Cecilia BraslavskyGustavo Cosse

Funcionarios del Ministerio de Cultura y Educación de laRepública Argentina. Profesores en FLACSO/Argentina y enlas Universidades de Buenos Aires y Luján respectivamente.Las opiniones vertidas en este texto no comprometen a lasinstituciones en las que se desempeñan.

Las Actuales Reformas Educativasen América Latina: Cuatro Actores,

Tres Lógicas y Ocho Tensiones

Nº 5

Buenos Aires - Julio de 1996

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LAS ACTUALES REFORMAS EDUCATIVAS EN AMERICA LATINA:CUATRO ACTORES, TRES LOGICAS Y OCHO TENSIONES

Cecilia Braslavsky y Gustavo CosseBuenos Aires - Julio de1996

PRESENTACION

Los autores de este trabajo nos considerábamosinvestigadores profesionales. No viene a cuentorelatar aquí nuestra historia laboral, pero sí indicaralgunos rasgos que determinan la perspectiva desdela cual se escribe este texto. En la década de los ’80,estábamos dedicados a la generación de conoci-mientos. Compartíamos esa tarea con una serie decolegas latinoamericanos de la Argentina y de otrospaíses de América Latina, con quienesintercambiábamos documentos y reflexiones. Porotra parte, alternábamos las tareas de investigacióncon las de formación de posgrado. La inmensamayoría de nosotros habíamos sido excluídos de lasUniversidades Nacionales por los gobiernos milita-res. Los autores trabajábamos en las sedes deArgentina y Ecuador de la FLACSO (FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales), uno de losnuevos centros de producción y distribución de cono-cimientos acerca de la sociedad y el Estadoen la región, con características peculiares respectode las Universidades: ausencia o escasez definanciamiento regular para el pago de salarios,funcionamiento centrado en la ejecución deprogramas y proyectos de investigación y dedocencia, fuerte articulación a los circuitos interna-cionales de producción de conocimientos, orienta-ción progresiva hacia la investigación para la toma dedecisiones, pretensiones de pluralismo y excelenciaacadémica.

Los procesos de democratización de América delSur trajeron para nosotros la posibilidad de inserciónen los procesos de diseño y desarrollo de políticaspúblicas del sector educación. Esta posibilidad nofue un hecho aislado o personal.

Formó parte de un significativo movimiento de ungrupo relativamente numeroso de intelectuales ha-cia la acción. Dicho movimiento sería uno de los

tantos indicadores de la emergencia, también enAmérica Latina de una nueva estructura ocupacio-nal, una de cuyas categorías sería la de los “analistassimbólicos”(1).

Según Brunner y Sunkel (1993) los investigadoressociales latinoamericanos -o al menos un sector deellos- formarían parte de esta emergente categoríade analistas simbólicos, que estarían en“...disposición de producir, transportar, usar yaplicar conocimientos para la identificación,resolución y arbitraje de problemas; (y que tendrían)la habilidad de manipular conocimientos para elcumplimiento de esas funciones, sea por sí mismoso mediante la identificación de otros analistas,equipos o redes que pueden disponer de esos cono-cimientos” (p. 12).

Los analistas simbólicos se diferenciarían de losfuncionarios tradicionales por su conciencia acercade la relación entre conocimiento y poder y su convic-ción acerca de que poseen conocimientos relevan-tes para el ejercicio efectivo del poder.Desde este posicionamiento, y acostumbrados a lamarginación y al disenso, intentarían mantener unacierta distancia crítica respecto de otros actores quetambién se insertan en el Estado, aunque con otrossaberes, menos específicos en relación a loscampos o áreas de acción en los que cada analistasimbólico se desempeña. Al mismo tiempo,procurarían establecer una lógica de interacción conlas estructuras jerárquicas de gobierno, antes queuna lógica de subordinación u obediencia.

El mantenimiento de esta distancia críticay el esfuerzo por horizontalizar las tomas dedecisiones no les resultarían nada sencillosni hacia adentro, ni hacia afuera del Estado, yaque rompería con aspectos de la cultura política

1 La metodología utilizada es sencilla. Se formuló una pauta de entrevista con la cual se entrevistó a los colegas mencionados en la notasiguiente. Atento a las altas responsabilidades en Gobiernos u organismos internacionales de varios de ellos, garantizamos que no habríarefencias personales a los puntos de vista expresados. Pero corresponde señalar que muchas de las ideas que se plantean o desarrollanaquí recogen sugerencias o ideas recogidas en las entrevistas.

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2 Agradecemos muy especialmente el tiempo que nos brindaron los colegas entrevistados. Entre paréntesis se indican dos de susprincipales ámbitos de actuación, el de definición y ejecución de políticas públicas y el de investigación: José Joaquín Brunner (FLACSO-Ministerio Secretaría General de Gobierno de Chile), Cristián Cox (CIDE-Ministerio de Educación de Chile), Iván Núñez (PIIE-Ministeriode Educación de Chile), Daniel Filmus (FLACSO-Secretaría de Educación de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires), DanielHernández (CEDEL-Ministerio de Educación de Argentina), Francisco Dellich (CLACSO-Ministerio de Educación de Argentina), GermánRama (CEPAL-CODICEN Uruguay), Pedro Ravela (CEPAL-COCIDEN/Uruguay), Sonia Scaffo (Universidad Católica del Uruguay-COCIDEN/Uruguay) y Esther Mancebo (FLACSO-COCIDEN/Uruguay).

tradicional (Coll, C., 1995), contribuyendo-junto a cambios que intentan sectores de lasestructuras partidarias, traccionados por lademanda social de modernización del sistemapolítico-, a contrarrestar tendencias a la“hiperpartidización” y burocratización autoritaria delas prácticas gubernamentales y estatales.

Como consecuencia de algunas de lascuestiones expuestas, los analistas simbólicostenderían a promover la construcción depolíticas de Estado, que perduren más allá de lasgestiones de gobierno, no sólo por una cuestión deconvicción acerca de su necesidad, sino también-y tal vez fundamentalmente- porque ese tipo depolíticas serían más convenientes para el manteni-miento y la ampliación de su influencia.

Tanto en el espacio de la elaboración, conducción ypuesta en práctica de políticas educativas de Chile,Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medidaMéxico, y, en cierto grado, otros países, seencuentran estos “analistas simbólicos”, uno de cu-yos grupos puede ser denominado el de los “investi-gadores o intelectuales reformadores”. Los miem-bros de este subgrupo proceden deinstituciones como FLACSO y el CEDEL en laArgentina, CEPAL en el Uruguay, las FundacionesCarlos Chagas y Getulio Vargas de Brasil, FLACSO,el CIDE y el PIIE chilenos. Este perfil profesionalcomparte ciertos modos de encarar y de analizar losprocesos de Reforma Educativa, por cierto con susvariantes derivadas de su diversidad deposiciones políticas, teóricas, e ideológicas.

Estos analistas simbólicos construyeron suvisión de los sistemas educativos y trazaron grandeslíneas para su transformación en el contexto de unsignificativo crecimiento de ONGs, organismos re-gionales internacionales autonómos (como FLACSO),instituciones privadas o "federaciones" de institucio-nes académicas independientes (comola CLACSO y el CSUCA) que jugaron un papelrelevante en el análisis de las estructuras yprocesos sociales y políticos. En algunos países,esta emergencia estuvo relacionada con lasdificultades de diverso tipo para que las Universida-

des jugaran ese papel. En América del Sur, esaemergencia constituyó una respuesta a la desapari-ción de las Universidades nacionales para elejercicio del pensamiento autónomo y de lainvestigación, derivada de las políticas de losregímenes militares autoritarios. Dichas políticastransformaron a las Universidades Nacionales en“no elegibles” para las fuentes financieras delprimer mundo.

Las ONGs, organismos regionales, instituciones pri-vadas y federaciones se beneficiaron fuertemente deesa situación. En primer lugar, por el flujo de recursosque recibieron, pero en segundo lugar, porque lasexigencias de calidad y universalidad de algunos desus financiadores constituyeron unimpulso adicional para una necesaria renovación delpensamiento latinoamericano en términos de nivelesde análisis, paradigmas y propuestas de transforma-ción, así como la emergencia del perfil de trabajado-res simbólicos, que luego se insertaron en muchoscasos en los organismos estatales como“intelectuales reformadores”(2).

El presente documento pretende recuperaralgunas reflexiones producidas por estos“investigadores reformadores” acerca de algunosaspectos de las dinámicas establecidas paraatender los desafíos educativos reconociendo enellas algunos elementos facilitadores y otrosobstaculizadores en orden a viabilizar las reformaseducativas en curso en América Latina. El foco de lasreflexiones serán los procesos de reformaeducativa de Chile, Argentina y Uruguay, sin por ellodescartar referencias a otras en curso, por ejemploen Brasil y en la República Dominicana.

Para eso se apoya en la experiencia vivida pornosotros mismos, en comentarios y conversacionesincidentales con múltiples colegas y en 10entrevistas a algunos de nuestros “viejos”conocidos reencontrados.

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En el primer apartado, comenzaremos porcaracterizar el escenario educativo contemporáneocomo de resurgimiento de las reformas educativas.En el segundo apartado, intentaremos especificar unaspecto común a los contextos en que dichasreformas tienen lugar: la pretensión de reformaral Estado. En el tercer apartado, presentaremosalgunos de los elementos obstaculizadores yfacilitadores de las reformas educativas, organi-zados como “tensiones”, desde la perspectiva delos “intelectuales reformadores”. Finalmente,intentaremos presentar algunas conclusionesrespecto de las culturas en pugna detrás de lastensiones que se manifiestan en los procesos degestión de las reformas educativas.

I. EL RESURGIR DE LAS “REFORMASEDUCATIVAS”.

Los sistemas educativos de la región nuncaestuvieron estáticos. Después de la ola de reformaseducativas producidas en articulación con laspropuestas de la Alianza para el Progreso en ladécada de los ’60, tuvieron lugar diversos procesosde transformación producidos como resultado deciertas políticas públicas orientadas a modificaralgunos aspectos de su funcionamiento. Por otraparte, y al mismo tiempo, se produjeron tambiénciertos procesos de transformación como resultadode la acción de los actores de la cotidianeidadeducativa -directores, padres, alumnos, docentes-en numerosas instituciones, que no siempreestuvieron explícita y claramente articulados a losprimeros.

Iniciadas en la década de los ’60, existieron ypersisten en América Latina una serie de políticas yestrategias efectivas en la determinación de uncambio en las relaciones entre el centro deconducción de los sistemas y cada una de lasinstituciones que ofrecen servicios educativos.Los procesos de descentralización llevadosa cabo en varios países de la región, la municipaliza-ción ensayada en otros y la desconcentraciónde funciones iniciada en terceros son algunasde las políticas y estrategias que contribuyerona dicho cambio. Si bien estas políticas yestrategias estuvieron discursivamente fundamen-tadas de muy diversa manera y también ejecutadasa muy distintos ritmos y con peculiaridadespropias de cada caso, en la mayor partede ellos persiguieron objetivos económico-financie-ros, en particular el mejoramiento del equilibriofiscal.

Entre los procesos de transformación producidoscomo resultado de la acción de los actores de lacotidianeidad educativa, emergió una situacióndiferenciada. Por un lado, en algunas institucionesse comenzó a gestar un proceso de construcción demayor autonomía institucional, como resultado delcual comenzaron a tomar decisiones acerca de as-pectos curriculares y gestionales, que en algunoscasos pueden calificarse como productorasde calidad y equidad. Por el otro, un número tal vezmayor de instituciones consolidó estilos defuncionamiento orientados al cumplimiento rutinizadode actividades, con pérdida del sentido de los fines,contribuyendo a su deterioro.

El resultado fue el agravamiento de algunos delos viejos problemas del sistema educativo en lossegmentos dedicados a la atención de las pobla-ciones más pobres; y la emergencia de otrosnuevos, fuertemente ligados a la fragmentación delos sistemas como tales. Para enfrentar estasituación, algunos países y administracionesdescentralizadas comenzaron a ejecutar políticas yestrategias para reorganizar o inventar ciertosdispositivos de orientación y regulación delfuncionamiento de los sistemas educativos. Elgobierno pinochetista puso en marcha el PER(Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar).La Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aireselaboró un nuevo Diseño Curricular.

La recuperación de la democracia en el casode América del Sur, y la generalizada aceptación denuevas reglas de juego en el contexto económicointernacional, tales como la globalización de laeconomía y el desafío de la competitividadinternacional, hicieron aparecer estos esfuerzosde políticas y estrategias parciales como abso-lutamente insuficientes para lograr el tipo deeducación demandado para toda la población. Enconsecuencia, reaparecieron en América Latina losdiscursos de la “reforma educativa”.

Aún cuando en varios países -por ejemplo Chile,y menos consecuentemente también en laArgentina, República Dominicana, y otros- estosnuevos discursos se presentan a sí mismos evitandola convocatoria a una “reforma educativa”, tienen engeneral la pretensión de reemplazar un patrón decambios erráticos y discontinuados por otro de tipoincremental y continuo (Cox, C., 1994); compartencon los de la década de los ’60 el albergar propuestascomprensivas sólo que esta vez más orientadashacia la reconversión que hacia la expansión.

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3 Véanse, por ejemplo, las nuevas leyes generales de educación en la Argentina, 1993; Colombia, 1994; Chile, 1991; México, 1993;Paraguay, 1992; o el Plan DECENAL de Educación en República Dominicana, 1992.

4 A esta altura del texto, coviene aclarar que se reserva el témino "reforma educativa" para hacer referencia al conjunto de políticas públicasorientadas a producir cambios en los procesos y servicios educativos, en tanto el término transformación se emplea para designar loscambios que tienen lugar en ellos, ya sea o no por acción de las políticas educativas.

Muchos de los nuevos discursos parecen tenerla intención de “refundar” las formas a través delas cuales las sociedades satisfacen sus necesida-des educativas. Ya no se trata de proponer la expan-sión de lo existente, o su mejoramiento através de tal o cual política o estrategia (descentrali-zación, municipalización, nuevo currículum, siste-mas de evaluación), sino de repensar al conjuntode dispositivos discursivos, normativos einstitucionales que regulan y configuran la educa-ción. En cierto sentido, está en cuestión la propiaexistencia de los “sistemas educativos nacionales”, através de la generación de nuevos mecanismos deregulación y de su nueva configuración que podríantransformarlos en redes casi irreconociblesrespecto de sus ancestros.

Un indicador de dicha intención refundacional es lafuerte presencia en la región de nuevas leyes deeducación general o la adopción de amplios planesnacionales de reforma, que incluyen principios ypropuestas organizacionales, administrativas,curriculares y pedagógico-didácticas diferentes a lascaracterísticas de etapas anteriores(3).

Numerosos autores se han encargado deinvestigar y de reflexionar acerca de las tendenciasde transformación y reforma educativa(4). Sinembargo, la producción bibliográfica muestraciertas descompensaciones. En tanto algunosaspectos están más considerados, otros permane-cen significativamente ausentes, o apenas si ameritanun par de páginas en el marco del tratamiento de otroconjunto de cuestiones.

En términos generales, puede decirse que seencuentran numerosos trabajos nacionales yalgunos trabajos regionales acerca del qué, el porqué, y el para qué de las transformaciones yreformas (Véase por ejemplo Carnoy, M. y C. deMoura Castro, 1996 y Reimers, F., y L. Tiburcio,1994), pero una muy escasa producción respecto dequiénes y cómo las están llevando a cabo, con quéfacilidades y con qué dificultades.

En este último orden de ideas, se encuentranalgunos intentos por narrar y reflexionar acerca de la

articulación existente y deseable entre distintos acto-res a la hora de producir definiciones acerca de laspolíticas y estrategias a seguir en el sector educación(Véase por ejemplo FLACSO y otros, 1995 y Coraggio,J.L., 1995); o sobre los paradigmas propios de laadministración educativa desde perspectivas con-ceptuales (Sander, B., 1996) pero muy pocos pordescribir y reflexionar qué es lo que ocurre con lasprácticas de los actores en la cotidianeidad del dise-ño y de la puesta en práctica de las políticas educa-tivas en los niveles superiores e intermedios de laadministración pública.

La mayor parte de las investigaciones existentes secentran en el nivel de análisis del sistema educativocomo un todo, de cada institución escolar o de lasaulas; no en el nivel de análisis de la gestiónmunicipal, provincial o nacional. Recientemente, al-gunos grupos investigaron algunos procesosespecíficos de la gestión pública, tales como laincorporación de conocimientos (Véase, porejemplo, Brunner, J.J. y G. Sunkel, 1993 y Briones,G. y otros, 1993), y equipos responsables de algunagestión, intentaron recuperar lo hecho introdu-ciendo componentes de reflexión acerca de las con-cepciones y tensiones existentes en su acción (Véa-se por ejemplo Devries, O. y colaboradores, 1993).

Pero, en realidad, la investigación educativa y lainvestigación acerca del Estado prestaron poca aten-ción a las preguntas acerca del funcionamiento coti-diano del Estado en el sector educación. Esto resultauna seria carencia a la hora de intentar construir otroEstado, que sirva para producir otras políticas(Gurrieri, A.1987). Parecería que, almenos en lo que hace al sector educación, lasreflexiones y propuestas acerca de cómo construirotro Estado tienden a venir más de la mano de loseconomistas, más preocupados por las cuentas fis-cales, que de los sociólogos y politólogo de la educa-ción; y ni hablar de los pedagogos. Como si acasofuera posible gestionar las reformas eimpulsar las transformaciones sistémicas que sonnecesarias sin reforzar las miradas y la capacidadpropositiva y gerencial respecto de ese cómo.

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II. ¿QUIEN PRODUCE LAS TRANSFORMACIO-NES EDUCATIVAS LATINOAMERICANAS?

Los primeros estudios acerca de las transforma-ciones educativas latinoamericanas asumían queeran el resultado casi directo, poco influenciado ypoco intermediado por otros, de la aplicación delas leyes de los Poderes Legislativos a través delas instituciones de los Poderes Ejecutivos.Los gobiernos generaban políticas educativasinspiradas en las leyes. Dichas políticas modificabanla realidad, produciendo transformaciones.

Hace ya tiempo se sabe que en las transfor-maciones educativas -como en cualquier otratransformación social- intervienen los discursos y lasprácticas de numerosos actores. En estesentido, puede afirmarse que el propio diseño de laspolíticas educativas está fuertemente determinadopor los intereses, las representaciones y lasprácticas de numerosos actores, en diversosescenarios, y no sólo por la actividad del Congreso ysu resultado normativo. Pero además esosescenarios, representaciones y prácticas estáninscritas en un campo que determina susposibilidades, y al cual -por supuesto- ellas mismascodeterminan.

Sin embargo, y pese a tal multiplicidad depresencias, parecería que en todos los países deAmérica Latina son los Estados Nacionalesquienes están propiciando, articulando, liderando ydeterminando en mayor medida los procesosde nueva regulación y configuración de los sistemaseducativos en forma sostenida a través deltiempo. Los empresarios, los gremialistas, y otrosactores ejercitan en el sector -más aún que lospolíticos que cíclicamente proponen reformas- uncomportamiento errático y discontinuado: en ciertosmomentos, se preocupan y ocupan de la educación;y en otros prolongados, se despreocupan o deleganlas iniciativas en los Estados Nacionales.

Esto parece corroborar una hipótesis relativamentereciente de acuerdo a la cual era inútil discutir si elEstado debía o no intervenir en las transfor-maciones latinoamericanas, porque de hecho lo ha-ría (Gurrieri, A., 1987).

El debate debía desplazarse hacia otras dos cuestio-nes. La primera consistía en revisar qué políticasdebía llevar a cabo el Estado y la segunda en revisarcómo debía transformarse a sí mismo para podercumplir con su nuevo contrato.

En relación a la primera cuestión, las sociedadeslatinoamericanas debían llegar a nuevos consensosrespecto de cuáles eran las tareas que dejaban enmanos de los Estados y cuáles las que asumirían através de sus otras instituciones. La segunda mitadde la década de los ’80 y el primer quinquenio de los’90 parece haber sido el tiempo para avanzar en ellogro de un cierto protoconsenso en relación conestas cuestiones. Amplias corrientes de opinión y losgrupos hegemónicos dentro de los partidos de go-bierno parecen haber coincidido en la necesidad decambiar el foco de las prioridades respecto de lastareas que, de acuerdo a este nuevo contrato, que-darían en manos de los Estados nacionales. Laprestación directa de los servicios educativos, sinhaber sido enajenada de los Estados, fue más claray abiertamente visualizada como una responsa-bilidad a compartir con la sociedad. La convocatoriaa la concertación, la información y evaluación, lacompensación de diferencias y la promoción de lainnovación y transformación pedagógica, fueron, encambio, enfatizadas como funciones a cumplirdesde los Estados. (Tedesco, J.C., 1987; Braslavsky,C., 1991 y Filmus, D., 1996).

En principio, esto parece haber significado una op-ción entre dos alternativas. Estas alternativas no sonlas mismas que se plantearon hace treinta años. Yano se trataría de optar entre Estado Docente oEstado Subsidiario, sino entre Estado Prescindentey Estado Promotor. En tanto el primero seconstituiría en recaudador y financiador de lasfuerzas del mercado, el segundo se constituiría enregulador y configurador de un nuevo sistemaeducativo.

La opción por el Estado Prescindente habría sidoconsistente con atribuirle una función de “regulaciónmínima”, que le habría exigido focalizar la atenciónen las demandas por educación y en losresultados esperados del proceso educativo,desde una perspectiva de reactualización de la“modernidad”, sin preocupación por sus“caras oscuras” (Giddens, A., 1994), representadasen el caso educativo por el desgranamiento,la repetición, el fracaso escolar y la segmentación.

La opción por el Estado Promotor reclama que sefocalice la atención en los marcos de referencia yen los sistemas y procesos necesarios paraatender las necesidades educativas, desde una pers-pectiva de actualización de la modernidadtransitada por la preocupación -más o menosconsecuente- por superar sus “caras oscuras”.

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Por eso presta atención al conjunto de funcionesenunciadas más arriba incluyendo entre ellas a lapromoción de la innovación y transformaciónpedagógica, ciertamente omitida en todo planteoque se oriente a construir un Estado prescindente.

Pero resulta que el sector educación de la redinstitucional del Estado fue creado cuando elmismo debía asumir protagónica y predominante-mente la función de prestación directa de losservicios. En consecuencia, la nueva concepciónacerca de la función de los Estados exigía unafuerte revisión acerca de su propia organización, susperfiles profesionales, su relación con losestablecimientos educativos y otra serie decuestiones. Exigía que el sector educación de losEstados latinoamericanos no sólo fuera capaz dealimentar un proceso de nueva regulación yconfiguración de los sistemas educativos; sino quefuera, al mismo tiempo, capaz de repensarse, y devolver a regularse y a configurarse a sí mismo.

En síntesis, se trataría de pasar de la viejaconcepción del Estado docente, propia del siglo XIXlatinoamericano, a una nueva de sociedad educado-ra; pero reconociendo que sólo puede convertirse enrealidad gracias a un activo papel de los EstadosNacionales ahora concebidos como promotores, quearticulan concertaciones para definir políticas, infor-man y compensan solidariamente; que, almismo tiempo que asumen esas tareas, sereorganizan a sí mismos para poder definir políticasy cumplirlas más eficaz y eficientemente.

Las reformas educativas de los ’90 pudieroniniciarse en América Latina gracias al imperativo dela necesidad y con una alta cuota de voluntarismo.En mucho casos, dicha iniciación se realizó-como veremos más adelante con algo más dedetalle- a través del montaje de estructurasparalelas a las de las plantas funcionalespermanentes de los Ministerios.

En esas condiciones de precariedad, se han dadopasos significativos para pasar de una planificacióncentrada en el Plan Libro a una planificaciónsituacional y operacional (Matus, C., 1987); o deacciones centradas exclusivamente en la coyunturay en los medios, a otras que intentan equilibrarcoyuntura con mediano y largo plazo yponer los medios al servicio de la resoluciónde los problemas educativos de la gente.

Sin embargo, es posible dudar de que esos pasos

hayan iniciado en todos los países un proceso irre-versible de reforma del sector educación de losEstados Nacionales; y es probable que seantodavía absolutamente insuficientes para sosteneruna transformación modernizadora y equitativa delos sistemas educativos. Las afirmacionesprecedentes pueden considerarse inscritas en unasuerte de escepticismo optimista. Seguramentellamará la atención leer esta asociación de términos.La misma intenta reflejar por un lado la detecciónde múltiples señales acerca de las limitaciones exis-tentes en la dinámica de los Estados Nacionales paracumplir con las asignadas funciones de“regulación necesaria”; pero, por el otro, laconvicción de que si esas limitaciones se detectan yse encaran, es posible superarlas. Si esto no fueraasí, seguramente las posiciones neoliberales, queen este momento no tienen en el sector educación lapenetración que algunos críticos de las políticaseducativas latinoamericanas le adscriben,avanzarían con sus alternativas: destrucción de laeducación pública, generalización del voucher,anulación de marcos curriculares compartidos.

La posibilidad de configuración de un sectoreducativo dentro del Estado que asuma lasfunciones mencionadas no depende, sin embargo,exclusivamente de lo que ocurra consigo mismosino, en medida importante, de lo que ocurra contodo el Estado; proceso que, por otra parte, lastendencias del sector educación contribuirán acodeterminar. Por eso es importante examinar lo quese podría llamar “la solución dominante”a los problemas existentes relacionados con la con-figuración y el tamaño del Estado, en primer lugar eltema de la reforma del mismo (Cosse, G., 1994).

Tal como está siendo propuesta o implementadaen la mayor parte de los países de América Latina, laprincipal estrategia para la reforma del Estado con-siste en la reducción de su tamaño, sus roles empre-sario y de prestación de servicios, así como de susfunciones de regulación y orientación. Lamisma confunde dos niveles totalmente distintos de“estatalidad”. El primero refiere a lo que podría sersintetizado como la hiperdimensión burocrática:muchos más funcionarios que los necesarios,clientelismo, ineficiencia, corrupción, lentitud,opacidad, carácter indiscriminadamente subsidiadordel Estado, amplitud del sector empresarialpúblico, etc. El segundo, consiste en el papelregulador y orientador, planificador del Estado(Cosse,cit.).

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De tal modo, cuando se habla de “reforma delEstado”, se alude indistinta y ambiguamente al tama-ño y a la función. El sobredimensionamiento exclu-yente de la estrategia de reducir la hiperdimensiónestatal está implícitamente articulada a la desvalori-zación del papel regulador y orientador del Estado, ya la valoración del mercado como organizador deldesarrollo. Explícita o más amenudo implicítamente, subyace la concepción deque la crisis fiscal que recorre el mundo esatribuible básicamente a que el Estado estásobre cargado por un espiral estructuralmenteascendente de demandas imposibles desatisfacer que llevan, tarde o temprano, a unasituación de ingobernabilidad. Por lo tanto, la única ysuficiente solución sería achicar el Estadoy privatizar los servicios públicos.

Lo primero a señalar es que a menudo -aún entrabajos académicos valiosos- al analizar lasrazones del fracaso en el largo plazo de la capacidadde reproducción expansiva del Estado de Bienestar,o de su devenir en Estado de Malestar (Bustelo,E.,1993) se anota como una de las razones centralestodos los vicios antes mencionados -y otros- de laburocracia pública. Sin embargo, parece necesariodistinguir dos niveles de tal cuestión. Por cierto, sesabe que las organizaciones complejas, yespecialmente las organizaciones públicas, tiendena garantizar su reproducción si es precisodefiniendo nuevos fines institucionales o reformulandolos que le son dados desde los niveles políticos dedecisión. También se sabe que la burocracia públicatiende a estructurar un conjunto de mecanismos deautoprotección, entre los cuales la complejidad delos procedimientos y la opacidad de la informaciónque maneja tienen una granimportancia (Oszlak, 1984, Crozier y Friedberg, 1990).Finalmente, se han registrado múltiplessituaciones en las cuales las organizaciones buro-cráticas o técnicas tienen fuertes restricciones paraadaptarse a cambios en las políticas por el efectode arrastre de lógicas y culturas institucionalesconstruidas históricamente (Cosse,1991).Todo estoes cierto.

Pero sería erróneo adjudicar los problemas delaparato estatal sólo a la dimensión explicativamencionada. Esta aproximación implica por ciertoeximir al sistema político de la responsabilidad portales males. Por el contrario -y es muy relevante querara vez aparezca mencionado- buena y decisivaparte de esos problemas pueden ser imputados a loque el sistema político hizo y hace de la

administración pública. Veamos dos ejemplos.

El gigantismo de la planta de funcionariosestatales se debe fundamentalmente a que los go-biernos usaron de la administración pública para darempleo que no era generado por el sistema produc-tivo y además ese uso se hizo en el marco, deestrategias clientelares de reproducción política. Sedebe también a la baja capacidad de la sociedadpara controlar al Estado en los períodospreautoritarios.

La ineficiencia del Estado puede asociarse sindificultades a distintos factores que operan enniveles diversos. La ineficiencia de las empresaspúblicas puede imputarse, entre otras cosas, a lapolítica de tarifas subsidiadas -para lostrabajadores y las empresas- que volvió inviablespolíticas de mantenimiento razonables y dereinversión tecnológica. También a la política detierra arrasada de las nuevas autoridades -a vecesde otro partido y a veces del mismo-. Cuando cam-bian los mandos políticos, cambian también los equi-pos asesores, los técnicos, las prioridades y, a menu-do, las políticas. Por otra parte, importantes sectoressociales y espacios del sistema académico sancio-nan -a excepción de algunos países, como tal vezChile- la participación en organizaciones del Estadopor parte de personalidades independientes, porconsiderar que la misma implica un aval partidario.En consecuencia, se generan círculos viciosos comoresultado de los cuales hay más políticas de gobiernoque políticas de Estado.

Por lo tanto, el sistema político tiende aintroducir factores de partidización, irracio-nalidad y arbitrariedad en la burocracia pública. Sinmencionar los vaivenes de los regímenes desde lademocracia al autoritarismo y viceversa, donde laarbitrariedad e incertidumbre es aún mayor. Por esoreiteramos -en gran parte, la administración públicaes -y probablemente continuará siendo- elresultado de lo que el sistema político hizo y hacede ella, además de otros factores históricos. Porejemplo, no pocas veces políticas de jubilacionesanticipadas, indemnizaciones, etc. orientadas areducir el gasto en personal, producen unvaciamiento de los mejores cuadros profesionales,que tienen oportunidades alternativas en el sectorprivado o el extranjero; o paradojalmente, como hasucedido en Argentina, muchos de ellos salen de laplanta y reingresan como contratados porquedespués de todo alguien calificado tiene que haceralgunas cosas. Lo paradójico de esta situación es

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5 Por cierto existen excepciones que se reflejan en algunos cambios significativos. Por ejemplo, en Argentina, pueden mencionarse lageneralización del Presupuesto por Programa y su aprobación antes de iniciarse el año de ejecución, el establecimiento de sueldosrazonables para el nivel de Dirección y de Coordinación de Programas en los Ministerios, la paulatina introducción del juicio oral, de fuerteimpacto sobre la igualdad en el acceso a la Justicia rápida, el avance en la definición del rol de planificación, evaluación y concertaciónpor el Ministerio de Educación, el mayor control de las empresas privatizadas.

6 Es sugestivo el hecho de que por lo menos dos de los Ministros de Educación de esta etapa hayan sido "premiados". Ricardo Lagos, deChile ; y Jorge Rodríguez, de Argentina, han dejado sus funciones para pasar a ocupar funciones tanto o más jerarquizadas. En ell casodel segundo, su reemplazo por Susana Decibe, quien también tuvo un tránsito significativo por instituciones acádemicas dinámicas, yocupara previamente el cargo de Secretaria de Programación y Evaluación Educativa, da clara cuenta de la voluntad de continuidad enel sector educación.

que reingresando al Estado de esta maneraresultan significativamente más costosos porquesus honorarios comienzan a regularse por unmercado que comienza a reconocer a quienestienen altas competencias profesionales comotrabajadores simbólicos y a remunerarlos enconsecuencia.

De todos modos, algunos de los movimientosmencionados pueden resultar convenientes desdedos perspectivas. La primera consiste en el avancede una racionalidad meritocrática y la segunda en lareducción del volumen global del gasto. Condiciónpara que estas dos ventajas comparativas valganla pena sería que realmente se inscriban en unproceso de reforma estructural del Estado hacia unperfil de promotor altamente eficiente en el logro delos principios de calidad y equidad de los servicios.

La reforma de las lógicas de funcionamiento delEstado implica abordar cuestiones comoaumentar los grados de libertad de los diversossegmentos institucionales en la ejecución depolíticas y en temas como la fijación de salarios yreclutamiento de personal, reducción de reglamen-tos que regulan los gastos y especialmente los con-troles ex-ante, presupuestos por períodos de dos otres años y mayor flexibildad en losmovimientos entre partidas, procedimientosrigurosos de selección de personal profesional,contratos de entre dos y cuatro años, etc.(Cf. Crozier,1992).

Si se observan los ejes centrales de lo que se hadado en llamar “la reforma del Estado” se advierteque varios de estos problemas no están siendoconsiderados con suficiente energía(5). El esfuerzoprincipal -ya se ha dicho- se dirige por lo general areducir la estructura estatal, los gastos de operacióny la planta de funcionarios. Es por lo menosdiscutible que esto por sí sólo produzca efectosimportantes en términos de la eficiencia y latransparencia del Estado para cumplir sus objetivoscualquiera que estos sean.

Sin embargo, en la útima década emergieron en este

cuadro por lo menos dos innovaciones relevantes.Las mismas se asocian a la duración y a lacomposición de los elencos de conducción delsector educación.

Los elencos de conducción del sectoreducación, al menos en la Argentina, el Brasil y elChile posautoritarismo tienden a durar más tiempoen sus cargos que los precedentes. En Chile, hayequipos que ya han durado 8 años. En el Uruguay-cuyo gobierno de la educación consiste en unórgano colectivo y colegiado elegido con interven-ción del Parlamento- han permanecido consejerosdespués del cambio de gobierno de Lacalle aSanguinetti. En la Argentina y en el Brasil, o en otrospaíses tales como República Dominicana, laduración de los equipos nacionales como tales hasido bastante más breve, pero los profesionalesformados y eficientes han tendido a mantenerse enel sector, reemplazando lentamente a losfuncionarios menos formados y menos eficientes. Enla República Dominicana, permanecennumerosos equipos profesionales después delcambio de gobierno del Presidente Joaquín Balaguery de la asunción de Leonel Fernández. Los elencosde aproximadamente un 20% de las provincias ar-gentinas y de algunos estados brasileños tambiéntienden a mantenerse en sus cargos, al menosdurante un período electoral, pero también cuandose reeligen gobernadores, lo que sucede con ciertafrecuencia. Esto es, sin duda, un factor deestabilidad en el desarrollo de políticas y unacondición necesaria (aunque no suficiente) para quelas políticas públicas instrumenten unaintervención estatal con objetivos de -al menos-mediano plazo(6).

La composición de los equipos de conducción delsector educación se ha modificado considerable-mente. Si bien en cada uno de los casos nacionalesexisten particularidades importantes, en todos ellosparticipan -tal como se anticipara en la presentación-ciertos perfiles de “trabajadores simbólicos”. Investi-gadores que han hecho su itinerario eninstituciones acádemicas dinámicas o enorganismos internacionales, deciden por sí mismos

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7 Resulta interesante la lectura de un reclamo en un diario de Buenos Aires porque la gestión electa para el gobierno autónomo de la ciudaddecidió solicitar su Currículum Vitae a los candidatos a cargos técnicos, lo cual desató pólemicas y resistencias entre los líderes barrialespartidarios, que se conconsideraban con derecho a ejercerlos por sus méritos como movilizadores de la campaña electoral que provocóla victoria

ingresar a la política a través de cargoselectivos o son convocados por gobiernos dedistinto perfil político e ideológico ( Alfonsín, Menem,Sanguinetti, Aylwin, Frei, Borja, Balaguer, Fernández,etc.) como Ministros, Secretarios, Directores de Pro-gramas, etc. Un ejemplo de fuera del sector educa-ción lo constituye el nombramiento deDomingo Cavallo al frente del Ministerio deEconomía de la Argentina, quien convoca a unnúmero importante de funcionarios provenientesde otro circuito de instituciones académicaságiles; por ejemplo el IERAL, de la FundaciónMediterránea, nutrido por egresados deUniversidades norteamericanas de altoprestigio.

Alguno, como Fernando Henrique Cardoso, realizauna carrera política que termina en la Presidencia.En lo que a la convocatoria para puestos ejecutivosse refiere, no se trataría siempre con esto -necesaria-mente- de una estrategia de mejorar la capacidadprofesional instalada en el aparato estatal-aún cuando se combine con otras de efectoparcial-, sino fundamentalmente de algo así comoincrustar en los niveles de decisión a estosex-acádemicos o funcionarios internacionales,otorgándoles márgenes relativamente significativosde libertad y de recursos. Conviven en esosespacios con colegas reclutados meritocráticamentede otros espacios, tales como escuelasinnovadoras, la propia política y estructuras interme-dias de gestión. Lo hacen también en muchos paísescon otros reclutados de acuerdo a una lógica clientelaro corporativa, de acuerdo a viejas prácticas que nohan dejado de existir y de ser exigidas(7).

Sin embargo, y pese a todo, la innovación no deja deser importante en términos de las tradiciones dereclutamiento de los equipos ejecutivos del sectoreducación, habitualmente procedentes de leales gru-pos partidarios. Mas, en general, podría señalarseque esta persistente tendencia a la incorporación detrabajadores simbólicos, en particular de los “inves-tigadores o pedagogos reformadores” puedevisualizarse como una forma poco tradicional y, porlo tanto, innovadora, de renovación en los partidos.Sobre una tradición en la que era frecuente que paratener cargos en el sistema decisional público se

privilegiaran la lealtad, el esfuerzo y la antigüedadpartidaria, se sobreimprime la práctica de premiar laproducción y la imaginación intelectual y pedagógi-ca. Esto implica, además, abrir un espacio a lainnovación y a la creatividad que -se supone- estosnuevos actores pueden generar.

Por otra parte, esta innovación no deja de introducir,junto a las nuevas oportunidades, nuevos conflictosy tensiones, que tienen en cada país y sector susespecificidades. En un contexto donde el discursohegemónico de una parte significativa de los gruposde poder asimila reforma con achicamiento del Esta-do, prestando poca atención a la necesidad deque exista un nuevo Estado con nuevas yfortalecidas funciones, o al cambio en las lógicas defuncionamiento del mismo aparece, paradojalmente,esta nueva realidad: se establece un protoconsensosocial respecto de las nuevas funciones que el Esta-do Nacional tiene que cumplir en el sector, y unnúmero nada desdeñable de intelectuales pasan defocalizar su trabajo en la explicación, a la acción;transformándose en “trabajadores simbólicos”, que -en una adecuada articulación con otros- puedencontribuir a gestar a ese Estado con sus nuevasfunciones como un actor clave de los procesos dereforma educativa para una transformacióndemocratizadora.

Desde ese nuevo rol, discriminan una cantidad deobstáculos pero también una serie de elementosfacilitadores de las reformas y las transformacioneseducativas.

III. ¿COMO SE PRODUCEN LAS REFORMASEDUCATIVAS DE LOS 90?

Nadie puede hoy dudar que realmente enAmérica Latina existen los procesos detransformación y de reforma educativa alos que se ha hecho referencia en páginas anterio-res. La presencia de un proceso de transformación yde reforma al interior de las instituciones estatalesencargadas de impulsarlas son, en cambio, más alláde las dos características señaladas -mayorcontinuidad y cambio de perfil de los equipos degobierno- menos evidentes. Sin embargo, esas dos

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8 En un comentario incidental, otro investigador y profesor universitario - Carlos Mundt, en este caso proveniente de la agronomía - reflexionóa cerca de la diferencia que hay entre las gestiones que tienen que "hacer algo" para justificar su permanencia; y las que tienen "algo parahacer", porque existe una necesidad detectada y una política diseñada para atenderla. La gran ventaja del escenario educativolatinoamericano es que hay, sin lugar a dudas, "algo para hacer".

caracterésticas, combinadas con la necesidad derendir cuentas, siempre presente en las sociedadesdemocráticas, y con el hecho de que haya "algopara hacer"(8), han ido configurando ciertas tensio-nes en el accionar de las instituciones encargadas deconducir las reformas educativas, que-de resolverse satisfactoriamente- pueden constituirla iniciación de una dinámica de innovaciónpermanente en el seno del aparato estatal.

Dichas tensiones pueden reconstruirse apartir deidentificar aspectos en conflicto que nodeberían asumirse como dilemas. Esto quiere decirque el estilo de gestión a construir debería asumirque existe el problema de compatibilizar, articular, oarmonizar cuestiones que permanentementeparecen colisionar. De la efectiva articulación deesas cuestiones puede depender la viabilidad de lasreformas y su impacto para direccionar y articularlas transformaciones. Por eso cada una de las ten-siones encierra un desafío, cuyo mayoro menor grado de superación condicionaráen alguna medida el tipo de reforma y de transforma-ción educativa que tendrá lugar en cada país, ya que"La reforma no es un objeto que pueda ser instaladoen un lugar determinado, ni tiene propiedadesesenciales que estén esperando ser descubiertas"(Popkewitz, Th., 1995:p.41), sino el resultado de laparticular dinámica que establecen los actores entorno a las cuestiones de la agenda.

1. Las tensiones acerca de la función de laeducación

En una investigación acerca de la conduccióneducativa al comienzo de la reconstrucciónde la democracia en América del Sur, llevadaa cabo en uno de los países de la región,se caracterizó a la misma como de “desjerarquizacióncognitiva” (Braslavsky, C. y G. Tiramonti, 1990). Elestilo de gestión calificado de ese modo consistía enque los actores responsables del diseño, laejecución y evaluación de las políticas educativastendían a atribuirse funciones vagas e indetermina-das, desvinculadas de los procesos de transmisiónde conocimientos.

Las gestiones de “desjerarquización cognitiva” seasociaban a lo que se dio en llamar vaciamiento decontenidos significativos de las escuelas y colegios ya una visión de la democracia como un conjunto dereglas de juego vinculadas fundamentalmente a laparticipación de los actores y no a la eficacia de dichaparticipación en orden al mejoramiento de la calidadde vida. Desde esa visión, era consistente que en lasprimeras etapas de la recuperación democrática enAmérica del Sur se prestara más atención a lasmodificaciones en las pautas oreglamentos de convivencia, por ejemplo en loscasos argentino y uruguayo; y en algunos estadosdel Brasil, que a las cuestiones asociadas a la distri-bución y enriquecimiento de saberes.

Por otra parte, dichas gestiones percibíantambién los estragos causados en la educación porel empeoramiento de las condiciones de vida y detrabajo de significativos sectores de la población.En consecuencia, visualizaban claramente lanecesidad de garantizar oportunidades educativasequivalentes a partir de la compensación de diferen-cias, a través de programas estatales queproveyeran a los alumnos de sectores populares deaquellos elementos imprescindibles para participarde procesos educativos razonablemente exitosos:útiles, libros, cuadernos, etc. En dicho contexto seentiende que, en algunos países, por ejemplodurante el primer gobierno de la recuperacióndemocrática chilena, se prestara especial atención aldiseño de programas compensatorios.

Los avances en las elaboraciones conceptuales dela sociología crítica de la educación y delcognoscitivismo pedagógico, por un lado, y el primerplano alcanzado en la opinión pública por las teoríasacerca de la sociedad del conocimiento, por el otro;contribuyeron a resignificar el contrato del sistemaeducativo y de las escuelas con los contenidos y, enparticular, con el conocimiento. Este nuevo contextoideológico obligó a un cambio en los énfasis de lasgestiones educativas que, poco a poco, fueronubicando en el centro de sus preocupaciones alconocimiento. Probablemente sea precisamente estecambio el que esté a la base de la convocatoria alos“intelectuales reformadores” y de la disposición

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9 En Uruguay, el gremio de la enseñanza secundaria ha expulsado a docentes que colaboraron con actividades de la reforma, entre ellosa un dirigente histórico y que había estado preso y exiliado durante el régimen militar.

para asumir responsabilidades conjuntamente conellos.

Sin embargo, y probablemente en beneficio de unequilibrio en la búsqueda de los objetivos de calidady eficiencia con los de equidad y eficacia, larejerarquización cognitiva por parte de las gestioneseducativas, coexiste con la presencia de otra serie depreocupaciones tales como la compensación dediferencias. A la hora de decidir y ejecutar las políti-cas educativas, la compatibilización de estascuestiones, generalmente enfatizadas pordiferentes sectores de la gestión, es uno de losdesafíos a enfrentar.

2. Las tensiones entre consenso socialy eficiencia

Se ha propuesto aquí que la rejerarquización delconocimiento como elemento central de lasreformas de los ’90, y como una de las columnasvertebrales que orienta los procesos de selección yla actuación de los funcionarios del sector, devienede la existencia de un fuerte consenso social acercade la importancia del conocimiento. Sin embargo,más allá de esta cuestión de alto nivel de abstrac-ción, el grado de consenso societal acerca de lanecesidad de la reforma educativa es diferente en losdistintos países de América Latina. El mismo deter-mina, por un lado, una parte importante de la viabili-dad de las reformas así como de su alcance y, por elotro, el tipo de acciones a las cuales deberá serafectada una porción significativa de la energíainstitucional.

En efecto, en los casos en los que no hay unconsenso fuerte en el conjunto de los actoresestatales y extraestatales que intervienen en el esce-nario educativo, es necesario consumir unvolumen importante de energía institucional y detiempo en la conquista de los montos necesarios depresupuesto educativo y en el manejo de las tensio-nes, las fricciones y los conflictos implicados en cadaárea objeto de políticas.

Es posible que, en este momento, Chile sea el paísdonde existan más altos niveles de consensorespecto de la necesidad de políticas educativas

orientadas desde el Estado para transformar la edu-cación, y de la orientación de esas políticas, así comode su carácter prioritario en el conjunto del gastopúblico. Esto -sumado a las comparativamente másfavorables tendencias económicas- facilitala conquista de porcentajes relevantes delpresupuesto para esta finalidad, y disminuye la ener-gía puesta en arduos debates con actoresextraestatales claves en la educación de casi todoslos países de la región, por ejemplo con la IglesiaCatólica, así como de segmentos de otras áreas delEstado y del gobierno.

La falta de un fuerte consenso explícito acerca de lanecesidad de producir un cambio educativo en elUruguay impuso a las propias autoridades del sectoral comienzo del segundo gobierno de Sanguinetti, lanecesidad de “hacer campaña” públicamente paraque el Parlamento aumentara los recursos para laeducación que estaban previstos en elProyecto de Presupuesto del Poder Ejecutivo.

La ausencia de consenso entre la jerarquía de laIglesia Católica y los sectores afines a la educaciónlaica, así como la pretensión de sectores de laprimera de imponer una orientación fundamentalistaa los contenidos curriculares de la Argentina,impuso a las autoridades del sector de este país, lanecesidad de destinar durante casi un año unvolumen significativo de energía a numerososdebates públicos y privados y a un sinfín denegociaciones para encontrar formulaciones quepudieran ser razonablemente aceptadas por parteimportante de los sectores involucrados y afectadospor la reforma educativa.

La segunda dimensión en lo relativo a la implemen-tación consiste en que muchasveces los gremios -hay excepciones altamentesignificativas, como por ejemplo la AsociaciónDominicana de Profesores- han sido opositores ocríticos no constructivos de los procesos de refor-ma(9). Por lo general, esa oposición responde a quelos procesos de reforma implican en algún momentoun cambio en las reglas de juego históricas delsistema educativo, por ejemplo la inamovilidad de loscargos, la antigüedad como criterio central de pre-mio salarial, la exigencia de capacitación,

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el cambio en el sistema de acreditación de lasituación de enfermedad, etc. Algunos de estoscambios, en particular el primero, son fuertementetemidos en contextos de desocupación e inestabili-dad laboral creciente, como son los de numerosospaíses de la región.

Revertir esa situación es extremadamentedifícil en un contexto de desconfianza derivado de laconstante presión por profundizar el ajuste fiscal, yrequiere además de tiempos de los que a veces en labúsqueda de resultados rápidos se cree no disponer.Persiguiendo una supuestamente posibleeficiencia inmediata se omite insistir en la búsquedade consensos con actores significativos de la cotidia-neidad escolar, con lo cual en ocasiones se pierdenoportunidades de construir condiciones para unareal eficacia a través de procesos menosrápidos pero, a la larga, también más eficientes.

Obtener equilibrios razonables entre la construcciónde consensos y la ejecución eficiente de las políticaseducativas es el segundo de los desafíos a encarar.El mismo se asocia además a otro grupo de tensio-nes. Se trata de las que existen entre la tentación delos Estados nacionales de volver a ejecutar por sí, yla necesidad de lograr la movilización de unagran diversidad de actores en los procesos de trans-formación educativa.

3. Las tensiones entre ejecutar y d inamizare instrumentar.

La cuestión de la construcción de consensos en elmarco de la transformación educativa no se agotacon el logro de acuerdos respecto de qué hacer o dequé enseñar, sino que abarca todos los aspectosvinculados a las tomas de decisiones y a laejecución de las políticas educativas.

Supuesto el logro de un acuerdo respecto del hechode que los sistemas educativos existen en función deun contrato social que les impone la distribución ygeneración de condiciones para la reproduccióny acrecentamiento de conocimientos, en el marco deciertos modos de hacer propios de la modernidad yde valores democráticos compartidos; y laexistencia de consensos relativamente ampliosrespecto de qué quiere decir ese contrato, es nece-sario construir efectivamente el lugar del nuevo Es-tado en el escenario educativo, en el medio delconjunto de actores que se articulan al mismoacuerdo.

En las últimas décadas, dicho conjunto de actores seha diversificado y cada uno de ellos ha crecido enprotagonismo. En muchos países, el sector privadoha crecido. Las municipalidades tienden ainvolucrarse más fuertemente en el sector. En elcaso de los países federales, los Estados oprovincias adquirieron una mayor presencia.

Por otra parte, el proceso de recuperación de unafunción para el Estado Nacional parece generar, enun primer momento, una necesidad de ejecucióndirecta de acciones hacia los establecimientoseducativos. En los países donde ellos no están acargo de la prestación directa de los servicios, porejemplo en la Argentina, el primer impulso consisteen reinventar acciones que beneficien directamentea las escuelas, evitando la intermediación de lasadministraciones provinciales. Se trata de buscaruna conexión inmediata entre los organismos delEstado Nacional y cada una de las unidadesescolares. Esta búsqueda es alentada fundamental-mente desde algunos funcionarios de extracción ycon roles predominantemente políticos,probablemente porque las acciones directas con lasescuelas aparezcan como aquéllas que pueden serejecutadas más rápidamente, aún antes de que seavance en consensos para las políticas nacionalesde mediano y largo plazo, y -al mismo tiempo- comoaquéllos que permiten una más rápida capitalizaciónelectoral.

Esa generación de políticas de ejecucióndirecta tiene muchas facetas. Permite,efectivamente, dinamizar con relativa rapidez a unconjunto de establecimientos y actores. Pero, almismo tiempo, puede iniciar un foco de resistenciapor parte de aquellos otros actores -administracio-nes provinciales, directores- que habían sidodepositarios de poder en anteriores procesos dedelegación del mismo al calor de la enajenación deresponsabilidades por parte de los Estados enperíodos previos. Por otro lado, aparecería comocontradictoria en relación con las propuestas dedescentralización y de fortalecimiento de laautonomía de las instituciones educativas.

Como alternativa se propone que el Estado nacionaldinamice e instrumente a todos los otros actores delescenario educativo, lo cual quiere decir que asumarealmente las funciones mencionadas más arriba através de acciones de investigación y desarrollo, decapacitación de funcionarios intermedios y deasesoramiento; más que de ejecución directa en los

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10 En casi todos los países de América Latina, el universo del cual se seleccionaba a los especialistas para las oficinas técnicas de losMinisterios de Educación eran los docentes. Tendencialmente al cumplir una cierta antigüedad, y por criterios más meritocráticos, porejemplo en el Uruguay, o más clientelares, en la Argentina; un cierto número de maestros y profesores accedía a las oficinas deplaneamiento, currículum, evaluación, etc. Parafraseando a la metodología de la investigación social, puede plantearse que en un primermomento muchos de estos perfiles cayeron en "falacias de nivel de acción", operando en los Ministerios como si estuvieran en escuelas.Más recientemente, el nuevo contexto permitió seleccionar de otra manera a perfiles del mismo origen, capaces de distiguir lasespecificidades de cada nivel de acción. Son quienes aquí se ha denominado los "pedagogos reformadores".

establecimientos educativos. Esta alternativa es pro-movida en mayor medida por aquellosfuncionarios con mayor trayectoria en la inves-tigación y en la capacitación, entre ellos por la mayorparte de los “intelectuales reformadores” y, enalgunos casos, por funcionarios con experiencia enespacios descentralizados o en gestiones estadualeso provinciales, que mantienen una dobleperspectiva: la del rol que ocupan en losorganismos centrales y la del rol que ocupaban en laconducción estadual o provincial. Otros funcio-narios de origen estadual o provincial demorarían, encambio, un cierto tiempo hasta percibir ladiferencia en las posibilidades de uno u otro rol, ytenderían a intentar recrear el tipo de actividades quedesempeñaban exitosamente en sus lugares deorigen, sin avizorar otro tipo de constelación para losnuevos Estados nacionales.

El desafío consiste, en este caso, en seleccionaradecuadamente algunos programas y áreas para laintervención directa, pero concertada con otrosactores, sin que esto inhiba o distraiga de lanecesidad principal de dinamizar e instrumentar alconjunto de los actores que intervienen en losprocesos de transformación; tratando de que lasacciones de intervención directa sirvan para darsatisfacción al contexto de referencia de lasautoridades políticas, cumpliendo los requisitos decalidad académica que exigen los contextos dereferencia de los trabajadores simbólicos y deseguridad jurídica y administrativa queconcitan la satisfacción de las plantas permanentes.

A partir de lo desarrollado hasta aquí, se puedepercibir que las tensiones mencionadas, y otras,tienen que ver con los variados contextos dereferencia hacia los cuales tienden puentes ladiversidad de actores que coexisten y cooperan enlos procesos de gestión de las reformas educativas.

4. Los tensiones derivadas de la conexión con diferentes contextos de referencia.

En efecto, y planteado muy esquemáticamente, entanto los funcionarios con responsabilidad política(Ministros, Secretarios, etc.), tienen como su princi-pal contexto de referencia al gobierno y al sistema

político, los intelectualesinsertados en otras funciones del Estado tienencomo su principal contexto de referencia al sistemaacadémico y al sector de la opinión pública,integrado por sus antiguos lectores. Los pedagogosreformadores tienen como su marco de referencia alas escuelas, y a los estratos intermedios de laconducción. Los funcionarios de larga trayectoriaen la administración pública, y el segmentoadministrativo en general, suelen tener comoprincipal contexto de referencia al sistemanormativo.

Una de las primeras cuestiones que llaman la aten-ción a los “analistas simbólicos” cuando interactúancon los funcionarios de origen o -al menos- de largatrayectoria política, es el análisis de todo lo que se lespropone desde la perspectiva del Gabinete y delPresidente respectivo. Estos nuevos miembros delas gestiones educativas, en ocasiones, tienen lasensación de que las reformas educativasse producen para 10 o 12 personas, cuyasevaluaciones de las tendencias y de los hechos, aveces, tienen más peso a la hora de ponderar laspolíticas a seguir que las de cualquier otro grupo osector que las da a conocer a través de la prensaindependiente. Por otra parte, una de las peculiarida-des que sienten que les es discutida desde losperfiles de origen más “político” es su bajadisposición a la negociación de principios, en aras ala viabilidad de los proyectos.

Por último, el hecho de que el principal contexto dereferencia de los funcionarios de las áreasadministrativas y contables, y de muchos docentesdevenidos en técnicos (10), sea el sistema de reglasy rutinas procedimentales, hace que prefieranseguir las normas, aunque éstas impidan, retarden odificulten la ejecución de las políticas. Unaconsecuencia frecuente de esta conocida lógica dela burocracia pública radica en la enajenación deresponsabilidades por los resultados. De acuerdo altestimonio de varios de los entrevistados endistintos países, los funcionarios de las plantas per-manentes de los Ministerios -siempre hayexcepciones- suelen no sentirse responsables por elresultado de sus acciones, sino sólo por elcumplimiento de las normas; en tanto los funciona-

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rios de origen político o intelectual, tienden a preferirviolar o cambiar las normas, antes que arriesgar elresultado de las políticas o la misma puesta enpráctica de los proyectos.

Por otra parte, los contextos de referencia de losfuncionarios políticos y burocráticos hacen que niunos ni otros tiendan a utilizar los resultadosprovenientes de las investigaciones empíricas ni dela comparación internacional. Para los primeros, sonmás importantes las opiniones del sentidocomún instalado en su contexto de referencia. Paralos segundos, la consistencia de las propuestas conlo preexistente. Pero, en tanto los primeros tienenmás flexibilidad para introducir nuevas fuentes deinformación y maneras de analizarla, los segundostienden a resistirlas como forma de acrecentarel monopolio que ejercen sobre la informaciónexistente, su forma de presentarse, sus métodos deproducción, etc. Perciben que, en tanto no se amplíeel espectro de información disponible en undeterminado momento, su fuente de poderpermanecerá inalterada. Por otra parte, su controlacerca de normas, procedimientos y rutinas,procurando que los otros actores estatalespermanezcan en la incertidumbre, define un segun-do nivel de ejercicio de poder (Crozier, M., y E.Friedberg, cit. y Oszlak, O., 1984).

A su vez, los intelectuales reformadores tienden aproducir nueva información, a relacionar lasvariables que la configuran de nuevas maneras, enfin, a producir nuevo conocimiento. Con todo estoperturban a la estructura administrativa-contable y alos mandos medios tradicionales, por decirlo así, ygeneran en ocasiones expectativas excesivasrespecto de los productos y procesos quepueden proveer, ya que la informaciónsin adecuados procesamientos políticos,estratégicos y administrativos no es nunca por sí solaun insumo suficiente para garantizar ninguna ges-tión. Los intelectuales, por su parte, a veces, carecende sentido de la empatía con los políticos, susurgencias, y sus problemas de manejo derestricciones o condicionamientos generados en elsistema gubernamental o político.

El desafío consiste en este caso en compa-tibilizar las valencias hacia los distintoscontextos de referencia, en diversificar lasfuentes de información y en consecuenciade poder. Esto no siempre es sencillo, particularmen-te porque atender a estas cuestiones implica unmanejo sumamente complejo de tiemposdiferentes.

5. Las tensiones entre los tiempos políticos,profesionales y burocráticos.

Una nueva mirada sobre el proceso dedecisiones específico de las reformaseducativas latinoamericanas de la década de los ’90permite especificar algunas de las ideas centralesgeneradas en la teoría de las decisiones públicas.

A menudo, los procesos de decisiones son visualiza-dos como una secuencia en términos de identifica-ción de problemas, generación de éstos como una“cuestión pública”, ingreso a la agenda de decisionesmediante un complejo juego de diversos actorespúblicos y privados, y decisión. Sin embargo, esanueva mirada sugiere que los procesos no son tanlineales, y que hay diversos itinerarios para llegar ala decisión, y luego al proceso de implementación, deacuerdo al contenido sustancial de la misma y a latrama específica de actores que se configura en cadacaso. A veces, los costos no monetarios (tiempo,energía, negociaciones, etc.) son tan altos y/o com-pleja la red de actores -públicos o privados- a involu-crar para que la decisión tenga el consenso o respal-do suficiente, que finalmente la decisión no se toma,o se la toma cuando ya ha pasado la mejor coyunturapara hacerlo.

Esto implica que se requiere de un buen acoplamien-to entre los niveles políticos y técnico-profesionalpara no consumir energía política y profesional inú-tilmente y para encontrar los mejores itinerarios paracada proceso decisional.

Una de las principales tensiones paraconseguir dicho acoplamiento parece radicar en laexistencia de cuatro tipos de tiempos cuyas lógicasson distintas: los tiempos políticos, los tiempos técni-co-profesionales, los tiempos burocráticos ylos tiempos pedagógicos.

Los tiempos políticos se definen a partir de losobjetivos y tácticas del Gobierno o del Ministro deEducación en el contexto de las relaciones defuerzas políticas, las necesidades de consolidar oestablecer posiciones en función de las acciones deotros actores políticos, o de tensiones generadascon actores corporativos. Por otra parte, los tiempospolíticos se rigen por calendarios externos a losprocesos de reforma y transformación educativa yestán asociados a las agendas electorales.

Los tiempos técnico-profesionales se definen comoel recorrido requerido para construir determinadoproducto del conocimiento convincente por el aval

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empírico y argumentativo que pueda acompañarlo,dándole mayor legitimidad y consistencia. Esterecorrido tiene aparentemente poco que ver con lasagendas electorales o, más genéricamente, con lostiempos políticos. Sin embargo, su falta deacomplamiento a ella, por ejemplo a través de laausencia de etapas autocontenidas quecoincidan con la previsión de cambios en los elencosgubernamentales, puede llevar a perder grandesinversiones de tiempo y de dinero, por la incapacidadde demostrar ante los nuevos elencos lanecesidad y viabilidad de continuar con ciertaspolíticas y estrategias.

Los tiempos burocráticos se definen como el recorri-do requerido para cumplir con todos los pasos defi-nidos por las normas, sin correr riesgos administra-tivos ni jurídicos. En una investigación ya citada(Braslavsky, C. y G. Tiramonti, 1990) se pudodetectar que el miedo al sumario tiene una fuertepresencia entre los funcionarios de carrera. Enel contexto de ajuste estructural existente en laArgentina, por ejemplo, dicho temor se acrecientahasta orientar un gran conjunto de acciones hacia elinmovilismo. Cuando las alianzas político-técnicasson sólidas y perdurables en el tiempo, es posibleconquistar a importantes sectores de la administra-ción y utilizar su saber acerca de las normas yprocedimientos, en tanto que lo que suele suceder esque otro sector se siente marginado de los procesosdesencadenados, deserta, o terminaagrupado en suertes de bolsones de ineficiencia quese transforman en receptores de funcionariosrefractarios a los cambios.

Los tiempos pedagógicos se definen por el recorridoque requieren los actores de la cotidianeidadescolar para procesar y resignificar las políticaseducativas y utilizar los marcos de referencia,sistemas e informaciones emergentes de ladinamización del Estado, para una nueva configura-ción del sistema educativo para promover en su senoprocesos de genuina innovación, que vayan más alládel cumplimiento formal de nuevas normas y requisi-tos. Son generalmente los más largos de todos y losmenos contemplados en los procesos decisionalesde los Estados.

El desafío de compatibilizar los tiempos políticos, lostiempos técnicos, los tiempos burocráticos y lospedagógicos es una de las cuestiones que requieremayor inversión de tiempo y de energía institucional.En ocasiones, los requerimientos de inversión sontan altos que se evitan y las decisiones no se toman.

En otros casos, las decisiones se toman sin realizardicha inversión. Más aún, se toman una cantidad dedecisiones superiores a la capacidad técnica deejecutar todo lo necesario para acercarlas a lasescuelas y para utilizarlas en beneficio de una mejorcotidianeidad educativa. Como parecería que el nú-mero de decisiones que se pueden implementar enun cierto período de tiempo es limitado, laconsecuencia de esta segunda alternativa es que setermina demorando o volviendo ineficientes a todaso a gran parte de ellas.

6. Las tensiones entre el cumplimiento delas normas y la acción.

Al inicio de la década de los ’90, las institucionesorientadas hacia la definición y ejecución depolíticas públicas en el sector educación se regíanpor una serie de rutinas y procedimientos burocráti-cos generados en décadas anteriores, y pocomodificados. Dichas rutinas y procedimientosfueron creados en relación con sistemas educativospoco expandidos, Estados solventes y relativamenteágiles, y sociedades poco capaces de satisfacernecesidades educativas sin el concurso de esosEstados. Consistían en numerosas etapas ycontroles previos para la ejecución del presupuesto,partidas presupuestales muy rígidas que permitíanpocos movimientos de compensación, el criterio im-puesto por los Ministerios de Economía de que lo queno se gasta en un ejercicio se pierde, y de que lo quese ahorra va a rentas generales, la existencia dereglamentaciones que sólo conocen quienes lasaplican, con lo cual los ejecutores nunca saben biencuales son las reglas de juego, etc.

La primera dificultad que toda esta maraña decuestiones ofrece a los nuevos funcionarios de ori-gen político, académico o pedagógico, es que pocasveces alguien les explica algo. En ninguno de losorganismos de decisión y ejecución de políticaseducativas con los que se ha tomado contacto existeel procedimiento del “briefing”, al estilo de los orga-nismos internacionales, o una pasantía previa comoen los países europeos. Conscientes de lanecesidad de superar esta situación algunas gestio-nes han iniciado la práctica de esperara sus sucesores o de acercarse a suspredecesores, con el propósito de realizar un traspa-so ordenado de gestiones. Sin embargo, muchasveces ha ocurrido que quienes realizaron el períodode conocimiento previo a la toma de posesión delcargo, resultan no ser confirmados a la hora deasumirlo; o que quienes están finalizando la gestión,terminan llevándose a sus casas una parte significa-

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11 Un típico "intelectual reformador" que se desempeño como Ministro del Presidente Alfonsín habría aceptado que en su área seestableciera un mecanismo de compensación de ingresos entre personal contratado y personal de planta a través de la creación de un"banquito". Cuando se contrataba a un profesional, se acordaría con él que un porcentaje de los honorarios se depositaría en una suertede cuenta interna para redistribuirlo entre el personal de la planta permanente cuyos ingresos fueran muy inferiores . La cuestión se hizopública y hubo quienes desde los medios comunicación intentaron presentar este hecho como un caso de corrupción de la conducciónpolítica y de los funcionarios de planta, asimilable a otros que sin duda perseguían propósitos de enriquecimiento ilícito personal.

tiva de la información y de la documentaciónmás relevante.

De todos modos, con el tiempo, la mayorparte de los funcionarios de origen político oacadémico que persisten en sus funciones,encuentran la forma de funcionar con la marañaburocrática, en casos de baja productividad; o deeludirla, en casos de alta productividad. Laspeculiaridades en la forma de lograr eficiencia con elcontexto normativo existente dependen fuertementede cada caso nacional.

Entre las formas de eludirla, se encuentran elrecurso al financiamiento externo, o -en más de uncaso- la lisa y llana violación de las normas deacuerdo al principio de que “lo que importa es quesea moral y no que sea legal”. Esto hace que parteimportante del nuevo funcionariado se sientapermanentemente en situación de “libertadcondicional”, porque tiene más computadoras de lasque legalmente podría haber comprado, o porquefinanció viajes con fondos de viáticos, o porque norealizó las convocatorias con el tiempo y las formaspredeterminados. En el caso uruguayo, por ejemplo,donde la corrupción es muy inferior a la existente enpaíses como la Argentina o la República Dominica-na, algún caso de ejercicio de este tipo de libertadesfue fuertemente castigado por la justicia en algúnperíodo anterior, en tanto nunca lo fueron casos deinacción.

Para los funcionarios de origen académico o político,esto implica que en ciertas circunstancias correnademás riesgos de imagen en contextos en loscuales a la opinión pública le puede resultar difícildiscriminar ante un incumplimiento normativo, si estámotivado en la búsqueda de eficiencia oequidad o en la de beneficios personales, partidarioso grupales reñidos con la ética(11).

Además de los riesgos jurídicos y de imagen que secorren, la persistencia de normas de procedimientoinadecuadas para una gestión eficiente es unafuente permanente de perturbaciones, tensiones y,en definitiva, de distracción de energía institucionalque en algunas situaciones puede representarcostos monetarios y no monetarios importantes. A

menudo, esta cuestión actúa sobre la fricciónentre el tiempo político y el tiempo profesional, pro-longando al último y aumentando el clivaje entreambos, por cierto, con un agravante.

En realidad, de los cuatro tiempos que se intercedenen los procesos de gestión de las políticas educati-vas -el político, el profesional, el burocrático y elpedagógico- el único programable es el profesional.El político no lo es por depender de variables exter-nas al ámbito institucional educativo, el burocráticoporque los profesionales, y a menudo también losfuncionarios políticos, trabajan en la incertidumbrerespecto de las restricciones burocráticas, yel pedagógico porque en él intervienen variedadde actores con sus respectivas y disímilessubjetividades. Sin embargo los profesionales y lospolíticos son los únicos que tienen el interés y even-tualmente el poder para remover esasrestricciones burocráticas, cuestión que logran enalgunos países, como Chile, con más velocidad queen otros.

De todos modos, se debe reconocer que en todos loscasos las gestiones a cargo de las reformas educa-tivas de los ’90 están logrando que predomine el polode la ejecución por sobre el polo de las restriccionesnormativas. El riesgo mayor que esto implica en uncontexto de baja renovación de las normas desde elobjetivo de facilitar las reformas, es que muchasveces es a través de una suerte de omnipotencia porel hacer que implica un fuerte desgaste y ciertoacostumbramiento al desprecio normativo, altamen-te inapropiado en los contextos de corrupción exis-tentes en numerosos países de la región. En efecto,la sospecha de la opinión pública a la que se hahecho referencia es fundada, en tanto así como seviolan normas para ejecutar las reformas se puedenviolar para lograr beneficios personales no pertinen-tes, para traficar influencias o, en el peor de los casosy en algunos países, lisa y llanamente para robar.

Por eso, el desafío consiste, en este caso, en redefinirtodos los procedimientos y métodos para estable-cerlos más ágiles, transparentes y pertinentes parauna ejecución decentralizada de programas y pro-yectos con control de resultados y auditorías másque con minuciosos controles previos de pasos

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incumplibles, tales como -relatado para el caso uru-guayo- la provisión de números de cédulas de cien-tos de encuestadores informada como requisito lue-go de realizada la tarea y para que cada uno de elloscobrara unos pocos dólares.

7. Las tensiones entre la necesidad, la disponi-bilidad y la utilización de

competencias y conocimientos.

Todos los investigadores reformadores y buena par-te de los demás trabajadores simbólicosocupados en el sector educación de los EstadosLatinoamericanos; coinciden en señalar lanecesidad de contar ellos mismos y sus colegas ymiembros de equipos con una serie de competen-cias profesionales que pocos han desarrollado:polivalencia, audacia para enfrentar desafíos,apertura multicultural y capacidad de discernimientopara transferir experiencias de otros países ycontextos, dominio de idiomas extranjeros, capaci-dad para comunicar proyectos y resultados adiferentes públicos y con distintos lenguajes,percepción de la necesidad y consecuencia en lapresupuestación de toda nueva iniciativa, disposi-ción y habilidad para negociar, entrenamiento paratrabajar en equipos multidisciplinarios, capacidad dediseño, seguimiento y monitoreo de procesoscomplejos.

Coinciden también en señalar que esas capacidadesno se aprenden a través de ningún estudio sistemá-tico, y tampoco a través de la experienciaen el desempeño de funciones públicas, tal como seejercían hasta hace muy poco tiempo.

Por otra parte, los pocos estudios que existenacerca de la utilización de resultados de investigacio-nes en la generación y puesta en práctica de políticaseducativas, señalan que son pocas las investigacio-nes que se utilizan entre los pedagogos y los políti-cos, entre otras razones porque las quese producen se diseminan entre productores y noentre potenciales usuarios, o porque tienen otrospropósitos y no -pese a lo declarado- el de orientar latoma de decisiones.

En realidad, la baja utilización de resultados deinvestigación entre algunos de los actores de lasreformas puede asociarse a un problema muchomayor, como es la relación entre la acción y lainvestigación en el campo de la educación. La mismaes sumamente conflictiva y contradictoria (Véase porejemplo Briones, G., y otros, 1993). Quienes estánen la acción suelen desarrollar cierta tendencia re-

fractaria hacia la utilización de cierto tipo de resulta-dos de investigación, que sostengan una críticaabierta hacia su práctica y sus resultados. Estefenómeno -muy conocido y resaltado cuando setratan temas relacionados con la docencia, por ejem-plo- no es ajeno a los decisores de políticas públicas,en especial a quienes tienen otros con-textos de referencia que no son el académico. Porotra parte quienes en el contexto de la posibilidad demovimiento hacia la acción han decidido permane-cer en la investigación académica suelen sosteneren más de un caso nacional -como lo señala CésarColl en la cita transcripta al comenzar este texto yJosé Joaquín Brunner en la obra también citada-su supuesto monopolio de la capacidad crítica. Estotensiona hacia la estructuración de un círculovicioso de disociación entre producciones de tipoacadémico y producciones orientadas por lanecesidad de desarrollo o realizadas al calor mismode ese desarrollo, con las inevitables consecuenciasde empobrecimiento de ambas.

En general, parecería que en la gestión públicaexisten más conocimientos de los que seutilizan, pero así y todo los que se utilizan no sonsuficientes; suelen tener ciertos sesgos benevolentesen relación a la multiplicidad de miradas posibles y-sobre todo- no bastan para desarrollar lascompetencias necesarias para un ejercicio más efi-caz y eficiente de la función pública.

En ocasiones, se intenta cubrir ese vacío concursos, seminarios y otro tipo de espacios formativoshomólogos a los espacios del mundo académico.Esta estrategia parecería ser inapropiada parapromover la formación de las competencias necesa-rias, algunas de las cuales tienen más que ver con ladisponibilidad de una sólida formación general y conuna fuerte circulación en distintos contextos y tiposde instituciones -incluídas las unidades de presta-ción de servicios educativos- que conaprendizajes profesionales específicos que puedanser realizados en tal o cual carrera universitaria ocurso de capacitación.

El desafío en este caso parecería ser laapertura hacia otros escenarios, en particular haciaredes de instituciones educativas exitosas de otrospaíses del mundo y hacia espacios académicosproclives a regenerar y sostener una producciónacadémica teniendo en la mira el mejoramientoincremental de decisiones -sin perder por ello sudistancia respecto de las políticas en curso- , elfortalecimiento de los equipos como tales, y la cons-trucción en los equipos de las competencias de las

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12 Tres casos interesantes a este respecto son los referidos al Programa de las 900 escuelas chilenas, Nueva Escuela Colombiana, y lossucesivos aprendizajes a partir de la metodología diseñada para transformación curricular dominicana en el contexto de su PlanDecenal, que facilitó el diseño de otra para el diseño de los contenidos Básicos Comunes en la Argentina, que luego fue utilizado comorefencia en otros países.

que individualmente pocos funcionarios públicosdisponen y pueden disponer en el corto plazo. Laintroducción en los espacios de gestión de políticaspúblicas de prácticas de referato, lecturas críticas,seminarios de análisis de caso, y relatos deexperiencias está comenzando a visualizarse comoindispensable para el mejoramiento de la gestión delas reformas. El uso de bases de datos y la participa-ción en redes de intercambio es cada vez másfrecuente. El intercambio regional es actualmentemuy fluido y los “préstamos” de desarrollos ajenos,que permiten evitar errores y anticipar mejoras en losprocesos, también(12).

8. Las tensiones en los equipos de trabajo:acerca de la búsqueda de profesionalismo en

uncontexto de ajuste fiscal.

La inserción de nuevos elencos de conducción paralas reformas educativas en el seno de los Ministeriosde Educación o de los organismos equivalentes, haasumido diferentes modalidades, entre las cuales sepueden distinguir dos que, en ningún caso,existen en forma pura.

La primera consiste en conformar un equipo para queopere en un espacio institucional propio, con autono-mía y ligado sólo al máximo nivel ministerial. Esteequipo no sólo produce decisiones, sino que se hacecargo también de su implementación, articulándosedirectamente con las unidades de gestión del siste-ma educativo. La inserción delequipo en las estructuras administrativas y técnicasde planta es, cuando ocurre, un proceso posteriory gradual en el cual el equipo reformador yaha adquirido legitimidad intra y extra sistemaeducativo. De alguna manera la inflexión de la trans-formación educativa producida por las políticas yestrategias pinochetistas hacia una reforma educati-va democratizadora se realizó en Chile a través deeste camino.

La segunda situación consiste en que los equiposreformadores se insertan en la estructura de línea yquedan, por lo tanto, muy directamente envueltos enlas rutinas, los procedimientos, los controles para elgasto, los mecanismos de monopolio de

información para retener poder, las restricciones enla organización del presupuesto, las negociacionespara obtener consenso, la atención a las relacionesclientelares de los algunos funcionarios de origenpartidario, etc. Con variantes, este es el caminoseguido en la etapa actual de las reformaseducativas argentina y uruguaya.

Pero, además en el caso argentino, y por lo menostambién en el dominicano, para atraer a profesio-nales competitivos se creó una planta defuncionarios no permanentes, contratados, que sonremunerados de acuerdo a los parámetros delmercado educativo privado y de la consultoríainternacional. Esto produjo un fuerte mecanismo dediferenciación interna entre los “funcionarios de plan-ta” y los “contratados”, que genera innumerablestensiones que requieren de una gestión permanentey desgastante que, por otra parte, no puede contra-rrestar el retiro progresivo de colaboración que termi-na produciendo el “personal de planta”.

En el caso uruguayo, en cambio, la estrechez delmercado profesional, la existencia de una culturamás igualitarista, y la mayor capacidad de negocia-ción con los bancos prestadores, permitió evitar lacreación de una planta de funcionarios contratados,utilizando el mecanismo de pago de un plus salariala quienes asumieran cargos de responsabilidadgerencial en los organismos regulares deconducción del sistema.

Ninguna de estas modalidades asegura la continui-dad de los equipos técnico-profesionalesa lo largo del tiempo. Si se van los funcionariospolíticos, las plantas de funcionarios contratadoscorren serios riesgos. Si se agotan los créditos exter-nos, los mecanismos compensadores quedan sinrecursos. Por otra parte en ningún caso se ha logradocontrarrestar el creciente fenómeno del multiempleo.En los trabajadores de planta debido a sus bajosingresos. En los funcionarios contratados, por eltemor a la pérdida del trabajo. En losempleados públicos de menor eficiencia, porque alretribuirse en mayor medida la eficiencia y loproducido, sus ingresos son muy bajos, pero pordiferentes razones no se los despide y se les tolerannumerosos incumplimientos. Esta tolerancia

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se debe a una serie de razones: evitar más conflictosen contextos donde el propio diseño e introducciónde cambios los generan suficientemente con el con-texto, como para sumar otros con el entorno másinmediato, aprovechar cierto tipo de conocimientosacerca del quehacer en los Ministerios que sóloellos poseen, comprensión por su situaciónpersonal en contextos de crecientes exigencias decompetitividad y recesión cuando son personas decierta edad, etc. En el caso de los nuevos trabajado-res simbólicos, el multiempleo se debe a que elmercado es muy demandante y ofrece oportunida-des atractivas; y a que en ningún momento sesienten totalmente partícipes de las organizacionesestatales que integran. Su interés por conservarreferentes externos a la acción cotidiana y suexperiencia previa de expulsiones y cesantías losllevan a resguardar contactos a través de trabajoseventuales.

El desafío consiste en construir alternativas decontratación laboral que permitan superarinamovilidades previas e inconducentes pero, al mis-mo tiempo, encontrar mecanismos másefectivos para romper inercias y garantizar ciertacontinuidad a los funcionarios de alta capacidadtécnica y productividad, preservándolos de losavatares del clientelismo.

En la Argentina, y en otros países, se comenzó autilizar el mecanismo de concursos para cubrircargos jerárquicos con remuneraciones razonablespara competir con el mercado privado y de consultoríainternacional. Sin embargo, estos concursoscontienen numerosos vicios y los nombramientos deellos derivados tienen una estabilidad muy relativa,ya que si se cambian las denominaciones de loscargos, automáticamente los funcionarios cesan ensus funciones ejecutivas y pierden un muy alto por-centaje de sus remuneraciones, hasta dejarlas pordebajo de la competitividad del mercado.

Además de las tensiones mencionadas hastaaquí -y de otras de otro orden, tales como lasderivadas de las altas exigencias de competitividady del bajo nivel de modernización en losequipamientos, por ejemplo -en cada país y en tornoa cada tema existen una serie de tensiones queespecifican a las anteriores, contextualizándolas(Véase Braslavsky, C., 1996). El tipo de sistema degobierno -unitario o federal- introduce otra serie decuestiones que en cada caso planteandesafíos específicos a la gestión de lasreformas educativas. En el área de currículum, o enel de capacitación docente, se plantean innumera-

bles cuestiones que se asocian a las peculiaridadesconceptuales y de los actores que intervienen encada caso. Tratar a este conjunto de especificacio-nes sería ya tema para otro documento. Enunciarlasaquí pretendió dar una idea acerca de que lacomplejidad de la gestión de las reformaseducativas es aún mucho mayor de lo que se pudoreconstruir para esta ocasión. Pero aún con suslimitaciones y carencias, lo expuesto permiteavanzar algunas conclusiones.

A MODO DE CONCLUSIONES

En definitiva, parecería que el ritmo e incluso lasmodalidades de avance de los procesos dereformas del Estado necesarios para impulsar ysostener las reformas educativas dependerá, enmedida importante, de la dinámica que hegemonicela lógica de intervención de los actores educativos.

En principio, puede sostenerse que existen tresdinámicas posibles: de innovación, de permanenciao anti-cambio y de mercado. La constelación deactores que se articulan en cada una de esas dinámi-cas es específica de cada país y es relativamenteinestable.

Tendencialmente, en el momento actual, en torno ala lógica de innovación, se articulan las autoridadeseducativas nacionales, las instituciones de origen delos “intelectuales reformadores” y de los“pedagogos reformadores”, en algún caso nuevosmovimientos educativos en torno a publicacionesespecializadas u a otro tipo de iniciativas decapacitación o difusión y asociaciones profesionales-no gremiales- de educadores . En estos últimos doscasos, la articulación a la lógica de innovación secombina con cierta distancia crítica respecto de laspolíticas públicas. En algunos países, participan dela misma sectores gremiales minoritarios, y en otroslos gremios como tales.

También tendencialmente, participan de lalógica conservadora importantes sectores de la opo-sición política -excepción hecha de aquellos paísesen los que se han logrado amplios pactos educati-vos-, grupos gremiales, grupos de profesoresuniversitarios y la burocracia estatal tradicional. En-tre los argumentos que esgrimen, se cuenta-en algunas ocasiones con razón- el no haber sidoconsultados o el haber dispuesto de poco tiempopara analizar las propuestas hechas por otros. Talvez como indicativo del poco entrenamiento enprácticas democráticas,mencionan también elhecho de que sus propuestas no se siguieran al pie

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de la letra. Por otra parte, y más allá de losargumentos que se esgrimen, cabe recordar para elcaso de los grupos gremiales lo ya expuesto acercade que en el marco de las reformas en curso seremueven o removerán reglas de juego históricas ensu situación laboral, y las dificultades que existenpara generar alianzas y acuerdos con lostrabajadores de la educación en los contextos decrisis y búsqueda permanente de profundización delos ajustes fiscales.

Por último, el mercado tiene entre sus adherentes agrupos significativos de la educación privada,especialmente de aquella con intereses económicosde tipo empresarial, pero también grupostransformadores pre-reforma, que temen verlimitadas sus capacidades de innovación en elmarco del nuevo protagonismo estatal; y a loseconomistas fundamentalistas del mercado,especialmente a quienes tienen más afinidad con laescuela de Chicago. La lógica de mercado orienta laacción de los que preconizan la privatización de losservicios educativos, el sistema voucher o alguna desus variantes. Los actores que operan exclusiva-mente desde esta lógica suelen participar dela oposición de derecha o -según el país- tenerposiciones en la propia estructura de gobierno.

La lógica de innovación se genera por la convergen-cia de tres factores: la decisión política de producircambios, la utilización y reprocesamiento creativodel conocimiento portado por los intelectualesreformadores que aceptan responsabilidadesdecisorias en el Estado, producido en gran partefuera del sistema educativo, y en no pocos casos porellos mismos; y la experiencia de la dinámicacotidiana de los sistemas educativos, portada por lospedagogos reformadores y por algunos funcionariosde la burocracia que aceptan tambiénresponsabilidades decisorias, y en medidaproporcionalmente mayor, ejecutivas y de apoyo.

Sin embargo, los factores que contribuyen a generar-lo no son en medida alguna suficientes para soste-nerla en el tiempo y transformar lo que puede ser unimpulso inicial en un elemento constitutivo de lasculturas institucionales en el sector educación.

Si la lógica de innovación tiene un flanco deconflictos y fricciones con la de permanencia yotro con la de mercado, estas dos no pareceríantener un área de confictos entre sí. Grupos importan-tes de la izquierda tradicional cuestionan a los inno-vadores calificándolos a menudo como neoliberales;pero no a los neoliberales mismos, quizás no tan

visibles o presentes en la escena cotidiana de laspolíticas educativas latinoamericanas actuales, perono por ello menos actores del proceso educativo. Losneoliberales, por su parte, intentan acumular fuerzaspor si los reformistas fracasan.

Las áreas de fricciones o conflictos mencionadas semanejarán con mayores o menores costosorganizacionales y políticos de acuerdo a lascorrelaciones de fuerzas sociales y políticas de cadapaís en cada momento, y sobre todo, a que todos losactores involucrados en la lógica innovadora seancapaces de construir un contexto de referencia com-partido y suprasectorial, demarcado por eluniverso de los alumnos y de las alumnas -no de losdirigentes políticos o gremiales, ni de losdocentes, ni de los académicos, por ejemplo-,y -al mismo tiempo- un horizonte para su acciónubicado más allá del presente.

Sólo desde ese contexto de referencia compartido ysuprasectorial y con un horizonte de referencia en elsiglo XXI, es posible orientar las resoluciones quevayan teniendo las ocho tensiones mencionadasmás arriba, y las asociadas a cada especificidadtemática y sistema de gobierno; en orden alfortalecimiento de la lógica de la innovación, hastatransformarla en el sesgo caracterizador de unanueva cultura institucional.

Por ejemplo, una mayor fortaleza de las autoridadeseducativas en términos de la prioridad de laeducación a nivel del gobierno nacional y de lospartidos no oficialistas, y/o de la debilidad relativade la oposición orientada por la lógica de mercado,minimizará ciertos conflictos o fricciones entrelas autoridades educativas y los actoresextra-estatales, y por lo tanto hará a su vez menosfriccionales, por ejemplo,las relaciones entre eltiempo político, el tiempo profesional y el tiempoburocrático. En una situación inversa, desde loscontextos referenciales de la acción de lasautoridades educativas se generarán problemasde diversa índole que presionarán a éstas para tenerresultados profesionales rápidos o distintosa los programados, potenciando las friccionesentre ambos tiempos y generando perturbaciones dedistinto tipo.

En términos generales, pude decirse que la posibili-dad de construcción de un Estado promotor,depende en medida importante de la consolidaciónde la lógica de la innovación al interior del aparato delEstado dedicado a la producción y a la ejecu-ción de políticas educativas. Al mismo tiempo,

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es posible sostener que el carácter más omenos democrático de las transformacionesmodernizadoras en curso en la región, así como laposibilidad de profundizar el propio sentidomodernizador de las mismas, frente a la presencia detendencias neoconservadoras -que no han podidoser analizadas en este texto- dependerá de la capa-cidad del aparato estatal de consolidar dicha dinámi-ca innovadora.

Retomando elementos del comienzo de este texto,es posible sostener un cierto optimismo escéptico.Lo expuesto en varias ocasiones ofrece elementospara proponer que la capacidad de gestión dereformas educativas es muy superior en los ’90 queen la perdida década de los ’80. Las dificultades delos propios procesos de gestión, y derivadas dealgunos contextos económicos, políticos y socialesque influirán en sus resultados, aconsejan manteneruna mirada escéptica y evitar todo triunfalismoanticipado. Las prácticas de los actores permitiránevaluar si éstas logran ser las últimas y si se puedeiniciar un ciclo de cambios incrementales por la víade la innovación permanente.

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