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pa

ra a mérica latina

Nancy Elmore /Una Nueva Geografi a / OT 9713 / Barniz UV mate/ Lomo confi rmar 128 pp Bond 90 gr 0.9 cm / Medida 47,9 x 28 cm

BANCO MUNDIALBANCO MUNDIAL

Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, un volumen especial

del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, examina la distribución geográfi ca del crecimiento económico en la región. El libro presenta un atlas

con mapas individuales para cada país, mostrando el ingreso a nivel local para toda la región y

revelando cómo la geografía económica está replanteando los objetivos de desarrollo. Algunos

puntos clave abordados en el libro son el cómo reducir las desigualdades al interior de los países en salud, nutrición y educación, así como el papel

de las “3 D” —densidad, distancia y división— en el por qué de la variabilidad geográfi ca del ingreso al

interior de los países.

Este libro será de gran interés para todas las personas encargadas del diseño de políticas

públicas, en particular, estrategias de reducción de pobreza y desarrollo urbano-rural, y las políticas de

desarrollo en infraestructura de transporte.

resumen

y el caribe

Una nueva geografíapara América latina y el caribe

Marzo 6, 2009

BANCO MUNDIALWashington, D.C.

Vice Presidente

Economista en Jefe

Directores Sectoriales

Gerentes Sectoriales

Gerente de Tareas

Pamela Cox

Augusto de la Torre

Marcelo Giugale, Laura Tuck

Jaime Saavedra, Ethel Sennhauser

Gabriel Demombynes

©2008 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial

1818 H Street, N.W.

Washington, D.C. 20433

Teléfono: 202-473-1000

Sitio web: www.worldbank.org

Correo electrónico: [email protected]

Reservados todos los derechos.

Este documento es un resumen de Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, realizado por el personal

del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial. Las opiniones, interpretaciones y conclusiones aquí ex-

presadas no son necesariamente reflejo de la opinión del Directorio Ejecutivo de la institución, ni de los países representados

por éste.

El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos que figuran en esta publicación. Las fronteras, los colores, las de-

nominaciones y demás datos que aparecen en los mapas de este documento no implican juicio alguno, por parte del Banco

Mundial, sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni la aprobación o aceptación de tales fronteras.

Derechos y autorizaciones

El material contenido en esta publicación está registrado como propiedad intelectual. Su reproducción o transmisión total o

parcial sin la debida autorización puede constituir una violación de la ley vigente. El Banco Internacional de Reconstrucción

y Fomento/Banco Mundial alienta la difusión de sus publicaciones y, normalmente, autorizará su reproducción sin demora.

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978-750-8400; fax: 978-750-4470; sitio web: www.copyright.com.

Cualquier otra consulta sobre derechos y licencias, incluidos derechos subsidiarios, deberá dirigirse a la siguiente dirección:

Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, EE. UU.; fax: 202-522-2422; correo

electrónico: [email protected].

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº - 2009-07590

Banco Mundial

Av. Álvarez Calderón 185, Piso 7, San Isidro

Primera edición

2009, Junio, Lima-Perú

Impreso en Perú por LEDEL SAC

3

Este informe es el resultado de un esfuerzo multi-

sectorial regional, que incluyó personal de PREM,

HD y SDN, bajo el cuidado general de la oficina

del Economista en Jefe. Se concibió como un tra-

bajo regional complementario al Informe sobre

el Desarrollo Mundial 2009, dirigido por Indermit

S. Gill (ECAVP). A solicitud del equipo del IDM,

se organizó un equipo en ALC para analizar la

dimensión espacial del crecimiento económico en

los países de la región.

El presente informe fue preparado bajo la di-

rección de Jaime Saavedra-Chanduví (LCSPP) y

Ethel Sennhauser (LCSAR), por un equipo central

compuesto por Gabriel Demombynes (LCSPP),

Hector V. Conroy (LCSPP), Omar S. Arias (LCS-

HD), Jesko Hentschel (ECSHD), Tito Yepes (LCS-

SD), Malcolm Childress (LCSAR) y Emmanuel

Skoufias (PRMPR).

Los documentos de base para este informe fue-

ron preparados por Francisco J. Pichon (IFAD),

Javier Escobal (Grade, Perú), Carmen Ponce

(Grade, Perú), Leonardo Gasparini (Universidad

Nacional de La Plata, Argentina), Pablo Gluzmann

(Universidad Nacional de La Plata, Argentina),

Raúl Sánchez (Universidad Nacional de La Pla-

ta, Argentina ), Leopoldo Tornarolli (Universidad

Nacional de La Plata, Argentina), Jean-Paul Fa-

guet (Escuela de Economía y Ciencias Políticas de

Londres), Mahvish Shami (Escuela de Economía

y Ciencias Políticas de Londres), Paula Giovag-

noli (Escuela de Economía y Ciencias Políticas de

Londres), Frank-Borge Wietzke (Escuela de Eco-

nomía y Ciencias Políticas de Londres), Omar S.

Arias (Banco Mundial), Jesko Hentschel (Banco

Mundial), Francisco Haimovich (Banco Mundial),

Luz A. Saavedra (Universidad de Santo Tomás), y

Wilkins Aquino (Universidad de Cornell).

En lo correspondiente al procesamiento de datos,

este informe se benefició gracias a la asistencia

brindada por Brian Blankespoor (Banco Mundial),

Elizaveta Perova (Banco Mundial), Kristian López

(Universidad de Texas A&M) y Diana Hincapié

(Banco Mundial).

El equipo está muy agradecido por el financia-

miento y apoyo recibidos de parte del IDM, así

como por el aporte brindado por Indermit S. Gill

y diversos miembros del equipo del IDM, inclu-

yendo a Chorching Goh (ECSPE) y Somik V. Lall

(FEU).

Agradecemos de igual manera a nuestros colegas

revisores, Somik V. Lall (FEU) y William F. Malo-

ney (LCRCE) por sus comentarios y sugerencias

y a todas aquellas personas que participaron en

las reuniones anuales de la Red sobre la Inequi-

dad y la Pobreza y la Asociación Económica para

la América Latina y el Caribe en Río de Janeiro,

Brasil.

Agradecimientos

5

ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS

TCE Transferencias Condicionadas de Efectivo

PIB Producto Interno Bruto

INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática

ALC América Latina y el Caribe

PPA Paridad del Poder Adquisitivo

PROGRESA Programa de Educación, Salud y Alimentación

PDT Programa de Desarrollo Territorial

IVA Impuesto al Valor Agregado

IDM Informe sobre el Desarrollo Mundial

7

Resumen Ejecutivo

Recientes hallazgos en los renovados campos de

la economía urbana y la geografía económica en-

fatizan la importancia de las interacciones espa-

ciales y en particular, la enorme fuerza de la con-

centración económica como elementos clave para

el crecimiento económico. El propósito amplio de

este informe es aplicar esas ideas, al nivel de las

subregiones de los países de América Latina y el

Caribe y considerar sus implicaciones de políti-

ca. El informe examina la manera cómo la densi-

dad, la distancia, y división explican parcialmente

los patrones de ingreso en la región y considera

cómo las políticas, —primordialmente guiadas por

un enfoque en la igualdad de oportunidades—,

pueden fomentar el crecimiento, promoviendo la

densidad, reduciendo la distancia, y combatiendo

las divisiones.

• La densidad se refiere a la concentración de la

actividad económica.

• La distancia económica es la que mide la faci-

lidad por la cual, las personas, el capital, los

bienes y los servicios circulan entre los dife-

rentes lugares.

• Las divisiones son las limitaciones a esos flujos.

Este reporte examina la manera en que los temas

del Informe sobre el Desarrollo Mundial (IDM)

2009, Una Nueva Geografía Económica, se aplican

a las diferencias entre los países en América Lati-

na y el Caribe. El IDM considera las “3 D” en dos

niveles adicionales —internacionalmente y a nivel

de las ciudades— (que no se tratarán en este vo-

lumen), sin embargo este informe está destinado

también a complementar el Estudio Regional de

ALC, Determinantes de las desigualdades regio-

nales en el bienestar de los países de Latinoamé-

rica, que examina muchos asuntos relacionados.

Algunos mensajes clave de este informe incluyen

lo siguiente:

1. Una combinación de la historia, la geografía

natural y las fuerzas de la concentración eco-

nómica han determinado la ubicación de la ac-

tividad económica de la región.

2. La ubicación histórica de las ciudades fue de-

terminada principalmente por la ubicación de

los asentamientos pre-coloniales y las necesi-

dades de extracción de recursos en el período

colonial.

3. Hoy, en línea con los patrones observados en el

mundo, las áreas de mayores ingresos entre los

países de América Latina y el Caribe son aque-

llas con elevada densidad de población, corta

distancia económica con las áreas urbanas y,

bajos niveles de división etno-lingüística.

Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe

8


4. La evidencia empírica muestra que estas “3 D”

están vinculadas a patrones actuales de mi-

gración interna, que son la clave para la con-

centración de la población y de la actividad

económica, que promueve el crecimiento eco-

nómico.

5. Las disparidades en salud, nutrición y educa-

ción al interior de los países son profundas,

pero han disminuido en la mayoría de éstos.

También hay una fuerte evidencia de que los

efectos de desborde (spillover effects) en el

capital humano operan a nivel local.

6. El mejor enfoque para encarar las desigual-

dades geográficas del bienestar en todos los

países es promover la igualdad de oportuni-

dades, específicamente asegurando el acceso

equitativo a la salud, la educación y los servi-

cios básicos. Asegurar la igualdad de oportu-

nidades promueve la densidad, al proveer a

las personas del capital humano que necesitan

para prosperar, en caso de mudarse a otras

áreas más desarrolladas.

7. En líneas más generales, los programas de de-

sarrollo territorial y las políticas generales para

promover el crecimiento y encarar las diferen-

cias espaciales, se pueden desarrollar usando

el marco de las “3 I”, que consiste en una com-

binación específica, según el contexto, de insti-

tuciones, infraestructura e incentivos.

El Capítulo 1 del informe presenta un mapa de

todo el continente que muestra los ingresos a ni-

vel local y plantea las raíces históricas de los pa-

trones de asentamiento en la región. El Capítulo

2 presenta un Atlas de mapas de ingresos para

la mayoría de los países en la región y analiza la

manera en que los patrones de ingreso se relacio-

nan con la densidad, la distancia y la división. El

Capítulo 3 describe las diferencias en el desarrollo

humano en la región. El Capítulo 4 examina las

implicaciones de política.

Capítulo 1: Geografía de los ingresos y la población en América Latina y el Caribe

América Latina y el Caribe abarcan una enorme

diversidad geográfica. El territorio se extiende

desde las vastas llanuras pampeanas hasta los

elevados picos de los Andes. El clima de la región

se extiende desde el desierto más árido del mun-

do, ubicado en el norte de Chile, hasta la humedad

más extrema que se halla en la selva del Amazo-

nas y Costa Rica, así como desde el frío glacial

de Tierra del Fuego hasta el calor abrasador del

desierto de Sonora en México. El continente tiene

una línea costera extremadamente extensa a la

que todos los países, salvo dos, tienen acceso di-

recto y aloja al inmenso río Amazonas, que vierte

alrededor de 220.000 metros cúbicos de agua por

segundo al Océano Atlántico.

Esta diversidad geográfica se corresponde con su

variedad espacial en los niveles de ingreso. Un

mapa detallado de ingresos a nivel local muestra

la dispersión del ingreso promedio a lo largo del

continente (ver mapa en la siguiente página). El

mapa muestra los conocidos contrastes de bien-

estar entre países vecinos, como la marcada dife-

rencia de ingresos entre Chile y Bolivia. También

presenta las grandes diferencias al interior de los

países, como por ejemplo, entre el próspero sur-

este de Brasil y el atrasado noreste.

�


Ingresos medios a nivel local en América Latina y el Caribe

Fuente: Personal del Banco Mundial con datos provistos por diversos autores (ver fuentes de datos en las referencias). Notas: Argentina: los datos corresponden al Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), de manera que se ha utilizado un esquema de colores diferente (el sombreado más claro indica porcentaje más bajo de necesidades satisfechas; el sombreado corresponde a deciles de la distribución):Haití, Suriname y Trinidad y Tobago; los datos corresponden al PIB nacional 2007 per capita en dólares americanos del año 2005 (ajustado por PPA). Las cifras de todos los demás países corresponden a estimaciones a nivel regional, con datos de encuestas de hogares o cálculos de áreas pequeñas (small-area estimates) basados en datos de encuestas y censos. Los cálculos del ingreso medio per capita resultantes han sido cambiados de escala, para que el promedio ponderado por población se corresponda con el PIB 2007 per capita en dólares americanos de 2005 (ajustado por PPA). En los casos de Ecuador, Guyana, Jamaica, Nicaragua, Panamá y Perú se han usado los cálculos del consumo medio per capita, en lugar del ingreso medio per capita. Las áreas grises representan la ausencia de datos.

10


(El mapa muestra el ingreso promedio de los mu-

nicipios en la mayoría de los casos pero, utiliza

unidades geográficas más grandes para algunos

países. El mapa, además, muestra el consumo

medio, en lugar del ingreso, para algunos países

y para algunos otros, para los que no se contaba

con estimaciones ni del ingreso ni del consumo,

el mapa presenta un índice de bienestar, igual

al inverso de un índice de necesidades básicas

insatisfechas (NBI) de un país determinado. Los

países para los que sólo se dispuso de un mapa

NBI se muestran en verde).

Aunque hay una gran variación a lo largo del con-

tinente, las áreas de concentración de la población

generalmente son áreas de concentración econó-

mica y, en consecuencia, de ingresos elevados.

Las concentraciones poblacionales y la económi-

ca se pueden entender como el resultado de las

condiciones iniciales establecidas por la ubicación

histórica de los asentamientos, junto con el proce-

so de crecimiento económico a largo plazo. En las

siguientes páginas consideraremos sucesivamente

las condiciones iniciales y el referido proceso.

Determinantes históricos de los

asentamientos de población en

América Latina

Las ubicaciones de las principales ciudades refle-

jan los patrones precolombinos de asentamiento,

las necesidades de los colonizadores y los pa-

trones posteriores de comercio y administración

generados, en parte, por los factores geográficos

naturales. En México, los Aztecas estaban organi-

zados en muchos grupos, cuya producción agríco-

la se basaba en la alta productividad de los valles.

Tenochtitlán —ahora Ciudad de México— estaba

emplazada en una ubicación central que facilitaba

el control y el comercio con los diversos clanes.

Después de la conquista, los españoles considera-

ron estratégico mantener el control de Ciudad de

México y convertirla en un centro de conexión de

los puertos del Pacífico y del Atlántico.

La ubicación de las principales ciudades andinas

está relacionada con el sistema de transporte y

producción de las civilizaciones pre-hispanas.

El transporte en el imperio Inca seguía rutas de

norte a sur, que corrían a lo largo de la cadena

de montañas. Los grupos pre-hispánicos que ha-

bitaban a lo largo de los Andes, se ubicaban en

las llanuras adyacentes, donde la disponibilidad

de agua y tierras cultivables era superior. En la

mayoría de los casos, los españoles fundaron sus

ciudades en los lugares en los que ya habían

asentamientos indígenas, para estar cerca de po-

tenciales fuentes de metales preciosos.

Los flujos comerciales durante el período colonial,

reforzaron la prominencia de unas pocas ciudades

costeras a lo largo de la costa pacífica de Améri-

ca Latina. Los españoles limitaron el comercio con

sus colonias exclusivamente a los bienes españo-

les, prohibiendo el comercio en todos los puertos

del Pacífico, salvo los de Lima y Acapulco. Los

productos comerciales destinados a América del

Sur eran despachados de Sevilla a Cartagena y

luego a Portobelo (puerto ubicado en Panamá y

destruido por piratas en el siglo XVII), desde el

que se transportaban por tierra hasta el Pacífico.

Del lado Atlántico de América del Sur, la mayoría

de las principales ciudades se sitúan a lo largo de

11


la costa. Estas ciudades se desarrollaron a partir de

puertos y centros comerciales en países que care-

cían de grandes ciudades pre-hispánicas interiores.

Otras ciudades interiores, como las de Argentina,

se desarrollaron posteriormente sobre la base de

monopolios impuestos por España, que les permi-

tían competir y también como parte de una ruta

alternativa para el transporte de plata desde Perú,

desarrollada a raíz de los ataques a Portobelo.

En resumen, las ciudades de ALC se fundaron du-

rante la época colonial, principalmente como cen-

tros administrativos, para la extracción eficiente

de los abundantes recursos naturales descubier-

tos en los nuevos territorios. En otros casos, las

ciudades se fundaron únicamente sobre la base

de consideraciones militarmente estratégicas. La

ubicación de estas ciudades determinó los puntos

de atracción para la posterior concentración eco-

nómica y de población.

Capítulo 2: Densidad, Distancia y División

Dadas las condiciones iniciales de ubicación de los

asentamientos urbanos, el desarrollo económico a

largo plazo se fue extendiendo bajo la influencia

de tres dimensiones espaciales:—densidad, dis-

tancia y división El énfasis en estas “3 D” provie-

ne, tanto de los hallazgos teóricos de la nueva

geografía económica, como de la nueva econo-

mía urbana y de la experiencia histórica. En todo

el mundo, el crecimiento y el desarrollo ocurren

a través de un proceso de reducción de la dis-

tancia mediante la concentración de la actividad

económica y de la población, ya que las personas

se mudan de las áreas donde, por circunstancias

históricas, estuvieron originalmente asentadas

hacia áreas favorecidas por el mercado. Las “3 D”

se pueden entender brevemente de la siguiente

manera:

• La Densidad es la masa económica o la produc-

ción generada en una unidad de superficie, que

es beneficiosa para el crecimiento económico si

se cumplen tres condiciones: 1) hay economías

de escala en producción; 2) los costos de trans-

porte son bajos; y 3) hay movilidad de capital y

mano de obra.

• La Distancia mide el costo del movimiento del

capital, las personas, los bienes y los servicios.

La Distancia, en este caso, es un concepto

económico, no simplemente físico.

• Las Divisiones son limitaciones particulares al in-

tercambio económico a lo largo del espacio, como

las provocadas por disputas territoriales, guerras

civiles y conflictos entre países. Dentro de un país,

las divisiones pueden ser el resultado de la segre-

gación étnica, los conflictos por la posesión de la

tierra, y las fracturas sociales, incluyendo las dife-

rencias de clase económica, como las que existen

entre los habitantes de los barrios marginales y el

resto de la población de la ciudad.

La distancia y la división reducen la habilidad de

las personas para trasladarse a las áreas más

dinámicas. El costo que enfrenta un trabajador

para mudarse a un área diferente, no se reduce

al que él o ella incurre cuando se reubica, sino

también, al costo que implica el retorno al lu-

gar de origen o el envío de remesas. De mane-

ra similar, una persona indígena que enfrentara

discriminación fuera de su tierra natal, se vería

fuertemente desalentada de mudarse a una ciu-

12


dad, incluso si ésta ofreciese un buen panorama

económico para la población en general.

La actual geografía del ingreso en la región es el

resultado de la ubicación histórica de las ciudades y

del crecimiento a largo plazo. Si las “3 D” explican el

crecimiento a largo plazo en ALC, deberían explicar,

al menos parcialmente, el patrón actual de ingresos

al interior de los países. Examinamos en qué medida

esto sucede utilizando estimaciones del ingreso a ni-

vel de municipio, combinadas con censos y datos del

Sistema de Información Geográfica (SIG).

El análisis estudia la relación entre la media de in-

gresos de un área y las características puramente

geográficas, además de la densidad, la distancia y

la división. Las medidas de las características pu-

ramente geográficas, incluidas en el análisis, son

diversos indicadores de temperatura y precipitación

en diferentes momentos a lo largo del año, así como

indicadores de altitud y pendientes del terreno. Las

“3 D” se operacionalizan de la siguiente manera:

• La Densidad se estima por la densidad de po-

blación. Como las unidades de análisis son bas-

tante pequeñas, en la mayoría de los casos, la

densidad de población provee una buena medi-

da de la densidad económica.

• La Distancia se mide de dos maneras: por la

distancia mínima entre cada unidad adminis-

trativa y el mar y, por el tiempo mínimo reque-

rido para viajar desde esa unidad administrati-

va a una ciudad de 250.000 habitantes o más.

• La División se captura a través de la proporción

de población de un área que pertenece a un

grupo étnico minoritario.

En conjunto, los resultados muestran que la den-

sidad, la distancia y la división se asocian sis-

temáticamente con el ingreso medio. En la gran

mayoría de los países, la densidad está positiva-

mente asociada con los altos niveles de ingreso,

mientras que la distancia y la división están in-

versamente relacionadas.

En Bolivia, por ejemplo, municipios con densida-

des de población por encima del promedio na-

cional tienen, sistemáticamente, niveles medios

de ingreso per capita que están por encima del

promedio nacional. En contraste, cuanto más

se aleja un municipio de una ciudad grande —

de 250.000 habitantes o más— más bajo es su

ingreso medio per capita. La misma relación se

presenta entre la distancia al mar y el ingreso

promedio per capita, lo que implica que, aunque

Bolivia carece de salida al mar, los municipios

más alejados de éste (y por lo tanto, de los mer-

cados internacionales) tienden a ser más pobres.

Finalmente, aquellos municipios cuya población

tiene una concentración de habitantes indígenas

relativamente mayor también tienden a tener un

ingreso medio más bajo, lo que sugiere que las

divisiones etno-lingüísticas juegan en contra de

ese grupo demográfico.

El análisis también controla la “naturaleza pri-

maria”, es decir, las características puramente

geográficas. Estas incluyen: la temperatura y su

variabilidad, los niveles de precipitación, la ele-

vación, la pendiente, y la distancia al ecuador.

Estas variables se presentan como correlatos es-

tadísticamente significativos del ingreso medio

en muchos países, aunque los signos de la co-

rrelación varían según el país en la mayoría de

las variables. En varios países, al controlar otras

13


variables, las áreas que tienen mucha altura pero

poca pendiente (lo que significa que no se hallan

sobre la ladera de una montaña) también presen-

tan un ingreso más elevado.

En efecto, una altitud relativamente elevada, ge-

neralmente coincide con un ingreso medio más

alto en cinco de los once países analizados (en los

restantes seis, no hay una asociación estadísti-

camente significativa). Este resultado puede pa-

recer llamativo al principio, ya que las personas

que viven en las áreas montañosas de América

Latina típicamente tienen bajos niveles de ingre-

so. No obstante, la altitud elevada se presenta

tanto en zonas de meseta como de montaña. Los

resultados también muestran que los municipios

con pendientes relativamente elevadas —es de-

cir, áreas montañosas—, efectivamente tienen

ingresos medios más bajos en seis de los once

países analizados (en el resto, la asociación no es

estadísticamente significativa).

Estos resultados sugieren, como era de esperar-

se, que las características puramente geográficas

se correlacionan con el ingreso del municipio. No

obstante, la transformación humana del medio

ambiente puede tener un efecto mayor y más

fuerte sobre el bienestar que compensa el de la

geografía de la naturaleza primaria. La evidencia

de la habilidad de la infraestructura para supe-

rar los obstáculos geográficos viene de trabajos

detallados, que se valen de un panel de doble

observación de mapas de pobreza en Perú (entre

1993 y 2005), que muestra que las diferencias en

el crecimiento económico entre las áreas costeras

y las regiones más pobres de la Sierra (monta-

ñas) y la Selva (selva tropical) no se pueden ex-

plicar por los factores geográficos, sino que están

fuertemente relacionados con las diferencias de

inversión en infraestructura.

Mayor densidad por medio de la migración

interna en los países de ALC

El Informe sobre el Desarrollo Mundial señala que

la migración desde áreas prósperas a otras atra-

sadas ha sido la clave impulsora del desarrollo

económico y la densidad poblacional, esenciales

para el crecimiento económico a largo plazo. La

teoría también predice que las personas migrarán

de áreas económicamente atrasadas hacia áreas

prósperas dentro del país, para percibir mejores

salarios y con ello una mejor calidad de vida.

No obstante, se pueden presentar otros facto-

res que condicionen la decisión de migrar, como

por ejemplo, tener acceso a mejores servicios en

el área de destino, escapar de un conflicto en el

área de origen, aproximación a rutas y/o mejores

opciones de transporte (distancia) etc. Un trabajo

realizado para este estudio examina los patrones

recientes de migración interna en los países de

ALC y presenta los siguientes hallazgos:

Primero.- El análisis empírico muestra que hay

una considerable variedad de motivos para la mi-

gración. En algunos países los movimientos inter-

nos son impulsados, principalmente, por factores

de atracción como, la búsqueda de mejores opor-

tunidades laborales (por ejemplo: Bolivia y Nica-

ragua). En otros, la motivación para migrar puede

estar ligada a factores de expulsión como, la falta

de acceso y calidad de los servicios en el área de

origen (por ejemplo Guatemala) o a cuestiones

de seguridad (por ejemplo Colombia).

14


Segundo.- Existe una considerable heterogenei-

dad entre los países en términos de índices de

migración interna; los índices más elevados se

observan en Brasil, Colombia, Costa Rica, Re-

pública Dominicana y Perú (alrededor de 70 por

ciento). En El Salvador y Paraguay los índices de

Resumen de resultados de regresiones de la media de ingresos a nivel de municipio sobre

medidas de densidad, distancia, división y variables puramente geográficas.

Bo

livia

Bra

sil a

Ch

ile

Ecu

ad

or

Gu

ate

mala

Ho

nd

ura

s

Jam

aic

a b

Mexic

o

Nic

ara

gu

a

Pan

am

á

Perú

DENSIDAD

Densidad de

población+ + + + + — + + +

Densidad de

población (área

remota

+ + + + + + +

DISTANCIA

Tiempo de traslado

a ciudad 250 000 +— — — — — — — —

Distancia al mar — — — — — —

DIVISIÓN Grupo minoritario — — — — — + — — n.a.

CLIMA

Temperatura + + — + +

Variabilidad de

temperatura— + — — +

Precipitación + — — — +

Variabilidad de la

precipitación

RELIEVEAltitud + + + + +

Pendiente — — — — — —

Distancia al

Ecuador+ + + + +

R2 ajustada 0.5 0.� 0.� 0.5 0.7 0.3 0.5 0.7 0.7 0.8 0.�

No. de

Observaciones314 �322 330 21� 329 294 413 2411 143 585 1823

Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial con datos tomados de diversos autores (ver fuente de datos en las referencias), varios censos y el SIG.Nota: Los resultados mostrados resumen el resultado de regresiones para cada país por separado. El signo “+” significa que el coeficiente es positivo y estadísticamente significativo por lo menos al 10% ; el signo “_” significa que el coeficiente es negativo y estadísticamente significativo por lo menos al 10%. a) Un grupo minoritario se define como “no-Negro”. b) Excluye las variables de años de educación y ocupación. c) Excluye las variables de ocupación. La alfabetización reemplaza los años de educación.

migración también son elevados (superan el �0

por ciento). Cuando se compara con estudios que

reúnen información compatible, los índices más

bajos se observan en Argentina, Bolivia, Hon-

duras y Nicaragua (alrededor de 50 por ciento).

También hay una heterogeneidad importante en-

15


Capítulo 3: Diferencias en el desarrollo humano a lo largo del espacio

El desarrollo humano permite a las personas lle-

var una vida más larga y saludable, educarse y

tener acceso a recursos que aseguran un nivel

de vida digno —como tal, el desarrollo humano

es a la vez el resultado y la meta del proceso

de desarrollo mismo —1. Este capítulo explora la

interacción entre la densidad y los indicadores de

desarrollo humano (niveles de salud, nutrición y

educación) a lo largo de varias dimensiones de

espacio en América Latina. El capítulo presta es-

pecial atención a un debate presente en los cír-

culos de la política social de América Latina, que

gira en torno a las diferencias espaciales de bien-

estar dentro de micro-espacios en áreas urbanas,

a los que llamamos “barrios”, dada su creciente

relevancia en un contexto de alta urbanización.

Nos proponemos explorar aquí las influencias

espaciales en el proceso de desarrollo humano

(y formación del capital humano) entre y dentro

de localidades —en lo que el IDM 2009 denomi-

na “urbanización avanzada” —, para extraer las

implicaciones para las políticas públicas en divi-

siones intra-localidad. Esto está en línea con un

punto focal del debate político social en países

con urbanización avanzada, tal como ocurre en

los Estados Unidos y en los países europeos:

explorar explícitamente —y abordar— tanto las

connotaciones físicas como las sociales.

1 Gran cantidad de estudios han analizado los vínculos entre capital humano y bienestar monetario en América Latina. Ver, por ejemplo, Perry et al (2006), BID (2004), y De Ferranti et el (2003).

tre países en términos de migración reciente (en

los últimos cinco años). Cuando se consideran

criterios comparables, los más altos índices de

migración reciente se observan en Colombia, Re-

pública Dominicana y Honduras (alrededor de 10

a 20 por ciento) y los más bajos se observan en

Argentina y Nicaragua.

Tercero.- La migración es un proceso selectivo.

Los migrantes son típicamente hombres, califica-

dos, blancos o mestizos, sin hijos. Índices relati-

vamente más bajos de migración para las perso-

nas indígenas indican que la división —entendida

como la exclusión histórica de los grupos indíge-

nas— es un obstáculo a la migración.

Cuarto.- La mayoría de las personas migran a las

áreas económicamente adelantadas dentro de su

país, y tienden a hacerlo, con mayor frecuencia, a

las áreas cercanas. Por ejemplo, los hondureños

migran principalmente de regiones pobres a las

áreas prósperas más próximas a su lugar de ori-

gen (por ejemplo, de El Paraíso a Francisco Mora-

zán o de Copán a Cortés).

Las corrientes de migración son menores de lo es-

perable dadas las diferencias de salario existentes.

Por ejemplo, en los estados mexicanos empobre-

cidos de Chiapas, Guerrero y Oaxaca, la migración

neta alcanza el 2-2.5 por ciento para un período

de cinco años, e índices similares se encuentran

para las áreas de bajos ingresos de Chile.

En conjunto, estos hallazgos sugieren que la migra-

ción es un vehículo para el incremento de la densi-

dad económica y el aumento del bienestar en ALC.

No obstante, esas posibilidades se ven limitadas

por el par de barreras de la distancia y la división.

1�


Variaciones espaciales entre países,

regiones y barrios

Hoy en día, las diferencias espaciales dentro de

los países de ALC en los indicadores de desarro-

llo humano siguen siendo elevadas, incluso para

aquellos países que muestran indicadores más fa-

vorables a nivel nacional. A este nivel —aún am-

plio— de agregación, podemos observar que las

diferencias absolutas tienden a ser mayores en

los países con promedios nacionales más bajos.

En la mayoría de los países de América Central y

otros como Brasil, uno puede hallar áreas con in-

dicadores de desarrollo humano comparables con

los promedios nacionales de países con mucho

mejor desempeño. No obstante, incluso en paí-

ses con promedios nacionales muy altos, pueden

aparecer las elevadas diferencias interregionales,

como se observa que ocurre en Panamá, Colom-

bia y México en el alfabetismo; en Chile, Panamá

y Perú en el número de años de escolaridad; en

Argentina y Panamá en el acceso a la cobertura

de salud; en Chile, Brasil y México en el acceso al

agua; y en Chile, Brasil, Colombia y Ecuador en el

acceso a los servicios sanitarios. Las diferencias

tienden a ser mucho mayores en el acceso a los

servicios básicos, especialmente entre las áreas

urbanas y rurales de los países. Esto muestra

que, a pesar de su elevada importancia, muchos

países están lejos de garantizar el acceso equi-

tativo, a lo largo de su espacio, a la totalidad de

su población.

Tasa de alfabetismo entre y al interior de los países de América Latina (personas de 15 a 65 años de edad)

Fuente: Los datos provienen de la encuesta de hogares más reciente de cada país.

17


Fuente: Cálculos del personal del Banco Mundial basados en estimaciones de la encuesta Monin, 2004.

Tasas regionales de malnutrición en Perú, 2004

Las diferencias espaciales dentro de los países, en

los indicadores de salud, se pueden examinar con

investigaciones especializadas en salud y demo-

grafía. En Ecuador y Perú, observamos marcadas

diferencias en índices de desnutrición entre áreas

rurales y urbanas, tanto a lo largo de los depar-

tamentos, como entre departamentos. Desde una

perspectiva de políticas públicas, lo que más in-

teresa es confrontar si las diferencias espaciales

al interior del país aumentan o disminuyen con el

tiempo. Los gobiernos en América Latina luchan,

en su mayoría, por un acceso universal o equitati-

vo de la población a los servicios sociales y por la

igualdad en la mayoría de los indicadores exami-

nados aquí. En la década de 1990, casi la totalidad

de los países extendió el acceso, obteniendo como

respuesta, que gran número de ellos redujera la

dispersión espacial en el mismo período. En la ma-

yoría de los países, para los que se dispone de

datos, hay una tendencia similar hacia la conver-

gencia espacial entre 1990 y 2000 en el acceso al

agua y los servicios sanitarios.

Haciendo abstracción de los límites nacionales,

las áreas con mayor pobreza de ingresos tienden

a exhibir, tanto un promedio más bajo de logros

educativos en la población adulta, como una par-

te menor de la población con cobertura oficial de

salud. En particular, los habitantes de áreas atra-

sadas tienden a tener características personales

y familiares que aumentan sus probabilidades de

abandonar la escuela y de carecer de acceso a la

cobertura de salud.

En una investigación reciente sobre varios paí-

ses de América Latina, Arias, Díaz y Fazio (200�)

18


encuentran que los factores individuales y fami-

liares son buenos predictores de una progresión

educativa exitosa, aunque los efectos espaciales

siguen siendo importantes. Lo más importante

es que la educación tiende a ser transmitida de

padres a hijos, de acuerdo a la preparación y si-

tuación económica de los primeros2. Por ejemplo,

Índices de pobreza (US $2.00 PPA), promedio de educación y acceso a la cobertura de salud.

Años promedio de educación en la región(adultos de 25 a 65 años de edad)

Pobreza y años promedio de educación en Latinoamérica

Tasa

de p

ob

reza

(porc

enta

je d

ebaj

o d

e la

lín

ea d

e U

SD

$2 d

iarios)

una madre de familia que sólo tiene educación

primaria, aumenta el riesgo de abandono escolar

hasta un 1�0 por ciento en Chile y no menos de

Riesgo del abandono escolar: la situación urbana frente a la rural

2 Las variables en educación no fueron explícitamente parte del análisis debido a la falta de datos, de manera que su efecto se capta por las características socioeconómicas familiares que influyen en la capacidad de acceder a escuelas de mejor calidad.

Riesgo de abandono escolar y ámbito:Cambio porcentual en el riesgo comparado con niños en áreas rurales

-45.0-40.0-35.0-30.0-25.0-20.0-15.0-10.0-5.00.0

%

Bra

sil

Rep

.D

om

inic

an

a

Nic

ara

gu

a

El S

alv

ad

or

Co

lom

bia

Ch

ile

19


un �0 por ciento en El Salvador, comparado con

una madre que tiene educación superior. Lo se-

gundo en importancia es el ingreso familiar, cuyo

efecto es, en algunos casos, casi la mitad del de

la educación de los padres.

La inequidad espacial en los recursos afecta, no

solamente a las posibilidades, sino también al in-

centivo para invertir en capital humano. La evi-

dencia del impacto de la calidad escolar en Amé-

rica Latina sugiere que esta es una fuente signi-

ficativa de variación en el retorno a la educación.

Como ejemplo, la investigación de Arias et al.

(2004) para Brasil midió el impacto de la calidad

educativa en el retorno a la escuela por medio

de la variación interestatal e inter-cohortes de la

proporción alumno-docente, —como representa-

ción de la calidad educativa—. Los trabajadores

que fueron educados en Estados con una propor-

ción alumno-docente baja tienen promedios más

elevados de retorno a la educación (en 0.9 puntos

porcentuales por año de escolaridad). Las aulas

con que aglutinan un alto número de alumnos, no

les son extrañas a los niños pobres de América

Latina, especialmente en escuelas rurales o ur-

banas marginales. La proporción alumno-docente

también se correlaciona con otros aspectos clave

del proceso educativo, como: el tiempo de ins-

trucción, los materiales educativos y la formación

y experiencia de los docentes.

Formación del capital humano y efectos de

barrio

Nos abocamos ahora al debate sobre las diferen-

cias espaciales de bienestar en los micro-espa-

cios de las áreas urbanas, conocidos como “ba-

rrios”. Esta discusión ha ido ganando un creciente

interés en el debate de las políticas sociales en

América Latina, reflexiones sobre, cómo el entor-

no contextual, los recursos materiales y las inte-

racciones sociales influyen en las oportunidades y

la movilidad de las familias. El estudio de las ex-

ternalidades en el desarrollo humano también es

importante por otra razón. Arriba señalamos que

el “espacio” es un correlato importante de varios

indicadores del desarrollo humano, no obstante,

hasta ahora no se ha investigado la forma en la

que esas influencias espaciales pueden afectar el

bienestar no monetario de la familia. La litera-

tura sobre el entorno vecinal intenta arrojar luz

precisamente sobre estos mecanismos de trans-

misión.

En un trabajo realizado para ese estudio, Gio-

vagnoli, Arias y Henstchel (2008) examinan el

impacto de los barrios en los niveles de educa-

ción y salud en Bolivia y Perú. Utilizando datos

de encuestas combinados con datos de censos

recientes, los autores examinan ciertos meca-

nismos de transmisión y encuentran indicadores

relativamente fuertes de un efecto causal de la

existencia de personas que son vistas como un

modelo a seguir sobre el abandono escolar en

Bolivia. Incluso teniendo fuertes supuestos sobre

la endogeneidad de la autoselección en los ba-

rrios, la relación estadística entre el espacio y la

probabilidad del abandono escolar sigue siendo

significativa. El traslado de un joven con deter-

minadas características a un barrio, en el que el

índice de abandono escolar es 10 por ciento ma-

yor que el de su barrio original, aumenta en 1 a

3.8 por ciento la probabilidad de que dicho joven

abandone la escuela. Los autores encuentran evi-

20


dencias un tanto más débiles, pero aún así, rela-

tivamente significativas de la importancia de las

externalidades en la educación.

Capítulo 4: Implicaciones de política

El capítulo 2 de este informe considera la forma

en que los modelos espaciales de ingreso de la re-

gión se pueden entender en términos de las “3 D”

—densidad, distancia y división— y el capítulo 3

documenta las grandes diferencias en salud, nu-

trición y educación entre los países en toda la re-

gión. El último capítulo trata la cuestión de cómo

hacer que las políticas públicas se nutran de es-

tos descubrimientos, apuntando a cómo integrar

las regiones atrasadas con las más prósperas del

país.

Las políticas discutidas en este capítulo están

orientadas a promover el crecimiento económico

a largo plazo. La teoría y la experiencia histórica

sugieren que el crecimiento se ve estimulado por

la concentración espacial de la actividad econó-

mica combinada con niveles elevados de capital

humano. De ese modo, las políticas públicas pue-

den alentar el crecimiento, promoviendo el capi-

tal humano y reduciendo la distancia y la división,

que son los dos obstáculos al incremento de la

densidad. Siguiendo los lineamientos del Infor-

me sobre el Desarrollo Mundial 2009, se puede

implementar un enfoque basado en tres pilares,

resumidos en las “3 I”: Instituciones, Infraes-

tructura e Incentivos.

Instituciones se usa aquí en un sentido amplio,

que abarca tanto a: 1) las instituciones que ase-

guran la igualdad de oportunidades en educa-

ción, salud, alimentación y servicios básicos y

2) las instituciones que proveen un marco regu-

lador, como derechos de propiedad, regímenes

de tenencia de la tierra, y ordenanzas sobre el

transporte y el desarrollo urbano. Garantizar que

las instituciones sean espacialmente ciegas de-

bería ser el principal enfoque para la mayoría de

los países. En términos de: educación, salud, ali-

mentación y servicios básicos, tales como, agua,

sanitarios y electricidad, “espacialmente ciego”,

implica igual acceso para todas las personas del

país, sin importar su ubicación.

Infraestructura se refiere a políticas espacialmen-

te conectivas destinadas a vincular lugares y mer-

cados. Los mejores ejemplos son las carreteras y

las vías férreas entre regiones que promueven el

comercio y el mejoramiento de las tecnologías de

la información y la comunicación, para estimular

la circulación de ideas. Estas políticas deberían

complementar el enfoque en las instituciones de

los países en que las áreas atrasadas tienen gran

número de pobres y pocos impedimentos para la

movilidad.

Incentivos se refiere a políticas espacialmente

enfocadas para estimular el crecimiento econó-

mico en áreas atrasadas, como los subsidios a

la inversión, rebajas impositivas, regulaciones

al uso de suelo, desarrollo de la infraestructura

local y reformas dirigidas al clima de inversión,

como regulaciones especiales para zonas de pro-

cesamiento de la exportación. Esta perspectiva

se puede usar en conjunto con el enfoque en las

instituciones y la infraestructura en los países

fragmentados por divisiones lingüísticas, políti-

21


cas, religiosas o étnicas, que hacen que algunas

áreas sean particularmente susceptibles de sufrir

debido a fallas de coordinación y trampas de po-

breza.

¿Por qué el enfoque en Instituciones,

Infraestructura e Incentivos?

Este informe ha debatido cómo la experiencia

de los países en el mundo ha demostrado que el

crecimiento y el desarrollo ocurren por medio de

un proceso de concentración de la actividad eco-

nómica y la población, a medida que las perso-

nas se trasladan de áreas, en las que estuvieron

ubicadas debido a circunstancias históricas, hacia

las áreas favorecidas por el mercado. También ha

considerado los patrones actuales de ingreso y

pobreza en la región y mostrado cómo las áreas

económicamente prósperas, en los países de la

región, tienen una elevada densidad de pobla-

ción, una baja distancia económica de las ciuda-

des, y bajos niveles de división etno-lingüística.

Dado que la migración desde las áreas atrasadas

hacia las áreas prósperas ha sido un componente

crucial del desarrollo en las historias exitosas del

mundo, —en los Estados Unidos, en Europa, en

la China, y en todas partes— el objetivo clave

de los gobiernos de cualquier país que enfrentan

desigualdades geográficas que afectan el bien-

estar, debería consistir en no poner obstáculos

a ese proceso. El principal objetivo de las políti-

cas públicas debería ser el desarrollo del capital

humano y de los activos móviles, de tal manera

que ayuden a las personas a migrar a lugares

con mejores oportunidades económicas. Esto se

puede lograr garantizando el acceso equitativo a

los servicios básicos, tales como: la educación, la

salud, el agua y los sanitarios, por ejemplo,— sin

importar la ubicación—. Estimular esas “institu-

ciones espacialmente ciegas” corresponde a ga-

rantizar la igualdad de oportunidades.

En los países con grandes áreas atrasadas, que

presentan alta densidad de población, puede ser

necesario llevar adelante esfuerzos adicionales

para conectarlas con áreas prósperas. El aislamien-

to, respecto de los mercados de lugares más diná-

micos del país, reduce el bienestar, ya que tanto

trabajadores como productores tienen posibilidades

limitadas para ofrecer su trabajo y sus productos.

En estos casos, lo que mejorará el bienestar del

consumidor, así como la eficiencia productiva, será

la infraestructura y otras inversiones que conecten

las áreas periféricas con los mercados.

Finalmente, en un tercer caso, los países que en-

frentan profundas divisiones, debido, por ejemplo,

a la heterogeneidad etno-lingüística o religiosa, la

combinación de políticas espacialmente ciegas y

espacialmente conectivas puede ser insuficiente.

En esos casos, puede ser necesario complementar

las instituciones y la infraestructura con incentivos

espacialmente orientados, de modo que se estimu-

le la producción económica en áreas atrasadas.

Este informe recomienda prudencia en el uso de

incentivos espacialmente orientados. Esta pos-

tura surge de los resultados ambiguos de tales

políticas. En los casos en que las intervenciones

dirigidas a territorios específicos han sido exito-

sas, éstas han ido acompañadas de políticas que

promueven tanto las instituciones espacialmente

ciegas (es decir, que garantizan la igualdad de

oportunidades) como de políticas espacialmente

conectivas.

22


Si no se establece una base sólida de institucio-

nes comunes en todo el país e infraestructura

conectiva, los incentivos territoriales difícilmente

tendrán éxito.

Desigualdad total y desigualdad espacial en

América Latina y el Caribe

En ocasiones, aquellos que formulan las políti-

cas públicas han considerado reducir la desigual-

dad espacial del ingreso como un objetivo en sí

mismo, lo que a su vez se presenta, en parte,

como respuesta al nivel históricamente elevado

de desigualdad en la región.3 Podemos cuantifi-

car la “desigualad espacial” en el ingreso, como

desigualdad de ingreso entre subregiones de un

país. La desigualdad total en el ingreso es igual

a la suma de la desigualdad, tanto al interior de

las regiones como a la espacial.4;esta última re-

presenta sólo una minoría de la desigualdad to-

tal del ingreso en la mayoría de los países; ya

que asciende a menos del diez por ciento de la

desigualdad total del ingreso en todos los paí-

ses, excepto cuatro: El Salvador, Haití, Honduras

y Perú. La restante desigualdad del ingreso está

representada por la desigualdad al interior de las

subregiones en cada país. Esto sugiere que el

margen para reducir la desigualdad total bajando

la espacial es limitado.

Desigualdad de oportunidades en América

Latina y el Caribe

En lugar de intentar encarar la desigualdad es-

pacial en aspectos determinados por los esfuer-

zos individuales (“resultados”) como el ingreso,

un enfoque con implicaciones directas de política

es reducir la desigualdad de oportunidades; dado

que gran parte de ésta se relaciona con el espacio

puede ser necesario dirigir las inversiones a las

áreas desfavorecidas, y así revertir la situación.

Enfocar esfuerzos para reducir la desigualdad de

oportunidades es atractivo por varias razones.

Generalmente hay un consenso social más fuerte

en torno al ideal de igualdad de oportunidades,

que en torno a la igualdad de resultados. La meta

de mayor igualdad de oportunidades es nivelar el

campo de juego para que circunstancias, como:

el género, la etnia, el lugar de nacimiento y el

trasfondo familiar, que están fuera del control

del individuo, no influyan en las oportunidades

de vida de la persona. Las estimaciones cuanti-

tativas, llevadas a cabo en un estudio reciente,

sugieren que, entre la mitad y un cuarto de la

desigualdad económica total, en un país típico de

ALC, se debe a la desigualdad de oportunidades.

Por otra parte, la desigualdad de oportunidades,

medida en términos del acceso que tiene un niño

a la educación, la electricidad, el agua y los ser-

vicios sanitarios, es extremadamente alta en mu-

chos países de la región.5

La desigualdad en el acceso a la infraestructura:

agua, servicios sanitarios y electricidad está fuer-

temente determinada por la ubicación. Aunque

en el capítulo tercero este trabajo muestra que

la desigualdad de resultados económicos no está

principalmente asociada con el lugar (en términos

de subregión nacional), la desigualdad de opor-

tunidades es mayormente consecuencia del lugar

donde vive el niño, principalmente debido a las 3 Ver López y Perry, 2008.4 A diferencia del índice Gini, el índice general Theil se puede

descomponer entre los componentes entre y dentro. 5 Paes de Barros et al. (2008)

23


diferencias determinadas por la división entre lo

rural y lo urbano. Si bien la desigualdad espacial

de los resultados económicos es baja en relación

a la desigualdad total, la desigualdad espacial de

oportunidades es muy importante. En muchos

países, el acceso de los niños, que viven en zonas

rurales, a la infraestructura y los servicios básicos

es insuficiente y la consecuencia es que serán en

el futuro, adultos con desventajas.

Es importante reconocer que lograr la igualdad

de oportunidades necesariamente requerirá de

grandes inversiones en salud, educación y servi-

cios básicos en áreas que actualmente son desfa-

vorecidas. Aunque los modelos varían en muchos

países, el gasto público por persona en salud,

educación y servicios básicos es mucho mayor en

las áreas urbanas centrales que en las zonas más

alejadas. Conseguir simplemente la igualdad de

gasto en estos sectores, sobre una base por per-

sona, significaría, por lo general, el incremento

de recursos destinados a las áreas más alejadas.

Es probable que éste sea el caso con servicios pú-

blicos, como: el agua, los sanitarios y la electri-

cidad; no obstante, un alto nivel de gasto (sobre

una base per capita) para lograr la igualdad de

oportunidades en esas áreas se puede justificar a

la luz de que en otros aspectos del gasto público,

las áreas más alejadas a menudo sufren muchas

desventajas.

Corresponde hacer otras dos consideraciones

adicionales sobre las políticas que encaran la in-

equidad de oportunidades. Primero, el paquete

de oportunidades que se consideran esenciales,

necesariamente varía según el nivel de desarro-

llo del país. La decisión sobre qué oportunidades

son asequibles y deseables, para un país en par-

ticular, la debe tomar la sociedad en cuestión.

Segundo, la tecnología para proveer igualdad en

una oportunidad dada, con frecuencia varía a lo

largo del espacio; por ejemplo, el acceso a la sa-

lud básica en un área urbana, probablemente lo

provea un gran hospital, mientras que en un área

rural alejada lo haga una clínica.

Instituciones

La expresión “instituciones” abarca una diversi-

dad de políticas regulatorias, universales y es-

pacialmente ciegas. Un aspecto clave de muchas

políticas en esta categoría es que se centran en

mejorar las habilidades y la salud, que son de

provecho en cualquier lugar en dónde se viva.

Así, cuando las personas se trasladan desde

aquellas áreas no favorecidas por los mercados

a las áreas prósperas con mejores oportunida-

des, ya poseen activos de capital humano trans-

feribles que pueden llevar consigo. Este enfoque

cuadra bien con un énfasis general en la igualdad

de oportunidades.

Un tipo de programa muy popular y altamente

eficaz, aplicado en varios países en esta catego-

ría es la transferencia condicionada de efectivo.

Estos programas transfieren efectivo a cambio de

asistencia a la escuela, controles sistemáticos de

salud y otros aspectos relacionados con el bien-

estar. De esa manera no solamente se provee a

la familia de un ingreso, sino también se asegura

que tenga las condiciones necesarias para asegu-

rarse a sí misma los recursos económicos en el

futuro. En Brasil, por ejemplo, Bolsa Familia ha

mejorado los niveles de educación y salud de mu-

24


chos habitantes de escasos recursos y de manera

similar, Oportunidades en México ha estimulado

la asistencia a la escuela y mejorado la salud de

muchos mexicanos pobres.

Un mecanismo diferente que puede contribuir

potencialmente a las instituciones espacialmen-

te ciegas en ALC es la descentralización, ya que

puede mejorar la provisión de servicios por medio

de dos canales. Primero, a los gobiernos descen-

tralizados se les puede exigir mayor responsa-

bilidad porque los ciudadanos pueden ejercer la

“salida” y la “voz”* con más efectividad. Segundo,

los gobiernos locales tienen más información y

en consecuencia están en mejores condiciones

de garantizar una mejor provisión. No obstante,

las ventajas de la información a nivel local deben

ser evaluadas a la luz de las economías de esca-

la y de las externalidades positivas perdidas, en

comparación con la provisión a gran escala de los

gobiernos centrales.

Infraestructura

La expresión “infraestructura” abarca una va-

riedad de políticas espacialmente conectivas. El

propósito de tales políticas es promover el cre-

cimiento económico en áreas actualmente atra-

sadas vinculándolas con las áreas prósperas. El

acento en tales políticas viene de la observación

de que la integración —medida en términos de

distancia económica— es una clave determinante

del éxito económico de un área.

Un ejemplo fundamental de políticas espacial-

mente conectivas es el mejoramiento de la red

de carreteras interregionales. En Brasil, las me-

joras en la red de carreteras entre las décadas de

1950 y 1980 redujeron los costos de transporte y

logística. Pero la mayoría de las ganancias econó-

micas se acumularon en el centro oeste con sólo

mínimas ganancias para el atrasado noreste en

un momento en que su parte en la red nacional

aumentó de un 15 a un 25 por ciento. Aun así,

esas inversiones acercaron la densidad económi-

ca al atrasado noreste.

Incentivos

La expresión “incentivos” se refiere a programas

territoriales destinados a promover el crecimien-

to económico en áreas atrasadas. Incentivos de

área, populares en países en desarrollo han pro-

ducido resultados mezclados. En Brasil, donde

la meta ha sido atraer industrias “dinámicas” a

las regiones más atrasadas del norte y noreste

proveyendo incentivos fiscales, el gasto alcanzó

de los 3 a los 4 mil millones de dólares por año.

Una reciente evaluación de impacto muestra que

la asignación de esos “fondos constitucionales”

efectivamente indujo la entrada de algunos es-

tablecimientos industriales a las áreas atrasadas

—pero los incentivos no fueron lo suficientemente

atractivos para las industrias verticalmente inte-

gradas� —. Entre 1970 y 1980 el gobierno mexi-

cano utilizó incentivos fiscales para promover el

desarrollo económico fuera de las tres principales

aglomeraciones urbanas. Las firmas que se es-

* Del libro Exit, Voice, and Loyalty, 1970, (Salida, voz y lealtad, FCE, 1992) del sociólogo norteamericano O. Albert Hirschman. (Nota del traductor)

� Carvalho, Lall, y Tummins (2008). Los fondos constitucionales se crearon en 1989 para financiar las actividades económicas en las regiones del norte y noreste.

25


tablecieran fuera de esas tres grandes ciudades,

estaban en condiciones de obtener una reducción

del 50 al 100 por ciento en tasas de importación

e impuestos al ingreso, las ventas y las ganancias

de capital, lo mismo que a la depreciación acele-

rada y a bajos índices de interés. Su impacto en

la descentralización económica fue insignificante,

debido a que las tasas de importación sobre la

materia prima y los bienes de capital eran bajos

desde un principio, de modo que las reducciones

no tuvieron efecto sobre las decisiones de empla-

zamiento, ni sobre los ingresos perdidos.7

¿Cómo se adaptan los Programas de Desarrollo

Territorial al Esquema de las “3 D” y las “3 I”?

Los programas de desarrollo territorial (PDT) se

han popularizado en muchos países de América

Latina y el Caribe. Típicamente consisten en una

variedad de programas en diversos sectores. Den-

tro de tales programas, en ciertas ocasiones, los

gobiernos han puesto el acento para la generación

de ingresos en territorios seleccionados. Dada la

experiencia mezclada con esos programas, el en-

foque preferido es que los programas de desarrollo

territorial acentúen, en primer lugar, las inversio-

nes en instituciones espacialmente ciegas —inclu-

yendo los servicios básicos— y complementen ese

enfoque con infraestructura espacialmente conec-

tiva para áreas de alta densidad, con una gran po-

blación pobre. Los programas para la generación

de ingresos en territorios específicos sólo deberían

utilizarse en el caso más limitado de áreas que

sufren grandes problemas de división.

Más específicamente, esta prescripción sugiere

que un programa de desarrollo territorial debe-

ría centrarse primero, en mejorar el acceso a la

educación, la salud, y los servicios básicos como

agua y electricidad. En áreas pobres, densamen-

te pobladas, un PDT también debería mejorar las

carreteras y la infraestructura de comunicación,

para acercar el contacto con áreas prósperas.

El énfasis en la conectividad proviene de la ob-

servación de que las áreas alejadas no pueden

prosperar en el aislamiento. Su éxito económico

requiere lazos con la economía regional y nacio-

nal a mayor escala.

Vale la pena observar que las dos primeras metas

de política sugeridas aquí para los programas de

desarrollo territorial —conectar áreas alejadas por

medio de la infraestructura y aumentar el capital

humano por medio de grandes inversiones en edu-

cación, salud y servicios básicos— ocupan un lugar

importante en el Informe sobre el Desarrollo Mun-

dial 2008, Agricultura para el Desarrollo. Aunque

los temas de los IDM de los años 2008 y 2009 son

muy diferentes, comparten éstos, dos temas, re-

conociendo ambos que el mejoramiento del capital

humano transferible y la conexión de áreas aleja-

das son objetivos de política pública, esenciales.

Una Institución clave para América Latina y

el Caribe: La administración de la tierra

La administración de la tierra juega un papel fa-

cilitador importante en el desarrollo espacial de

los países, regiones subnacionales, ciudades y

barrios. La densidad en la actividad urbana lleva

a incrementar la demanda de tierra y a elevar el

precio de la misma debido al retorno económico

más elevado, asociado con las aglomeraciones 7 Banco Mundial (1977) y Scott (1982).

2�


espaciales en el corazón de los centros urba-

nos. El gradiente de renta por la tierra para casi

todo centro urbano en crecimiento es el mismo

—precios más elevados en el centro que decre-

cen en función de la distancia y la disminución

de la densidad—. Esta constante general impli-

ca la necesidad de contar con instituciones que

regulen la tierra en los centros urbanos y den

lugar a estos usos densos y de alto valor. Estas

instituciones incluyen: 1) derechos de propiedad

claros y reglas de juego justas y transparentes

para los mercados inmobiliarios; 2) sistemas de

información sobre los registros de tierras sólidos

que provean información a los participantes del

mercado; 3) disponibilidad para la adquisición

pública que asegure la provisión de tierras y des-

aliente la tenencia especulativa de éstas; y 4) un

régimen impositivo basado en el valor de la pro-

piedad que estimule el uso intensivo y financie la

infraestructura pública en apoyo de la inversión

privada. La transparencia del gobierno en el ma-

nejo de la tierra es fundamental para evitar la

especulación inmobiliaria en el desarrollo de la

tierra urbana.

Este libro fue impreso por LEDEL SAC

en Lima/Perú en junio de 2009

pa

ra a mérica latina

Nancy Elmore /Una Nueva Geografi a / OT 9713 / Barniz UV mate/ Lomo confi rmar 128 pp Bond 90 gr 0.9 cm / Medida 47,9 x 28 cm

BANCO MUNDIALBANCO MUNDIAL

Una nueva geografía económica para América Latina y el Caribe, un volumen especial

del Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009, examina la distribución geográfi ca del crecimiento económico en la región. El libro presenta un atlas

con mapas individuales para cada país, mostrando el ingreso a nivel local para toda la región y

revelando cómo la geografía económica está replanteando los objetivos de desarrollo. Algunos

puntos clave abordados en el libro son el cómo reducir las desigualdades al interior de los países en salud, nutrición y educación, así como el papel

de las “3 D” —densidad, distancia y división— en el por qué de la variabilidad geográfi ca del ingreso al

interior de los países.

Este libro será de gran interés para todas las personas encargadas del diseño de políticas

públicas, en particular, estrategias de reducción de pobreza y desarrollo urbano-rural, y las políticas de

desarrollo en infraestructura de transporte.

resumen

y el caribe

la nueva geografia cart tarea - world...

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