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CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÓN

SÍNTESIS DEL DIAGNÓSTICO “DESCENTRALIZACIÓN EN ECUADOR AL 2006”

Y

“PROPUESTA DE POLÍTICAS PARA LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL”

Con el apoyo de:

OCTUBRE 2006

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CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACION DEL ESTADO

PROGRAMA DE APOYO A LA DESCENTRALIZACION

Dr. Alejandro Serrano Aguilar VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÍN DEL ESTADO Alexandra Pérez Salazar DIRECTORA EJECUTIVA DEL CONSEJO NAC IONAL DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

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Título: Síntesis del Diagnóstico de la Descentralización en Ecuador (2006) y Propuesta de Políticas para la Descentralización F iscal Autor: CONSEJO NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO - CONAM Tuvieron a su cargo la elaboración de este documento: Amelí Torres (CONAM), Anabel Salazar (CONAM), Andrés Tomaselli (CONAM), María Dolores Almeida (GTZ) y Yolanda Gaete (GTZ) Colaboración y Asistencia Técnica: Iván Finot (ILPES/CEPAL) y otros funcionarios de ILPES/CEPAL. Contribuciones Especiales: Alexandra Pérez (CONAM), Mario Piñeiros (CONAM) y Verónica Gallardo (CONAM) Lugar y Fecha: Quito, Octubre 2006

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PRESENTACIÓN

El documento “Síntesis del Diagnóstico: Descentralización en Ecuador al 2006 y Propuesta de Políticas para la Descentralización Fiscal”, contiene un análisis descriptivo y cuantitativo sobre la situación política, administrativa y fiscal del Ecuador, en el contexto del Proceso de Descentralización. A partir de lo anterior, se presentan los resultados que desde la perspectiva fiscal ha tenido el proceso de Descentralización; los cuales han sido examinados desde un enfoque de equidad, permitiendo conocer las implicaciones en la asignación y distribución de recursos.

Así mismo, la Propuesta de Políticas para la Descentralización Fiscal pretende ser un insumo técnico para la formulación de Políticas Públicas en el país , tendiente a viabilizar los procesos en marcha y mejorar la calidad de vida de los ecuatorianos.

Alexandra Pérez Salazar Directora Ejecutiva

CONAM

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AGRADECIMIENTO

A todas las Instituciones y personas que permitieron llevar a buen fin este trabajo, el cual se convierte en un instrumento válido para avanzar en el Proceso de

Descentralización en el Ecuador, desde una visión integral, transparente y con visión de futuro.

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ÍNDICE

1 ASPECTOS HISTÓRICOS ....................................................................................................................................8

1.1 ASPECTOS H ISTÓRICOS, POLÍTICOS, ECONÓMICOS........................................................................................8 1.2 LA PROPUESTA Y LUCHA INDÍGENA....................................................................................................................13

2 ESTRUCTURA DEL ESTADO ECUATORIANO.........................................................................................15 2.1 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Y POLÍTICO ADMINISTRATIVA.........................................................................15 2.2 LA ORGANIZACIÓN DEL ESTADO .........................................................................................................................16

2.2.1 El gobierno central .....................................................................................................................................17 2.2.2 Régimen Seccional Dependiente ..........................................................................................................18 2.2.3 Regímenes Especiales .............................................................................................................................18 2.2.4 Régimen Seccional Autónomo...............................................................................................................18

2.3 COMPETENCIAS EN LOS TRES NIVELES DEL ESTADO ....................................................................................20 2.4 ELEMENTOS DE REGIONALIZACIÓN EN ECUADOR ...........................................................................................25

3 GASTO ........................................................................................................................................................................29 3.1 GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL .......................................................................................................................30 3.2 GASTO DE CONSEJOS PROVINCIALES ...............................................................................................................31 3.3 GASTO DE MUNICIPIOS .........................................................................................................................................32 3.4 GASTO SECTORIAL POR NIVELES DE GOBIERNO ............................................................................................33

3.4.1 Sector Vialidad ............................................................................................................................................33 3.4.2 Sector Ambiente .........................................................................................................................................35 3.4.3 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos..........................................................................................36 3.4.4 Sector Agricultura .......................................................................................................................................37 3.4.5 Sector Educación .......................................................................................................................................38 3.4.6 Sector Salud .................................................................................................................................................39 4 INGRESOS ................................................................................................................................................................41

4.1 INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL .................................................................................................................43 4.2 INGRESOS DE CONSEJOS PROVINCIALES .........................................................................................................47 4.3 INGRESOS DE MUNICIPIOS....................................................................................................................................49 4.4 S ÍNTESIS DE LAS TRANSFERENCIAS...................................................................................................................52

5 ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL..............................................................................................................55 5.1 EL ENDEUDAMIENTO EN CONSEJOS PROVINCIALES .......................................................................................58 5.2 EL ENDEUDAMIENTO EN MUNICIPIOS.................................................................................................................58

6 ANÁLISIS DE EQUIDAD ......................................................................................................................................61 6.1 EQUIDAD DE LAS TRANSFERENCIAS ..................................................................................................................61 6.2 EQUIDAD TERRITORIAL Y EQUIDAD SOCIAL, UNA VISIÓN DE CONJUNTO............................66

6.2.1 Marco teórico y metodológico....................................................................................................................66 6.3 2. GASTO TERRITORIAL ..........................................................................................................................................67

6.3.1 2.1 Gasto territorial total .............................................................................................................................67 6.3.2 2.2 Gasto territorial de los Gobiernos Seccionales .................................................................................78 6.3.3 B. Gasto territorial de los Municipios .......................................................................................................84

6.4 LA EQUIDAD DEL GASTO EN BIENES SOCIALES ...............................................................................................88 6.4.1 Gasto en Educación ..................................................................................................................................89 6.4.2 Gasto en Salud ............................................................................................................................................90 6.4.3 Resumen de Gasto en Bienes Sociales.............................................................................................94 7 CONCLUSIONES ....................................................................................................................................................97

7.1 GENERALES.............................................................................................................................................................97 7.2 RESPONSABILIDADES DE GASTO (COMPETENCIAS) .......................................................................................97 7.3 RESPONSABILIDAD DE INGRESOS .......................................................................................................................99 7.4 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES ..................................................................................................99 7.5 ENDEUDAMIENTO SUBNACIONAL ..................................................................................................................... 100 7.6 ANÁLISIS DE EQUIDAD ........................................................................................................................................ 100

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8 PROPUESTA: POLITICAS DE DESCENTRALIZACION FISCAL .................................................... 104 9 BIBLIOGRAFÍA..................................................................................................................................................... 113 10 ANEXOS ......................................................................................................................................................... 115

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1 ASPECTOS HISTÓRICOS

1.1 Aspectos Históricos, Políticos, Económicos1.

En el Ecuador, como en la mayoría de los países de América Latina, existen diferentes períodos de centralizac ión y descentralización, tanto secuencial como paralela. Dada la marcada regionalización del país principalmente entre la costa y sierra, el tema de la descentralización ha sido intensamente debatido desde la fundación de la República en 1830 , sin embargo han estado presentes fuerzas centrífugas desde los distintos gobiernos de turno para salvar “la unidad nacional”, lo que ha ocasionado que se neutralice el proceso de descentralización durante todos estos 170 años de historia . Desde inicios de la República la economía nacional estaba regionalizada con un sector de agro-exportación en la Costa y una economía de haciendas en la sierra. Antes del descubrimiento del petróleo a fines de los años 60 hubo al menos dos auges económicos significativos que se deben a la exportación tanto del cacao como del banano. La entrada a los mercados mundiales se desarrolla en la Costa, desde los diferentes puertos , sobre todo de Guayaquil , mientras que la sierra constituía el centro de poder político del país. Durante las décadas de los 50 y 60 el objetivo principal fue promover el desarrollo regional en miras de fortalecer la unidad nacional. Con ello, el Estado era visto como el promotor del desarrollo y se instaura un sistema de planificación vertical y centralizado. La Junta Nacional de Planificación (JUNAPLA) toma un rol protagónico, iniciando importantes inversiones en infraestructura, para lo cual administrativamente se crean entidades autónomas como los primeros Organismos de Desarrollo Regional (Centro de Reconversión Económica del Azuay -CREA, Centro de Rehabilitación de Manabí – CRM y Comisión de Estudios para el Desarrollo de la Cuenca del Río Guayas –CEDEGE). Esto ocasiona el inicio de un proceso paulatino de superposición de funciones entre el gobierno central y los gobiernos seccionales autónomos (Consejos Provinciales y Municipios), frente a ello se expide la Ley de Régimen Municipal (1966) que busca clarificar esta situación e introduce una serie de competencias municipales, sin embargo, no todas fueron asumidas por los Municipios y tampoco impidió la superposición de competencias. En estos años, la descentralización no era vista como una estrategia con la cual se transfieren potestades polític as, financieras y administrativas a los gobiernos seccionales. Por el contrario, era debatida en función de la política económica que se dictaba desde Quito y, con la cual, la Sierra o la Costa podían perder su posición e influencia. Signo de ello son los clamores para la adopción de un Sistema Federal que surgen en Guayaquil en el año 1959 y que ya tenían antecedentes parecidos en el año 1939. En el ámbito fiscal seccional, se observa que tanto los Consejos Provinciales como los Municipios gozaban de una descentralización fiscal que existía prácticamente desde la fundación de la República. Los Municipios disponían de una serie de 1 (Ref: Línea de Referencia: Los Procesos de Descentralización en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, CONAM-GTZ, 2003)

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ingresos propios a través de impuestos y, en menor medida, los Consejos Provinciales, estos últimos tenían la capacidad de establecer y cobrar tributos propios. Tal es así que hasta el año 1964 se cuentan alrededor de 1200 impuestos de los cuales 760 eran de dominio local. Durante los años 1964 a 1967 el Gobierno Central emprende una reforma fiscal derogando y sustituyendo un gran número de estos impuestos bajo el concepto de “unificación impositiva”. Así, el Gobierno Central queda con 10 impuestos y como compensación a la eliminación de tributos de los gobiernos seccionales autónomos se entregó transferencias equivalentes. Vale mencionar que adicionalmente existían transferencias destinadas para inversiones canalizadas a través del Fondo Nacional de Desarrollo (FONADE). En el espacio político, alcaldes y prefectos eran elegidos en forma indirecta por parte de los Concejos Municipales y Consejos Provinciales, respectivamente. La Ley de Régimen Municipal del año 1966 introduce las Juntas Parroquiales como órganos del Gobierno Municipal, pero sin responder a los criterios de una verdadera participación popular ya que sus miembros eran designados por el alcalde. El descubrimiento del petróleo en la Amazonía del Ecuador a fines de la década de los años 60 marca un hecho con profundas implicaciones para los sistemas políticos, fiscales y administrativos del país , puesto que trasladó el verdadero centro de poder político a Quito, que por la fuerza económica de la Costa, tradicionalmente había residido en Guayaquil. En la década de los 70 la riqueza petrolera permitió al gobierno militar expandir considerablemente el tamaño del Estado a través de inversiones gubernamentales en infraestructura y servicios públicos, en la creación de empresas públicas y, en el incremento de la inversión en el sector petrolero. El sector privado también se benefició, así accedió a créditos subsidiados, incentivos a las exportaciones, políticas de sustitución de importaciones, reducción de los impuestos para las actividades no-petroleras y políticas proteccionistas. En la dictadura militar (1972-1979) las funciones de los alcaldes y prefectos, en la mayoría de los casos, quedaron prorrogadas. Es decir, aunque se suspenden las elecciones y se delega la autoridad desde el Gobierno Central, algunos alcaldes y prefectos no son removidos y continúan ejerciendo sus facultades. En cambio, por la cantidad de recursos petroleros existentes cobra más importancia el sistema fiscal. Los militares centralizaron toda la renta petrolera y otros recursos financieros en el concepto de la Caja Única que permitía concentrar todos los ingresos y gastos en manos del Gobierno Central, cobrando importancia las transferencias a los gobiernos seccionales, las cuales triplicaron los ingresos seccionales canalizados a través del Fondo Nacional de Participaciones (FONAPAR, 1971- 1990). En muchos casos la cantidad de recursos disponibles excedía la capacidad de inversión a nivel local. Estas transferencias sin duda equivalían a una forma de redistribución financiera y de descentralización fiscal pero sin conceder paralelamente sobre ellos la capacidad de decisiones autónomas en Municipios y Consejos Provinciales. En este período se invirtieron enormes cantidades de recursos en grandes obras nacionales como carreteras, aeropuertos e infraestructura eléctrica, las cuales se realizaron a través de las oficinas provinciales de los Ministerios que tuvieron

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categoría de desconcentradas y de los organismos de desarrollo regional existentes y nuevos creados en esta década. Esta expansión del gasto público en estos años también se financió con deuda externa. Con la Constitución de 1978 y el retorno a la democracia en 1979, se reinstaura el sistema de elección popular de Municipios y Consejos Provinciales . De igual manera, los gobiernos seccionales generaron nuevas presiones fiscales para mayores participaciones en el presupuesto nacional. A inicios de los años ochenta, la denominada crisis de la deuda, que se caracterizó por crecientes tasas de interés internacionales, y por el abrupto freno de las entradas de capitales, provocó que las transferencias netas de capital, que hasta entonces se habían mantenido positivas, se tornaran negativas y, que las reservas internacionales disminuyeran rápidamente. Esto obligó al Ecuador a declarar la moratoria de sus deudas en 19822, en un contexto de crisis y de pronunciada caída de los términos de intercambio. Por otro lado, alrededor del año 1982 las provincias y cantones lucharon cada uno y/o agrupándose regionalmente para beneficiarse con leyes especiales que transferían recursos desligados de la transferencia de competencias3. Es así, que no se produce transferencia de competencias y hasta existen algunos casos de centralización, el más destacado es el del Municipio de Guayaquil que devuelve sus empresas públicas de agua y alcantarillado al Gobierno Central en el año 1989. En general las reformas estructurales consistieron en la reforma tributaria; la liberalización comerc ial, y del sector financiero; suspensión de las mini-devaluaciones; flotación libre del tipo de cambio; eliminación de los controles de precios de productos agrícolas; y congelamiento de la tasa de interés y tipo de cambio de la deuda sucretizada al sector privado, esta última, con un efecto terrible sobre el déficit cuasi-fiscal. Al final del período en 1988, el déficit del SPNF fue de cerca del 5.3% del PIB. En los noventa los programas de ajuste tendieron a restar la intervención directa del gobierno y a favorecer el empleo de mecanismos de mercado en la asignación de recursos. La política fiscal favoreció la austeridad en el gasto y redujo subsidios. El precio de los combustibles se ajustó varias veces hasta alcanzar niveles internacionales y se indexó mensualmente. Algunas reformas estructurales que sucedieron son: la flexibilización del mercado de valores y privatizaciones, expedición en 1992 la Ley de Presupuestos del Sector Público, con el objeto de asegurar la ejecución eficiente del presupuesto público, fortaleciendo la capacidad de control en la asignación y en el gasto público por parte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Las reformas fiscales buscaron fortalecer los ingresos del Presupuesto del Estado a través de la ampliación de la bas e de contribuyentes, de la incorporación a esta base de los agentes del sector informal; y por otro lado, de la restricción del acceso del SPNF al crédito interno del Banco Central. En política cambiaria, se sustituyó el esquema de tipo de cambio fijo por uno de bandas cambiarias.

2 Rivera Patricio y León Xavier, Impacto macroeconómico de una cesación de pagos de deuda en la economía ecuatoriana, Mar. 2005, Documento sin publicar, Ecuador. 3 Este proceso continúa hasta la fecha y hoy en día se cuenta 18 leyes especiales con diferentes asignaciones para los gobiernos locales.

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También, se creó el Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) que sustituye al FONAPAR, en el que se introduce nuevos criterios de distribución y lleva a un aumento en las transferencias. Para los gobiernos locales era la fuente más importante de recursos aunque paralelamente persistían las leyes especiales con efectos distorsivos y discrecionales. Con el FODESEC se creó también el Programa de Desarrollo Municipal (PDM) que canalizó recursos, mediante créditos, provenientes del exterior hacia los Municipios del país enfocados al fortalecimiento institucional y la ejecución de obras de infraestructura. En 1993 se aprobó la Ley de Modernización del Estado4 que crea al Consejo Nacional de Modernización (CONAM) como responsable de la política nacional de descentralización y dispone la ejecución de un Plan Nacional de Descentralización y Desconcentración que debía detallar las competencias y recursos a transferirse. Durante 8 años hubo varios intentos de elaborarlo pero nunca fue puesto en práctica. En el año 1997 se aprueban dos leyes importantes vinculadas al proceso de Descentralización en el Ecuador, en el mes de marzo se expidió la “Ley Especial de Transferencia del 15% del Presupuesto Nacional para los Gobiernos Seccionales” que transfiere el 15% de los ingresos corrientes netos del Presupuesto sin correspondencia alguna con competencias y, en octubre se aprobó la “Ley Especial de Descentralización y Participación Social” que estructura la descentralización política, fiscal y administrativa. En el año de 1998, la Constitución Política de la República es modificada estableciendo las competencias del Gobierno Central que son susceptibles o no de descentralizarse, así se exceptúan la defensa y la seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, la gestión de endeudamiento externo y aquellas que la Constitución y convenios internacionales expresamente excluyan. Adicionalmente, la Constitución modifica el sistema de transferencia de competencias por un esquema voluntario para los gobiernos seccionales y se prohíbe transferencias fiscales sin la correspondiente transferencia de competencias. Esto produce contradicción con la arriba mencionada “Ley del 15%” y otras leyes especiales. En lo político se introduce la elección directa de autoridades de Juntas Parroquiales Rurales. A principios de 1999, ante una crisis económica profunda, la caída de los precios del petróleo, el colapso del sistema financiero privado y las dificultades en la caja fiscal, no se cumplieron las transferencias del Gobierno Central hacia los gobiernos seccionales autónomos, lo cual generó un agudo conflicto distributivo y actores de la Costa, sobre todo de Guayas, reclaman “autonomía” para su provincia dando lugar a uno de los debates más intensos sobre la descentralización en las últimas décadas en Ecuador. A esta situación contribuyó también la firma de la paz con el Perú dado que este conflicto siempre había fomentado la unidad nacional del país frente a un enemigo exterior. A partir del 2000 se emprende en una serie de reformas institucionales y legales que permitieron encaminar a la economía ecuatoriana hacia la estabilización. El 13 de

4 Ley No. 50. RO/ 349 de 31 de Diciembre de 1993.

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marzo del 2000, se aprueba la Ley de Transformación Económica del Ecuador5, la cual modificó el régimen monetario, legalizando la dolarización. Las medidas económicas en este período fueron: incremento de los precios de los servicios básicos, de los derivados de petróleo y del gas, y, la reestructuración de la deuda Brady y Eurobonos por Bonos Globales.6 Adicionalmente, en el 2000, se conformó la “Comisión Nacional de Descentralización, Autonomías y Circunscripciones Territoriales” que intentó canalizar el debate sobre la Descentralización presentando una propuesta de un “Nuevo Modelo de Gestión” en lo político, administrativo y fiscal, que proponía líneas de acción para un estado descentralizado. Sin embargo, los actores políticos en la Costa no estuvieron de acuerdo y continuaron reclamando la “Autonomía Provincial”, modelo que se inspira en el proceso de Descentralización aplicado en España, tratando de implementar el modelo autonómico vía consulta nacional y reformas constitucionales. El Gobierno Central inicialmente se muestra receptivo frente a estos proyectos y empieza elaborar los estatutos jurídicos pero posteriormente los archiva, a pesar de que las provincias de la Costa ya se habían pronunciado favorablemente en consultas individuales. En el debate sobre las “autonomías” provinciales salen fortalecidos políticamente los Consejos Provinciales , tradicionalmente en una posición financiera y administrativa más débil que los Municipios . En octubre de es te mismo año se expide la “Ley Orgánica de las Juntas Parroquiales Rurales” en donde se establecen las competencias, funciones y recursos de estas entidades. En marzo de 2001 la mayoría de Consejos Provinciales logran presionar al gobierno para la firma de un “Convenio Marco de Transferencia de Competencias” en los sectores de medio ambiente, agricultura, turismo y vialidad, empezando un proceso estructurado de negociación con las 22 provincias. Además, el gobierno paralelamente fortalece financieramente a los organismos de desarrollo regional. En el año 2002 se crea la Comisión Nacional de Competencias (CNC) para impulsar y consolidar el proceso, atender y resolver reclamos y controversias que surgieran entre los actores de los convenios de transferencia de funciones, responsabilidades y competencias; de mancomunidad; y, sancionar el incumplimiento de compromisos o faltas que obstaculicen el proceso. En ese mismo año se expide la “Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal” (LOREyTF) y en el 2003 el respectivo reglamento, que establece entre otros temas reglas para el control del gasto público y endeudamiento, tanto nacional como subnacional. En el 2004 se promulga el Plan Nacional de Descentralización, el cual hasta la presente no se ha ejecutado y se aprueban las reformas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que entre otros aspectos busca fortalecer la gestión de las municipalidades en dos áreas: administración municipal y tributos. En cuanto a la administración municipal, la reforma se encamina a facilitar un marco jurídico que fortalezca la autonomía municipal y en el ámbito tributario, la reforma se preocupa fundamentalmente de devolver la racionalidad, simplicidad y transparencia de los

5 Ley 2000-4, del 13 de marzo de 2000. 6 Ídem., s.|pág., Quito.

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impuestos municipales.7 El proceso de asignación de competencias en el Ecuador, ha pasado por varias propuestas desarrolladas por iniciativas de algunos actores (Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador -CONCOPE, Asociación de Municipalidades del Ecuador -AME, CONAM, entre otras.), siendo difícil llegar a consensos entre los niveles de gobierno debido en gran parte a la falta de definición de los roles que propendan al ordenamiento de las atribuciones y responsabilidades de cada nivel. No obstante, durante el 2005 y 2006 se han estructurado “Matrices Sectoriales de Competencias”, en los sectores de EDUCACION, SALUD, AMBIENTE, AGRICULTURA, VIALIDAD Y TURISMO, las solicitudes de transferencia de competencias en estos sectores se encuentran en trámite y salvo excepciones en ejecución, en la medida que se han traspasado las facultades y no los recursos financieros y humanos. (Anexo Nro 1 )

Cuadro No. 1 Solicitud de Competencias

Sector Número

Municipios

Número Consejos

Provinciales Agricultura 18 22 Educación 10 18 Salud 9 0 Ambiente 61 7 Vialidad 33 8 Turismo 60 0

Fuente: Consejo Nacional de Modernización del Estado Elaboración: Los Autores

Adicionalmente, en el año 2006 algunos alcaldes y prefectos provinciales, presentan al Ejecutivo un Proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico, con el propós ito de que sea enviado al Legislativo para su aprobación. Este proyecto crea el gobierno autónomo como otro nivel, el cual estará conformado por gobiernos seccionales que tengan una población de doscientos mil habitantes o superior, la conformación de estos gobiernos autónomos es voluntaria y pueden solicitar transferencia de competencias parciales, incluso, la explotación de recursos naturales.

1.2 La Propuesta y Lucha Indígena

La iniciativa del movimiento indígena busca instaurar la práctica del diálogo hac ia la consecución de los consensos, la construcción de un Estado Plurinacional, el reencuentro en la interculturalidad y la diversidad social y cultural, la ampliación y profundización de la democracia, la equidad y la justicia social. La década de los 50 y 60, se caracteriza como la euforia de la comunalización de los pueblos. En ésta surgen las organizaciones comunales o la constitución de la organización de primer grado, como se denomina en la actualidad dentro de los niveles de organización que practican los pueblos indígenas. En la década de los 70, cuando se forjan y se articulan las organizaciones de tercer grado y se advierte la presencia de las organizaciones regionales, el motivo central de la dinámica indígena es la recuperación de las tierras en la región Andina y la 7 Consecuencias a la LRM, GTZ

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defensa de los territorios en la Amazónica y la Costa. Una de las épocas más importantes desde la experiencia de los pueblos indígenas sin duda es la década de los 80; es cuando se produce una dinámica cualitativamente muy importante; se constituye la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), siendo una de las demandas la reforma del Estado, a través de la convocatoria a una Asamblea Constituyente. En los inicios de la década del 90, se logra avances importantes en la apertura y transformación de las estructuras institucionales, es el caso de los espacios indígenas con contenido totalmente innovadores, como: la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingue (DINEIB) dentro del Ministerio de Educación, reconocido en el año de 1988; el Consejo de Nacionalidades y Pueblos del Ecuador (CODENPE) como institución descentralizada dependiente de la Presidencia de la República, y aceptada en 1997; la Dirección Nacional de Salud Indígena (DINASI) en el Minis terio de Salud Pública, por un acuerdo Ministerial en 1999. A finales de 1995 en una decisión colectiva se constituye el Movimiento de Unidad Plurinacional Pachakutik-Nuevo País, logrando una participación electoral en 1996 de 75 autoridades a nivel nacional, entre ellos, alcaldes, consejeros, concejales y diputados. El movimiento indígena del Ecuador, en los años noventa, presentó a la sociedad ecuatoriana una propuesta de visión nacional cuyo desafío era construir un Ecuador que reconociera su divers idad étnica cultural, que abriera su identidad a la vivencia de su pluri e interculturalidad. La Constitución de 1998 la recogió y la incluyó a su definición del Estado Ecuatoriano. La participación del movimiento indígena de mayor trascendencia fue en el golpe de Estado al presidente Jamil Mahuad, a partir del cual hicieron una alianza electoral con el gobierno de Lucio Gutiérrez, la misma que implicó una erosión sobre su cohesión e imagen. Sin embargo no se puede desconocer la capacidad de movilización y convocatoria en las bases, fortaleza que parece no ser tan evidente hacia otros sectores.

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2 ESTRUCTURA DEL ESTADO ECUATORIANO

2.1 Organización Territorial y Político Administrativa

La Constitución Política de la República establece al Ecuador como un territorio indivisible y Estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural y multiétnico. Con gobierno republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alterno, participativo y de administración descentralizada. El país geográficamente tiene cuatro regiones: insular, costa, sierra y oriente, la población es de 13’183.704 habitantes, los cuales están en un 0.2% en la región insular, 50% en la costa , 45% en la sierra y 4.8% en el oriente. Para la administración del Estado y la representación política existen provincias, cantones y parroquias. Las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas que son parte también del Estado Ecuatoriano, debido a la dificultad de identificar claramente los territorios ancestrales y por los potenciales conflictos de su definición con la división política-administrativa, todavía no se ha expedido la Ley que regule su constitución, funciones y administración. El Ecuador tiene 22 provincias, 219 cantones y 1258 parroquias (465 urbanas y 793 rurales). En la región sierra existen 10 provincias, en la región costa 5, en la región amazónica 6 provincias, mientras que Galápagos se constituye en la única provincia de la región insular. Las provincias con mayor población son: Guayas, Pichincha, Manabí, Los Ríos y Azuay. De la población total el 64% se encuentra asentada en zonas urbanas y el 36% en la zona rural del país , ésta última se ubicada en su mayoría en las provincias de la Sierra.

Cuadro No. 2. Población por Región con máximo y mínimo de habitantes

Media 65.323 Media 79.149

Desviación estándar 218.216 Desviación estándar 239.533

Mínimo 3.349 El Pan Mínimo 2.959 Chilla

Máximo 2.007.353 Quito Máximo 2.181.510 Guayaquil Población total 5.460.738 Población total 6.569.366

# de cantones 91 # de cantones 83

Media 620.850 Media 7.125

Desviación estándar 17.335 Desviación estándar 5.631

Mínimo 1.310 Pablo VI Mínimo 1.857 Isabela

Máximo 79.425 Lago Agrio Máximo 13.059 Santa Cruz

Población total 620.850 Población total 21.376

# de cantones 39 # de cantones 3

Sierra

Amazonía

Costa

Galápagos

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos -INEC Elaboración: Los Autores

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Mapa No. 1. División Política Regional Actual

2.2 La Organización del Estado

El Estado Ecuatoriano dispone de tres funciones: la Ejecutiva, Legislativa y Judicial. Por otro lado, se disponen de cuatro niveles de gobiernos: el gobierno central, el nivel provincial o intermedio con los consejos provinciales, el nivel cantonal con los municipios y el nivel parroquial con las juntas parroquiales rurales. La gráfica a continuación esquematiza la organización administrativa y política del Estado Ecuatoriano. Para simplificar el esquema se han obviado las circunscripciones territoriales indígenas y afroecuatorianas, los organismos de control (Contraloría General del Estado, Tribunal Constitucional, Tribunal Supremo Electoral, Superintendencias y otros) y otras instituciones nacionales.

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Cuadro Nro. 3. Organización Administrativa y Política del Ecuador

CORTE

SUPREMA DE JUSTICIA

Presidencia de la República

Ministerios

CORTE SUPERIOR DE

JUSTICIA

Gobernación

Dirección Provincial

ODR’s

JUZGADOS

Tenencia Política

Áreas Salud Colegios

CONGRESO

NACIONAL

JUSTICIA DE PAZ (JUNTA

PARROQUIAL)

Jefatura Política

NACIONAL

PROVINCIAL

CANTONAL

PARROQUIAL

ELECC I ÓN POPULAR

Consejos Provinciales

Consejos Municipales

Juntas Parroquiales Rurales

2.2.1 El gobierno central El Presidente de la República es la máxima autoridad del gobierno central, es jefe del Estado y de gobierno, dirige la administración pública, orienta los lineamientos fundamentales de las políticas generales del Estado, aprueba planes de desarrollo, participa en la formulación y promulgación de leyes, puede convocar a consultas populares, es la máxima autoridad de la fuerza pública, designa al Contralor General del Estado y ejerce las demás atribuciones que consten en la Constitución y la ley. El gobierno central está conformado por los ministerios y entidades adscritas a los mismos con ámbitos de acción específicos y con poder de decisión administrativo y financiero. El ministro de Estado es designado por el Presidente de la República y es la máxima autoridad del ministerio. El número de ministerios, su denominación y las materias de su competencia son determinados por el Presidente de la República. En general, estas entidades funcionalmente están organizadas en áreas que se denominan subsecretarías y para la administración operativa desconcentrada disponen de direcciones provinciales, en algunos casos, tienen unidades más pequeñas para actuar en el nivel local. Existe también otro conjunto de entidades como los Organismos de Desarrollo

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Regional que, si bien dependen del Gobierno Central y están adscritos a la Presidencia de la República, gozan de autonomía administrativa y financiera. El ámbito de acción de estas entidades es el manejo de cuencas hidrográficas y la provisión de infraestructura rural especialmente de riego para la agricultura. Sin embargo, también han incursionado en competencias relacionadas con infraestructura sanitaria y de educación, lo cual ocasiona conflicto con las actividades que desarrollan municipalidades y prefecturas. 2.2.2 Régimen Seccional Dependiente

La Constitución de la República establece en su artículo 227 que en las provincias habrá un Gobernador, representante del Presidente de la República, quien coordina y controla las políticas del gobierno nacional y dirige las actividades de funcionarios y representantes de la Función Ejecutiva en cada provincia. La autoridad del Gobernador se extiende a los cantones y parroquias a través de la designación de teniente y jefe político, respectivamente. Cabe anotar que según la Constitución los jefes políticos deben desaparecer con la Ley de Justicia de Paz –que aún no ha sido expedida y sus funciones las deben asumir las juntas parroquiales rurales. 2.2.3 Regímenes Especiales

Los regímenes especiales establecidos constitucionalmente son de administración territorial por consideraciones ambientales o demográficas. En los territorios incluidos en estos regímenes se puede limitar los derechos ciudadanos y modificar las competencias de los órganos administrativos y de Gobierno. Dentro de estos regímenes encontramos a las islas Galápagos y al Distrito Metropolitano de Quito, los cuales son normados por la Ley. Los residentes del área respectiva, afectados por la limitación de los derechos constitucionales, serán compensados mediante el acceso preferente al beneficio de los recursos naturales disponibles y a la conformación de asociaciones que aseguren el patrimonio y bienestar familiar. En lo demás, cada sector se regirá de acuerdo con lo que establecen la Constitución y la Ley. 2.2.4 Régimen Seccional Autónomo

Este régimen esta conformado por los gobiernos seccionales autónomos que son ejercidos por los consejos provinciales, los concejos municipales y las juntas parroquiales rurales. Los consejos provinciales y municipales gozan de plena autonomía, es decir tienen libertad para definir su organización, planes, presupuestos, reglamentos y demás aspectos de su funcionamiento, también tienen facultades legislativas que se expresan en ordenanzas. A nivel provincial el órgano de gobierno que representa a la provincia es el Concejo Provincial que nace oficialmente con la Constitución de 1929, el cual está precedido

19

por el Prefecto y dispone de consejeros provinciales encargados de expedir normas provinciales y de fiscalizar la acción de la prefectura. La representación y la jurisdicción del Consejo Provincial se refieren a la totalidad del territorio de la provincia, no obstante, la Constitución Política de la República limita su acción de obra y servicios públicos exclusivamente al área rural. El prefecto es el encargado de coordinar acciones entre el nivel Central y el Municipal, así como promover y ejecutar obras de alcance provincial en los ámbitos de vialidad, medio ambiente, riego y manejo de cuencas y micro cuencas hidrográficas8. En el nivel cantonal, de acuerdo a la Constitución cada cantón constituye un municipio, cuyo órgano de gobierno es el concejo municipal que tiene facultades normativas y de fiscalizac ión en su jurisdicción, el Alcalde es el máximo personero del concejo. Cada Municipio constituye una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio y con capacidad para realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines . El Municipio está a cargo de la prestación de servicios y provisión de infraestructura básica en el cantón, goza de autonomía subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y dentro de éste, en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción. (Art. 1 LRM) El territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas cuyo conjunto constituye una ciudad y parroquias rurales. (Art. 2 LRM) Las juntas parroquiales rurales tienen su jurisdicción en el área rural y gozan de una autonomía relativamente menor que las entidades seccionales anteriores, dado que su creación depende del concejo municipal, deben coordinar su reducida capacidad de acción con el municipio respectivo y solamente pueden expedir resoluciones administrativas. Entre sus responsabilidades están la planificación, veeduría y control, y, la ejecución de obras menores. El sistema de elecciones en el nivel provincial y cantonal es proporcional a la población, las autoridades electas por votación popular desempeñan sus funciones durante cuatro años. En el nivel parroquial las juntas parroquiales rurales están compuestas por vocales de elección popular cuyo presidente es el candidato más votado. En el ámbito fiscal, los Gobiernos Seccionales Autónomos generan sus propios recursos financieros y participan de las rentas del Estado. Los recursos que corresponden al régimen seccional autónomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignan y distribuyen de conformidad con la Ley, en general la asignación y distribución se rige por los siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas insatisfechas, superficie territorial, partes iguales, capacidad contributiva y eficiencia administrativa. En la proforma anual del Presupuesto General del Estado se determina el incremento de las rentas de los gobiernos seccionales en la misma proporción que su incremento global. La entrega de los recursos a los gobiernos seccionales autónomos u organismos del Régimen Seccional Autónomo, como se los denomina en la Constitución, está bajo

8 Art. 223 de la Constitución.

20

la responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas y se hace efectiva mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las cuentas de las entidades correspondientes. De acuerdo a la Constitución, la Ley debe establecer las competencias de los órganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad de atribuciones y regular el procedimiento para resolver los conflictos de competencias. Además de las formas de control social y de rendición de cuentas (Art. 237).

2.3 Competencias en los Tres Niveles del Estado

Gobierno Central En el nivel central, los ministros tienen la facultad de dirigir la política en su ámbito respectivo; expedir las normas, acuerdos y resoluciones que requiera la gestión ministerial; firma con el Presidente de la República los decretos expedidos en las materias concernientes a su ministerio y de demás atribuciones que establezcan las leyes y otras normas jurídicas. Nivel Provincial El art ículo 233 de la Constitución Política, dispone que el Consejo Provincial promueva y ejecute obras de alcance provincial en vialidad, medio ambiente, riego y manejo de las cuencas y microcuencas hidrográficas de su jurisdicción. Ejecutará obras exclusivamente en áreas rurales. De conformidad con el artículo 7 de la Ley de Régimen Provincial (LRP) corresponde a los Consejos Provinciales, entre otras, lo siguiente: ? Propender al progreso de la provincia, en orden a robustecer el sentimiento de

nacionalidad; ? Prestar servicios públicos de interés provincial directamente o en colaboración con

los organismos del Estado o de las municipalidades; ? Realizar obras públicas de carácter provincial e interprovincial; ? Coordinar la acción de las municipalidades de la provincia, para fines de progreso

común; ? Procurar el cabal cumplimiento y ejercicio de los servicios y de las obras públicas

que se realicen en la provincia; ? Orientar las aspiraciones provinciales relacionadas con el desenvolvimiento

económico, promoviendo la explotación y fomento de las fuentes de producción agrícola, pecuaria, industrial y minera, para lo cual acordará los planes correspondientes, encuadrándolos dentro del Plan General de Desarrollo;

? Fomentar la educación mediante la creación de escuelas, institutos técnicos, estaciones experimentales y de otros centros similares, de acuerdo con la Ley;

? Atender y vigilar el estado sanitario de la provincia y propender a su mejoramiento, a través de una acción conjunta con los organismos estatales, con los concejos municipales y con las Juntas Parroquiales de su jurisdicción;

? Fomentar el turismo; ? Vigilar que las rentas asignadas para las obras públicas provinciales se inviertan

oportuna y correctamente;

21

? Los Consejos Provinciales efectuarán su planificación siguiendo los principios de conservación, desarrollo y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales;

Nivel Cantonal Según la Ley de Régimen Municipal (LRM), son funciones primordiales del Municipio, sin perjuicio de las demás que le atribuya la citada Ley, entre otras las siguientes: ? Dotación de sistemas de agua potable y alcantarillado; ? Construcción, mantenimiento, aseo, embellecimiento y reglamentación del uso de

caminos, calles, parques, plazas y demás espacios públicos; ? Recolección, procesamiento o utilización de residuos; ? Dotación y mantenimiento del alumbrado público; ? Regular y controlar la calidad, elaboración, manejo y expendio de víveres para

consumo público, así como el funcionamiento y condiciones sanitarias de los establecimientos destinados a procesarlos y expenderlos;

? Control de construcciones; ? Autorización para el funcionamiento de locales industriales, comerciales y

profesionales; ? Servicio de cementerios, mataderos y mercados; ? Fomento del turismo; ? Planificación del desarrollo cantonal; ? Planificar, coordinar y ejecutar planes y programas de prevención y atención

social. ? Regular el uso de la vía públicas en áreas urbanas y suburbanas de las cabeceras

cantonales y áreas urbanas de las parroquias rurales. ? Prevenir y controlar la contaminación del ambiente en coordinación con las

entidades afines; Nivel Parroquial Las principales funciones de las Juntas Parroquiales Rurales están establecidas en el Artículo 4 de la Ley Orgánica de Juntas Parroquiales y son las siguientes: ? Coordinar con Municipios y Consejos Provinciales la planificación, presupuesto y

ejecución de políticas, programas y proyectos de desarrollo de la parroquia; ? Coordinar con Municipios y Consejos Provinciales; ONG´s y otros todo lo

relacionado con el ambiente, recursos naturales, desarrollo turístico, cultura popular y problemas sociales;

? Evaluar la ejecución de planes, programas, proyectos y acciones que se emprendan en el sector;

? Coordinar con la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas las acciones preventivas ante la alteración del orden público;

? Organizar Centros de Mediación para la solución de conflictos; ? Planificar y coordinar actividades encaminadas a la protección familiar, salud, y

promoción popular.

22

Cuadro No. 4. Superposición de Funciones por Niveles de Gobie rno

Educación Salud Agricultura Vialidad Ambiente

Responsable de la administración yfuncionamiento del sistema educativonacional, de la formulación y ejecuciónde la política cultural y deportiva y de ladifusión del desarrollo científico ytecnológico. Cuenta para sufuncionamiento, además de lasSubsecretarías, con las direccionesnacionales especializadas y las oficinastécnicas. Es el encargado de regular,supervisar y coordinar las actividades delas instituciones, empresasespecializadas y más organismosdescentralizados o no, públicos,relacionados con el cumplimiento de losobjetivos y fines determinados en la Leyde Educación. Dentro de susatribuciones está también el crear,fiscalizar, suprimir y organizarestablecimientos educativos, así como elnombrar al personal directivo, docente yadministrativo.

Velar por el mejoramiento permanente del nivel de salud y bienestar de la población, coadyuvando a la elevación de su calidad de vida que propenda al desarrollo e implantación del Sistema Nacional de Salud. Normatizar, regular y controlar las actividades vinculadas de salud de las personas y el medio ambiente, realizados por entidades públicas y privadas.Promover, desarrollar y difundir actividades de investigación en salud en los ámbitos: básicos, clínicos epidemiológico, ambiental y operativo, que contribuyan a la solución de los problemas de salud en el país.

Esta encargado de coordinar, diseñar y evaluar las políticas del sector agropecuario con el resto de sectores económicos y sociales. Además, entre sus funciones está proporcionar condiciones de estabilidad y claridad en las reglas de juego que incentivan las inversiones privadas en el sector agropecuario.

Otra misión de esta cartera es ejecutar las actividades programadas en los planes operativos, brindar asistencia técnica al sector productivo y participar de las responsabilidades gubernamentales en materia de conservación de recursos naturales renovables.

Fomentar el desarrollo económico y social del país, mediante la ejecución de obras de infraestructura vial y de comunicaciones.Coadyuvar a la integración económica del país, mediante la conexión de las zonas de producción con los centros de consumo.Propender a un desarrollo armónico de la vialidad y las comunicaciones del país considerando las disponibilidades financieras y las necesidades de los Ministerios de Obras Públicas y Comunicaciones.

Encargado de diseñar las políticas ambientales y coordinar las estrategias, los proyectos y programas para el cuidado de los ecosistemas y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. Propone y define las normas para conseguir la calidad ambiental adecuada, con un desarrollo basado en la conservación y el uso apropiado de biodiversidad y de los recursos con los con los que cuenta nuestro país.

NIV

EL

CE

NTR

AL

MINISTERIOS

23

ODR´S

Manejo de las cuencas hidrográficas, del riego y control del agua.

Desarrollo regional con componente ambiental y realización de Obras de

infraestructura

DIRECCIONES REGIONALES

Educación 22 Salud 22 Agricultura 22 Vialidad 17

Ambiente 5Litoral Norte, Litoral Centro sur,

Sierra Sur, Amazonia Norte y Amazonia sur

Son las responsables de la organizacióny de la aplicación del sistema educativoen la actividad docente y discente conrelación a los niveles pre primario,primario y medio, en su respectivajurisdicción.

Planificación y realización del Control Sanitario y de Contaminación Ambiental, planificación integral de la salud provincial en el marco de la Ley Orgánica del sistema Nacional de Salud y el Código de la Salud, Coordinación y evaluación de la gestión de la provisión de servisios de salud públicos y privados, Impulsar y lograr la cobertura universal de salud de la población provincial y proveer la conducción y orientación técnica adecuada

Direccionar la Formulación de Planes Agropecuarios, Agroindustriales y AgroforestalesControl de procesos

Aprobar y legalizar los informes técnicos, administrativos, financieros, el Plan Operativo Anual y acciones de personal dentro del ámbito de sus competencias, en cumplimiento de las delegaciones respectivas.

Dirigir y supervisar el cumplimiento de las políticas, normas, planes, programas, proyectos y convenios en materia de promoción del desarrollo sostenible y de gestión ambiental que se ejecutan en su jurisdicción.Representar al Ministerio ante autoridades seccionales,Dirigir, orientar y coordinar la elaboración del plan operativo anual de la región y de la programación presupuestaria.

Salud 1Guayaquil

Agricultura 6Guayaquil, Riobamba. Manabí y

Tena + 2 Nacionales en QuitoVialidad 4 Ambiente

Formular y aprobar planes de sus dependencias incluida la proforma

presupuestaria, Supervisar y apoyar a las Direcciones

provinciales de su jurisdicción, Propender al desarrollo de investigaciones científicas y

operativas para el mejoramiento de la gestión y la calidad de las

atenciones.

Desarrollo Agroproductivo Regional y Gestión del Direccionamiento Estratégico Agroproductivo Regional

DIRECCIONES PROVINCIALES

NIV

EL

INTE

RM

ED

IO

CONSEJOS PROVINCIALES.- Su función consiste en coordinar acciones entre el nivel Central y el Municipal, así como promover y ejecutar obras de alcance provincial en los ámbitos de vialidad, medio ambiente, riego y manejo de cuencas y micro cuencas hidrográficas. La Constitución Política de la República limita su acción de obra y servicios

públicos exclusivamente al área rural

SUBSECRETARIAS PROVINCIALES

GOBERNACIONES (22)

Coordina y controla las políticas del gobierno nacional y dirige las actividades de funcionarios y representantes de la Función Ejecutiva en cada provincia

24

Educación Salud 165 Agricultura Vialidad Ambiente

Colegios

JEFATURAS DE AREA Constituyen la unidad funcional del sistema regionalizado de servicios en los aspectos técnico y administrativo. Es el lugar de articulación y síntesis entre tres elementos: las normas, elaboradas en su función de rectoría por el nivel central, la experiencia del personal de salud como operacionalizador de las normas y las necesidades de la comunidad traducidas en demandas.

MUNICIPIOS

NIV

EL

LO

CA

L

JEFATURAS POLITICAS

PARROQUIAS URBANAS PARROQUIAS RURALES

JUNTAS PARROQUIALES.-planificación, veeduría y control y algunas obras menores siempre en coordinación con las municipalidades y los Consejos Provinciales.

TENENCIAS POLITICAS

25

2.4 Elementos de Regionalización en Ecuador9

Si bien en el Ecuador no existe una propuesta de regionalización definida o formalmente apropiada por varios actores, el estudio en el que se basa este acápite analiza un proceso de Regionalización desde el punto de vista de la determinación de la integridad territorial y su funcionalidad. La regionalización de los territorios debe basarse en sus objetos naturales y socio-económicos, aplicando el método de la sistematización para dimensiones biofís icas, económicas, político-administrativas, socio-culturales y ambientales, determinando los elementos y estructuras territoriales, la interrelación entre ellos, los procesos que posibilitan su evolución óptima y el desarrollo integral. La teoría en la que se sustenta esta Regionalización es vista en una perspectiva lógica e integral, es útil para entender la dinámica territorial en el país, esclarecer muchos de los problemas relacionados con el aprovechamiento de los recursos renovables y no renovables y definir nuevos criterios y opciones para la planificación regional, integrando la planificación urbana y rural, mostrando de manera objetiva el camino para la descentralización, pero desde una perspectiva integral de país. Los aportes teóricos están dirigidos a proponer un patrón conveniente de distribución productiva y poblacional y de crecimiento económico territorial que optimice la capacidad de los asentamientos poblacionales y la disponibilidad de los recursos para estimular el desarrollo en las regiones del territorio ecuatoriano, en el supuesto de que focos de desarrollo (polos y centros de crecimiento) y la disponibilidad de recursos son factores condicionantes del proceso de desarrollo. En la perspectiva que se anotó, el estudio identifica por sus características funcionales doce regiones, a continuación se presenta el mapa actual con la división provincial y el mapa con las 12 regiones propuestas. Descripción de las Regiones Región Quito: involucra la provincia de Pichincha (sin el cantón de Santo Domingo) y los cantones de Antonio Ante, Cotacachi y Otavalo (Imbabura). Esta región corresponde al área Metropolitana de Quito y a los espacios productivos de la ganadería de alta y media productividad, floricultura y agricultura tradicional de cultivos de altura. Región Guayaquil-Machala: involucra la provincia del Guayas (sin el cantón El Empalme), la mitad sur de la provincia de los Ríos (la ciudad de Babahoyo, es una ciudad subalterna de Guayaquil), el pie de monte centro-sur de la cordillera de Los Andes en la provincia de Bolívar, el cantón Cumandá (Chimborazo), el cantón La Troncal (Cañar) y la parte costera de la provincia de El Oro. Geográficamente corresponde a la cuenca baja del río Guayas, Golfo de Guayaquil y Península Santa Elena.

9 Propuesta para la Regionalización en el Ecuador elaborada por la GTZ

26

Mapa No. 2. Regionalización Funcional del Ecuador

Mapa No. 3 . División Política y Regional del Ecuador

27

Región Cuenca: en esta región, en términos generales , hay un desbalance de la relación población-naturaleza, con situaciones de sobreuso de los recursos suelo, agua y bosque, e incidencias negativas por procesos de extinción sobre los ecosistemas andinos. Además, se presenta una excesiva presión demográfica en algunos valles. La región tiene influencia en las ciudades de Macas y Sucia (Morona Santiago). Región Eloy Alfaro (Manta-Portoviejo): la región tiene como eje central la ciudad de Manta. Participa del eje con-urbano Manta-Montecristi-Portoviejo, para formar la ciudad Eloy Alfaro, que por su ámbito territorial de cobertura, volumen poblacional y actividades productivas que allí se generan, es una de las ciudades más importantes y con mayor potencial de desarrollo del país. Abarca la provincia de Manabí (sin el cantón El Carmen). Las características regionales de Manabí, son únicas en el contexto ecuatoriano; tiene equilibrio productivo intersectorial; tiene un robusto sector primario en la producción de café, cacao y tagua; producción ganadera y maricultura del camarón. Región Nor-Oriente petrolero: el territorio con problemas especiales, es el centro de crecimiento de Nueva Loja (Lago Agrio) y de Puerto Francisco de Orellana (Coca), por la explotación petrolera del subsuelo de las provincias de Sucumbíos, Orellana y Napo, con áreas de pozos y ductos de transporte de crudo, campamentos y demás facilidades locativas. Esta región requiere estrategias especiales de desarrollo. Región Santo Domingo de los Colorados: representa a Quinindé-Santo Domingo de los Colorados-Quevedo que tiene indudables ventajas comparativas, abundancia de recursos naturales; potencial demográfico; homogeneidad política y clase empresarial. Esta región involucra el cantón Quinindé (Esmeraldas ), Santo Domingo de los Colorados (Pichincha) y El Carmen (Manabí). El centro de crecimiento de Quevedo, comprende la mitad norte de la provincia de Los Ríos, el cantón La Maná y parte del cantón Pangua (Cotopaxi), el cantón El Empalme (Guayas), e inclusive la porción subtropical del cantón Echeandía (Bolívar). Región Ambato-Riobamba: es un sistema disperso de actividades económicas e integrador de lugares centrales, que da surgimiento a una región industrial para el centro de crecimiento de Ambato y, de la manera menos dinámica, para las regiones tradicionales de Riobamba y Guaranda. Las ciudades de Ambato y Riobamba forman un eje, al que no se involucra el cantón Cumandá (Chimborazo) que funcionalmente pertenece a la región de Guayaquil. Región Esmeraldas: comprende la provincia de Esmeraldas (sin el cantón Quinindé que funcionalmente pertenece a la región de Santo Domingo). La región tiene un doblamiento costero, a orilla de los ríos y a lo largo de la carretera San Mateo-Quinindé, actividades económicas tipo enclave con una lógica empresarial extractivista que está acabando con el recurso forestal del bosque húmedo tropical y del manglar, en menoscabo de las condiciones de vida de la población local negra e indígena chachi. Las regiones de frontera disponen de una situación de privilegio para el comercio irregular con los países vecinos. Región Norte: en esta región se identifica una dinámica de signo positivo, que le permite convertirse en región. El centro de Tulcán y su área de influencia en la provincia del Carchi y el sector norte de la provincia de Imbabura, que por su

28

situación de frontera facilita el comercio internacional y otros intercambios, tiene la posibilidad de generar procesos de diversificación de las actividades económicas, generando procesos de capitalización y reinversión de excedentes. Región Loja: es una región por si misma y con estrecha relación e influencia en la provincia de Zamora-Chinchipe y en el sector sur de la provincia Morona-Santiago. En la región Loja y su área de influencia, existe una dinámica de signo negativo por la degradación ambiental generalizada. La pérdida del suelo agrícola y la tala de los bosques han alterado los balances hídricos, provocando la desertificación. Región Sur-Oriente: corresponde a las provincias de Pastaza y Morona-Santiago. Dispone de una buena dotación ambiental, con ecosistemas no alterados y recursos naturales. No obstante, su gran tamaño territorial, tiene poca población. Las ciudades de Macas y Sucúa de las provincias del centro-sur amazónico, han crecido muy lentamente en el tiempo, lo que las ha permitido consolidar algunos servicios y una identidad oriental, que puede ser la base para proponer opciones de desarrollo regional. Región de las Islas Galápagos: las propiedades de la naturaleza, las actividades turísticas en las Islas representan una actividad rentable desde el punto de vista económico, pero poco deseable desde la visión conservacionista .

29

3 Gasto

En el presente documento, el Gobierno General esta compuesto por las cuentas del Gobierno Central y de los Gobiernos Seccionales Autónomos (p rovincial y municipal). Con el objetivo de conocer el gasto realizado por cada nivel de gobierno, se analizó la información del Presupuesto del Gobierno Central (incluye transferencias hacia la GSA) y de la Cédulas Presupuestarias de Gastos de los Consejos Provinciales y Municipios.

Gráfico Nro. 1 Gasto por Niveles de Gobierno

Gasto por Niveles de Gobierno según División Política (Millones de Dólares)

- 1.000 2.000 3.000 4.000 5.000 6.000

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

Municipio - - 994

Consejo Provincial - 242 -

ODR - 115 -

Gobierno Central 5.349 686 929

Nacional Provincial Cantonal

Fuente: MEF, Banco del Estado Elaboración: Los Autores

El Gobierno Central es el mayor ejecutor de los recursos, en promedio destina el 10% al nivel intermedio y 13% al local. Los consejos provinciales aportan apenas con el 3% del gasto total nacional, mientras que los municipios contribuyen con el 12% del mismo.

Al analizar el gasto que el nivel central destina a los otros niveles, se puede observar que los consejos provinciales están a cargo del 23.1% del gasto para el nivel intermedio y los municipios del 51.7% del gasto para el nivel local.

Cuadro Nro. 5. Composición Gastos Gobierno General según Nivel Porcentaje del PIB

Gastos 1994 1997 2004 Gobierno Central sin transferencias 12,03% 12,89% 15,94%

Consejos Provinciales 0,48% 0,43% 1,01% Municipios 1,65% 1,68% 3,53%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Banco del Estado (SIM) Elaboración: Los Autores

Nota: El gasto del gobierno central excluye las transferencias hacia los gobiernos seccionales y el gasto de los Consejos Provinciales y de los Municipios corresponde al gasto autónomamente decidido por los mismos con sus ingresos totales. Hasta 1997, se puede apreciar que los gastos por niveles de Gobierno en porcentaje del PIB se mantienen en aproximadamente el 12% para el Gobierno Central, el 0,4%

30

en el nivel provincial y el 1,7% en el nivel municipal10. En tanto, que en el 2004 fueron del 15,9% los del nivel central; el nivel provincial casi duplica sus gastos, pasando al 1,0% y el nivel municipal casi lo triplica pasando del 1.68% en 1997 al 3,53% en el 2004.

3.1 Gasto del Gobierno Central

El nivel del gasto público del Gobierno Central se ha venido incrementado, pasando del 14,2% del PIB en 1994 al 18,2% en el 2004. En el período comprendido entre 1994 y 2004, el 75,4% de los recursos se ha destinado a gasto corriente y apenas el 24,6% al gasto de capital, en promedio.

Gráfico Nro. 2 .Evolución del Gasto del Gobierno Central

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

% d

el P

IB

1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

EVOLUCIÓN DEL GASTO DEL GOBIERNO CENTRAL

Gastos Corrientes Gastos de Capital

Fuente: MEF. BCE Elaboración: Los Autores

El incremento de los gastos se debió principalmente al aumento de las remuneraciones, que pasan del 5,8% del PIB en 1994 al 6,8% del PIB en el 2004, como consecuencia del incremento salarial que se dio en el marco de las modificaciones de los escalafones, la unificación salarial y otras Leyes Especiales. El gasto en “Compra de bienes y servicios” pasa del 0,6% en 1994 al 1,2% del PIB en el 2004, el pago de intereses pasan del 3,1% del PIB en 1994 al 2,7% en el 2004. Cabe destacar la disminución de las transferencias corrientes al FODESEC que pasa del 1,0% en 1994, llega a su nivel más alto en 1997 con un 1,6% del PIB y luego presenta una fuerte tendencia a decrecer hasta llegar al 0,04% del PIB en el 2004. El gasto en inversión pública ha representado en promedio el 4,4% del PIB . Uno de los principales impactos del incremento de las transferencias a Gobiernos Seccionales ha sido el cambio de la composición del gasto de inversión, es así como, en 1994 el 63,4% de la Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) lo realizaba el Gobierno Central y el 36,6% constituyeron las transferencias para inversión hacia los Gobiernos Seccionales. En tanto que para el 2004, el 50,9% lo realiza el Gobierno Central y el 47,2% lo ejecutan los Gobiernos Seccionales.

10 Se debe señalar que en el gasto municipal no se incluye el gasto realizad o por las empresas municipales que son autónomas.

31

Gráfico Nro. 3. Composición del Gasto del Capital del Gobierno Central

0,0%

1,0%

2,0%

3,0%

4,0%

5,0%

6,0%

7,0%

1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

COMPOSICIÓN DEL GASTO DE CAPITAL DEL GOBIERNO CENTRAL

Formación bruta de capital fijo Transferencias de capital Otros

Fuente: MEF, BCE Elaboración: Los Autores

3.2 Gasto de Consejos Provinciales

El gasto de los Consejos Provinciales han presentado una tendencia creciente, pasando del 0,36% del PIB en 1990, al 1,09% en el 2004.

Gráfico Nro. 4. Gastos de Consejos Provinciales (% PIB)

0,00% 0,20% 0,40% 0,60% 0,80% 1,00% 1,20%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

GASTOS DE CONSEJOS PROVINCIALES

(% DEL PIB)

Gastos Corrientes Gastos de Capital e Inversión Servicio de La Deuda

Fuente: SIM-BDE, BCE Elaboración: Los Autores

Con relación a su composición, los gastos corrientes entre 1990 – 2004 representaron en promedio el 32,2% del gasto total, los gastos de capital constituyeron el 59,6% y el servicio de la deuda el 8,3%. Los gastos corrientes por su parte crecieron en 12,6% nominal promedio durante el período pero redujeron su participación en el gasto total del 39% en 1990 al 19% en el 2004.

32

El gasto de capital presentó un crecimiento promedio en el período del 27%, pasando del 56% del gasto total en 1990 al 73% en el 2004, comportamiento influenciado por el crecimiento de las transferencias provenientes de la Ley del 15% y del registro de algunos gastos corrientes como gastos de capital. Cabe resaltar que el comportamiento irregular de los gastos de capital es producto de la disponibilidad de recursos para este destino, en tanto que los corrientes, por constituir en su mayoría gastos fijos, presentaron una tendencia menos fluctuante durante el período. Dentro de los gastos corrientes, las remuneraciones constituyeron el principal rubro de egreso, con el 22,2% de los gastos totales, seguido por los gastos en servicios y el grupo suministros y materiales que alcanzaron cada uno el 4%. Dentro de los gastos de capital las inversiones alcanzaron el 52,9% del total de gastos y la adquisición de bienes muebles representó el 6,3%. El servicio de la deuda, presentó, en promedio, un crecimiento importante pasando su participación del 4% al 7% de 1990 al 2004.

3.3 Gasto de Municipios

En el período 1990 a 2004, en promedio los gastos municipales fueron del 2,1% del PIB con una tendencia creciente, de los cuales los gastos corrientes representaron el 45,9% del gasto total, los gastos de capital el 47,5% y el servicio de la deuda el 6,6 %.

Gráfico Nro. 5 Gastos Municipios

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50% 4,00%

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

GASTOS MUNICIPIOS

(% del PIB)

Gastos Corrientes

Gastos de Capital e Inversión Servicio de La Deuda Fuente: SIM-BDE, BCE Elaboración: Los Autores

Al analizar los gastos corrientes se aprecia que en promedio crecieron el 15,1%, el gasto de capital el 26,3% y el servicio de la deuda el 19.8%. Dentro del gasto corriente, las remuneraciones constituyeron el principal rubro de egreso, con el 25,6% de los gastos totales, seguido por los gastos en servicios con un 8,8% y por transferencias al sector público y privado por 6,4%. En los gastos de capital se destaca, fundamentalmente, el grupo de inversiones que alcanzaron el 42,4% del total de gastos, seguidos por la adquisición de bienes muebles con un 4,3%, esta participación porcentual se explica en la medida que la mayor parte de las transferencias por Ley tienen establecido como destino la inversión.

33

3.4 Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

Con el objetivo de contribuir con elementos para la discus ión en el proceso de descentralización, se analiza el gasto en seis sectores que han emprendido acciones para viabilizar el mismo, estos son: Vialidad, Ambiente, Saneamiento y Desechos Sólidos, Agricultura, Educación y Salud. Las fuentes de información utilizadas son el Presupuesto del Gobierno Central y las Cédulas Presupuestarias de Gastos que los Gobiernos Secciónales Autónomos reportan al Banco del Estado, tanto para el 2003 y 2004.

Gráfico Nro. 6. Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

Participación en el Gasto Sectorial por Niveles de Gobierno

-

100,0

200,0

300,0

400,0

500,0

600,0

700,0

800,0

900,0

Edu

cació

n

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d

Agr

icultu

ra

Turis

mo

Vialid

ad

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biente

San

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iento y

D. S

ólido

s

MillonesG.Central ODRS Consejos Provinciales Municipios

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

La educación es el sector donde mayor gasto se ejecuta, el cual alcanza el 2.8% del PIB, seguido del sector vial donde se evidencia la mayor participación seccional y en donde se alcanza el 1.6% del PIB. El tercer sector más significativo es Salud con el 1.3% del PIB seguido de Agricultura, Saneamiento, Ambiente y Turismo con 0.5%, 0.4%, 0.1% y 0.02% del PIB , respectivamente. En general, las cifras muestran que los municipios tienen una participación importante en vialidad, saneamiento y desechos sólidos, e incipiente en educación y atención de salud. Por otro lado, los consejos provinciales concentran su participación en vialidad. En lo que respecta a Organismos de Desarrollo Regional estos actúan en el sector de agricultura. 3.4.1 Sector Vialidad

Dentro del Presupuesto del Gobierno Central el gasto vial se encuentra registrado dentro del sector comunicaciones. Para poder determinar los recursos destinados a vialidad se recurrió al Catálogo Funcional de Gastos, en el cual se seleccionó las funciones:

34

o Administración del transporte terrestre o Administración general de asuntos de la comunicación vial o Compensaciones, subsidios y préstamos para desarrollo y explotación de vías o Construcción de caminos vecinales o Construcción de túneles y puentes o Construcción y operación de sistemas viales o Construcción y operación de vías o Desarrollo vial o Desarrollo vial, construcción y mantenimiento o Desarrollo vial, crédito y contrapartes o Desarrollo vial mantenimiento o Mantenimiento vial o Supervisión y regulación de asuntos viales y transporte terrestre o Supervisión y regulación del transporte terrestre

De esta manera, se determinó los recursos destinados a vialidad en el Presupuesto del Gobierno Central, que en promedio durante el 2003 y 2004 fueron de US$ 250 millones, los cuales representaron el 3.53%. Este gasto se concentra en la construcción y mantenimiento de vías, puentes, túneles y caminos vecinales, lo que explica la participación del 95% del gasto de inversión en el gasto total, siendo el gasto en obra pública el más significativo con el 79%, por otro lado, el gasto corriente representó el 5%. En lo que respecta a los Consejos Provinciales, se evidencia una importante concentración de recursos en vialidad, los cuales se destinan fundamentalmente a la construcción, reparación y mantenimiento de carreteras y caminos vecinales, alcanzando durante el período de análisis el 55% del gasto de inversión, que significó en promedio US$ 92 millones anuales. De manera similar, el mayor esfuerzo de la inversión municipal se ha destinado a obras viales, específicamente se registran vías urbanas, aceras, bordillos y caminos vecinales, este gasto concentró el 25% de la inversión del período, lo que representó US$ 151 millones anuales en promedio.

Gráfico Nro. 7. Sector Vialidad

Financiamiento del Gasto Sector Vialidad

131

98

21

-

-

-

- 92

151

- 50 100 150 200

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 131.5 26.6% 100% 100% Provincial 190.2 38.5% 51.4% 48.6% 100% Cantonal 172.2 34.9% 12.2% 87.8% 100%

35

Total 493.9 100.0% Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En vialidad se presenta la mayor intervención directa por parte de los gobiernos seccionales y, en especial de los Municipios que dedican el 87.8% de total del gasto en este nivel. Por otro lado, los Consejos Provinciales participan directamente con el 48.6% en su nivel, mientras que el 63% del gasto provincial y municipal es aportado por el nivel central. Si analizamos desde el punto de vista de disponibilidad de recursos, el nivel intermedio es el de más recursos tiene para vialidad con el 38%, seguido por el nivel cantonal con el 35% y el nivel central con el 27%. 3.4.2 Sector Ambiente

El sector ambiente tiene un bajo peso dentro del Presupuesto del Gobierno Central, en los años estudiados en promedio alcanza el 0.33% del mismo, esto es US$ 23 millones de dólares anuales. El rubro de inversiones en investigación, desarrollo y manejo de recursos naturales, constituyen el principal destino del gasto del sector. Dentro de la inversión el egreso principal está en la adquisición de bienes y servicios que representa el 41,3% del gasto total, seguido por obra publica con el 18.5%. Por otro lado, el 23.5% es destinado al pago de sueldos y salarios del personal del sector.

Gráfico Nro. 8. Sector Ambiente

Financiamiento del Gasto Sector Ambiente

- 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0 12,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

GA

sto

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 10.1 43.2% 100% 100% Provincial 11.2 47.7% 100% 100% Cantonal 2.1 9.1% 100% 100% Total 23.4 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

Los gobiernos seccionales no registran gasto en el sector ambiental. Aparentemente , esta competencia es exclusiva del gobierno central. No obstante existe un importante gasto seccional en saneamiento y desechos sólidos que tiene una estrecha relación con el manejo y protección ambiental. Por ello, resulta útil el realizar un análisis de dicho sector.

36

3.4.3 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos

En el sector de saneamiento y desechos sólidos de un lado se consideró el gasto realizado por los gobiernos seccionales en desechos sólidos, alcantarillado y agua potable. Por otro, en el Gobierno Central fue incorporado el gasto realizado en el sector de Desarrollo Urbano y Vivienda en las funciones de: manejo de residuos sólidos, sistemas de alcantarillado, abastecimiento de agua potable y saneamiento ambiental. Es importante resaltar que no se incorporó la información de las empresas autónomas que tienen su ámbito de acción es este sector, en las que destaca la ECAPAG (Empresa Cantonal de Agua Potable y Alcantarillado de Guayaquil), por lo que el gasto se encuentra subestimado. A pesar de que el sector saneamiento (agua potable y alcantarillado) es una competencia ejercida por los Gobiernos Municipales, los Consejos Provinciales han realizado durante los últimos años una importante inversión en este sector que alcanza los US$ 7.4 millones de dólares que representan el 4.4% del gasto de inversión de este nivel de gobierno. Por su parte, los municipios concentran el 11% de su gasto de inversión11 para el sector de saneamiento y 1% para el manejo de desechos sólidos, alcanzando un total de US$ 66.9 millones de dólares.

Gráfico Nro. 9 Sector Saneamiento y Desechos Sólidos

Financiamiento del Gasto Sector Saneamiento y Desechos Solidos

19,0

-

-

-

-

-

66,9

15,7

7,4

- 15,0 30,0 45,0 60,0 75,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 19.0 17.4% 100% 100% Provincial 23.1 21.2% 68.0% 32.0% 100% Cantonal 66.9 61.4% 100% 100% Total 109 .0 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

La participación municipal en este sector es preponderante, 61.4% del gasto es ejecutado por este nivel de gobierno, el gobierno central aporta con el 31.8% del gasto, mientras que los consejos provinciales lo hacen con el 6.8%. Dentro de cada nivel se observa una participación exclusiva de los municipios en el nivel cantonal, mientras que en el nivel intermedio el Gobierno Central tiene una participación preponderante con el 68% del gasto.

11 Información no incluye la inversión directa realizada por las empresas municipales de agua potable

y alcantarillado.

37

3.4.4 Sector Agricultura

En el sector Agricultura coexisten varias instituciones entre ellas el Ministerio de Agricultura y Ganadería , como ente rector del sector, los Organismos de Desarrollo Regional (ODRs), Servicio Ecuatoriano de Sanidad Agropecuaria, Instituto Nacional de Desarrollo Agrario y otras instituciones encargadas del desarrollo agrícola. En promedio durante el 2003 y 2004, el Sector Agropecuario manejó un presupuesto de US$ 145 millones, de los cuales el 18.4% fueron ejecutados por el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, el Instituto Nacional de Desarrollo Agrario, la Misión de la FAO y el Ministerio de Agricultura y Ganadería con su respectivas subsecretarias regionales. El restante 81.6% fue ejecutado por los Organismos de Desarrollo Regional. En los Gobiernos Seccionales no se registra gasto alguno.

Gráfico Nro. 10 Sector Agricultura

Financiamiento del Gasto Sector Agricultura

25,4

-

1,9

-

-

-

-

-

-

-

7,9 113,4

- 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 120,0

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central ODR's Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central ODRs GSA Total

Nacional 27.3 18.4% 92.9% 7.1% 100% Provincial 121.3 81.6% 6.5% 93.5% 100% Total 148.7 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En el nivel nacional el 7.1% del gasto es ejecutado por los ODRs mientras que la influencia de estos en el nivel intermedio alcanza el 93.5% del total gastado. El principal destino de los recursos es la inversión, a la que se destina el 64% del gasto total. Por su parte, el gasto corriente alcanza el 23% del total donde los sueldos y salarios representan el 17% del total ejecutado por el sector.

38

3.4.5 Sector Educación

Dentro del Sector Educación solo se ha considerado a las instituciones que cubren el servicio de la educación básica y media, entre las cuales están el Ministerio de Educación, Direcciones Provinciales de Educación, Redes Educativas, Centros Educativos, Colegios e Institutos, excluyendo del análisis a Universidades y Escuelas Politécnicas. A este grupo se ha sumado todo el gasto en educación registrado por municipios y consejos provinciales. De los sectores analizados, la educación es el de mayor importancia, en promedio

Organismos de Desarrollo Regional (ODR’s)

Los ODRs son entidades de carácter supra provincial dependientes de la Presidencia de la República, pero gozan de descentralización administrativa. Cada una de las 22 provincias tiene al menos un ODR realizando obras en su territorio. Si bien , aparentemente , el impacto del presupuesto asignado a ODR’s en las finanzas públicas del Gobierno Central es pequeño como porcentaje del PIB o como porcentaje del Presupuesto del Gobierno Central, se puede evidenciar una dispersión de recursos y duplicación de responsabilidades frente a competencias que desarrollan las Entidades Seccionales, especialmente los Consejos Provinciales. En el 2003 el Gobierno Central transfirió US$ 363,6 millones para Consejos Provinciales y ODR´s, y en el 2004 este monto disminuyó a US$ 291,1 millones. Del total de transferencias el 59,7% fue para Consejos Provinciales y 40,3% para ODR´s. En el 2004, se observa una reestructuración de esta participación, transfiriendo a los Consejos Provinciales el 71,1% y a los ODR’s el 28,9%.

Organismos de Desarrollo Regional

39

los recursos destinados entre el 2003 y 2004 ascienden a US$ 817 millones de dólares, que representan el 11.5% del Presupuesto del Gobierno Central. De los estos, el 91,7% fue destinado al gasto corriente, siendo el más representativo el gasto en salarios de profesores con el 87,36%, y el gasto en inversión alcanzó el 8,2%. En lo que corresponde a los Consejos Provinciales, estos destinan en promedio el 9.5% de su gasto de inversión a este sector, lo que significa un promedio de US$16 millones. A su vez, se evidencia una inversión municipal en educación poco significativa, representando en promedio el 3.4% de la inversión total de este nivel de gobierno, esto es en promedio US$ 21 millones.

Gráfico Nro. 11.Sector Educación

Financiamiento del Gasto Sector Educación

-

-

-

365

370

82

16-

21

- 100 200 300 400

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ión

del

G

asto

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 81.5 9.5% 100% 100% Provincial 381.2 44.6% 95.8% 4.2% 100% Cantonal 391.1 45.8% 94.7% 5.3% 100% Total 853.9 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

En educación el Gobierno Central ejecuta el 95.7% del gasto, los consejos provinciales el 1.9% y los municipios el 2.4%. En cuanto a la asignación del gasto se observa que cerca del 45% del mismo se destina al nivel intermedio, no obstante, los consejos provinciales solo deciden sobre el 4%. A nivel local se destina el 46% del gasto, sobre el cual los municipios apenas están a cargo del 5%. Es importante mencionar, que la mayor parte del gasto en escuelas por parte del gobierno central se registra a nivel provincial, aunque estas tienen un ámbito de influencia cantonal. 3.4.6 Sector Salud

En el sector salud se consideró todo el gasto de las áreas de salud y hospitales ejecutado por el Gobierno Central más la inversión en salud registrada por los gobiernos seccionales. El gasto del Gobierno Central se dividió en nacional, provincial y cantonal. El nacional corresponde a las direcciones nacionales y a los hospitales de referencia nacional; el provincial a las direcciones provinciales de salud y a los hospitales de referencia provincial, mientras que el cantonal corresponde a lo ejecutado por las áreas de salud.

40

El sector salud representa el 5.5% del Presupuesto del Gobierno Central, alcanzando un promedio de US$ 387 millones en el 2003 y 2004. El principal destino de los recursos es el gasto corriente constituido principalmente por los sueldos y salarios a médicos, ayudantes, enfermeras y demás trabajadores de la salud. En promedio los salarios representaron el 58.4% del total gastado por el Gobierno Central, la inversión el 25,2% y la adquisición de bienes de consumo el 15.3%. En cuanto a los recursos destinados por los Consejos Provinciales a salud son pocos significativos, representando el 0.85% de la inversión total de este nivel de gobierno. Situación similar la presentan los municipios donde se destina 0.9% del total de su inversión para este sector. En el 2003 y 2004 los aportes seccionales de los Consejos Provinciales alcanzaron los US$ 1.4 millones y de los Municipios los US$ 5.7 millones.

Gráfico Nro. 12 Sector Salud

Financiamiento del Gasto Sector Salud

118

130

-

-

-

140

1-

6

- 50 100 150

Nacional

Provincial

Cantonal

Ub

icac

ion

del

Gas

to

MillonesG.Central Consejos Provinciales Municipios

Millones % G.Central C. Prov Municipios Total

Nacional 118.0 29.9% 100% 100% Provincial 131.4 33.3% 98.9% 1.1% 100% Cantonal 145.5 36.8% 96.1% 3.9% 100% Total 394.9 100.0%

Fuente: MEF, SIM-BDE Elaboración: Los Autores

Dentro del sector salud, el 98.2% del gasto es ejecutado por el gobierno central, el 0.4% por los Consejos Provinciales y el 1.4% por los Municipios. Mientras que el 33% del gasto se destina al nivel intermedio pero los consejos sólo administran el 1%; el 37% del gasto se orienta al nivel local pero los municipios están a cargo sólo de un 4%.

41

4 Ingresos

Los ingresos del Gobierno General provienen de los tributos y del petróleo, en lo que respecta a los ingresos tributarios en el Ecuador el marco legal vigente (Ley de Régimen Tributario Interno, Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Régimen Municipal, Ley del Régimen Provincial) determina los impuestos para el nivel central, provincial y municipal. Por otro lado, los ingresos petroleros provienen de más de diez fuentes12, cada una con su respectiva base legal de costeo y distribución. Tanto los ingresos tributarios como petroleros tienen una parte porcentual asignada a fines específicos, lo cual vuelve complicado el mecanismo de asignación de recursos entre los diferentes partícipes.

Los impuestos en el Gobierno Central o nivel central son progresivos, de base móvil y cíclica, y de naturaleza redistributiva (impuesto al valor agregado, a la renta de personas y empresas , y los impuestos al comercio exterior). Dado que la mayoría de los tributos por Ley, en algún porcentaje están destinados a fines específicos, no todo lo que se recauda llega al Gobierno Central. En los gobiernos seccionales, los impuestos municipales están relativamente bien asignados, en tanto que el nivel provincial casi no cuenta con tributos. Los impuestos de los municipios tienen en su mayoría una base impositiva fija, de fácil administración, por gravar únicamente a los residentes locales y, por lo tanto, guardan el principio de corresponsabilidad fiscal. En general, no traen problemas de competencia entre jurisdicciones o con el Gobierno Central y velan por la neutralidad geográfica, es decir, los tributos seccionales no interfieren en el comercio nacional o internacional. En cuanto a las bases imponibles y tasas impositivas, estas solamente pueden ser aprobadas por el Congreso Nacional. En lo que respecta a tasas y tarifas por servicios públicos, cada Gobierno Seccional decide la fijación de las mismas en función de los respectivos cuerpos legales y su aprobación corresponde a los Consejo Provincial y Concejo Municipal según corresponda.

Cuadro Nro. 6 Lista de Tributos por Niveles de Gobierno

Nivel de Gobierno Tributos

Impuesto a la renta

Impuesto al valor agregado (IVA)

Impuestos a los consumos especiales (ICE)

Impuesto a los vehículos motorizados terrestres

A rancelario a las importaciones

1% contratos con el sector público

Central

Especies fiscales - venta de pasaportes

1% adicional a las alcabalas; Provincial

Uno por mil al registro e inscripción de toda escritura pública por actos y contratos; y las contribuciones especiales de mejoras.

12 Exportación de crudo, venta interna de derivados, regalías, entre otros.

42

Tasas por servicios facilitados

Impuesto sobre la propiedad urbana

Impuesto sobre la propiedad rural

Impuesto sobre los vehículos

Impuesto de matrículas y patentes

Impuesto sobre activos totales;

Impues to a los espectáculos públicos

Impuesto al juego

Impuesto de alcabala

Impuesto a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvalía de los mismos

Contribuciones especiales de mejoras

Municipal

Tasas y tarifas emitidas mediante por servicios públicos locales

Fuente: Marco Legal Elaboración: Los Autores

Los ingresos del Gobierno General, evidencian la preponderancia del nivel central, en menor medida del nivel municipal y el casi nulo aporte del nivel intermedio. En lo referente al nivel municipal la participación proviene, en su mayor parte, de pocos Municipios (Quito y Guayaquil) en los cuales se concentran las propiedades de mayor valor y las actividades económicas. La participación de los Gobiernos Seccionales dentro de la generación de ingresos fiscales como porcentaje del PIB hasta 1997 es del 0,7% en municipios, 0,05% del nivel provincial y el 14% para el Gobierno Central En el 2004 fueron del 17,1% los del nivel central; en tanto que el nivel provincial y municipal casi duplican sus ingresos propios, pasando al 0,08% y al 1,13%, respectivamente.

Cuadro Nro. 7. Composición Ingresos Gobierno General por Niveles (% PIB)

Fuente: MEF-BEDE Elaboración: Los Autores Nota. Los Ingresos Netos de Gobierno Central no incluyen preasignaciones Y NO INCLUYEN LOS COSTOS DE PETROECUADOR

Adicionalmente, si bien el Gobierno Central presenta una alta concentración de los ingresos públicos, como se mencionó, se debe tomar en cuenta, que en el 2004, las preasignaciones13 en ingresos representaron el 3,80% del PIB, de los cuales 2,29% corresponden a partícipes en ingresos tributarios y 1,5% a partícipes en ingresos petroleros.

13 Almeida, Gallardo y Tomaselli, Gobernabilidad Fiscal en Ecuador, CEPAL, 2005

Ingresos 1994 1997 2004

Ingresos netos del Gobierno Central 14,05% 14,32% 17,10%

Ingresos propios del Nivel Provincial 0,06% 0,05% 0,08%

Ingresos propios del Nivel Municipal 0,66% 0,75% 1,13%

43

De la recaudación total de los ingresos tributarios el 81,75%14 ingresó al Gobierno Central, en tanto que el 18,25% se repartió a diferentes partícipes. Los principales beneficiarios de las preasignaciones en los ingresos tributarios fueron universidades y los gobiernos seccionales. En el 2004, el 73,6% de los ingresos netos petroleros (descontado los costos, transporte y comercialización de Petroecuador) entraron al Gobierno Central, el 9,5% se repartió a diferentes partícipes y el 16,9% se destinó al Fondo de Estabilización, Inversión y Reactivación Productiva (FEIREP). Los principales partícipes de los ingresos petroleros netos son los Gobiernos Seccionales, especialmente de la región amazónica, con un 55,1% del total (0,3% del PIB). El segundo beneficiario es el pago de la tarifa de transporte por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP) con un 29,7% del total (0,16% del PIB), seguido por CORPECUADOR15 con el 7,31% del total (0,04% del PIB). Si bien se estima que el 73,6% de los ingresos netos petroleros entran al Gobierno Central, sólo el 49,34% son de libre disponibilidad, ya que el 24,2% están atados a gastos en distintos ministerios, fuerzas armadas y actividades específicas.

Cuadro Nro. 8. Resumen de Ingresos y Preasignaciones

US$ Monto Participación

1 Recaudación Total Ingresos Tributarios 3.796.349.442 1.1 G. Central 3.103.367.999 81,75% 1.2 Participes 692.981.443 18,25% 2 Ingresos Netos Petroleros 1.726.167.339 2.1 Gobierno Central Libre disponibilidad 851.721.027 49,34% 2.2 Gobierno Central Atados 418.051.728 24,22% 2.3 Participes 164.258.652 9,52% 2.4 FEIREP 292.135.932 16,92% 3 Otros Ingresos 492.627.917 3.1 Transferencias Corrientes 55.847.223 11,34% 3.2 Autogestión Entidades y Organismos 391.940.306 79,56% 3.3 Asistencia Técnica no Reembolsable 44.840.388 9,10% 4 Total Ingresos (1+2+3) 6.015.144.697 4.1 Ingresos Libres Gobierno Central (1.1+2.1+3.1) 4.010.936.249 66,68% 4.2 Ingresos Atados Gobierno Central (2.2+ 3.2+3.3) 854.832.421 14,21% 4,3 Participes (1.2+2.3) 857.240.095 14,25% 4,4 FEIREP (2.4) 292.135.932 4,86% Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Justificativo de Ingresos del Gobierno Central, SIGEF

Elaboración: Los Autores

4.1 Ingresos del Gobierno Central

Entre 1994 y el 2004, los ingresos totales del Gobierno Central fueron en promedio del 16,4% del PIB. Los ingresos petroleros, en el período de análisis, representaron en promedio el 5,9% del PIB, los ingresos tributarios el 9,0% del PIB, los no tributarios el 1,1% del PIB y las transferencias el 0,4% del PIB. En la última década, la dependencia de la economía hacia los ingresos petroleros ha mantenido su tendencia, en contraste, con los ingresos no petroleros (tributarios y no 14 Sin considerar los aportes voluntarios del Impuesto a la Renta. 15 Es la Corporación Ejecutiva para la reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de El Niño , crea en 1997-1998.

44

tributarios) que aumentaron su participación. Así el impuesto al valor agregado (IVA), pasó del 3,0% del PIB en 1994 al 5,7% del PIB en el 2004, esto se explica por el incremento de la tasa del 10% al 12% en 1999 y a la puesta en marcha de controles a su evasión.

Gráfico Nro. 13. Evolución de los ingresos del Gobierno Central

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

% d

el P

IB

1.994 1.995 1.996 1.997 1.998 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

EVOLUVIÓN DE LOS INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL

Petroleros Tributarios No tributarios Transferencias

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

La recaudación del impuesto a la renta también presentó una tendencia creciente, pasando del 1,4% del PIB en 1994 al 2,3% del PIB en el 2004. Cabe destacar, que en el período de la recaudación de este impuesto, en promedio el 1,6% del PIB entró al Gobierno Central y el 0,2% del PIB se entregó al Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC) que es para los gobiernos seccionales. Por otro lado, el impuesto a los consumos especiales se mantiene en cerca del 0,6% del PIB y los ingresos arancelarios en 1,6%, en promedio. Respecto a los ingresos petroleros, se han realizado esfuerzos para disminuir los niveles de dependencia de los mismos ya que son altamente volátiles, para lo cual se crearon dos fondos de estabilización petrolera. El primero, el Fondo de Estabilización Petrolera (FEP) creado en la Ley de Reforma a las Finanzas Públicas16 en 1999; y el segundo, el Fondo de Estabilización, Inversión Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEIREP) creado en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF).

El FEP fue diseñado con el objetivo de compensar las fluctuaciones en el precio del petróleo, ahorrando cuando los precios están por encima del valor presupuestado y permitiendo retirar recursos cuando los precios están bajo de dicho valor. Sin embargo, el ahorro que se debería acumular para la estabilización fue totalmente preasignado, así el 45% para el FEIREP; 35% para la rectificación y pavimentación de la vía Troncal Amazónica, 10% para proyectos de desarrollo integral de las provincias de Esmeraldas, Loja, Carchi, El Oro y Galápagos , y 10% para el equipamiento y fortalecimiento de la Policía Nacional.17

16 Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 181, de 30 de Abril de 1999, Art. 58 17 Ley para la Transformación Económica del Ecuador, Art. 44.

45

Cuadro Nro. 9. Ingresos del Gobierno Central

(% del PIB)

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Ingresos 14,05% 15,49% 15,15% 14,32% 13,88% 15,74% 20,39% 18,33% 18,81% 17,54% 17,10%

Petroleros 5,79% 5,94% 6,96% 5,10% 3,82% 5,96% 8,76% 6,09% 5,60% 5,74% 5,14%

Tributarios 7,06% 7,10% 6,61% 7,71% 8,59% 8,51% 10,19% 11,31% 11,31% 10,26% 10,45%

A la Renta 1,35% 1,70% 1,61% 1,70% 1,52% 0,65% 1,84% 2,30% 2,19% 2,18% 2,32%

Presupuesto 1,24% 1,57% 1,58% 1,50% 1,46% 0,55% 1,78% 2,02% 1,95% 1,91% 2,04%

FODESEC 0,12% 0,13% 0,02% 0,20% 0,06% 0,10% 0,06% 0,28% 0,24% 0,27% 0,28% A la propiedad (vehículos)

0,07% 0,09% 0,07% 0,18% 0,06% 0,36% 0,07% 0,11% 0,20% 0,19% 0,19%

A los bienes y servicios

3,64% 3,48% 3,43% 3,92% 4,11% 3,75% 5,71% 7,03% 7,20% 6,48% 6,35%

IVA 3,03% 3,07% 2,98% 3,30% 3,57% 3,33% 5,25% 6,37% 6,29% 5,82% 5,68%

ICE 0,61% 0,41% 0,46% 0,63% 0,53% 0,42% 0,47% 0,65% 0,91% 0,66% 0,67%

Al comercio y las transacciones internacionales

1,57% 1,53% 1,20% 1,56% 2,60% 1,57% 1,47% 1,77% 1,72% 1,40% 1,50%

Arancelarios 1,53% 1,48% 1,15% 1,51% 2,55% 1,48% 1,36% 1,69% 1,70% 1,40% 1,50%

Salida del país 0,05% 0,05% 0,05% 0,05% 0,06% 0,08% 0,10% 0,09% 0,02% 0,00% 0,00%

Otros impuestos 0,43% 0,30% 0,31% 0,36% 0,29% 2,18% 1,10% 0,10% 0,01% 0,00% 0,11%

No tributarios 0,76% 1,68% 1,00% 0,97% 0,76% 0,82% 1,49% 0,66% 1,39% 1,38% 1,47%

Transferencias 0,44% 0,77% 0,58% 0,53% 0,70% 0,45% -0,04% 0,28% 0,50% 0,17% 0,03% Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

El FEIREP se crea como un fideicomiso mercantil cuyo fiduciario es el Banco Central y se alimenta principalmente de todos los ingresos del Estado provenientes del petróleo crudo transportado por el Oleoducto de Crudos Pesados (OCP)18, por el 45% del FEP y, de existir , de ingresos adicionales no petroleros 19. Los recursos del FEIREP se destinan en un 70% a recomprar la deuda pública externa e interna a valor de mercado; el 20% a estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2,5% del PIB y a cubrir los gastos ocasionados por catástrofes y emergencias legalmente declaradas , y el 10% a inversiones en educación y salud para promover el desarrollo humano. Dado que el FEIREP recibe recursos de dos fuentes (ingresos fiscales provenientes del OCP y el 45% del FEP) con reglas de acumulación diferentes, es muy difícil realizar un efectivo control del mismo. A agosto del 2005, la mayor parte de los recuros del FEIREP se utilizaron para recomprar deuda interna, específicamente, bonos colocados al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). Como se aprecia en el siguiente cuadro, a abril del 2005 al FEIREP habían 18 Crudo Pesado es el petróleo de gravedad espec ífica menor a 23 grados API y es explotado por las empresas privadas y el Estado participa. El Crudo Ligero tiene más de 23 grados API es explotado por el Estado directamente. 19 No incluye ingresos provenientes de venta de activos del Estado, éstos ya se destinan al Fondo de Solidaridad.

46

ingresado US$ 776 millones, de los cuales US$ 381,7 millones se utilizó para recompras de deuda pública, básicamente interna; US$ 109,8 millones para estabilidad fiscal y US$ 40, 2 millones para gasto social.

Cuadro Nro. 10. Fuentes y Usos del FEIREP (a Abril de 2005)

Conceptos Total % PIB

No Barriles 25.720.719

Precio promedio 32,24

Ingresos petroleros 776.109.148 2,42%

- 70% Recompras deuda pública 381.704.705 1,19%

-20% Estabilidad fiscal 109.827.187 0,34%

-10% Gasto social 40.190.000 0,13%

- Ajustes por diferencia precio f acturas 1.167.358 0,00%

+Transferencias FEP 146.114.253 0,46%

+ Ingresos por inversión 2.711.375 0,01%

Total flujo disponible mensual 389.334.153 1,22%Fuente: Banco Central del Ecuador. Elaboración: OPF Elaboración: Los Autores

Adicionalmente, exis tió un amplio debate nacional sobre los porcentajes de utilización de los recursos del FEIREP, ya que este fondo si bien, era un instrumento que aseguraba al país un financiamiento permanente y estabilidad, por otra parte, daba incentivos inadecuados en la valoración de la deuda pública ecuatoriana. Con estos antecedentes, en el año 2005 se elimina el FEIREP y se crea una cuenta especial denominada “Reactivación Productiva y Social, del Desarrollo Científico – Tecnológico y de la Estabilización Fiscal” (CEREP), la cual se incluye en el Presupuesto Gobierno Central, pero es autónoma e independiente de la Cuenta Corriente Única del Tesoro Nacional. Para acumular y administrar estos recursos, se creó el Fondo de Ahorro y Contingencias (FAC), como un fideicomiso mercantil cuyo fiduciario es el Banco Central del Ecuador. Los recursos que se depositan en este fondo son:

? Los ingresos que le correspondan al Estado por su participación en el petróleo crudo hasta 23 grados API de los contratos de participación para la exploración y explotación hidrocarburos,

? Rendimientos financieros del Fondo de Ahorro y Contingencias ? El superávit presupuestario ? El 45% de los ingresos petroleros no previstos o superiores a los inicialmente

contemplados en el presupuesto aprobado por el Congreso. En lo que respecta al destino de los recursos se estipuló: ? El 35% para líneas de crédito con intereses preferenciales para financiar

proyectos productivos en los sectores agropecuario, industrial, pesca artesanal, pequeña industria, artesanía y microempresa, a través de la Corporación Financiera Nacional (CFN) y del Banco Nacional de Fomento (BNF), cancelación de la deuda que el Estado mantiene con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, recompra de deuda pública externa e interna a valor de mercado; y, ejecución de proyectos de infraestructura dirigidos a elevar la productividad y competitividad del país, hasta por un 10% del monto establecido en este numeral.

47

? El 30% para proyectos de inversión social, de los cuales 15% para inversión en el sector de educación y cultura y el 15% para inversión en salud y saneamiento ambiental

? El 5% para la investigación científico-tecnológica para el desarrollo. ? El 5% para mejoramiento y mantenimiento de la red vial nacional ? El 5% para reparación ambiental y social por efecto de los impactos

generados por las actividades hidrocarburíferas o mineras desarrolladas por el Estado.

? El 20% para estabilizar los ingresos petroleros hasta alcanzar el 2.5% del PIB Si bien el objetivo inicial de ambos fondos fue el de reducir el impacto de la volatilidad de los precios del petróleo y la alta dependencia a los ingresos petroleros por parte del Estado, el FEP y el actual CEREP, han terminado siendo preasignados, perdiendo casi por completo el objetivo para el que fueron creados. En un porcentaje mínimo han sido realmente utilizados como fondos contingentes.

4.2 Ingresos de Consejos Provinciales

La Ley de Régimen Provincial establece en su Art. 90, que son ingresos de los Consejos Provinciales : las asignaciones y subvenciones del Estado; las tasas por servicios; las multas que imponga el Consejo o el Prefecto; las herencias, legados y donaciones; los impuestos creados o que se crearen especialmente en su favor; las rentas provenientes de sus bienes propios; y, las transfe rencias que hicieren en su favor otras entidades. Los Consejos Provinciales tienen una base débil para la generación de ingresos tributarios, estos apenas cuentan con el uno por ciento adicional a las Alcabalas20; el uno por mil al Registro e Inscripción21 de toda escritura pública por actos y contratos; y las contribuciones especiales de mejoras. Dentro de los ingresos no tributarios se encuentran las tasas emitidas mediante ordenanzas por servicios facilitados; arrendamientos de bienes institucionales y de uso público; rentas de inversión financiera; derechos por inscripción y registro; multas, intereses y varios; y otros no especificados. Las transferencias están conformadas por los recursos del Gobierno Central que se entregan a los Consejos Provinciales y que se destinan principalmente al gasto de inversión. Estas son: Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC), Fondo de Desarrollo Provincial (FONDEPRO), la Ley del 15%, las Leyes especiales; y, transferencias discrecionales. Las ventas de activos corresponden a la venta de bienes muebles e inmuebles de larga duración, mientras que las fuentes de financiamiento están integradas por los desembolsos de créditos contratados y por los saldos de caja. 20 Decreto Legislativo del 22 de Octubre de 1952. 21 Decreto Legislativo del 31 de Diciembre de 1953. A partir del 2005

48

Gráfico Nro. 14. Ingresos Consejos Provinciales

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Consejos Provinciales: Composición de los ingresos

Ingresos de financimiento 23,9% 15,6% 19,5%

Venta de Activos 0,4% 0,2% 0,3%

Transfrerencias 67,9% 76,9% 72,7%

Ingresos Propios 7,8% 7,4% 7,6%

1990-1996 1997-2004 1990-2004

Fuente: SIM – BDE, BCE Elaboración: Los Autores

En relación con la estructura de ingresos, en promedio en el período de 1990 al 2004, los ingresos propios representaron el 7,6% del total de ingresos , dentro de estos los ingresos tributarios representaron el 1,3% y los no tributarios el 6,3%. Las transferencias fueron la mayor fuente de ingresos con el 72,7%, mientras que la venta de activos fue el 0,3% y los ingresos de financiamiento el 19,5%. Es importante destacar que en el período 1990 a 1996 (previo a la aprobación de la Ley del 15% en 1997) los ingresos propios representaron el 7,8% de los ingresos totales, y las transferencias el 67,9%; y para el período 1997 – 2004 fueron del 7,4% y del 76,9% respectivamente. Dentro de los ingresos propios, la principal fuente de financiamiento son los “otros no tributarios” que representan el 4,8% de los ingresos totales, seguidos por el impuesto adicional a las alcabalas que representa el 0,8% de los ingresos totales, los rendimientos financieros aportan con el 0,7%, en tanto que las tasas y los arrendamientos significaron cada uno el 0,3% de los ingresos totales. Por su parte, las transferencias corrientes presentaron una tendencia de crecimiento estable y significaron el 17,6% de los ingresos totales (0,1% del PIB); en tanto que las transferencias de capital crecieron y han concentrado el 54,7% de los ingresos totales (0,4% del PIB). Dentro de las transferencias corrientes, la de mayor importancia es la del FODESEC que representa un 12,2% de los ingresos totales, seguida por las transferencias discrecionales con un 4,3%. En los últimos años han tomado importancia los recursos de la Ley del 15% que pueden destinarse para gasto corriente22 y han disminuido los del FODESEC. En las transferencias de capital, la de mayor importancia son las provenientes de la Ley del 15% que constituyen el 20,4% de los ingresos totales, seguidas por las transferencias discrecionales provenientes del Gobierno Central con un 13,1%, aunque estas últimas han disminuido en importancia en los últimos años.

22 REFORMA LEY 15%

49

Gráfico Nro. 15. Evolución Financiera Consejos Provinciales

0,00%

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

% d

el P

IB

Ingresos Tributarios Ingresos No Tributarios TransferenciasVenta de Activos Ingresos de financimiento Gastos

Fuente: SIM – BDE, BCE Elaboración: Los Autores

En promedio, para el período global de análisis los ingresos crecieron en el 20,2%, tendencia provocada por el 26,1% de inc remento de los ingresos propios, el 23,5% de las transferencias y 29,6% de las fuentes de financiamiento. Desde 1990 hasta 1994 existe una relación positiva entre el crecimiento de las transferencias y la de crecimiento de ingresos propios. A partir de 1995 hasta el 2004, se evidencia una relación inversa entre las tasas de crecimiento de las transferencias y la generación de ingresos propios en los años 1995, 1997, 2001 y 2003; en tanto que en los restantes años existe una relación positiva. Cabe destacar la estrecha relación entre las transferencias y los gastos los que siguen patrones casi iguales a lo largo del tiempo. Situación que indica que el gasto se explica principalmente por las transferencias y no esta vinculado a un esfuerzo fiscal local.

4.3 Ingresos de Municipios

Los ingresos de los Municipios están compuestos por los ingresos propios, las transferencias, la venta de activos y fuentes de financiamiento. De conformidad con la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Régimen Municipal23, es posible clasificar los ingresos propios que actualmente se encuentran vigentes para los Municipios en: ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Los ingresos tributarios corresponden a las Leyes que han creado o crearen tributos para la financiación de los servicios municipales; las Leyes que facultan a las municipalidades para que puedan aplicar tributos de acuerdo con los niveles y procedimientos que en ellas se establecen; y, las ordenanzas que dicten las municipalidades en uso de la facultad conferida por la Ley24.

23 Ley Reformatoria a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, L2004-44. RO-S 429: 27-sep.2004 24 Ley Orgánica de Régimen Municipal, ARt 311

50

Los impuestos municipales son de exclusiva financiación municipal o de coparticipación, los primeros son los que se han creado o pueden crearse solo para la Hacienda Municipal y, los segundos corresponden a la Hacienda Municipal como partícipe de la Hacienda Estatal. Como se mencionó, en ingresos tributarios de los municipios se encuentran: impuesto sobre la propiedad urbana; impuesto sobre la propiedad rural; impuesto sobre los vehículos; impuesto de matrículas y patentes; impuesto sobre activos totales; impuesto a los espectáculos públicos , impuesto sobre juegos de azar; impuesto de alcabala; e, impuesto a las utilidades en la compraventa de bienes inmuebles y plusvalía de los mismos.

A partir del 2004, con las reformas a la LRM, se establece que las municipalidades mantendrán actualizados, en forma permanente, los catastros de predios urbanos y rurales ; así mismo la municipalidad revisará las tarifas de los impuestos prediales dentro de una banda fijada por la ley25. Los ingresos no tributarios están constituidos por las tasas, los arrendamientos, rentas de inversión, multas, intereses y otros no especificados. Según la LRM, las municipalidades podrán aplicar las tasas retributivas de servicios públicos que se establecen en la Ley. Podrán también aplicarse tasas sobre otros servicios públicos municipales siempre que el monto de ellas guarde relación con el costo de producción de dichos servicios. A partir de las reformas a la LRM, los consejos municipalidades pueden fijar el monto de las tasas mediante ordenanza. Las tasas por servicios públicos que pueden cobrar los Municipios son:

? Aferición de pesas y medidas; ? Aprobación de planos e inspección de construcciones; ? Rastro; ? Agua potable; ? Luz y fuerza eléctrica; ? Matrículas y pensiones escolares; ? Recolección de basura y aseo público; ? Control de alimentos; ? Habilitación y control de establecimientos comerciales e industriales; ? Servicios administrativos; ? Alcantarillado y canalización; y, ? Otros servicios de naturaleza semejante a los antes mencionados.

Las transferencias están conformadas por los recursos que desde el Presupuesto del Gobierno Central se entregan a los Municipios y que se destinan principalmente hacia el gasto de inversión. Las ventas de activos corresponden a la venta de bienes muebles e inmuebles de larga duración, mientras que las fuentes de financiamiento están integradas por los desembolsos de créditos contratados y por los saldos de caja. 25 De cero punto veinticinco por mil hasta cinco por mil de su valor para predios urbanos y de cero punto veinticinco por mil hasta tres por mil de su valor para predios rurales.

51

Gráfico Nro. 16. Ingresos Municipios

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Municipios: Composición de los Ingresos

Ingresos de financimiento 16,3% 18,9% 17,6%

Venta de Activos 1,2% 0,5% 0,9%

Transfrerencias 54,6% 55,0% 54,8%

Ingresos Propios 28,0% 25,5% 26,8%

1991-1996 1997-2004 1991-2004

Fuente: SIM – BDE, BCE Elaboración: Los Autores

En relación con la estructura de ingresos, en promedio en el período de 1990 al 2004, los ingresos propios26 representaron el 26,8% del total de ingresos, las transferencias el 54,8%, la venta de activos el 0,9% y los ingresos de financiamiento el 17,6%. En el período 1990-1996, los ingresos propios representaron el 28% de los ingresos totales, y las transferencias el 54,6%; y para el período 1997-2004 fueron del 25,5% y del 55%, respectivamente. Adicionalmente, los ingresos de financiamiento tienden a aumentar del 16,3% al 18,9% en los períodos analizados. En el período global de análisis, los ingresos tributarios representaron el 15,4% de los ingresos totales (0,4% del PIB), en tanto que los no tributarios el 11,4% (0,3% del PIB), es decir que los ingresos de los Municipios generados por el cobro de sus impuestos y por la prestación de servicios públicos locales alcanzaron el 26.8%. Dentro de los ingresos tributarios, el principal impuesto es el predial urbano que representó el 4,7% de los ingresos totales, seguido por el impuesto a los activos totales con un 2,0% y finalmente por el de alcabalas con un 1,7%. A su vez, el principal ingreso no tributario son las “tasas” que representan el 4,8% de los ingresos totales, seguidos por el de “otros no tributarios” con un 3,5% y por el “arrendamientos” con el 1,3% de los ingresos totales. Las transferencias corrientes presentan una leve tendencia decreciente y significaron el 15,1% de los ingresos totales (0,3% del PIB); en tanto que las de capital tienen una fuerte tendencia de crecimiento y han constituido el 39,7% de los ingresos totales (1,1% del PIB). De esta manera las transferencias del Gobierno Central se constituyen en el principal rubro de ingresos de los Municipios que totalizan el 54,8% de los ingresos totales (1,4% del PIB).

Dentro de las transferencias corrientes, la de mayor importancia es la del FODESEC que representa un 12% de los ingresos totales, seguida por las transferencias discrecionales con un 2,8% y en los últimos años ha tomado importancia los

26 No incluye los ingresos de las empresas municipales que tienen sus propios mecanismos de recaudación

(empresas de agua potable y alcantarillado, desechos sólidos, telefonía, rastro, transporte, etc.

52

recursos de la Ley del 15% que puede utilizarse para gasto corriente y ha disminuido la de FODESEC que pasa del 18,3% en el período 1991-1996 al 5,8% en el período 1997-2004 de los ingresos totales. En las transferencias de capital, la de mayor importancia son las provenientes de transferencias discrecionales con un 13,6% de los ingresos totales, seguidas por la Ley del 15% con un 11,6% y por las transferencias a capitales de provincia con un 4,2%, aunque estas últimas han disminuido en importancia en los últimos años. Los ingresos totales tuvieron un crecimiento de 20,7%. Dentro de los cuales el crecimiento de los ingresos propios fue de 21,2%. Por su parte las transferencias aumentaron en promedio en un 19,7%, explicado principalmente por el crecimiento de las transferencias de capital que crecieron en un 22,1% debido a la Ley del 15% y a las transferencias discrecionales. Finalmente, los ingresos por venta de activos tuvieron un incremento del 53,6% y los ingresos de financiamiento crecieron en un 33,6% explicado principalmente por el aumento de los desembolsos. En general, en casi todos los años, tanto las transferencias como los ingresos propios han crecido, con excepción de los años 1991, y en la crisis económica de 1998-2000. En los años 1991 y 2000 cuando las transferencias se incrementan los ingresos propios decrecen, en tanto que en los otros años cuando crecen las transferencias, los ingresos propios crecen pero a un ritmo menor con excepción de los años 2002 y 2003. En este caso y al igual que con los Consejos Provinciales el comportamiento del gasto tiene una estrecha relación con las transferencias, indicando que el gasto municipal no esta atado a un esfuerzo fiscal local.

Gráfico Nro. 17. Evolución Financiera Municipios

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50%

4,00%

1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006

% d

el P

IB

Ingresos Tributarios Ingresos No Tributarios Transferencias

Venta de Activos Ingresos de financimiento Gastos

Fuente: SIM – BDE, BCE Elaboración: Los Autores

4.4 Síntesis de las Transferencias

A continuación se presenta un cuadro resumen de las leyes de transferencias, en el que se detalla el nombre de la ley, su fuente de financiamiento, sus partícipes y mecanismos de distribución.

53

Cuadro Nro. 11

COND

Monto / % Fuente1 Fondo de Salvamento del

Patrimonio Cultural23/XII/87 3% Entradas a las localidades

de espectáculos públicos.SI Restauración,conservación y

protección de los bienes históricos, artísticos y culturales de Quito y capitales de provincia

10% Presupuesto del Fondo deEmergencias Nacional(FONEN)

Inversiones

2 Fondo de DesarrolloProvincia de Bolívar

22/IX/89 7.5% Del 1% del Tx operacionesde crédito

16% Cons.Prov. SI Saneamiento ambiental,alcantarillado y desarrollourbano

12% Guaranda12% Chimbo12% Chillanes

12% San Miguel12% Echeandía12% Caluma12% Las Naves

3 Asignaciones para Azuay,Cañar, Morona Santiago yTunguragua por ventaenergia

22/IX/89 5% Facturación por venta deenergía a las empresaseléctrica de INECELoriginaria de central Paute.

- 60%: Partes iguales a losMun .de Azuay,Cañar y Morona.;

SI 100% para infraestructura

- 40% CREA SI 80% ejecución obras20% forestación y reforestación en la cuenca del río Paute.

5% Facturación por venta deenergía a las empresaseléctrica de INECELoriginaria de centralPisayambo y Agoyán

- 40%: Consejo Provincial de Tungurahua. SI Saneamiento ambiental ycaminos vecinales de zonasrurales y programas deforestación y reforestación.

- 40%: partes iguales entre municipios deTungurahua, excepto el de Ambato.

SI 100% para obras deinfraestructura

- 20%: Municipio de Ambato. SI Obras de agua potable,canalización, caminos y otrasde carácter de infraestructura.

4 FONDORO: Fondo deSaneamiento ambiental,vialidad y riego de El Oro

28/XII/89 10% Ingresos AutoridadPortuaria Puerto Bolívar.

20% Cons.Provincial de El Oro SI Consejos provinciales sólo para riego, drenaje y vialidad en la provincia

60% en partes iguales entre municipios SI Municipios sólo para obras devialidad y saneamientoambiental.

20% Municipios en función de la población. SI Contraparte de créditos del BEDE para sanemiento, vialidad, riego y drenaje

5% Del 1% operaciones decrédito

5 FONDEPRO:Fondo dedesarrollo provincial.

14/III/90 2% Ingresos corrientes netosdel presupuesto Generaldel Estado

49,75% aporte al capital del BEDE a favor deCons. Prov:

SI Respaldar créditos de desarrollo del BEDE

75% equitativo a Consejos Prov.25% f(Población)

49,75 % Consejos Provinciales e Ingala: SI Obras de Desarrollo

25% f(Población) 75% equitativo

0,50% NO CONCOPE

FUENTE DE FINANCIAMIENTO CRITERIOS DE DISTRIBUCION USOLEY Fecha

54

COND

Monto / % Fuente15 Distribución del 15% del

Presupuesto del Gobierno Central

20/III/97 15%: SI Planes y proyectos de inversión para el desarrollo econ., social y cultural.

Hasta un 50% para pago créditos al BEDE

4.5% (C. Prov) 30% Cons.Provinc. Solo en casos excepciones podrá utilizarse este fondo para transferencia de competencias.

2,25% NBI0,45% Superficie1.8% Población

10.5% (Mun.) 70% Municipios1,05% equitativo4,2% poblac. Cant/pob total5.25% NBI cant./NBI total

16 Sustitutiva de la ley que crea el fondo de Vialidad Provincial de Loja Fondvial

9/VI/98 100% Impuesto del 1% a laCompra-venta vehículosusados.

70% Municipios equitativo SI Obras vialidad, equipo caminero y fideicomiso

30% Cons.Provincial17 Ley de Creación de

Corpecuador7/VIII/98 100% Peaje vías reahabilitadas Región Amazónica SI Reconstrucción zonas

afectadas por el Fenómeno de El Niño

25% Renta líquida anual FondoSolidaridadDonaciones ysubvenciones

10% Participación Estado porincremento deexportaciones petroleras

0,70% Exportaciones banano18 Donación impuesto a la renta2/XII/2002 Hasta el 25% Impuesto a la renta de

personas naturales yjurídicas, excepto lasempresas públicas

65% para municipios o cons. Provinciales SI Servicios básicos de aguapotable, alcantarillado, riego,vialidad y protección delmedio ambiente

35% para el "Fondo de ParticipaciónMunicipal y Provincial", excepto Quito,Guayaquil, Cons. Prov. Guayas y dePichincha:

La donación a cons. Provinciales70% en partes iguales15% f(población)15% f(NBI)

La donación a Municipios30% en partes iguales30% f(población)45% f(NBI)

LEY Fecha FUENTE DE FINANCIAMIENTO

Ingresos del PresupuestoGobierno Central conexcepción de losprovenientes del créditointerno y crédito externo.

CRITERIOS DE DISTRIBUCION USO

55

5 Endeudamiento Subnacional

El financiamiento vía endeudamiento público para los gobiernos seccionales autónomos en el país, está dado de tres maneras, la primera es la deuda directa del Gobierno Central, en la cual este nivel contrata y paga las obligaciones, pero los recursos son administrados a los gobiernos seccionales. La segunda es la deuda indirecta, en esta los gobiernos seccionales asumen y pagan sus deudas. La tercera es la deuda subrogada, en la cual las obligaciones contraídas por los gobiernos seccionales son pagadas por el Gobierno Central. En el país hasta antes del año 2002, que se expide la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal (LOREYTF) que regula el endeudamiento subnacional, el seguimiento al endeudamiento de los gobiernos seccionales era mínimo, solo las entidades encargadas de la administración de la deuda pública disponían de información (Banco Central, Banco del Estado y Ministerio de Economía y Finanzas). La LOREYTF establece límites al endeudamiento para Gobiernos Seccionales mediante el indicador de stock que es la relación porcentual calculada en cada año entre los pasivos totales y los ingresos totales anuales, la cual no debe ser superior al 100 por ciento; y, el indicador del servicio que es la relación servicio anual de la deuda a ingresos totales que debe ser inferior al 40 por ciento. El servicio de la deuda incluye las respectivas amortizaciones, intereses y deuda flotante. En el caso que los gobiernos seccionales autónomos superen estos límites deben preparar y ejecutar un plan de reducción para llegar a los porcentajes establecidos en un período no mayor de 4 años. Si bien, la Ley esta vigente desde el año 2002, los límites y procedimientos no han sido observados ni cumplidos. En el endeudamiento público de los gobiernos seccionales se considera: a) el endeudamiento externo, básicamente con organismos multilaterales de crédito; b) el endeudamiento interno, tanto con la banca pública, principalmente el Banco del Estado, como con la banca privada; y c) los pasivos de corto plazo o deuda flotante. Para el análisis se ha considerado la información del Banco del Estado y del Ministerio de Economía y Finanzas, sobre endeudamiento subnacional disponible desde el año 1997 hasta el año 2004. En general, la relación saldo de la deuda seccional con respecto al PIB presenta una tendencia creciente pasando del 0,63% en 1997 al 1,4% en el 2004, en la cual la participación de los acreedores externos ha incrementado, el endeudamiento con la banca pública se ha mantenido en alrededor del 0,45% del PIB; y, la deuda flotante aparece recién a partir del 2003, debido a que es a partir de ese año que el Ministerio de Economía y Finanzas realizada un registro efectivo del endeudamiento con otros acreedores que se refleja en la deuda flotante y la deuda con bancos privados locales.

56

Gráfico Nro. 18. Evolución y Composición Endeudamiento Seccional

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

% d

el P

IB

1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004

Evolucion y composición del endeudamiento seccional

Acreedores Externos Bancos PúblicosBancos Privados Otros Acreedores

Fuente: Superintendencia de Bancos, BDE, MEF, BCE Elaboración: Los Autores

Para el 2004, el financiamiento de los acreedores externos representó el 39,4% del total del endeudamiento, la deuda flotante el 32,8%, la banca pública el 25,5% y la la banca privada el 2,3%. El 60,6% del endeudamiento seccional está concentrado en los Municipios de más de 100.000 habitantes27 y el 19,3% en los Consejos Provinciales , lo que en conjunto alcanzan el 79,9% del endeudamiento total. La deuda con acreedores externos está concentrada en cinco Gobiernos Seccionales: Municipio de Guayaquil, Municipio de Quito, Municipio de Machala, Consejo Provincial de Pichincha y Consejo Provincial de Manabí. En contraste, el financiamiento vía deuda flotante y banca pública se generaliza entre todos los Gobiernos Seccionales, principalmente en los pequeños y medianos.

Cuadro Nro. 12. Composición por Categoría de Gobiernos Seccionales

Banca Publica Banca PrivadaBanca

InternacionalOrganismos Multilaterales Deuda Flotante

CONSEJOS PROVINCIALES 22.570.655,54 69.291,98 17.763.926,03 0,00 26.795.903,07 67.199.776,62MUNICIPIOS 1 A 9,999 HAB. 5.876.885,13 156,96 0,00 0,00 6.987.720,63 12.864.762,72MUNICIPIOS 10,000 A 19,999 HAB. 5.503.809,06 27.104,55 0,00 0,00 6.114.482,12 11.645.395,73MUNICIPIOS 20,000 A 49,999 HAB. 12.488.879,52 41.929,47 0,00 0,00 24.704.275,11 37.235.084,10MUNICIPIOS 50,000 A 99,999 HAB. 5.872.114,90 63.493,83 0,00 0,00 21.157.319,45 27.092.928,18MUNICIPIOS MAS DE 100,000 HAB. 55.723.836,03 9.497.348,02 18.479.922,64 130.719.969,92 53.053.127,25 267.474.203,86TOTAL 108.036.180,18 9.699.324,81 36.243.848,67 130.719.969,92 138.812.827,63 423.512.151,21

AcreedorDescripcion TOTAL

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

Por otro lado el Gobierno Central, al amparo de lo prescrito en la Ley Orgánica de Administración Financiera y Control (LOAFYC), viene subrogando, en su calidad de garante, las deudas contraídas por gobiernos seccionales. Pese que el artículo 129 de la LOAFYC determina que el Ministerio deberá adoptar las medidas que estime 27 Los municipios con más de 100.000 habitante son: Cuenca, Latacunga, Riobamba, Machala, Esmeraldas, Guayaquil, Durán, Milagro, Santa Elena, Ibarra, Loja, Babahoyo, Quevedo, Portoviejo, Chone, Manta, Quito, Santo Domingo de Los Colorados y Ambato.

57

pertinentes para la restitución de los valores subrogados a todas las entidades del sector público, no se han podido recuperar todos los valores subrogados.28 El Gobierno Central ha subrogado las deudas contraídas, entre otras entidades a municipios y empresas seccionales (municipales y provinciales). A los Municipios que se ha subrogado son Guayaquil y Quito; en tanto que entre las empresas seccionales, que en su mayoría son de agua potable, están las de Quito, Guayaquil, Santo Domingo y Cuenca.

Cuadro Nro. 13 Subrogaciones de Deuda Seccional

1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004Municipio de Guayaquil 0 691.000 673.000 643.000 0 0 0 0Municipio de Quito 0 94.000 66.000 89.000 0 622.000 3.620.000 471.000Municipios 0 785.000 739.000 732.000 0 622.000 3.620.000 471.000

ECAPA-G 12.760.800 4.384.000 0 10.880.000 334.000 0 0 0EMAAP-Q 0 1.591.000 2.541.000 1.241.000 6.759.000 8.391.000 0 0EMA-G 1.280.400 570.000 561.000 0 0 0 0 0EMAPA-STO. DOMINGO 0 0 137.000 63.000 114.000 86.000 62.000 0EPAG-G 1.017.000 11.978.000 10.380.000 0 0 0 0 0ETAPA-C 0 1.725.000 1.652.000 1.533.000 3.077.000 1.650.000 0 0Empresas Municipales y Provinciales 15.058.200 20.248.000 15.271.000 13.717.000 10.284.000 10.127.000 62.000 0TOTAL SUBROGADO 15.058.200 21.033.000 16.010.000 14.449.000 10.284.000 10.749.000 3.682.000 471.000

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

Los mayores montos asumidos son de las empresas seccionales, en 1998 el servicio subrogado alcanzó $20 millones de dólares, que significa el 0,09% del PIB. Respecto a los créditos contratados, entre 1997 y 2004, por el Gobierno Central a favor de los gobiernos seccionales, los beneficiarios del endeudamiento directo han sido el Consejo Provincial de Pichincha, Municipio de Quito, Municipio de Guayaquil, Municipio de Loja, Municipio de Lago Agrio (Provincia de Sucumbíos).

Cuadro Nro. 14 Préstamos Externos Contratados por el Gob. Central para Gobiernos Seccionales

1997 1998 2000 2001 20002 2004 Total Período

Consejo Provincial de Pichincha 64.400.000 64.400.000

Municipio de Quito 55.000.000 55.000.000Municipio de Guayaquil 70.000.000 56.000.000 13.000.000 67.300.000 35.000.000 241.300.000Municipio de Lago Agrio 7.016.000 7.016.000Municipio de Loja 33.442.000 33.442.000

Consejos Provinciales y Municipios 70.000.000 182.416.000 33.442.000 13.000.000 67.300.000 35.000.000 401.158.000 Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

Si bien durante el período de análisis, la relación Deuda Seccional/PIB fue del 1,5% del PIB, al adicionarse la deuda contratada por el Gobierno Central, que para el mismo período fue de 1,74% del PIB, se llega al 3,24% del PIB de endeudamiento subnacional.

28 MEF, Memorando No. SCP -COFDP-2005-213, pág. 1, 27 de junio 2005.

58

5.1 El Endeudamiento en Consejos Provinciales

El saldo de la deuda de los Consejos Provinciales ha pasado del 0,05% del PIB en 1997 al 0,22% en el 2004. En este último año, la deuda con la banca pública representó el 0,07% del PIB, seguido por otros acreedores (deuda flotante) con 0,09% y con acreedores externos el 0,06%

Gráfico Nro. 19. Composición Endeudamiento Consejos Provinciales

0,00%

0,10%

0,20%

0,30%

0,40%

% d

el P

IB

1997 1998 1999 2000 2001 20002 2003 2004

COMPOSICIÓN ENDEUDAMIENTO CONSEJOS PROVINCIALES

Acreedores Externos Bancos PúblicosBancos Privados Otros Acreedores

Fuente: BDE, Superintendencia de Bancos, MEF, BCE Elaboración: Los Autores

Hasta 1998, la deuda de los Consejos Provinciales estaba concentrada exclusivamente en la banca pública, en tanto que en el 2004, sí bien el endeudamiento con la banca pública sigue siendo representativo (33,6%), la deuda flotante significó el 39,9%, el endeudamiento con acreedores externos el 26,4% y la deuda con la banca privada el 0,1%. Cabe mencionar, que el endeudamiento externo ha sido utilizado sólo por los Consejos Provinciales de Pichincha y Manabí. Finalmente, con respecto a los límites de endeudamiento de stock y servicio establecidos en la Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilidad y Transparencia Fiscal29, en el 2004 la totalidad de los Consejos Provinciales estaban dentro de los mismos, únicamente el Consejo Provincial de Esmeraldas estuvo cerca de sobrepasar el límite fijado para el servicio de deuda.

5.2 El Endeudamiento en Municipios

El saldo de la deuda de los Municipios ha pasado del 0,58% del PIB en 1997 al 1,18% del PIB en el 2004. En este último año, la deuda con acreedores externos representó el 0,49% del PIB, seguido por otros acreedores (deuda flotante) con 0,37%, con la banca pública el 0,28% y con la banca privada el 0,03%.

29 LOREYTF, Art. 7

59

Gráfico Nro. 20 Composición Endeudamiento Municipios

0,20%

0,40%

0,60%

0,80%

1,00%

1,20%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

MUNICIPIOS: SALDO DE LA DEUDA % DEL PIB

Acreedores Externos

Bancos Públicos

Bancos Privados

Otros Acreedores

Fuente: BDE, Superintendencia de Bancos, MEF, BCE Elaboración: Los Autores

En cuanto a la composición de la deuda, en 1997 ésta estaba concentrada en su mayoría en la banca pública (73,7%) y con acreedores externos (26,3%); en tanto que en el 2004 los acreedores externos representaban el 41,9%, seguidos por la deuda flotante con el 31,4%, por la banca pública con el 24,0% y con la banca privada con el 2,7%. Si bien este es el comportamiento a nivel agregado, es importante realizar un análisis de la composición del mismo por categorías de Municipios agrupados por población, en base a la información del Ministerio de Economía y Finanzas. Es así que la composición del endeudamiento de los municipios pequeños y medianos (hasta 100.000 habitantes) se concentra en acreencias de corto plazo y con la banca pública; en tanto que los municipios grandes (más de 100.000 habitantes) concentran su endeudamiento con acreedores externos, con la banca pública y en deuda flotante. Hasta el año 2004, los Municipios que accedieron al endeudamiento con acreedores externos fueron Quito y Guayaquil.

Cuadro Nro. 15 Municipios Composición Endeudamiento por Tamaño Poblacional

Municipios: Composición endeudamiento por tamaño poblacional US$ dólares2004

CATEGORIA BANCA PUBLICA BANCA PRIVADA ACREEDORES EXTERNOSDEUDA FLOTANTE TOTALMUNICIPIOS 1 A 9,999 HABITANTES 5.876.885,13 156,96 0 6.987.720,63 12.864.762,72MUNICIPIOS 10,000 A 19,999 HABITANTES 5.503.809,06 27.104,55 6.114.482,12 11.645.395,73MUNICIPIOS 20,000 A 49,999 HABITANTES 12.488.879,52 41.929,47 24.704.275,11 37.235.084,10MUNICIPIOS 50,000 A 99,999 HABITANTES 5.872.114,90 63.493,83 21.157.319,45 27.092.928,18MUNICIPIOS MAS DE 100,000 HABITANTES 55.723.836,03 9.497.348,02 149.199.892,56 53.053.127,25 267.474.203,86TOTAL 85.465.524,64 9.630.032,83 149.199.892,56 112.016.924,56 356.312.374,59 Fuente: Banco del Estado, Ministerio de Economía y Finanzas, Banco Central del Ecuador Elaboración: Los Autores

Con respecto a los límites de stock y servicio establecidos en la Ley, se obtuvieron los siguientes resultados en el 2004:

60

? Todos los Municipios de hasta 10.000 habitantes se encuentran dentro de los límites establecidos por Ley en cuanto al stock y al servicio de deuda.

? Todos los Municipios en la categoría de entre 10.000 a 20.000 habitantes se encuentran dentro de los límites establecidos para el stock de endeudamiento, en tanto que con respecto al indicador de servicio de la deuda, el Municipio de Nobol esta fuera de los límites y el Municipio de Celica esta cerca del límite .

? Todos los Municipios en la categoría de entre 20.000 a 50.000 habitantes se encuentran dentro de los límites establecidos por Ley en cuanto al stock de endeudamiento; en tanto que con respecto al indicador de servicio de la deuda existen 8 Municipios que han sobrepasado el mismo: Baba, Balzar, Triunfo, Muisne, Naranjito, Piñas, Río Verde y San Lorenzo.

? En la categoría de Municipios de entre 50.000 a 100.000 habitantes, casi todos se encuentran dentro del límite establecido para el stock, con excepción del Municipio de Salinas . En tanto que en el indicador de servicio de la deuda existen 3 Municipios que han excedido límite La Libertad, Salinas y Santa Rosa.

? En la categoría de Municipios de más de 100.000 habitantes, casi todos se encuentran dentro del límite establecido para el stock, con excepción del Municipio de Machala que sobrepasó el mismo. En tanto que con respecto al indicador de servicio existen 3 Municipios que lo han superado: Babahoyo, Machala y Santa Elena.

61

6 ANÁLISIS DE EQUIDAD

6.1 Equidad de las Transferencias

En el Ecuador existen fuertes disparidades en la distribución territorial de la riqueza, que ha llevado a que en territorios con un alto nivel de pobreza se tengan bases imponibles deficientes y por ende serias dificultades a la hora de financiar una cantidad y calidad mínima de bienes públicos a través de sus ingresos propios. 30 Mediante las transferencias pueden mitigar o reducir las disparidades fiscales que existen entre las regiones de un mismo país. Para determinar si las transferencias corrigen la desigualdad existente en las recaudaciones por habitante31 de Gobiernos pobres frente a los ricos, se utilizó como metodología el análisis de Coeficientes de Gini y Curvas de Lorenz 32:

o Se calcularon las curvas de Lorenz y coeficientes de gini para los ingresos propios per capita de cada Gobierno Seccional.

o Para ver el impacto de las transferencias, se sumó a los Ingresos Propios cada una de las transferencias con lo que se obtuvo nuevos Coeficientes de Gini y Curvas de Lorenz.

o Se ha considerado la Ley del 15%, el FODESEC y el FONDEPRO por su carácter general. Se han agregado las restantes transferencias legales que sirven solo a un grupo de Gobiernos bajo el término de “otras transferencias legales” y finalmente se ha creado el concepto de “discrecionales” para las que no están atadas a ninguna Ley.

6.1.1.1 Equidad en los Consejos Provinciales: 2003-2004

En el bienio estudiado el Coeficiente de Gini para Ingresos Propios por habitante fue de 0,50. El quintil más pobre acumuló el 3,68% de los ingresos mientras que los dos quintiles más ricos, acumularon 24,25% y 54,15% de los ingresos. Se muestra así una marcada concentración de los recursos en los dos quintiles más ricos mientras que los tres quintiles más pobres no logran generar siquiera el 22% de los recursos. En esta ocasión el Consejo Provincial con mayor capacidad recaudadora logró generar 37 veces más recursos por habitante que el consejo peor ubicado.

30 Andrés Tomaselli, La Equidad de las Transferencias del Gobierno Central hacia los Gobiernos Seccionales, P.99 31 El presente estudio maneja indicadores per capita con el fin de eliminar el sesgo poblacional que existe entre Municipios y provincias de diferente tamaño. 32 A lo largo del documento se presentarán gráficos de las curves de Lorenz. En estos gráficos la terminología D.P. se refiere a la distribución teóricamente perfecta.

62

Gráfico Nro.21. Distribución de Ingresos Propios Según Quintil

Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores

El FODESEC obtiene mejoras leves en cuanto a la equidad ubicando al coeficiente de Gini en 0,40. Logra reducir la brecha haciendo que el Consejo Provincial mejor ubicado supere esta vez en nueve veces al que menos tiene. Esa Ley duplica la participación en el ingreso del quintil más pobre, ubicándola en 7,62%. A su vez el segundo quintil más pobre se ve beneficiado con un incremento de 2,76 puntos en su participación. El tercer y cuarto quintil casi no se ven afectados al tener variaciones de 0,44 puntos y -0,6 puntos respectivamente. Mientras que el quintil más rico de la población ve reducida su participación el 6,5 puntos porcentuales. La aplicación de la Ley del 15% representa adelantos significativos en la distribución de los recursos, con un coeficiente de Gini de 0,25. Los incrementos en las participaciones de los tres quintiles más pobres son substanciales siendo el primero el más beneficiado, con un aumento de 8,35 puntos alcanzando el 12,03% de los ingresos. El quintil más rico sufre una fuerte reducción de su participación con una caída de 17 puntos pasando a percibir el 37.3 de los ingresos. Lo que indicaría que los criterios utilizados por la Ley del 15% sí son de carácter redistributivo y contribuyen a disminuir las brechas existentes entre provincias ricas y pobres. Gráfico Nro. 22. Distribución de Ingresos Gráfico Nro. 23. Curva de Lorenz

Propios + Ley 15% Según Quintil

Distribución Ley 15% Según Quintil Consejos Provinciales 2003-2004

15%

14% 12%

22% 37%

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Fuente: Banco del Estado, INEC Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores Elaboración: Los Autores

DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS PROPIOS SEGÚN QUINTIL

CONSEJOS PROVINCIALES 2003-2004

54%

4% 7%

24%

11%

Primero Segundo

Tercero Cuarto Quinto

Curva de Lorenz - Ley del 15%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0% 20% 40% 60% 80% 100%Provincias

Ing Propio D.P. Ley 15%

63

Por su parte el FONDEPRO tiene un impacto casi nulo sobre el coeficiente de Gini al ubicarlo en 0,51. Esta Ley incrementa la participación del primer, tercer y quinto quintil en 0,18, 1,23 y 0,98 puntos respectivamente. Perjudica al segundo y cuarto quintil con una disminución de 0,59 y 1,81 respectivamente. Si bien el Gini no se afecta, se evidencia un incremento en la participación del quintil más rico lo que no colabora con la equidad. Las Otras Transferencias Legales generan un coeficiente de Gini de 0.71, donde el quintil más pobre pasa a percibir el 0.79% de los ingresos (3 puntos menos que con Ingresos Propios) mientras que el quintil más rico concentra el 76.91% de los recursos, es decir un incremento de 23 puntos en su participación. Es decir que estas Leyes funcionan en beneficio de las regiones más ricas, el carácter de las transferencias discrecionales es contrario a la redistribución. Estas se concentran en los quintiles ricos y desatienden completamente a los pobres llegando a incrementar las diferencias existentes entre estos. Las Transferencias No Definidas repiten la inequidad generada por las Otras Transferencias Legales, aunque sus efectos no son tan negativos. Estas tienen un coeficiente de Gini de 0.64 y al igual que las anteriores mejoran la participación del quintil más rico, al empeorar a los restantes cuatro. Al agregar todas las transferencias se obtuvo un coeficiente de Gini 0.42, algo mejor que el de los ingresos propios. En su totalidad las transferencias incrementaron la participación de los dos quintiles más pobres y disminuyeron la participación de los tres más ricos. Los niveles de equidad alcanzados por la Ley del 15% supieron contrarrestar los efectos nocivos de transferencias discrecionales, atadas y no atadas a Leyes.

Gráfico Nro. 24. Ingreso Total – Curva de Lorenz

Curva de Lorenz - Ingreso Total

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Provincias

Ing Propio D.P. Ingreso Total

Fuente: Banco del Estado, INEC

Elaboración: Los Autores

64

Cuadro Nro. 16 . Resumen de Recursos Recibidos por Quintil. 2003-2004

Gini 0,4980 0,2486 0,3967 0,5091 Quintil Propios Propios + Ley 15% Propios + Fodesec Propios + Fondepro

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Primero 3,7% 14,0% 12,0% 42,4% 7,6% 41,3% 3,9% 23,0%Segundo 6,6% 18,3% 13,6% 29,7% 9,3% 16,3% 6,0% 36,4%Tercero 11,3% 38,3% 15,5% 19,3% 11,8% 13,1% 12,6% 8,7%Cuarto 24,3% 6,5% 21,5% 6,0% 23,6% 26,9% 22,4% 27,1%Quinto 54,2% 22,8% 37,4% 2,6% 47,6% 2,5% 55,1% 4,9% Gini 0,7054 0,6433 0,4171

Quintil Propios + Otras Propios + Discrecionales Ingreso Total

Ingreso Acumulado

Poblacion Acumulada

Ingreso Acumulado

Poblacion Acumulada

Ingreso Acumulado

Poblacion Acumulada

Primero 0,8% 22,8% 2,2% 43,7% 7,5% 58,6% Segundo 1,4% 37,3% 4,7% 9,7% 9,3% 18,8% Tercero 3,3% 13,2% 8,4% 13,6% 10,3% 11,1% Cuarto 17,6% 23,9% 15,6% 26,9% 23,5% 9,2% Quinto 76,9% 2,8% 69,1% 6,2% 49,5% 2,3%

Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores

6.1.1.2 Equidad en los Municipios: 2003-2004

El coeficiente de Gini muestra una importante concentración de recursos, éste se ubica en 0.52. La participación en los Ingresos Propios por parte del quintil más rico llega al 57% frente a un 4% del quintil más pobre. El Municipio con m ayor capacidad recaudadora generó 212 veces más recursos por habitante que el más pobre.

Gráfico Nro. 25. Distribución Ingresos Municipales Propios por Quintil

DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS PROPIOS SEGÚN QUINTIL

MUNICIPIOS

57%

4% 8%

19%

12%

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores

El FODESEC logra mejorar equidad con respecto a los Ingresos Propios con un coeficiente de Gini de 0.44. El mayor beneficiado es el primer quintil que eleva su participación en algo más de 2 puntos, llegando a percibir el 6.10% de los ingresos.

65

El segundo y tercer quintil también son beneficiados mientras que el cuarto quintil casi no sufre cambios, siendo el quinto quintil el único perjudicado. Con lo que se puede afirmar que el FODESEC sí maneja criterios redistributivos. Por su parte la Ley del 15% mejora significativamente la equidad con respecto a los Ingresos Propios reduciendo el coeficiente de Gini a 0.21. Los tres quintiles más pobres incrementan sus participaciones en aproximadamente 8.6 puntos el primero, 7 y 5 puntos el segundo y el tercero respectivamente. El cuarto quintil tiene también un leve incremento de 2 puntos mientras que el perjudicado es únicamente el quinto quintil que pasa a abarcar el 33.99% de los ingresos. Gráfico Nro. 26. Distribución de Ingresos Gráfico Nro. 27. Curva de Propios + Ley 15% Según Quintil Lorenz

Distribución Ley 15% Según Quintil Municipios 2003-2004

17%

15%

13%

21%

34%

Primero Segundo Tercero Cuarto Quinto

Curva de Lorenz - Ley del 15%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0% 20% 40% 60% 80% 100%Cantones

Ing Propio D.P. Ley 15%

Fuente: Banco del Estado, INEC Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores Elaboración: Los Autores

El punto negro de las transferencias en el 2002 está dado por las Otras Transferencias Legales las que incrementan el coeficiente de Gini a 0.61 Estas hacen caer la participación de los cuatro quintiles más pobres los que siendo el único beneficiado el quintil de los Municipios más ricos que eleva su participación en 9.5 puntos porcentuales, logrando retener el 67% de los ingresos. Las Transferencias No Definidas logran leves mejoras en el coeficiente de Gini, pero su distribución es menos equitativa ya que los mayores beneficiados son los niveles intermedios y no los quintiles más pobres. El único perjudicado es el quintil más rico con una reducción en su participación de 4.45%. Al agregar todas las transferencias puede evidenciarse que estas sí tuvieron efectos positivos sobre la equidad. Lamentablemente las grandes mejoras logradas por la Ley del 15% se ven limitadas por los efectos generados por el resto de transferencias (especialmente Otras Transferencias Legales). El primer quintil mejoró su participación en 5.66 puntos, el segundo en 3.98 mientras que el tercer y cuarto quintil tuvieron mejoras de 2.73 y 1.54 puntos respectivamente. Por otro lado, la participación del quinto quintil cayó en 13.92 puntos. En general las transferencias sí cumplieron con los principios de equidad al repartir mayores recursos a los quintiles más pobres y de esta manera incrementar su participación dentro de los ingresos.

66

Gráfico Nro. 28. Ingreso Total – Curva de Lorenz

Curva de Lorenz - Ingreso Total

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0% 20% 40% 60% 80% 100%Cantones

Ing Propio D.P. Ingreso Total

Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores

Cuadro Nro. 17. Resumen de Recursos Recibidos por Quintil. 2003-2004

Gini 0,5179 0,2098 0,4351 Quintil Propios Propios + Ley 15% Propios + Fodesec

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Primero 4,00% 12,32% 12,60% 26,45% 6,10% 11,83% Segundo 7,97% 9,99% 15,27% 34,02% 9,85% 12,05% Tercero 11,97% 10,01% 17,18% 11,96% 13,92% 11,31% Cuarto 18,50% 13,44% 20,96% 24,30% 19,13% 19,47% Quinto 57,56% 54,24% 33,99% 3,27% 51,00% 45,33% Gini 0,6074 0,4744 0,3275

Quintil Propios + Otras Propios + Discrecionales Ingreso Total

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Ingreso Acumulado

Población Acumulada

Primero 2,04% 12,57% 4,41% 11,11% 9,66% 29,33% Segundo 5,07% 15,81% 8,86% 14,64% 11,96% 30,05% Tercero 8,80% 12,57% 13,77% 17,15% 14,70% 12,95% Cuarto 17,00% 54,69% 19,86% 12,18% 20,04% 24,31% Quinto 67,08% 4,36% 53,11% 44,92% 43,64% 3,36%

Fuente: Banco del Estado, INEC Elaboración: Los Autores

6.2 Equidad territorial y Equidad social, una visión de conjunto

Marco teórico y metodológico

La teoría plantea que una de las condiciones para que las asignaciones públicas sean eficientes es que se pueda comparar los beneficios del gasto público con su respectivo costo (en términos de impuestos, contribuciones y tasas) principio que también se debe aplicar al caso de los gobiernos seccionales. Sin embargo, si todo el gasto decidido por estos últimos debiera ser cubierto exclusivamente por las contribuciones ciudadanas a cada uno de ellos, habría una gran desigualdad, ya que los montos absolutos de tales contribuciones dependen primordialmente de los niveles de ingreso de los ciudadanos de

67

cada circunscripción.

El objetivo primordial de las transferencias intergubernamentales es reducir esas desigualdades, aunque con criterios diferentes, según se trate de “bienes sociales”, tales como educación escolar y atención de salud, donde las decisiones sobre financiamiento corresponden al Estado en su conjunto, a fin de garantizar un mismo nivel de satisfacción mínimo a todos los habitantes de un país (independientemente de su lugar de residencia de los habitantes), o de bienes “territoriales”, que serían otros servicios que prestan (o pueden prestar) los gobiernos seccionales, donde sería altamente conveniente que las decisiones sobre financiamiento fueran adoptadas localmente y los sistemas de transferencias tuvieran un papel subsidiario respecto a dichas decisiones.

El gasto público en el caso de los bienes sociales se trata de “transferencias sociales”, es decir de aquellas que el Estado en su conjunto entregan a los habitantes a fin de subsidiar el consumo de tales bienes (por ejemplo, a través de la prestación gratuita de servicios destinados a los habitantes con menos recursos) y por tanto la equidad podría ser medida a través del gasto por pobre dedicado a este fin, tal como se hace en la última sección de este capítulo.

En el caso del gasto en bienes territoriales, en cambio – medidos éstos como el gasto de cada gobierno seccional menos el que eventualmente se estuviera dedicando a educación y salud – es adecuado que el mismo sea decidido por cada gobierno seccional (como en efecto lo es). En este caso, la equidad puede ser medida comparando el gasto de cada gobierno seccional con el nivel de los aportes de los ciudadanos su la circunscripción para financiarlo, pero estos aportes deberían ser medidos no en términos absolutos sino como proporción de los respectivos ingresos ciudadanos o, al menos, ponderando las respectivas recaudaciones por habitante por los correspondientes niveles de pobreza.33

En consecuencia, en la sección que sigue, se parte de calcular el gasto territorial del cada gobierno seccional restando a su gasto total el que eventualmente dedica a educación y salud, y para calcular los aportes locales se utiliza el total de recaudaciones (impuestos, contribuciones y tasas) de cada gobierno seccional. Para obtener datos sobre ingresos de las personas a nivel de provincias se utilizó la Encuesta de Hogares de diciembre 2003.34 En cambio, para poder comparar los aportes que los ciudadanos realizan a sus municipios con sus respectivos niveles de ingreso fueron utilizados niveles de pobreza medidos a través del indicador Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) de ese mismo año, ya que la encuesta de Hogares no es expandible a nivel municipal. Finalmente para estimar gastos y recaudaciones de cada gobierno seccional se optó por calcular promedios de las cifras correspondientes a 2003 y 2004, ya que con frecuencia dichos gastos varían notablemente de un año a otro (debido, por ejemplo, a que en un año se realizó una obra importante y en el siguiente no). Dichas cifras fueron proporcionadas por el Banco del Estado y el Ministerio de Economía y Finanzas.

6.2.1 Gasto territorial

6.2.1.1 Gasto territorial total

A. Gasto territorial y tributación seccional por regiones y provincias

Definiendo entonces “gasto territorial” como aquel decidido por los gobiernos seccionales

33 Tal como se sugiere en el documento presentado a la X Conferencia de Ministros y Jefes de Planificación de América Latina (ILPES 1998) y se profundiza en varios trabajos de Iván Finot (1996, 2002, 2006). En coincidencia con lo propuesto en la conferencia de Ministros, en el Sistema General de Participaciones de Colombia (2001) se diferencia claramente entre aquellas transferencias destinadas a financiar subsidios de educación y salud, cuya cuantía es estimada en función de carencias y niveles de ingresos de las personas, y aquellas otras “de propósito múltiple” donde el uso es decidido por los gobiernos seccionales. 34 Para el cálculo de los ingresos de las personas fueron tomados en cuenta todos los ingresos que las personas perciben con excepción del Bono de Desarrollo Humano. Los niveles de error que arroja la encuesta a nivel de provincias pueden ser mayores que para el nacional pero de todas maneras se los podría considerar aceptables, (no así para el nivel de los cantones).

68

menos el que destinan a educación y salud, el total de este gasto en Ecuador alcanzó en promedio entre 2003 y 2004 a 1.207 millones de dólares, correspondiendo un 45% a los consejos provinciales y los municipios de la Costa, un 42% a los de la Sierra, un 12% a la Amazonía y un 0.7% a la Región Insular (Provincia Galápagos).

Gráfico Nro. 29. Gasto Territorial Total/Región

Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

Este gasto fue financiado en un 27% con re caudaciones realizadas por los gobiernos seccionales, un 47% de las cuales fue percibido por los gobiernos seccionales de la Costa, un porcentaje similar por los de la Sierra, 5% por los de la Amazonía y un 0.5% por la Región Insular.

Gasto Territorial Total por Región

Costa45.2%

Sierra42.3%

Amazonía11.8%

Insular0.7%

69

Gráfico Nro. 30. Tributación Subnacional por Región

Tributación Subnacional por Región

Costa47.1%

Sierra47.4%

Amazonía5.0%

Insular0.5%

Fuente: Banco del Estado y Ministerio de Economía y Finanzas Elaboración: Los Autores

B. Esfuerzo fiscal seccional por regiones y provincias35 Sin embargo si se compara las tributaciones seccionales con los ingresos de los habitantes de cada región, se puede observar que la recaudación relativamente baja de la Región Insular en términos absolutos representa el 5.2% de los ingresos de los habitantes de Galápagos y la de la Amazonía casi un 4%, mientras que los habitantes de la Costa aportan a sus gobiernos seccionales el 2.7% de sus ingresos y los de la Sierra el 2.2%.

35 Se entiende por “esfuerzo fiscal subnacional” el cociente entre recaudación de tributos subnacionales y los ingresos de las personas (indicador que para el total de recaudaciones tributarias dentro de un país se suele designar “presión tributaria”). En el presente caso han sido incluidos todos los ingresos propios de los consejos provinciales y de los municipios. El mismo indicador referido solamente a las recaudaciones de los consejos provinciales es denominado “esfuerzo fiscal provincial” y referido solamente a las de los municipios se denomina “esfuerzo fiscal municipal”.

70

Cuadro Nro. 18. Esfuerzo Fiscal Seccional por Regiones (2003-2004)

(En miles de dólares)

Región Tributación Seccional

(TS)

Ingreso de las

Personas (Y)

Esfuerzo Fiscal

Seccional (EFS=TS/Y)

%

Costa 157,043 5,775,306 2.72

Sierra 158,232 7,132,561 2.22

Amazonía 16,554 426,076 3.89

Insular 1,775 33,907 5.23

Totales 333,604 13,367,850 2.50 Fuente: Banco del Estado, MEF e INEC (2004) Elaboración: Los Autores

Este indicador sin embargo muestra una apreciable dispersión entre provincias, según se puede observar en el cuadro que sigue. En promedio, los ecuatorianos estarían destinando a sus gobiernos seccionales el 2.5% de sus ingresos. En la Costa, el mayor esfuerzo fiscal lo realiza Guayas, mientras en la Sierra se encuentran por sobre la media nacional El Oro y Loja. Todas las provincias de la Amazonía, con excepción de Napo, se encuentran también por encima de la media, correspondiendo a Galápagos el mayo r esfuerzo fiscal en relación a los respectivos ingresos ciudadanos.

71

Cuadro Nro. 19. Esfuerzo Fiscal Seccional, por Provincias (2003 -2004) (En miles de dólares)

Provincia Tributación Seccional

(TS)

Ingreso de las

Personas (Y)

Esfuerzo Fiscal

Seccional (EFS=TS/Y)

%

Esmeraldas 4,240 282,391 1.50 Manabi 9,299 774,344 1.20 Guayas 126,895 3,887,735 3.26

Los Rios 6,666 523,098 1.27 El Oro 9,943 307,738 3.23 Azuay 19,650 804,803 2.44 Bolivar 1,060 91,167 1.16 Cañar 4,584 191,984 2.39 Carchi 2,326 130,674 1.78 Chimborazo 8,047 271,085 2.97 Cotopaxi 3,523 255,354 1.38 Imbabura 7,355 311,948 2.36 Loja 10,499 307,738 3.41 Pichincha 88,778 4,315,495 2.06 Tungurahua 12,411 452,311 2.74 Morona Santiago 3,601 75,923 4.74

Napo 1,791 71,090 2.52 Orellana 2,613 54,395 4.80

Pastaza 1,879 58,563 3.21

Sucumbios 4,482 111,520 4.02 Zamora Chinchipe 2,190 54,584 4.01

Galápagos 1,775 33,907 5.23

Totales 333,604 13,367,850 2.50 Fuente: Banco del Estado, MEF e INEC Elaboración: Los Autores

En el Gráfico Nro. 31, ilustra esta situación.

72

Gráfico Nro. 31. Esfuerzo Fiscal Seccional por Regiones y Provincias

Esfuerzo Fiscal Subnacional por Regiones y Provincias

0.00

1.00

2.00

3.00

4.00

5.00

6.00

Región

Costa

Esmera

ldas

Manabi

Guayas

Los R

iosEl

Oro

Región

Sierr

aAz

uayBo

livar

Cañar

Carch

i

Chimbo

razo

Cotop

axi

Imba

bura Lo

ja

Pichin

cha

Tungu

rahua

Regió

n Amazo

nas

Morona

Santia

go Napo

Orellan

a

Pasta

za

Sucum

bios

Zamora

Chinc

hipe

Región

Insula

r

Ap

ort

es/In

gre

sos

Ciu

dad

ano

s

Fuente: Banco del Estado, MEF e INEC Elaboración: Los Autores

C. Gasto territorial por habitante y por esfuerzo fiscal

En el cuadro Nro. 20 se puede observar el gasto territorial por habitante para cada una de las regiones. La media nacional del gasto territorial por habitante sería de 94 dólares. El mayor gasto territorial por habitante correspondería a la Amazonía (251 dólares), seguido de la Región Insular, donde este indicador alcanza a 116 dólares. En la Sierra se sitúa en 88 dólares y en la Costa en 85. Si se vincula este indicador con los respectivos esfuerzos fiscales se obtiene que mientras en la Amazonía por cada punto porcentual de sus ingresos que los habitantes destinan a impuestos seccionales obtienen 65 dólares de gasto fiscal por habitante, un esfuerzo similar en la Sierra representa 39 dólares de gasto territorial por habitante, 31 dólares en la Costa y solamente 22 en la Región Insular.

73

Cuadro Nro. 20. Gasto Territorial por Habitante y Esfuerzo Fiscal por Regiones, 2003-2004 (En dólares)

Región

Gasto Territorial por

Habitante (GT/N)

(Dólares)

Esfuerzo Fiscal

Seccional (EFS=TS/Y)

(%)

Gasto Territorial por Habitante por

Punto de Esfuerzo

Fiscal Seccional

Costa 84.88 2.72 31.21

Sierra 87.60 2.22 39.49

Amazonía 251.47 3.89 64.72

Insular 115.62 5.23 22.09

Total 93.58 2.50 37.50 Fuente: Banco del Estado, MEF e INEC Elaboración: Los Autores

Los resultados que obtienen los ecuatorianos según sus aportes a gobiernos seccionales varían sin embargo notablemente dentro cada región, según se puede observar en el Cuadro Nro. 21. Así por ejemplo, el gasto territorial por habitante que obtienen los habitantes de Guayas por cada punto porcentual de aporte a sus gobiernos seccionales es de sólo 28 dólares. El mismo indicador aplicado a las provincias de la Sierra se sitúa más próximo a la media nacional (37.5 dólares), si bien en Bolívar alcanza a 72 dólares. Todas las provincias de la Amazonía se ubican bastante por encima de la media nacional, destacándose Napo, donde un punto porcentual de aporte significa 108 dólares. En el otro extremo, en Galápagos, el mismo aporte relativo estaría generando tan sólo 22 dólares.

74

Cuadro Nro. 21. Gasto Territorial por Habitante y Esfuerzo Fiscal, por Provincias (2003-2004)

(En dólares)

Provincia

Gasto Territorial

por Habitante

(GT/N) (Dólares)

Esfuerzo Fiscal

Seccional (EFS=TS/Y)

(%)

Gasto Territorial por Habitante por

Punto de Esfuerzo

Fiscal Seccional

(GTP/N/EFS) (Dólares)

Esmeraldas 85.18 1.50 56.73

Manabi 72.10 1.20 60.04

Guayas 91.13 3.26 27.92

Los Rios 74.01 1.27 58.07

El Oro 86.74 3.23 26.85

Azuay 85.22 2.44 34.91

Bolivar 85.22 2.44 71.80

Cañar 86.73 2.39 36.33

Carchi 99.84 1.78 56.08

Chimborazo 85.82 2.97 28.91

Cotopaxi 74.80 1.38 54.21

Imbabura 79.18 2.36 33.58

Loja 107.58 3.41 31.53

Pichincha 88.26 2.06 42.90

Tungurahua 85.83 2.74 31.28

Morona Santiago 239.60 4.74 50.52

Napo 270.97 2.52 107.58

Orellana 265.96 4.80 55.36

Pastaza 228.78 3.21 71.32

Sucumbios 268.91 4.02 66.92

Zamora Chinchipe 229.94 4.01 57.32

Galápagos 115.62 5.23 22.09

Totales 93.58 2.50 37.50 Fuente: Banco del Estado, MEF e INEC Elaboración: Los Autores

En el Gráfico Nro. 32 se puede apre ciar visualmente la situación descrita:

75

Gráfico Nro. 32 Gasto Territorial por Habitante/punto de Esfuerzo Fiscal Seccional, por regiones y provincias

Gasto de Territorial por Habitante, por Punto de Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Regiones y Provincias

0

20

40

60

80

100

120

Región

Costa

Esmera

ldasMana

bi

Guayas

Los R

iosEl O

ro

Región

Sierr

aAzu

ayBo

livarCa

ñarCa

rchi

Chimbo

razo

Cotop

axi

Imba

bura Lo

ja

Pichin

cha

Tungu

rahua

Regió

n Amazo

nas

Morona

Santia

go Napo

Orellan

aPa

staza

Sucum

bios

Zamora

Chinc

hipe

Región

Insula

r

Dól

ares

Fuente: Elaboración propia en base a datos del MEF (2006) y del INEC (2004) Elaboración: Los Autores D. Gasto territorial por esfuerzo fiscal, ponderado por densidad

El análisis realizado permite establecer las diferencias que puede generar un mismo nivel de contribuciones seccionales en términos de gasto territorial. Lograr grados similares de satisfacción sin embargo puede variar notablemente según sea la densidad de cada circunscripción. A fin de tomar en cuenta este hecho, en el análisis que sigue se ha ponderado los resultados anteriores por la densidad (habitantes por kilómetro cuadrado) de cada región y de cada provincia.36

En el Cuadro Nro. 22 se puede observar que si se incluye el criterio de densidad, la región donde más se está gastando por habitante en relación con los aportes de sus habitantes (medidos como proporción de sus respectivos ingresos) sería la Sierra, mientras la Costa se situaría más próxima a la media nacional, la Amazonía por debajo (alcanzando solamente un 80% de esa media) y Galápagos muy por debajo.

36 El indicador de densidad aplic ado al gasto territorial (GT) de cada circunscripción es, para cada una de ellas, la desviación respecto a la media del logaritmo decimal de su densidad: GTi * log (Si/Ni)/log(S/N), donde i es circunscripción, S superficie y N población. A través de este indicador se está asignando una ponderación leve al factor densidad.

76

Cuadro Nro.22. Gasto Territorial por Habitante, Ponderado por Densidad, por Región, 2003-2004 (En dólares)

Región

Esfuerzo Fiscal

Subnacional (EFP=TS/Y)

%

Gasto Territorial

por Habitante por Punto

de Esfuerzo Fiscal

Subnacional (Dólares)

Gasto Territorial

por Habitante por Punto

de Esfuerzo Fiscal

Subnacional ponderado

por Densidad

Densidad (Habitantes/km2)

Costa 2.72 31.21 41.03 98.3 Sierra 2.22 39.49 51.27 92.9 Amazonía 3.89 64.72 29.50 4.9 Insular 5.23 22.09 14.53 9.9 Total 2.50 37.50 37.50 51.5

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Según se puede observar en el Cuadro Nro. 23, cuando se pondera el gasto territorial según densidad, el indicador para Guayas resulta similar al promedio para toda la Costa, El Oro queda en desventaja relativa pero bastante próximo al promedio nacional y Los Ríos y Manabí estarían entre las provincias donde se está efectuando un mayor gasto territorial en relación al esfuerzo fiscal seccional de sus habitantes. En la Sierra el gasto por esfuerzo fiscal sería relativamente mayor en el caso de Bolívar y Cotopaxi , pero el gasto territorial relativo por habitante en Chimborazo y Loja se encuentra por debajo de la media nacional. La corrección por densidad incide diversamente en las provincias de la Amazonía, Sólo Napo mantiene una situación de mayor gasto relativo, mientras el gasto territorial por punto de esfuerzo fiscal seccional quedaría bastante por debajo de la media nacional en Orellana, Pastaza y Morona Santiago. La baja densidad de Galápagos, finalmente, determina que el gasto por punto de esfuerzo fiscal tenga finalmente la incidencia más baja del país.

77

Cuadro Nro.23. Gasto Territorial por Habitante, ponderado por Densidad, por Provincia, 2003-2004 (En dólares)

Provincia

Esfuerzo Fiscal

Seccional (EFS=TS/Y)

%

Gasto Territorial por Habitante por

Punto de Esfuerzo

Fiscal Seccional

Gasto Territorial

por Habitante por Punto de Esfuerzo Fiscal Seccional ponderado por

Densidad

Densidad (Habitantes/km2)

Esmeraldas 1.50 56.73 53.30 26.6 Manabi 1.20 60.04 72.41 67.3 Guayas 3.26 27.92 41.82 186.4 Los Rios 1.27 58.07 75.91 95.8 El Oro 3.23 26.85 35.21 97.3 Azuay 2.44 34.91 45.59 95.5 Bolivar 1.16 71.80 78.24 44.9 Cañar 2.39 36.33 43.99 68.5 Carchi 1.78 56.08 60.95 44.4 Chimborazo 2.97 28.91 34.55 64.8 Cotopaxi 1.38 54.21 63.94 61.4 Imbabura 2.36 33.58 42.02 78.8 Loja 3.41 31.53 33.08 38.9 Pichincha 2.06 42.90 64.67 192.8 Tungurahua 2.74 31.28 43.89 134.0 Morona Santiago 4.74 50.52 23.78 5.2 Napo 2.52 107.58 58.55 6.7 Orellana 4.80 55.36 22.17 4.0 Pastaza 3.21 71.32 16.08 2.2 Sucumbios 4.02 66.92 36.17 6.6 Zamora

Chinchipe 4.01 57.32 35.51 8.7

Galápagos 5.23 22.09 14.53 9.9

Totales 2.50 37.50 37.50 51.5 Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Los resultados finales de este análisis pueden ser apreciados visualmente en el Gráfico Nro. 33. Se confirma en gran parte lo ya detectado en el análisis sobre transferencias: los sistemas en vigencia determinan una situación de gran inequidad: un mismo esfuerzo fiscal por parte de los habitantes (medido en relación a sus respectivos niveles de ingreso) puede ser correspondido con un gasto territorial por habitante ponderado según densidad, hasta de 5 veces más según la provincia en que habiten.

78

Gráfico Nro. 33. Gasto Territorial/hab/densidad/Esfuerzo fiscal seccional Por regiones y provincias

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC

Elaboración: Los Autores 6.2.1.2 Gasto territorial de los Gobiernos Seccionales

Según se puede observar en el Cuadro Nro. 24, un 78% del gasto territorial es ejecutado por los municipios y un 22% por los co nsejos provinciales. El gasto territorial provincial cobra relativa importancia en las regiones Amazónica e Insular, mientras en la Sierra y sobre todo en la Costa el gasto municipal es preponderante.

La participación de los municipios es aún más preponderante en lo que se refiere a recaudaciones, ya que les corresponde cerca de un 95% mientras el porcentaje restante es recaudado por los consejos provinciales. En la Costa más del 98% de la tributación seccional corresponde a los municipios.

Gasto Territorial por Habitante, Ponderado por Densidad, por Punto de Esfuerzo Fiscal Subnacional, por Regiones y Provincias

0

20

40

60

80

100

120

140

Región

Costa

Esmera

ldas

Manabi

Guayas

Los R

iosEl

Oro

Región

Sierra Azu

ayBo

livar

Cañar

Carchi

Chimbo

razo

Cotopa

xi

Imba

bura Lo

ja

Pichin

cha

Tung

urahu

a

Regió

n Amazo

nas

Morona

Santia

go Napo

Orellan

a

Pasta

za

Sucum

bios

Zamora

Chinchi

pe

Región

Insula

r

Dó

lare

s

79

Cuadro Nro. 24 . Gasto Territorial y Tributación Seccional por Consejos Provinciales y Municipios, 2003-2004 (En miles de dólares)

Región/GobiernosSeccionales Gasto

Territorial % Tributación Seccional %

Región Costa 549,535 100.0% 157,043 100.0% Consejos 118,456 21.6% 3,012 1.9% Municipios 431,079 78.4% 154,031 98.1% Región Sierra 514,453 100.0% 158,232 100.0% Consejos 96,412 18.7% 13,226 8.4% Municipios 418,041 81.3% 145,006 91.6% Región Amazónica 143,298 100.0% 16,554 100.0% Consejos 48,851 34.1% 1,857 11.2% Municipios 94,447 65.9% 14,697 88.8% Región Insular 7,972 100.0% 1,775 100.0% Consejos 2,516 31.6% 151 8.5% Municipios 5,456 68.4% 1,624 91.5% Total Ecuador 1,215,258 100.0% 333,604 100.0% Consejos 266,235 21.9% 18,246 5.5% Municipios 949,023 78.1% 315,358 94.5%

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

A continuación se hace un análisis del gasto territorial decidido por los Consejos Provinciales y luego de aquel decidido por los Municipios.

A. Gasto territorial del los Consejos Provinciales

a) Gasto provincial y tributación provincial por regiones y provincias

Se define gasto provincial como aquel decidido por los consejos provinciales y tributación provincial serán las recaudaciones de estos gobiernos seccionales.

El total del gasto territorial decidido por los Consejos Provinciales alcanza a 266,2 millones de dólares, de los que un 44,5% corresponde a la Costa, un 36,3% a la Sierra, el 18,3% a la Amazonía y menos del 1% a la Región Insular.

80

Gráfico Nro. 34. Gasto territorial/Consejo Provincial/Región

Gasto Territorial de Consejos Provinciales por Región

Costa44.5%

Sierra36.2%

Amazonía18.3%

Insular0.9%

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

En el Gráfico Nro. 35 se puede observar cómo se distribuye este gasto al interior de cada región y la preponderancia de los Consejos de Guayas y Pichincha.

Gráfico Nro. 35. Gasto territorial/Consejos Provinciales

Gasto Territorial de Consejos Provinciales

Guayas22%

Galápagos1%

Bolivar1%

Loja4%

Imbabura2%

Cotopaxi2%

Chimborazo3%

Pichincha12%

Morona Santiago3%

Tungurahua4%

Orellana3%

Carchi2%

Los Rios5%

Cañar1%

Pastaza3%

Sucumbios4%

Zamora Chinchipe3%

Esmeraldas5%

Napo3%

El Oro5%

Azuay4%

Manabi7%

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

81

De este gasto, sin embargo solo un 6.9% se financia con las recaudaciones de los Consejos Provinciales y el saldo, según se vio en capítulos anteriores, proviene de transferencias y endeudamiento. Este hecho se explica por la débil capacidad tributaria que tienen estos gobiernos seccionales. En el Gráfico Nro 36. se puede observar que las mayores recaudaciones se realizan en la Sierra, en particular en la Provincia de Pichincha.

Gráfico Nro. 36. Recaudaciones/Consejo Provincial/Región

Recaudaciones de los Consejos Provinciales por Región

Costa17%

Sierra72%

Insular1%Amazonía

10%

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

b) Esfuerzo fiscal provincial

En la primera columna del Cuadro Nro. 25. pueden ser apreciadas las distintas recaudaciones que realizan los consejos provinciales, destacándose (según ya se ha mencionado) la de Pichincha y también la de Guayas. Sin embargo, si se mide estas contribuciones en relación a los ingresos de los habitantes de cada provincia se puede observar que mientras, la fracción de sus ingresos que los habitantes de Pichincha entregan a su consejo provincial se sitúan entre las más altas del país, mientras que este mismo indicador aplicado a Guayas aparece entre los más bajos.

En general, la tributación provincial representa un 0.14% en relación a los ingresos de las personas y resulta muy poco significativa en algunos casos, como El Azuay, Los Ríos o Esmeraldas pero, en contraste, los aportes que realizan a su respectivo consejo provincial los habitantes de Galápagos y de la Amazonía (con la excepción relativa de Sucumbios) son notablemente superiores a la media nacional.

82

Cuadro Nro. 25 .Esfuerzo Fiscal Provincial, 2003-2004 (En miles de dólares)

Provincia Tributación Provincial

(TP)

Ingreso de las

Personas (Y)

Esfuerzo Fiscal

Provincial (EFP=TP/Y)

%

Esmeraldas 88 282,391 0.03 Manabi 805 774,344 0.10 Guayas 1,446 3,887,735 0.04 Los Rios 129 523,098 0.02 El Oro 544 307,738 0.18 Azuay 268 804,803 0.00 Bolivar 61 91,167 0.03 Cañar 255 191,984 0.07 Carchi 123 130,674 0.13 Chimborazo 263 271,085 0.09 Cotopaxi 186 255,354 0.10 Imbabura 447 311,948 0.07 Loja 309 307,738 0.14 Pichincha 10,600 4,315,495 0.25 Tungurahua 715 452,311 0.16 Morona Santiago 358 75,923 0.47 Napo 223 71,090 0.31 Orellana 179 54,395 0.33 Pastaza 513 58,563 0.88 Sucumbios 168 111,520 0.15 Zamora Chinchipe 416 54,584 0.76

Galápagos 151 33,907 0.44

Totales 18,246 13,367,850 0.14 Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

c) Gasto territorial de los consejos provinciales por habitante y por esfuerzo fiscal

Haciendo para el gasto de los consejos provinciales un análisis similar al realizado para el gasto territorial en genera l se puede apreciar que el gasto territorial provincial que corresponde a los aportes ciudadanos medidos como proporción de sus ingresos, varía notablemente según la provincia en que habiten, destacándose los bajos niveles que corresponderían a Pichincha – aproximadamente la mitad de la media nacional - incluso después de efectuado el ajuste por densidad demográfica. Un mismo aporte (medido en proporción al respectivo ingreso de las personas) puede representar hasta 17 veces más para los habitantes de Esme raldas que para los de Pichincha y esta desproporción sólo se reduce a 14 veces (esta vez respecto a Los Ríos) aplicando el criterio de densidad demográfica.

83

Cuadro Nro. 26. Gasto Territorial de los Consejos Provinciales en Relación al Esfuerzo Fiscal Provincial (En dólares)

Provincia

Esfuerzo Fiscal

Provincial (EFP=TS/Y)

%

Gasto Territorial Provincial por

Hab. por Punto de Esfuerzo Fiscal

Seccional (Dólares)

Gasto Territorial Prov. por Hab. ponderado por

Densidad, por Punto de Esfuerzo Fiscal

Seccional

Esmeraldas 0.03 951.08 893.62 Manabi 0.03 144.01 173.68 Guayas 0.10 444.71 666.07 Los Rios 0.04 837.36 1094.50 El Oro 0.02 146.93 114.96 Azuay 0.18 435.16 568.39 Bolivar 0.00 289.96 315.96 Cañar 0.03 137.59 166.60 Carchi 0.07 270.70 294.18 Chimborazo 0.13 215.34 257.37 Cotopaxi 0.09 226.55 267.21 Imbabura 0.10 106.06 132.69 Loja 0.07 233.77 245.27 Pichincha 0.14 53.06 79.99 Tungurahua 0.10 147.00 206.26 Morona Santiago 0.25 148.44 69.87 Napo 0.16 294.04 160.03 Orellana 0.00 294.40 117.91 Pastaza 0.47 114.56 25.82 Sucumbios 0.31 597.10 322.79 Zamora Chinchipe 0.33 97.72 60.54 Galápagos 0.88 82.02 53.96

Totales 0.15 150.20 150.20 Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

En el Gráfico Nro. 37 se puede apreciar visualmente estas diferencias. El análisis sobre el gasto territorial de los consejos provinciales confirma la menor importancia relativa del gasto en este nivel de gobierno, la debilidad de los recursos tributarios que les han sido asignados y una muy notable inequidad en el gasto, originada primordialmente en los sistemas de transferencias en vigencia.

84

Gráfico Nro. 37. Gasto territorial/Consejo Provincial/hab/densidad/Esfuerzo fiscal

Gasto Territorial de Consejos Provinciales, por Habitante, Ponderado por Densidad, por Punto de Esfuerzo Fiscal

0

200

400

600

800

1000

1200

Regió

n Cost

a

Esmera

ldas

Manabi

Guayas

Los Rio

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Región

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Zamora

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Regió

n Insu

lar

Dól

ares

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Aut ores

B. Gasto territorial de los Municipios

a) Gasto territorial municipal y tributación municipal

Ya se ha mencionado que un 78.1% del gasto territorial es decidido por los municipios, que además perciben un 94.5% de la tributación seccional.

Según se puede observar en el Gráfico Nro 38, del gasto territorial municipal, 431 millones de dólares, un 45%, corresponde a la Costa; 418 millones, una 44% a la Sierra; 94.4 millones, un 10%, a la Amazonía, y 5.4 millones, tan sólo un 0.6% a la Región Insular.

Diez del total de municipios son responsables del 48% del total del gasto territorial municipal y tan sólo Guayaquil y Quito del 35%.

85

Gráfico Nro. 38 Gasto territorial/Municipio/región

Gasto Territorial Municipal, 2003-2004, por Regiones(En miles de dólares)

431,079, 45.4%

418,041, 44.0%

94,447, 10.0%5,456, 0.6%

Región Costa

Región Sierra

Región Amazónica

Región Insular

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

La tercera parte del gasto territorial municipal se financia con la recaudación de ingresos propios de los municipios, correspondiendo a la costa cerca del 49%, a la Sierra un 46%, a la Amazonía un 4.7% y a la Región Insular un 0.5%. Los mismos diez municipios: Esmeraldas, Manta, Portoviejo, Guayaquil, Machala, Cuenca, Riobamba, Loja, Quito, Santo Domingo y Ambato, recaudan el 64% de la tributación municipal, y solo Guayaquil y Quito el 47%. b) Gasto territorial municipal y esfuerzo fiscal por habitante

El gasto territorial municipal por habitante por parte de esos mismos municipios, sin embargo, es bastante similar a los de otros, con menor población. Esmeraldas, por ejemplo, muestra un gasto por habitante de 66 dólares mientras la media del gasto municipal para la provincia del mismo nombre se sitúa en 50 dólares. El gasto territorial por habitante en Manta es de 51 dólares (siendo la media para Manabí 53 dólares). El gasto por habitante en Guayaquil es de 86 dólares y el de Machala 61. El de Cuenca 86, el de Riobamba 66, el de Loja 93, el de Santo Domingo 62 y el de Ambato 56. La cifra correspondiente a Quito es de 73 dólares por habitante. En general todas estas cifras están cercanas a la media de gasto territorial municipal de sus respectivas provincias y bastante próximas al gasto territorial total en cada una ellas.

Algunos municipios sin embargo muestran un gasto por habitante muy superior a los señalados y otros muy por debajo, según se ilustra en el Gráfico Nro. 39.

86

Gráfico Nro. 39. Gasto territoria l/Municipio/hab/cantón

Distribución del Gasto Territorial Municipal por Habitante, por Cantones, 2003-2004(En dólares)

0.00

100.00

200.00

300.00

400.00

500.00

600.00

700.00

800.00 S

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Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Como era de esperar la mayoría de los municipios mencionados muestran tributaciones municipales por habitante relativamente altas, pero por lo general no se sitúan entre las más altas del país. Así por ejemplo la tributación municipal en Guayaquil es de 47 dólares por habitante, en Quito es 32 dólares por habitante, en Cuenca 37 dólares y en Loja, 42.

En cambio este indicador en Cuyabeno (Sucumbios) llega a 164 dólares, en Baños (Tungurahua) a 137 dólares, en Samborondón (Guayas) alcanza a 117 dólares y en los cantones de Galápagos supera los 75 dólares. En Esmeraldas a su vez está en 12 dólares por habitante, en Manta en 16 y en otros municipios muy por debajo de estas cifras, llegando en algunos casos a situarse alrededor de 2 dólares y en alguno por debajo de 1 dólar. En el Gráfico Nro. 40 se muestra esta distribución por cantones.

Finalmente, el gasto territorial municipal que obtiene cada habitante en promedio por dólar que aporta a su municipio varía enormemente según el cantón en que habite. Por ejemplo, los indicadores de gasto/aporte correspondientes a Guayaquil y Quito se sitúan entre los más bajos del país (1.84 y 2.29 dólares de gasto por 1 dólar de aporte), pero ello tiene mucho que ver con la elevadas recaudaciones de estos municipios donde se concentran las propiedades de mayor valor y las principales actividades económicas. Algo similar ocurre en todos los cantones donde la recaudación por habitante es relativamente alta, como Samborondón (1.15-1). El mismo indicador para Cuenca es 2.32, para Santa Cruz 2.l97, para Santiago 3.05 y para Manta 3.14. La proporción crece en Esmeraldas, cuyos habitantes obtienen 5.39 dólares por dólar de aporte y en Isabela, donde obtienen 6.12 dólares. Y en muchos otros cantones con menor población el gasto territorial que corresponde a un dólar de aporte se sitúa por encima de los 20, 40 o 60 dólares por dólar de aporte y en Junín, Río verde y Eloy Alfaro sobrepasa los 100, según se puede observar en el Gráfico Nro. 41.

87

Gráfico Nro. 40. Distribución de tributación/Municipio/hab/cantón

Distribución de Tributación Municipal por Habitante, 2003-2004, por Cantones(En dólares)

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

140.00

160.00

180.00 E

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Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Gráfico Nro. 41. Distribución de tributación/Municipio/hab/cantón

Distribución del Gasto Territorial Municipal en Relación a la Tributación Municipal, por Cantón, 2003-2004 (En dólares)

0.00

20.00

40.00

60.00

80.00

100.00

120.00

140.00

160.00

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Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Un dólar de aporte, sin embargo, representa porcentajes muy distintos respecto a los ingresos de los habitantes. El indicador adoptado para medir el esfuerzo fiscal está definido como el porcentaje de su ingreso que los ciudadanos pagan como tributos seccionales, en este caso, municipales. Dado que la muestra de la Encuesta de Hogares aún no es expandible a nivel de cantones, para aproximarse al indicador mencionado se ha ponderado la relación gasto territorial municipal/tributación municipal por una proxy de los ingresos, que, en sentido inverso, sería el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas respecto a la media nacional.

88

Con esta ponderación, se valora más los aportes absolutos de la población cuanto mayor es el nivel de pobreza, y entonces el indicador gasto territorial por dólar de aporte (en este caso, ponderado) expresa que los cantones con niveles de pobreza superiores a la media en realidad están percibiendo un gasto territorial por habitante menor al que correspondería a su esfuerzo fiscal relativo (tributación en relación a niveles de ingreso).

Y viceversa: en la medida en que el nivel de pobreza se sitúa bajo la media, el gasto por habitante resulta ser superior al que correspondería al aporte de sus habitantes medido en proporción a sus ingresos. El indicador sube entonces para cantones con niveles de pobreza bajo la media, como Guayaquil y más aún en Ambato, Santa Cruz, Manta, Loja y Cuenca. El gasto territorial en Quito, finalmente, debido a su nivel de pobreza relativamente bajo (43% de la media) resulta ser 2.3 veces más alto que le correspondía sin ponderar pobreza. En el Gráfico Nro. 42 se muestra una distribución del gasto territorial municipal por habitante donde los aportes de los ciudadanos a su municipio han sido ponderados por sus respectivos niveles medios de pobreza.

Gráfico Nro. 42. Distribución de tributación/Municipio/hab/dólar

Distribución del Gasto Territorial Municipal por Habitante por Dólar de Aporte, Ponderado por Nivel de Pobreza, por Cantones, 2003-2004

0.00

10.00

20.00

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Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Las recaudaciones municipales son notablemente superiores a las de los consejos provinciales pero la tendencia que tiende a predominar es que el gasto territorial municipal se concentre en los cantones con menores niveles de pobreza.

En síntesis: la distribución del gasto territorial en general es sumamente equitativa. A esfuerzos tributarios similares corresponden niveles de gasto territorial extremadamente desiguales. Los sistemas de transferencias sólo reducen muy levemente esta distribución inequitativa del gasto territorial. Lo recomendable sería que en cualquier incremento futuro de transferencias territoriales se tendiera a que iguales esfuerzos (medidos como tributación seccional en proporción de los ingresos de las personas) se reflejen en iguales niveles de satisfacción.

6.3 La equidad del Gasto en Bienes Sociales

La salud y la educación son bienes que generan una satisfacción directa sobre el individuo que las consume. Por sus características estos servicios están principalmente enfocados hacia los grupos más vulnerables de la población. Por ello

89

es conveniente medir la equidad de los mismos en cuanto al gasto que se realiza por pobre en cada localidad. 6.3.1 Gasto en Educación

El Gobierno Central registra gastos de educación tanto a nivel provincial como cantonal. Las direcciones provinciales de educación, así como la mayoría de escuelas y establecimientos de educación primaria y pre primaria registran su información a nivel provincial. Mientras que la mayoría de colegios hacen el registro a nivel cantonal. Si bien las escuelas son un bien de beneficio local y deberían ser consideradas dentro de un análisis cantonal, no existe información que permita distribuir el gasto dentro de cada provincia. Por ello resulta conveniente un análisis de lo total gastado por pobre en edad de estudiar en cada provincia, agregando lo realizado por el Gobierno Central, Consejos Provinciales y Cantones.

Cuadro No. 27. Gasto por Pobre en Edad de Estudio Según Provincia

Gasto por Pobre en Edad de Estudio Según Provincia Promedio 2003-2004

Cifras en Dólares

Provincia

Gasto Promedio G.

Central

Gasto Promedio C. Provinciales

Gasto Promedio

Municipios Educación por Pobre

PROVINCIA DE ORELLANA 5.640.043 444.660 245.645 240 PROVINCIA DEL GUAYAS 110.294.129 326.7 27 4.416.427 244 PROVINCIA DE LOS RIOS 35.602.570 104.649 761.205 249 PROVINCIA DE MANABI 71.346.662 2.527.019 1.014.722 289 PROVINCIA DE SUCUMBIOS 9.218.046 - 828.811 290 PROVINCIA DE COTOPAXI 25.959.330 334.914 584.523 327 PROVINCIA DE ESMERALDAS 37.209.436 - 351.444 399 PROVINCIA DEL CAÑAR 18.519.800 204.698 633.375 405 PROVINCIA DE TUNGURAHUA 29.913.867 60.615 611.170 459 PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO 13.034.937 1.302.995 1.374.846 469 PROVINCIA DE BOLIVAR 20.113.096 476.974 418.690 490 PROVINCIA DE CHIMBORAZO 38.948.334 520.326 1.140.700 491 PROVINCIA DEL AZUAY 40.861.121 1.287.669 422.383 492 PROVINCIA DE IMBABURA 27.603.700 851.671 475.803 513 PROVINCIA DE P ICHINCHA 110.673.786 1.824.460 4.466.483 538 PROVINCIA DE EL ORO 40.544.985 7.141 443.031 542 PROVINCIA DE NAPO 10.326.958 961.560 606.893 572 PROVINCIA DE ZAMORA CHINCHIPE 10.473.029 909.538 662.611 601 PROVINCIA DE LOJA 49.473.052 373.598 622.377 643 PROVINCIA DEL CARCHI 15.677.796 366.566 447.336 724 PROVINCIA DE PASTAZA 8.989.267 2.447.546 192.690 889 PROVINCIA DE GALAPAGOS 5.362.124 493.221 12.081 3.538

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

En el cuadro se presenta el registro de gasto promedio en el 2003 y 2004 por parte del Gobierno Central y por parte de los Consejos Provinciales y Municipios. El gasto por pobre es calculado mediante la suma de ambos gastos y dividido para la población pobre en edad de estudiar.

90

En promedio los gobiernos seccionales aportan con el 4.73% del gasto total en educación, donde los Consejos Provinciales aportan 2.05% y los municipios el 2.68%. No obstante las diferencias en los aportes son s ignificativas al entrar en el detalle por provincia. Así por ejemplo, se tiene a Pastaza como la provincia con el mayor aporte local promedio, el que alcanza el 23% del gasto total, seguida de Morona con 17%. Frente a Esmeraldas donde el aporte local no alcanza el 1%. Las cinco provincias orientales son las que mayor esfuerzo local están realizando por la educación, seguidas por Galápagos. Estas provincias a su vez se caracterizan por tener una menor densidad poblacional lo que seguramente incide en un mayor costo para la prestación de los servicios. Lo que indicaría, en parte, que los Consejos Provinciales estarían cubriendo las brechas de costos existentes. En cuanto a la equidad se presentan grandes diferencias en las asignaciones por pobre. Galápagos genera un gran sesgo en el cálculo al tener un gasto 8 veces mayor al promedio de las restantes provincias. Galápagos tiene un gasto 15 veces mayor al del Orellana y cuatro veces superior al de Pastaza (la segunda provincia mejor atendida). En el promedio nacional el gasto por habitante pobre en edad de estudiar alcanza los US$ 609 teniendo a 18 provincias con un gasto por debajo de la media, frente a apenas cuatro que están por encima. La distribución del gasto provincial genera un coeficiente de Gini de 0.35 donde el 22% de las provincias menos atendidas captan el 9.8% del gasto frente al 22% de las mejor atendidas que concentran el 43% del gasto total. 6.3.2 Gasto en Salud

En el sector salud el gasto a nivel provincial y cantonal sí está diferenciado. Las áreas de salud a nivel cantonal ejecutan la atención de primer nivel de salud, mientras que a nivel provincial se registran los hospitales de referencia provincial que ejecutan la atención de segundo nivel. No obstante no es posible estimar a que cantones y en que proporción los hospitales provinciales están atendiendo. Por ello resulta útil tener primero una visión global del total gastado en la provincia tanto por el gobierno central, como por los Consejos Provinciales y los Municipios. Para el caso de la Salud se ha calculado el gasto por pobre, sin distinción de edad, que se genera en cada localidad. A nivel provincial se ha considerado el gasto de las Direcciones Provinciales de salud y de los hospitales de referencia provincial y el gasto registrado por los Consejos Provinciales 37. Dentro del estudio no se ha considerado el gasto generado por los Hospitales de Referencia Nacional, ya que estos atienden a pacientes de todas las provincias del país. Cuatro de estos hospitales se encuentran en la provincia del Guayas y 7 en la provincia del Pichincha.

Cuadro No. 28. Gasto por Pobre en Salud Según Provincia

37El Hospital Oscar Jandl de San Cristóbal está registrado como de referencia provincial y como área de salud perteneciente al cantón San Cristóbal por lo que se ha asumido que la mitad del gasto del mismo sirve para atender la atención primaria de salud de la isla y lo restante para el hospital provincial.

91

Gasto Pobre en Salud Según Provincias Promedio 2003 – 2004

Cifras en Dólares

Nombre Gobierno

Promedio Gasto G. Central

Promedio Gasto C.

Provinciales

Promedio Gasto

Municipios Salud Por

Pobre Los Rios 9.534.767 63.694 88.086 30 Orellana 1.851.299 100.808 114.751 38 Guayas 47.542.708 549.116 2.365.245 45 Cotopaxi 8.469.994 10.073 26.955 52 Sucumbios 4.190.386 - 72.197 56 Manabi 30.664.814 219.276 202.695 57 Esmeraldas 11.796.151 - 184.603 60 Tungurahua 10.384.103 7.281 74.471 69 Bolivar 5.757.452 11.690 22.803 70 Chimborazo 11.562.324 - 313.650 74 Pichincha 41.916.041 11.426 560.507 83 Cañar 7.607.908 22.363 88.996 85 Imbabura 9.941.413 25.906 415.594 86 Azuay 15.692.246 - 78.500 88 El Oro 15.638.475 25.197 252.687 91 Morona Santiago 5.311.199 1.500 190.578 94 Loja 14.0 53.920 211.082 288.727 97 Pastaza 2.608.246 55.938 5.435 98 Napo 3.982.505 - 147.993 103 Carchi 5.447.549 14.261 12.034 113 Zamora Chinchipe 3.918.212 89.773 126.881 119 Galápagos 1.893.294 - 53.986 384

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

En el cuadro se presenta el registro de gasto promedio en el 2003 y 2004 por parte del Gobierno Central y por parte de los Consejos Provinciales y Municipios. El gasto por pobre es calculado mediante la suma de ambos gastos y dividido para la población pobre total de la provincia. En promedio los gobiernos seccionales aportan con el 2.53% del gasto total en salud, donde los Consejos Provinciales contribuyen con el 0.51% y los municipios el 2.05%. Así mismo se pueden apreciar importantes diferencias en los aportes de cada provincia. Orellana por ejemplo, se constituye en la provincia donde la contribución de seccional es mayor con el 9% del total gastado, mientras que en Cotopaxi, Azuay y Carchi el aporte seccional es nulo. La región oriental sigue siendo la que mayor aporte local genera, no obstante resaltan Guayas e Imbabura con contribuciones seccionales del 5.5% y 4% respectivamente. Las diferencias en las asignaciones tienen una marcada inequidad y vuelven a presentar a Galápagos como un sesgo dentro de la muestra. No obstante las diferencias son menos marcadas con respecto a la ecuación. En este caso, el gasto en salud del mejor atendido (Galápagos) es 13 veces mayor que el menos atendido y tres veces superior al de Zamora Chinchipe, la segunda provincia mejor atendida. El promedio nacional del gasto por pobre es de US$90 donde 14 de las 22 provincias se encuentran por debajo de la media.

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La distribución del gasto provincial genera un coeficiente de Gini de 0.28 donde el 22% de las provincias menos atendidas captan el 11.06% del gasto frente al 22% de las mejor atendidas que concentran el 36.12% del gasto total. Además del gasto total en salud es importante ver como está el acceso por pobre a servicios de atención primaria de salud y a la atención más especializada brindada por los hospitales provinciales. Para ello se continúa con un análisis provincial donde se presenta el gasto por pobre para la atención de segundo nivel de salud ejecutado por el gobierno central y el gasto ejecutado por los Consejos Provinciales; seguido de un análisis cantonal con el detalle de lo gastado por el Gobierno Central en atención de primer nivel de salud y el gasto ejecutado por los municipios.

Cuadro No.29. Gasto Provincial por Pobre en Salud

Gasto Provincial por Pobre en Salud (Hospitales Provinciales + Gasto Consejos Provinciales)

Promedio 2003 – 2004 Cifras en Dólares

Provincia

Gasto Promedio G.

Central

Gasto Promedio Provincia

Total Gasto por

Pobre PROVINCIA DE LOS RIOS 3.478.205 63.694 11 PROVINCIA DEL GUAYAS 14.259.473 49.116 13 PROVINCIA DE MANABI 7.867.390 19.276 15 PROVINCIA DE ORELLANA 797.672 100.808 16 PROVINCIA DE ESMERALDAS 5.562.588 - 28 PROVINCIA DE COTOPAXI 4.799.713 10.073 29 PROVINCIA DE SUCUMBIOS 2.819.062 - 37 PROVINCIA DE MORONA SANTIAGO 2.345.974 1.500 40 PROVINCIA DE BOLIVAR 3.328.101 11.690 40 PROVINCIA DE TUNGURAHUA 6.366.112 7.281 42 PROVINCIA DE PICHINCHA 23.312.549 11.426 45 PROVINCIA DE EL ORO 7.921.293 25.197 46 PROVINCIA DE IMBABURA 5.781.887 25.906 48 PROVINCIA DE CHIMBORAZO 7.724.886 - 48 PROVINCIA DEL CAÑAR 4.453.352 22.363 49 PROVINCIA DEL CARCHI 2.545.781 14.261 53 PROVINCIA DE LOJA 8.158.890 211.082 56 PROVINCIA DEL AZUAY 10.087.761 - 57 PROVINCIA DE ZAMORA CHINCHIPE 2.210.527 89.773 66 PROVINCIA DE NAPO 2.726.875 - 68 PROVINCIA DE PASTAZA 2.098.245 55.938 79 PROVINCIA DE GALAPAGOS 1.069.108 - 211

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Dentro de los niveles de gasto se puede apreciar a Galápagos como la provincia mejor atendida, la cual tiene 19 veces más recursos que Los Ríos. Se puede apreciar un menor nivel de gasto en las provincias de la costa, mientras que las provincias Orientales junto a Galápagos son las mejor atendidas. Esta distribución del gasto genera un coeficiente de Gini de 0.33 donde el 22% de las provincias menor atendidas generan el 8% del gasto frente al 22% de las provincias más

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atendidas que concentran el 26% de los gastos del sector. A nivel cantonal se ha considerado el gasto en el primer nivel de atención de salud realizado por las distintas “Áreas de Salud” más el gasto municipal en el sector. Cabe destacar que cada Área de Salud atiende a uno o más cantones, para ello se ha utilizado un estudio del Ministerio de Salud en el que se indica la cantidad de habitantes por cantón sobre los cuales un Área ejerce influencia como medio para estimar el gasto cantonal realizado. Una vez estimado el gasto cantonal se logró determinar que en el promedio nacional las municipalidades aportan con el 4% del total del gasto en el sector. No obstante existen 6 cantones del Oriente donde el gasto sectorial es ejecutado exclusivamente por los Gobiernos locales, el mismo corresponde a los cantones Yacuambi, Loreto, Zamora, Huamboya, Joya de los Sachas, Carlos Julio Arosemena y Pablo Sexto. En contraste 115 cantones no registran aportación municipal alguna. El gasto presenta fuertes inequidades, a nivel nacional se registra un gasto promedio de US$ 37 por pobre, donde 139 catones tienen registros por debajo de la media frente a 74 cantones que registran un gasto superior al promedio.

Gráfico No. 43. Desviaciones Respecto a la Media Gasto Cantonal en Salud por Pobre

Desviaciones Respecto a la Media Salud Cantonal Promedio 2003-2004

-50

-

50

100

150

200

250

1 13 25 37 49 61 73 85 97 109 121 133 145 157 169 181 193 205 217

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

El sector salud muestra inequidades similares a las obtenidas con el sector educación, la mayor inequidad se encuentra en la provincia de Zamora Chinchipe donde el cantón menos atendido recibió el 0.6% de los recursos que el mejor atendido. Los cantones de Galápagos vuelven a ser los mejor atendidos mientas que Yacuambí es el cantón que menos gasto registra, con US$ 0.60.

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Cuadro No. 30. Gasto Cantonal por Pobre en Salud

Gasto Cantonal por Pobre Sector Salud Cifras en Dólares

Región/Provincia Promedio Cantonal Mínimo $ Máximo $

Regíon Sierra 32,98 Oña 5,2 Girón 93,5 Azuay 31,84 Oña 5,2 Girón 93,5 Bolivar 36,46 Guaranda 15,5 Chillanes 48,6 Cañar 32,92 Biblian 21,0 La Troncal 45,7 Carchi 66,49 Huaca 31,4 Espejo 93,3 Chimborazo 27,39 Chambi 13,4 Chunchi 68,4 Cotopaxi 23,78 Pujili 16,1 Pangua 41,8 Imbabura 31,43 Pimampiro 12.0 Otavalo 51.6 Loja 34,21 Olmedo 16,7 Loja 58,2 Pichincha 25,25 Santo Domingo 10,2 Quito 53,6 Tungurahua 31,71 Mocha 9,2 Baños 70,5 Región Costa 30,13 Santa Lucia 4,5 Sucre 111,0 El Oro 53,12 Machala 26,3 Portovelo 81,4 Esmeraldas 39,34 Quininde 12,5 San Lorenzo 70,1 Guayas 19,8 Santa Lucia 4,5 Guayaquil 47,8 Los Rios 18,41 Montalvo 10,7 Quevedo 26,2 Manabí 32,09 Pichincha 6,0 Sucre 111,0 Región Insular 210.57 Santa Cruz 147.0 Isabela 246.3 Galápagos 210.57 Santa Cruz 147.0 Isabela 246.3 Región Oriental 47,29 Yacuambi 0,6 Quijos 187,4 Morona Santiago 61,46 Huamboya 4,4 Santiago 157,7 Napo 76,91 Julio Arosemena 9,6 Quijos 187,4 Orellana 19,71 Loreto 2,9 Orellana 39,0 Pastaza 26,36 Pastaza 18,5 Santa Clara 34,3 Sucumbios 16,31 Gonzalo Pizarro 9,5 Shushufindi 26,5 Zamora Chinchipe 55,27 Yacuambi 0,6 Chinchipe 104,3

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Galápagos repite la concentración regional del gasto, no obstante esta concentración no se aprecia en el continente donde de los ocho cantones continentales mejor atendidos se encuentran dos de la provincia de Manabí y seis orientales. Mientras que en los menos atendidos aparecen 6 del oriente, dos del Guayas, uno de Manabí y uno del Azuay. (Ver Anexo No 2) La distribución del gasto genera un coeficiente de Gini de 0.42 en el cual el 25% de la población menos se beneficia con el 7% del total gastado, frente al 25% mejor atendido que concentra el 54% del gasto. 6.3.3 Resumen de Gasto en Bienes Sociales

Para identificar el gasto total en bienes sociales realizado en cada provincia se ha sumado lo gastado por los Consejos Provinciales, los Municipios y el aporte del Gobierno Central para cada uno de los sectores. Luego se ha calculado el gasto por pobre para el caso de salud el gasto por pobre en edad de estudio para el caso de educación. Finalmente se ha sumado el gasto en los dos sectores para determinar

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el gasto total por pobre en la provincia.

Cuadro No. 31. Gasto en Bienes Sociales por Pobre Según Provincia

Gasto en Bienes Sociales* por Pobre, Según Provincia Dólares promedio 2003-2004

Provincia Gasto Bienes

Sociales Por Pobre Respecto a

Orellana NBI Orellana 278 100,00 82,7 Los Rios 279 100,36 77,3 Guayas 289 103,96 61,3 Sucumbíos 346 124,46 81,7 Manabí 346 124,46 74,8 Cotopaxi 379 136,33 75,9 Esmeraldas 460 165,47 76.0 Cañar 490 176,26 69,9 Tungurahua 528 189,93 61,3 Bolívar 560 201,44 76,5 Morona Santiago 563 202,52 75,8 Chimborazo 565 203,24 67,3 Azuay 580 208,63 53,2 Imbabura 599 215,47 58,2 Pichincha 620 223,02 40,6 El Oro 634 228,06 57,5 Napo 675 242,81 77,1 Zamora Chinchipe 720 258,99 76,7 Loja 740 266,19 68,2 Carchi 838 301,44 59,6 Pastaza 987 355,04 66,9 Galápagos 3.922 1410,79 40,6

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

Tal como se observa en el cuadro, la provisión de bienes sociales presenta fuertes inequidades. La provincia de Orellana es la menos atendida con un gasto por pobre de US$ 271. Galápagos presenta un fuerte sesgo acumulado cuatro veces más gasto que la siguiente provincia más atendida. Al comparar el cuadro con la pobreza relativa se observa que es en la provincia más pobre donde menos gasto se ejecuta mientras que la provincia más rica es la mayor beneficiaria. En las restantes provincias no se aprecia este tipo de inequidad y por el contrario no existe una correlación evidente entre los niveles de pobreza de cada provincia y el nivel de gasto ejecutada en ella. Así por ejemplo Pastaza con un NBI de 66.9 recibe 1.7 veces más que Chimborazo con un NBI ligeramente superior. Las inequidades observadas no se dan únicamente entre provincias. Al interior de cada provincia existen amplias diferencia entre los cantones:

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Cuadro No. 32. Mínimo y Máximo gasto en Bienes Sociales Cantonal Según Provincia

Mínimo y Máximo por Cantón según Provincia Promedio 2003 -2004

Provincia Mínimo Dólares Máximo Dólares Orellana 278 JOYA DE LOS SACHAS 54 AGUARICO 237 Los Rios 279 BUENA FE 37 BABAHOYO 252 Guayas 289 LOMAS DE SARGENTILLO 39 GUAYAQUIL 244 Sucumbíos 346 CUYABENO 12 SUCUMBIOS 206 Manabí 346 JAMA 11 SUCRE 324 Cotopaxi 379 SIGCHOS 77 LATACUNGA 277 Esmeraldas 460 RIOVERDE 120 ESMERADAS 489 Cañar 490 SUSCAL 29 AZOGUES 396 Tungurahua 528 TISALEO 54 BAÑOS 793 Bolívar 560 LAS NAVES 114 SAN MIGUEL 347 Morona Santiago 563 HUAMBOYA 71 SUCUA 492 Chimborazo 565 CHAMBO 97 RIOBAMBA 558 Azuay 580 CAMILO PONCE ENRIQUEZ 23 CUENCA 437 Imbabura 599 PIMAMPIRO 128 IBARRA 427 Pichincha 620 PUERTO QUITO 45 QUITO 540 El Oro 634 HUAQUILLAS 153 PIÑAS 563 Napo 675 CARLOS JULIO AROSEMENA 33 QUIJOS 705 Zamora Chinchipe 720 PAQUISHA 52 ZAMORA 625 Loja 740 OLMEDO(Loja) 27 LOJA 712 Carchi 838 HUACA 148 ESPEJO 763 Pastaza 987 ARAJUNO 151 MERA 548 Galápagos 3.922 SANTA CRUZ 1.035 SAN CRISTOBAL 2.723

Fuente: Banco del Estado, MEF, INEC. Elaboración: Los Autores

En 13 de las 22 provincias las capitales provinciales, tienen asignaciones superiores a las del resto de cantones. En promedio dentro de cada provincia el cantón mejor atendido recibe 10 veces más recursos que el menos atendido. Loja se presenta como la provincia más inequitativa, Olmedo recibe 26 veces menos que el cantón Loja. La provincia más equitativa es Galápagos donde la diferencias entre Santa Cruz y San Cristóbal es de 2.5 veces lo asignado.

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7 Resumen y Conclusiones

7.1 Generales

a) En el Ecuador, existe una tendencia descentralizadora histórica que toma fuerza en el siglo XX hasta 1960, y desde 1979 hasta la fecha.

b) Los esfuerzos para la implementación del proceso de descentralización en el Ecuador desde el ámbito político, administrativo y fiscal en su mayoría se enmarcan en la creación de Leyes tales como la Ley de Distribución del 15% del PGE y la Ley de Descentralización y Participación Social (1997), a través de las cuales dio una orientación y definición sobre los procesos de descentralización de funciones y recursos hacia los GSA.

c) Coexistencia del régimen seccional dependiente (gobernaciones, ODRs, Direcciones Provinciales, colegios, centros de salud, etc.) con el régimen seccional autónomo (Consejos Provinciales, Municipios y Juntas Parroquiales Rurales).

7.2 Responsabilidades de Gasto (Competencias)

a) El país adolece de un instrumento jurídico que permita definir con claridad

los roles por niveles de Gobierno que ha llevado a una superposición de funciones entre los distintos niveles de gobierno.

b) En el nivel intermedio existe duplicación de funciones entre los Consejos Provinciales y los ODR´s, en las funciones de manejo de cuencas hidrográficas y la construcción de infraestructura de riego y saneamiento ambiental. La participación de los ODR’s en el nivel intermedio es importante: representa cerca del 50% del gasto de los consejos provinciales.

c) El modelo de descentralización de competencias está basado en el principio de voluntariedad por parte de los gobiernos seccionales y obligatoriedad para el gobierno nacional.

d) La mayor parte de demandas de competencias que han sido presentadas a la Entidad Central se han concretado a la suscripción de convenios, elemento que no se ha convertido en un instrumento válido o vinculante a la transferencia efectiva de competencias y recursos .

e) Al depender la transferencia de competencias de procesos de negociación, se viabilizan aquellos procesos de descentralización solicitados por gobiernos seccionales políticamente fuertes, en desmedro del resto.

f) El modelo del “uno a uno” no es operativo, en la medida que haciendo un estimado de las competencias descentralizables y el número de entidades transfirientes y receptoras de competencias (excluyendo las juntas parroquiales rurales) se deberían firmar alrededor de 28.000 convenios. Así, cada convenio de transferencia impone mayores costos de transacción y de coordinación.

g) El proceso es contradictorio en cuanto a la responsabilidad sobre su ejecución. El Gobierno Central está obligado y es responsable de su ejecución, pero el Gobierno Central no tiene la iniciativa del proceso por cuanto depende de la voluntad del receptor de competencias. Esta contraposición de responsabilidad e iniciativa impide que a nivel nacional se pueda aplicar una política o programa de descentralización viable y

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coherente con los equilibrios macroeconómicos. h) El modelo no promueve la reducción del aparato administrativo central, en

la practica tiende a aumentar la burocracia. i) Hay asunciones de competencias de hecho y muy pocas han cumplido el

proceso legal vigente. j) El total del gasto desconcentrado más el descentralizado del gobierno

general alcanza el 35% del gasto total. k) Si bien existe una fuerte concentración del gasto público en el Gobierno

Central, éste es inflexible. En el 2004, los componentes inflexibles con respecto al presupuesto (Gasto total + amortizaciones) fueron cerca del 89,1%, que sumados los gastos financiados con recursos de autogestión, este valor podría subir a cerca del 92,4%, quedando poco o casi ningún espacio fiscal para atender necesidades y ejecutar la política fiscal.

l) El gasto políticamente descentralizado representa el 14%: 3% consejos provinciales, 11% municipios (el 86% aún es de decisión del gobierno central).

m) Galápagos presenta un fuerte sesgo en la provisión de bienes sociales, ejecuta 8 veces más que el promedio de las restantes provincias en el caso de la educación y 5 veces más en el caso de la salud.

n) El gasto en la educación en el nivel provincial presenta una media de US$ 609, estando 18 provincias por debajo de la misma. Esta distribución hace que el 22% de las provincias menos atendidas capten el 9.8% del gasto frente al 22% de las mejor atendidas que concentran el 43% del gasto total.

o) El gasto total en salud por pobre en el nivel provincial alcanza un promedio de US$ 90. El 22% de las provincias menos atendidas captan el 11% del gasto frente al 22% de las mejor atendidas que concentran el 36%.

p) En los consejos provinciales, el sector de mayor inversión es el vial, al cual han destinado cerca del 50% de los recursos financieros. A pesar de que el sector saneamiento (agua potable y alcantarillado) es una competencia ejercida por los Municipios los gastos en este sector agrupan el 5% de los recursos. El gasto en salud ha sido poco significativo, representando el 1% de la inversión total del período.

q) El gasto en la prestación de los servicios sociales en los gobiernos amazónicos es significativamente superior al promedio nacional.

r) La inversión municipal se ha destinado al sector vial (incluye aceras y bordillos), el que ha concentrado el 47% de la inversión. La inversión en agua potable y alcantarillado concentra apenas el 11%, en educación el 3%, en infraestructura urbana el 3,8% y en desechos sólidos y salud representan cada uno el 1% del total de inversión. Finalmente, la inversión en procesos de planificación y actualización de catastros llega apenas al 0.3% de la inversión total.

s) En general, los resultados muestran que las provincias con menor población en el país y que reciben recursos importantes por transferencias, como Galápagos y las de la región oriental por las Leyes que les dan participación en los ingresos petroleros, tienen un nivel de gasto más alto respecto a provincias que tienen mayor población y mejor esfuerzo fiscal.

t) El 41% de los Consejos Provinciales destinan el 17% de los recursos que pagan sus habitantes al gasto territorial, mientras que el 18% dedican el 44% de los recursos que recaudan al gasto en bienes territoriales.

u) El 40% de los Municipios destinan el 14% de los recursos que pagan sus

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habitantes al gasto territorial por pobre, mientras que el 19% dedican el 52% de los recursos al gasto en bienes territoriales.

7.3 Responsabilidad de Ingresos

a) Con respecto a los ingresos del gobierno general en el 2004 se aprecia la preponderancia del nivel central (93,3%), y en menor medida del nivel municipal (6,2%) y el casi nulo aporte del nivel intermedio (0,5%).

b) Si bien el Gobierno Central presenta una alta concentración de los ingresos públicos, se debe tomar en cuenta, que en el 2004, las preasignaciones en ingresos representaron el 3,80% del PIB, de los cuales 2,29% corresponden a partícipes en ingresos tributarios y 1,5% a partícipes en ingresos petroleros.

c) Los ingresos tributarios, a nivel nacional y municipal, están relativamente bien asignados, en tanto que el nivel provincial casi no cuenta con ingresos propios :

i. El nivel central tiene los impuestos progresivos, de base móvil y cíclica.

ii. Los impuestos municipales tienen en su mayoría una base impositiva fija y de fácil administración.

d) Municipios con baja generación de ingresos propios realizan un mayor gasto por habitante en bienes territoriales, que aquellos municipios con mayor generación de ingresos propios.

e) Una vez corregidos los ingresos propios por niveles de pobreza, el gasto en bienes territoriales mejora mínimamente la equidad.

7.4 Transferencias Intergubernamentales

a) Las transferencias no están vinculadas ni al traspaso de competencias ni al esfuerzo fiscal local, lo que no contribuye al equilibrio fiscal.

b) Las transferencias son procíclicas, al estar vinculadas a los ingresos nacionales.

c) El 75% del total de transferencias se orienta a los Municipios y el 25% a los Consejos Provinciales. La preponderancia del nivel municipal es característica de un país unitario, como Ecuador.

d) Las transferencias de distribución general representan un 80% y las de distribución a uno o determinados gobiernos seccionales son el 20%.

e) En general, las transferencias son de libre disponibililidad, la condición general de estas transferencias es que deben ser destinadas a formación bruta de capital, particularmente a vialidad, lo que explica la elevada ponderación de este sector en el gasto seccional y confirma la orientación del proceso ecuatoriano hacia d icho sector.

f) En las transferencias generales tiende a cobrar importancia el criterio de necesidades básicas insatisfechas pero dichas transferencias no están orientadas directamente a paliar dichas necesidades.

g) Entre las transferencias específicas , las más importantes son las destinadas a la región amazónica y prima la repartición por unidad territorial (lo que puede estimular su multiplicación). Estas no tienen un peso importante a nivel macro, sin embargo son las que más inequidades generan.

100

7.5 Endeudamiento Subnacional

a) La relación Saldo de la deuda seccional con respecto al PIB presenta una

tendencia creciente pasando del 0,63% en 1997 al 1,4% en el 2004. b) Para el 2004, el financiamiento de los acreedores externos representó el

39,4% del total del endeudamiento, la deuda flotante el 32,8%, la banca pública el 25,5% y la deuda con la banca privada el 2,3%.

c) El 60,6% del endeudamiento seccional está concentrado en los Municipios de más de 100.000 habitantes y el 19,3% en los Consejos Provinciales .

d) El endeudamiento externo está concentrado en cinco Gobiernos Seccionales: Municipio de Guayaquil, Municipio de Quito, Municipio de Machala, Consejo Provincial de Pichincha y Consejo Provincial de Manabí.

e) El financiamiento vía deuda flotante y banca pública está generalizado entre todos los Gobiernos Seccionales sobre todo en los pequeños y medianos.

f) El Gobierno Nacional ha subrogado las deudas contraídas, entre otras entidades a Municipios y Empresas Seccionales. Los Municipios a los que se han subrogado deudas son los de Guayaquil y Quito; en tanto que las empresas, en la mayoría de agua potable, son de Quito, Guayaquil, Santo Domingo y Cuenca.

g) En el período de 1977 al 2004, la República del Ecuador ha contratado de manera directa deuda pública externa que ha beneficiado a tres organismos de Desarrollo Regional: CEDEGE, CRM y PREDESUR.

h) Si bien durante el período de análisis, la relación Deuda Seccional/PIB fue del 1,5% del PIB, al adicionarse un 1, 74% del PIB correspondiente a la deuda contratada por el Gobierno Central que beneficia a gobiernos seccionales , se llegaría al 3,24% del PIB.

i) Con respecto a los límites de endeudamiento establecidos en la LOREYTF, para el 2004, se observa que 2 municipios sobrepasaron el límite establecido para el stock de deuda y 15 el lím ite de servicio de deuda.

j) Cabe señalar, que si bien la ley establece que las entidades del régimen seccional autónomo que superen estos límites deberán preparar y ejecutar un plan de reducción para alcanzarlos en un período no mayor de 4 años, ninguna de las entidades incursas en este incumpliendo han cumplido dicha disposición.

7.6 Análisis de Equidad

a) El FODESEC y la Ley del 15% mejoran la equidad, en tanto que el FONDEPRO tiene efectos negativos mínimos sobre la equidad.

b) Existe una alta dependencia de los gobiernos seccionales a las transferencias del gobierno central. Los consejos provinciales dependen en un 91% y los municipios en un 68%.

c) Uno de los principales impactos del incremento de las transferencias a Gobiernos Seccionales ha sido el cambio de la composición del gasto de inversión, es así como en 1994 el 63,4% correspondía a Formación Bruta de Capital Fijo (FBKF) realizada por el Gobierno Central y el 36,6% a transferencias para inversión de los Gobiernos Seccionales; en tanto que para 2004, el 50,9% lo realiza el Gobierno Central y el 47,2% lo ejecutan

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los Gobiernos Seccionales. d) En promedio, cada ecuatoriano paga a sus gobiernos seccionales un

2.5% de sus ingresos, pero existen grandes disparidades entre regiones y provincias . Mientras los habitantes de la Sierra destinan a sus gobiernos seccionales 2.2% de sus ingresos, los de la Costa pagan 2.7%, los de la Amazonía 3.9% y los de la Región Insular 5.2%. Mientras los habitantes de Manabí y Esmeraldas destinan a sus gobiernos seccionales el 1.2 y el 1.5% de sus ingresos (respectivamente), los de Morona Santiago destinan a este fin el 4.7% de sus ingresos y los de Orellana el 4.8.

e) Por cada 1% de su ingreso que los ecuatorianos pagan a sus gobiernos seccionales obtienen en promedio 37.50 dólares de gasto territorial (gasto total menos gasto destinado a educación y salud), pero este indicador para la Región Insular sólo alcanza a 22.09 dólares, mientras para la Costa es de 31.21 y para la Sierra de 39.49. Para la Amazonía sube a 64.72 dólares. Se observa una gran desigualdad entre provincias: desde Galápagos, con 22 dólares por habitante por punto de esfuerzo fiscal hasta Napo, que por el mismo esfuerzo percibe 108 dólares.

f) Sin embargo, si se corrige estos datos por densidad, los habitantes de Galápagos sólo estarían percibiendo, en promedio, 15 dólares de gasto territorial, los de la Amazonía 30, mientras los de la Costa, por el mismo esfuerzo, 41 dólares y los de las Sierra 51.

g) Del total de gasto territorial un 78% corresponde a los municipios y un 22% a los Consejos Provinciales. El gasto de los consejos provinciales es relativamente más importante en la Amazonía: 34%, mientras en la Sierra representa en promedio un 19%

h) Los municipios perciben el 94.5% de los ingresos fiscales de los gobiernos seccionales y los consejos provinciales el 5.5%. Los aportes ciudadanos a sus consejos son relativamente más importantes en la Región Amazónica: 11.2% y menos importantes en la Costa: 1.9%.

i) Los aportes de los ecuatorianos a sus consejos provinciales representan en promedio sólo 0.14% de su ingreso. Pero esta indicador varía desde 0.03% en Esmeraldas hasta 0.88 en Pastaza.

j) El gasto territorial provincial es muy inequitativo. Corrigiéndolo por densidad, por cada 0.1% de su ingreso que un habitante de Galápagos aporta a su consejo provincial obtiene 5.4 dólares de gasto territorial, uno de Loja 24.53 y uno de Esmeraldas 89.36.

k) Del gasto territorial municipal, 431 millones de dólares, un 45%, corresponde a la Costa; 418 millones, una 44% a la Sierra; 94.4 millones, un 10%, a la Amazonía, y 5.4 millones, tan sólo un 0.6% a la Región Insular. Diez del total de municipios son responsables del 48% del total del gasto territorial municipal y tan sólo Guayaquil y Quito del 35%.

l) La tercera parte del gasto territorial municipal se financia con la recaudación de ingresos propios de los municipios, correspondiendo a la costa cerca del 49%, a la Sierra un 46%, a la Amazonía un 4.7% y a la Región Insular un 0.5%. Los mismos diez municipios: Esmeraldas, Manta, Portoviejo, Guayaquil, Machala, Cuenca, Riobamba, Loja, Quito, Santo Domingo y Ambato, recaudan el 64% de la tributación municipal, y solo Guayaquil y Quito el 47%.

m) La mayoría de los municipios mencionados muestran tributaciones municipales por habitante relativamente altas, pero por lo general no se sitúan entre las más altas del país. Así por ejemplo la tributación

102

municipal en Guayaquil es de 47 dólares por habitante, en Quito es 32 dólares por habitante, en Cuenca 37 dólares y en Loja, 42.

n) En cambio este indicador en Cuyabeno (Sucumbios) llega a 164 dólares, en Baños (Tungurahua) a 137 dólares, en Samborondón (Guayas) alcanza a 117 dólares y en los cantones de Galápagos supera los 75 dólares. En Esmeraldas a su vez está en 12 dólares por habitante, en Manta en 16 y en otros municipios muy por debajo de estas cifras, llegando en algunos casos a situarse alrededor de 2 dólares y en alguno por debajo de 1 dólar.

o) Los indicadores de gasto/aporte correspondientes a Guayaquil y Quito se sitúan entre los más bajos del país (1.84 y 2.29 dólares de gasto por 1 dólar de aporte). Algo similar ocurre en cantones donde la recaudación por habitante es relativamente alta, como Samborondón (1.15-1). El mismo indicador para Cuenca es 2.32, para Santa Cruz 2.97, para Santiago 3.05 y para Manta 3.14. En Esmeraldas se obtiene 5.39 dólares por dólar de aporte yen Isabela 6.12.

p) La disparidad disminuye al ponderar los aportes de los ciudadanos por niveles de pobreza, como proxy (inversa) de los ingresos ciudadanos, pero aún se mantiene muy elevada: cantones con idénticos niveles de pobreza muestran diferencias de más de 10 veces de gasto territorial municipal por dólar aportado.

q) Del análisis anterior se puede concluir que en general existe una gran inequidad en el gasto territorial: para un mismo nivel de esfuerzo – medido respecto al nivel de ingresos de los habitantes - existen grandes diferencias entre el gasto territorial por habitante.

r) Del análisis de gasto en bienes sociales resulta que, sin tomar en cuenta Galápagos , el gasto anual en educación por pobre en edad escolar varía desde 240 dólares en Orellana hasta 889 en Pastaza (3.7 veces). En Galápagos este indicador alcanza a 3538 (14 veces).

s) El gasto en atención de salud (primaria y secundaria) por pobre varía desde 30 dólares en Los Ríos hasta 119 en Zamora Chinchipe (de 1 a 4). En Galápagos alcanza a 384 (13 veces más que en Los Ríos)

t) El gasto anual sólo en atención primaria de salud por pobre varía desde 25 dólares en Pichincha hasta 77 en Napo (de 1 a 3). En Galápagos asciende hasta 173 (7 veces más que en Pichincha)

u) En el gasto social sin embargo también se debería tener en cuenta que entregar servicios de igual nivel por lo general resulta más costoso en las zonas más alejadas y/o con menor densidad demográfica (análisis que en este caso no se llegó a hacer)

v) También se debe tener en cuenta que, en alguna medida, servicios sociales situados en una provincia deben estar atendiendo a habitantes de otras provincias, situación más frecuente sin duda en el caso de los cantones

w) Ello no obstante, las disparidades en el gasto social son, evidentemente, muy pronunciadas, lo que no corresponde con el derecho de todo ciudadano a que el Estado subsidie su ingreso para garantizarle un nivel similar de atención

x) La descentralización de la provisión de educación y salud es aún incipiente (4.7 y 2.5%, respectivamente). Cualquier avance debería contribuir a reducir la desigualdad constatada

103

PROPUESTA

POLITICAS DE DESCENTRALIZACION FISCAL

104

8 PROPUESTA: POLITICAS DE DESCENTRALIZACION FISCAL

8.1 Imagen Objetivo

8.1.1 Objetivos de la Descentralización en función de objetivos de desarrollo

a. Objetivos de desarrollo ? Desarrollo económico sustentable y sostenible ? Cohesión e inclusión social ? Eficiencia en la gestión pública (reflejada en equilibrio fiscal)

b. Objetivos de la descentralización ? Crecimiento económico ? Equidad social y territorial ? Desarrollo de ciudadanía ? Mayor eficiencia de la gestión pública ? Coadyuvar al equilibrio fiscal

8.1.2 Estructura del Estado y Ordenamiento Territorial

a. Aspectos generales ? La gestión del desarrollo subnacional está a cargo de gobiernos

autónomos de dos niveles, intermedio y local, no subordinados entre sí. ? Las preferencias ciudadanas están adecuada e igualitariamente

representadas en cada gobierno y mancomunidad subnacional

b. Nivel intermedio ? Conformado por gobiernos regionales autónomos con jurisdicción territorial

- demográfica de dimensión similar38 (por equilibrios políticos). ? Estos gobiernos son responsables de concertar autónomamente el

desarrollo regional a través de la provisión de bienes territoriales39, en lo que corresponda a este nivel.

? Estos gobiernos son además responsables de la provisión de bienes sociales correspondientes a este nivel, bajo una relación de principal – agente.

? Estos gobiernos prestan también servicios como agentes del gobierno nacional en materias en las que resulta conveniente esta forma de descentralización.

c. Nivel local ? Conformado por gobiernos municipales autónomos con jurisdicción

territorial-demográfica de dimensión similar y mancomunidades cuya jurisdicción se va adecuando a demandas supramunicipales.

38 Para definir la dimensión adecuada se podría tomar en cuenta para municipios y mancomunidades: territorio y población. 39 Diferenciación entre bienes sociales y bienes territoriales: » Bienes sociales: educación y atención de salud » Bienes territoriales: todo lo demás descentralizable

105

? Estos gobiernos son responsables de concertar autónomamente el desarrollo local a través de la provisión de bienes públicos territoriales, en lo que corresponda a este nivel

? Estos gobiernos son además responsables de la provisión de bienes sociales, tales como educación y salud, correspondientes a este nivel, bajo una relación principal-agente .

? Gobiernos o mancomunidades locales prestan además servicios como agentes del gobierno nacional en materias en las que resulta conveniente esta forma de descentralización

d. Nivel parroquial ? Las Juntas Parroquiales Rurales y Urbanas son responsables de

establecer espacios de participación ciudadana para el desarrollo de su jurisdicción, y de coordinar con los otros niveles de gobiernos la provisión de bienes públicos territoriales, en lo que corresponda a este nivel.

? Las Juntas Parroquiales Rurales son responsables de establecer mecanismos de control social de la provisión de bienes sociales, tales como educación y salud, bajo una relación principal-agente

8.1.3 Responsabilidad de Gasto (Competencias)

? Cada gobierno subnacional (o mancomunidad subnacional) define y ejecuta autónomamente – dentro de regulaciones de niveles superiores - el gasto corrrespondiente a bienes territoriales de su ámbito.

? Cada gobierno subnacional (o mancomunidad subnacional) ejecuta el gasto nacional que le corresponde en calidad de agente (bienes sociales).

8.1.4 Ingresos

? Bajo regulaciones nacionales generales, cada gobierno subnacional cuenta con recursos que genera autónomamente, con aquellos provenientes de un sistema de transferencias territoriales de libre disponibilidad, definido bajo el principio de “igual satisfacción a igual sacrificio” y con los provenientes de endeudamiento

? El gobierno nacional provee a los gobiernos regionales y locales (o mancomunidad subnacional) los recursos necesarios condicionados para que éstos ejecuten gasto en calidad de agentes, bajo regulaciones nacionales especiales para estos casos.

8.1.5 Transferencias

? El Estado garantiza a cada habitante , independientemente de su lugar de residencia, subsidios (a la oferta, a la demanda o al consumo ) que le permiten acceder a niveles mínimos de bienes sociales.

? Los recursos provienen principalmente del gobierno central pero cada gobierno subnacional aporta porcentajes de su gasto autónomo al sistema.

? Gobiernos subnacionales (o mancomunidades subnacionales) asignan los subsidios determinados nacionalmente.

106

8.2 Implementación de la Propuesta

8.2.1 Sobre estructura del Estado y ordenamiento territorial político-

administrativo

i. Ampliar la jurisdicción de los consejos provinciales a todo el ámbito intermedio (no sólo lo rural) y establecer relaciones de coordinación (no subordinación) entre los consejos provinciales, los municipios y las juntas parroquiales.

ii. Revisar los sistemas de representación y participación ciudadana en ámbitos subnacionales.

i. Adoptar el sistema de representación territorial por distritos para la elección del Concejo Municipal y del Consejo Provincial, en lugar del sistema actual de representación proporcional.

iii. Establecer el carácter de organizaciones públicas a las mancomunidades subnacionales.

iv. Analizar la configuración geográfica de la demanda de los servicios y bienes actualmente provistos por el Estado a través de sus niveles de gobierno y establecer qué de su provisión puede ser políticamente descentralizable.

v. Análisis territorial, por sectores de la provisión actual y futura de normas, políticas, servicios y bienes.

vi. Definición de lo descentralizable y no: i. Definición de lo que es no descentralizable :

o Lo definido en el Art. 226 de la Constitución con mayor detalle. o Sistemas Básicos: Defensa, Justicia, Económicos, condiciones

de competencia y redistributivo. o Sistemas Normativos Generales. o Explotación de recursos naturales no renovables

ii. Definición de lo descentralizable , por ejemplo:

o La organización de la provisión de servicios: ? Básicos (vialidad, riego, desechos sólidos, agua potable y

alcantarillado, etc), ? Sociales (salud incluida nutrición, y educación qué pasa con

vivienda, empleo, protección social ( es decir orfanatos, adulto mayor, niños?) y

? Apoyo a la producción (información, apoyo a PYMES, concertación público-privado) esto incluye turismo?

Nivel Intermedio

A partir del análisis geográfico de la demanda: a) Definir una regionalización sobre la cual inducir a los gobiernos

provinciales a formar mancomunidades territoriales provinciales a fin de ir conformando gradualmente un nivel intermedio que corresponda mejor a las características geográficas del país.

b) Transferir gradual y obligatoriamente en bloque40,a estas mancomunidades y a sus consejos provinciales integrantes toda la provisión descentralizable que corresponda a este nivel.

40 Descentralizar en bloque a gobiernos subnacionales con características similares como: PIB por habitante, recaudación propia, población , densidad territorial, etc.

107

Nivel Local

a) Definir micro-regionalizaciones en función de las cuales inducir:

i. Un proceso de mancomunar y/o fusionar municipios pequeños, y de descentralización distrital dentro de los municipios grandes, y

ii. Un proceso de mancomunar gobiernos municipales, distritales y mancomunidades municipales con jurisdicción territorial-demográfica de dimensión similar.

b) Transferir gradual y obligatoriamente en bloque a los municipios de dimensión adecuada, distritos, y a mancomunidades como las mencionadas, toda la provisión descentralizable que corresponda al nivel local.

8.2.2 Sobre Responsabilidad de Gasto

El Estado garantizará a todo habitante un mismo nivel de consumo de bienes sociales.

A partir del análisis geográfico de la demanda definir: a) Qué decisiones sobre gasto:

i. Políticas (“qué y cuánto”) o ii. Sólo administrativas (ejecución de decisiones políticas centrales),

serán transferidas a qué nivel (local o intermedio) y eventualmente.

b) Qué otras deben ser (re)asumidas por el nivel nacional

Estudiar qué nivel de gasto implican actualmente las decisiones sobre provisión que corresponderían a cada nivel subnacional, por ejemplo:

a) Nivel intermedio:

• Políticas de desarrollo regional • Provisión de servicios básicos, por ejemplo:

•Manejo de recursos hídricos •Vialidad de 2do nivel e infraestructura de transporte

• Perfeccionamiento y aplicación de normativa ambiental • Apoyo a la mediana empresa (esto habría que matizar tomando en cuenta que las empresas grandes y medianas también están en ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, etc.) • Provisión de servicios de atención de salud de segundo nivel (Hospitales) tal vez esto habría que pensar en función del número de habitantes. Ciudades como Quito, Guayaquil, Cuenca, etc.. necesitan hospitales generales y además de especialidad ( SOLCA, Baca Ortiz, etc..) • Provisión de servicios de salud pública • Qué pasa con educación? Existe la posibilidad de tener universidades en el nivel intermedio? Es el caso de las universidades agrarias por ejemplo. Nota: Todo en el ámbito regional.

b) Nivel local

• Políticas de desarrollo local • Provisión de servicios básicos

108

•Agua potable y alcantarillado •Manejo de desechos sólidos •Vialidad (vías urbanas y caminos vecinales), e infraestructura de transporte local y urbanismo.

• Aplicación de normativa ambiental • Apoyo a la pequeña empresa ( qué pasa en las ciudades grandes?, hay mediana y pequeña empresa) • Provisión de servicios de educación • Provisión de servicios de atención de salud de primer nivel (centros de salud) ( qué pasa en las ciudades grandes?, tal vez hay que pensar en número de habitantes para algunos servicios sociales • Falta vivienda, empleo y protección social. Nota: Todo en el ámbito local

Ir transfiriendo obligatoriamente en bloque a gobiernos subnacionales de dimensión adecuada y mancomunidades subnacionales toda la provisión descentralizable que corresponda a su respectivo nivel: ? En consecuencia, los gobiernos subnacionales irían absorbiendo a los

ODR’s y a las entidades actualmente desconcentradas de los ministerios

? Transferencia obligatoria, en bloque y gradual de bienes territoriales a

gobiernos subnacionales.

? El Gobierno Nacional caracterizará a los gobiernos subnacionales para transferir los bienes sociales en bloque y gradualmente.

8.2.3 Sobre ingresos

Diferenciar entre dos sistemas de financiamiento: uno territorial y otro de transferencias sociales:

a) Ingresos propios

i. Revisar en cada nivel de gobierno bases tributarias, preferiblemente impuestos directos, y no tributarias, previa evaluación del respectivo potencial y a partir de la cuantificación del gasto cuya decisión será transferida y;

ii. (Re)asignar bases tributarias y no tributarias solamente asumidas efectivamente las correspondientes responsabilidades de gastos. Por ejemplo: Para bienes territoriales del nivel Intermedio: –Traspaso del impuesto nacional a la Propiedad de Vehículos –Creación de un impuesto sobre la base imponible de la propiedad inmobiliaria. –Traspaso del Impuesto a los Consumos Especiales, revisando bases (bebidas alcohólicas, bebidas gaseosas, jarabes para las bebidas, y cigarrillos) y sujetos pasivos. –Sobretasas temporales a la gasolina para financiar obras viales –Aplicar las Contribuciones Especiales de Mejoras para financiar obras de infraestructura. –No descentralizar la función de recaudación de los impuestos que van a ser transferidos.

109

Para bienes territoriales del nivel local: –Externalizar a empresas especializadas el avalúo de inmuebles o a colegios profesionales como el de arquitectos y/o ingenieros. –Aplicar las Contribuciones Especiales de Mejoras para financiar obras de infraestructura –Incluir en los ingresos subnacionales las contribuciones comunitarias. En trabajo y materiales pueden ser estimadas a través de costeo de obras. Las empresas y/o el responsable de la obra informaría al respectivo gobierno subnacional para que puede incorporar éstos como ingresos del gobierno seccional.

8.2.4 Sistema de Transferencias

Sistema de Transferencias para bienes territoriales: a) Financia:

• Competencias actuales en bienes territoriales que manejan los gobiernos subnacionales • Nuevas competencias de bienes territoriales asumidos por gobiernos subnacionales.

b) Son transferencias de libre disponibilidad c) Fondo de descentralización para bienes territoriales, constituido por:

• Total de recursos actualmente asignados por leyes existentes del nivel correspondiente • Total gasto desconcentrado de bienes territoriales para las competencias asumidas de cada nivel.

d) Los criterios de asignación basado en el principio de “igual satisfacción a igual sacrificio” , es decir que a un mismo nivel de esfuerzo tributario local, éste pueda proveer un mismo nivel de consumo de bienes territoriales a sus habitantes. • El esfuerzo tributario local sería medido como la proporción de los ingresos que los habitantes destinan al pago de impuestos locales (Presión tributaria). Para el cálculo se podría utilizar:

–Tributación local (recaudación de ingresos tributarios y no tributarios) –Ingresos geográfico (PIB local, consumo de energía eléctrica, pobreza, estimación de potencial tributario local) Consumo de bienes territoriales = Gasto Local Total (sin financiamiento) – Gasto en bienes socia les (educación y salud).

• Reducción de pobreza (disminución del NBI).

e) A fin de contribuir a la estabilidad, vincular las transferencias territoriales con el crecimiento del PIB a largo plazo y no a los ingresos nacionales.

f) Con el mismo propósito, la atribución de definir los multiplicadores para determinar los montos de transferencias territoriales en función de los aportes locales debe ser exclusiva del nivel nacional.

g) Implementación gradual en un período de hasta 10 años que implicaría:

110

i. En el año cero, implica eliminación de las actuales leyes, pero se garantiza igual monto de transferencias que las recibidas anteriormente.

ii. Transferencia de recursos adicionales (gasto desconcentrado) por la asunción de las competencias.

iii. Transferencia por concepto de regalías para las circunscripciones petroleras

Sistema de transferencias sociales

a) El Estado establece metas de política para los bienes sociales cada período de gobierno ( a veces las políticas sociales necesitan mediano plazo para lograr algún objetivo, en educación mínimo 10 años por ejemplo).

b) Para el cumplimiento de las metas, el Estado garantiza a todo

habitante una provisión mínima uniforme bajo estándares específicos, a través de subsidios.

c) Financia los subsidios para acceso a bienes sociales de acuerdo al sector (educación y atención en salud, qué pasa con vivienda, empleo y protección social? Existe el bono de la vivienda por ejemplo) y por nivel de gobierno.

d) Transferencias estrictcamente condicionadas al uso en función de

niveles de ingreso de los habitantes y de carencias ( aquí se deben especificar los indicadores que se utilizarán).

e) Para definir éstas transferencias:

i. Empezar de inmediato a distribuir el gasto social desconcentrado (bienes y servicios e infraestructura) en esta dirección.

ii. Profundizar el análisis territorial de carencias en relación con niveles de ingresos.

iii. Estudiar costos unitarios de producción de cada tipo de bien social según localización.

iv. Efectuar proyecciones sobre el gasto actualmente dedicado a bienes sociales en todos los niveles de gobierno y sobre los ingresos de gobiernos subnacionales.

f) Sobre esa información, elaborar estándares y alternativas de subsidios

a la oferta, a la demanda y al consumo de tales servicios . i. Educación: Subsidio a la oferta en igualdad de condiciones para

establecimientos públicos, bajo los parámetros establecidos. ii. Atención primaria a Salud: Subsidio a la demanda. iii. Para ambos sectores combinados: subsidio al consumo (Bono de

Desarrollo Humano). iv. Vivienda: subsidio a la vivienda v. Empleo: seguro de desempleo? vi. Protección Social: guarderías, asilo de ancianos, etc.

111

g) Analizar el establecimiento de porcentajes mínimos del ingresos de los niveles subnacionales que deberían ser asignados a este sistema:

i. % de ingresos de libre disponibilidad (ingresos propios y transferencias territoriales), ejemplo Brasil 15% para educación, y 10% de salud.

ii. % de transferencias territoriales, ejemplo Colombia

h) Establecer un sistema de monitoreo y evaluación de los agentes

8.2.5 Sistema de Financiamiento: Endeudamiento

a) Revisar y perfeccionar el sistema normativo y de control del endeudamiento subnacional en función de las nuevas responsabilidades sobre gasto e ingreso que asumirían los gobiernos subnacionales y para reducir el endeudamiento con proveedores.

b) Para la determinación de la capacidad de pago incorporar:

i. Superavit primario ii. Unificar metodologías de calificación de riesgo crediticio

c) Eliminar la restricción de que solo pueden endeudarse para servicios

básicos. d) Poner sanciones efectivas en caso de sobreendeudamiento e) Establecer mecanismos automáticos de compensación de adeudos

entre proveedores públicos y gobiernos subnacionales 8.2.6 Sobre sistemas de información

Seguir avanzando en la estandarización de la información contable y profundizar en la diferenciación entre gasto autónomo y gasto como agente, para fines de rendición de cuentas. Institucionalizar la generación, la elaboración y difusión de algunos indicadores obligatorios sobre situación (información de base, para fines de evaluación) y sobre gestión a fin de proporcionar información pertinente y asequible a los ciudadanos a fin de facilitar la rendición de cuentas y la participación ciudadana.

Estricto cumplimiento de la LORETYF y Ley de Acceso a la Información e implementar y difundir los sistemas de transparencia fiscal.

8.2.7 Sobre recursos humanos

a) Analizar los pasivos contingentes relacionados con el traspaso de

personal comprendido en el actual gasto desconcentrado.

b) Revisar los actuales sistemas de servicio civil subnacional e integrarlos al sistema nacional

c) En una acción conjunta entre gobierno nacional y subnacionales,

112

desarrollar un sistema permanente de capacitación de líderes y funcionarios subnacionales, particularmente en las funciones de elaboración de información, planificación y presupuestación participativas y evaluación de proyectos.

8.3 Puesta en marcha

Condicionar la transferencia de nuevas atribuciones, funciones (autónomas y como agentes) y fuentes de ingresos al reordenamiento territorial. Contar con un órgano con poder político y fortaleza técnica que sea responsable, entre otros:

a) Elaboración de estudios, b) Elaboración y evaluación de propuestas, y c) Ejecución de la política de descentralización, y d) Administrar el sistema de transferencias intergubernamentales. e) Monitorear el proceso.

Fortalecimiento a los gobiernos subnacionales y del rol rector del Gobierno Central.

8.4 Consideraciones finales

a) Su viabilidad política dependería de lograr consensos sobre una imagen objetivo, de generar estímulos suficientes para inducir los comportamientos deseados y de capacidades técnicas para hacer a éstos posibles, dentro de restricciones cambiantes

b) Una descentralización gradual y obligatoria por bloques, supeditada a un simultáneo reordenamiento territorial político-administrativo, puede implicar mayores costos durante el mediano plazo pero mayores beneficios en el largo plazo.

c) Un sistema de financiamiento como el propuesto, además de estimular el desarrollo económico local y regional y contribuir a la equidad, contribuiría a aumentar la participación de los impues tos directos en los ingresos fiscales .

d) Una propuesta como la presente tiene características sistémicas. Sin embargo varias de sus recomendaciones podrían ser adoptadas de inmediato y – se espera - serían de utilidad para mejorar el proceso

113

9 Bibliografía

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Regional” CONAM – GTZ, Quito – Ecuador, 2006 2. Bahl Roy “Las Transferencias Intergubernamentales en los Países den Desarrollo

y Transición: Principios y Prácticas, Instituto de Estudios Superiores en Administración, Caracas – Venezuela, 1999

3. Daqui Rodrigo, “Línea Base del Endeudamiento Seccional”, CONAM, Quito –

Ecuador, 2006 4. “Descentralización Fiscal en Ecuador – Documento de Diagnóstico”, CONAM-

GTZ, Quito – Ecuador, 2006 5. “Diagnóstico de la Descentralización en Ecuador sobre CONAM-GTZ

Descentralización Fiscal en Ecuador”, ILPES/CEPAL, Santiago de Chile, 2006 6. “Línea de Referencia: Los Procesos de Descentralización en Argentina, Bolivia,

Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela”, CONAM-GTZ, Quito - Ecuador”, 2003

7. “Propuesta del Nuevo Modelo de Gestión para el Ecuador” CONAM, Quito –

Ecuador, 2000 8. Rivera Patricio y León Javier, “Impacto macroeconómico de la cesación de pagos

de deuda en la economía ecuatoriana” Quito - Ecuador, Marzo 2005 (Documento sin publicar)

9. Suing José, “Consecuencias de las reformas a la Ley de Régimen Municipal”,

GTZ, Quito - Ecuador2005 10. Tomaselli Andrés “ La Equidad de las Transferencias del Gobierno Central hacia

los Gobiernos Seccionales”, Pontificia Universidad Católica, Quito – Ecuador, 2004

11. Ley No. 50, Ro 349 del 31 de diciembre de 1993 12. Ley 2000-4 del 13 de marzo del 2000 13. Constitución Política del Ecuador, 1998 14. Decreto Legislativo del 22 de octubre de 1952 15. Decreto Legislativo del 31 de diciembre de 1953

114

16. Ley Reformatoria a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, L2004-44, Ro-S 429 del 27 de septiembre de 2004

17. Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, L 72 Ro

589 del 4 de Junio de 2002 18. Ley de Distribución del 15% a Gobiernos Seccionales, L000, Ro 27 del 20 de

Marzo de 1997 19. “Sistema de Información Municipal 1990 – 2004”, Banco del Estado Recursos en Línea 1. “Boletín Estadístico Mensual”, Banco Central del Ecuador, varias publicaciones,

www.bce.fin.ec 2. Censos de población y encuestas de vida, Instituto Nacional de Estadísticas y

Censos, www.inec.gov.ec

115

10 Anexos

116

117

ANEXO Nro. 1

Análisis del Estado del proceso de Descentralización por Sectores

SECTOR AGRICULTURA

Solicitudes de Competencias en Agricultura

Provincia Gobierno Seccional Competencias Solicitadas1 Azuay Consejo Provincial2 Bolivar Consejo Provincial3 Cañar Consejo Provincial4 Carchi Consejo Provincial5 Chimborazo Consejo Provincial6 Cotopaxi Consejo Provincial

7 El Oro Municipio de PortobeloPidió 4 de las 14 las competencias de acuerdo al Convenio Marco.

8 Esmeraldas Consejo Provincial9 Galapagos Consejo Provincial

10 Guayas Consejo Provincial11 Imbabura Consejo Provincial

Consejo Provincial de Loja Solicita al Ministro Sergio Seminario disponer la conformaciónde Comisión para agilitar el proceso de descentralización deacuerdo al Convenio Marco

Municipio Saraguro Pidió todas las competencias de acuerdo al Convenio Marco.

Consejo Provincial Municipio de Pueblo ViejoMunicipio de BabaMunicipio de MocachePrefectura de ManabiMunicipio de Pajan Municipio de Montecristi

15 Morona Santiago Consejo Provincial16 Napo Consejo Provincial

Municipio de MeraMunicipio de Santa Clara

18 Pichincha Municpio de Cayambe19 Orellana Consejo Provincial20 Sucumbios Consejo Provincial

Consejo Provincial Municipio de PíllaroMunicipio de PelileoMunicipio de PatateMunicipio de QueroMunicipio de BañosMunicipio de Tisaleo

22Zamora Chinchipe Municipio Yantzaza Algunas competencias conforme la Matriz de Competencias

previstas en el convenio marco. 

Los Ríos

Pastaza

Loja

12

14Manabí

Tungurahua

21

13

17

Fuente: CONAM

Estado Convenios firmados en Agricultura

PROVINCIA GSA Competencias SolicitadasEn ejecución Sin ejecución

Pichincha Municipio de Cayambe

Municipio de Pelileo

Municipio de Píllaro

Municipio de Patate

Municipio de Quero

Estado del Convenio

Organizaciones Agroproductivas, Capacitación y Transferencia de Tecnología, Sanidad AgropecuariaCoopereción Internacional.Tungurahua

Fuente: CONAM

118

SECTOR EDUCACION

Solicitudes de competencias en Educación

Provincia GSA Competencias Solicitadas

Municipalidad de Cuenca Patrimonio cultural y arqueológico.Consejo Provincial del Azuay Infraestructura y equipamiento escolarMunicipalidad de Pucará Formulación de políticas locales; planificación,

operación o prestación del servicio a nivel rural en lo referente a educación primaria y secundaria; construcción de infraestructura y equipamiento; alfabetización; gestión del Patrimonio Cultural y Arqueológico.

Municipalidad de Sígsig Formulación de políticas y normas locales; planificación, operación y prestación del servicio; construcción de infraestructura y equipamiento; bibliotecas, promoción cultural, patrimonio cultural y arqueológico.

Municipalidad de Gualaceo Bibliotecas, promoción cultural, infraestructura, alfabetización, crédito educativo y becas, administración y control de bienes patrimoniales cantonales.

Municipalidad de Oña Educación básica, bachillerato y educación compensatoria o popular permanente

Bolívar Consejo Provincial de Bolívar Infraestructura y equipamiento escolarCarchi Consejo Provincial de Carchi Infraestructura y equipamiento escolar

Municipalidad de Chunchi Educación básica, bachillerato, educación compensatoria o popular permanente y educación especial.

Consejo Provincial de Chimborazo Infraestructura y equipamiento escolarCotopaxi Consejo Provincial de Cotopaxi Infraestructura y equipamiento escolar

El Oro Consejo Provincial de El Oro Infraestructura y equipamiento escolarEsmeraldas Consejo Provincial de Esmeraldas Infraestructura y equipamiento escolarGalápagos Consejo Provincial de Galápagos Infraestructura y equipamiento escolar

Municipalidad de Loja Administración de 12 establecimientos de educación básica.

Consejo Provincial de Loja Infraestructura y equipamiento escolarLos Ríos Consejo Provincial de Los Ríos Infraestructura y equipamiento escolar

Municipalidad de Jama Educación básica, bachillerato y educación compensatoria o popular permanente.

Consejo Provincial de Manabí Infraestructura y equipamiento escolarMunicipalidad de San Vicente Educación básica rural; capacitación, supervisión,

redes amigas.Morona Santiago Consejo Provincial de Morona

SantiagoInfraestructura y equipamiento escolar

Napo Consejo Provincial de Napo Infraestructura y equipamiento escolarOrellana Consejo Provincial de Orellana Infraestructura y equipamiento escolarPastaza Consejo Provincial de Pastaza Infraestructura y equipamiento escolar

Municipalidad de Quito Escalafón y registro profesional; régimen escolar y

refrendación de títulos; capacitación y

perfeccionamiento docente; currículo; creación de

establecimientos educativos municipales; supervisión

de los establecimientos educativos municipales.Consejo Provincial de Pichincha Infraestructura y equipamiento escolar

Sucumbios Consejo Provincial de Sucumbíos Infraestructura y equipamiento escolarTungurahua Consejo Provincial de Tungurahua Infraestructura y equipamiento escolar

Azuay

Manabí

Pichincha

Chimborazo

Loja

Fuente: CONAM

Estado de Convenios en Educación

Fuente: CONAM

GSA Competencias Solicitadasen ejecucion/

implementacion Sin ejecuciónMunicipalidad de Quito Escalafón y registro profesional; régimen escolar y

refrendación de títulos; capacitación y perfecciona-miento docente; currículo; creación de estableci-mientos educativos municipales; supervisión de los establecimientos educativos municipales.

Municipalidad de Cuenca Delegación de administración de patrimobnio cultural y

arqueológico durante este gobierno.

Estado del Convenio

119

GSA Competencias Solicitadas

1 Consejo Provincial del Azuay cuadro de matriz de competencias anexo

2 Consejo Provincial de Bolivar cuadro de matriz de competencias anexo

3 Consejo Provincial del Carchi cuadro de matriz de competencias anexo

4 Consejo provincial de Chimborazo cuadro de matriz de competencias anexo

5 Consejo Provincial de Cotopaxi cuadro de matriz de competencias anexo

6 Consejo Provincial de Esmeraldas cuadro de matriz de competencias anexo

7 Consejo Provincial de Imbabura cuadro de matriz de competencias anexo

8 Consejo Provincial de Los Ríos cuadro de matriz de competencias anexo YA TIENEN CONVENIO

9 Consejo Provincial de Morona Santiagocuadro de matriz de competencias anexo

10 Consejo Provincial de Napo cuadro de matriz de competencias anexo

11 Consejo Provincial de Orellana cuadro de matriz de competencias anexo

12 Consejo Provincial de Pastaza cuadro de matriz de competencias anexo YA TIENE CONVENIO

13 Consejo Provincial de Pichincha cuadro de matriz de competencias anexo

14 Consejo Provincial de Sucumbíos cuadro de matriz de competencias anexo

15 Consejo provincial de Tungurahua cuadro de matriz de competencias anexo YA TIENEN CONVENIO

16 Consejo Provincial de Galápagos cuadro de matriz de competencias anexo

SECTOR AMBIENTE

Solicitudes de competencias en Ambiente

Fuente: CONAM

120

Estado de Convenios en Ambiente

GSA Competencias Solicitadasen ejecucion/

implementacion Sin ejecución1 Consejo Provincial de El Oro matriz A: de 1 a 8 ; matriz B1,5,6,8,10,11 X2 Mucipio de Atahualpa matriz A:5,7,9,11; matriz B de1 a 6 y 8,9,10,11 X3 Municipio de Chilla matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X4 Municipio Las Lajas matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X5 Municipio de Marcabelí matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X6 Municipio de Pasaje matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X7 Municipio de Piñas matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X8 Municipio de Portovelo matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X9 Municipio de Santa Rosa matriz A: 5 ; matriz B:de1 a 6 y 8,9,10,11 X10 Consejo Provincial de Loja matriz A: 1a 11; matriz B: 1a 11 Implementación de ordenanzas11 Municipio de Calvas matriz A: 2 a 7 ; matriz B: 3,7,8,9,10,11 X12 Municipio de Celica A:2,3,4,5,6,7,10; B:2,3,4,5,7,8,9,10,11 Implementación de ordenanzas13 Municipio de Chaguarpamba A:2,3,4,5,6,7,8,10; B: 3,4,7,8,9,10,11 Implementación de ordenanzas14 Municipio de espíndola A: 3,5,7, B: 3,4,7,8,9,10,11 X15 Municipio de Gonzanamá A: 5,6,7, ; B:3,4,7,8,9,10,11 X16 Municipio de Loja matriz A: 1a 11; matriz B: 1a 11 Implementación de ordenanzas17 Municipio de Olmedo A: 5,7,8,10 ; B: 3,4,7,8,9,10,11 X18 Municipio de Paltas A: 2 a7 ; B: 3,7, 8,9,10,11 Implementación de ordenanzasX19 Municipio de Pindal A:2,4,5,6,7,10 ; B:3,4,5,7,8,9,10,11 X20 Municipio de Puyango A: 2 a 11; B: 1,2,3,4,5,7,8,9,11 X21 Municipio de Quilanga A: 2,3,5,6,7, B: 3,4,7,8,9,10,11 X22 Municipio de Saraguro A:2,3,4,5,6,7 B: 3,4,7,8,9,10,11 Implementación de ordenanzas23 Municipio de Sozoranga A:2,4,5,6,7,9 ; B: 3,5,7,8,9,10,11 X24 Consejo provincial de Los Rios matriz A: 1a 11; matriz B: 1a 11 X25 Municipio de Vinces matriz A: 1a 11; matriz B: 1a 7, 10, 11 X26 Consejo Provincial de Tungurahua A: 1a7 y 9; B:1,2,3,5,6,7,10,11 Implementación de ordenanzas27 Municipio de Ambato B: 1 a11 Implementación de ordenanzas28 Municipio de Baños B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas29 Municipio de Cevallos B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas30 Municipio de Pelileo B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas31 Municipio de Pillaro B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas32 Municipio de Quero B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas33 Municipio de Tisaleo B: 1,2,3,4,6,8,9,10,11 Implementación de ordenanzas34 Municipio de Mocha A: 1a 11 Implementación de ordenanzas35 Municipio de Patate A: 1,2,5,7,8,9,10,11 Implementación de ordenanzas36 Consejo Provincial de Manabí A1 a 7, 9 ; B: 1,2,3,5,6,7,10,11 Implementación de ordenanzas37 Municipio de Bolivar A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X38 Municipio de Chone A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X39 Municipio de Flavio Alfaro A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X40 Municipio de Jama B: 2 a 11 X41 Municipio de Jaramijó A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X42 Municipio de Jipijapa A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X43 Municipio de Montecristi A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X44 Municipio de Olmedo A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X45 Municipio de Pajan A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X46 Municipio de Pedernales A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X47 Municipio de Pichincha A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X48 Municipio de Puerto Lopez A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X49 Municipio de Rocafuerte A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X50 Municipio de San Vicente A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X51 Municipio de Santa Ana A: 10, 11 ; B: 3,4,8,9,10 Implementación de ordenanzas52 Municipio de Sucre A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X53 Municipio de Tosagua A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X54 Municipio 24 de Mayo A: 2,5,7,8,9,10,11; B: 2a11 X55 Consejo Provincial de Pastaza A: 1 a 10 ; B: 1,5,6,8,10,11 X56 Municipio de Arajuno A: 2,3,4,5,6,8; B: 2,3,4,5,7,8,11 X57 Municipio de Mera A: 2a 6; B: 1,2,3,4,7,8,10,11 X58 Consejo provincial de Zamora ChinchipeA: 1 a 11; B: 1a 11 Implementación de ordenanzas59 Centinela del Condor A: 1 a 11; B: 1a 11 Implementación de ordenanzas60 Municipio de Chinchipe A: 1,2,4,5; B: 1,2,4,10,11 X61 Municipio de Palanda A: 1 a 10; B: 2,3,4,7,8 X62 Municipio de Pangui B: 1 a 11 Implementación de ordenanzas63 Municipio de Nangaritza A: 2,4,5,6,7,8,9,10,11; B: 2 a 8, 10,11 Implementación de ordenanzas64 Municipio de Yacuambi A: 1 a 7, 10,11; B:2,3,7,8,9,10,11 X65 Municipio de Yantzaza A:2,4,5,6,7; B: 2,3,8,10,11 Implementación de ordenanzas66 Municipio de Zamora A: 1,4,5,6,7; B: 1,3,6,8,11 Implementación de ordenanzas67 Consejo Provincial del Guayas A: 1 a 11; B: 1a 11 X68 Municipio de Guayaquil X X

X

Estado del Convenio

Fuente: CONAM

121

SECTOR SALUD

Provincia GSA Competencias SolicitadasCotacachi Todas

Ibarra Todas

2 GuayasGeneral Elizalde Bucay Todas

Chordeleg Todas

Cuenca Todas

4 GalápagosSanta Cruz Todas

5 LojaLoja Todas

6 Pichincha

Santo Domingo de los Colorados

Control Sanitario

7 CotopaxiSigchos

Imbabura

Azuay

1

3

Fuente: CONAM

Estado de Convenios en Salud

GSA Competencias Solicitadasen ejecucion/

implementacion Sin ejecución

1Cotacachi Todas

2General Elizalde Bucay Todas

3Chordeleg Todas

4Santa Cruz Todas

5Ibarra Todas

6Cuenca Todas

7Loja Todas

8Santo Domingo de los Colorados

Control Sanitario

9Sigchos

Estado del Convenio

Fuente: CONAM

122

SECTOR TURISMO

Solicitudes de Competencias en Turismo

Nombre Nombre

EsmeraldasAtacames

PortoviejoManta

SucrePuerto López

San VicenteGuayaquil

DuránSalinasSamborondón

Santa ElenaPlayas

La LibertadBabahoyo

QuevedoMachala

HuaquillasPasaje

Santa RosaZaruma

TulcánEspejo

IbarraAntonio Ante

CotacachiOtavalo

QuitoCayambe

RumiñahuiSanto Domingo

LatacungaPujilí

Ambato

Baños de Agua Santa

Riobamba

AlausiColta

GuamoteGuano

Bolívar GuarandaAzogues

CañarCuenca

GualaceoChordeleg

LojaSaraguro

Napo Tena

Pastaza

MeraSucumbios Lago AgrioOrellana

Francisco de Orellana

Morona

Sucua

GualaquizaZamora Chinchipe Zamora

San Cristóbal

Santa Cruz

Isabela

Esmeraldas

Provincias Cantones Descentralizados

Manabí

Guayas

Los Ríos

El Oro

Carchi

Imbabura

Pichincha

Cotopaxi

Tungurahua

Chimborazo

Galápagos

Morona Santiago

Pastaza

Loja

Cañar

Azuay

Fuente: CONAM SECTOR VIALIDAD

Solicitudes de Competencias en Vialidad Provincia GSA Competencias Solicitadas

1 33 municipalidades mancomunadas Gestión Integral del Sistema Nacional Ferroviario

2 Pichincha Consejo Provincial de Pichincha Gestión de la vía Mitad del Mundo-Calacalí-Santo Domingo

3 Manabi Consejo Provincial de Manabí Gestión de la vía Anillo Centro-Sur de Manabí

4 Azuay Consejo Provincial del Azuay Gestión de la vía Gualaceo-Paute-Chordeleg-Sigsig-Matanga

5 Tungurahua Consejo Provincial de Tungurahua Gestión de la vía Ambato-Baños

6 Loja Consejo Provincia de Loja Gestión de la vía Loja-Catamayo

7 Mancomunidad Los Ríos-Bolívar-Tungurahua Gestión de la Vía Ambato-Guaranda-Babahoyo

8 Mancomunidad Pichincha-Los Ríos-Guayas Gestión de la Autovía-Quito- Guayaquil Fuente: CONAM

123

ANEXO Nro. 2