estado de la reformas del estado en america latina

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El Estado de la Reforma El Estado de la Reforma del Estado en Amdel Estado en Améérica Latina rica Latina

Eduardo LoraEduardo Lora

Congreso de Estudiantes de EconomiaBucaramanga, Octubre, 2007

Banco Interamericanode Desarrollo

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El gran mito:El gran mito:

• Las reformas institucionales fueron descuidadas durante las décadas del “Consenso de Washington”.

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Una revolución silenciosaUna revolución silenciosa

• Los rasgos viejos: – intervencionista en lo económico– cortoplacista en lo social– burocrático y centralizado– otorgador de favores y privilegios

• Los nuevos rasgos:– promotor del mercado y de la eficiencia– promotor de la inversión en capital humano– descentralizado y cercano a los ciudadanos– responsable, transparente, sujeto a controles.

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El Estado de la Reforma del Estado El Estado de la Reforma del Estado een América Latinan América Latina

• Motivación

• El alcance de las reformas institucionales

• Los resultados de las reformas institucionales

• La economía política de las reformas institucionales

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• Motivación

• El alcance de las reformas institucionalesEl alcance de las reformas institucionales

• Los resultados de las reformas Los resultados de las reformas institucionalesinstitucionales

• La economía política de las reformas La economía política de las reformas institucionalesinstitucionales

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¿Qué motiva a escribir un libro sobre la ¿Qué motiva a escribir un libro sobre la Reforma del Estado en América Latina?Reforma del Estado en América Latina?

• No hay desarrollo económico o social sin buenas instituciones públicas

• Poco desarrollo de la teoría y la evidencia empírica sobre cuáles son las instituciones más relevantes

• Poca información que permita comparar las instituciones públicas de países diferentes

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Objetivos del libroObjetivos del libro ::

• Describir y medir el alcance de las reformas institucionales en las principales áreas de actividad del Estado

• Evaluar los resultados principales, dado sus objetivos más importantes.

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Cómo abordar la reforma del Estado Cómo abordar la reforma del Estado en 500+ páginasen 500+ páginas

1. Instituciones políticas y la organización del estado• Sistema político• El aparato judicial• La reforma administrativa.

2. Instituciones fiscales• Instituciones presupuestarias• Las políticas e instituciones tributarias • El marco que regula las relaciones entre diferentes niveles de

gobierno (nacional, regional, local).

3. Políticas económicas sectoriales• Propiedad e instituciones de regulación de los servicios de

infraestructura, • Propiedad e instituciones de regulación del sector financiero• Instituciones y políticas de promoción industrial.

4. Políticas sociales• Sistemas pensionales y de protección social• Instituciones para la educación.

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• IntroducciIntroducciónón

• El alcance de las reformas institucionales



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Grandes cambios de Grandes cambios de instituciones polinstituciones polííticasticas

• Elecciones presidenciales (de 5 a 20 paises)• Doble vuelta en 13 países• Reelección permitida en 9 paises • Rediseño de sistemas electorales

(buscando mejor representación)• Introducción de listas abiertas (acercando

los electores a los políticos)• Independencia del sector judicial• Mayor poder del legislativo.

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Instituciones políticas: la Instituciones políticas: la reforma más reforma más importanteimportante a las instituciones políticas fue a las instituciones políticas fue la democratizaciónla democratización

PaísAño de la transición

democrática (TD)1País

Año de la transición

democrática (TD)1

Mexico 1917 Bolivia 1982

Costa Rica 1949 Honduras 1982

Colombia 1958 Argentina 1983

Venezuela 1958 El Salvador 1984

Jamaica 1962 Brasil 1985

Trinidad y Tobago 1962 Guatemala 1985

Barbados 1966 Uruguay 1985

República Dominicana 1966 Surinam 1987

Guyana 1966 Panamá 1989

Bahamas 1973 Paraguay 1989

Ecuador 1979 Chile 1990

Perú 1980 Nicaragua 1990

Belize 1981

Fuente: IDB, 1997 y compilación de los autores basada en información oficial.

1Año de la independencia, en el caso del Caribe.

Año de la transición a la democracia

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En varios países se introdujo el En varios países se introdujo el sistema de doble vuelta para las elecciones para las elecciones presidencialespresidenciales

Reformas a los sistemas de elección presidencial

País Mayoritario con segunda

vuelta Segunda vuelta con umbrales reducidos

Pluralista Año de la

modificación

Brasil X 1988

Bolivia Xa 1990Colombia X 1991Argentina X 1994República Dominicana X 1994Nicaragua X 1995 1999 Uruguay X 1997Ecuador X 1998Chile X —

Costa Rica Xb — El Salvador X — Guatemala X — Honduras X — México X — Panamá X — Paraguay X —

Perú Xc — Venezuela X — Total 9 4 5

Fuente : Payne y otros, 2006.

Notas :

b. El umbral es el 40% de los votos.

a. Si ningún candidato obtiene la mayoría de los votos, el Congreso elige al presidente de los dos candidatos con mayor votación en la primera vuelta.

c. La Constitución de 1979 adoptó un sistema mayoritario (pluralista), pero este sistema no se aplicaría durante la primera elección en 1980. En esta oportunidad se aplicó un sistema de segunda vuelta con un umbral reducido del 33% para triunfar en la primera vuelta. En caso contrario, el Congreso debería decidir quién sería el ganador de entre los dos candidatos con el mayor número de votos. El resultado fue que Fernando Belaúnde Terry llegó a la presidencia con el 45% de los votos.

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...y se permitió la reelección ...y se permitió la reelección presidencialpresidencial

Países Reeleccióna

Argentina Brasil

Colombiab

República Dominicana Venezuela

Costa Rica Ecuador Nicaragua Perú

Fuente : Lora (2007). Capítulo 2.

b) Reelección habilitada en 2005.

Reelección

Notas : a) Se refiere al último cambio hasta 2004. Para mayores detalles, ver el capítulo 2, cuadro 2.3.

Inmediata

No inmediata

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Grandes cambios en las Grandes cambios en las instituciones fiscalesinstituciones fiscales

• Instituciones presupuestarias:– Reglas numericas– Fortalecimiento de la autoridad del ejecutivo

• Descentralización fiscal:– Gasto descentralizado: del 16% al 25%– Descentralización de responsabilidades– Controles al endeudamiento

• Instituciones tributarias– IVA: genera de 1/3 a ½ del recaudo total– Modernización de las administraciones

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La descentralización del gastoLa descentralización del gasto

Descentralización del gasto(Gasto Subnacional / Gasto Nacional, porcentaje)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Panamá

Costa Rica

Nicaragua

Paraguay

El Salvador

Guatemala

Honduras

Chile

Uruguay

Ecuador

Perú

Bolivia

Venezuela

Mexico

Colombia

Brasil

Argentina

1996 2004

Fuente: IDB, 1997 y cálculo de los autores basándose en encuesta del BID de 2004 sobre descentralización.

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El IVA es hoy la mayor fuente de El IVA es hoy la mayor fuente de recursos tributariosrecursos tributarios

I ngresos tributarios por tipo de impuesto (como porcentaje del PIB )

IVA

Impuestos sobre los ingresos

Impuestos sobre el comercio exterior

Indirectos

Otros impuestos

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

19

85

19

86

19

87

19

88

19

89

19

90

19

91

19

92

19

93

19

94

19

95

19

96

19

97

19

98

19

99

20

00

20

01

20

02

20

03

Fuentes : Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, excepto J amaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI , artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”.

IVA ColombiaIVA Colombia

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Otras Otras áreasáreas importantes de importantes de reformareforma

• Privatización y regulación de servicios públicos

• Regulación y supervisión financiera• Pensiones: de reparto simple en

sistemas públicos a capitalización individual con diversos arreglos

• Protección social: sistemas de transferencias condicionadas

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Pensiones: de reparto simple a Pensiones: de reparto simple a capitalizacicapitalización individualón individual

Sistemas y países Tipo Tipo

Público

Modelo Sustitutivo Privado

Chile: Mayo 1981 Brasil b

Bolivia: Mayo 1997 Cuba b

México: Sept. 1997 GuatemalaEl Salvador: Mayo 1998 HaitíR. Dominicana: 2003-06 HondurasNicaragua a Panamá b

Paraguay

Modelo Paralelo Público/Privado Venezuela b

Perú: J unio 1993Colombia: Abril 1994

Modelo Mixto Público/Privado

Argentina: J ulio 1994Uruguay: Abril 1996Costa Rica: Mayo 2001Ecuador a

Fuente: Mesa-Lago 2004a, actualizado a la fecha.

Notas :

b Reformas paramétricas aprobadas recientemente o en proceso.

Sistemas públicos (no reformados estructuralmente

Sistemas y países

Sistemas de pensiones en América Latina, 2005

a En Nicaragua suspendido indefinidamente por el alto costo de la transición; en Ecuador pospuesto debido a recurso de inconstitucionalidad.

Sistemas reformados estructuralmente

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Programas de transferencias Programas de transferencias condicionadascondicionadas

Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 1 and 2. (1). Current GDP in US$ for 2004 or 2005. (2). Average household size assumption: 5 individuals x household.

20

Pero en tres áreas las reformas Pero en tres áreas las reformas institucionales no han avanzado institucionales no han avanzado muchomucho

• Educación... sin embargo– Sistemas e instituciones de evaluación– Descentralización de responsabilidades– Múltiples innovaciones (cupones, contratos de

desempeño, colegios por concesión)

• Salud: Colombia es una excepción• Laboral: protección y seguridad social para la

minoría.

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• Los resultados de las reformas institucionales


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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas

1. Areas de reforma difíciles de juzgar– Objetivos en conflicto:

• Reformas políticas: representación vs. efectividad

– Poco conocimiento de las reformas y sus resultados:• Reforma administrativa

– Prematuro emitir juicios:• Política industrial.

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• Reformas con efectos difíciles de juzgar:– Objetivos en conflicto: reforma de las instituciones políticas:

Paísa Representación Efectividad Participación

Argentina + + Bolivia Brasil Chile Colombia + – – México + – Paraguay + Perú + República Dominicana – + Uruguay Venezuela + Fuente : Payne y otros, 2006. Nota : a. Los países excluidos no tienen Senado.

Efectos teóricos esperados de las reformas: Senado

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2. Reformas exitosas: han logrado los objetivos buscados

– Instituciones fiscales: disciplina fiscal– Regulación de los servicios financieros:

estabilidad y prevención de riesgos– Privatización y regulación de servicios de

infraestructura: eficiencia– Nuevas formas de protección social:

capital humano.

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Diversos grados de privatizaciDiversos grados de privatizacióón pero n pero un resultado en común: eficiencia un resultado en común: eficiencia

Privatización en América Latina, 1990-2000

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Uruguay

Costa Rica

Bahamas

Ecuador

Barbados

Colombia

Honduras

Nicaragua

Chile

Trinidad y Tobago

Jamaica

México

República Dominicana

Venezuela

Belice

Guatemala

Brasil

El Salvador

Argentina

Guyana

Panamá

Bolivia

Perú

Paraguay

Ingresos de privatización acumulados como porcentaje del PIB

Fuente: Chong y Lópes de Silanes (2005a).

Eficiencia operativa después de la privatización

-40

-20

0

20

40

60

80

100

120

Bolivia Brazil Chile México Perú

Cam

bio

por

cent

ual

Costo por unidad Relación de ventas a activos Ventas por empleado

Fuente : Chong y López-de-Silanes, 2005.

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Programas de transferencias Programas de transferencias condicionadas: efectos en capital condicionadas: efectos en capital humanohumano

Source: Handa, Sudhanshu and Benjamin Davis. 2006. “The experience of conditional cash transfers in Latin America and the Caribbean”. Table 3. Check: the indicator was evaluated. Star: unambiguous impact in the expected direction.

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3. Reformas que han funcionado en unos sitios y en otros no:

– Instituciones judiciales• Mas independencia, pero en países con peores

sistemas políticos menos predictibilidad y eficiencia

– Instituciones y políticas tributarias• Efecto en recaudo según administracion

tributaria, confianza en instituciones, cultura de evasion

• Poca sostenibilidad política

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En materia tributaria el progreso se En materia tributaria el progreso se detuvo en muchos padetuvo en muchos paííses ses

Ingresos tributarios

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

p

Por

cent

aje

del P

IBAmérica Latina

Colombia

Fuentes: Cálculos del autor basados en Estadísticas Financieras Oficiales (EFO) y consultas para 1985-1989 del FMI, artículo IV. Para 1990-2004, las oficinas de estadística de cada país, excepto Jamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”.

Índice de neutralidad(escala 0-1)

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

América LatinaColombia

Fuentes : Cálculos del autor basados en GFS y en las consultas del artículo IV del FMI para 1985-1989. Para 1990-2003, las oficinas de estadística de cada país, exceptoJamaica y Trinidad y Tobago, cuyos datos son de las consultas del FMI, artículo IV, y de los informes “Recent Economic Developments”. Para las tasas de impuestos sobre los ingresos corporativos y personales y el IVA, PricewaterhouseCoopers, “Corporate and Individual Taxes, Worldwide Summaries”, varios años. Para los aranceles, Lora (2001); Banco Mundial (2005) y cálculos del Departamento de Integración del BID basados en la World Integrated Trade Solution.

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Los resultados de las Los resultados de las reformasreformas4. Reformas con resultados

desalentadores o inesperados:

– Instituciones de seguridad social: – Fueron procesos drásticos con grandes costos

fiscales sin mayores resultados en cobertura.

– Privatizaciones de algunos sectores:– Difícil establecimiento de sistemas de regulación

adecuados a las condiciones de mercado y posibilidades institucionales de los países, en especial los países pequeños.

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• La economía política de las reformas institucionales

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La economía política de las reformas institucionales: La economía política de las reformas institucionales:

el momento, el empaquetamiento y la secuenciael momento, el empaquetamiento y la secuencia

• El momento, ¿cuándo ocurren las reformas?

– Cuando el balance de poder está fuertemente a favor de los ganadores potenciales

– Las crisis facilitan las reformas: crisis del Estado en los 80s

– Oleadas de innovación:• Pensiones 1993-97• Leyes de Responsabilidad Fiscal ~2000• Reformas tributarias estructurales 1990-94• Programas de transferencias condicionadas ~2000• …pero otras no ocurren en oleadas: judicial,

administrativa– Oportunismo: confluencia de condiciones políticas

favorables y liderazgo político

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• El empaquetamiento: ¿juntas o separadas?

– Empaquetar es una forma de ofrecer compensaciones cruzadas y remover vetos

• Liberación comercial con liberación financiera

– Pocas reformas institucionales empaquetadas• Pensiones y salud en Colombia: excepción única

– En cambio, mucha framentación, en contra de la integridad del proceso:

• Reforma pensional sin reforma fiscal• Privatización sin regulación• Descentralización por pedazos (transferencias,

responsabilidades, control del endeudamiento).

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• La secuencia, ¿en qué orden, a qué ritmo?

– En las reformas económicas: antes de la liberación de capitales debe ir la regulación financiera y la disciplina fiscal

– En las reformas institucionales, se trata de reducir los problemas de la fragmentación:

• Las reformas incompletas generan costos que pueden desviar de los objetivos:– Descentralización sin control del endeudamiento

• …pueden generar anticuerpos– Privatizaciones sin regulación adecuada

– Sin embargo, hay muy pocos casos de retroceso en la reforma del Estado.

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La reforma del Estado ha La reforma del Estado ha sido una revolucisido una revolución ón

silenciosa, silenciosa, que aque aúún esta incompleta, n esta incompleta, pero que ha resistido muy pero que ha resistido muy

bien los intentos de bien los intentos de reversión.reversión.

estado de la reformas del estado en america latina

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