la administración pública ante el paradigma de...

Tatiana Fernández Sirera y Elvira González Gago Número 22 2018

Monografies M La Administración pública ante el paradigma de innovación y ciencia abiertas: retos y oportunidades

Monografies Número 22/2018 © Generalidad de Cataluña. Departamento de la Vicepresidencia y de Economía y Hacienda Esta obra está sujeta a una licencia Creative Commons de uso abierto, con reconocimiento de autoría y sin obra derivada ni usos comerciales. Resumen de la licencia: http://creativecommons.org/licenses/ by-nc-nd/4.0/deed.es Licencia completa: http://creativecommons.org/licenses/ by-nc-nd/4.0/legalcode Edición Dirección General de Promoción Económica, Competencia y Regulación Paseo de Gràcia, 19 08007 Barcelona http://catalunya2020.gencat.cat Autoría Tatiana Fernández Sirera y Elvira González Gago Maquetación Montserrat Romagosa Huguet Diseño gráfico Enric Jardí

Índice

1. Introducción 4

2. Implicaciones del nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas para la gestión pública

8

2.1. La innovación en la Administración pública 9

2.2. La Administración pública como agente activo de innovación 13

3. El proceso de innovación en las políticas públicas 17

3.1. Las fases del proceso de innovación 17

3.1.1. Primera fase: identificación del reto 18

3.1.2. Segunda fase: análisis del reto y propuesta de soluciones innovadoras

18

3.1.3. Tercera fase: experimentación de prototipos o proyectos piloto a pequeña escala

20

3.1.4. Cuarta fase: implementación de la solución a gran escala

21

3.2. La participación de la ciudadanía en el proceso de innovación 21

4. El valor de la innovación en las políticas públicas 24

4.1. El impacto de la innovación 24

4.2. Elementos clave en la medición del impacto 24

5. Conclusiones 28

6. Bibliografía 31

4 Monografies. 22 2018

1. Introducción

En el siglo XXI, los mundos digital y físico se están fusionando a un ritmo vertiginoso y el proceso de virtualización de la realidad difumina la relación de nuestros actos con sus consecuencias, que a menudo no vemos ni sentimos. En este contexto de cambio, necesitamos generar nuevas respuestas a los grandes retos de la sociedad: el paro (particularmente el juvenil), el envejecimiento de la población, las crecientes desigualdades sociales, el cambio climático, la seguridad alimentaria, la ciberseguridad o la inmigración. Para estos retos existen soluciones técnicas que están disponibles, pero a menudo la aplicación de las soluciones existentes requiere respuestas colectivas difíciles de articular. Ciertamente, dar una respuesta eficaz a estos retos requiere cambios profundos en los sistemas económicos, políticos y sociales, que implican una amplia y abierta participación de todos los actores de la sociedad: administraciones públicas, universidades y agentes de investigación e innovación, empresas y sociedad civil o ciudadanía, es decir, los actores de lo que se ha denominado cuádruple hélice.1

Los rápidos avances tecnológicos, y especialmente Internet, conllevan una ruptura tecnológica y cultural al permitir que los diferentes actores de la sociedad se relacionen de manera directa y puedan acceder a la información y a los servicios sin tener que pasar por estructuras centralizadas. Las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) posibilitan nuevas formas de colaboración descentralizada entre las administraciones públicas y la ciudadanía; aumentan la transparencia de los procesos de decisión y transforman la gobernanza, las estructuras y las relaciones sociales, contribuyendo a configurar nuevos modelos sociales y de negocio. 1 Cavallini et al. (2016) definen la cuarta hélice como «una entidad colectiva

formada por usuarios individuales que viven en un territorio y que interactúan con la universidad, las empresas y el gobierno en tanto que clientes, ciudadanos o miembros de la comunidad local para contribuir a construir nuevas vías de innovación capaces de promover el crecimiento socioeconómico del territorio».


Es en este marco en el que la Comisión Europea plantea la necesidad de avanzar hacia un nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas (Comisión Europea, 2016), es decir, hacia un ecosistema de innovación y ciencia abierto a todos los actores de la sociedad, que promueva la excelencia científica, facilite que el conocimiento fluya libremente y se transforme en productos y servicios que respondan a las necesidades de los usuarios y la sociedad y creen nuevas oportunidades y nuevos mercados. Este cambio parte de la rápida evolución de las tecnologías y las redes digitales y de la generalización del uso de las TIC, en particular de Internet, que han hecho posible la aparición y la consolidación de nuevas estructuras y modelos de innovación abiertos y colaborativos, como los living labs, los espacios de fabricación digital (fab labs), las redes de innovación social o los laboratorios de datos abiertos. Al mismo tiempo, también han surgido nuevas formas de trabajo, de economía y de sociedad (espacios de cotrabajo, economía circular y economía colaborativa).

En paralelo a los cambios que conducen al nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas, se ha producido también un cambio de paradigma en el diseño, ejecución y gestión de las políticas públicas como consecuencia del proceso de adaptación a la generalización del uso de las TIC y de Internet, que afecta los ámbitos de la política, la economía, la cultura y los modelos de colaboración y de relación de la Administración con la ciudadanía. Los modelos de gestión pública tradicionales2 han evolucionado con la incorporación de conceptos como administración electrónica, gobierno electrónico o gobierno digital. Las transformaciones ligadas a la nueva generación de tecnologías y redes sociales, la filosofía de la web 2.0, la ética hacker y la revolución de los datos abiertos, así como la generalización de los principios y valores de la transparencia, participación y colaboración, han promovido en los últimos años una manera diferente de entender la gestión pública, y se ha pasado a hablar de un nuevo paradigma de gobierno abierto, también denominado paradigma de gobernanza pública inteligente.

2 Así, la nueva gestión pública (new public management) de los años setenta del

pasado siglo se caracteriza por la importación de herramientas estratégicas utilizadas en las empresas privadas para promover la eficacia, eficiencia y productividad del sector público (García Sánchez, 2007). Por su parte, desde los años noventa, la nueva governanza pública (new public governance) aboga por administraciones públicas con múltiples actores interdependientes que contribuyen a la prestación de servicios públicos, haciendo hincapié en la eficacia del servicio y en los resultados de la interacción entre las organizaciones que gestionan los servicios públicos y su entorno (Osborne, 2010).


La principal tesis de este trabajo es que un sistema de innovación y ciencia abiertas no se puede entender sin una Administración pública que rija sus actuaciones de acuerdo con los principios y los valores del gobierno abierto. Efectivamente, para avanzar hacia el paradigma de innovación y ciencia abiertas es imprescindible que la Administración pública cambie su manera de relacionarse con la ciudadanía, que conforma la cuarta hélice mencionada más arriba. La ciudadanía demanda y espera que el sector público sea una parte activa en las soluciones innovadoras de los retos actuales de nuestra sociedad, que garantice servicios públicos y ocupación de calidad. Asimismo, la ciudadanía demanda nuevos espacios de participación y corresponsabilidad en el diseño e implementación de esas soluciones innovadoras a los retos actuales. Este cambio de relación de la Administración pública con la sociedad requiere una profunda renovación de los procesos políticos y de los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas, mediante la innovación social y la colaboración estrecha con los otros actores de la cuádruple hélice. Así, la Administración pública tiene un papel fundamental como motor de cambio hacia el nuevo paradigma. En tanto que regulador, proveedor de servicios, empleador y comprador (la contratación pública representa el 16 % del PIB en la Unión Europea), la Administración pública tiene un papel destacado como facilitador y promotor de la innovación, en colaboración con los otros actores de la cuádruple hélice, en su función de dar respuesta a los retos de la sociedad, que cada vez son más complejos. La Unión Europea, mediante los programas marco de investigación (como el programa Horizonte 2020 para el período 2014-2020), el Programa de innovación de empleo y social (EaSI), las estrategias de investigación e innovación para la especialización inteligente (RIS3) y los fondos estructurales y de inversión de la política de cohesión, promueve este cambio de paradigma fomentando la orientación de los sistemas regionales de investigación e innovación y de las políticas públicas hacia los retos de la sociedad, las necesidades de la ciudadanía y la innovación colaborativa.

El presente trabajo analiza los retos y las oportunidades que representa el nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas desde el punto de vista de la Administración pública, en su papel de agente activo de innovación y de motor de cambio hacia un modelo de desarrollo más sostenible y más inclusivo.


El trabajo se estructura en cinco apartados. Después de esta introducción, el apartado 2 analiza las implicaciones del paradigma de innovación y ciencia abiertas para la gestión pública, destacando cómo el nuevo paradigma cambia la perspectiva y el concepto de innovación en la Administración pública, así como el papel de esta en el proceso de innovación y como motor de cambio. El apartado 3 se centra en el proceso de innovación en las políticas públicas de acuerdo con el nuevo paradigma, en el que se distinguen cuatro fases: identificación del reto complejo a solucionar de forma innovadora; generación de ideas y soluciones innovadoras; experimentación (prototipaje y proyectos piloto); e implementación a gran escala de la solución testada. Además, dada la relevancia de la participación ciudadana —la cuarta hélice— en los procesos de innovación social, se reflexiona sobre las formas y requisitos para una gestión adecuada de ésta. El apartado 4 pone de relieve el valor de la innovación social en las políticas públicas, que debe ser un objetivo en sí misma para toda Administración pública. Asimismo, destaca la necesidad de medir el impacto de dicha innovación, puesto que este es el mejor argumento para poner en valor su relevancia como motor de cambio y progreso. Finalmente, en el quinto apartado se presentan las conclusiones.


2. Implicaciones del nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas para la gestión pública

El nuevo paradigma viene claramente marcado por la generalización del uso y las aplicaciones de las TIC. Inicialmente, a principios de este siglo, la aplicación de las TIC a la Administración pública se centró en resolver problemas internos de eficiencia y eficacia, así como en mejorar la relación con otros actores del entorno mediante la creación de portales web y la prestación de servicios electrónicos. Sin embargo, al iniciarse la segunda década del nuevo milenio se ha producido una aceleración de los cambios derivados de la nueva ola de innovación tecnológica que se encuentra en la base de una nueva manera de entender la política, la Administración pública y, por tanto, la gestión pública (Criado, 2013; Subirats, 2012). El gobierno abierto se puede definir como «un modelo de gobierno que, promoviendo la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y la colaboración, y a través de un uso intensivo de las TIC, mediante una nueva forma de gestión basada en el cogobierno y la corresponsabilización con la ciudadanía, persigue obtener el máximo valor público potenciando la innovación y el desarrollo» (Criado, 2016). De esta forma, la incorporación de la ciudadanía al diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas se convierte en un eje central de la gestión pública, cuya articulación, posibilitada por las TIC pero no exenta de dificultades, tratamos con más detalle más adelante. Así pues, el gobierno abierto incorpora la ciudadanía y el conocimiento externo de empresas y demás agentes en los procesos de adopción de decisiones públicas; el gobierno abierto incorpora también nuevas dinámicas de colaboración. Pero, sobre todo, lo que cambia en este paradigma son las expectativas de los ciudadanos sobre el papel de la Administración pública, que pasa de ser vista como garante de estabilidad, resiliencia y continuidad a ser vista como un actor que se avanza y responde a los cambios y retos del entorno generando nuevas


Pilares básicos del gobierno abierto • Transparencia: el Gobierno fomenta y promueve la rendición de

cuentas de la Administración ante la ciudadanía y proporciona información sobre lo que está realizando y sobre sus planes de actuación.

• Colaboración: el Gobierno implica y compromete a la ciudadanía, las empresas, las asociaciones y demás agentes en el propio trabajo de la Administración y facilita el trabajo en equipo tanto entre sus empleados como con otras administraciones y agentes.

• Participación: el Gobierno promueve la participación activa y el protagonismo de la ciudadanía a lo largo de todo el proceso de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas.

Fuente: Memorandum for heads of departments and agencies (Holdren, Orszag

y Prouty, 2009).

oportunidades de creación de valor (Comisión Europea, 2013a). La creación de valor público no solo implica que los directivos públicos sean capaces de identificar nichos de interés, sino también de establecer espacios de cocreación de servicios públicos con la ciudadanía (Linders, 2012; Sørensen y Torfing, 2012).

2.1. La innovación en la Administración pública

La innovación en la Administración pública, es decir, la innovación de las políticas públicas, es por definición innovación social, en tanto que se define como el proceso de generación e implementación de nuevas ideas para crear valor para la sociedad mediante servicios y procesos nuevos o mejorados (Comisión Europea, 2013b). En este trabajo, la innovación se entiende en su sentido más amplio, como una manera de responder a nuevos problemas de la sociedad a los que ni el mercado ni las políticas públicas tradicionales pueden dar respuesta por separado; también como una manera de tratar los nuevos (o no tan nuevos, pero no resueltos) retos globales (como, por ejemplo, el cambio climático) desde una perspectiva de proceso sistémico complejo, en el que se relacionan un elenco diverso de actores (administraciones públicas,


corporaciones, tercer sector y colectivos sociales) que han de converger en innovaciones sociales que permitan corregir desajustes en los entornos político-jurídicos, económicos, culturales y sociales, mediante la articulación de políticas públicas (Conejero y Redondo, 2016). La Comisión Europea ha promovido la innovación social en la Unión Europea como una respuesta a la crisis económica, para generar sectores públicos más eficientes a través de reformas de procesos y organización y también sectores públicos más centrados en los objetivos de la sociedad a los que responder con nuevos y mejores servicios y políticas (Comisión Europea, 2013c). En el nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas, la innovación social se entiende como «innovación que es social tanto en sus objetivos como en sus medios» (Comisión Europea, 2012) y se define como ideas (productos, servicios y modelos) que satisfacen al mismo tiempo necesidades sociales (más eficazmente que otras alternativas) y que crean relaciones o colaboraciones sociales nuevas; es decir, innovaciones que son buenas para la sociedad e incrementan la capacidad de actuación de la sociedad. De esta forma, la innovación social consiste en desarrollar soluciones innovadoras y nuevas formas de organización y de interacción para dar respuesta a cuestiones sociales. Los innovadores sociales pueden ser emprendedores sociales, funcionarios, sociedad civil y ciudadanía en general, que comparten ideas, experiencias y conocimiento para diseñar servicios para la sociedad más eficaces (BEPA, 2011). Es importante destacar, por lo tanto, que en este nuevo paradigma el proceso de interacción entre individuos, es decir, el propio proceso de innovación abierta, es tan o más importante que los resultados. Este concepto de innovación social y abierta se puede enfocar desde tres perspectivas complementarias (BEPA 2011): 1. Perspectiva de la demanda social: la dimensión social se

refiere a las necesidades de colectivos de la sociedad más vulnerables o que tienen menos capacidad para participar y beneficiarse del valor generado por la economía de mercado; es decir, las innovaciones sociales son innovaciones que responden a demandas sociales a las que el mercado y las instituciones públicas no son capaces de dar respuesta, normalmente dirigidas hacia los grupos más vulnerables.

2. Perspectiva de los retos de la sociedad: la innovación social es

clave para dar respuestas colectivas a los retos complejos de la sociedad mediante nuevas formas de relación entre actores sociales.


3. Perspectiva del cambio sistémico: la innovación social genera cambios incrementales en las actitudes y los comportamientos humanos y en las relaciones y la distribución de poder entre diferentes organizaciones y colectivos. El proceso de empoderamiento y de aprendizaje colectivo es el elemento central de la innovación social cuyos resultados son unas políticas más efectivas y una mejor calidad de vida.

En esta línea, los elementos clave de la innovación social son: 1) que se basa en la innovación abierta y colaborativa, a través de una gestión basada en el coliderazgo, el empoderamiento y el aprendizaje mutuos, para resolver problemas sociales complejos; 2) que la multidisciplinariedad y multidepartamentalidad conducen a la resolución de problemas complejos a través de soluciones innovadoras y audaces; 3) que cuenta con amplia diversidad de agentes —consumidores, organizaciones de la sociedad civil e incluso ciudadanos vulnerables; también personas expertas, empresas privadas, consultores y grupos de interés o políticos— a la hora de crear soluciones innovadoras, de manera que la innovación social no es generada solo por actores y procesos internos del sector público, sino que trata de aprovechar de forma activa las aportaciones de entidades sin ánimo de lucro, emprendedores sociales y ciudadanía, para encontrar nuevas formas de satisfacer las necesidades de la sociedad (Sørensen y Torfing, 2015), y 4) que pone el foco en la persona, en la ciudadanía, y se puede contar con su papel activo y creativo. Ciertamente, todo esto adquiere coherencia cuando se sitúa a las personas en el centro, de manera que la implicación de la ciudadanía en la gestión pública resulta imprescindible en el cambio hacia un buen gobierno de lo público (Criado, 2016), que complemente las innovaciones tecnológicas y económicas más tradicionales (Hämäläinen y Heiskala, 2007). Desde el punto de vista de la gestión pública, la innovación social es, por tanto, el mecanismo a través del cual se buscan soluciones innovadoras que impliquen, además de la resolución de necesidades sociales concretas, cambios institucionales en programas, legislaciones; en definitiva, cambios en la forma de ejercer la acción de gobierno. En esta línea, los elementos que caracterizan la innovación de las políticas públicas en el paradigma de innovación y ciencia abiertas son los siguientes (Conejero y Redondo, 2016): 1. Liderazgo público participado: las políticas públicas

promueven la redefinición compartida del problema social, y la


cogeneración, implementación, evaluación, difusión y réplica de ideas.

2. Soluciones nuevas: las soluciones generadas (ideas, productos,

servicios, procesos…) no tienen que ser completamente nuevas, pero sí que tienen que ser nuevas en el contexto en el que se implementan. Multidisciplinariedad y multidepartamentalidad son esenciales.

3. Resolución de necesidades de la sociedad, es decir, las

necesidades a las que el mercado y las administraciones no dan respuesta satisfactoria.

4. Cambio en las relaciones sociales existentes: mediante la

inclusión y la participación activa de todos los actores implicados en la política se generan nuevas prácticas sociales y se modifican las relaciones de poder.

5. Mejora de la capacidad de la sociedad para actuar: la

implicación de los usuarios o beneficiarios en el desarrollo de la innovación social y en su gobernanza lleva a menudo a soluciones más innovadoras, a la vez que mejora la concienciación, las competencias y la autoestima de los beneficiarios.

6. Generación de valor público, a través de la cocreación de

servicios públicos con la ciudadanía. 2.2. La Administración pública como agente activo de innovación

Si bien, como está ampliamente reconocido en la literatura económica, existen barreras a la innovación en la Administración pública,3 esta cuenta con herramientas que le permiten tener un papel relevante como agente promotor de innovación: tiene presupuestos

3 La literatura académica ha identificado profusamente estos obstáculos en el sector

público: organización burócrata y estructura jerárquica; división estricta del trabajo en departamentos (silos); fronteras culturales entre profesionales (diferentes lenguajes); comportamientos basados en reglas estrictas; dirección por parte de una clase política a menudo orientada por sus propios intereses a corto plazo; la complejidad asociada al carácter garantista del estado de derecho; la falta de incentivos económicos (Sørensen y Torfing, 2015).


voluminosos, capaces de absorber el impacto de los fracasos que se producen cuando se innova; el gasto público es la principal herramienta de implementación de políticas públicas de innovación, políticas sociales (vivienda, empleo, sanidad, educación, servicios sociales…) o de otra naturaleza, y además tiene la capacidad de modular las condiciones del mercado a través de las condiciones de contratación (cláusulas sociales).4 A esto se añade que, en general, la Administración pública cuenta con personal capacitado y con las competencias necesarias; tiene fácil acceso al conocimiento científico de universidades e institutos de investigación; tiene fácil acceso a ciudadanos y usuarios de servicios públicos, que frecuentemente están involucrados en la oferta de servicios, y tiene una mayor probabilidad de aprendizaje mutuo, de transferencia de políticas y de difusión de la innovación entre agencias, dado que estas no suelen competir entre ellas, al menos no en la misma medida que en el sector privado (Rashman y Hartley, 2002; Halvorsen et al., 2005). La Administración pública tiene un papel relevante como facilitadora de la innovación, a través del diseño e implementación de políticas de innovación que pueden materializarse en mecanismos muy diversos (Boelman et al. 2014): Impulsar marcos normativos y reguladores que promuevan la

innovación social y nuevos modelos de servicios que generen valor social.

Proveer de financiación a las organizaciones que hacen

innovación social. Promover la innovación social y estimular la creación de nuevos

mercados mediante compra pública de innovación. Compartir activos e instalaciones locales con grupos de la

comunidad, que pueden asumir su gestión. Promover foros y espacios de encuentro para que los innovadores

sociales puedan trabajar en red y compartir conocimiento.

4 En la Unión Europea el gasto público supone más del 40 % del PIB; por tanto, una

cantidad considerable, que tiene un impacto sustancial en la economía y con un grandísimo potencial de innovación.


Promover la participación de la ciudadanía en la innovación social.

Impulsar programas de apoyo a la innovación social, mediante

formación y asesoramiento (incubadoras, aceleradoras, etc.) para generar más capacidades en innovación social.

Promover las capacidades en tecnologías digitales y el uso y

aplicación de estas tecnologías para desarrollar nuevas soluciones a necesidades de la sociedad.

Impulsar estudios sobre la innovación social para construir

evidencia en relación a políticas públicas y prácticas. Es básico poder medir la innovación social (tanto la impulsada por el sector público como la promovida desde el sector privado) y su impacto, así como entender las barreras y las oportunidades de la innovación social y tener identificados los actores que la promueven.

Si bien este papel de facilitador de la innovación es importante, lo que sobre todo define el papel de la Administración pública en el nuevo paradigma es su participación como agente activo en el proceso de innovación, junto a universidades, centros de I+D y tecnológicos, empresas y ciudadanía. Es decir, es principalmente a través de la innovación de sus servicios públicos, de las políticas públicas, que la Administración pública tiene el potencial de impulsar e implementar soluciones innovadoras, eficientes y sostenibles. Para ejercer este papel activo en el proceso de innovación y aprovechar las oportunidades de creación de valor público que genera el nuevo paradigma, es imprescindible que la Administración cambie sus estructuras organizativas y sus procesos, que avance hacia estructuras más horizontales y transversales, en las cuales los líderes actúen como facilitadores, impulsores y promotores de creación de valor público; y los equipos de funcionarios colaboren de manera ordinaria con los otros actores de la cuádruple hélice, puesto que en muchas ocasiones las propuestas de nuevas soluciones parten de la sociedad (empresas, asociaciones, ciudadanos emprendedores, etc.). En este marco, la Administración pública: Tiene que garantizar que otros actores participen en los procesos

de decisión de las políticas públicas (presupuestos participativos, construcción de comunidad, procesos de democracia deliberativa, resolución de conflictos, gestión de activos


El ecosistema de la innovación social La complejidad de la innovación social en el marco de las políticas públicas, tal y como ha sido descrita y discutida en estas páginas, invita efectivamente a considerar el conjunto de actores de la cuádruple hélice y las interrelaciones que implica la innovación social como ecosistema cuya articulación determina la capacidad de un país de crear un entorno estimulante para la innovación social. La Intelligence Unit de The Economist ha desarrollado esta idea de ecosistema de la innovación social en base a cuatro pilares: el primero y más importante es el marco político e institucional; el segundo es la financiación disponible para estimular y apoyar la experimentación y el desarrollo de innovaciones sociales; el tercero es el nivel de emprendimiento, y especialmente la predisposición a asumir riesgos; y el cuarto analiza la robustez y profundidad de la sociedad civil. Sobre esta base, ha desarrollado el índice de innovación social como un indicador sintético de un conjunto de indicadores, comparables para 45 países del mundo, que tratan de aproximar el estado de ese ecosistema a partir de esos cuatro pilares, tal y como se muestra en la tabla 1.

A pesar de sus limitaciones, en particular su falta de capacidad para medir el impacto de la innovación social, este índice es una buena referencia para detectar puntos fuertes y débiles de los ecosistemas de los países. Los resultados son elocuentes y señalan diferencias importantes entre los países del centro de Europa, con el Reino Unido, Dinamarca, Bélgica, Francia y Alemania ocupando las primeras posiciones dentro de la Unión Europea; los países nórdicos, incluidos Noruega e Islandia, en posiciones intermedias, y los países mediterráneos, que ocupan las posiciones inferiores. Además, estas posiciones y diferencias se mantienen, por lo general, atendiendo al detalle de los cuatro pilares.

abiertos…) y en la cocreación e innovación de servicios públicos, promoviendo y acompañando las innovaciones propuestas por los actores implicados.

Para ello, debe compartir y poner a disposición de la innovación

personas, datos, infraestructuras, instrumentos, redes y, en general, los recursos de que dispone.


Tabla 1. Pilares e indicadores del índice de innovación social

Fuente: Old problems, new solutions: Measuring the capacity for social innovation across the world (The Economist Intelligence Unit, 2016).

4. Política y marco institucional (44,44 % del peso del índice)

• Existencia de una política de innovación social en los diferentes niveles de las administraciones públicas.

• Investigación y evaluación de impacto de la innovación.

• Marco jurídico para las empresas sociales.

• Efectividad de la implementación de la política.

• Imperio de la ley.

3. Emprendimiento (15 % del peso del índice)

• Aversión al riesgo.

• La actitud del ciudadano ante el emprendimiento.

• La facilidad de crear una empresa.

• El desarrollo de clústeres.

2. Financiación (22,22 % del peso del índice)

• Disponibilidad de financiación pública para la innovación social.

• Facilidad de acceso a crédito.

• Inversión y gasto social públicos.

1. Sociedad civil (18,33 % del peso del índice)

• Cultura del voluntariado.

• Participación política.

• Participación de la sociedad civil.

• Nivel de confianza social.

• Libertad de prensa


3. El proceso de innovación en las políticas públicas

Para aprovechar las oportunidades de creación de valor público del nuevo paradigma es clave que la Administración pública promueva procesos abiertos, interactivos y colaborativos con los usuarios a la hora de diseñar, implementar y evaluar nuevas políticas públicas, aprovechando todo el potencial de las TIC y el conocimiento de todos los actores de la cuádruple hélice.

3.1. Las fases del proceso de innovación

El riesgo y la incertidumbre inherentes a todo proceso de innovación son algunas de las principales barreras a la innovación en las políticas públicas. Cuando se innova, los resultados son siempre inciertos: no se sabe con seguridad qué sucederá dentro de un abanico más o menos amplio de escenarios de futuro. Como el potencial para explorar y generar innovaciones está presente a lo largo de todo el proceso, siempre existe la posibilidad de fracaso; de todos modos, hay que tener en cuenta que desde una concepción de innovación y experimentación el fracaso es inherente al proceso iterativo de aprendizaje y mejora (Nesta, 2017). Como se apuntaba anteriormente, en el proceso de innovación social el aprendizaje colectivo es un objetivo en sí mismo, puesto que el conocimiento generado mediante la interacción de actores muy diversos es un elemento clave para dar respuesta a los nuevos retos de la sociedad. En este contexto de incertidumbre, la evaluación y la medición de impacto deben realizarse durante todas las fases del proceso de innovación de las políticas públicas, que podemos resumir en cuatro, como muestra la ilustración 1.


Ilustración 1. Fases de la innovación social de políticas públicas

Fuente: elaboración propia.

A continuación, se definen las cuatro fases del proceso de innovación: identificación del reto, análisis del reto y propuesta de soluciones innovadoras, experimentación de prototipos o proyectos piloto a pequeña escala e implementación de la solución a gran escala. 3.1.1. Primera fase: identificación del reto La identificación del reto requiere soluciones nuevas, que implican la intervención de diversos actores. Los retos o problemas pueden ser identificados por la propia Administración o por otros actores mediante estudios, encuestas o mecanismos de comunicación, consulta y participación ciudadana, directamente o a través de entidades representativas de los diferentes colectivos, asociaciones de ciudadanos, vecinos, estudiantes, etc. La identificación del reto, que a menudo se plantea desde un ámbito local, se puede considerar como la primera fase o como el punto de partida del proceso de innovación. 3.1.2. Segunda fase: análisis del reto y propuesta de soluciones innovadoras El primer paso para el proceso de innovación es que la administración o las administraciones con competencias sobre el reto identificado se planteen desarrollar e implementar, en colaboración con otros actores, soluciones innovadoras. Es fundamental la participación de la sociedad civil desde el primer momento para conseguir una comprensión holística y sistémica del reto y un entendimiento mutuo que conduzca a la propuesta de soluciones innovadoras susceptibles de traducirse en proyectos reales, factibles y eficaces. La propuesta de soluciones innovadoras se tiene que plantear de manera conjunta por parte de los actores implicados y tiene que partir de un análisis profundo de las implicaciones de cambio que comporta: oportunidades y alternativas,

RetosSoluciones innovadoras

Experimentación (prototipage y proyectos piloto)

Implementación de la solución testada

Seguimiento, evaluación, aprendizaje, mejora


Los campos de innovación

Los campos de innovación se conciben como espacios para sentar juntos a gobiernos, empresas, universidades, centros de investigación y ciudadanos, para que discutan i encuentren soluciones para retos comunes. Suponen un enfoque innovador, de abajo arriba, en gran medida autogestionado, pero que debe contar con respaldo político y cierto nivel de gobernanza institucional. • Inspirados en el Campo de Aalto para la Innovación Social, los

campos de innovación se pueden focalizar en un tema central, con la participación de perspectivas diversas y agentes variados, lo que supone un enfoque holístico y sistémico de los retos relacionados con ese tema.

riesgos, interacciones sistémicas, actores y comportamientos de las personas, especialmente en su calidad de usuarias de los servicios públicos, para cocrear soluciones innovadoras, eficaces y eficientes. La Administración puede promover la generación de soluciones innovadoras a retos de la sociedad en colaboración con los agentes de la cuádruple hélice mediante diferentes instrumentos: Campos de innovación social con la participación de los agentes

de la cuádruple hélice para cocrear soluciones innovadoras al reto social planteado.

Procesos de democracia deliberativa (en sustitución de sondeos o

consultas públicas) en los que se reúne un elevado número de personas a las que se les proporciona información sobre un reto concreto para que hablen entre ellas y con expertos en ese reto; después de los debates y los intercambios, se les pregunta por su opinión sobre las posibles soluciones al reto.

Consultas abiertas al mercado para recibir sugerencias variadas

de soluciones al reto social planteado (en el marco de procesos de compra pública de innovación u otros).

Pequeñas ayudas económicas a iniciativas locales innovadoras,

de asociaciones o entidades sin ánimo de lucro, con un objetivo social (apoyo a personas vulnerables, al medio ambiente, etc.).


• Los retos suelen ser identificados teniendo en cuenta las necesidades locales, regionales o europeas. En general, los retos se refieren a problemas muy complejos o caóticos, que no tienen respuestas sencillas y necesitan un dueño con capacidad para comprometerse a llevar adelante e implementar la solución encontrada.

• Los participantes han de tener interés y experiencia en los retos y deben ser agentes implicados directa o indirectamente en estos retos. En conjunto, deben reflejar diversidad en experiencia, perspectiva, profesión, país, cultura, edad y sexo. Algunas experiencias exitosas han contado con la participación de estudiantes, investigadores, innovadores, emprendedores y artistas.

• La dinámica es diversa, pero siempre parte de una primera descripción del reto (hecha por su dueño), que los participantes cuestionan y reformulan para pasar a diseñar prototipos de soluciones holísticas e integrales que le den respuesta.

• 6 semanas, 6 meses, 6 años: poco después de la celebración del campo de innovación, el dueño del reto debe tener diseñado una versión final del prototipo (6 semanas), para trabajar en su implementación (a los 6 meses), de forma que, si el prototipo es exitoso, sea escalable en el medio plazo (6 años).

Fuente: elaborado a partir de Innovation Camp Methodology Handbook: Realising the potential of the Entrepreneurial Discovery Process for Territorial Innovation and Development (Rissola, Kune y Martínez, 2017).

3.1.3. Tercera fase: experimentación de prototipos o proyectos piloto a pequeña escala La experimentación mediante prototipos o proyectos piloto a escala local es clave en el proceso de innovación de políticas públicas. La experimentación permite testar las bondades y defectos de las soluciones innovadoras diseñadas y contar así con margen de ajuste y adaptación en la implementación de la alternativa elegida. Aunque esta experimentación sea a pequeña escala o durante un periodo de tiempo reducido, en su desarrollo se debe tratar de contar con la implicación


de todos los agentes, en particular los destinatarios de la política pública. Por otra parte, además, la experimentación lleva asociada intrínsecamente la evaluación del impacto social del proyecto piloto desde el inicio de la implementación y, por lo tanto, es esencial disponer de métodos y herramientas para contrastar las hipótesis iniciales y evaluar el impacto. Para promover la experimentación en políticas públicas mediante el diseño e implementación de proyectos piloto en los que se impliquen los agentes de la cuádruple hélice es indispensable constituir nuevas formas de partenariado, promover la formación de los agentes y especialmente de la propia Administración, disponer de metodologías y de casos de buenas prácticas. Asimismo, es esencial disponer de presupuesto para promover la experimentación en políticas públicas.

3.1.4. Cuarta fase: implementación de la solución a gran escala Una vez se ha testado el proyecto experimental o piloto a nivel local; una vez se han evaluado los impactos esperados sobre el reto a conseguir, se han identificado los impactos no deseados y se han diseñado mecanismos alternativos para minimizarlos; una vez se ha comprobado que la solución innovadora es eficaz, entonces es el momento de implementarla a gran escala. En muchos casos implementar la solución en otros contextos o a mayor escala requerirá cambios de estructuras, organización y procedimientos, y por lo tanto, es indispensable que el proyecto y el cambio que se haya propuesto desde abajo (bottom-up) forme parte de un proceso y un proyecto de innovación más amplio e impulsado desde arriba (top-down) para que contribuya al cambio sistémico que requiere el nuevo paradigma.

3.2. La participación de la ciudadanía en el proceso de innovación

Como se ha venido argumentando, uno de los principales elementos del nuevo paradigma es la inclusión de la cuarta hélice —la ciudadanía— en el ecosistema de ciencia e innovación abiertas. El diseño y la implementación de soluciones innovadoras y eficaces para dar respuesta a los retos de la sociedad requieren, en la mayoría de los casos, la participación activa y la cooperación de la ciudadanía, como parte activa de la solución. Es decir, la participación de la ciudadanía no necesariamente se tiene que limitar al codiseño de soluciones; también puede extenderse a la gestión de la solución. Ejemplos claros


son la lucha contra el cambio climático; la reducción, la reutilización y el reciclaje de residuos, o la reducción de los costes de ciertos servicios médicos mediante la utilización de herramientas médicas en línea. El grado de implicación de la ciudadanía puede oscilar desde simplemente informar a la Administración pública (de forma que ésta entienda mejor el problema y las alternativas, oportunidades y soluciones) hasta ofrecerle opinión y análisis sobre decisiones tomadas y alternativas o trabajar directamente con la Administración pública para asegurar que las inquietudes y aspiraciones de la ciudadanía sean entendidas y atendidas correctamente. En los máximos grados de implicación, la ciudadanía puede configurarse como socia en todos los pasos del proceso de innovación de las políticas públicas o también puede actuar directamente como decisora y ejecutora de políticas públicas (Davies y Simon, 2013). La gestión de la participación ciudadana es un reto en sí mismo, cuyos resultados dependen en gran medida de la habilidad y el compromiso real de todas las personas involucradas y de si se consigue reducir la distancia entre ciudadanía y Administración pública y reforzar efectivamente la confianza mutua. Es necesario garantizar la representatividad social, la libre concurrencia y la transparencia; asimismo, se tiene que evitar que una minoría local bien organizada acapare el proceso de participación, que alguna parte de la sociedad se autoexcluya del proceso por no considerarlo adecuado o por no sentir que debe participar, que el proceso carezca de la legitimidad necesaria (ya sea porque una minoría lo acapare o porque los representantes informales de algunos grupos no rindan cuentas adecuadamente al grupo) y que la participación en experiencias negativas provoque el desencanto (Simon et al., 2014). Afrontar estos retos y extraer el mayor potencial posible de una participación ciudadana sostenida requiere de las políticas públicas apertura de mente y convencimiento de que las soluciones eficaces a problemas complejos pasan necesariamente por la participación de todos los agentes involucrados en el reto, incluida la ciudadanía. Por su parte, también requiere apertura de la ciudadanía: confianza en las instituciones públicas con las que tiene que colaborar y capacidad de trabajar conjuntamente. Se deben tener muy claros los objetivos perseguidos a través de esa participación ciudadana, así como por qué y para qué esa participación es crucial; y también se debe tener clara la posibilidad de que el resultado final no esté alineado con posibles premisas de partida. Además, es necesario saber a quién se quiere implicar, por qué, cómo es ese grupo y qué barreras dificultan su participación. El cómo es igualmente relevante: la gestión de la participación ciudadana no es sencilla y requiere de adecuada


formación, conocimiento y experiencia para no cometer errores de diseño del proceso que conlleven falta de participación, alejamiento de la ciudadanía o desencanto y pérdida de legitimidad del proceso y del proyecto o estrategia concretos. Los mecanismos para articular la participación de la sociedad civil en el proceso de innovación de la Administración pública pueden ser muy variados: desde consultas, bancos de ideas o concursos, hasta procesos de democracia deliberativa o campos de innovación, espacios de encuentro pensados para la cocreación de soluciones innovadoras entre agentes diversos, u otras formas de partenariado. En el marco del paradigma de innovación, ciencia y gobierno abiertos, cobran relevancia espacios de innovación colaborativa como los living labs, laboratorios ciudadanos o espacios de fabricación digital, que ponen a disposición de la ciudadanía, las empresas y las administraciones públicas espacios de experimentación en los que se trabaja con metodologías de innovación abierta y colaborativa y que permiten abordar, por lo tanto, retos sociales complejos y plantear, desarrollar y contrastar soluciones innovadoras. Estos espacios tienen un gran potencial para reforzar las redes de colaboración y de transmisión de conocimiento en el territorio y generar nuevos vínculos entre los actores de la cuádruple hélice.


4. El valor de la innovación en las políticas públicas

4.1. El impacto de la innovación

En el sector privado el valor de la innovación tiene un precio de mercado y se puede medir en términos económicos; en cambio, en la Administración pública el valor de la innovación es mucho más complejo y, por lo tanto, más difícil de cuantificar. Este valor se suele medir en términos de impacto en la sociedad, en la forma de los siguientes beneficios (Comisión Europea, 2012):

• Resultados: contribución a la resolución de retos de la sociedad, como mejora de la salud, creación de ocupación, crecimiento sostenible, etc.

• Servicios: producción de servicios públicos más eficientes, de más calidad, con más prestaciones.

• Productividad: mejora de la eficacia y eficiencia interna de las organizaciones públicas.

• Democracia: refuerzo de la participación y la implicación de los ciudadanos, más transparencia, empoderamiento, más igualdad, justicia social, más y mejor rendición de cuentas.

4.2. Elementos clave en la medición del impacto

El objetivo de la evaluación y medición del impacto de la innovación social es, por una parte, monitorizar y mejorar la implementación de proyectos innovadores y, por otra, visualizar los resultados del esfuerzo innovador para así atestiguar el valor de esa innovación social («lo que no se mide, no se consigue»). Es necesario recordar, además, que la


participación de múltiples agentes (incluida la ciudadanía) en los procesos de innovación en las políticas públicas, hace necesaria la implicación de la sociedad civil en todas las fases de la medición del impacto. La evaluación y medición del impacto social ha de basarse en lo que se denomina teoría del cambio del proyecto innovador; es decir, cómo los recursos que se pondrán a disposición para desarrollarlo (los insumos o inputs) y las actividades que desarrollarán todos y cada uno de los agentes involucrados llevarán a conseguir los cambios deseados en productos o servicios (outputs), los resultados a corto plazo (outcomes) y los impactos más a medio y largo plazo (CEGES, 2014; Hehenberger et al. 2013). En línea con las fases del proceso de innovación social de las políticas públicas, descritas anteriormente, la evaluación de impacto debe estar fundamentada en una comprensión profunda del reto a abordar y de los objetivos del proyecto innovador, teniendo en cuenta los cuatro beneficios de la innovación del sector público mencionados. Existe consenso en la ya abundante literatura sobre la evaluación y medición del impacto social en que la evaluación de impacto debe comenzar en el mismo momento en que se diseña el proyecto de innovación social, ya que sólo así será posible la monitorización necesaria para la iteración propia de la innovación. Además, el proceso de evaluación se suele articular en varios pasos, como se describe a continuación: 1. En el primer paso de la evaluación se deben identificar claramente

los objetivos que se pretenden alcanzar en relación con el reto complejo y atendiendo todos los puntos de vista de la solución, también compleja; asimismo, es preciso identificar las actividades diseñadas y sus efectos (outputs), así como los recursos (inputs) a disposición de la solución, y los resultados e impactos (outcomes e impacts) que se esperan. Ya es habitual en la terminología de medición del impacto social el calificativo smart ('inteligente') para los objetivos, que responde a la necesidad de formular unos objetivos que sean específicos, medibles, alcanzables, realistas y definidos en el tiempo.

2. El segundo paso consiste en la identificación de todos los agentes

involucrados en la solución, lo cual incluye la sociedad civil y los beneficiarios últimos del proyecto. Es particularmente relevante analizar las expectativas y los objetivos particulares de cada uno de los agentes respecto a su participación en la solución innovadora y hasta qué punto están alineados con el objetivo final del proyecto y


no hay conflictos; también debe comprobarse el grado de compromiso de estos agentes y la carga de trabajo que les comporta la implementación del proyecto.

3. En este punto, y en línea con la teoría del cambio establecida en el

proyecto, el tercer paso es establecer sistemas de medición (indicadores) para medir los recursos (inputs), las actividades, productos o servicios (outputs) y los resultados (outcomes) e impactos del proyecto. La cuarta hélice —la ciudadanía, la sociedad civil— también debe estar alineada e involucrada en este proceso, aunque su papel puede ser muy distinto según la naturaleza de la solución innovadora. De hecho, como usuaria de servicios públicos, su participación en la medición del impacto social es uno de sus grandes valores añadidos, ya que posibilita el diseño de herramientas de evaluación cualitativas como, por ejemplo, historias de vida, encuestas de satisfacción y grupos focales, y cuantitativas, como preferencias declaradas, ahorro de costes, análisis (monetizado o no) de costes y beneficios, etc., que son muy eficaces.

La selección de indicadores también debe ser inteligente (smart); es decir, los indicadores han de ser específicos, medibles, alcanzables, relevantes y temporales. Es aconsejable seleccionar una mezcla de indicadores cuantitativos y cualitativos y consultar, en la medida en que sea factible, indicadores de otros proyectos similares. Además, es necesario tratar de identificar la evolución de todos los efectos, tanto los deseados como los no deseados, y particularmente los de desplazamiento (el efecto positivo sobre un grupo puede ir acompañado de un efecto negativo en otro grupo), los de peso muerto (el efecto se habría producido también en ausencia de la actuación) y los no intencionados (que también podrían ser positivos). Además, se trata de estimar lo que se denomina impacto atribuible, es decir, entender en qué medida el cambio que se ha observado es resultado de las acciones del proyecto o de otras actuaciones u eventos ajenos al proyecto.

4. El cuarto y último paso de una evaluación de impacto consiste en el

seguimiento periódico de los indicadores diseñados, es decir, recogerlos y analizarlos sistemáticamente, con la metodología y con la periodicidad que se establezca, para comprobar el avance hacia los objetivos fijados inicialmente.

Como ya se ha dicho, la evaluación del impacto debe comenzar en el mismo momento en que se diseña el proyecto de innovación social. Sin embargo, el resto de pasos no tienen por qué producirse


secuencialmente; de hecho, es muy posible que la propia dinámica de la innovación lleve a modificaciones en el tiempo de cualquiera de los cuatro pasos descritos, incluidos el de definición de objetivos y el de identificación de los agentes involucrados. Será, precisamente, la adecuada monitorización y evaluación del experimento la que oriente estos cambios y retroalimente la iteración en la innovación.


5. Conclusiones

Como se ha analizado en el presente trabajo, la Administración pública es un actor relevante del cambio hacia el nuevo paradigma de innovación y ciencia abiertas y del cambio hacia un modelo de desarrollo económico más sostenible y más inclusivo, mediante el impulso, el desarrollo y la implementación de soluciones innovadoras, eficientes y sostenibles, que den respuestas satisfactorias a los retos de la sociedad y sean una fuente de generación de valor económico y social. Los rápidos avances tecnológicos, especialmente en las TIC, contribuyen a articular las respuestas colectivas que requieren estos retos. En un entorno rápidamente cambiante, con múltiples interacciones y ante una sociedad con retos cada vez más complejos, la Administración pública necesita desarrollar las innovaciones en colaboración con los otros actores de la cuádruple hélice, es decir, universidades y agentes de investigación e innovación, empresas y ciudadanía. Las implicaciones para la gestión pública son relevantes, puesto que requieren cambios estructurales (de procesos políticos, de organización, diseño e implementación de las políticas públicas y de relación con los múltiples actores de la sociedad) que no son fáciles de implementar, por las características intrínsecas de la Administración pública (aversión al riesgo, estructuras jerárquicas, comportamientos basados en reglas estrictas, etc.). Transparencia, colaboración, multidisciplinariedad, experimentación, participación y aprendizaje son los ejes que deben marcar la orientación y las actuaciones de la Administración pública, situando siempre a las personas en el centro de las políticas públicas. El proceso de innovación de las políticas públicas se configura como un proceso de abajo arriba, que a menudo parte del ámbito local y que puede ser descrito en cuatro fases secuenciales. Comienzan con la identificación del reto complejo a solucionar, cuya respuesta requiere de la colaboración de todos los agentes de la cuádruple hélice, incluyendo la cuarta hélice —la ciudadanía—. Le sigue una segunda fase en la que es fundamental la participación de la sociedad civil para conseguir una comprensión holística y sistémica del reto y un entendimiento entre todos los agentes que conduzca a la propuesta de


soluciones innovadoras susceptibles de traducirse en proyectos reales, factibles y eficaces. En este punto, la experimentación mediante prototipos o proyectos piloto, que también se debe tratar de desarrollar con la implicación de todos los agentes (en particular, de los destinatarios de la política pública) es clave para testar las bondades y los defectos de las soluciones innovadoras diseñadas. La última fase del proceso de innovación consiste en ampliar la escala de implementación de las innovaciones que funcionan y que demuestran su eficacia. Es decir, se parte de pequeños experimentos, a menudo de carácter local, y, si funcionan, se los convierte en norma. Si bien la ciudadanía debería estar presente a lo largo de todo el proceso de innovación de las políticas públicas, esta presencia aún se enfrenta a retos importantes para garantizar su legitimidad y adecuado desarrollo. Ante las nuevas oportunidades que generan las TIC y el paradigma de innovación y ciencia abiertas, resulta imprescindible explorar cómo los espacios de innovación colaborativa (living labs, espacios de fabricación digital y otros) pueden contribuir a articular nuevas formas de colaboración entre la Administración pública y la ciudadanía que generen valor social a partir de la combinación y la aplicación de los conocimientos y las capacidades de los diversos actores del territorio. Una línea de análisis para futuros trabajos debería investigar cómo la articulación del modelo de innovación de cuádruple hélice, mediante el incremento del valor económico y social del conocimiento generado por los diversos actores del territorio, repercute en una mejora de la eficacia de las políticas públicas frente a los retos de la sociedad, a la generación de valor social y a la mejora de la competitividad de las empresas y de la calidad de vida de los ciudadanos.

Este es el contexto en el que se ha enmarcado el presente trabajo, en el que hemos destacado los factores clave para que la Administración pública se constituya como motor del cambio hacia el paradigma de innovación y ciencia abiertas que promueve la Unión Europea. En este sentido, la política de cohesión europea, mediante el apoyo financiero de los fondos estructurales y de inversión y las estrategias de investigación e innovación para la especialización inteligente, puede y debería jugar, especialmente en el período posterior al 2020, un papel determinante para que las administraciones públicas estatales y regionales sean agentes activos del cambio hacia el nuevo paradigma, que ha de crear nuevas oportunidades de generación de valor económico y social. Además de financiación, la Comisión Europea tiene a su disposición múltiples instrumentos: facilitar directrices y metodologías para la innovación abierta en la Administración pública; destacar el valor de la innovación social como fuente de soluciones


eficaces y sostenibles y como fuente de progreso; promover espacios de innovación colaborativa en los que confluyan los actores de la cuádruple hélice, y contribuir a crear marcos normativos que favorezcan la experimentación en el sector público (en general o específicamente para actuaciones cofinanciadas con fondos europeos), lo que conlleva sistemas de evaluación de las políticas públicas más centradas en el proceso de la innovación y en el aprendizaje que en los resultados, que en innovación siempre son inciertos.


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