REFORMAS FINANCIERAS EN AMERICA LATINA: IMPACTO Y POLITICAS

COMPLEMENTARIAS.

Autor: Dra. Mercedes García Ruiz.

Centro de Investigaciones de la Economía internacional. Universidad de la Habana

Congreso LASA, Dallas, 2003

INTRODUCCION Durante los primeros años de la década de los noventa reinaba un clima de gran optimismo acerca del desempeño económico de la región latinoamericana. Ritmos de crecimiento ascendentes, reducción notable de la inflación, abundantes corrientes financieras del exterior, expansión de la inversión directa, incremento del crédito interno y en general, un mejor ambiente de negocios y mayor estabilidad política, constituían buenas razones para suponer que, gracias a los cambios en materia de política económica, las reformas financieras, y el prometedor entorno económico internacional, había logrado superarse la critica situación de los años ochenta. Sin embargo, el entusiasmo fue efímero pues la dura realidad que se enfrentó posteriormente debido a la inestabilidad y las crisis financieras que se sucedieron en varios países del área, generó desencanto y muchas dudas acerca de si, efectivamente, las reformas implementadas habían corregido fallas estructurales y desequilibrios financieros, o por el contrario, lo que para muchos era considerado un “exceso de liberalización”, engendraba nuevos y graves problemas sin que se consolidara el círculo virtuoso entre ahorro, inversión y crecimiento. Argentina, Brasil, Ecuador, México y Venezuela, entre otros, sufrieron severas crisis e hicieron de la liberalización un proceso de ventajas muy cuestionables. A más de una década de iniciado el proceso de fuerte apertura financiera al exterior y desregulación de los sistemas financieros domésticos, el panorama de América Latina es incierto y sombrío, y por ese motivo resulta oportuna una reflexión critica acerca de cuáles fueron los fallos de las reformas, no como un mero ejercicio intelectual sino para intentar encontrar la forma de mejorarlas y hacerlas funcionales a los requerimientos del desarrollo económico y social de la región. Demostrar que los resultados han sido, en muchos casos, frustrantes es importante sin que ello suponga invalidar totalmente las reformas pues, como lo testimonia la realidad contemporánea, el disfrute de los beneficios de la globalización hace ineludibles la apertura económica y la reestructuración del Estado y las instituciones financieras. En ese sentido, si bien no hay evidencias irrefutables que demuestren que la mayor liberalización conduce invariablemente a mayores ritmos de crecimiento, sí se ha constatado que la represión financiera es un factor que inhibe la expansión de la economía por las distorsiones que produce en los precios, la asignación de recursos y el tamaño del sistema financiero. Por tanto, que la liberalización incentive conductas riesgosas que pueden culminar en crisis cambiarias y financieras, y en graves problemas para el sector bancario, no debe constituir una razón suficiente para descartarla, sino más bien un fuerte argumento para la implementación por parte del Estado de medidas a priori o complementarias que minimicen sus efectos negativos y posibiliten la tarea de prevención de crisis.

La región tiene que aprender a convivir con las leyes objetivas de actuación del capital que le imprimen a éste un carácter cada vez más dinámico y volátil, y saber aprovechar las ventajas potenciales de la apertura, por lo que la pregunta crucial para las autoridades nacionales es: ¿a qué velocidad y profundidad efectuar los cambios, y qué garantías o salvaguardas colaterales asegurarían una transición eficiente de las economías a un escenario de mayor liberalización?. Una secuencia liberalizadora adecuada, políticas económicas consistentes e instrumentos para mitigar los posibles efectos contraproducentes, evitarán que, ante la inminencia de una crisis o incluso tardíamente, se tomen medidas muy dañinas para la estabilidad económica, política y social.

Inspiradas en la filosofía neoliberal y bajo los auspicios de organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, las reformas en América Latina descansaron en el criterio de que los mercados y la información eran perfectos, ignorando la necesaria complementación entre Estado y mercado. No fueron fruto, además, de un razonamiento minucioso de las particularidades de los países y sus necesidades específicas, asumiéndose como recetas infalibles para corregir problemas comunes a los países en desarrollo. Paralelamente, con ellas se pretendió darle respuesta inmediata a problemas concretos y mejorar la imagen financiera de la región, pasando de la represión financiera a la liberalización con mucha rapidez sin una valoración plena de las implicaciones que ello traería a mediano y largo plazo. Al constituir, en muchos casos, el resultado de medidas desesperadas se cometieron graves errores en su diseño y aplicación, y adicionalmente, no fueron negociadas con los diferentes actores de la sociedad en aras del consenso y apoyo indispensable. La retórica neoliberal hace énfasis en que la liberalización es una condición “sine qua non” para insertarse en el mercado internacional de bienes, servicios y capital, y sacar el máximo de provecho de la actual globalización de la economía mundial. Insiste en la necesidad de abrirse, pero dice muy poco sobre los prerrequisitos para que el proceso sea realmente efectivo en términos económicos, y no excluyente desde el punto de vista social. No son entonces fortuitos los resultados negativos que han traído las reformas financieras, ni tampoco debería ser tan sorprendente y decepcionante, como lo ha sido para muchos adictos a la liberalización, el hecho de que el éxito prometido por los promotores no se haya alcanzado y, paradójicamente, la región sea aún más vulnerable a los vaivenes del mercado financiero internacional. Precisamente, es la mayor vulnerabilidad de la región la fuente de motivación de este trabajo que, sin pretensiones, aspira a contribuir al debate que sobre el tema se desarrolla en diferentes círculos académicos, económicos y políticos a escala regional e internacional.

REFORMAS FINANCIERAS: APERTURA DE LA CUENTA CAPITAL Y LIBERALIZACION DEL SISTEMA FINANCIERO. SUS EFECTOS. Las reformas al sistema financiero doméstico y las transacciones externas de capital forman parte del amplio proceso de ajustes que ha tenido lugar en muchos países en desarrollo sobre la base de preceptos neoliberales y al amparo del denominado “Consenso de Washington” generado en los círculos de poder económico estadounidense, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. En América Latina, el agotamiento del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, los graves desequilibrios macroeconómicos y el estancamiento económico y social generado por la crisis de deuda externa justificaron que, desde mediados de los ochenta, se introdujeran cambios fundamentales en las políticas económicas nacionales. Paralelamente, las transformaciones que tuvieron lugar en los mercados financieros y monetarios internacionales, asociadas principalmente a la profunda innovación en productos y procesos, al desmantelamiento de regulaciones que frenaban el movimiento de capitales y al surgimiento de nuevos patrones de financiamiento, propiciaron que muchos países se enfrascaran de lleno en el proceso de apertura financiera. En su mayoría, las reformas se concretaron en el marco de las negociaciones que desarrollaron los países latinoamericanos para ventilar su situación de endeudamiento externo pues la aceptación de las recetas liberalizadoras contenidas en la condicionalidad política del FMI y el Banco Mundial se erigía como requisito indispensable para mejorar la reputación crediticia y acceder al financiamiento externo. De hecho, la estrategia implementada por los acreedores sentó las bases para la articulación de los países latinoamericanos con los circuitos financieros internacionales. La apertura de la cuenta capital de balanza de pagos y la liberalización de los sistemas financieros domésticos estimuló la entrada de capitales foráneos y la expansión del crédito interno, y con ello fue posible que, a inicios de la década de los noventa, se restableciera en grado considerable la estabilidad macroeconómica y los ritmos de crecimiento a nivel regional. El nuevo flujo de capitales privados que arribó a la región, con el que se favoreció un grupo selecto de países, sorprendió no solo por su cuantía, sino también por su composición. A diferencia de períodos anteriores donde predominó el crédito bancario, fueron las inversiones directas y en carteras las que tuvieron mayor participación en el financiamiento externo proveniente de fuentes privadas. Las mayores corrientes financieras permitieron remover la fuerte restricción externa prevaleciente en los ochenta y resultaron beneficiosas para el aprovechamiento de las capacidades productivas, el acceso a nuevas tecnologías, la diversificación de las

exportaciones, el incremento de los niveles de inversión y consumo, y en general, la evolución de las principales variables económicas. Sin embargo, no tardo mucho en constatarse que el ingreso de capitales, por su naturaleza y destino, también se erigía en una fuente de efectos adversos y situaciones paradójicas para la estabilidad, el crecimiento y el bienestar social de las economías receptoras, y que adicionalmente generaba incertidumbre al no poder predecirse con certeza su continuidad en los niveles requeridos por los países. Diversos y graves problemas como fueron presiones especulativas sobre las monedas nacionales, excesivo endeudamiento interno y externo, crisis bancarias, desequilibrios fiscales y monetarios, e inseguridad frente a cambios en los “sentimientos” del mercado, emergieron paulatinamente y/o se exacerbaron con la apertura y la desregulación que se desarrolló de forma súbita, mal concebida, con un sistema financiero débil y en un contexto macroeconómico aún frágil. Para el sector financiero en particular, la apertura magnificó los efectos de políticas inadecuadas y constituyó una amenaza a la solvencia de las instituciones bancarias al tener éstas la posibilidad de contraer voluminosas obligaciones e invertir, sin la adecuada regulación ni protección contra el riesgo. Con la liberalización de las operaciones financieras externas se incrementó el riesgo crediticio dado el aumento de la competencia entre los agentes del mercado y su agresiva actitud para explorar fuentes de rentabilidad superior a través de una amplia gama de mecanismos para el arbitraje y la especulación. Así, la propia dinámica del mercado y la carencia de instrumentos efectivos para contrarrestar la actividad especulativa provocaron situaciones de extrema inestabilidad en los países. Asimismo, el incremento del potencial de repentinas retiradas de capital forzó en muchas ocasiones a las autoridades de diferentes países a elevar la tasa de interés con la intención de sostener la paridad de la moneda nacional, originando con ello afectaciones para los bancos y las firmas deudoras. Por otra parte, sin esa intervención las monedas sufrieron devaluaciones que también fueron dañinas para el cumplimiento del servicio de la deuda en moneda extranjera. En consecuencia, la capacidad y libertad de los gobiernos para decidir sobre sus políticas monetarias se vio muy erosionada con la liberalización. Por esas razones, no todas las expectativas que generó en un primer momento la gran afluencia de capitales privados, en términos de crecimiento, ahorro interno, profundización de los sistemas financieros, empleo, acceso a tecnología, diversificación de exportaciones, etc, se materializaron o fueron sostenibles. El grado de incidencia que tuvo el incremento del flujo financiero varió entre los distintos países, no sólo en función del acceso que éstos tuvieron, o de la utilización de los recursos, sino también por el estado de avance que el país presentaba en su proceso de reestructuración y la fortaleza de sus instituciones públicas, lo cual resultó

fundamental para maximizar o minimizar el impacto de la liberalización sobre las distintas variables económicas y el sector financiero. En el plano macroeconómico, los efectos de la apertura podrían considerarse equívocos. Entradas de capital que generaron incrementos en la inversión pero también consumo interno de modo desmedido, fuertes oscilaciones cambiarias, aumento espectacular del déficit en cuenta corriente, mayor endeudamiento e inestabilidad en el crecimiento económico. América Latina recibió una considerable cantidad de capital de portafolio, y por ser éstas corrientes más volátiles, que en gran medida buscaron obtener ganancias extraordinarias a corto plazo, no se invirtieron a largo plazo. Conjuntamente, diversos factores estructurales como fueron la poca profundidad del mercado financiero, la falta de supervisión y el elevado grado de corrupción existente en la región, incidieron mucho en la orientación de los recursos foráneos, sobre todo de los préstamos y la inversión en cartera, hacia fines de consumo y no de inversión. Adicionalmente, corrientes con las que tradicionalmente sí se asocia el incremento de la inversión, no tuvieron el impacto previsto a pesar de haber mostrado un notorio ritmo de crecimiento. Es el caso de la inversión extranjera directa, que en gran proporción se concretó mediante la adquisición de activos ya existentes por la vía de fusiones y adquisiciones, y no constituyó nueva inversión. Que el incremento de la afluencia de capitales incentivara el auge del consumo, fundamentalmente privado, también se explica por otros factores. Entre ellos: el efecto riqueza ligado a la rápida apreciación de los activos financieros, inmuebles y otros bienes no transables; las reformas comerciales que redujeron significativamente los aranceles promedio de las importaciones en presencia de apreciaciones del tipo de cambio real, la liberalización del crédito interno; y los cambios en los patrones de consumo en muchos países que renovaron el acceso al financiamiento externo luego de un fuerte ajuste durante los ochenta. Como resultado del mayor consumo se constató una disminución del ahorro privado, por lo que el ahorro externo sustituyó y no complementó el esfuerzo de ahorro doméstico en la región. El efecto ingreso positivo asociado al incremento de la actividad económica, producto de la mayor holgura financiera, fue neutralizado por el efecto sustitución que originó, principalmente, el aumento del consumo privado. En relación con el impacto monetario de los flujos de capital, un aspecto crucial fue la apreciación que provocó en el tipo de cambio real por la trascendencia que ello tuvo en la competitividad y el equilibrio externo de las economías. A pesar que en determinados países estuvieron presentes ciertas condiciones que les permitieron atenuar la tendencia a la apreciación real, como fueron las políticas de esterilización monetaria, esquemas de estabilización consolidados, flexibilidad cambiaria, controles a las entradas de capital a corto plazo, y mejor intermediación de los flujos por el sistema bancario, la evidencia mostró que, mayoritariamente,

aquellos países que experimentaron grandes entradas de capital sufrieron apreciaciones reales, déficits en cuenta corriente en magnitudes muy altas y caída de reservas internacionales, sobre todo en la etapa inicial del episodio. El mantenimiento de grandes déficits en cuenta corriente resultó sostenible mientras se mantuvo un flujo constante de ingresos en la cuenta capital. Pero al éste interrumpirse, ya sea porque los países mostraron síntomas de insolvencia y los acreedores temieron por el pago de las deudas, o por la influencia de otros factores externos vinculados al comportamiento de los mercados financieros, la situación se tornó complicada y los déficits se hicieron inmanejables. En esas circunstancias, las autoridades se vieron obligadas a efectuar drásticos ajustes económicos que validaron el pesimismo inicial de los acreedores e inversionistas, e inevitablemente, provocaron el estallido de crisis cambiarias que desembocaron en otras de mayores proporciones. En materia de endeudamiento externo se observó un incremento casi ininterrumpido durante todo el decenio básicamente por el mayor crecimiento de los pasivos con acreedores privados. Por tipo de prestatario, el sector privado tuvo la participación más activa en los compromisos de deuda con el exterior y en cuanto a los países se mantuvo un elevado grado de concentración al interior de la región. Para las principales economías deudoras, al igual que para el resto de naciones que no tuvieron una elevada “deuda nueva” por su limitado acceso a los mercados internacionales de capital, la deuda externa continuó siendo una carga pesada. Así lo indicó el comportamiento, durante el pasado decenio, de los coeficientes deuda/ PIB, deuda/exportaciones de bienes y servicios, e intereses totales pagados/exportaciones de bienes y servicios. Adicionalmente, resultó significativa la variación en la estructura del financiamiento generador de deuda que se dirigió a la región debido a la mayor participación que tuvieron los bonos. A diferencia de los bancos que promueven procesos de renegociación de las obligaciones vencidas con el fin de garantizar al menos parcialmente el pago de las deudas y que, en ese contexto, conceden crédito, los tenedores de bonos son numerosos, heterogéneos y están muy dispersos, por lo que resulta muy complicado coordinar y establecer normas para una reprogramación de las obligaciones y por tanto, muy difícil su refinanciación. En el ámbito del sector financiero, la apertura al capital extranjero tuvo también una fuerte incidencia, sobre todo en los países donde las instituciones y las operaciones bancarias fueron objeto de procesos de desregulación que favorecieron la mayor libertad de actuación. Las reformas hacia la liberalización interna del sector y la mayor apertura de las transacciones financieras con el exterior, modificaron el funcionamiento de las entidades bancarias y estimularon un agresivo comportamiento en la captación de

ahorros y la concesión de préstamos, exponiendo a las instituciones a un amplio abanico de riesgos con efectos micro y macroeconómicos indeseables. La mayoría de los países de la región que liberalizaron cometieron en un primer momento el error de desregular total y abruptamente la tasa de interés y las operaciones de los bancos con la creencia de que el mercado se encargaría de corregir los desequilibrios, ignorando que en esas circunstancias, tal como sucedió, los bancos se concentrarían en el financiamiento de corto plazo y el mercado de largo plazo tardaría en desarrollar. Los procesos de liberalización llevados a cabo a menudo de forma repentina y sin regulación, propiciaron el crecimiento acelerado, pero ineficiente del sector. Facilitaron la incursión en nuevos mercados y el rápido incremento del crédito, pero a su vez disminuyeron la capacidad y disposición de los bancos para seleccionar apropiadamente las aplicaciones de sus préstamos. Se descuidó la supervisión prudencial y la construcción de un marco regulatorio para garantizar la solidez del sistema financiero interno en condiciones de mayor flexibilidad institucional, recursos foráneos en abundancia e inestabilidad macroeconómica, y no se crearon suficientes incentivos para que banqueros y supervisores dieran un uso adecuado de la información disponible. Esa situación condujo primero a la falta de liquidez, y luego, en dependencia de la magnitud del boom crediticio, a la insolvencia de varios sistemas bancarios en América Latina, poniéndose de manifiesto con mucha claridad la relación entre reforma financiera, incremento del flujo de capital, expansión del crédito interno y fragilidad bancaria en la región. Prácticamente en todos los casos, la combinación de apertura externa indiscriminada y desregulación del sector financiero en un contexto de inestabilidad macroeconómica devino en predominio de la financiación a corto plazo, alto riesgo en la cartera de activos bancarios y elevados índices de endeudamiento externo, y en varios países, en crisis financieras. La limitada capacidad del sistema bancario para captar ahorro y movilizar eficientemente los recursos se verificó en el bajo nivel de los indicadores representativos del grado de intermediación bancaria: el cociente crédito interno/PIB y depósitos bancarios/PIB. Adicionalmente, como los depositantes fueron muy propensos a retirarse rápidamente ante síntomas de merma en la capacidad de pago de las entidades bancarias, la demanda de depósitos fue también muy volátil. El resto de los acreedores externos de los bancos tampoco mostró una mayor disposición a comprometer recursos a largo plazo en la región, de ahí la debilidad que caracterizó al segmento de financiación a largo plazo en la mayoría de los países latinoamericanos y las consecuentes dificultades para financiar proyectos de inversión, refinanciar deudas vencidas y ajustar las economías ante choques internos y externos.

Las deficiencias estructurales de los sistemas financieros agravadas con la liberalización, y la volatilidad macroeconómica de la región, fueron las causas que explicaron la desconfianza de los depositantes y acreedores en la solvencia y liquidez de los sistemas bancarios. En otras palabras, primó el escepticismo por las imperfecciones específicas del sistema, y la incertidumbre en cuanto a tasas de interés, tipos de cambio, inflación, crecimiento, y otras variables cruciales para la solidez de los balances bancarios. El componente de riesgo en las carteras bancarias de la región es importante por algo tan elemental como el hecho que también continua siendo inestable el ambiente macroeconómico donde los bancos operan e invierten sus recursos. Si a ello se le añade la volatilidad de las fuentes de financiamiento externo con las que ejecutaron muchas de las operaciones, el potencial de riesgo es aún mayor. Por otra parte, si bien muchas de las operaciones activas de los bancos resultaron a priori inciertas, dadas las características del espacio en el que se efectuaron, otra cantidad, no despreciable, también lo fue a causa del comportamiento incompetente o especulativo de los propios funcionarios bancarios incentivado por la mayor libertad para operar, la gran afluencia de capitales externos, la deficiente regulación y la existencia de determinadas garantías oficiales para asistir a los bancos en problemas. Para enfrentar el incremento de la cartera de préstamos problemáticos, el estado general de la región no era, ni es, el óptimo pues muchos países mantienen un nivel inadecuado de existencias reguladoras de capital y liquidez debido a fallas de los sistemas de supervisión y regulación bancaria que no son capaces de detectar malos créditos y consecuentemente imponer topes a su expansión. Adicionalmente, muchos países de la región carecen de una infraestructura contractual y judicial que permita conocer con certeza qué parte del activo podrá ser recuperada, y garantizar que ante un impago, el deudor sea llevado a la corte, o resulte posible la apropiación del colateral bajo el cual se hizo el préstamo o la transferencia de otras propiedades del prestatario moroso. El elevado endeudamiento externo, además de la estructura de vencimiento de los pasivos y el alto riesgo en la cartera de activos internos, fue otro factor que le imprimió una notable incertidumbre a la actividad bancaria de la región en los noventa. La propagación de esquemas de liberalización que permitieron un fácil endeudamiento con el exterior o en los que resultó poco complicado burlar controles para las transacciones en divisas, los bajos niveles de ahorro interno para financiar proyectos de inversión a largo plazo, la preeminencia de monedas débiles que generaron desconfianza en los inversionistas extranjeros, y la presencia de regímenes monetarios que constituían en la práctica una especie de garantía implícita contra el riesgo cambiario, hicieron que los sistemas bancarios de Latinoamérica fuesen muy propensos al endeudamiento externo, y que por tanto se expusieran a un marcado riesgo de descalce monetario.

El alto porcentaje de deudas contratadas en moneda extranjera constituyó un grave problema cuando, llegado el momento acordado para liquidación o ante un retiro imprevisto de los acreedores, los bancos carecieron de liquidez para efectuar el correspondiente pago en divisas. Diversas limitaciones enfrentaron bancos latinoamericanos para servir sus deudas externas en el momento preciso que se les demandó. Entre las más comunes: un bajo coeficiente de encaje para las transacciones en divisas, atrasos importantes en la recuperación de los activos en divisas, y cambios en las cotizaciones (depreciaciones o devaluaciones) monetarias que incrementaron significativamente el costo de las obligaciones foráneas. Adicionalmente, restricciones de tipo macro impidieron o retardaron el apoyo del Banco Central para atender requerimientos en divisas de los bancos. Especialmente difícil fue la situación para los países en los que se había producido un franco proceso de dolarización de pasivos internos manteniendo sumas importantes de activos nominados en moneda nacional. En ellos, la volatilidad de los tipos de cambio o la inevitable devaluación fue muy dañina para los balances bancarios. En resumen, las reformas financieras tendientes a la liberalización interna y externa constituyeron un factor definitorio en la gestación y profundización de importantes problemas y debilidades en los sistemas financieros latinoamericanos. Originalmente, la explicación oficial del impacto negativo de las reformas se centró en la velocidad y esquematismo con el que se aplicaron éstas en la mayoría de los países, pero con el transcurso del tiempo resultó claro que fue, esencialmente, el sobredimensionamiento de las ventajas potenciales de la liberalización lo que hizo que se desestimaran, salvo escasas excepciones, el establecimiento de regulaciones a la entrada de capitales externos y la actuación de las entidades bancarias domésticas, y el uso de políticas complementarias para enfrentar eventuales problemas. De tal modo, importantes errores iniciales no fueron corregidos, y el efecto desestabilizador de las reformas escapó del control de las autoridades nacionales haciendo que perdurasen graves deficiencias en el desempeño financiero interno y externo de la región con repercusiones directas para la estabilidad económica y social. Haciendo una valoración integral de la dinámica de la inversión, el ahorro, el consumo, la balanza de pagos, el sector financiero y en general, de la estabilidad macroeconómica en la región, puede afirmarse que el resultado neto de la mayor apertura y liberalización financiera ha sido el incremento de la vulnerabilidad de las economías. Esa característica, que sintetiza los efectos de la liberalización en América Latina, se traduce en el grave peligro que supone para los países una ruptura en la entrada de capitales o una cuantiosa salida.

La inserción en mercados internacionales desregulados y especulativos acrecentó la volatilidad de las variables financieras e hizo que pequeños y aislados sucesos se transformaran en crisis de amplia magnitud y alcance, en virtud de las cuales naciones favorecidas con abundantes flujos de capital se vieron de repente inmersas en una situación de fuerte escasez y encarecimiento del financiamiento externo con severas afectaciones para su economía real y el sector financiero. Bruscas paradas llevaron a la situación extrema de suspender los pagos de la deuda externa o a demandar asistencia financiera internacional fuertemente condicionada. La vulnerabilidad de las economías creció a medida que lo hizo su integración al mercado financiero internacional, no solo porque con ella se incrementó la subordinación a flujos intrínsecamente inestables y fue mayor el contagio con crisis ajenas, sino además, porque con la integración se multiplicaron los costos de los errores cometidos en la aplicación de las políticas macroeconómicas, el aprovechamiento de los recursos financieros y la regulación de la actividad de los sistemas financieros domésticos. Así, al ser resultado de una compleja interacción entre la situación económica y política, la acción de gobiernos y agentes privados, y los factores exógenos, tanto la probabilidad de crisis como la capacidad de respuesta ante ellas fue casi impredecible. PROPUESTAS DE POLITICAS. Aunque el marco conceptual y la efectividad de las medidas para disminuir la vulnerabilidad y evitar crisis depende de las características estructurales, el prestigio y capacidad de las instituciones públicas, y de la trayectoria de cada economía, se identifican un conjunto de elementos que, si bien por si solos no son la panacea y resultan complejos en su concreción, no pueden ser soslayados en ninguna estrategia que pretenda ganar fortaleza financiera y estar en mejores condiciones para responder a las perturbaciones externas que se presenten. Los mismos están asociados a la concepción, el ritmo, la secuencia, la regulación, y el marco macroeconómico de las reformas financieras, y de una u otra forma expresan la necesidad de lograr un equilibrio entre la acción del Estado y las fuerzas del mercado. Entre ellos se destacan: Ø Mayor consistencia y estabilidad de las políticas fiscal y monetaria. En materia fiscal es importante que la afluencia de capitales no alimente cuantiosos déficits presupuestarios. Un incremento transitorio de los ingresos, producto de una avalancha de flujos externos, no debe ir acompañado de una expansión de los gastos en magnitudes difíciles de revertir pues ello incrementa la vulnerabilidad ante una brusca suspensión del financiamiento, y obliga a un sorpresivo y procíclico ajuste fiscal.

Por el contrario, la política fiscal como instrumento que afecta el ahorro nacional debe concebirse teniendo en cuenta la eventual necesidad de compensar cambios en las corrientes de capital externo, y la respuesta no debe ser el recorte indiscriminado de los gastos sociales siguiendo pautas prefijadas por un organismo internacional. Es conveniente la adopción de metas fiscales precautorias para que el presupuesto tenga un comportamiento anticiclíco, es decir en períodos favorables generar superávits para contar con recursos excedentarios suficientes en caso de contracción del financiamiento externo. En aras del saneamiento de las finanzas públicas, deben también preservarse los criterios de solvencia y liquidez en las cuentas públicas, lo que incluye, además del mantenimiento de presupuestos realmente balanceados, una buena administración de la deuda pública en términos de su perfil de financiamiento, composición monetaria y de plazos. Asimismo, el establecimiento de márgenes prudenciales de endeudamiento público es fundamental para evitar tensiones en el sistema financiero pues el incremento de la demanda de crédito por parte del sector público ejerce presiones al alza de la tasa de interés interna socavando la calidad de la cartera de activos bancarios. Con relación a la política monetaria y cambiaria se justifica un manejo muy especial por el impacto que la misma ha tenido en el desencadenamiento de crisis financieras, el desarrollo de procesos inflacionarios, el deterioro de la competitividad y en otros sucesos muy negativos experimentados por las naciones latinoamericanas. Pese a que no hay dudas que el tipo de cambio constituye una variable clave de la economía, no puede aseverarse cuál es el sistema más adecuado para atender requerimientos coyunturales y de largo plazo en los distintos países pues no existe ninguno que exonere a las autoridades de cometer errores. En ese sentido se señalan disímiles argumentos a favor y en contra de las modalidades de tipo de cambio fijo y flexible. Al margen de la validez de los criterios teóricos que se esgrimen, y de los méritos e inconvenientes que objetivamente han demostrado los diferentes sistemas cambiarios en ciertas coyunturas, la elección de uno u otro debe hacerse examinando con sumo cuidado las características estructurales del país, el nivel y composición del endeudamiento, el historial inflacionario, la fortaleza y capacidad de ajuste de las instituciones, y el tipo y grado de inserción de la economía al comercio y las finanzas internacionales. Asimismo, es muy importante la disposición y capacidad real del gobierno de mantener a largo plazo el régimen que se decida instituir pues ello disminuye la incertidumbre cambiaria para los inversionistas extranjeros y le imprime mayor estabilidad al flujo financiero.

Es esencial lograr la coordinación entre las diferentes políticas - monetaria, fiscal y de administración de deuda pública- para hacerlas compatibles con el esquema cambiario elegido, a fin de evitar inconsistencias que desemboquen en crisis monetarias en cualquiera de sus manifestaciones. Ø Fortalecimiento del sistema bancario. Aunque la inestabilidad y crisis financieras están muy vinculadas a desequilibrios de índole macroeconómica, una macroeconomía estable no resulta suficiente para preservar la salud del sector, se requiere además un perfeccionamiento de los procedimientos y la legislación nacional que fomente la eficiencia, la disciplina y la trasparencia en la gestión de bancos y entidades financieras. Una regulación y supervisión consistente es particularmente importante en situaciones de desregulación y grandes entradas de capital pues ellas crean incentivos para que banqueros, accionistas, y en general participantes del mercado utilicen eficientemente la información y actúen con más prudencia. Fortalecer el marco regulatorio del sector bancario para preservar los principios de solvencia y liquidez implica entre otras cosas: limitar las posiciones abiertas netas en moneda extranjera, disminuir la concentración crediticia, adecuar las normas de capital al riesgo crediticio y de mercado, incrementar los requisitos de liquidez, restringir los préstamos conectados y establecer requerimientos más expeditos para la entrega de información. Por su parte, la supervisión sistemática del funcionamiento de las instituciones y del cumplimiento de las regulaciones, coadyuva a impedir que las dificultades ganen fuerza, se propaguen a todo el sistema y se torne muy compleja o imposible su solución. Para que realmente la supervisión sea efectiva debe conferírsele mayor poder, recursos y autonomía a los supervisores, y es fundamental que las decisiones del órgano supervisor sean tomadas sobre bases objetivas y sin injerencias de carácter político o de otro tipo. Otra cuestión a considerar con relación al fortalecimiento del sistema financiero es la forma en que debe manejarse la entrada de entidades foráneas al sector pues no siempre políticas apresuradas y excesivamente permisivas son compensadas con óptimos resultados. La mayor eficiencia, liquidez y capacidad para diversificar y controlar riesgos que se aspira con la apertura al capital extranjero puede resultar temporal o inalcanzable si ésta no se hace de forma cuidadosa y creando suficientes salvaguardas institucionales. Un súbito aumento de la competencia extranjera puede forzar a los bancos nacionales a incrementar la exposición al riesgo y reducir la calidad de su cartera de activos en aras de expandir la actividad y no perder participación en el mercado; y

también provocar que pierdan cuentas de bajo riesgo y alta rentabilidad vinculadas a clientes transnacionales. Paralelamente, el financiamiento a la pequeña y mediana empresa puede experimentar serias afectaciones con el debilitamiento de las entidades nacionales ya que, por sus características, estos imprescindibles agentes del panorama económico latinoamericano resultan poco atractivos para los bancos foráneos. Ø Apertura ordenada y selectiva de la cuenta capital. La apertura, aunque deseable, debe hacerse con una gran dosis de cautela considerando un conjunto de parámetros que van desde la capacidad de absorción de la economía y la estructura y monto de la deuda externa, hasta la sostenibilidad del régimen cambiario imperante y la fortaleza del sistema financiero doméstico. Además, la liberalización no tiene necesariamente que ser total pues determinadas transacciones pueden continuar reguladas mientras el resto se liberaliza. Una estrategia de financiamiento externo selectiva que favorezca flujos estables a largo plazo, y que limite al máximo aquellos de corto plazo, es siempre ventajosa. Es positivo, en particular, privilegiar la inversión extranjera que contribuya a la formación bruta de capital y a la producción de bienes y servicios transables; que sea portadora de nueva tecnología, y provea un efectivo acceso al mercado externo, de modo tal que garantice la competitividad de las exportaciones y su sostenida expansión. Ello fortalece la capacidad de pago del país, disminuye la dependencia hacia fuentes externas de financiamiento y posibilita la inserción de la economía a las ramas más dinámicas de la producción y el comercio mundial. La utilización de ciertas barreras para incidir tanto en el nivel como en la composición del flujo de capital y al mismo tiempo alentar su utilización más productiva, aunque constituye un tema polémico, es recomendable sobre todo para controlar corrientes que son muy perjudiciales dada su volatilidad e impacto sobre el tipo de cambio real. Los controles pueden ser factibles tanto para las entradas como para las salidas y asumir diversas modalidades, entre ellas: impuestos sobre depósitos bancarios a corto plazo, coeficientes de reserva obligatoria, establecimiento de licencias para la compra de títulos por extranjeros, límites al crédito al consumidor y períodos obligatorios antes de permitir la repatriación de capitales. Ø Fomento del ahorro interno privado. Por la incidencia que una menor tasa de ahorro tiene en el incremento del déficit en cuenta corriente y la mayor dependencia que genera hacia el financiamiento externo, un aspecto que merece la máxima atención de las autoridades económicas es la aplicación de programas que permitan fomentar y canalizar eficientemente el ahorro del sector privado nacional.

Para esa compleja tarea se dispone de pocos y costosos instrumentos pero, indiscutiblemente, los puntos de partida para acometerla son la consolidación de la estabilidad macroeconómica y el fortalecimiento del sistema financiero y bancario. Ambos aspectos resultan determinantes para afianzar la confianza de los reales y potenciales ahorristas, más aún en condiciones de apertura financiera donde éstos tienen mayores opciones para invertir su capital en el exterior siguiendo criterios de rentabilidad y seguridad. Frente a una perspectiva económica favorable, credibilidad de la política económica del gobierno, instituciones financieras solventes y ofertas de inversión rentables, los agentes nacionales se verán animados a incrementar su ahorro con lo cual aumentará la disponibilidad de recursos internos para financiar la inversión, y disminuirán los riesgos implícitos en la utilización de capital foráneo. En resumen, el conjunto de medidas antes propuestas constituyen puntos indispensables de la agenda a desarrollar por las autoridades públicas latinoamericanas, así lo avala la peligrosa inestabilidad financiera que experimentó la región durante varios momentos del pasado decenio y las inciertas perspectivas que se vislumbran en materia de financiación internacional para el corto y mediano plazo. Sin embargo, es innegable que cualquier esfuerzo interno por lograr una mayor estabilidad y autonomía financiera no será efectivo si paralelamente no se producen modificaciones en el ámbito de las reglamentaciones e instituciones financieras internacionales. Se impone una reforma de las normas y procedimientos que regulan la actividad de las instituciones financieras, no solo de aquellas que fungen como principales intermediarias de las corrientes de capital privado y expanden la liquidez a escala mundial, sino también de las que fueron concebidas hace más de 50 años para velar por la estabilidad del sistema monetario y financiero internacional pero que, respondiendo a intereses de las naciones más desarrolladas y con una visión parcializada en los ajustes que promueven, no han sido capaces de atender los requerimientos de los países que conforman el grueso de su membresía. Pretender un nuevo “Bretton Woods”, aunque legítima, es una aspiración utópica por lo éste representó en la conformación de un patrón diferente para las relaciones monetarias y financieras. Para ello hizo falta una confrontación bélica que definiera la hegemonía indiscutible de Estados Unidos y, como resultado, la supremacía del dólar. Hoy la correlación de fuerzas al interior del grupo de las economías altamente industrializadas es distinta, no puede plantearse la existencia de una hegemonía absoluta en términos económicos, y el capital transnacional exige plena libertad de movimiento, por lo tanto las negociaciones serían más arduas y menos predecibles. Adicionalmente, a los países en desarrollo se les niega la posibilidad real de hacer valer sus derechos y ejercer fuertes presiones para el establecimiento de un orden monetario internacional menos contradictorio.

Aunque hay consenso en torno a la pertinencia de cambios y muchos abogan por una “nueva arquitectura financiera internacional”, las posiciones en relación con ciertas cuestiones medulares son variadas y al respecto existen muchas interrogantes para las que no se tiene respuestas concluyentes. Algunas preguntas definitorias son: ¿quién debe liderar el proceso de reformas?; ¿cómo hacer conciliar mercados financieros cada vez más sofisticados y dinámicos con la presencia de instituciones cuya función fundamental sea velar por la distribución y estabilidad de la liquidez internacional?; ¿cuál régimen monetario es el más apropiado para economías expuestas permanentemente a la libre movilidad de capitales?; ¿qué tan conveniente resulta continuar destinando recursos para auxiliar a países en crisis que han cometido reiteradamente errores de políticas?; y ¿por qué medidas que han sido eficaces para controlar crisis en unos países no lo han sido en otros?. Las respuestas a esas y otras preguntas exigen inteligencia, voluntad, audacia, y algo muy importante, realismo, pues lo que más puede aspirarse en las actuales circunstancias es tratar de lograr un entorno financiero más equilibrado y sostenible, donde las crisis como fenómeno consustancial al sistema sean menos frecuentes y profundas, e incluso puedan ser eventualmente anticipadas. En esa dirección pueden hacerse varias propuestas: v Modificar el funcionamiento de los organismos financieros internacionales. Más que nuevas instituciones que sustituyan o complementen las actuales, lo que se requiere es la adecuación de estas últimas a las circunstancias imperantes para que así puedan cumplir un rol positivo en el manejo de la liquidez internacional y en el suministro de recursos para el desarrollo. Ello, además de ser viable, permitiría aprovechar la experiencia consolidada por esas instituciones en el campo monetario y financiero. Las instituciones de Bretton Woods han sido cuestionadas básicamente porque su financiamiento no responde a las expectativas de este grupo de países que son los que constituyen el grueso su membresía; tanto por la cantidad como por la calidad, sus aportes financieros han quedado por debajo de las necesidades y aspiraciones de los mismos. Con relación a la cantidad, lo más criticado es la cuantía de los recursos transferidos y el mantenimiento durante períodos prolongados de signos negativos en los flujos netos. En cuanto a la calidad, no sólo es cuestionable el elevado costo en términos de tasas de interés y los reducidos plazos de amortización y gracia que se imponen, sino además el fuerte acondicionamiento a que está sujeto el financiamiento proveniente de estas fuentes y más aún, la percepción tan negativa que tienen estos organismos acerca de la capacidad de los gobiernos nacionales para diseñar políticas autónomas de desarrollo económico y enfrentar situaciones de crisis.

Resulta indispensable ampliar los recursos del FMI de modo tal que pueda garantizar asistencia regular y responder efectivamente en momentos de crisis. Pero esto último no debe significar que el Fondo continúe fungiendo como el organizador y líder de operaciones de salvamento al estilo de un prestamista de última instancia, ni mucho menos que se atribuya un poder excesivo sobre los gobiernos, sino que, fortaleciendo sus diferentes servicios o creando otros, cumpla mejor la función de prevención en los países que corren mayor riesgo, suavice los efectos adversos de las crisis cuando éstas resulten inevitables y evite su propagación a otras economías. Prevenir siempre es mejor que intervenir cuando ya los problemas hacen crisis pues los paquetes de rescate, aunque importantes, son muchas veces tardíos y no logran salvar a las economías, y mucho menos compensar el impacto real de las crisis en el plano social. Respecto a la condicionalidad se impone un examen radical pues, aunque identifica políticas erróneas de los gobiernos en áreas donde existe consenso y en las que los organismos financieros tienen suficiente capacidad y experiencia, resulta muy cuestionable por el tipo, alcance y secuencia de las medidas que propugna, y además, porque se concibe e instrumenta sin la adecuada profundidad y especificidad que requieren las respectivas economías. Por esas razones urge una revisión de la condicionalidad que: limite su radio de acción e impida que trascienda a esferas muy sensibles para la soberanía de las naciones; no obligue a los países a tomar medidas muy restrictivas que, aunque oportunas para afrontar determinadas coyunturas financieras y monetarias, no son deseadas ni convenientes por su elevado costo económico y social; y permita un acceso rápido a los recursos de la institución. v Mayor supervisión, regulación e información. Con el objetivo de evitar que inversionistas e intermediarios financieros asuman riesgos excesivos e influir en la calidad y el monto del crédito que se moviliza internacionalmente, es necesario desarrollar mecanismos y técnicas de supervisión prudencial. El manejo adecuado de los riesgos no sólo confiere estabilidad al flujo financiero sino, además, posibilita en mayor medida la prevención de crisis en mercados que se caracterizan por una fuerte integración y volatilidad. En el área bancaria y bajo los auspicios del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea se establecieron en 1997 los “Principios Básicos para una Supervisión Bancaria Efectiva” que contienen criterios y prácticas a observar por las naciones con vistas a generar sistemas financieros sanos y eficientes. Otros órganos en estrecho vinculo con el Banco Internacional de Pagos de Basilea, conjuntamente con diversos grupos de supervisores financieros y asociaciones del mercado de valores, también velan por el cumplimiento de normas contables en los bancos y entidades financieras.

El problema no radica entonces en la ausencia de entidades que realicen la labor de supervisión, sino en la forma en que ésta se ha desarrollado. La supervisión y regulación internacional de la actividad bancaria y financiera no han sido eficientes, hay que mejorarlas y completarlas en correspondencia con el actual entorno financiero para que funjan como un mecanismo de precaución y alerta ante las conmociones que causan las cuantiosas e inestables corrientes de capital que se mueven entre los países. Otro elemento que favorecería la oportuna supervisión y regulación internacional, y en consecuencia la actividad de prevención de crisis, es la disponibilidad de información fidedigna y sistemática sobre el estado de la economía y las finanzas de los países. Suplir las asimetrías y la falta de transparencia de la información es una ardua tarea y en su ejecución deben comprometerse los organismos financieros internacionales y otras entidades que constituyen puntos de referencia significativos para la diversificación de las carteras financieras y la toma de riesgos. v Un enfoque diferente de la deuda externa. El manejo que recibe el problema de la deuda del mundo en desarrollo no se corresponde con la gravedad de la situación, y solo un número reducido de naciones de muy bajos ingresos y altamente endeudadas son beneficiadas con esquemas de condonación. El resto de las naciones, incluidas las de medianos ingresos, como los mayores deudores de Latinoamérica, continúan intentando aliviar su deuda a través de los tradicionales esquemas de renegociación y conversión en condiciones desventajosas. El tema exige un tratamiento nuevo por parte de los acreedores privados y oficiales. Tiene que ser más justo en la distribución de los costos del ajuste y más efectivo en las alternativas que considere, sin excluir la suspensión de pagos con anuencia internacional en países que muestren graves signos de falta de liquidez ante una fuga incontenible de capitales. Acciones de esta naturaleza requieren la acción coordinada y cooperativa de acreedores y deudores, y paralelamente la creación de un marco imparcial de carácter internacional y con suficientes atribuciones para organizar procesos ordenados de reprogramación y refinanciación de deudas e incluso aplicar los principios fundamentales en materia de insolvencia en el caso de una moratoria. En síntesis, más transparencia, regulación, supervisión y un manejo equilibrado de la deuda externa, constituyen puntos centrales de la “nueva arquitectura financiera internacional”, y en la compleja tarea de concretarlos están involucradas las mismas instituciones, privadas y oficiales, a las que en gran medida se les acusa de exacerbar la inestabilidad e incertidumbre que impera en el sistema monetario y financiero internacional.

CONSIDERACIONES FINALES. Que la incertidumbre y la inestabilidad dominen el panorama latinoamericano no debe representar un freno para que las naciones que integran la región continúen arriesgándose en el intento de aprovechar al máximo la mayor afluencia de capitales hacia los países en desarrollo, más aun teniendo en cuenta la imperiosa necesidad de financiamiento externo que las caracteriza y las escasas opciones que les brindan las fuentes oficiales. Pero tienen que hacerlo con la convicción de que mientras su desempeño no mejore sustancialmente en términos de deuda externa, credibilidad y consistencia de las políticas macroeconómicas, supervisión de los sistemas financieros, y reglas para el tratamiento del capital privado nacional y extranjero, la posibilidad que se produzcan fuertes desequilibrios monetarios, bancarios y financieros con graves consecuencias se acrecentará con independencia de la real influencia que otros factores externos puedan ejercer. En consecuencia, existe un campo de acción relevante para las políticas nacionales y el mayor reto que tienen ante sí las autoridades es el diseño adecuado de las mismas para que los recursos internos y externos, actuales y potenciales se vinculen de forma estable a las necesidades del país sin tener que recurrir, ante una brusca salida de capitales, a recetas impuestas desde el exterior que resultan muy costosas económica y políticamente. Paralelamente, pese a que la lista de recomendaciones en materia de cooperación internacional podría ser muy extensa en correspondencia con los problemas actuales y previsibles que enfrentan las economías, se impone un sentido pragmático acerca de las posibilidades que realmente están al alcance de los países y de lo que sin grandes conmociones y trabas podría lograrse en ese campo. Las reglas del juego están básicamente definidas y lo que debe intentarse es su mejor adecuación para que las economías en desarrollo funcionen en un clima de mayor seguridad y estabilidad, y las políticas nacionales, con mayor autonomía, cumplan la función que les corresponde en el logro de los objetivos fundamentales para el desarrollo económico y social.

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