el alcance de los siguien-tes comentarios es importante abordar algunas consideraciones sobre la produc-ción sostenible. Concepto indesligable al paradigma del desarrollo sostenible, y que hoy se convierte en un referente central de las economías sostenibles, conjuntamente con el comercio y el consumo. En nuestro sistema institucional público, se cuenta con un mal denominado Ministerio de la Producción (MINPRE: Pesquería e Industria Manufacturera), el cual excluye dos sectores obviamente productivos, como son los de Energía y Minas y el de Agricultura y que cuentan con sendos ministerios al respecto; lo cual resulta a todas luces absurdo. La integración de la producción al enfoque sostenible ciertamente no es sólo una cuestión de reingeniería institucional –al que se debe sumar con mayor consistencia la experiencia descentralista en sus niveles regional y local– sino sobre todo de vo-luntad política y de concertación entre los agentes de la producción, basados en una visión estratégica de desarrollo sostenible, competitivo, de entornos saludables y equitativos en cuanto a acceso a la calidad de vida; el chorreo de la economía debe re$ ejarse en variables sostenibles.

La producción sostenible en declara-ciones y documentos

La Declaración de Río sobre el Medio Am-biente y el Desarrollo (1992) re' ere en su PRINCIPIO 8 que “para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían redu-cir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográ+ cas apropiadas”.

La Declaración de Malmö. Suecia (31 de mayo de 2000) señalaba “Conscientes de que las principales causas del deterioro

ambiental en el mundo tienen su raíz en/ son intrínsecas a/ están estrechamente ligadas a/derivan de los problemas sociales y eco-nómicos tales como extrema pobreza, pro-ducción insostenible y patrones de consumo, desigualdad en la distribución de la riqueza, y el obstáculo de las deudas”

A su turno la Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sustentable del 4 de se-tiembre de 2002 considera entre los desa-fíos que enfrentamos “(11) Reconocemos que la erradicación de la pobreza, el cambio de los modelos de producción y consumo, y la protección y administración de la base de recursos naturales para el desarrollo econó-mico y social son objetivos transversales de, y requerimientos esenciales para, el desarrollo sustentable”.

En resumen, pues, los antecedentes pre normativos (soft law) son bastante certeros y precisos en cuanto a la recusación a los modelos de producción insostenibles.

3. De la responsabilidad general (Artículo 74 )11

Evidentemente, este dispositivo debe ser concordado con los principios de respon-sabilidad y de justicia ambiental contem-plados en el Título Preliminar y que nos remite a un tópico mucho más complejo de la responsabilidad por daño ambien-tal, que es abordado por el Título IV de la LGA.12 Una característica de la normativa ambiental o de relevancia ambiental es la de ser técnico-reglada, es decir, encontrarse sujeta a criterios de medición sobre la base de parámetros, estándares o términos simi-lares. De este modo, se podrán establecer aquellas situaciones generales normativas de tolerancia o permisibilidad de las activi-dades humanas, así como aquellas situa-ciones especí' cas en que se transgredan tales límites, en cuyo caso se identi' carán las responsabilidades y se establecerán las medidas a ser tomadas.

El tema de las emisiones, e$ uentes y des-cargas se contempla fundamentalmente en la LGA en el marco de los instrumentos de gestión ambiental, específicamente en los Límites Máximos Permisibles (LMP) y los Estándares de Calidad Ambiental (ECA). De ahí, la importancia del rol que como instrumento de gestión ambiental cumplen los ECA y LMP, en tanto ' jan los diversos parámetros que permiten deslin-dar cuando estamos ante situaciones que transgreden los límites no tolerables de afectación ambiental. En tanto, los impac-tos ambientales que son contemplados centralmente en los artículos 25 y 26 de la

11 Todo titular de operaciones es responsable por las emisiones, e> uen-tes, descargas y demás impactos negativos que se generen sobre el ambiente, la salud y los recursos naturales, como consecuencia de sus actividades. Esta responsabilidad incluye los riesgos y daños ambientales que se generen por acción u omisión.

12 Algunas nociones sobre el tema anteriores a la LGA se puede ver en Pierre Foy “Anotaciones sobre los mecanismos jurídicos para la protección ambiental y el acceso a la justicia ambiental”. En: Gaceta Jurídica, 2003 (primer semestre). Asimismo será abordado prolijamente en el próximo número de la Revista Themis.

LGA, no corresponden abordarse en este breve estudio.

La distinción entre riesgo y daños ambien-tales resulta esencial en una perspectiva no sólo doctrinal sino positiva, de suerte que la LGA los invoca a lo largo de todo su texto y especí' camente detalla al primero:

Artículo 142.- De la responsabilidad por daños ambientales

142.1 Aquel que mediante el uso o aprovecha-miento de un bien o en el ejercicio de una actividad pueda producir un daño al ambiente, a la calidad de vida de las per-sonas, a la salud humana o al patrimonio, está obligado a asumir los costos que se deriven de las medidas de prevención y mitigación de daño, así como los relativos a la vigilancia y monitoreo de la actividad y de las medidas de prevención y mitigación adoptadas.

142.2 Se denomina daño ambiental a todo menoscabo material que sufre el ambiente y/o alguno de sus componentes, que puede ser causado contraviniendo o no disposición jurídica, y que genera efectos negativos actuales o potenciales.

En cuanto al riesgo, si bien es abordado de manera puntual en diferentes pasajes de la ley, lo central en lo que concierne a la responsabilidad, ciertamente recae en la distinción entre responsabilidad objetiva (artículo 144) y subjetiva (artículo 145).

Sanciones ambientales positivas. A propósito del Ministerio del Medio Ambiente

La cultura represiva que sustenta muchas de nuestras prácticas institucionales públicas y privadas no es ajena a la discusión que hoy asistimos acerca de la creación del Ministe-rio del Medio Ambiente. No confundir con el sentido justiciero y de equidad que son valores consonantes con un estado de dere-cho; tampoco con la tolerancia e impunidad ante la transgresión ambiental que vulnera la calidad de vida de las actuales y futuras generaciones. Sin embargo, al amparo de estos postulados, en muchos casos se pre-tende instrumentalizar dicha preocupación, al servicio de intereses de grupo o políticos, la mas de las veces obstruccionistas a las inversiones y al quehacer económico. Pongamos claridad y distinción como decía Descartes. La seguridad jurídica e institucional ambiental supone un clima de con' anza en el sentido que los operadores o agentes de la producción y los ciudadanos –que también son parte de la producción- cuenten con mecanismos racionales para solucionar sus diferencias. Pero también para propiciar proactivamente alternativas de trabajo, de mejoramiento de la calidad de vida para las localidades y regiones y en genereal del país como Nación, garantizan-do la sostenibilidad del capital natural, a ' n de gozar de la renta que genera.

La cultura represivista a la que hemos aludido suele conducirnos a considerar, la sanción sólo como castigo. Esta es la dimen-

Informes EspecialesXI

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082XI

sión negativa y tradicional de la sanción. Sin embargo, su expresión positiva (Norberto Bobbio), se asocia al reconocimiento, estí-mulo, premialidad. Es decir, la “reacción de los sistemas de control”, léase ambientales, no tiene que basarse exclusiva ni sesgada-mente en el castigo. La reacción o sanción positiva la podemos advertir en diversos mecanismos, tales como la asignación de puntajes a quienes implementen prácticas ambientales y de responsabilidad socio ambiental –más allá de lo que la normativa ambiental disponga, cuenten con récords ambientales y se encuentren inscritos en los respectivos registros. Las alianzas corporativas o gremiales, además de los consumidores (aunque esto sea por ahora un tanto lejano, dada la gran legión de in-fraconsumidores), junto con las entidades públicas (nacionales, regionales, locales), pueden estimular y promover mediante reglas de adquisición, contratación –vg. proveedores, transportistas, entre otros, que cumplan determinados cánones más allá de los mínimos legales. La convivencia ley de mercado-ley ambiental estaría así garantizada. He ahí tareas a las cuales debe abocarse el futuro Ministerio Ambiental.

4. Del manejo integral y preven-ción en la fuente (Artículo 75)13

El propósito de invocar al sano principio de la prevención en la fuente, contemplado

13 75.1 El titular de operaciones debe adoptar prioritariamente medidas de prevención del riesgo y daño ambiental en la fuente generadora de los mismos, así como las demás medidas de conservación y protección ambiental que corresponda en cada una de las etapas de sus operaciones, bajo el concepto de ciclo de vida de los bienes que produzca o los servicios que provea, de conformidad con los

por el derogado CMARN, en consonancia con el principio de ciclo de vida, queda seriamente limitado al pretender circuns-cribirse al ámbito de la empresa, cuando no debiera aplicarse a toda actividad así no sea empresarial, pero que pueda ocasionar impactos. Claro que si se maneja esa con-cepción tan lata y desnaturalizada del an-terior artículo, habría “coherencia”; es decir, “entre componentes antitécnicos se dan la mano”. Igualmente, se subsume en este capítulo como empresa a las actividades a cargo de entidades públicas, que muy ex-cepcionalmente (subsidiariamente diríamos en términos constitucionales) pueden ser de orden empresarial. En este dispositivo se asumen indiferenciadamente. Otra aspecto que lamentar es el uso indiscriminado de términos, como protección, conservación, preservación, máxime si la LGA, a diferencia de muchas normas análogas en la región- carece de un glosario al respecto.

5. De los sistemas de gestión ambiental y mejora continua (Artículo 76)14

El concepto de mejora continua es ínsito al de sistema de gestión ambiental. El INDECOPI, al referirse a la importancia de

principios establecidos en el Título Preliminar de la presente Ley y las demás normas legales vigentes.

75.2 Los estudios para proyectos de inversión a nivel de pre – factibilidad, factibilidad y de+ nitivo, a cargo de entidades públicas o privadas, cuya ejecución pueda tener impacto en el ambiente deben conside-rar los costos necesarios para preservar el ambiente, de la localidad en donde se ejecutará el proyecto y de aquellas que pudieran ser afectadas por este.

14 El Estado promueve que los titulares de operaciones adopten siste-mas de gestión ambiental acordes con la naturaleza y magnitud de sus operaciones, con la + nalidad de impulsar la mejora continua de sus niveles de desempeño ambiental.

las normas de la serie ISO 14000 para la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental, re' ere qué normas represen-tan un término genérico que designa una familia de estándares internacionales en gestión ambiental, que enfatiza la acción preventiva antes que la correctiva y el des-empeño ambiental en continua mejora15. Esta mejora continua es aplicada al ámbito de las pequeñas empresas en:

Mejoramiento Continuo.- Involucra a todas las personas -tanto gerentes como trabajadores- y ocasiona un gasto relativamente pequeño. La + losofía Kaizen asume que nuestra forma de vida -ya sea nuestra vida laboral, social o en casa- debe centrarse en esfuerzos de mejoramiento constante.Hace énfasis en los esfuerzos humanos, el estado de ánimo, la comunicación, el entrenamiento, el traba-jo en equipo, el involucramiento y la autodisciplina: un enfoque de sentido común y de bajo costo para el mejoramiento.Fuente: Como implementar el Kaizen en el sitio de trabajo - Masaaki Imaihttp://www.mypeperu.gob.pe/investigacion/dnmy-pe/planmype_ultimo.pdf

Como desempeño ambiental, se entienden “los resultados medibles de la gestión que hace una organización de sus aspectos am-bientales”. (ISO 14001:2004)16. (Continuará).

15 http://200.37.120.76/PortalNormalizacion/GoPortal/Des-ktopDefault.aspx?tabid=233&showlogin=1, dicha “familia” de normas tiene por objeto el proporcionar a las organizaciones de los elementos necesarios que deben integrar a su gestión empresarial o institucional, para conseguir sus objetivos ambientales y eco-nómicos, consta de varias normas técnicas, de las cuales la única certi+ cable es la ISO 14001, la misma que especi+ ca los requisitos que debe cumplir dicho sistema de gestión ambiental dentro de un proceso de mejora continua para la gestión del desempeño ambiental de la organización.

16 Guía de producción más limpia. CONAM CET - PERU. Lima, 2005, p. 5.

Área Empresa y ambiente XI


era objeto de respeto y veneración. Los recursos naturales eran, hasta cierto punto, parte de sus deidades, que les permitían la vida. Existía un encadenamiento de ley natural de uso racional de los recursos de la naturaleza, como parte de una estrategia de sobrevivencia. Por ello, hay una tradición de vivencia ecológica en el Antiguo Perú, que ha perdurado en nuestras comunidades campesina y nativas”1.

También se dice que a nivel popular exis-tía respeto por los recursos naturales; en cambio, los gobernantes no tenían mayor interés, salvo el explotarlos con el simple criterio de enriquecimiento. El despertar conservacionista recién se da en el siglo XX, que tomó mayor auge a partir de la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992), donde se ' rmó el Convenio de Diversidad Biológica.

1 Rivera Muñoz, Jorge L. “Educación, Ecología y Desarrollo”, Facultad de Educación de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 1º edición 1999, pp. 86-87.

La preocupación por el Medio Ambiente es de antigua data. Desde que el hombre tomó conciencia de los daños que podía ocasionar al entorno, su preocupación fue en aumento. Incluso en el ámbito jurídico, esta preocupación se remonta a ' nes de siglo. Los primeros pasos para instituciona-lizar la Protección del Medio Ambiente fue la Conferencia Cientí' ca de las Naciones Unidas sobre Conservación y Utilización de Recursos, que se reunió en Nueva York del 17 de agosto al 6 de setiembre de 1949. Otro evento de importancia en este proceso fue la Conferencia Intergubernamental de Expertos sobre Bases Cientí' cas para el Uso Racional de los Recursos de la Biósfera, que fue reunida por la UNESCO en París, del 4 al 13 de setiembre de 1968. Sin embargo, el impulso que dio comienzo al tratamiento or-gánico a nivel internacional de los problemas de conservación del ambiente, fue la Resolu-ción de la Asamblea General de la Naciones Unidas, preparatoria de la Conferencia de Estocolmo, el 3 de diciembre de 1968.

El medio ambiente y su protección

1. AntecedentesSe dice que “nuestro pueblo, desde las épocas preincaicas, mantuvo relaciones armónicas con la Naturaleza. Para los antiguos peruanos la pachamama (tierra)

Autor : Santiago Grau León*

Título : El medio ambiente y su protección


Ficha Técnica

1. Antecedentes

2. De& nición del derecho del medio ambiente

3. Autonomía del derecho del medio ambiente

4. Ordenamiento Jurídico

Sumario

* Abogado, con estudios de Maestría en Gestión Municipal y Desarrollo Local y Doctorado en Derecho. Actual Asesor Legal de la Subgerencia de Medio Ambiente de la Municipalidad Metropolitana de Lima.

La institucionalización de la protección ambiental en su cabal sentido ecológico y cultural tiene, como punto de partida, la CONFERENCIA DE ESTOCOLMO SOBRE ME-DIO HUMANO de 1972, convocada por las Naciones Unidas. Según esta Conferencia, el Principio número uno enuncia que: “El hombre tiene un derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones de vida satisfactorias en un ambiente cuya calidad de vida le permita vivir con dignidad y bienestar, y tiene el deber solemne de proteger y mejorar el medio ambiente de las generaciones presentes y futuras”. A partir de esta Conferencia, se crea el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (P.N.U.M.A.), que permite la coordinación no solamente de las técnicas y de las investigaciones, sino también de los derechos. Ello ha propiciado que muchos Estados hayan introducido en sus Constitu-ciones cláusulas reconociendo la existencia de un derecho al medio ambiente.Algunos especialistas han sostenido que, siempre que un fenómeno rebasa las proporciones de lo que socialmente se considera tolerable, el Derecho es invocado para aportar soluciones. El asunto no es fácil cuando las conductas antisociales afectan intereses más complejos como la tutela del ambiente, por ello es que los legisladores han conciliado bien los intereses, des-echando la falsa dicotomía entre desarrollo o conservación, habiéndose preferido la opción por el desarrollo sostenible.

2. De% nición del Derecho del Me-dio Ambiente

La doctrina jurídica discute mucho sobre este punto. No existe consenso. Pero, ¿qué debemos entender por Derecho del Me-dio Ambiente? Sobre el punto Machado2 dice que: “Se pueden usar términos como Derecho de Medio Ambiente, Derecho del Ambiente, Derecho Ambiental, Derecho Ecológico, Derecho del Entorno, Derecho de la Economía Doméstica Planetaria”, para caracterizar a esta rama jurídica.Una de' nición extensa y compleja, la ofrece el profesor francés MICHEL PRIEUR3, quien anota que: “El Derecho del Ambiente está constituido por un conjunto de reglas jurídi-cas relativas a la protección de la naturaleza y la lucha contra la polución. Ella se de' ne, por tanto, en primer lugar por su objeto. Pero, además, es un derecho que tiene una ' nalidad, un objetivo: nuestro ambiente está amenazado y el Derecho debe poder ir en su ayuda, creando sistemas de prevención o de reparación adoptadas a una mejor defensa contra las agresiones de la sociedad moderna. Entonces, el Derecho del Medio Ambiente más que hacer una descripción del derecho existente es un derecho portador de un mensaje, un derecho del futuro y de anticipación, gracias al cual el hombre y la na-turaleza encuentren una relación armoniosa y equilibrada”.

2 Machado, Paulo Alfonso Leme, “Direito Ambiental Brasileiro: En: dos Tribunais, 1982, pp. 318.

3 Prieur, Michel, tomado de Machado, Paulo, op. cit., p. 4.

La presente definición considera que el Derecho Ambiental está constituido por un conjunto de normas o reglas jurídicas que protegen la naturaleza y “luchan contra la polución”. Puede decirse, entonces, que el Derecho del Medio Ambiente se ocupa de prevenir, remediar y reprimir toda con-ducta humana contraria a la naturaleza y su equilibrio. La conducta humana puede ser individual (por ejemplo, cuando se caza y da muerte a un animal de una especie en extinción) o colectiva (por ejemplo, en el caso de la deforestación amazónica4).

Otro aspecto a considerar en la de' nición de Prieur es la referencia al desarrollo de la sociedad moderna, que tiene relevancia en la problemática del Derecho Ambiental, porque debe ocuparse de regular los me-dios de prevención y reparación contra las agresiones que la sociedad en su conjunto comete contra el entorno. Por ejemplo, podemos pensar en la responsabilidad que tiene la humanidad entera en problemas como los del deterioro de la capa de ozono o del calentamiento global.

La definición también se ocupa de las perspectivas del Derecho Ambiental hacia el futuro. Al ser la problemática ambiental de carácter global y además por comprometer la existencia humana, el Derecho del Medio Ambiente está llamado a ser el Derecho del Futuro, un derecho que vaya más allá de las nuevas normas y que se concrete en una re-lación fundamental: la relación hombre-na-turaleza, relación sin la cual ninguna forma de vida en el planeta podrá subsistir.

3. Autonomía del derecho del medio ambiente

Un estudio sistemático del Derecho del Medio Ambiente obliga a analizar la validez cientí' ca de la disciplina que estudia las rela-ciones humanas con su entorno. Es menester señalar, por ello, si el Derecho Ambiental es autónomo, pues por el avance constante de las ciencias, casi todas las ramas del Derecho reclaman una supuesta autonomía.

Para Vera Esquivel,5 al Derecho del Medio Ambiente: “hay que considerarlo autónomo porque posee novedad en su materia de es-tudio, especialidad en los principios genera-les que la gobiernan y complementariedad en sus aspectos público y privado”6.

Sobre la novedad en su materia, Vera sos-tiene: “El Derecho del Medio Ambiente se ocupa de regular las conductas del hombre

4 Martín Mateo, Ramón, “Derecho Ambiental”, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p. 79. Martín Mateo insiste en el criterio de la conducta humana como eje de la preocupación ambiental: “El Derecho Ambiental incide sobre conductas indivi-duales y sociales para prevenir y remediar las perturbaciones que alteran su equilibrio”.

5 Vera Esquivel, Germán, “Negociando nuestro futuro común”, 1º Fondo de Cultura Económico, 1998, p. 42.

6 En este punto, Vera sigue el pensamiento de Manuel Villa-García Noriega, quien glosando al italiano Ambrosini señala: “Son tres los elementos que permiten establecer con seguridad, que existe una nueva rama autónoma del Derecho: a) La novedad orgánica de la materia, b) La especialidad de los principios generales que la gobiernan, y c) La complementariedad en sus aspectos público y privado”. Villa-García Noriega, Manuel, “EL Derecho Turístico, un nuevo Derecho Autónomo”, THEMIS, Lima, 2da. Época, Número 5, Diciembre 1986, p. 44.

que lesionan su entorno. Como consecuen-cia, regula un ámbito que, si bien es cierto, es conocido desde mucho tiempo atrás, presenta en nuestros días una nueva y compleja problemática. Fenómenos como el deterioro de la capa de ozono, el calenta-miento global del planeta, la deforestación, el destino de los desechos químicos, entre otros, son muestras de una problemática inagotable” 7.

En cuanto a la especialidad de los prin-cipios generales que la gobiernan, Vera dice: “Existen principios como el Principio Preventivo, consagrado a partir del Arbitraje de la Fundición de Trail8, que son recono-cidos a nivel mundial, o por ejemplo, el Principio de Cooperación, que también ha sido consagrado a nivel internacional por la Declaración de Estocolmo de 1972 sobre el Entorno Humano y la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992. Y junto con ellos varios principios que la doctrina acepta, que han sido recogidos por algunas legislaciones regionales (caso de la Unión Europea) o nacionales, aun cuando no todos gozan de reconocimiento mundial (el ejemplo es el principio precautorio)”.

Finalmente, la complementariedad en sus aspectos público y privado que, en el caso del Derecho del Medio Ambiente se confunden, Caillaux y Cayo9 sostienen que hay una gran relación entre el Derecho del Medio Ambiente y el Derecho Social. Reco-giendo palabras de Pigretti, sostienen que “La división de Derecho público y privado, iniciada por los romanos y repetida por la Revolución Francesa como garantía de distinción entre lo público y lo privado y en tiempos napoleónicos como concepto teórico de libertad, no parece ser útil en el Derecho Ambiental. Todo lo contrario. Si en algún lugar tienen razón los críticos de esta división, es en materia ecológica. Aquí el derecho se presenta como un todo que debe regular una realidad”.

Añaden que por ello, el Derecho del Medio Ambiente sería un Derecho Social porque tocaría la “capa más profunda del derecho, que es el derecho espontáneo de los grupos sociales no organizados y que representa un punto de vista sobre la justicia y encarna un orden que posee valor autárquico o de autosu' ciencia. Ello quiere decir que los intereses colectivos o de grupo, a fuerza de establecer lazos de integración, irrumpen en la vida jurídica y obligan al Estado a re-conocerlos por los mecanismos legislativos propios de su ordenamiento”10.

7 Ibid. p. 43.8 Problema de contaminación transfronterizo que surge en 1896,

cuando en la zona conocida como Trail, ubicada en Canadá, muy cerca de la frontera con los Estados Unidos, se instala una fundición de zinc y plomo, cuyas emanaciones tóxicas, por acción del viento, se desplazaron hacia la Floresta estadounidense, dañándola. El caso fue sometido a una Corte Arbitral que pronunció dos fallos: En 1938, ordenó a Canadá el pago de una indemnización cuantiosa por los daños producidos. La otra sentencia, dada en 1943, obligó a Canadá el cese de las actividades de la Fundición.

9 Caillaux, Jorge y Cayo de Abreu, Javier, “El Medio Ambiente y su protección jurídica en el Perú. Un primer análisis. Tesis PUCP, 1978.

10 Vera Esquivel, op. cit, p. 44.


Informes EspecialesXI

Vera Esquivel sostiene que “esta concepción que el Derecho del Medio Ambiente es un de-recho social es adecuada en nuestro concepto y en nada contradice lo planteado por el tercer requisito, para obtener su carácter autónomo. Ciertamente, el Derecho del Medio Ambiente es un derecho especial, de carácter social, porque tanto a nivel nacional cuanto inter-nacional, muestra que es una colectividad la protagonista de su regulación”11.

4. Ordenamiento jurídicoEl desarrollo económico y tecnológico acontecido a partir de la segunda mitad del siglo XX ha dado pie a un progresivo, y a veces irreversible, proceso de degrada-ción de los recursos naturales, de la fauna, $ ora, y en general, de todo el conjunto de elementos naturales que hacen posible nuestro sistema de vida. Esta situación ha motivado que los ordenamientos jurídicos se preocupen por regular el Derecho al Medio Ambiente.

El ordenamiento jurídico peruano también se suma a esta tendencia y, en la Constitu-ción de 1993 incluye el Título III, relativo a los principios rectores del Régimen Económico, cuyo Capítulo II, denominado “Del Ambiente y los Recursos Naturales”, en su artículo 67, destaca la a' rmación de la promoción estatal de un uso racional de los recursos naturales; y, en el artículo 68, el reconocimiento de la obligación de conservar la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas.

Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática12, el Perú ha realizado impor-tantes avances en materia de Legislación Ambiental, habiendo nuestros legisladores desarrollado un ordenamiento legal más

11 Ibídem p. 45.12 Instituto Nacional de Estadística e Informática: Perú Estadística del

Medio Ambiente, 2000.

ordenado y acorde con los principios in-ternacionales del Derecho Ambiental. Una muestra de la abundante legislación fue encontrada por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA) en el trabajo realizado dentro del marco del Proyecto PR-5, del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, que identificó más de 6 mil normas legales con relevancia ambiental, dictadas desde 1904 a la fecha, estando vigentes más de 1200.

No obstante, la norma principal y ordenado-ra de la Política Nacional del Ambiente es la Ley Nº 286111, Ley General del Ambiente, promulgada el 15 de octubre de 2005. Di-cha Ley, en el artículo I del Título Preliminar prescribe que:

“Toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los re-cursos naturales y el desarrollo sostenible del país”.

El artículo IV del Título Preliminar de la nor-ma que comento dispone que:

“Toda persona tiene el derecho a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrati-vas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual y co-lectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos natura-les, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a aquellos. Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se re+ era directamente al accionante o a su familia”.

Respecto al objeto de la Ley, el artículo 1 señala que ella es el marco normativo para la gestión ambiental en el Perú, ' jando los principios y normas básicas para asegurar el

efectivo ejercicio del derecho a un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, así como el cumplimiento del deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente y sus componentes, para mejorar la calidad de vida de la población y lograr el desarrollo sostenible del país.

Adicionalmente a la norma rectora del ambiente, nuestro país tiene las siguientes normas sustantivas en materia ambiental:

- Decreto Ley Nº 17752, Ley General de Aguas.

- Ley Nº 26834, Ley de Areas Naturales Protegidas, modificada por Decreto Legislativo Nº 1079.

- Ley Nº 26821, Ley Orgánica para el Apro-vechamiento Sostenible de los Recursos Naturales.

- Ley Nº 26786, Ley de Evaluación de Impac-to Ambiental para Obras y Actividades.

- Ley Nº 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, modi' cada por Ley Nº 27104.

- Ley Nº 27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre.

- Ley Nº 27314, Ley General de Residuos Sólidos, modi' cada por Decreto Legis-lativo Nº 1065.

- Ley Nº 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambien-tal, modificada por Decreto Legislativo Nº 1078.

- Ley Nº 28245, Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

- Ley Nº 28256, Ley que regula el Trans-porte Terrestre de Materiales y Residuos Peligrosos.

- Ley Nº 28804, Ley que Regula la Declaratoria de Emergencia Ambiental, modi' cada por Ley Nº 29243, entre otras normas.


Área Empresa y ambiente XI

La Auditoría Ambiental o Ecoauditoría

1. Aspectos generalesLa preocupación por la protección del medio ambiente ha alcanzado una consi-

derable importancia en los últimos años, convirtiéndose en tema de interés para el gobierno y las empresas, así como para los ciudadanos y la opinión pública en gene-ral. En forma paralela a este fenómeno de creciente concientización por parte de la sociedad y de los poderes públicos, se a venido desarrollando en diferentes países una legislación medioambiental que, en algunos casos, supone un gran esfuerzo de adaptación y resistencia por parte de algunas empresas. De hecho, la normativa medioambiental existente ha ido adqui-riendo paulatinamente un mayor grado de complejidad y su incumplimiento puede llegar a suponer, en determinados casos, fuertes multas y/o sanciones.

Este fenómeno ha impulsado a la re$ exión en el ámbito mundial a raíz de los últimos fenómenos naturales de forma tal que se

ha comenzado a valorar la posibilidad de que las actividades desarrolladas por las empresas no ocasionen daño al medio ambiente. Esta toma de conciencia coin-cide con la de los diferentes estamentos que intervienen en el proceso producti-vo, razón por la cual se ha ido haciendo necesario introducir la problemática del medio ambiente en el proceso diario de toma de decisiones. Así, la responsabilidad presente y futura por los temas medioam-bientales se ha convertido, hoy en día, en algo imprescindible.

De este modo, aparece un nuevo factor a con-siderar para el desarrollo exitoso de cualquier empresa o el Estado. Se trata de desarrollar políticas ambientales adecuadas acordes con los objetivos de interés social. A la vez, esta política medioambiental puede convertirse en una poderosa herramienta

Autor : C.P.C Ney Severino Cancho

Título : La Auditoría Ambiental o Ecoauditoria


Ficha Técnica

1. Aspectos generales2. Concepto3. Objetivos4. Finalidad5. Enfoque de la Auditoria Medioambiental6. Alcance7. Procedimientos de Auditoría a desarrollar

Sumario

* Consultora, asesora y auditora de Gobiernos Locales.


Informes EspecialesXIde prevención y desarrollo equilibrado del medio ambiente.

2. Concepto

Es un examen sistemático profesional, indepen-diente y objetivo de evidencias (pruebas) sobre las políticas, planes, objetivos, metas y acciones desarrolladas por la entidad tendiente a prevenir o mitigar los daños ambientales. Se considera también como una actividad de control del medio ambiente y constituye el mecanismo de control más importante para evitar el deterioro de la ecología y comprende una evaluación sistemática documentada, periódica y objetiva del funcionamiento de la estructura de control ambiental.

3. Objetivos• Examinar y verificar el desarrollo de

actividades y acciones ejecutadas por la entidad o empresa, así como de sus resultados respecto a la preservación del medio ambiente.

• Veri' car el cumplimiento de las normas y dispositivos de carácter legal y el desa-rrollo de políticas medio ambientales.

• Veri' car las políticas desarrolladas por la entidad, organización o empresa respecto a la mejora continua e intensa del proceso del sistema de gestión ambiental.

• Veri' cación periódica de la información que proporciona el Estado acerca del comportamiento de las empresas en materia medioambiental sobre posibles riesgos y daños que pudiera ocasionar las actividades.

4. Finalidad • Evaluar y veri' car de manera sistemática,

periódica, documentada y objetiva (evi-dencias) las actividades desarrolladas para salvaguardar el medio ambiente, el deterioro de la ecología.

• Evaluar áreas críticas con problemas de contaminación ambiental generados por la entidad, organización o empresa.

• Coadyuvar con la gestión de las entida-des a través de recomendaciones el de-sarrollo de medidas y acciones a favor de la conservación de medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales.

• Propender a la concientización ambien-tal de autoridades, funcionarios públicos y privados, así como de la población a contribuir con el desarrollo sostenible de medidas de preservación y mejoría del medio ambiente y contribuir con el fortalecimiento de la autoridad ambien-tal del Estado.

• Realizar el seguimiento de las atribucio-nes de evaluación conferidas por ley a la entidad respecto a:

- Evaluación del medio ambiente.- Evaluar el impacto que un proyecto

medioambiental causa sobre el medio ambiente en relación con el emplazamiento o instalación de las empresas. La realización del estudio se necesita, en muchos casos, como condición para la obtención de autorizaciones o permisos de tipo administrativo antes de poner en funcionamiento la empresa.

- Evaluación de riesgos, daños y segu-ridad.- Normalmente con el objetivo de obtener algún permiso o licencia sujetos a algún trámite o proceso administrativo. Una vez hallados los posibles riesgos a los cuales se so-mete la empresa, se intenta reducirlo al máximo poniendo en práctica ciertas medidas de prevención, con-siderando informes de seguridad y realizando un estudio de los daños.

5. Enfoque de la Auditoría Medio-ambiental

Tiene un enfoque medioambiental, analizando la utilización del medio ambiente como materia en el proceso productivo (empresas agrícolas, agroin-dustriales, mineras, hidroenergéticas, pesqueras, petroleras, gasíferas, forestal, etc.) y su relación con los costos y gastos que incurren en la explotación y las acciones y medidas preventivas que ejecutan las organizaciones sobre los efectos negativos sobre los sistemas ecológicos a largo plazo.

El segundo aspecto plantea el análisis o examen a la última fase del proceso produc-tivo referido a la absorción por la naturaleza de los desechos que se producen en las distintas fases del proceso de producción, ya éstos procesos de desecho se producen gratuitamente sin que las empresas hayan realizado inversiones complementarias de protección capaces de absorber los residuos provocando problemas ambientales impor-tantes que hay que corregir con limitaciones de la naturaleza para asimilarlos.

6. AlcanceLas auditorías ambientales se ejecutan conforme al Plan Anual de Acciones de Control, (OCI). Así como de acuerdo al plan de auditoría externa (SOA) los mismos que comprenden a lugares ambientales o áreas críticas, con problemas de contaminación generados por las diferentes actividades desarrolladas en ciudades áreas rurales, cuencas, bahías, Áreas Naturales Protegidas, etc. identi' cando los sectores públicos que tengan competencias ambientales.

Por lo tanto el alcance de auditoría señala; actividades componentes, programas y proyectos a ser revisados.

7. Procedimientos de Auditoría a desarrollar

Dentro del marco de la preparación de una auditoría es necesario de' nir algunos pro-

cedimientos a desarrollar a ' n de que sea posible ponerlos en práctica, precisando te-ner en cuenta, que coincidan básicamente con la cultura y la ' losofía y los objetivos de la auditoría. Mencionaremos a continuación alguno de ellos:

- Determinación y documentación del estado real con respecto al cumplimien-to del marco normativo y reglamenta-ciones medioambientales así como la aplicación de políticas en materia de medio ambiente, conservación medio-ambiental y medidas preventivas.

- Identificación de desviaciones entre valores de referencia y valores reales respecto a las normas de cumplimiento obligatorio.

- Análisis de desviaciones o fallas en los mecanismos de prevencion de riesgos ambientales.

- Análisis de riesgos potenciales y puntos débiles que se podrían poner de ma-ni' esto y revestir importancia a largo plazo.

- Evaluar el incremento de la concientiza-ción ecológica general en la gerencia y en los los servidores públicos mediante mecanismos de capacitación y asisten-cia técnica.

- Evaluar la promoción de mejoras de la protección del medio ambiente en las distintas unidades mediante la creación de medidas de prevención y reducción de fallas y anomalías que se desarrollan durante las operaciones que impliquen deterioro en el medio ambiente.

- La creación de incentivos para los em-pleados, a ' n de que éstos solucionen problemas por sí mismos antes de rea-lizar una auditoría preliminar (externa).

- La identi' cación de puntos débiles y áreas críticas.

- La toma de medidas efectivas en materia de costos e inversiones en materia de prevención medioambiental.

- La determinación de riesgos y pro-blemas potenciales antes de que sus consecuencias incidan en el medio.

- Evaluar las Mejoras del sistema de gestión de riesgos medioambientales (sistema de preaviso) mediante:

- La identi' cación de los problemas medioambientales que puedan tener una in$ uencia desfavorable sobre el medio ambiente

- La estimación de riesgos de averías

- La definición de medidas para el control y la minimización de poten-ciales de riesgo

- Desarrollo de un sistema de in-formación medioambiental (por ejemplo, balances ecológicos) que también pueda ser aplicado en otros sectores de gestión (por ejemplo, contabilidad ' nanciera, rendición de cuentas).

Info

rme E

speci

al

Indicadores de Gestión Pública y

Desarrollo Humano

Área

XII

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1XII

“Principales Indicadores del Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011”

El pasado 29 de agosto se aprobó en Sesión de Consejo de Ministros el nuevo “MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL 2009-2011”, en donde se establecen las políticas macroeconómicas globales que se prevén aplicar en el Perú durante el período 2009-2011. En ese mismo documento, elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), también se presentan un conjunto de indicadores macroeconómicos proyectados para dicho período, confrontados con las es-tadísticas o' ciales y estimaciones previstas para los años 2007 y 2008. Precisamente, de ese conjunto de indicadores se han seleccionado aquellos considerados como los más importantes. Dichos indicadores se muestran a través de trece cuadros estadís-ticos, cuya relación es la siguiente:

CUADRO Nº 1PRINCIPALES INDICADORES MACROECONÓMICOS

2007 2008 2009 2010 2011

Precios y Tipo de Cambio

In/ ación

Acumulación (Variación porcentual) 3.9 5.8 3.5 3.0 2.0

Promedio (Variación porcentual) 1.8 5.5 4.8 3.3 2.4

Tipo de cambio

Promedio (Nuevos soles por US dólar) 3.13 2.86 2.87 2.88 2.89

Depreciación (Variación porcentual) -4.5 -8.7 0.3 0.3 0.6

Producción

Producto Bruto Interno (Miles de millones de nuevos soles) 341.2 390.1 435.3 477.1 524.7

Producto Bruto Interno (Variación porcentual real) 9.0 9.0 7.0 7.2 7.5

Población (Millones de habitantes) 28.2 28.7 29.1 29.6 30.1

Producto Bruto Interno por habitante (US dólares) 3,870 4,765 5,213 5,607 6,036

VAB no primario (Variación porcentual real) 10.5 10.1 7.5 7.6 7.7

Inversión bruta ' ja (Porcentaje del PBI) 21.5 24.4 26.1 28.1 30.2

Inversión privada (Porcentaje del PBI) 18.4 20.6 21.8 22.9 24.0

Sector Externo

Cuenta Corriente (Porcentaje del PBI) 1.4 -1.6 -2.6 -2.5 -2.2

Balanza comercial (Millones de US dólares) 8,356 5,182 4,008 3,100 2,579

Exportaciones (Millones de US dólares) 27,956 34,473 37,822 41,083 45,286

Importaciones (Millones de US dólares) -19,599 -29,291 -33,814 -37,982 -42,708

Sector Público No Financiero

Presión tributaria (Porcentaje del PBI) 15.4 14.8 14.7 15.0 15.4

Resultado primario (Porcentaje del PBI) 4.8 4.2 3.6 3.5 3.3

Resultado económico (Porcentaje del PBI) 3.1 2.7 2.3 2.3 2.2

Resultado económico con CRPAO (Porcentaje del PBI) 2.5 2.4 2.0 2.3 2.2

Financiamiento neto del resultado económico

(Millones de US dólares) -2,599 -3,230 -3,098 -3,759 -3,926

Amortización 6,822 3,011 1,240 1,428 1,966

Requerimiento bruto de ' nanciamiento 4,223 -218 -1,857 -2,330 -1,960

Externo 3,450 1,165 727 804 803

Interno 773 -1,383 -2,585 -3,134 -2,763

Saldo de Deuda Pública

Externa (Porcentaje del PBI) 18.4 13.9 12.3 11.1 9.9

Interna (Porcentaje del PBI) 10.7 9.4 8.6 8.2 7.4

Total (Porcentaje del PBI) 29.1 23.3 21.0 19.3 17.4

Fuente: Ministerio de Economía Y Finanzas - MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 12.

Autor : Econ. Carlos Alberto Soto Cañedo

Título : “Principales Indicadores del Marco

Macroeconómico Multianual 2009-2011”

Fuente : Actualidad Gubernamental, Nº 1 - Octubre

2008

Ficha Técnica

1. Principales Indicadores Macroeconómicos

2. Producto Bruto Interno

3. Operaciones del Sector Público no Financiero

4. Operaciones del Sector Público no Financiero

5. Operaciones del Gobierno General

6. Operaciones del Gobierno General

7. Ingresos Corrientes del Gobierno Central

8. Ingresos Corrientes del Gobierno Central

9. Gastos No Financieros del Gobierno Central

10. Gastos No Financieros del Gobierno Central

11. Balanza de Pagos

12. Balanza de Pagos

- Recaudación Tributaria 2007

13. Principales Indicadores Sociales

- Gobierno Central

Sumario

* Post Grado en Administración y Finanzas Maestría en Investigación y Docencia Universitaria Doctorado en Ciencias Financieras. Docente de la Escuela Nacional de la Contraloría General de la República Docente de la Universidad Nacional mayor de San Marcos

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082XII

Informe EspecialXIICUADRO Nº 2

PRODUCTO BRUTO INTERNO(Variación Porcentual Real)

2007 2008 2009 2010 2011

AgropecuarioAgrícolaPecuario

3.22.05.3

4.04.73.1

4.13.94.4

4.03.84.4

3.53.14.2

Pesca 6.9 3.2 3.2 3.5 2.0

Minería e hidrocarburosMinería metálicaHidrocarburos

2.71.76.5

5.84.9

13.3

5.03.9

14.8

6.53.4

29.8

7.07.06.9

ManufacturaProcesadora de recursos primariosIndustria no primaria

10.49.9

10.6

8.56.59.0

6.43.87.0

6.43.97.0

6.73.27.5

Construcción 16.6 21.5 11.0 11.0 12.0

Comercio 10.5 10.0 6.7 6.3 6.2

Servicios1/ 9.7 8.8 7.4 7.6 7.6

Valor Agregado Bruto 9.3 9.1 6.9 7.1 7.2

Impuestos a los productos y derechos de importación

6.4 8.2 7.3 8.6 10.7

Producto Bruto Interno 9.0 9.0 7.0 7.2 7.5

VAB primario 4.2 5.0 4.3 4.8 4.6

VAB no primario 10.5 10.1 7.5 7.6 7.7

1/ Incluye el PBI del sector electricidad y agua.Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 13

CUADRO Nº 3 OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

(Millones de Nuevos Soles)

2007 2008 2009 2010 2011

I. Ahorro en Cuenta Corriente Sin Intereses

1. Ahorro corriente sin intereses del Gobierno Centrala. Ingresos corrientesb. Gastos corrientes

2. Ahorro corriente sin intereses del resto SPNFa. Empresas públicasb. Resto del Gobierno General

27,01518,50061,11342,613

8,515966

7,548

31,16423,03568,10045,065

8,129714

7,415

34,37725,43574,29048,855

8,9421,1507,791

40,80631,53782,12050,583

9,2701,2907,980

48,27638,17791,66053,48310,099

1,5788,522

II. Resultado de Capital1. Gobierno General

a. Ingresos de capitalb. Gastos de capital

2. Empresas públicas

-10,539-9,858

38610,244

-681

-14,963-13,563

37813,942-1,399

-18,493-16,634

39417,028-1,859

-23,899-21,517

39921,916-2,381

-31,095-28,233

41228,645-2,862

III. Resultado Primario (I + II) 16,475 16,201 15,884 16,907 17,182

IV. Intereses1. Internos2. Externos

(Millones de US dólares)

6,0301,7434,2871,373

5,8312,4693,3621,176

6,0042,5633,4411,200

5,8572,5663,2911,145

5,8312,5713,2601,128

V. Resultado Económico (III-IV)1. Financiamiento externo

(Millones de US dólares)Desembolsos1/

AmortizaciónOtros2/

2. Financiamiento internoAmortización internaOtros

3. Proceso de promoción de la inversión privada (PPIP) (Millones de US dólares)

10,445-6,848

-$2,244$3,397$5,661

$19-4,0483,676-371450143

10,370-3,763

-$1,300$1,100$2,443

$44-6,6441,627

-5,0183713

9,880-745

-$260$700$965

$5-9,163

789-8,374

2910

11,050-956

-$333$800

$1,111-$21

-10,108912

-9,19614

5

11,350-1,039-$360$800

$1,138-$22

-10,3162,396

-7,92162

VI. Emisión de CRPAO3/ 2,025 1,177 1,002 243 0

VII. Resultado Económico con CRPAO (V - VI)

8,421 9,193 8,878 10,807 11,350

Nota: Ahorro en cta. cte. (I - IV) 20,985 25,333 28,373 34,949 42,445

CUADRO Nº 4 OPERACIONES DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO

(Porcentaje del PBI)

2007 2008 2009 2010 2011

I. Ahorro en Cuenta Corriente Sin Intereses1. Ahorro corriente sin intereses del Gobierno

Central a. Ingresos corrientes b. Gastos corrientes2. Ahorro corriente sin intereses del resto

SPNF a. Empresas públicas b. Resto del Gobierno General

7.95.4

17.912.5

2.50.32.2

8.05.9

17.511.6

2.10.21.9

7.95.8

17.111.2

2.10.31.8

8.66.6

17.210.6

1.90.31.7

9.27.3

17.510.2

1.90.31.6

II. Resultado de Capital1. Gobierno General

a. Ingresos de capitalb. Gastos de capital

2. Empresas públicas

-3.1-2.90.13.0

-0.2

-3.8-3.50.13.6

-0.4

-4.2-3.80.13.9

-0.4

-5.0-4.50.14.6

-0.5

-5.9-5.40.15.5

-0.5

III. Resultado Primario (I + II) 4.8 4.2 3.6 3.5 3.3

IV. Intereses1. Internos2. Externos

(Millones de US dólares)

1.80.51.31.3

1.50.60.90.9

1.40.60.80.8

1.20.50.70.7

1.10.50.60.6

V. Resultado Económico (III-IV) 1. Financiamiento externo

(Millones de US dólares) Desembolsos1/

Amortización Otros2/

2. Financiamiento interno Amortización interna Otros

3. Proceso de promoción de la inversiónprivada (PPIP) (Millones de US dólares)

3.1-2.0-2.03.15.20.0

-1.21.1

-0.10.10.0

2.7-1.0-1.00.81.80.0

-1.70.4

-1.30.00.0

2.3-0.2-0.20.50.60.0

-2.10.2

-1.90.00.0

2.3-0.2-0.20.50.70.0

-2.10.2

-1.90.00.0

2.2-0.2-0.20.40.60.0

-2.00.5

-1.50.00.0

VI. Emisión de CRPAO3/ 0.6 0.3 0.2 0.1 0.0

VII. Resultado Económico con CRPAO (V - VI)

2.5 2.4 2.0 2.3 2.2

Nota: Ahorro en cuenta corriente (I - IV) 6.1 6.5 6.5 7.3 8.1

1/ Incluye % nanciamiento excepcional.2/ Incluye % nanciamiento de corto plazo y variación de depósitos en el exterior de la ONP.3/ Correspondiente a la emisión de los CAO de los siguientes proyectos: IIRSA Norte, IIRSA

Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires-Cancha-que).

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011. (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 15

1/ Incluye % nanciamiento excepcional.2/ Incluye % nanciamiento de corto plazo y variación de depósitos en el exterior de la ONP.3/ Correspondiente a la emisión de los CAO de los siguientes proyectos: IIRSA Norte, IIRSA Sur

(Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires-Canchaque).Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 16.

CUADRO Nº 5 OPERACIONES DEL GOBIERNO GENERAL


2007 2008 2009 2010 2011

1. Ingresos Corrientesa. Ingresos tributariosb. Contribucionesc. Otros

69,45653,359

5,19110,905

77,58958,923

5,71612,949

84,43265,045

6,07013,317

92,86072,927

6,47513,457

103,08481,940

6,90714,237

2. Gastos No Financierosa. Gastos corrientesb. Gastos de capital

53,65143,40710,244

61,08147,13913,942

68,23451,20417,028

75,26053,34421,916

85,03056,38528,645

3. Ingresos de Capital 386 378 394 399 412

4. Resultado Primario 16,190 16,887 16,592 17,999 18,466

5. Intereses 5,935 5,743 5,910 5,745 5,690

6. Resultado Económico (Millones de US dólares)

10,2553.0

11,1442.9

10,6822.5

12,2542.6

12,7762.4

7. Financiamiento Netoa. Externob. Interno

-10,255-6,861-3,394

-11,144-3,857-7,287

-10,682-966

-9,716

-12,254-1,243

-11,011

-12,776-1,548

-11,229

8. Emisión de CRPAO1/ 2,025 1,177 1,002 243 0

9. Resultado Económico conCRPAOs

8,230 9,967 9,680 12,010 12,776

1/ Correspondiente al monto de emisión de los CAO de los siguientes proyectos IIRSA Norte, IIRSA Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires- Canchaque).

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas - MEF. Marco Macroeconómico Multianual 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 18.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 3XII

Área Indicadores de Gestión Pública y Desarrollo Humano XIICUADRO Nº 6

OPERACIONES DEL GOBIERNO GENERAL(Porcentaje del PBI)

2007 2008 2009 2010 2011

1. Ingresos Corrientesa. Ingresos tributariosb. Contribucionesc. Otros

20.415.6

1.53.2

19.915.1

1.53.3

19.414.9

1.43.1

19.515.3

1.42.8

19.615.6

1.32.7

2. Gastos No Financierosa. Gastos corrientesb. Gastos de capital

15.712.7

3.0

15.712.1

3.6

15.711.8

3.9

15.811.2

4.6

16.210.7

5.5

3. Ingresos de Capital 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

4. Resultado Primario 4.7 4.3 3.8 3.8 3.5

5. Intereses 1.7 1.5 1.4 1.2 1.1

6. Resultado Económico 3.0 2.9 2.5 2.6 2.4

7. Financiamiento Netoa. Externob. Interno

-3.0-2.0-1.0

-2.9-1.0-1.9

-2.5-0.2-2.2

-2.6-0.3-2.3

-2.4-0.3-2.1

8. Emisión De CRPAO1/ 0.6 0.3 0.2 0.1 0.0

9. Resultado Económico con CRPAO

2.4 2.6 2.2 2.5 2.4

CUADRO Nº 7INGRESOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL


2007 2008 2009 2010 2011

I. Ingresos Tributarios 1. Impuestos a los ingresos a. Pagos a cuenta b. Regularización 2. Impuesto a las importaciones 3. Impuesto General a las Ventas a. Interno b. Importaciones 4. Impuesto selectivo al consumo a. Combustibles b. Otros 5. Otros ingresos tributarios 6. Devoluciones

52,48722,84718,850

3,9972,204

25,25513,58611,669

4,2912,4261,8653,882

-5,991

57,87724,44522,093

2,3521,798

31,13715,82915,308

3,2711,3391,9324,185

-6,960

63,94126,92125,001

1,9201,985

35,70117,70517,997

3,008960

2,0483,991

-7,665

71,73530,58028,580

2,0002,237

40,06719,78920,279

3,2091,0182,1924,075

-8,434

80,65234,79632,596

2,2002,545

45,37622,16923,207

3,4511,0842,3673,763

-9,280

II. Ingresos No Tributarios 8,626 10,224 10,349 10,385 11,008

III. Total (I + II) 61,113 68,100 74,290 82,120 91,660

1/ Correspondiente al monto de emisión de los CAO de los siguientes proyectos IIRSA Norte, IIRSA Sur (Tramos 1 al 5), Programa Costa - Sierra (Tramo Empalme 1B Buenos Aires- Cancha-que).FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTI-ANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 18.

CUADRO Nº 8INGRESOS CORRIENTES DEL GOBIERNO CENTRAL


2007 2008 2009 2010 2011

I. Ingresos Tributarios 1. Impuestos a los ingresos a. Pagos a cuenta b. Regularización 2. Impuesto a las importaciones 3. Impuesto General a las Ventas a. Interno b. Importaciones 4. Impuesto selectivo al consumo a. Combustibles b. Otros 5. Otros ingresos tributarios 6. Devoluciones

15.46.75.51.20.67.44.03.41.30.70.51.1

-1.8

14.86.35.70.60.58.04.13.90.80.30.51.1

-1.8

14.76.25.70.40.58.24.14.10.70.20.50.9

-1.8

15.06.46.00.40.58.44.14.30.70.20.50.9

-1.8

15.46.66.20.40.58.64.24.40.70.20.50.7

-1.8

II. Ingresos No Tributarios 2.5 2.6 2.4 2.2 2.1

III. Total (I + II) 17.9 17.5 17.1 17.2 17.5

FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 20.

CUADRO Nº 9GASTOS NO FINANCIEROS DEL GOBIERNO CENTRAL


2007 2008 2009 2010 2011

Gastos No Financieros 49,962 53,400 59,300 65,170 74,000

I. Gastos Corrientes 1. Remuneraciones 2. Bienes y servicios 3. Transferencias

42,61313,02010,99418,599

45,06513,77011,22120,075

48,85514,45811,89422,503

50,58315,36912,72622,488

53,48316,29113,49023,701

II. Gastos de Capital 1. Formación bruta de capital 2. Otros gastos de capital

7,3496,0001,350

8,3357,0981,237

10,4459,0051,440

14,58713,077

1,510

20,51818,896

1,622

FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 21

CUADRO Nº 10GASTOS NO FINANCIEROS DEL GOBIERNO CENTRAL


2007 2008 2009 2010 2011

Gastos No Financieros 14.6 13.7 13.7 13.7 14.1

I. Gastos Corrientes 1. Remuneraciones 2. Bienes y servicios 3. Transferencias

12.53.83.25.5

11.63.52.95.1

11.23.32.75.2

10.63.22.74.7

10.23.12.64.5

II. Gastos de Capital 1. Formación bruta de capital 2. Otros gastos de capital

2.21.80.4

2.11.80.3

2.42.10.3

3.12.70.3

3.93.60.3

FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTI-ANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 21.

FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MUL-TIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 20.

CUADRO Nº 11BALANZA DE PAGOS

(Millones de US Dólares)

2007 2008 2009 2010 2011

I. Balanza en Cuenta Corriente1. Balanza comercial

a. Exportacionesb. Importaciones

2. Serviciosa. Exportacionesb. Importaciones

3. Renta de factoresa. Privadob. Público

4. Transferencias corrientes

1,5068,356

27,956-19,599

-9283,343

-4,270-8,418-7,985

-4332,495

-2,2305,182

34,473

-3,8754,008

37,822-33,814

-1,2814,662

-5,944-10,051-10,533

4823,450

-4,1703,100

41,083-37,982

-1,3185,385

-6,703-9,747

-10,381634

3,795

-3,9092,579

45,286-42,708

-1,3886,220

-7,558-9,515

-10,269754

4,364

II. Cuenta Financiera 1. Sector privado1/

2. Sector público

8,55711,018-2,461

9,74611,213-1,468

8,6509,061-411

7,3717,826-455

6,0846,566-482

III. Financiamiento Excepcional 67 65 27 4 3

IV. Flujo de Reservas Netas del BCRP (1-2)(Incremento con signo nega-tivo)1. Variación del saldo de RIN2. Efecto valuación y monetiza-ción de oro

-9,653

-10,413-760

-8,091

-8,814-723

-4,288

-4,2880

-3,002

-3,0020

-2,000

-2,0000

V. Errores y Comisiones Netos -476 510 -515 -202 -178

1/ Incluye capitales de corto plazo.FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTI-ANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008. p. 22.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20084XII

Informe EspecialXIICUADRO Nº 12

BALANZA DE PAGOS(Porcentaje del PBI)

2007 2008 2009 2010 2011

I. Balanza en Cuenta Corriente1. Balanza comercial

a. Exportacionesb. Importaciones

2. Serviciosa. Exportacionesb. Importaciones

3. Renta de factoresa. Exportacionesb. Importaciones

4. Transferencias corrientes

1.47.7

25.6-17.9

-0.83.1

-3.9-7.7-7.3-0.42.3

-1.63.8

25.2-21.4

-0.93.0

-3.9-6.7-7.00.32.2

-2.62.6

24.9-22.3

-0.83.1

-3.9-6.6-6.90.32.3

-2.51.9

24.8-22.9

-0.83.2

-4.0-5.9-6.30.42.3

-2.21.4

25.0-23.5

-0.73.4

-4.2-5.2-5.70.42.4

II. Cuenta Financiera 1. Sector privado1/

2. Sector público

7.810.1-2.3

7.18.2

-1.1

5.76.0

-0.3

4.44.7

-0.3

3.43.6

-0.3

III. Financiamiento Excepcional 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0

IV. Flujo de Res. Netas del BCRP (1-2) (Incremento con signo negativo)

1. Variación del saldo de RIN2. Efecto valuación y monetización

de oro

-8.8

-9.5-0.7

-5.9

-6.5-0.5

-2.8

-2.80.0

-1.8

-1.80.0

-1.1

-1.10.0

V. Errores y Comisiones Netos -0.4 0.4 -0.3 -0.1 -0.1

1/ Incluye capitales de corto plazo.FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTI-ANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 23.

CUADRO Nº 13PRINCIPALES INDICADORES SOCIALES

(Porcentaje)

2005 2007

POBREZA Y SERVICIOS PÚBLICOS BÁSICOS Pobreza total Pobreza extrema Hogares sin agua potable Hogares sin electricidad Hogares sin servicios higiénicos Hogares con vivienda con hacinamiento

48.717.432.425.822.5

9.2

39.313.731.321.119.6

8.9

INDICADORES EDUCATIVOS

Analfabetismo Tasa de conclusión de las primaria1/

Tasa de conclusión de secundaria2/

11.470.549.4

10.476.959.7

INDICADORES EN SALUD3/

Mortalidad infantil Mortalidad en menores de 5 años Anemia, niños de 6 a 59 meses Tasa de fecundidad Partos atendidos por profesional de salud

24.032.046.0

2.669.3

18.025.042.5

2.575.1

INDICADORES DE EMPLEO4/

Ocupados/Población en Edad de Trabajar (PET) Tasa de desempeño

66.4

5.1

70.0

4.4

1/ MINEDU. Tasa de conclusión de la primaria: proporción de la población que culmina la educación primaria con 11 a 13 años de edad o 14 a 16 años de edad, respecto a la población total con las edades correspondientes.

2/ MINEDU. Tasa de conclusión de la secundaria: proporción de la población que culmina la educación secundaria con 16 a 18 años de edad o 19 a 21 años de edad, respecto a la población con las edades correspondientes.

3/ ENDES 2007, las tasas de mortalidad infantil y en menores de 5 años están en referencia a cada mil nacidos vivos. Por otro lado, la tasa de fecundidad corresponde al número de hijos por mujer.

4/ FUENTE: ENAHO 2005-2007.FUENTES: - CENSO XI POBLACIÓN Y VIVIENDA, ENAHO 2004-2007, ENDES 2004-2007 y MINEDU 2006.- MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS - MEF. MARCO MACROECONÓMICO MULTIANUAL 2009-2011 (Actualizado al mes de agosto 2008). Aprobado en Sesión de Consejo de Ministros el 29/08/2008, p. 10.

GOBIERNO CENTRAL

2005 2006 2007 2008

MMM Ejecutado MMM Ejecutado MMM Ejecutado MMM Ejecutado

Ingreso Corriente 38,376 40,988 41,850 52,702 52,050 61,110 61,270 35,276

A. Ingresos Tributarios 33,493 35,542 36,617 45,476 45,806 52,455 54,668 29,635

I.R 10,003 11,188 10,850 18,414 17,914 22,847 23,495 13,463

Importac. 2,798 3,143 3,541 2,847 2,037 2,198 1,927 853

IGV e IPM 17,383 18,302 19,524 21,517 23,573 25,258 27,709 14,845

ISC 5,124 4,066 4,390 4,042 3,910 4,291 4,300 1,831

Otros 1,743 2,975 2,744 3,359 3,330 3,856 3,737 1,949

Devoluciones (3,558) (4,133) (4,431) (4,704) (4,958) (5,996) (6,500) (3,306)

A. Ingresos No Tributarios 4,883 5,446 5,232 7,226 6,244 8,655 6,601 5,641

Gasto Corriente 33,525 34,364 37,252 39,772 42,613 43,293 19,501

Remuneraciones 11,595 11,950 12,553 13,700 13,018 13,828 6,685

BBS y SS 8,904 9,391 10,192 10,743 10,995 11,244 4,856

Transferencias 13,026 13,023 14,506 15,329 18,600 18,220 7,961

Gastos de Inversión 4,887 5,556 6,008 9,028 7,349 11,417 2,594

Proyectos y Obras P. 4,454 5,143 4,779 8,490 5,999 10,817 2,104

Otros gastos de Capital 433 413 1,229 538 1,350 600 491

RECAUDACIÓN TRIBUTARIA 2007

Tesoro Público Otros Total

SUNAT 40,950 3,109 44,059

ADUANAS 12,395 2,557 14,952

53,345 5,666 59,011

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1XIII

Info

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speci

al

Programas Sociales y Participación Ciudadana

Área

XIII

Gestión de los Programas Sociales en el Perú1

En una economía social de mercado, el Estado tiene un rol muy importante que cumplir en la lucha contra la pobreza, para permitir un mayor grado de igualdad de oportunidades. En las últimas décadas en el Perú, como otros países de la región, aumentó signi& cativamente los recursos destinados a numerosos programas sociales para aliviar la pobreza y favorecer el desarrollo de la pobla-ción de menores recursos.

Diversos elementos de juicio sugieren una nueva dimensión en los programas sociales mejorando la efectividad de estos programas signi# cativamente, si se articulan los programas, diseñan e implementan nuevos enfoques de gestión que comprenda la par-ticipación y compromiso de todos los actores, en función de modelos participativos o de cogestión, que considere como estrategia central, el fortaleci-miento institucional y de capacidades.

1. ¿Porqué un nuevo enfoque de los programas sociales?

El reto fundamental es elevar la capacidad de generación de ingreso de los pobres, lo que se ha intentado desde diversas es-trategias. El debate sobre cómo enfrentarlo

generó posiciones diferentes, se puso mucho énfasis en la necesidad de desarrollar proyectos productivos, en comparación con los progra-mas de asistencia social y de desarrollo de infraestructura económica y social. Según esta perspectiva, el apoyo a proyectos productivos debiera darse en el marco de programas de desarrollo territorial e integral, que incluya asistencia técnica y aspectos de competiti-vidad en mercados regionales y nacionales, e incluso internacionales, aunque esto último sólo se logre en el mediano o largo plazo. Por tanto, es indispensable las decisiones políticas cuya aplicación se ejecutan por medio de políticas públicas.

Su implementación contribuye a lograr la legitimidad de los gobernantes. En materia de política pública, la dimensión social o

desarrollo social y están siendo aplicadas a través de los sectores denominados sociales: salud, educación, mujer, vivienda, ambiente, trabajo y promoción del empleo. Las Políticas Sociales están claramente re( ejadas en el peso que estas tienen en el Presupuesto de la República. En el año 1995 se destinaron 378 millones de soles, el 2001 fueron 854 millones, mientras que el 2004 se destinaron 805 millones de soles, en el 2007 1.352’, lo que signi& có un aumento del 68% (en soles corrientes) respecto a 2006. Sin embargo, si analizamos el cuadro siguiente, lo que observamos es que el 40% de los que reciben apoyo no son pobres, pero están incorporados en los programas asistenciales, a pesar del cambio del per& l distributivo de los programas sociales.

* Maestría en Administración, con mención en Gestión Empre-sarial - UNMSM.

Diplomado en Gobernanza y las TICs - 2006 – UIM Unión Iberoamericana de Municipalistas

Diploma de Especialización sobre Ordenamiento del Territorio y Urbanismo – UIM: Unión Iberoamericana de Municipalistas – Campus Virtual de UIM – Granada – España.

Docente de ESAN del PGM y el PGMD - Programa de Gestión Municipal

1 Los autores son especialistas en Fortalecimiento Institucional y Desarrollo Local, docentes del PGMD-Universidad ESAN.

Los resultados muestran que se requiere de una reformulación de los programas, de manera que los recursos se distribuyan efectivamente a los que más lo necesitan, focalizando los esfuerzos en el primer y segundo Decil. Consecuentemente, los recursos no estarían llegando en su to-talidad al público objetivo, lo que obliga a incrementar los niveles de e& ciencia y efectividad en el gasto público.

Asimismo, debemos señalar que existen di& cultades y debilidades en la ejecución de los programas sociales, en la que con-cordamos con Rosario Romero Banda, quien

señala que se hacen evidentes las siguientes di& cultades:

• Debilidad institucional en el Estado para la articulación de los sectores y de los tres niveles de gobierno.

• Sistemas ine# cientes para la asignación y eva-luación del gasto no contribuye a frenar la alta # ltración.

• Política social desarticulada de la política económica, con una débil transparencia en la gestión pública de parte del Estado y de la propia sociedad civil.

Para revertir dicha situación, a nivel del estado, la política social viene privilegiando como prioridad:

2004 y 2007: Cambios en el per" l distributivo de los programas sociales alimentario-nutricionales (en millones de nuevos soles corrientes)

2004 2007

Fuente: PRONAA-MEF-JUNTOS / Elaboración:n MEF-DGAES

250

200

150

100

50

-Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10

pobres extremos pobres no extremos no pobres

Autor : Mag. Roberto Claros Lic. Mary Mollo Medina

Título : Gestión de los Programas Sociales en el Perú1


Ficha Técnica

1. ¿Porqué un nuevo enfoque de los programas sociales?

2. Los programas sociales y la reforma del Estado:

3. Nuevo reto para los gobiernos locales: La Gestión de los Programas Sociales

Sumario

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082XIII

Informe EspecialXIII• Pobreza extrema e infancia.

• Frente a esto es importante destacar que hay una evidente búsqueda de relación con los objetivos del milenio y, para ello, se ha previsto como principal instrumento de inclusión y equidad: la focalización.

De otro lado, creemos que en el escenario públi-co existen varios esfuerzos del Estado en materia de política social especí& cos como:

- Focalización – Identificación, empa-dronamiento y llegada efectiva de los pobres.

- Estrategia CRECER, como mecanismo de liderazgo para la articulación inter-gubernamental e implementación del enfoque de desarrollo territorial. Se la de& ne como “Estrategia de intervención articulada de lucha contra la pobreza y la desnutrición crónica infantil”.

- Programa JUNTOS, estrategia de apoyo social condicionada para mejorar el ac-ceso e inclusión creado mediante D.S. Nº 032 - 2005 - PCM el 7 de abril de 2005.

- Presupuesto por Resultados.- Como mecanismo de búsqueda de resultados e impactos en el gasto público, sin per-der atención en los insumos, procesos y productos asociados a ellos.

- La descentralización, como política de reforma del estado.

Agenda pendiente y perspectiva para las Políticas y programas sociales en el Perú:

Aún existen algunas variables que requieren ser tomados en cuenta:

- Articulación de las políticas sociales con la política económica.

- Asumir que las políticas sociales tiene una función redistributiva de los ingre-sos en el país.

- Las políticas sociales no deben tener un corte asistencialista, sino de promoción del desarrollo, que permita a las poblacio-nes que viven en condiciones de pobreza, generar sus propias fuentes de ingreso.

- Comprender que las políticas sociales no son un gasto para el país, sino una inversión.

2. Los programas sociales y la reforma del Estado:

El Estado ha planteado la reforma del Estado en el Perú, a partir de: i) reforma y simpli& cación de los trámites; ii) reforma del funcionamiento del Estado; y iii) reforma de la estructura del Estado. La fusión de los progra-mas sociales está propuesta en la tercera línea de reformas y la lógica sigue siendo adminis-trativa, y todavía no es visible la perspectiva gerencial. La reforma del Estado necesita reenfocarse en el manejo de las prioridades sociales y sobre todo en de& nir una política con estrategia sectorial que se articula en el territorio de manera más efectiva. Ello supo-ne un modelo de intervención que debe desarrollar la gestión regional y un modelo de gestión que debe desarrollar el espacio local con un nivel de articulación claro entre

los tres niveles de gobierno.

Por otro lado, al observar cómo se ha plan-teado el Plan Nacional de Desarrollo de Ca-pacidades que ha promovido el ejecutivo a través de la Secretaría de Descentralización, se observa que no hay un diagnóstico sobre el per& l de capacidades que tienen las ge-rencias de Desarrollo Social a nivel regional y local; por tanto, la perspectiva de aplicación del PNDC (Plan Nacional de Desarrollo de Capacidades de gestión pública 2008 -2011 de la PCM). Es evidente que centra su interés, sólo en las áreas de gestión administrativa, planeamiento central y para nada es una preocupación las capacidades de gestión del nivel programático. No se ha logrado visibilizar un per& l desde el diagnóstico, encontramos por ejemplo que no se recoge los plantea-mientos y preocupaciones generales del MIMDES para la gestión de la política social, citados en el Plan de Transferencias 2008. En ese sentido, estamos nuevamente ante un escenario donde las capacidades de gestión para alcanzar la e& ciencia y efectividad en el marco de la efectiva aplicación de la política social sigue ausente, y ello se debe, creemos, a que no hay una clara estrategia de articulación y operacioalización territorial. En ese sentido, los gobiernos locales y regionales deberían valorar la necesidad urgente de potenciar estas áreas, desde un diagnóstico local y la implementación de un plan mediante plataformas locales, en función a resultados de gerencia social efectiva y basada en indi-cadores de gestión multisectorial.

El contexto de reforma institucional que implica la reforma de los poderes del Estado Peruano agrega nuevos elementos y retos en un escena-rio bastante complejo, de cierta inestabilidad social donde los formatos participativos constituyen actualmente una norma en la gestión de la función pública. La preocupa-ción por lograr mayor impacto y e& ciencia en la ejecución de los subsidios públicos a nivel local ha promovido la re( exión entre diversos analistas y algunos funcionarios públicos, pues las capacidades de las Municipalidades están en proceso de transformación y las nuevas funciones técnicas requeridas des-bordan sus capacidades actuales. Las tareas inherentes a los procesos de optimización del gasto público exigen mayor calidad y nuevas competencias organizacionales.

Uno de los principales desafíos para los go-biernos locales se plantea en torno a la gestión de los programas sociales, en particular, en lo correspondiente a los programas alimentarios. El impacto obtenido por la gestión de estos programas, tanto a nivel del gobierno central, como del gobierno local, es bastante reducido debido a diversos factores que se derivan del con( icto existente entre los criterios técni-cos y políticos.

Consecuentemente, es necesario fortalecer las capacidades normativas y & scalizadoras, del nivel de gobierno a nivel municipal y las competencias de los funcionarios municipa-les para hacer de la descentralización una oportunidad y no una amenaza.

3. Nuevo reto para los Gobiernos Locales: La gestión de los pro-gramas sociales

Los programas sociales están siendo trans-feridos como eso, como programas y no en términos de funciones y competencias. La mayor preocupación se concentra en adiestrarse en los marcos procedimentales de la gestión, más que en los aspectos estratégicos de la misma. En tal sentido, la transferencia contempla los siguientes problemas:

• A nivel de las familias e individuos: desinformación de la población de sus derechos y deberes sociales básicos, en particular, la población en condiciones de extrema pobreza desconoce la oferta de programas sociales y tiene escaso acceso a ellas, las redes de organizaciones sociales presentan serias limitaciones para la co-gestión de los programas, y los recursos sociales son limitados para demandar ser-vicios sociales oportunos y de calidad.

• A nivel de los operadores públicos y privados: carencia de información con respecto a derechos sociales básicos y protección de los grupos más vulnera-bles, manejo limitado de la gestión téc-nica y administrativa de los programas, ausencia de una oferta estandarizada de contenidos en salud, nutrición y alimentación, limitaciones en la de& ni-ción de la población objetivo, ausencia de sistemas de control e& caces y de seguimiento y evaluación.

• A nivel de los gobiernos locales care-cen de información adecuada sobre la población objetivo, el tipo de inter-venciones necesarias para asegurar protección integral de las familias o individuos en situación de riesgo no incorporan enfoque de gestión social en sus acciones, y cuentan con escasez de recursos humanos especializados.

• Ausencia de un Modelo de Gestión re-ferencial, para luchar de manera efectiva contra la pobreza el mismo que permita articular y guardar coherencia entre las políticas sectoriales y las de nivel regional y municipal. Un modelo que comprenda los diversos enfoques y permita articular también los niveles de gobierno y de administración institucionales, las áreas funcionales y los sistemas administrativos, así como privilegie la e& ciencia, e& cacia y transparencia, sin dejar de lado la par-ticipación y compromiso de los propios actores sociales. Cabe señalar que una propuesta de este modelo se trabajó, con el profesor de ESAN, Braulio Vargas, para el Programa PROPOLI - Programa de Lucha contra la Pobreza entre febrero a mayo del presente año, a propósito de la sistematización de la experiencia de PROPOLI con 10 Gobiernos Locales de Lima Metropolitana, durante los años 2003 - 2008.

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 2008 1XIV

Info

rme E

speci

al

Proceso de Revocatoria

1. Introducción

Los derechos de participación y control ciudadano se encuentran consagrados en el Perú, en la Constitución política de l993 y representan un avance importante en el desarrollo del país y de la democracia, otorgando una serie de derechos y facul-tades a los ciudadanos a % n de que éstos puedan participar directamente en la vida política y jurídica. Por otro lado, en nuestro país se han realizado sin muchos incidentes cinco procesos de consulta- revocatoria(1) (en 1997, 2001, 2004 y dos en el 2005) en un total de 440 distritos y 3 provincias. Todas esas circunscripciones pertenecen a municipios distritales de escasa población. Debido al porcentaje de % rmas requerido, nunca prosperó una iniciativa para revocar

a un presidente regional o al alcalde de una ciudad importante.

Probablemente ahora ocurra algo similar y el resultado de la recolección de % rmas que se acaba de iniciar sea una proporción reduci-da de iniciativas exitosas. A partir de la confor-midad de todos los requisitos exigidos por el JNE se deberá convocar a las consultas.

Asimismo,en los últimos años nuestro país está viviendo una época de cambios de reforma y modernidad del Estado, promoviendo una serie de herramientas y procesos que contribuyen con la for-mación y la promoción de una cultura democrática de vigilancia y transparencia en las instituciones públicas. Sin embargo, hemos encontrado entre autoridades, funcionarios y lideres sociales un escaso conocimiento acerca de normas básicas que regulan la participación ciudadana.Para dar continuidad a este trabajo y pro-mover su difusión,el presente artículo tiene por objetivo proporcionar el concepto de revocatoria en su más amplia acepción.

2. ¿Qué es la revocatoria?

La revocatoria es un proceso de elecciones en el que el ciudadano participa directa-mente, con su voto, para separar de sus cargos a las autoridades regionales, munici-pales provinciales o distritales que eligió.

3. ¿Qué Normas la amparan?

La revocatoria, como derecho de participa-ción ciudadana, está amparada

• Constitución Política Estado (Art. 2° numeral 17 y 31 )

• Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos – Ley Nº 26300 (Art. 3°, 20° al 30° .

• Resolución Nº 258-2007-JNE. Establece el número mínimo de adherentes que se requiere para el trámite de Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades elegidas a nivel departa-mental, provincial y distrital

• Resolución N° 211-2008-JNE. Convoca a consulta popular de revocatoria del

mandato de autoridades municipales, para el día domingo 7 de diciembre de 2008.

4. Revocatorias año 2008

Para este efecto el Jurado Nacional de Elecciones ha emitido la Resolución Nº 258-2007-JNE, donde se establece el número mínimo de adherentes que se requiere para el trámite de Consulta Popular de Revocato-ria del Mandato de Autoridades elegidas a nivel departamental, provincial y distrital, el mismo que ha puesto en conocimiento del Registro Nacional de Identi% cación y Estado Civil y de la O% cina Nacional de Procesos Electorales.

La O% cina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) puso a la venta a partir del primer útil del año 2008 los Kits Electorales para las consultas populares de revocatoria del mandato de autoridades regionales y municipales electas en el 2006.

5. ¿Qué número de votos se re-quiere para tramitar una Revo-catoria?

Se deben reunir un total de % rmas no menor al 25% de los electores de una autoridad con un máximo de 400,000 y presentarlas ante el Registro Nacional de Identi% cación y Estado Civil (Reniec), para su veri% cación y aprobación.

6. ¿En qué año del mandato pro-cede la revocatoria?

La Ley establece que no procede la revoca-toria durante el primero y el último año del mandato de una autoridad, lo que signi% ca que las consultas de revocatoria podrán realizarse sólo en los años 2008 y 2009. Se consultará sobre autoridades electas el 9 de noviembre de 2006.

7. ¿Qué sucede si se revoca a mas de un tercio de los miembros?

De con% rmarse la revocatoria de más de un tercio de los miembros del Concejo Muni-

Gobiernos Regionales y Locales

Área

XIV

Autor : Dr. Leonidas Núñez Álvarez

Título : Proceso de Revocatoria


Ficha Técnica

1. Introducción

2. ¿Qué es la revocatoria?

3. ¿Qué Normas la amparan?

4. Revocatorias año 2008

5. ¿Qué número de votos se requiere para tramitar una Revocatoria?

6. ¿En qué año del mandato procede la revo-catoria?

7. ¿Qué sucede si se revoca a mas de un tercio de los miembros?

8. ¿Cuál es el trámite para presentar un pedido de revocatoria?

9. ¿Qué contiene el KIT?

10. Trámite ( nal

11. ¿Cuál es la cantidad de votos necesaria para revocar a una autoridad?

12. ¿Quién reemplaza a la Autoridad Revocada?

13. Principales fundamentos presentados por la población para las revocatorias

Sumario

* Abogado especialista en Derecho Administrativo.

1 Fuente declaraciones de Percy Medina- Diario El Comercio

Actualidad Gubernamental N° 1 - Octubre 20082XIV

Informe EspecialXIVcipal o un tercio del Consejo Regional, se debe convocar a nuevas elecciones.

8. ¿Cuál es el trámite para presen-tar un pedido de revocatoria?

El proceso de pedido de consulta popular se inicia con la adquisición por los promotores del kit electoral en la O% cina Nacional de Procesos Electorales (ONPE).

El kit, consta de 13 artículos, entre forma-tos, documentos y material magnético, su costo es de:

- Lima: S/. 76.93 Nuevos Soles (0.0219 % de una UIT) en Lima (sede central del Jr. Washington 1894)

- Ciudades del Interior del País S/. 82.13 Nuevos Soles (0.0234% de una UIT ). La venta de este material electoral se hará tanto en Lima como de manera descentralizada, a través en las O% cinas Regionales de Coordinación (ORC) de este organismo electoral ubicadas en las ciudades de: Arequipa, Ayacucho, Cusco, Chiclayo, Huancayo, Iquitos, Tarapoto y Trujillo.

El kit electoral para solicitar la Consulta Popular de Revocatoria se expende en el Jr.Washington Nº 1894-Cercado de Lima. La ONPE ha establecido de que manera descentralizada se realice esta actividad en los siguientes lugares:

ORC Dirección

ArequipaCalle Santa Martha N° 104 Dpto. D, Cercado de Arequipa

AyacuchoJr. Garcilazo de la Vega Nº 551- Hua-manga

Cusco Av. Pachacutec N° 307- Wanchq

ChiclayoAv. Elías Aguirre N° 830 Of. N° 303- Chiclayo

HuancayoCalle Real Nº 582 Of. 301- El Tambo- Huancayo

Iquitos Calle Napo Nº 674- Iquitos

TarapotoJr. Augusto B. Leguia N° 453-A Se-gundo Piso

9. ¿Qué contiene el Kit?

Este Kit es indispensable para solicitar una consulta de revocatoria contiene los siguientes artículos:

1. La lista de adherentes con el nombre del promotor y el texto de la solicitud de revocatoria.

2. Formulario único para la adquisición del sistema de la lista de adherentes con todos sus datos (020).

3. Copia de la boleta de venta o del recibo de pago del Banco de la Nación (provin-cias).

4. Formulario único para la certi% cación de presentación de listas de adherentes (LA 002).

5. Formato de certi% cación de digitación de lista de adherentes (LA 003).

6. Declaración jurada para las correcciones o enmendaduras.

7. Compendio Electoral (96 Folios).

8. Manual de instrucción del software de lista de adherentes (47 folios).

9. Un disquete conteniendo el software de lista de adherentes.

10. CD-ROM en blanco para entregar al RENIEC con las % rmas de adherentes

11. Formato de entrega de componentes del Kit Electoral.

12. Directiva de Veri% cación y Comproba-ción de % rmas del Reniec.

13. Formato de solicitud de dar inicio a la consulta popular de revocatoria de autoridades.

10. Trámite ' nal

Completada la información requerida en el kit electoral, el promotor deberá presentar los planillones de % rmas de adherentes con los respectivos medios magnéticos u ópti-cos, al Registro Nacional de Identi% cación y Estado Civil (RENIEC), para que proceda a veri% car la autenticidad de las % rmas (25% de los electores de un distrito, provincia o departamento).

1. RENIEC remitirá a la ONPE, la constancia de haber alcanzado el mínimo reque-rido; y otorgará al promotor el acta respectiva. En caso de no alcanzar el número de adherentes necesario, se le comunica al promotor para que subsane con la presentación de más % rmas.

2. El promotor presentará la solicitud de convocatoria de consulta popular a la ONPE para su veri% cación, y cumplidos los demás requisitos de ley remitirá el expediente al JNE.

3. El JNE convoca a consulta popular de revocatoria de autoridades y % ja la fecha de ésta. El JNE puede acumular las inicia-tivas de consulta popular y someterlas en forma conjunta.

Nota: El proceso de revocatoria no procede en el primer y último año del mandato de la autoridad.

11. ¿Cuál es la cantidad de votos necesaria para revocar a una autoridad?

La revocatoria se produce con la votación aprobatoria de más de la mitad de los electores hábiles inscritos de la respectiva circunscripción. De lo contrario la autoridad permanece en el cargo.

Si es revocado más de un tercio (1/3) de los miembros del concejo municipal o regional se convoca a nuevas elecciones. En este caso, mientras no son elegidos, asumen el cargo los accesitarios o candidatos no proclamados.

• La revocatoria de las autoridades proce-derá si se cumplen dos premisas: que el 50% del total de electores haya asistido al centro de votación a emitir su voto, y que haya tenido el voto aprobatorio del 50% + 1 del total de votos válidamente emitidos.

• El 50% del total de electores está refe-rido a la población electoral que está registrada en un determinado distrito, provincia o departamento, de acuerdo al padrón electoral elaborado por Reniec y aprobado por el JNE para el proceso de consulta popular.

• Los votos válidamente emitidos son aque-llos en los que se ha marcado por el SI o por el NO ante la pregunta formulada en la cédula. No constituyen votos válidos los votos en blanco ni los votos nulos.

12. ¿Quién reemplaza a la Autori-dad Revocada?

De ser aprobatoria la revocatoria el Jurado Nacional de Elecciones acredita como re-emplazante de la autoridad revocada, a un candidato no proclamado de entre los que alcanzaron el siguiente lugar en el número de votos de la misma lista, para que com-plete el periodo del mandato para el que fueron elegidos los revocados.

• El Jurado Nacional de Elecciones procla-ma los resultados o% ciales de la consulta popular de revocatoria y convoca a los reemplazantes de las autoridades que han sido revocadas para que ejerzan los cargos respectivos en las circunscripcio-nes correspondientes, otorgándoseles las credenciales respectivas.

• Nota: El revocado del cargo puede ser candidato al mismo cargo en las siguien-tes elecciones.

• Si se revoca al alcalde, se otorgará credencial de burgomaestre al primer regidor, si éste a su vez ha sido revocado será alcalde el segundo regidor.

• Si se revoca a un regidor se convoca a un candidato no proclamado de la misma lista.

• El alcalde y el total de regidores de un concejo municipal constituyen el “número legal de miembros”. Por tanto, en caso de haberse revocado a más de un tercio (1/3) del número legal de miembros se convoca a elecciones para elegir al alcalde y regidores del concejo municipal. En tanto, se convoca a las autoridades de manera provisional.

13. Principales fundamentos pre-sentados por la población para las revocatorias

1. Incapacidad de Gestión

2. Malversación de Fondos

3. Incumplimiento de Funciones

4. Falta de Transparencia

5. Abuso de Autoridad

6. Nepotismo

7. Peculado

8. No rendir cuentas

9. Ausencia del local municipal o del dis-trito.

Fuente JNE

revista nº 001- agubernamental

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