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EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICODEL SISTEMA DE OTORGAMIENTO

(CATASTRO MINERO) DE COLOMBIA

Valencia (España), Julio 2010

REPÚBLICA DE COLOMBIA

Ministerio de Minas y Energía

Enrique Ortega Gironés

(Consultor)

INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA

(INGEOMINAS)

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO DEL

SISTEMA DE OTORGAMIENTO


Enrique Ortega Gironés (Consultor) Julio 2011 Página 2

TABLA DE CONTENIDO

SIGLAS Y ACRÓNIMOS ............................................................................................... 3

1.- RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................... 4

2.- ANTECEDENTES .................................................................................................... 10

3.- INFRAESTRUCTURA CARTOGRÁFICA Y GEODÉSICA ................................. 12

4.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL ............................. 18

4.1.- BASES CONCEPTUALES ............................................................................... 18

4.2.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ACTUAL .................................... 18

4.2.1.- Organización General .............................................................................................. 19

4.2.2.-Organización especifica responsable de actividades catastrales ............................... 21

4.3. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS Y HUMANAS ......... 24

5.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA LEGAL ................................................................ 26

6.- EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LOS TÍTULOS MINEROS ............. 33

7.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ...................................................... 37

7.1.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CATASTRALES .................. 37

7.2.- OTROS PROCEDIMIENTOS ........................................................................... 39

8.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA CATASTRAL INFORMATIZADO ................... 43

8.1.- DESCRIPCIÓN GENERAL .............................................................................. 43

8.2.- PRINCIPALES DEFECTOS Y FALENCIAS .................................................. 43

8.3.- CONCLUSIONES ............................................................................................. 49

9.- SITUACIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL ........................................... 51

10.- PLAN DE ACTUACIÓN PROPUESTO ................................................................ 58

ANEXO I ........................................................................................................................ 63

ANEXO II ...................................................................................................................... 66


(INGEOMINAS)






SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CMC Catastro Minero de Colombia

GPS Global Positioning System

IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi

INGEOMINAS Instituto Colombiano de Geología y Minería

IPM Instituciones Públicas Mineras

ITRF International Terrestrial Reference Frame

PIB Producto Interior Bruto

SIG Sistema de Información Geográfica

TDR Términos de Referencia

TM Tranverse Mercator

UC Unidad Catastral

WGS World Geodetic System


(INGEOMINAS)






1.- RESUMEN EJECUTIVO

Enrique Ortega, consultor del Banco Mundial y experto en Catastro Minero, ha visitado

Colombia entre el 19 de Junio y el 1 de Julio de 2011 para llevar a cabo el estudio

denominado “Evaluación y Diagnóstico del Sistema de Otorgamiento (Catastro

Minero) de Colombia", trabajando en estrecha colaboración con el Instituto Colombiano

de geología y Minería (INGEOMINAS) y con el Ministerio de Minas y Energía. El

objetivo principal de la misión ha sido diagnosticar la metodología del sistema de

otorgamiento (solicitud, concesión y administración) de títulos mineros y el estado del

sistema informático utilizado. Las conclusiones obtenidas han servido como base para

la elaboración de un plan de acción detallado, focalizado en corregir las deficiencias

identificadas y proponer las medidas de refuerzo necesarias para que el Catastro Minero

pueda estar operando a la mayor brevedad en conformidad con lo que se consideran las

mejores prácticas internacionales. De acuerdo con los Términos de Referencia (TOR)

del trabajo de consultoría, el diagnóstico se ha dirigido (pero no se ha restringido) a la

evaluación de los siguientes aspectos:

- Evaluar el sistema de catastro existente en Colombia en comparación con otros

sistemas utilizados en el mundo y especialmente en Iberoamérica.

- Evaluar la capacidad institucional, el marco legal - reglamentario y las

normativas que rigen la concesión y la gestión de los títulos mineros.

- Proponer la metodología para el diseño y desarrollo de un nuevo sistema

catastral informatizado basado en tecnología web, incluyendo el sistema de

codificación adecuado.

- Sugerir las características técnicas de los equipos requeridos y de los métodos de

comunicación exigidos para el correcto funcionamiento del nuevo sistema de

catastro.

- Evaluar la situación de la organización institucional actual, incluyendo los

recursos humanos y sus necesidades de formación para la adecuada gestión del

nuevo catastro minero.

- Proponer la estrategia de implementación del nuevo catastro minero, incluyendo

los costos necesarios, el plan de migración al nuevo sistema y su calendario de

ejecución.

El Consultor desearía recordar que este documento constituye meramente un informe de

diagnóstico. De acuerdo con este contenido, se ponen de relieve las debilidades del

sistema actual, señalando los aspectos más relevantes y recomendando las soluciones

que parecen más adecuadas de acuerdo a las necesidades de la industria minera, las

particularidades del sector en Colombia y las mejores prácticas internacionales. Estas

recomendaciones no significan una simple transferencia de la experiencia de otros

países hacia Colombia, ya que las soluciones adoptadas en un país no pueden ser

directamente exportadas a otro país. En realidad, sólo los principios generales de gestión

catastral (por ejemplo, la transparencia, la objetividad y la ausencia de discreción)


(INGEOMINAS)






pueden considerarse como universalmente válidos, y aun así su aplicación práctica

debe ser cuidadosamente adaptada a las peculiaridades y circunstancias de cada país.

Por lo tanto, el presente informe debe ser entendido como una evaluación del sistema

catastral Colombia (su organización, sus procedimientos y su infraestructura), y no

como un examen del equipo responsable de su gestión. En consecuencia, todos los

calificativos incluidos en el informe están relacionados con el sistema y con los

procedimientos catastrales en sí mismos. El diagnóstico se ha centrado también en las

actividades que deben desarrollarse para implementar en Colombia un nuevo catastro

minero fiable, transparente, moderno y computarizado. Teniendo en cuenta que el

proceso de informatización está estrechamente ligado con cuestiones jurídicas,

organizativas y administrativas, el informe ha intentado también profundizar en los

aspectos relevantes de estos mismos temas.

El trabajo fue desarrollado en Bogotá con la participación de dos representantes del

Banco Mundial (Paulo de Sa, Director de la División de Petróleo, Gas y Minas, y

Daniele Laporta, especialista sénior en minería). Durante la misión, el Consultor se ha

reunido con autoridades y funcionarios de todas las dependencias vinculadas con el

otorgamiento de títulos mineros dentro del Ministerio de Minas y Energía,

INGEOMINAS y otros organismos relacionados (una lista detallada de las autoridades

contactadas figura en el Anexo I). El Consultor y el Banco Mundial desean expresar su

agradecimiento por la excelente cooperación recibida por parte de todas las autoridades

y funcionarios del gobierno colombiano y aprovechar esta oportunidad para agradecer a

todos su asistencia y hospitalidad durante su estancia en Colombia. De una manera

especial es necesario mencionar el agradecimiento hacia el Dr. Carlos Rodado Noriega

(Ministro de Minas y Energía), el Dr. Tomás González Estrada (Vice-Ministro de Minas

y Energía), el Dr. Oscar Paredes (Director General de INGEOMINAS), la Dra. Cristina

Rueda Londoño (Secretaria General de INGEOMINAS), el Dr. Julio Rojo (Coordinador

del Registro Minero) y al Dr. Vladimir Chamat (Dirección de Minas).

Conclusiones fundamentales y recomendaciones del Informe Diagnóstico

La situación catastral actual de Colombia es complicada y las consecuencias que de ella

se derivan pueden afectar muy gravemente al presente y al futuro del sector minero

colombiano. Por ello, es necesaria la adopción de medidas urgentes y enérgicas. De

acuerdo con el diagnóstico realizado y con el apoyo de la experiencia internacional, se

recomienda adoptar las medidas que se exponen a continuación:

Continuar y mejorar las actividades en curso (“Plan de Choque”) para sanear la

situación catastral actual y tramitar el trabajo acumulado. Eventualmente, la

culminación de este plan puede implicar la extensión de la moratoria actual.

Transferir la información gráfica catastral a la base cartográfica MAGNA-

SIRGAS, haciéndola compatible con los productos cartográficos de otros

ministerios y entidades oficiales colombianas.

Revisión institucional de las responsabilidades ligadas a la gestión de los títulos

mineros, incluyendo la reorganización de INGEOMINAS y también


(INGEOMINAS)






estableciendo sus responsabilidades exclusivas y centralizadas para dicha

gestión.

Revisión de los textos legales, introduciendo los principios institucionales y

técnicos para el establecimiento de un catastro minero moderno y eficiente. Las

enmiendas realizadas deben además servir de base para la redacción y

aprobación de un reglamento catastral.

Tomando como base el nuevo reglamento, desarrollar los nuevos

procedimientos catastrales.

Sobre la base de estos nuevos procedimientos, desarrollar un nuevo sistema

catastral informatizado que sustituya el actual CMC. Para evitar errores pasados,

la implementación del nuevo sistema no debe ser realizada hasta que el

aplicativo esté completamente verificado en su funcionalidad, operatividad e

inviolabilidad, al mismo tiempo que se tiene la completa seguridad sobre el nivel

de saneamiento de la base de datos.

Desde el punto de vista operativo, todas las actividades enumeradas anteriormente no

pueden ser desarrolladas simultáneamente y requieren de una implementación

secuencial. Además, debe tenerse en cuenta que algunas de las soluciones propuestas no

pueden ser aplicadas de una forma rápida o inmediata y necesitan varios meses para su

implementación. No obstante, en el momento actual concurren una serie de

circunstancias favorables, realmente excepcionales, que pueden facilitar la

implementación de los cambios requeridos, como son:

- La vigencia de la Ley de Facultades Extraordinarias, que expira el 4 de

Noviembre de 2011 y que autoriza al Gobierno para realizar cambios

institucionales.

- La obligatoriedad (impuesta por la Corte Constitucional) de modificar el Código

Minero antes de dos años.

- La caducidad el 31 de diciembre del presente año de la cesión de

responsabilidades (aunque estrictamente, ésta puede ser retirada por el

Ministerio de Minas y Energía en cualquier momento) sobre la gestión de los

títulos mineros.

Estas circunstancias configuran una situación extremadamente favorable para la

implementación de los cambios requeridos, que en cualquier caso deben hacer frente a

una problemática contradictoria:

a) Por una parte, la actual moratoria catastral no puede prolongarse hasta la

culminación de todos los cambios y reformas propuestas, ya que ello conllevaría

innegables impactos negativos en el sector minero. Por lo tanto, sería

aconsejable que el catastro minero pudiese reiniciar sus actividades a la mayor

brevedad, tan pronto como el “Plan de Choque” hubiese sido satisfactoriamente

completado.


(INGEOMINAS)






b) Por otra parte, la ejecución de este “Plan de Choque”, si no está acompañada de

los cambios propuestos (especialmente en los procedimientos catastrales y en el

sistema informático actual), no representa una solución duradera, ya que los

mismos problemas existentes en la actualidad se reproducirían unas semanas o

meses después de la reapertura catastral.

Para hacer frente a esta situación y poder compatibilizar la implementación de las

reformas necesarias con la rápida reiniciación de la actividad catastral, se propone el

desdoblamiento de las actividades enumeradas anteriormente en un plan de acción

progresivo cuyo desarrollo tendría lugar en tres fases. Esta estrategia podría permitir, en

un plazo relativamente breve, implementar soluciones operativas a la caótica situación

actual, introduciendo las herramientas necesarias para que los problemas actuales no se

viesen inmediatamente reproducidos. Paralelamente y de forma simultánea, se podrían

elaborar las bases del nuevo catastro, fundamentado sobre bases conceptuales

completamente diferentes a las actuales. Los detalles, actividades y objetivos de este

plan secuencial se describen a continuación:

Fase 1:

Tendría como objetivo mejorar los procedimientos catastrales, corrigiendo los

errores detectados, pero dentro del marco legal actualmente en vigor y sin

esperar a la aprobación de las enmiendas propuestas. El sistema catastral

informatizado actual (CMC), debería ser igualmente modificado y adaptado a los

nuevos procedimientos, incluyendo también la unificación de las bases

cartográficas y transfiriendo los polígonos catastrales al sistema MAGNA -

SIRGAS. Entre los cambios a introducir en los procedimientos actuales se

recomienda suprimir la radicación «on line» (al menos, de forma transitoria),

introducir garantías documentales al proceso de radicación mediante la

introducción de libros de registro y los certificados de radicación, e introducir

controles para garantizar que las solicitudes serán evaluadas siguiendo el orden

de radicación. Además, en paralelo con la introducción de estos cambios en los

procedimientos, se debería:

- Continuar la ejecución del “Plan de Choque”.

- Introducir los cambios institucionales requeridos, estableciendo un

catastro minero completamente independiente de las actividades de

fiscalización y unificando las responsabilidades de fiscalización catastral

(es decir, retirar a las delegaciones departamentales sus atribuciones

actuales).

- Activar el cobro urgente de las cantidades correspondientes al canon

superficiario que están pendientes de pago (aproximadamente, 54

millones de US $).

Puede estimarse que el reinicio de la actividad catastral, una vez establecidos

todos los cambios propuestos, podría tener lugar en el plazo aproximado de 6

meses.


(INGEOMINAS)






Fase 2:

Se desarrollaría de forma sincrónica con la Fase 1 y tendría como objetivo

iniciar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, que en esta etapa

inicial estaría también basado en el sistema legal actualmente en vigor, lo cual

permitiría también iniciar de inmediato su desarrollo, sin esperar a la aprobación

de las enmiendas propuestas. Una vez realizadas las verificaciones y pruebas de

funcionalidad correspondientes (durante varios meses el nuevo sistema deberá

correr en paralelo con el sistema actual), se estima que se podría iniciar su

utilización (abandonando definitivamente el CMC) en un plazo aproximado de

12 meses.

Fase 3:

Esta tercera fase se desarrollaría a continuación de la fase dos, aunque podría

solaparse parcialmente con ella en función de la fecha de aprobación de las

reformas legales propuestas (incluyendo el nuevo reglamento) y de la

disponibilidad de los nuevos procedimientos catastrales. Tendría como objetivo

completar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, adaptando el

aplicativo previamente desarrollado durante la Fase 2 al nuevo esquema legal.

En función de las previsiones incluidas en las cláusulas transitorias, antes del

inicio de la tercera fase podría incluir la transformación de los títulos mineros en

vigor y la reformulación de las solicitudes pendientes de otorgamiento, según las

nuevas reglas catastrales.

Es importante señalar que en el desarrollo del plan propuesto existen dos fechas críticas

que condicionan su desarrollo. En primer lugar, la fecha de culminación del “Plan de

Choque”, ya que será imposible reabrir el catastro sin que la depuración de la

información catastral haya sido completamente saneada. Y en segundo lugar, la

aprobación de las reformas propuestas en el Código Minero, ya que sin estos cambios

legales, será igualmente imposible preparar el reglamento catastral, los nuevos

procedimientos y programar el nuevo aplicativo catastral informatizado. Una supuesta

aprobación temprana de las reformas legales podría permitir acortar la duración del plan

de trabajo detallado para la tercera fase.

También, como una variante de la planificación sugerida, podría pensarse que la

reforma legal tuviera lugar en dos fases, tramitando en primer lugar la reforma del

artículo 65 de la Ley (“El área para explorar y explotar terrenos de cualquier clase y

ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada por un

polígono de cualquier forma y orientación”), de forma que la implementación de la

Cuadrícula Catastral pudiese ser ya abordada durante la primera fase.

Para la ejecución del plan de trabajo propuesto, las actividades que podrían ser apoyadas

por el Banco Mundial mediante el soporte económico de la donación SFLAC serían las

siguientes:


(INGEOMINAS)






- Apoyo a la selección del consultor responsable del diseño, desarrollo e

implementación del nuevo sistema catastral informatizado (véase TDR en

Anexo II).

- Ayuda para la revisión de los nuevos procedimientos catastrales basados en el

cuadro legal en vigor.

- Apoyo para la revisión de las modificaciones a introducir en el CMC.

- Ayuda para la revisión de las modificaciones propuestas para reformar los textos

legales.

- Apoyo para la revisión de los cambios a introduje en la reorganización

institucional.

- En caso de considerarse necesario, ayuda para la implementación catastral de un

nuevo algoritmo de transformación entre las coordenadas del sistema de

referencia “datum” de Bogotá al sistema MAGNA - SIRGAS.


(INGEOMINAS)






2.- ANTECEDENTES

La experiencia internacional pone de manifiesto que las inversiones son atraídas hacia el

sector minero gracias a la disponibilidad de una política clara, coherente, transparente y

estable, dentro de un marco regulatorio eficiente. Para ello (además de otros elementos;

se puede decir que el catastro es una condición necesaria pero no suficiente), es

indispensable la disponibilidad de un sistema eficiente y confiable para la obtención y

mantenimiento de los títulos mineros. Durante los últimos 25 años muchos países,

particularmente en Hispanoamérica, África y Asia, han llevado a cabo reformas legales

e institucionales, que en algunos casos han producido resultados espectaculares como

por ejemplo, en Argentina (ver Figura 1), Chile, Ghana, Madagascar, Perú y Tanzania.

Y en todos ellos, la implementación de un nuevo sistema catastral ha jugado un papel

preponderante.

Figura 1

Puede decirse por lo tanto, que desde una perspectiva institucional, el Catastro Minero

representa (como sistema de gestión para acceder a los recursos minerales), un factor

clave e indispensable para el desarrollo del sector, ya que mediante la aplicación de

procedimientos no discrecionales contribuye a garantizar la transparencia en la

concesión de derechos mineros, a aumentar la seguridad de los títulos, a reducir las

prácticas especulativas y la corrupción, y por todo ello, a aumentar el atractivo para las

inversiones. La experiencia práctica demuestra que hay una relación muy estrecha entre

la discreción y la corrupción, y por lo tanto también con la inseguridad de la propiedad

minera y con la disminución del atractivo.

A la fecha de hoy, a Colombia se le presenta una gran oportunidad para alcanzar un

mayor desarrollo de su sector minero, tanto a medio como largo plazo. Su atractivo

clima de inversión, su régimen fiscal, su base legal y el inicio de las subastas de

concesiones mineras le han convertido en un importante destino de la minería mundial

para inversores extranjeros. Así, se ha contabilizado que las inversiones extranjeras

0

20

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60

80

100

120

140

INVERSIONES EN EL SECTOR MINERO (Millones de $ USA / Año)


(INGEOMINAS)






directas en el sector minero colombiano rondaron los 3,800 millones de dólares entre

Enero de 2006 y Junio de 2008. Aunque por otra parte, la crisis económica mundial ha

tenido un gran impacto en el valor de la producción minera y sus inversiones asociadas,

y Colombia no ha sido una excepción en esta tendencia. Sin embargo, es importante

constatar que el gobierno colombiano ha continuado desarrollando la capacidad de su

sector minero y está bien situado para aprovechar el reciente incremento de los precios y

de la disponibilidad de financiación.

La política minera nacional se ha fijado como objetivo el duplicar la contribución del

sector al Producto Interior Bruto (PIB) en 2019, estableciendo para ello tres pilares

fundamentales: promover la inversión, fortalecer las instituciones implicadas en la

gestión de los recursos minerales y promover la competitividad y sostenibilidad de los

mineros artesanales. El presente informe diagnóstico se encuadra en el segundo de estos

pilares, el del fortalecimiento de las instituciones involucradas en la gestión de los

recursos minerales, mediante la evaluación de las debilidades de capacidad institucional

en las Instituciones Públicas Mineras (IPM), contribuyendo de este modo a la

promoción de las reformas del sector. Adicionalmente, debe mencionarse que este

fortalecimiento, de una forma indirecta, contribuye también a la promoción de las

inversiones ya que gracias a la implementación de procedimientos más eficientes en el

otorgamiento de títulos mineros y al fortalecimiento institucional, se contribuye

indudablemente a establecer un clima de inversión más atractivo en Colombia.

En este contexto, el presente proyecto se inscribe dentro de un crédito dirigido a la

revisión del marco institucional para la gestión de los derechos mineros y la elaboración

de un plan de acción focalizado en la corrección de las deficiencias existentes, con

especial atención a la capacidad institucional de INGEOMINAS, el catastro Minero, la

mejor experiencia internacional sobre prácticas catastrales y las relaciones con el

Ministerio de Medio Ambiente para la concesión de títulos mineros.

Complementariamente con estos objetivos sectoriales deben ser también consideradas

las circunstancias especiales que concurren en el momento actual. Como consecuencia

de una reciente decisión del Tribunal Constitucional, la ley de Minas en vigor debe ser

obligatoriamente modificada. Además, la Ley de Facultades Extraordinarias (cuyo

mandato prescribe el 4 de Noviembre de 2011, autoriza al ejecutivo la introducción de

modificaciones en el organismo internacional. Y finalmente, las responsabilidades de

gestión del sector minero actualmente delegadas a algunos de los gobiernos

departamentales deben ser renovadas en las próximas semanas. Esta confluencia de

circunstancias abre una excelente oportunidad para introducir en el texto legal las bases

conceptuales requeridas y para establecer la organización institucional que permita

implementar en Colombia un moderno catastro de acuerdo con la mejor experiencia

internacional. Como será desarrollado en detalle en los capítulos siguientes, las bases

conceptuales requeridas se refieren a los principios técnicos, legales, organizativos y

administrativos.

De acuerdo con todos estos antecedentes, el objetivo del presente informe de

diagnóstico es comparar la situación actual en Colombia con la experiencia

internacional, y en base a esta comparación, proponer las soluciones necesarias para

hacer frente a los problemas detectados.


(INGEOMINAS)






3.- INFRAESTRUCTURA CARTOGRÁFICA Y GEODÉSICA

Con el fin de evaluar la información cartográfica y geodésica de Colombia, el consultor

ha visitado el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), entidad responsable de la

producción y actualización de los mapas topográficos nacionales y de la red geodésica.

Desde un punto de vista general, la infraestructura disponible es suficiente y adecuada

(tanto en calidad como precisión) para dar soporte a un catastro minero, ya que existe

una cobertura completa y uniforme de todo el Estado a escala 1:100.000, integrada por

un total de 207 hojas.

La producción de estos mapas fue inicialmente basada al elipsoide de Hayford y

referida al “datum” de Bogotá 1941, siendo realizadas mediante la proyección

Transversa de Mercator, adaptada a la situación particular de Colombia, para lo cual se

establecieron 5 zonas diferentes de proyección cada uno de 3º de amplitud (ver Figura

2, en la actualidad está en vías de implementación un sexto huso para el dominio insular

pacífico). Los sistemas de coordenadas adoptados fueron las geográficas (grados,

minutos y segundos) y Gauss-Krugger.

Figura 2

Durante la última década, el IGAC ha producido una nueva generación de mapas,

manteniendo los mismos tipos de coordenadas, pero referidos al ITRF (Marco de

Referencia Terrestre Internacional), equivalente al WGS-84 y localmente denominado


(INGEOMINAS)






MAGNA – SIRGAS. Estos nuevos mapas, completamente compatibles con la

tecnología GPS, están disponibles también en formato digital vectorial.

Por lo que se refiere a la red geodésica, fue establecida mediante métodos ópticos entre

1940 y 1980. Se trata de una red de gran densidad, ya que está integrada por unos

18.000 puntos (incluyendo los vértices principales t también los de segundo y tercer

orden). Sin embargo, parece que la red hereda distorsiones provenientes de las medidas

iniciales, que sirvieron de apoyo a todas las medidas posteriores y como nunca fueron

corregidas, indujeron a errores posteriores que se arrastran hasta la actualidad. Otro

problema adicional es que, a pesar de su gran densidad, la distribución de los vértices es

muy heterogénea, existiendo una zona central con muy escasas medidas, lo que dificulta

el enlace entre las zonas septentrional y meridional del país.

Desde el punto de vista del catastro minero, está internacionalmente aceptado de que la

metodología idónea para la optimización del uso del es la implementación de una malla

o grilla catastral que debe tomar como base las coordenadas delineadas en los mapas y

construida a partir de la "Unidad Catastral" (UC). La UC debe estar compuesta por un

polígono cuadrado (o pseudo-cuadrado, dependiendo del tipo de proyección utilizada).

La grilla catastral y por lo tanto cada una de las UC que la componen, debe tener una

posición fija y pre-definida.

Antes de que se hubiese desarrollado e implementado el concepto de UC, no existía en

la mayoría de países (como es el caso actualmente en Colombia) ninguna restricción

sobre la forma, la geometría y la posición de los títulos mineros. Esta falta de

restricciones solía traducirse en una serie de problemas frecuentes como por ejemplo el

solape entre concesiones adyacentes o la existencia de áreas estrechas, excesivamente

reducidas para ser aprovechables, entre concesiones próximas, que quedaban así

bloqueadas para nuevas aplicaciones.

De una forma progresiva, durante las últimas décadas, el concepto de UC ha sido

sucesivamente introducido en muchos países, como por ejemplo la "cuadrícula"

aprobada recientemente en Perú y en Bolivia, el "carré" utilizado en Madagascar, en la

República Democrática del Congo, en Mauritania y en Argelia, el "bloco" utilizado en

Mozambique, o las unidades catastrales establecidas en Ghana, Zambia y Nigeria.

Dependiendo de la infraestructura cartográfica de cada país, así como las características

locales de los perímetros mineros, las dimensiones y coordenadas de referencia de la

UC varían mucho de un país a otro, como por ejemplo:

- 100 x 100 metros en Argel, con mapas a escala 1:50.000.

- 5500 x 500 metros en Bolivia, con mapas a escala 1:50.000.

- 1.000 x 1.000 metros en el Perú, con mapas a escala 1:50.000.

- 15 "x 15" (aproximadamente 463 X 432 metros) en Mozambique, con mapas a

escala 1:50.000.


(INGEOMINAS)






- 30 "x 30" (aproximadamente 927 X 927 metros) en la República Democrática

del Congo, con mapas a 1:200.000.

- 1.000 x 1.000 metros, en Mauritania, con mapas a 1:200.000.

- 625 x 625 metros de Madagascar, con mapas a 1:100.000.

- 6 " x 6" en Zambia, con mapas a escala 1:50.000.

Como se puede deducir del listado anterior, no existe una solución ideal con validez

universal y la decisión adoptada en cada país debe estar basada en la integración entre

varios criterios, incluyendo la metodología de informatización del catastro, la retícula de

coordenadas disponible sobre los mapas, la posición geográfica del país en relación con

el ecuador y el sistema de proyección adoptado. Normalmente, cada una de las posibles

soluciones tiene ventajas y desventajas, y el equilibrio óptimo entre los aspectos

positivos y negativos requiere de una evaluación cuidadosa y detallada. Pero en

cualquier caso y sea cual sea la solución adoptada, la implementación de la UC necesita

la disponibilidad de tres requisitos básicos:

a) Mapas topográficos precisos cubriendo de manera uniforme y homogénea todo

el país con una escala catastralmente adecuada.

b) Una red geodésica suficientemente densa y precisa.

c) Algoritmos de transformación entre coordenadas del mapa y coordenadas GPS,

en el caso de que los mapas disponibles no estén actualizados al sistema de

referencia WGS-84.

Las tres condiciones podrían estar claramente cumplidas en Colombia, ya que las

coordenadas medidas con GPS se pueden representar sin error en los mapas

topográficos correspondientes a la última edición y también, en el sentido inverso, las

coordenadas de estos mismos mapas pueden ser transferidas con precisión en el campo

con el apoyo de los dispositivos GPS. Sin embargo, la información catastral se

encuentra todavía representada en el sistema cartográfico antiguo (“datum” Bogotá) y

necesita ser transferida a la nueva base cartográfica MAGNA SIRGAS, que ha sido ya

adoptada como el sistema cartográfico oficial de referencia en Colombia.

Debe tenerse en cuenta que muchas de las informaciones cartográficas que el catastro

minero necesita importar (como por ejemplo la delimitación de las zonas restringidas

para las actividades mineras o los límites administrativos), son proporcionadas por los

organismos correspondientes de acuerdo con la cartografía oficial (MAGNA SIRGAS),

y que al superponerse en el mismo Sistema de Información Geográfica (SIG) con los

polígonos correspondientes a los perímetros de los títulos mineros, se producen

distorsiones que pueden alcanzar varios cientos de metros y que pueden dar lugar a

errores catastrales graves. Incluso en algunos casos, se han llegado a otorgar títulos que

(aparentemente) exceden de los límites territoriales de Colombia.


(INGEOMINAS)






Por ello, es indispensable y urgente transferir al nuevo sistema de referencia la

información catastral, para lo cual han existido hasta la fecha dificultades importantes

dada la distribución espacial de las diferencias encontradas entre las coordenadas GPS y

las coordenadas de los mapas antiguos, que son los utilizados para delimitar todos los

títulos otorgados hasta la fecha. En efecto, cuando se han realizado medidas con GPS de

precisión en los vértices de la red geodésica original, se ha verificado que las diferencias

son muy variables tanto en calor cuantitativo como en dirección.

Este hecho, bastante común en todos los países donde la red geodésica ha sido

recientemente recalculada con GPS (como ha sido por ejemplo en Mauritania,

Mozambique, Zambia, Congo o Mongolia), puede ser especialmente compleja en el

caso de Colombia, donde a las deformaciones corticales inducidas por la tectónica

activa deben añadirse (como se ha mencionado anteriormente) las distorsiones nunca

corregidas provenientes de las medidas iniciales. Por ello, de acuerdo con los métodos

clásicos de cálculo para la transformación entre dos sistemas de referencia, no fue

posible obtener un algoritmo único para todo el territorio de Colombia y se hizo

necesario, para evitar errores, dividirlo en 8 zonas diferentes (ver Figura 3), con un

algoritmo específico para cada una de estas zonas.

Dada la imposibilidad de manejar 8 algoritmos de corrección diferentes en una misma

capa de información geográfica dentro de un SIG, se intentó en primer lugar utilizar un

solo algoritmo (el de la zona 8, en el SE, por su mayor superficie) extendido a todo el

territorio. Pero las importantes distorsiones detectadas, crecientes a medida que nos

alejamos de la zona para la cual el algoritmo fue calculado, obligaron a desistir de la

aplicación práctica de esta solución. Más recientemente, se constituyó un grupo de

trabajo interministerial, con la participación (entre otros) de expertos del IGAC y de

INGEOMINAS, dedicado a estudiar y proponer una solución conjunta para la

migración al sistema MAGNA - SIRGAS de la información catastral minera.

Durante la misión, el Consultor tuvo la oportunidad de participar en una de las

reuniones de trabajo, cuyas conclusiones principales pueden resumirse del modo

siguiente:

1. Cada una de las concesiones ya otorgadas se transformará aplicando el

algoritmo de la zona correspondiente (ver Figura 3).

2. En el caso de concesiones ya otorgadas cuyo perímetro se superponga a dos o

más de las zonas representadas en la Figura 3, se aplicará el algoritmo

correspondiente a la zona que abarque una mayor superficie del polígono a

transformar.

3. Para las solicitudes pendientes de otorgamiento, se aplicará la misma

metodología propuesta en los dos puntos anteriores, pero la transformación se

realizará siguiendo rigurosamente el orden cronológico de solicitud.

4. Se adoptarán como nuevas coordenadas después de la transformación, es decir

como “coordenadas catastrales”, las coordenadas geográficas (en grados,


(INGEOMINAS)






minutos y segundos) planas de Gauss, referidas al sistema MAGNA –

SIRGAS.

Figura 3

En opinión del Consultor, las propuestas adoptadas son lógicas, técnicamente correctas

y aportan una solución operativa para la problemática existente, permitiendo la

transformación (con los errores mínimos, dada la tecnología disponible) de los

polígonos catastrales al nuevo sistema de referencia. No obstante y de forma

complementaria, en opinión del Consultor sería necesario añadir otras dos propuestas

adicionales:


(INGEOMINAS)






a) Los cálculos realizados por el equipo interministerial permiten comprobar que,

dentro de cada una de las 8 zonas, la transformación implica cambios de

superficie en los perímetros de los títulos mineros del orden del 0, 001 %. Es

decir, que se trata de cambios absolutamente despreciables e inapreciables para

el titular, por lo que no deben ser objeto de ninguna notificación ni de ningún

acto administrativo.

b) Como consecuencia de las transformaciones a realizar, no debe generarse ningún

“pasillo” entre concesiones adyacentes, que después de la transformación

deberán seguir siendo adyacentes. Complementariamente, se propone la

aprobación de una instrucción técnica ministerial (que afectaría a las solicitudes

pendientes de otorgamiento) de forma que las geometrías que desde el punto de

vista técnico se consideren inviables (por ejemplo, superficie menor a una

hectárea o anchura inferior a 10 metros), sean rechazadas. En este contexto,

puede ser interesante recordar que el artículo 82 de la ley, refiriéndose a la

delimitación de áreas en el contrato de concesión, prescribe que “no se permitirá

retener áreas en el contrato de concesión que no sean económicamente

explotables”.

Por último, sobre la base de la experiencia internacional y como una opción que

permitiese mejorar las propuestas anteriores y obtener un algoritmo único válido para

todo el territorio nacional colombiano, se propone la realización de ensayos de cálculo

mediante la utilización de herramientas polinómicas. Este método se ha demostrado

como el más eficiente (a pesar de su complejidad de cálculo) en las transformaciones

obtenidas en otros países.

En el caso de que esta propuesta sea aceptada y los cálculos (con financiamiento

aportado por el proyecto en curso del Banco Mundial) puedan ser realizados en un plazo

breve, debería retrasarse la decisión sobre las coordenadas catastrales a adoptar. En

efecto, si la utilización de un algoritmo único fuese viable, es probable que las

coordenadas catastrales más adecuadas fuesen las Gauss - Krugger referidas al sistema

MAGNA – SIRGAS.


(INGEOMINAS)






4.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL

4.1.- BASES CONCEPTUALES

Uno de los principios básicos aplicados durante las dos últimas décadas en la reforma

del sector minero (en los países que han logrado atraer la inversión), ha sido el disponer

de una clara separación institucional entre las responsabilidades administrativas para la

el otorgamiento de títulos mineros, el control de la actividad minera y la producción –

mantenimiento de la infraestructura geológica del país. Debe considerarse que cada una

de estas actividades son funciones complementarias para la gestión del sector minero, y

la experiencia demuestra que su funcionalidad es más eficiente, reduciendo el riesgo de

las inversiones, si éstas se organizan de forma aislada y separando adecuadamente en la

organización las unidades administrativas responsables de:

- La concesión de títulos mineros (Catastro).

- El control de las actividades de exploración y de explotación mineras (Dirección

de Minas o unidad equivalente).

- Producción, mantenimiento y difusión de la información y de la infraestructura

geológica (Servicio Geológico).

La experiencia práctica adquirida en varios países durante las últimas dos décadas ha

demostrado que la eficacia funcional de un catastro minero, depende menos de la

adopción de un modelo administrativo predeterminado, que del respeto a la separación

institucional anteriormente mencionada. Independientemente del tipo de modelo

organizativo que se adopte, lo importante es asegurarse de que se trata de una estructura

bien delimitada (sin ambigüedades ni conflictos de competencia) y eficiente, cuyo

objetivo fundamental debe ser evitar (o al menos minimizar) la presencia de maniobras

poco transparentes y la corrupción.

Independientemente de la organización que se adopte, la unidad administrativa

responsable de las actividades catastrales (sea cual sea su denominación y su nivel

jerárquico), debe ser completamente independiente de cualquier entidad autorizada por

el estado para mantener, explorar, desarrollar, operar, o disponer de las propiedades

mineras, y además debe tener responsabilidades exclusivas. Esta independencia y esta

exclusividad son absolutamente necesarias para evitar conflictos de interés y garantizar

la objetividad, transparencia, equidad e imparcialidad en las decisiones que afectan al

otorgamiento de títulos mineros.

4.2.- EVALUACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ACTUAL

La actual estructura organizativa de Colombia ofrece poca nitidez y claridad en lo que

se refiere a la separación de funciones mencionada anteriormente, ya que existe un

sistema complejo y confuso de asignación de responsabilidades. Con objeto de analizar

con detalle la situación actual, se evaluará en primer lugar la organización general

(Ministerio de Minas y Energía, INGEOMINAS y las delegaciones departamentales), y


(INGEOMINAS)






posteriormente la estructura interna de la organización responsable del otorgamiento

minero (Dirección de Servicio Minero, dentro de INGEOMINAS).

4.2.1.- Organización General

De acuerdo con la legislación en vigor (Ley 685 del 2001 y su enmienda posterior, Ley

1382 del 2010), la responsabilidad de gestión del sector Minero recae en el Ministerio

de Energía y Minas, y en lo que se refiere específicamente al otorgamiento de títulos

mineros, el artículo 317 de esta misma ley decreta que cuando “se hace referencia a la

autoridad minera o concedente, sin otra denominación adicional, se entenderá hecha al

Ministerio de Minas y Energía o en su defecto a la Autoridad Nacional”. Inicialmente,

en el momento de la aprobación de la Ley 685 arriba mencionada, la administración del

sector minero se realizaba desde dos instituciones:

- La Dirección de Minas, dentro de la estructura del propio ministerio,

responsable de las actividades catastrales (otorgamiento y registro de títulos

mineros) y también del control de las actividades mineras.

- INGEOMINAS, institución equivalente al Servicio Geológico de Colombia,

fundada en 1916 con el mandato de realizar la cartografía geológica, la

exploración de los recursos minerales y el estudio del subsuelo. A esta

institución, durante su dilatada historia, se le han ido añadiendo

responsabilidades y atribuciones (como por ejemplo el Laboratorio Nacional, la

vigilancia vulcanológica y sísmica, y el control de residuos nucleares), pero

manteniendo siempre dentro de sus responsabilidades la obligación primordial

acerca de “generar la información básica para el conocimiento geo-científico y

aprovechamiento del subsuelo del territorio colombiano”.

Es decir, que de las tres actividades básicas antes mencionadas en el capítulo 4.1, el

Ministerio de Minas y Energía asumía dos de ellas a través de la Dirección de Minas

(otorgamiento de títulos y control de actividades mineras), mientras que INGEOMINAS

era responsable de la tercera (infraestructura geológica).

Sin embargo, unos meses después de la aprobación de la Ley 685 del 2001, el

Ministerio de Minas y Energía, consciente de sus limitaciones operativas para gestionar

adecuadamente el sector minero, decidió delegar y transferir a los gobiernos

departamentales de Antioquia, Bolívar, Boyacá, Caldas, César y Norte de Santander, la

tramitación y el otorgamiento de títulos mineros (exceptuando el carbón y las

esmeraldas), así como la recaudación y usufructo del canon correspondiente a los títulos

mineros otorgados en cada respectivo departamento. Todas las transferencias de

responsabilidades mencionadas anteriormente están en actualmente en vigor, aunque

podrían ser canceladas en cualquier momento por la autoridad delegante (es decir, el

Ministerio), y caducan formalmente el 31 de Diciembre del presente año de 2011.

Por las mismas razones (falta de capacidad operativa), unos años más tarde, en Enero de

2004, el Ministerio de Minas y Energía decide delegar la administración de los

recursos mineros (exceptuando aquella que había sido ya transferida a los gobiernos

departamentales) a INGEOMINAS. Esta es la situación existente en el momento actual,


(INGEOMINAS)






donde la responsabilidad de otorgamiento y gestión de los títulos mineros está repartida

entre algunos gobiernos departamentales e INGEOMINAS, según la distribución

reflejada en la Tabla I. Aparte de las responsabilidades catastrales, otras actividades

vinculadas a la gestión del sector minero (como por ejemplo la gestión de la

información relacionada con las actividades mineras) residen todavía en el propio

ministerio (Dirección de Minas).

COMPETENCIA

ANTIOQUIA Todos los minerales

BOLÍVAR Todos los minerales

BOYACÁ Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

CALDAS Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

CESAR Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

NORTE DE SANTANDER Todos los minerales, excepto carbón y esmeraldas

INGEOMINAS

Todos los minerales en el resto de departamentos

Carbón y esmeraldas en Boyacá, Caldas, Cesar y Norte de

Santander

Títulos mineros que cubren un departamento con delegación y

otro departamento, para cualquier mineral

Tabla I

Existe por lo tanto una considerable dispersión de responsabilidades de gestión y esta

situación debe ser valorada muy negativamente, ya que infringe uno de los principios

básicos enumerados anteriormente, es decir la norma de la "unidad de gestión catastral",

por la cual sólo el catastro minero (o su unidad equivalente) debe ser total y

exclusivamente responsable de toda las actividades y decisiones comprendidas dentro

de la secuencia catastral, es decir desde la radicación de la solicitud de un título hasta su

otorgamiento o rechazo.

Además, cuando el otorgamiento está delegado en diversas autoridades descentralizadas

(como es el caso actualmente de Colombia), la experiencia práctica indica que pueden

aparecer problemas de coordinación entre las oficinas centrales y descentralizadas, lo

que puede generar una falta de coherencia y de homogeneidad en la interpretación y

aplicación de las normas catastrales. Normalmente, esta situación suele aparecer sobre


(INGEOMINAS)






todo en las oficinas descentralizadas, que comienzan a seguir sus propias

interpretaciones de los textos legales, dando lugar a importantes diferencias de una

oficina a otra. Esta heterogeneidad no representa tan sólo una irregularidad

administrativa, sino también un factor de riesgo de potencial discreción en las

decisiones catastrales y por lo tanto, una disminución de la seguridad del título.

Además, como consecuencia de la falta de homogeneidad y uniformidad en los trámites,

se generar la impresión (justificada o no) de que el sistema de gestión de la propiedad

minera es inestable e ineficaz, lo que se traduce finalmente en un factor inhibidor para la

inversión.

La corta duración de la misión ha permitido visitar tan solo una delegación

departamental (la de Caldas, en Manizales) y por lo tanto no ha sido posible verificar in

situ los efectos de la dispersión en la gestión catastral. No obstante, la información

recopilada permite sospechar (con relativa fiabilidad) la existencia de este tipo de

dificultades. La experiencia internacional sugiere que, para evitar este tipo de

problemas, la actividad catastral debe estar unificada y que el papel de las oficinas

regionales debe estar restringido a la aceptación y radicación de solicitudes, y en

cualquier caso operar siempre bajo la supervisión y jurisdicción de la oficina catastral

central. Preferentemente, el análisis catastral para determinar las posibles

superposiciones entre las licencias radicadas debe estar restringido a la oficina central, o

como mínimo, que las oficinas descentralizadas no puedan decidir la disponibilidad de

una zona específica y su otorgamiento sin la autorización previa de la oficina central.

Durante los últimos años, varios países han experimentado un gran aumento en el

número de conflictos catastrales por no respetar en sus procedimientos de otorgamiento

estas precauciones básicas, con unas consecuencias dramáticas para las inversiones y el

desarrollo del sector (Indonesia puede ser un buen ejemplo en este sentido).

4.2.2.-Organización especifica responsable de actividades catastrales

Como se ha detallado ya en el capítulo anterior, exceptuando los departamentos a los

que se han delegado una parte de las responsabilidades catastrales, el resto del territorio

de Colombia es gestionado (en los que respecta al otorgamiento de títulos mineros y a la

fiscalización de las actividades mineras) por INGEOMINAS. Pero aún dentro de esta

institución, la organización actual está lejos de respetar la separación de funciones

preconizada en el capítulo 4.1, dónde como se muestra en la Figura 4, las actividades

técnicas más importantes (dejando aparte las áreas de apoyo y de gestión), se concentran

respectivamente en las direcciones de Servicio Geológico y de Servicio Minero.

Es decir, que mientras las actividades dedicadas a la infraestructura geológica

mantienen una clara separación organizativa, las tareas catastrales y las de control de la

actividad minera están integradas en la misma Dirección de Servicio Minero. Esta

situación no sería funcionalmente preocupante si dentro de la Dirección de Servicio

Minero ambas responsabilidades estuviesen claramente delimitadas, pero

desafortunadamente tampoco es este el caso a pesar de que nominalmente pueda parecer

lo contrario (ver Figura 5). Si consideramos tan solo el nombre de las dos

subdirecciones (Contratación – Titulación y Fiscalización – Ordenamiento Minero), se

podría pensar que las responsabilidades catastrales están concentradas en la


(INGEOMINAS)






Subdirección Contratación1 – Titulación. Y del mismo modo, las denominaciones de las

tres unidades agrupadas dentro de esta subdirección (Información y Atención al Minero,

Contratación y Registro Minero Nacional), podrían reforzar la idea de que las

actividades catastrales están adecuadamente separadas de las tareas de control. En

efecto, en todas estas unidades se desarrollarían actividades típicamente catastrales

como son la radicación de nuevas solicitudes, la evaluación catastral de las mismas y la

decisión para otorgamiento o rechazo del título minero. Lo mismo puede decirse de las

responsabilidades sobre el Registro Minero Nacional, donde se consignan

cronológicamente todas las anotaciones o actos administrativos que afectan al contrato o

título minero.

Figura 4

Sin embargo, une vez evaluadas en detalle las actividades que se desarrollan en estas

subdirecciones, la realidad es completamente diferente. Así por ejemplo, en la Unidad

responsable de Información y Atención al Minero, al mismo tiempo que algunas a

actividades típicamente catastrales (apoyo a las solicitudes de radicación, certificados,

notificaciones, etc.), se desarrollan también tareas ligadas al control de la actividad y

1 Como veremos en el capítulo 6 dedicado a la estructura de los títulos mineros, la licencia minera en

Colombia se denomina actualmente “Contrato de Concesión”.


(INGEOMINAS)






que por lo tanto deberían estar netamente separadas del catastro, como por ejemplo las

declaraciones de pagos de regalías o los informes anuales de labores de exploración y de

explotación).

Figura 5

Adicionalmente, las desviaciones más importantes respecto de lo que debiera constituir

la separación de responsabilidades en el modelo institucional, las encontramos dentro de

la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero. En efecto, en esta

subdirección se entremezclan actividades típicamente catastrales (como son por ejemplo

las renovaciones de contratos, las cesiones, las transformaciones de títulos de

exploración en licencias de explotación2 o incluso el control del pago del canon anual),

con actividades de control de producción, seguridad de las explotaciones o exención de

tasas para importaciones. Debe recordarse aquí que el pago del canon anual, ligado a la

superficie otorgada de cada título, se considera internacionalmente como una actividad

típicamente catastral, ya que su control depende exclusivamente de la información

catastral y no requiere ninguna verificación sobre el terreno.

Así mismo, de acuerdo con los estándares internacionales, se entiende normalmente que

cualquier modificación del contrato minero, ya sea por renovación, cesión, reducción de

área, anulación o expiración, como procedimiento que afecta a la propiedad minera, es

decir al título, debe ser responsabilidad del catastro minero. Sin embargo, en los

procedimientos catastrales actuales de Colombia, se considera que tan solo el primer

trámite (es decir, el que se inicia con la radicación y culmina con el otorgamiento)

2 Solo para títulos antiguos que se rigen todavía por regímenes legales ya derogados.


(INGEOMINAS)






corresponde a la Unidad de Contratación, mientras que cualquier modificación posterior

debe ser ya gestionada por la Unidad de Fiscalización, como si se tratase de un

“seguimiento” de las actividades desarrolladas por el titular. Se puede concluir por lo

tanto que la organización actual en Colombia rompe el principio de la "exclusividad

catastral", por el cual el catastro minero debe ser total y exclusivamente responsable de

toda la secuencia de actividades ligadas al otorgamiento y gestión de los títulos mineros,

Esta exclusividad es imprescindible para evitar conflictos de intereses y garantizar la

objetividad, transparencia, equidad e imparcialidad en las decisiones que afectan a la

concesión de derechos mineros. Por lo tanto, se recomienda la puesta en marcha de una

reorganización tendente a asegurar la independencia y exclusividad de la gestión

catastral.

4.3. EVALUACIÓN DE LAS CAPACIDADES TÉCNICAS Y HUMANAS

Teniendo en cuenta los objetivos del presente diagnóstico, no se ha realizado una

evaluación completa y exhaustiva de todas las unidades de INGEOMINAS, por lo que

se ha focalizado la atención en el análisis de los recursos técnicos y humanos de la

Dirección de Servicio Minero, con especial atención a las unidades que son de interés

desde el punto de vista operacional para la gestión de los títulos mineros. Desde un

punto de vista general, la capacidad operativa de INGEOMINAS es excelente, que

dispone de unas instalaciones amplias, funcionales y eficientes, adecuadas para tanto

para el trabajo interno del equipo responsable de las actividades catastrales, como para

recibir y atender a los solicitantes y titulares de los derechos mineros (ver figura 6).

Figura 6


(INGEOMINAS)






La infraestructura informática disponible es asimismo moderna, adecuada y suficiente

para la correcta gestión del catastro minero colombiano, disponiendo además de una red

local que permite la transferencia de información y el acceso eficiente a bases de datos

compartidas para facilitar la integración de datos.

También en términos generales, el número de recursos humanos parece adecuado para

el nivel de actividad en el sector minero, exceptuando el desarrollo del “Plan de

Descongestión 2011 (denominado coloquialmente “Plan de Choque”, ver capítulo 9),

actualmente en realización, y que tanto por su carga de trabajo como por su urgencia

requiere la participación de recursos humanos adicionales. Desde el punto de vista de

formación, el equipo catastral tiene un excelente conocimiento de las bases legales

vigentes así como de los procedimientos catastrales actuales y de las diferentes

actividades que deben ser ejecutadas en su desarrollo. No obstante, en opinión del

Consultor, algunos de los miembros del equipo catastral tienen dificultades para

comprender adecuadamente las bases conceptuales de la moderna gestión catastral, por

lo que sería aconsejable el desarrollo de actividades de formación específicas

focalizadas en la corrección de estas deficiencias. Estas actividades deberían

desarrollarse en dos niveles diferentes:

a) Capacitación “in situ”, aprovechando el desarrollo de las tareas catastrales

habituales, de forma preferente durante la implementación de los nuevos

procedimientos catastrales, tal y como será propuesto en los capítulos siguientes,

y también mediante talleres de formación específicos a desarrollar dentro de

INGEOMINAS.

b) A través de viajes de estudio a países que han reformado recientemente la

gestión de su sector minero y donde gracias a estas reformas (donde el catastro

minero haya jugado un papel esencial) y a sus impactos positivos, se ha

conseguido desarrollar sustancialmente la industria minera, atrayendo las

inversiones. Los países a visitar deben ser seleccionados en base a sus

características, tamaño y escala del sector minero, con el objeto de que sus

experiencias puedan ser transferibles a las necesidades de Colombia.

Finalmente y a pesar de estos últimos comentarios, puede concluirse desde un punto de

vista general, que INGEOMINAS dispone en la actualidad de todos los recursos

materiales y humanos que se requieren para implementar un excelente y moderno

catastro minero. Sin embargo, las prestaciones actuales del sistema catastral colombiano

dejan mucho que desear como consecuencia de las deficiencias existentes en (además de

los problemas de organización y como veremos en los capítulos siguientes) el sistema

legal, en los procedimientos y en el software actualmente utilizado para la gestión

catastral.


(INGEOMINAS)






5.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA LEGAL

El Consultor, antes de su llegada a Colombia y también durante el desarrollo de la

misión, ha revisado y evaluado los textos legales que configuran el marco jurídico para

la gestión del sector minero en general y para las actividades catastrales en particular.

Esta evaluación, aunque forzadamente superficial como consecuencia de la escasez de

tiempo disponible, debe formar parte obligatoriamente de este diagnóstico ya que el

marco jurídico delimita las bases del sistema de otorgamiento, no sólo en lo que se

refiere a los procedimientos, sino también a cualquier otra prescripción que pueda

afectar los títulos mineros y su seguridad, para evitar cualquier posible impacto negativo

en las inversiones del sector.

Desde un punto de vista general, la ley minera actualmente en vigor ((Ley 685 del 2001

y su enmienda posterior, Ley 1382 del 2010), está bien estructurada, definiendo

claramente los derechos y obligaciones de los titulares mineros y estableciendo las

autoridades responsables de su otorgamiento y tutela, aunque como hemos visto en el

capítulo anterior, dichas responsabilidades se hayan parcialmente delegadas o

transferidas al INGEOMINAS y a las delegaciones departamentales. Un aspecto muy

positivo del texto legal en vigor es el otorgamiento de un título minero único, valido

para las fases de exploración y explotación, lo cual confiere al titular una gran seguridad

sobre la propiedad minera, ya que elimina los riesgos inherentes de solicitar un nuevo

título al final de la fase de exploración, para poder acceder a los derechos de explotación

sobre los minerales descubiertos.

Otros aspectos que deben valorarse muy positivamente son el hecho de que el contrato

de concesión minera se considere como un contrato de adhesión (con condiciones

estándar que no son objeto de negociación, eliminando de este modo cualquier trato

discrecional y los inherentes riesgos de corrupción), y también que la cesión de un título

minero sea prácticamente libre En conformidad con el artículo 22 solo requiere aviso

previo), lo cual incrementa sensiblemente la seguridad del título y puede facilitar la

financiación de sus titulares por medio de hipotecas, un mecanismo que se ha

demostrado muy eficaz en países donde el sector minero está desarrollado.

Por lo que se refiere a los principios básicos para el otorgamiento de los títulos

mineros, la ley establece explícitamente como criterio primordial el “Primero en el

Tiempo, Primero en Derecho”, en conformidad con la práctica habitual a escala

internacional. Para ello establece controles y garantías para evitar la superposición de

títulos, manifestando también de forma explícita que los contratos de exploración –

explotación tienen carácter exclusivo. Sin embargo y como veremos a continuación, el

texto contiene algunas ambigüedades y el uso del término "exclusivo" no es siempre

adecuado, introduciendo riesgos potenciales para titulares y solicitantes. Se detallan a

continuación los aspectos del marco legal que, a juicio del Consultor, pueden

representar dificultades para la adecuada gestión catastral, y por consiguiente para atraer

inversiones y para favorecer el desarrollo de la industria minera de Colombia.

1. Uno de los principios básicos que deben aplicarse a la organización responsable

de la gestión de los títulos mineros es (como ha sido ya analizado en el capítulo

anterior), es la existencia de una clara separación institucional entre las


(INGEOMINAS)






responsabilidades administrativas para el otorgamiento de títulos, el control de la

actividad minera y la generación de la infraestructura geológica. Para lograr esa

separación, es aconsejable que la definición de las funciones institucionales, las

responsabilidades y las obligaciones de las entidades que participan en la gestión

del sector minero (catastro minero e inspección o dirección de minas), estén

incluidas en el texto legal. En el caso particular del catastro, la ley debe

mencionar además explícitamente que la información catastral debe ser

considerada como libre y no confidencial, incluyendo la situación de los títulos

mineros sobre los mapas catastrales, que deben estar abiertos a la consulta

pública.

Estas definiciones están ausentes en los textos legales de Colombia, dónde

además las funciones catastrales están completamente mezcladas con las

actividades de control e inspección, lo que contribuye a la confusión

institucional ya descrita en el capítulo anterior. Además, en los países donde la

gestión de títulos mineros está en parte descentralizada (como es el caso

actualmente de Colombia, aunque sea de forma transitoria), es esencial que el

texto legal delimite claramente las funciones y responsabilidades de las oficinas

descentralizadas, desarrollando las actividades y procesos catastrales que pueden

desarrollarse en cada nivel, con el objeto de evitar solapamientos, conflictos y

potenciales comportamientos discrecionales.

2. Otra limitación importante de la presente ley es su ambigüedad (falta de

precisión y detalles) en algunos aspectos esenciales que pueden afectar a la

gestión de los derechos mineros, que pueden quedar sujetos a la interpretación y

por lo tanto a la subjetividad potencial y a la discreción. Esta ambigüedad

implica, en términos prácticos, importantes riesgos para la seguridad de los

títulos mineros, cuya continuidad (renovación o cambio de la fase de

exploración a explotación, aunque se trate de un título único) puede depender de

evaluaciones potencialmente subjetivas (y por lo tanto, potencialmente

discrecionales) ya que las condiciones, los criterios y los parámetros de

evaluación no están especificados en los textos legales. Por ejemplo, para la

mayor parte de los trámites catastrales, la ley no establece la duración de cada

una de las etapas del procedimiento. En realidad, hasta la reciente modificación

de 2010 tampoco existía ninguna prescripción para la duración total, que de esta

forma podía alargarse indefinidamente. En la práctica, se han detectado

solicitudes presentadas hace más de 40 años que aún están pendientes de

decisión de otorgamiento o rechazo.

Esta ambigüedad afecta también a la falta de definición sobre los criterios que

deben utilizarse para la evaluación y eventual otorgamiento de las solicitudes

(por ejemplo, evaluación de los Planes de Trabajos y Obras o de las inversiones

mínimas requeridas). Los textos legales no establecen parámetros para apoyar la

objetividad de estas evaluaciones que por lo tanto, corren el riesgo de ser

potencialmente discrecionales y subjetivas. Como ejemplos pueden

mencionarse:


(INGEOMINAS)






- El artículo 78 prescribe que los estudios, trabajos y obras a que está

obligado el concesionario durante el período de exploración son los

“necesarios” para establecer y determinar la existencia y ubicación del

mineral o minerales contratados.

- El artículo 99 prescribe la obligación del concesionario de manejar los

recursos mineros de forma “adecuada” para evitar daños a los materiales

explotados que deterioren o esterilicen las reservas.

- Según el artículo 112, la concesión podrá llevarse a caducidad si el

concesionario no cumple las obligaciones de orden ambiental que le sean

exigibles no maneja de forma “adecuada” los frentes de trabajo.

Obviamente, es necesario preguntarse en términos prácticos qué significa

"necesario" y "adecuado", y como se puede garantizar que estos adjetivos sean

aplicados exactamente en los mismos términos a cualquier solicitante.

3. Un aspecto práctico muy importante del punto anterior, relacionado también con

la potencial discreción y la seguridad del título minero, se refiere a la transición

de los derechos de exploración a los derechos mineros. Como es bien sabido, es

imposible invertir en exploración minera, si no están garantizados los derechos

sobre los recursos descubiertos, lo que puede permitir (cómo mínimo) recuperar

las inversiones realizadas. Por ésa razón, uno de los requisitos fundamentales de

cualquier sistema catastral debe ser garantizar el derecho a explotar los

minerales descubiertos durante la fase de exploración. Esta seguridad se

proporciona normalmente al titular por una combinación de dos principios:

- El derecho automático para convertir el título de exploración en una

concesión de explotación.

- Los derechos exclusivos del titular sobre cualquier mineral descubierto

dentro de la concesión.

En relación con el primero de estos puntos, ya se ha mencionado anteriormente

que en Colombia la transición de exploración a explotación está garantizada por

el contrato único que prescribe la ley colombiana. Sin embargo, no debe

olvidarse que el cambio de fase está sujeto a evaluaciones técnicas cuyos

criterios están sin definir. Por lo tanto, si bien no puede perderse la “propiedad”

sobre los minerales descubiertos (que está garantizada por el título), sí que puede

llegar dificultarse arbitrariamente la autorización para iniciar los trabajos de

explotación, con los consiguientes perjuicios económicos.

Por lo que respecta al segundo punto, el de la exclusividad, existen en el texto

legal importantes ambigüedades al respecto. A pesar de que se menciona

textualmente que el contrato de concesión otorga derechos exclusivos (ver

artículo 15), y que el artículo 16 prescribe la prioridad temporal como criterio de

otorgamiento, éstos términos se entienden aquí de una manera diferente respecto


(INGEOMINAS)






de los estándares internacionales. En efecto, normalmente, el término

"exclusivo" se refiere a los derechos sobre cualquier tipo de mineral descubierto

en el área otorgada. En Malawi, sin embargo, la palabra se asume en exclusiva

sólo para un tipo de mineral, y en circunstancias especiales licencias

superpuestas de diferentes sustancias pueden ser concedidas, incluso sin la

autorización del primer titular. Este es el caso por ejemplo de las solicitudes

“concurrentes” (ver artículos 62 y 63) o del otorgamiento de canteras para

materiales de construcción, con una duración máxima de tres años, que puede

ser impuesto al titular por la Administración aún en contra de su voluntad (ver

artículo 116). Debe tenerse en cuenta que estas situaciones atentan gravemente

contra la seguridad del título, implican graves riesgos potenciales para los

titulares y pueden constituir en la práctica un factor de inhibición sustancial para

la exploración.

4. Los textos legales no contienen ninguna restricción sobre la geometría de los

títulos mineros, ni sobre el tipo de coordenadas y la base cartográfica que debe

utilizarse para su delimitación. Esta falta de precisiones impide por el momento,

como se analizará en detalle en el capítulo 7, la puesta en práctica de técnicas

modernas de gestión de uso del suelo para el otorgamiento de derechos

minerales, incluyendo la malla catastral y la unidad Catastral (CU). La

metodología actual, donde cualquier geometría es admisible, contribuye a la

aparición de errores de posicionamiento, de solapamientos entre polígonos

próximos y de conflictos entre titulares.

Esta falta de restricciones ha conducido al otorgamiento de concesiones cuyo

tamaño es completamente inviable para una explotación minera por su

reducidísimo tamaño o su excesiva estrechez, en contradicción con las

previsiones del artículo 82 de la ley, que indica claramente que “no se permitirá

retener áreas en el contrato de concesión que no sean económicamente

explotables”.

También debe mencionarse que el cuadro legal permite auténticas aberraciones

catastrales, como es la inclusión de dos polígonos aislados dentro del mismo

título (ver artículo 101 sobre integración de áreas), o el otorgamiento de títulos

mineros superpuestos por cotas. Esta última situación se da tan solo en el

departamento de Caldas, bajo el amparo de una ley de 1952, que en opinión del

consultor debe considerarse ya derogada por la legislación en vigor. En opinión

del Consultor, no debería otorgarse ni una sola concesión más de este tipo

(existen más de una cincuentena ya solicitadas y pendientes de otorgamiento),

manteniendo tan solo los títulos en vigor hasta su expiración, extinguiéndose así

y normalizándose el problema catastral creado durante las últimas décadas.

Debe mencionarse que esta falta de restricciones geométricas y la permisividad

del texto legal en vigor están en contra de las prácticas catastrales

internacionales, por lo que requieren de medidas correctoras urgentes.

5. Los artículos 35 y 36, dedicados a las zonas de minería restringida y a los

efectos de la exclusión o restricción, deben ser correctamente interpretados,


(INGEOMINAS)






ya que prescriben las circunstancias ante las cuales la actividad minera (de

exploración o de explotación) puede estar condicionada a determinadas

autorizaciones. Pero no excluye en ningún caso el otorgamiento del título

minero, ya que no debe olvidarse nunca la separación existente entre la

propiedad superficial y la del subsuelo, y que además la concesión de una

licencia no le da a su titular el derecho automático para iniciar las

operaciones de exploración o de explotación, que deben estar sujetas a la

aprobación del correspondiente plan de trabajo.

Es precisamente en ése momento cuando, dependiendo del tipo de actividad

y los trabajos a desarrollar, debe decidirse si los derechos o actividades

superficiales pueden verse afectados por las actividades mineras a

desarrollar, si conviene aplicar algunas restricciones a la actividad, si son

pertinentes indemnizaciones o si la actividad no debe ser autorizada. En

términos prácticos y desde el punto de vista catastral, este tipo de situaciones

no debe afectar al otorgamiento minero, y son problemas ligados

estrictamente a la fiscalización que deberán ser evaluados siempre después

del otorgamiento, y que llegado el caso debe ser negociado entre el titular de

la concesión y el propietario de las tierras afectadas, pero sin interferir en los


Figura 7

La figura 7 muestra cómo un depósito mineral situado debajo de una zona

urbana se pueden explorar mediante la perforación o incluso explotar por

métodos subterráneos sin perturbar la actividad normal de la superficie. Sin

embargo, estos depósitos nunca podrían ser descubiertos si este tipo de áreas es

sistemáticamente excluido de las concesiones otorgadas. Si el texto legal no es

correctamente interpretado, se puede dar lugar a que valiosos recursos minerales


(INGEOMINAS)






subterráneos queden esterilizados. Hay muchos ejemplos en todo el mundo

donde la minería se ha desarrollado por explotaciones subterráneas sin perturbar

los derechos y actividades de los titulares de los derechos superficiales. Algunos

ejemplos representativos pueden ser los casos de Alemania Occidental y el

Reino Unido (donde la minería subterránea de carbón se desarrolla por debajo de

unas de las zonas más industrializadas del mundo), el caso de Johannesburgo en

Sudáfrica (donde las explotaciones subterráneas de oro llegan hasta los 3.000

metros de profundidad por debajo de la ciudad). O también el caso de las minas

subterráneas de carbón en el norte de España, que alcanzan más de 1.000 metros

de profundidad en zonas densamente pobladas, y en algunos casos extienden su

explotación varios kilómetros por debajo del mar.

Con objeto de mejorar el cuadro legal en vigor, se propone la necesidad de introducir

enmiendas en la ley dirigidas a corregir las debilidades o los defectos detectados, y que

permitan la implementación de un sistema catastral moderno y competitivo. Además,

dada la situación actual, donde coexisten tres tipos diferentes de títulos mineros, aún

supervivientes de regímenes legales anteriores, se sugiere cuidadosa redacción de

cláusulas transitorias que estimulen la homogeneización de las concesiones en vigor y

que faciliten la transición de los títulos existentes hacia el nuevo régimen catastral.

Como complemento indispensable de las reformas legales propuestas, se sugiere

también la redacción de un detallado reglamento, específicamente dedicado a los

procedimientos catastrales. De acuerdo con la mejor experiencia internacional, las bases

jurídicas para la exploración mineral y el desarrollo posterior de las explotaciones se

establecen normalmente en la ley sectorial, es decir, la Ley de Minas. Pero

complementariamente, las prescripciones técnicas que serían excesivamente detalladas

para ser incluidas en la ley o que pueden necesitar ajustes periódicos (por ejemplo, los

requisitos técnicos, procedimientos administrativos y los valores de los cánones

superficiarios), se establecen normalmente en reglamentos.

En consecuencia, como parte del marco legal, el reglamento catastral debería incluir el

desarrollo detallado acerca de cómo implementar los principios generales establecidos

en la ley. Desafortunadamente, Colombia carece por el momento de este tipo de

reglamento, lo que contribuye a aumentar la atmósfera de ambigüedad que (como se ha

comentado anteriormente) puede acompañar a ciertas decisiones catastrales. Los textos

del reglamento catastral deben estar dirigidos a detallar los procedimientos a aplicar en

los trámites catastrales, eliminando potenciales comportamientos subjetivos o

discrecionales.

Además de los aspectos descritos anteriormente, otras partes de la ley en vigor que

necesitan ser adecuadamente completadas por el texto reglamentario serían las

siguientes:

a) Procedimientos detallados para la realización de subastas de perímetros mineros

(“tender bids” o “rondas”) que se deriven de áreas reservadas al efecto por el

estado de acuerdo con la legislación en vigor, o como consecuencia de la

solicitud superpuesta por varios solicitantes inmediatamente después de que las

áreas quedasen libres por expiración, renuncia o cancelación.


(INGEOMINAS)






b) Procedimientos detallados sobre cómo realizar las consultas previas en relación

con áreas indígenas, con objeto de evitar arbitrariedades, abusos o

comportamientos discrecionales.

c) Del mismo modo y con los mismos objetivos (evitar arbitrariedades, abusos o

comportamientos discrecionales), establecer procedimientos detallados sobre los

pasos a seguir y las comprobaciones a realizar para la normalización de

explotaciones ilegales.


(INGEOMINAS)






6.- EVALUACIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LOS TÍTULOS MINEROS

La estructura de los títulos mineros en Colombia es extremadamente simple ya que se

considera que la prospección es libre y no está sujeta a ningún tipo de licencia, mientras

que las actividades de exploración y explotación son tratadas como diferentes fases de

actividad dentro de una misma licencia: el contrato de concesión. No existe por lo tanto

más que un único título minero cuyas características más relevantes están resumidas en

la Tabla II.

Tipo de Título CONTRATO DE CONCESIÓN

Lugar donde depositar la solicitud INGEOMINAS o delegaciones departamentales autorizadas (ver tabla

I). Hasta hace unos meses, “on line” por internet.

Autoridad concedente Ministerio de Minas y Energía. Delegada en INGEOMINAS o

delegaciones departamentales autorizadas (ver tabla I).

Duración del procedimiento 180 días

Validez 30 años, renovable ilimitadamente por periodos de igual duración

Superficie máxima 10,000 hectáreas (5,000 en casos de áreas en caso de corrientes de

agua)

Restricciones geométricas Ninguna (longitud máxima 5 km en casos de áreas en caso de

corrientes de agua)

Nº máximo de concesiones por

titular

Sin delimitar

Derechos otorgados Establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la

existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, a

apropiárselos mediante su extracción y a gravar los predios de terceros

con las servidumbres necesarias.

Solicitud de renovación Antes de la expiración.

Renuncia parcial obligatoria No está prescrita

Otras características Es transferible sin otra condición que la notificación

Tabla II

Desde un punto de vista general, la información reflejada en la Tabla I indica que la

estructura del título minero en Colombia es sencilla y coherente con la mejor

experiencia internacional. Es importante destacar que esta evaluación no implica

simplemente una valoración administrativa o burocrática, ya que la estructura de los

títulos mineros puede afectar significativamente su seguridad y también el nivel de

atracción hacia las inversiones en el sector. El hecho de que la prospección sea libre, se

enmarca también dentro de las mejores prácticas internacionales.


(INGEOMINAS)






No obstante, existen algunos países en los que se otorga una licencia de prospección

(válida para grandes extensiones y una duración muy corta), pero que otorga también

derechos exclusivos, con objeto de estimular grandes proyectos de exploración, apoyado

por técnicas modernas (principalmente vuelos aero - magnéticos y gamma –

espectrométricos). La experiencia internacional muestra también que no tiene sentido

otorgar licencias de prospección sin derechos exclusivos, ya que no hay inversores

dispuestos a realizar estas costosas campañas sin la seguridad que otorga la

exclusividad.

Otra característica importante para ser tenida en consideración es la superficie máxima

permitida para cada título, ya que este parámetro es muy importante desde el punto de

vista práctico. Los valores adoptados en Colombia (como se muestra en la Tabla III) son

bastante pequeños en comparación con los valores promedio a escala internacional, lo

que puede dificultar el desarrollo de proyectos de exploración a gran escala.

Superficie máxima permitida (Hectáreas) Duración máxima

Prospección Exploración Explotación Pequeña Escala Exploración Explotación

Perú Libre Ilimitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado

R.D. Congo Libre 40,000 40,000 Ilimitado 15 años 15 años

Mozambique 100,000 25,000 25,000 4 10 años 25 años

Mauritania Ilimitado 150,000 150,000 200 9 años 30 años

Zambia Libre 100,000 25,000 400 7 años 25 años

Colombia Libre 10,000 10,000 No aplica 11 años 30 años

Tabla III

También es muy importante considerar la duración máxima de los títulos mineros

(duración máxima autorizada del periodo de validez), a los que deben aplicarse criterios

muy diferentes según se trate de títulos de exploración o de explotación. En el caso de

exploración, la duración debe ser suficiente para llevar a cabo un proyecto estándar,

incluyendo el período de exploración preliminar hasta que la decisión de explotar

(estudio de viabilidad) haya sido adoptada. De lo contrario, el titular podría verse

obligado a tomar decisiones arriesgadas e iniciar la explotación sin la información

necesaria, o bien perder los recursos descubiertos si es que la transformación de la

licencia de exploración en concesión minera no se decide dentro del intervalo o de los

plazos requeridos. Por esta razón, el promedio mundial para la duración de los títulos de

exploración se sitúa en el entorno de los 10 años.

En el caso de los títulos de explotación, la duración debe ser suficiente para la

explotación de los recursos descubiertos hasta el agotamiento de los recursos, siendo

imprescindibles las prórrogas de idéntica duración con objeto de garantizar que

(especialmente en los proyectos de grandes dimensiones) podrá realizarse la

recuperación de las inversiones en consonancia con el estudio de viabilidad. Por esta


(INGEOMINAS)






razón, la mayoría de los países otorgan concesiones mineras, con una duración entre 20

a 30 años con renovaciones ilimitadas por períodos similares. En el caso de Colombia,

al tratarse de un título único, no existe la transformación de una licencia de exploración

en concesión minera, pero en cualquier caso, la duración de las fases previstas para el

contrato de concesión (ver Tabla III) es perfectamente coherente con los valores

promedio a escala internacional. Es también ilustrativo mencionar ilustrativo (como

ejemplo de simplificación y esquema atractivo para las inversiones, ver también Tabla

III) el caso de Perú, dónde además de tener un solo tipo de licencia como en Colombia,

no existe ninguna restricción sobre el tamaño máximo permitido o la duración de las

licencias.

Otro aspecto también positivo de la estructura de los títulos mineros en Colombia (sobre

todo si tenemos en cuenta el tamaño relativamente pequeño de la superficie máxima

autorizada), es la ausencia de medidas obligatorias para reducir el área otorgada durante

la fase de exploración, o las medidas restrictivas sobre el nº máximo de concesiones por

titular. La experiencia práctica indica que ese tipo de medidas son en general

ineficientes para frenar la especulación pasiva y el acaparamiento improductivo de

áreas, ya que los solicitantes siempre pueden rodear fácilmente las restricciones

mediante solicitantes “delegados”. En la opinión del Consultor esta ausencia debe ser

evaluada de forma positiva porque, en los países donde han sido adoptadas, han

introducido factores de riesgo que pueden afectar a la seguridad del título minero y

subsecuentemente desalentar las inversiones en exploración.

De acuerdo con la experiencia internacional, la herramienta administrativa más eficaz

para inhibir la especulación pasiva es la renta superficiaria progresiva, que al aumentar

de valor anualmente, encarece el control sobre grandes superficies y estimula (pero sin

implicar riesgos para la seguridad del título) la liberación voluntaria de áreas otorgadas.

Además, esta herramienta estimula los proyectos de exploración de corta duración, que

deberán concentrar los esfuerzos (después de las primeras etapas prospectivas) en las

zonas más promisorias. Las rentas superficiarias están implementadas en Colombia de

acuerdo con las prescripciones detalladas en el artículo 230 del código minero, pero con

unos valores y un ritmo de aumento progresivo muy diferente al de los estándares

internacionales.

La Tabla IV incluye ejemplos representativos de los valores (expresados en US $ por

hectárea y año) adoptados en varios países, donde se observa que los valores aplicados

actualmente en Colombia están fuera de rango (mucho más elevados que los valores

promedio). Es necesario destacar que la comparación entre valores de diferentes países

debe hacerse con mucha precaución, ya que los costos y referencias económicas varían

enormemente. En principio y desde un punto de vista teóricamente ideal, el valor del

canon superficiario debe ser lo suficientemente alto como para inhibir la especulación

pasiva, pero al mismo tiempo también lo suficientemente económico como para resultar

atractivo a los grandes proyectos de exploración, y por lo tanto, este nivel solo puede ser

calibrado y equilibrado en función de las características de cada país.

También es importante recordar que, desde el punto de vista conceptual, el objetivo

final de la progresividad en el valor del canon no es otro que estimular la renuncia

voluntaria de áreas otorgadas y no simplemente aumentar los ingresos generados por las


(INGEOMINAS)






actividades mineras. En este sentido, la verdadera riqueza de la actividad minera se

genera durante la explotación de los yacimientos y por ello, y el objetivo final de la

gestión catastral debe ser estimular las actividades de exploración para incentivar el

hallazgo de nuevos recursos mineros e incentivar la transición desde la exploración

hacia la explotación.

PAÍS AÑO 1 AÑO 2 AÑO 3 AÑO 4 AÑO 5 AÑO 6 AÑO 7 AÑO 8 AÑO 9

BRASIL 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14 1,14

CAMERÚN 0,02 0,02 0,02 0,03 0,03 0,04 0,04 0,05 0,05

CANADÁ 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00

CHILE 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10 1,10

GHANA 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20 1,20

MADAGASCAR 0,20 0,20 0,40 0,40 0,80 0,80 1,00 1,00 1,00

MAURITANIA 0,10 0,20 0,30 0,40 0,60 0,80 1,20 1,40 1,60

MÉJICO 0,16 0,50 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00

MONGOLIA 0,50 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 10,00 15,00 20,00

NAMIBIA 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50 1,50

PERÚ 2,00 2,00 4,00 4,00 6,00 6,00 8,00 8,00 10,00

TANZANIA 0,30 0,30 0,30 0,50 0,50 0,50 0,80 0,80 0,80

ZAMBIA 0,20 0,20 0,40 0,40 0,80 0,80 0,17 0,17 0,17

VIETNAM 0,20 0,3-0,4 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50

COLOMBIA 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 11,25 11,25 13,5 13,5

Tabla IV

De acuerdo con estas consideraciones, los valores actuales del canon superficiario en

Colombia no son muy atractivos para las primeras etapas de la exploración y su

progresividad es excesivamente baja, por lo que sería aconsejable modificar su

estructura, estableciendo valores iniciales mucho más bajos y una progresividad mucho

más rápida, con un ritmo de crecimiento anual. Adicionalmente, también sería

aconsejable que el valor del canon no estuviese fijado en el Código de Minas, si no a

nivel de Reglamento o (incluso aún mejor) quedar establecido por decreto ministerial, a

fin de facilitar su adaptación flexible de acuerdo con las variaciones del mercado de

metales y los ritmos de variación de la demanda catastral.


(INGEOMINAS)






7.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS

Aunque el objetivo principal de este informe diagnóstico es evaluar todos los aspectos

relacionados con el otorgamiento de títulos mineros, durante la misión desarrollada en

Colombia se han puesto también de manifiesto otro tipo de problemas de procedimiento

que, si bien no son estrictamente catastrales, afectan seriamente a la gestión del sector

minero. Por ello, dado el interés de estos temas y aún a sabiendas de divergir respecto

de los objetivos iniciales del proyecto, se ha dividido el presente informe en dos partes,

una dedicada estrictamente a los aspectos catastrales y otra de orden más general.

7.1.- EVALUACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS CATASTRALES

Los procedimientos catastrales actualmente aplicados en Colombia están, desde un

punto de vista general, bien diseñados y se ajustan a las prescripciones de los textos

legales. Sin embargo, a pesar de esta corrección formal, su aplicación práctica está lejos

de los estándares internacionales, introduciendo serios problemas en la gestión de los

títulos mineros y afectando negativamente a su seguridad. En buena parte, las razones

de esta situación aparentemente contradictoria deben buscarse en los argumentos ya

esgrimidos en capítulos anteriores, ya que los procedimientos catastrales heredan

algunos de los defectos diagnosticados en los componentes cartográficos, institucionales

y legales, como por ejemplo:

- Utilización de bases cartográficas inadecuadas y heterogéneas, lo que da lugar a

errores en el posicionamiento de los títulos mineros y sus relaciones

cartográficas con los límites administrativos y los perímetros de zonas

restringidas para el otorgamiento de títulos.

- Falta de restricciones geométricas para optimizar el uso del territorio, lo que da

lugar al otorgamiento de títulos con morfologías aberrantes (áreas

excesivamente pequeñas con dimensiones inoperativas, polígonos aislados en un

mismo título o incluso polígonos superpuestos por cotas). La Figura 8 ilustra el

caso real de una concesión otorgada con 15 centímetros de anchura por 309

metros de longitud.

Figura 8

0204-68

José

3452

Greystar

0327-68 CVS


(INGEOMINAS)






- Dispersión de la autoridad catastral y falta de coordinación centralizada, con los

consiguientes riesgos de heterogeneidad y discreción en la evaluación de las

solicitudes catastrales.

- Las consecuencias negativas de la dispersión mencionada en el punto anterior se

ven agravadas por la falta de criterios objetivos, establecidos y definidos en los

textos legales, para realizar las evaluaciones técnicas y económicas de las

solicitudes catastrales.

Pero además de estos problemas, existen también otras dificultades específicas que sí

están estrictamente ligadas al diseño de los procedimientos en sí mismos, como por

ejemplo:

- La estructura del código identificativo (placa), válida como identificador único e

informativa sobre la secuencia temporal de solicitud, aunque la “visualización”

del orden cronológico es poco evidente (véase explicación en Figura 9) y puede

presentar dificultades prácticas para la codificación y archivo de documentos en

papel.

Figura 9

- Ausencia de garantías documentales sobre la prioridad en la solicitud. A pesar

de que el texto legal determina esta prioridad como criterio esencial para el

otorgamiento de los títulos (“primero en el tiempo, primero en derecho”), los

procedimientos no establecen ningún útil administrativo para garantizar este

derecho, como por ejemplo el Libro Registro de Radicaciones o los Certificados

de Solicitud Catastral, de acuerdo con la experiencia internacional.

- Falta de instrucciones y garantías para respetar el orden de radicación de

solicitudes durante la evaluación de las mismas. En efecto, aun suponiendo que

el orden de radicación estuviese cuidadosamente registrado, no se puede

garantizar completamente que “el primero en el tiempo será el primero en el

derecho” si la evaluación de las solicitudes no se realiza siguiendo estrictamente

el orden de radicación.


(INGEOMINAS)






Figura 10

Los procedimientos actuales no incluyen ninguna prescripción en este sentido y

tampoco existen mecanismos de control para garantizar su cumplimiento, por lo

que el orden de evaluaciones se ha visto alterado con relativa frecuencia y

abundantes violaciones de la secuencia cronológica (y por lo tanto de la

prioridad de los primeros solicitantes) han sido detectadas. Incluso, se han

detectado indicios (que parecen claramente ligados a prácticas fraudulentas que

no pueden si no estar ligadas a la corrupción) de tratamientos sistemáticos

preferentes para determinados dossiers o solicitudes. La fotografía incluida en la

Figura 10 muestra un par de solicitudes catastrales con diferentes adhesivos de

colores, sugiriendo la existencia de una codificación o señalización extraoficial

para indicar como deben ser tratados determinados expedientes.

Por otra parte, debe subrayarse que si bien estos problemas de procedimiento catastral

son importantes y generan graves distorsiones de la práctica catastral, su incidencia

practica se magnifica exponencialmente al superponerse a las deficiencias existentes en

el sistema o aplicativo informático implementado para su puesta en práctica, tal y como

será analizado en detalle en el capítulo siguiente.

7.2.- OTROS PROCEDIMIENTOS

La experiencia internacional acumulada durante las últimas décadas en muchos países

que han sido capaces de reformar con éxito sus respectivos sectores mineros, indica que

la gestión catastral es esencial para garantizar la seguridad de los títulos mineros y atraer

las inversiones requeridas para su desarrollo. No obstante, esta misma experiencia

internacional indica también que un adecuado funcionamiento catastral, si bien es


(INGEOMINAS)






necesario, no es suficiente para garantizar la correcta gestión del sector, ya que debe

estar siempre acompañada por una fiscalización minuciosa de las actividades mineras

que se desarrollan en las concesiones otorgadas.

En el caso de Colombia, el control y supervisión de las actividades mineras no se está

desarrollando correctamente y algunas de las deficiencias diagnosticadas para las

prácticas pueden ser también extrapoladas a las tareas de fiscalización. Las más

importantes de las deficiencias observadas son las siguientes:

- En el campo de la gestión medioambiental existe también una considerable

dispersión de la autoridad gestora, donde las responsabilidades han sido

parcialmente transferidas a autoridades regionales autónomas, con una

jurisdicción territorial irregular, no coincidente con los límites de los

departamentos. Estas autoridades autónomas están facultadas para delimitar

zonas protegidas y existen por lo tanto riesgos de (como ocurría para el

otorgamiento de títulos mineros), heterogeneidad y discreción en los criterios

técnicos y científicos considerados como base para la delimitación de zonas

restringidas o prohibidas a la actividad minera.

- Los procedimientos actuales seguidos para la gestión medioambiental (al menos

en lo que se refiere al sector minero), parecen excesivamente rígidos y poco

adaptados a la diversidad de situaciones y ambientes que existen en Colombia.

Tomando como ejemplo la experiencia práctica de otros países, sería

aconsejable introducir diferentes tipos de licencia medioambiental, en función

del tipo de actividad a desarrollar (es decir, exploración, explotación a cielo

abierto o subterránea) y según la sensibilidad de la zona donde se deben

desarrollar estas actividades. Esta graduación entre los diferentes tipos de

actividades y la sensibilidad ambiental del medio, permitiría una mejor sintonía

entre los operadores mineros y la gestión medioambiental, así como un ajuste

realista y equilibrado de las obligaciones exigidas con las necesidades existentes.

- La metodología que se sigue actualmente para controlar las actividades

(producción, seguridad, higiene laboral, etc.) de los titulares mineros, es muy

ineficiente, ya que suele desarrollarse con aviso previo. Con ésa metodología se

proporciona a los titulares la capacidad de corregir o de esconder sus

irregularidades, disminuyendo drásticamente la capacidad coercitiva de las

inspecciones. Es cierto que en determinado tipo de explotaciones (especialmente

las de pequeño tamaño) las inspecciones imprevistas pueden resultar de

ejecución extremadamente compleja por las dificultades de acceso, o también se

corre el riesgo de realizar esfuerzos baldíos por no encontrar in situ el personal e

información requeridos. Pero determinado tipo de inspecciones, cuando existen

sospechas de prácticas fraudulentas o de ocultación de información, deberían ser

realizadas sin previo aviso para que puedan ser realmente eficaces.

En opinión del Consultor, siguiendo la metodología actual, es imposible que la

Administración Minera pueda llegar a conocer la realidad de lo que está

sucediendo en los títulos otorgados. Como ocurre a escala internacional, los

solicitantes y titulares son perfectamente conscientes de la falta de capacidad de


(INGEOMINAS)






la Administración para controlar la actividad sobre el terreno y pueden actuar

impunemente. También, la experiencia internacional demuestra que el control de

las actividades simplemente mediante la revisión de los informes periódicos no

es suficiente. La falta de control de campo y de inspecciones adecuadas produce

siempre una marcada tendencia a la violación sistemática de las disposiciones

legales, y como consecuencia directamente derivada, un descrédito de la

Administración minera y una disminución de la seguridad de los títulos.

- Como complemento del punto anterior, el método aplicado para controlar la

producción minera y el correspondiente pago de regalías es igualmente muy

poco eficaz. A pesar de que la responsabilidad institucional de este control está

actualmente delegado en INGEOMINAS, la verificación se realiza

exclusivamente a partir de la información suministrada por fuentes externas

(agentes de aduanas y consignatarios), sin realizar ningún control sobre el

terreno ni tan siquiera de los embarques en boca mina. Sin estos controles de

campo es imposible garantizar que las cantidades consignadas se corresponden

con la realidad. La experiencia internacional indica asimismo que la falta de

controles adecuados produce sistemáticamente una marcada tendencia a

disminuir el valor de la producción de mineral declarada (y lógicamente, las

regalías a pagar), dando lugar a importantes pérdidas de ingresos del Estado.

- Por idénticas razones, tampoco se están aplicando adecuadamente las

previsiones de Artículo 88 del código minero, que establecen que “El

concesionario suministrará al Sistema Nacional de Información Minera la

información técnica y económica resultante de sus estudios y trabajos mineros.

Su divulgación y uso para cualquier finalidad por parte de la autoridad

fiscalizadora o por terceros se hará luego de haber sido consolidada en el

Sistema aludido, y sólo para los fines establecidos en este Código”. A pesar de

la taxativa necesidad de esta informaciones (sobre todo teniendo en cuenta las

carencias y deficiencias de la actual infraestructura geológica de Colombia), no

se está desarrollando el seguimiento necesario para garantizar que las

informaciones geológicas generadas por los titulares mineros alimenten el

Sistema Nacional de Información Minera. En este contexto, es oportuno recordar

aquí que no deberían liberarse las garantías establecidas por el Artículo 202 del

Código Minero, hasta que dicha información no fuese entregada. Dada la

importancia de la información a recopilar, INGEOMINAS debería dedicar a esta

importante tarea los recursos y medios necesarios para garantizar (con

verificaciones sobre el terreno) el puntual cumplimiento de esta obligación.

- Es necesario y urgente establecer los mecanismos de coordinación necesarios

para que las actividades geológicas actualmente en desarrollo (principalmente

las de cartografía geológica, prospección geoquímica y geofísica) converjan

sobre las mismas áreas y no se dispersen por el territorio nacional que está aún

sin cobertura, con objeto de optimizar esfuerzos y obtener el máximo

aprovechamiento de dichos trabajos.


(INGEOMINAS)






Complementariamente, además de esta coordinación (interna, dentro de las

responsabilidades institucionales de INGEOMINAS), sería también necesario

coordinar con los Ministerios de medio Ambiente e Interior la selección de áreas

preferentes de común interés por su potencial minero, valores medioambientales

y poblaciones indígenas. La realización de trabajos de infraestructura geológica

en estas zonas así conjuntamente seleccionadas, permitiría disponer en el plazo

lo más breve posible, de la información requerida para promover (al amparo de

la legislación, ver artículo 31 del Código Minero sobre “Reservas Especiales”),

rondas de subastas con las máximas garantías para promover el desarrollo

minero con las garantías suficientes para el medioambiente y los derechos de las

poblaciones autóctonas.


(INGEOMINAS)






8.- EVALUACIÓN DEL SISTEMA CATASTRAL INFORMATIZADO

8.1.- DESCRIPCIÓN GENERAL

Como se ha comentado en el capítulo anterior, los problemas derivados de los errores o

carencias en el diseño de los procedimientos catastrales se ven agravados por las

deficiencias del aplicativo informático desarrollado para su implementación. Este

aplicativo (Catastro Minero Colombiano o CMC), como todos los sistemas catastrales

informatizados está integrado por tres componentes básicos:

- Una base de datos para la gestión de la información alfanumérica.

- Un SIG para la gestión de la información geográfica.

- Las rutinas programadas coherentemente con el marco legal y los


Los programas comerciales integrados en CMC (Oracle y ArcGis) tienen los mejores

estándares internacionales y son completamente adecuados a la gestión catastral, por lo

que en este respecto no debiera existir ningún problema para su funcionalidad y

eficiencia. También participan en el diseño otros programas menos relevantes (como

por ejemplo, Flash, JavaScript, etc.), y que también son perfectamente aceptables, sin

que su inclusión pueda suponer ninguna dificultad. Por el contrario, el componente de

programación, el diseño del aplicativo para funcionalidad catastral, es el que parece

concentrar todos los problemas detectados.

Uno de los problemas principales de CMC es que está integrado por módulos diferentes

(Contratación, Radicación, Fiscalización, Consultas, Contraprestaciones económicas y

Atención al Minero), que no fueron diseñados simultáneamente, que no son

homogéneos (integran a veces versiones diferentes del mismo programa) y que están

utilizando bases de datos diferentes. Como veremos en el subcapítulos siguiente, esta

heterogeneidad induce consecuencias muy negativas y errores catastrales graves.

Aparte de los problemas técnicos estrictamente informáticos, debe mencionarse además

que la configuración del sistema “hereda” los problemas conceptuales que se derivan de

la organización institucional actual (ver capítulo 4), donde existe una falta de separación

entre las actividades estrictamente catastrales y las de fiscalización. Como consecuencia

de ello, dentro del módulo de fiscalización de CMC están incluidas actividades

típicamente catastrales, como son por ejemplo las renovaciones, las reducciones de

área, o el control del pago del canon.

8.2.- PRINCIPALES DEFECTOS Y FALENCIAS

La principal característica negativa de CMC es su inestabilidad, ya que con excesiva

frecuencia el sistema deja de estar operativo, haciendo lentas y tediosas las operaciones

de gestión catastral más elementales, tanto las de uso interno (restringido al personal de

INGEOMINAS y de las delegaciones mineras departamentales), como las que deben

ejecutar los usuarios externos. En cualquier caso y desde el punto de vista estrictamente


(INGEOMINAS)






catastral, es importante señalar que los riesgos implícitos son mayores cuando el sistema

se colapsa por las actividades desarrolladas por los usuarios externos.

En efecto, el sistema (en sus componentes gráficos interactivos) está concebido para un

número máximo de 15 usuarios (incluyendo a los usuarios internos y externos). Debe

tenerse en cuenta que esta capacidad es completamente insuficiente ya que solo el

número de usuarios internos en la sede central de INGEOMINAS es de unos 150, a los

que debe sumarse el de todas las oficinas descentralizadas y los clientes externos del

sistema. En el momento en que se supera este número crítico de 15 usuarios (lo cual,

dadas las circunstancias, es extremadamente fácil), el sistema deja de estar operativo

(aunque solo en la parte gráfica, las capacidades alfanuméricas siguen funcionando) y

todos los usuarios que están accediendo a la parte gráfica del sistema quedan

bloqueados. Para recuperar la normalidad, el CMC reiniciarse.

Este problema no representa meramente una dificultad operacional ya que tiene

consecuencias catastrales muy graves. Con frecuencia, este fallo se produce cuando

existen varios solicitantes conectados tratando de introducir (una vez realizada la

verificación de disponibilidad del área solicitada) las coordenadas para radicar su

solicitud. En ése preciso momento, aunque en la pantalla del ordenador que esté

utilizando el solicitante aparezca correctamente la información de las coordenadas del

área radicada, la superficie (área) que queda registrada en el documento de radicación y

en la base de datos es “cero”. A posteriori, el solicitante puede llegar a demostrar esta

circunstancia mediante prueba documental, mediante copia impresa de la pantalla

obtenida si utiliza el comando “Imprimir Pantalla” en su computadora.

Pero simultáneamente, en la base de datos central del sistema CMC, la situación es muy

diferente. El sistema almacena automáticamente el código único identificativo del

nuevo pedido (“placa”), pero sin almacenar las coordenadas de forma correcta y

asignando al nuevo polígono un área “cero”. Las consecuencias derivadas de esta

situación son extremadamente graves que ya el que cualquier pedido posterior no

detectará la superposición sobre un polígono de área cero y podrá quedar registrado con

una aparente prioridad sobre el área solicitada, sin que se detecte ningún conflicto con

pedidos anteriores. Con objeto de mantener sus derechos de prioridad, los titulares de

los pedidos con área “cero”, suelen enviar inmediatamente (dentro de los 3 días que

marca el procedimiento catastral) el documento generado a partir de la impresión de

pantalla, con objeto de que su solicitud sea corregida. Dicha corrección se realiza

mediante una manipulación directa de la base de datos catastral, lo que conlleva riesgos

muy graves, ya que:

Existe una pérdida de transparencia y fiabilidad del CMC para los usuarios

externos. Los solicitantes que han radicado un área superpuesta a uno de estos

pedidos de área “cero”, después del análisis técnico catastral, verán denegada su

solicitud porque existe superposición con un pedido anterior, algo que el sistema

no detectó durante el momento de la radicación (aunque en realidad dicho

pedido anterior si estuviese en realidad radicado, pero sin ningún polígono

asociado), indicando que se trataba de un área disponible. Ante estas

circunstancias, es lógico que el segundo solicitante interprete que ha existido


(INGEOMINAS)






una manipulación deliberada de los datos y una violación de la prioridad

catastral.

Cuando el solicitante aporta la prueba documental de la radicación abortada

(impresión de la pantalla, como se ha mencionado anteriormente), la corrección

se realiza directamente por los responsables del sistema, manipulando la base de

datos y sin ninguna certificación documental que justifique el cambio. De este

modo, incluso para los solicitantes que ven corregida su pedido, se genera la

impresión de que la base de datos es fácilmente manipulable por parte de los

técnicos del sistema3. Como medida de higiene administrativa, sería aconsejable

(en conformidad con la buena práctica catastral) que cualquier modificación de

la base de datos quedase debida y documentalmente justificada.

Teniendo en cuenta las negativas consecuencias que se derivan de estas radicaciones

defectuosas con “área cero”, hubiese sido aconsejable detener de inmediato la recepción

de solicitudes “on line” tan pronto como hubiesen sido detectadas. O al menos, cambiar

la programación del sistema de modo que cada solicitud en la que hubieran concurrido

estas circunstancias hubiese sido anulada. Es cierto que esta anulación de solicitudes

como consecuencia de fallas del aplicativo informático no hubiese contribuido a

prestigiar el CMC, pero se hubiese evitado la introducción en el circuito catastral de un

conflicto potencial. Y además, la solución implementada (la corrección manual de la

base de datos) implica de hecho un mayor desprestigio y podría coloquialmente decirse

que “ha sido peor el remedio que la enfermedad”, ya que se ha generado una pérdida

completa de confianza en el sistema catastral actual.

En el momento actual se ha instalado en la opinión de los usuarios (internos y externos)

un descrédito muy elevado sobre la eficiencia de CMC, hasta el punto de que existen

sospechas sobre la existencia de sistemas catastrales paralelos (servidor “en espejo”)

capaces de manipular desde fuera de INGEOMINAS la información catastral y de

alterar el orden de los pedidos, e incluso de insertar pedidos sin seguir los

procedimientos establecidos. Estos rumores, fundados o no, se ven alimentados por la

falta de seguridad del sistema para evitar invasiones externas y para controlar la

identidad de los usuarios. Esta carencia es especialmente grave en el módulo de

Contratación, donde la autentificación de los usuarios que registran nuevas solicitudes

se realiza directamente en el aplicativo, sin pasar por un filtro previo de autentificación

en el portal o en dominio principal de la plataforma. Adicionalmente, la metodología

actual no permite controlar si la persona o entidad que ha adquirido el “pin”4 que

permite la introducción de datos para una radicación, corresponde realmente con la

persona (física o jurídica) que está solicitando en realidad el título minero.

3 Sobre todo cuando se ha permitido el acceso de los solicitantes y titulares hasta el área informática

donde se realizan estos cambios, y cuando no se han adoptado las medidas de control indispensables

para restringir este tipo de manipulaciones, que deben realizarse tan solo bajo la tutela y supervisión

directa de la máxima autoridad catastral. 4 Otro problema paralelo está relacionado con la validez temporal del “pin”, que es ahora ilimitada e

impide al Catastro Minero realizar un control adecuado de los usuarios y de su utilización.


(INGEOMINAS)






Además de estos impactos negativos, existen también gravísimas consecuencias

económicas derivadas de estas irregularidades y asociadas a la falta del pago del canon.

La inmensa mayoría de estos pedidos catastrales con “área cero” no pueden realizar el

pago correspondiente del canon, proporcional a la superficie otorgada, precisamente por

carecer de polígono. A esta situación se superpone la falta de funcionalidad en

determinados componentes de CMC, que en el caso del pago del Canon, no puede ser

controlada desde el aplicativo. Para paliar estas deficiencias, se han desarrollado

aplicativos paralelos, externos al CMC y basados en tablas Excel, cuya eficacia y

seguridad son dudosos, ya que no permiten garantizar que se estén contabilizando todos

los títulos que deberían realizar pagos, e incluso y por el contrario, algunos de los que se

contabilizan no debieran estar considerados.

Por otra parte y de acuerdo con las prescripciones del Código Minero (Artículo 112), las

concesiones que no han satisfecho el pago del canon superficiario deberían llevarse a

caducidad. Pero en la práctica, las circunstancias actuales han llevado a una laxitud

administrativa, incumpliéndose sistemáticamente esta norma y evitando que el Estado

ingrese el dinero que le correspondería en concepto de canon. A la fecha actual, se

estima que las cantidades acumuladas pendientes de cobro ascienden a 90.230.343.912

pesos, equivalentes a más de 54 millones de US $. Es evidente que esta falta de ingresos

representa una merma considerable para el Estado, que podría disponer (si los cobros

fuesen diligentemente realizados) de unos recursos valiosísimos para la correcta gestión

del sector minero.

Pero aún existen otras consecuencias negativas derivadas de los fallos del sistema

descritos anteriormente. Los frecuentes bloqueos del componente gráfico de CMC han

dado lugar a la aparición (como otra solución alternativa) de un servidor paralelo para

consultar la información cartográfica catastral: el NAGIOS. Aunque en principio esta

ruta de acceso paralela funciona de forma eficiente, la información que contiene este

servidor no está actualizada en tiempo real (solo se actualiza cada 24 horas), por lo que

se pueden cometer errores catastrales graves en el análisis cartográficos de las

superposiciones entre títulos otorgados y/o solicitudes. En efecto, pueden existir

solicitudes radicadas que no aparecen todavía en NAGIOS, y que por lo tanto no se

tienen en cuenta en las evaluaciones cartográficas, vulnerándose por lo tanto el principio

de prioridad. Algo similar ocurre con la información difundida a través de la web, ya

que se obtienen resultados diferentes según la fuente consultada (CMC, NAGIOS o

web), contribuyendo aún más a la baja fiabilidad del sistema.

Independientemente de los problemas derivados de la radicación “on line” de nuevas

solicitudes (que constituye sin duda alguna el problema más graves de los

procedimientos catastrales actuales), existen también otras deficiencias ligadas a la falta

de funcionalidad en otros componentes de CMC. Algunas de las capacidades que el

sistema debería tener operativas para la gestión de la operaciones catastrales rutinarias

(como por ejemplo cálculos económicos, gestión de información histórica, generación

automatizada de productos estadísticos, etc.) no están disponible. Esta falta de

operatividad se debe en algunos casos a fallos en la programación de las rutinas del

sistema, y en otros simplemente a que la información requerida no está puntualmente

alimentada o actualizada en la base de datos, dando lugar a evaluaciones erróneas.


(INGEOMINAS)






Del mismo modo que se ha comentado anteriormente para el control de pagos del

canon, los usuarios han desarrollado estrategias y aplicativos paralelos basados en otras

herramientas informáticas como Excel o AutoCAD, donde compilan y procesan la

información requerida, que es posteriormente transferida al CMC de forma manual.

Durante el análisis de CMC, el consultor ha contabilizado más de una decena de estos

aplicativos externos, que implican importantes riesgos para la seguridad catastral, tanto

por la posibilidad de cometer errores (se pierde la unicidad e homogeneidad de la

información), como por la falta de medidas de seguridad para garantizar la

inviolabilidad de los datos catastrales. Adicionalmente, no debe tampoco perderse de

vista que estas soluciones “alternativas” no están homologadas ni unificadas, por lo que

existen graves riesgos de divergencia en el tratamiento catastral entre las diferentes

oficinas catastrales. Este riesgo se superpone al riesgo potencial de divergencia

institucional ya mencionado en capítulos anteriores.

Otro aspecto muy importante que debe ser considerado en la evaluación de CMC es,

además de los problemas operativos y funcionales de su diseño, es el de sus lagunas. Es

decir, la falta de algunas de las capacidades que deberían estar previstas en un sistema

catastral informatizado y que sin embargo están ausentes, como por ejemplo:

Algunos procedimientos imprescindibles para la gestión de los títulos mineros

no están previstos en el diseño del programa, como por ejemplo la cesión de una

parte del perímetro, segregando una parte del área. Para ello, se calculan en la

actualidad las coordenadas de los polígonos resultantes fuera de CMC

(utilizando el software gráfico AutoCAD) y el área segregada debe inscribirse

en el sistema como si fuese la radicación de un área nueva.

No se contempla la secuencia catastral lógica que debiera seguirse en la

realización de algunos procesos. Por ejemplo, cuando un usuario externo intenta

hacer la radicación de una solicitud que tiene superposiciones, el sistema

automáticamente (sin previo aviso ni posibilidad de interactuar), realiza

reducciones (recortes, según la nomenclatura local) en el área solicitada,

preguntando si se desea continuar o desistir. En caso de desistir, no se vuelve al

paso anterior (introducción de coordenadas), si no que se da por terminado el

proceso, que deberá reiniciarse desde el principio. Tal y como está concebido el

procedimiento presenta los siguientes inconvenientes:

Para iniciar de nuevo el proceso de radicación abortado, hará falta

adquirir un nuevo “PIN”. El sistema debería ser mucho más interactivo,

permitir volver a los pasos anteriores y darle la oportunidad al solicitante

de modificar las coordenadas del área solicitada, en lugar de tomar

decisiones irreversibles de forma automática. Y además, en todo caso, el

sistema debería advertir de las consecuencias derivadas de seleccionar la

opción “Desistir”.

Como el proceso queda abortado, no se llega a generar la “placa” y el

pedido no queda registrado, por lo que el solicitante pierde su prioridad

catastral sobre la zona demandada.


(INGEOMINAS)






A pesar de no radicar la prioridad, las coordenadas solicitadas quedan

registradas dentro de los ficheros temporales de CMC, donde no existen

las medidas de seguridad que serían necesarias. Como estas coordenadas

carecen de placa y de pedido radicado, existe un elevado riesgo de que

puedan ser leídas y utilizadas por operadores con acceso al sistema,

pudiendo violarse de esta manera la prioridad catastral.

Falta de alertas (para los usuarios internos) sobre las fechas límite para la

duración temporal de los procesos o el rebasamiento de los plazos de pagos,

notificaciones o procedimientos en general.

El sistema debería bloquear algunas actuaciones prohibidas (como por ejemplo

renovar títulos que ya han expirado), así como impedir errores catastrales, como

por ejemplo que se recorten polígonos y se envíen a registro como consecuencia

de superposiciones falsas o inexistentes. Ambos tipos de irregularidades no son

evitados en la actualidad, indicando una evidente falta de control de calidad en

los procedimientos catastrales.

Del mismo modo y con objeto de garantizar el cumplimiento del principio

“Primero en el tiempo, primero en derecho”, el sistema debiera bloquear el

orden de evaluación de solicitudes, haciendo imposible vulnerar el orden

establecido por la secuencia de radicación.

Falta de capas de información cartográfica (mapas vectoriales, “raster” o

imágenes de satélite) que permitan visualizar la localización de los títulos

mineros respecto de los rasgos fisiográficos del terreno.

Cuando un pedido de radicación se superpone a dos o más departamentos, el

Sistema debería advertir al solicitante que el procesamiento del trámite le

corresponde a la sede central de INGEOMINAS en Bogotá.

Finalmente, existen también algunas faltas de funcionalidad que se deben simplemente a

la falta de depuración del aplicativo informático (“debugging”), que no ha sido

minuciosamente realizado. En la práctica, estas deficiencias se traducen en fallos

operativos realmente incomprensibles en un sistema de esta envergadura e importancia,

y al que se ha dedicado además un considerable esfuerzo para su desarrollo. Como

ejemplos pueden mencionarse:

En algunos casos, el sistema recupera erróneamente información histórica y

considera como superpuestos algunos perímetros que ya no están en vigor. En

otros casos ocurre lo contrario, y polígonos que son necesarios para el análisis

catastral (como por ejemplo los “desanotados”), no aparecen en pantalla.

Las secuencias de trabajo rutinarias están diseñadas de una forma reiterativa y

tediosa, de forma que para algunos pasos consecutivos que afectan a un mismo

proceso y a un mismo título, es necesario (cada vez que se cambia de una

pantalla a otra) introducir de nuevo el código (placa) del título o solicitud que

se está procesando, ralentizando la agilidad del proceso.


(INGEOMINAS)






Cuando se consulta en el sistema el área de un polígono, sin que se hayan

realizado recortes ni modificaciones, pueden aparecer valores diferentes según

el módulo CMC que se consulte.

Falta de homogeneidad sobre el número de decimales en determinadas tablas

de datos, que introducen pequeñas diferencias en los cálculos de superficie.

No existen mecanismos de trazabilidad que permitan recomponer procesos

abortados o interrumpidos, ejercer adecuadamente el control de los usuarios, ni

tampoco delimitar responsabilidades en el caso de errores o manipulaciones de

la información catastral.

Por problemas en la configuración geográfica del sistema, aunque se

almacenen las coordenadas delimitando un perímetro de forma correcta, éstas

se almacenan con valores negativos. Este error genera también, como en el

caso de los pedidos de radicación abortados, polígonos con área cero,

generando problemas idénticos a los que se producen como consecuencia de

las radicaciones “on line”.

8.3.- CONCLUSIONES

De lo anteriormente expuesto se deduce claramente que el aplicativo CMC contiene

carencias funcionales y fallos de diseño que le restan eficacia y generan errores

catastrales graves, no estando a la altura de los requisitos que deben exigirse a un

sistema catastral informatizado. Desde el punto de vista del Consultor, puede

sospecharse que en el diseño de CMC no ha existido la cooperación y la simbiosis

necesaria entre el diseño estrictamente informático y las bases conceptuales de

funcionalidad catastral. Es decir, la requerida e imprescindible cooperación entre

expertos en herramientas de computación y expertos en análisis catastral.

Estos fallos se ven agravados por la falta de funcionalidad de algunas de sus rutinas y

componentes, lo que obliga a sus usuarios a la búsqueda de soluciones alternativas fuera

del aplicativo. Como consecuencia, se genera una falta de homogeneidad (unicidad) en

la información catastral. Actualmente, hasta 4 sistemas diferentes (CMC, NAGIOS,

ORFEO, SIGMINERO) son utilizados en la gestión catastral, además de las

herramientas informáticas alternativas basadas en Excel y Auto CAD. Una

consecuencia inmediata de esta situación es la falta de seguridad, el aumento del riesgo

de errores en la gestión de las solicitudes y de los títulos y por extensión, también la

disminución de la seguridad para la propiedad minera. Una regla básica e inviolable de

la gestión catastral es debería estar realizada íntegramente dentro de un aplicativo

catastral completo y herméticamente protegido.

A los defectos ya mencionados parece además haberse superpuesto una secuencia de

implementación precipitada, que ha dado lugar que se iniciase la explotación del

aplicativo sin que estuviese todavía preparado ni completamente operativo. Esta

precipitación ha dado lugar sin duda a una gran parte de los problemas y conflictos

catastrales existentes en la actualidad.


(INGEOMINAS)






Por todo ello, se considera que el sistema CMC no está capacitado para gestionar

adecuadamente los trámites catastrales. Por otra parte, teniendo en cuenta las

inversiones ya realizadas en el sistema actual, el costo estimado para implementar un

sistema completamente nuevo y los desarrollos tecnológicos aparecidos en el mercado

durante los últimos años, no parece aconsejable realizar más inversiones en modificar

el CMC.

De todo lo expuesto se deduce que es imprescindible el diseño, desarrollo e

implementación de un nuevo sistema catastral informatizado. Teniendo en cuenta el

contenido de los capítulos anteriores, donde se sugiere la modificación del sistema

organizativo actual y la introducción de enmiendas en el marco legal, el nuevo sistema

catastral debiera desarrollarse (si estas sugerencias son aceptadas) en consonancia y

armonía con el nuevo marco legal e institucional. En el Anexo II se ha incluido un

borrador de los Términos de Referencia (TOR), donde se especifican las características

técnicas y las prestaciones que debe reunir el nuevo sistema, así como el calendario de

implementación, sincronizado con el Plan de Actuaciones propuesto en el capítulo 10.


(INGEOMINAS)






9.- SITUACIÓN DE LA INFORMACIÓN CATASTRAL

Con objeto de comprender y diagnosticar adecuadamente la situación actual de la

información catastral en Colombia, se hace imprescindible recapitular brevemente sobre

su reciente evolución histórica, que se inicia el año 2004, cuando el Ministerio de

Energía y minas decide transferir todas las responsabilidades catastrales a

INGEOMINAS. Es muy importante aclarar que esta transferencia se realizó sin ninguna

depuración catastral ni saneamiento de la información existente en aquel momento, por

lo que INGEOMINAS heredó, además de la integridad de las responsabilidades para el

otorgamiento y gestión de los títulos mineros, un importante pasivo catastral integrado

por títulos en vigor regidos por tres leyes diferentes e innumerables solicitudes

pendientes, algunos de cuyos remanentes todavía persisten en la actualidad.

FECHA DE

RADICACIÓN CANTIDAD PORCENTAJE % ACUMULADO

1968 1 0,01%

4,23%

1971 1 0,01%

1972 2 0,01%

1979 3 0,02%

1983 1 0,01%

1984 1 0,01%

1985 2 0,01%

1986 4 0,02%

1987 2 0,01%

1988 2 0,01%

1989 3 0,02%

1990 4 0,02%

1991 12 0,06%

1992 10 0,05%

1993 12 0,06%

1994 71 0,36%

1995 61 0,31%

1996 58 0,30%

1997 49 0,25%

1998 39 0,20%

1999 41 0,21%

2000 35 0,18%

2001 39 0,20%

2002 133 0,68%

2003 244 1,24%

2004 634 3,23%

95,77%

2005 534 2,72%

2006 1.049 5,34%

2007 2.055 10,47%

2008 4.472 22,78%

2009 2.759 14,06%

2010 6.626 33,76%

2011 670 3,41%

TOTAL 19.629 100,00% 100,00%

Tabla V


(INGEOMINAS)






La Tabla V detalla las solicitudes que, todavía a fecha de hoy, están pendientes de

decisión para su otorgamiento o rechazo, de las cuales un total de 830 deberían haber

sido ya tramitadas antes de la transferencia de responsabilidades catastrales desde el

Ministerio de minas y Energía. Este simple dato es ilustrativo de las condiciones

desfavorables en las que se inició la actividad catastral, y que han lastrado su gestión de

los primeros momentos. Hasta la fecha, la gestión catastral en Colombia no ha podido

recuperarse completamente de estos desajustes iniciales, a pesar de los repetidos

intentos de normalización acometidos durante la última década, tal y como se resume a

continuación:

- 2004 - 2005, desarrollado por la empresa PROFASOC, una sociedad consultora

que bajo contrato revisó 1.200 expedientes mineros (preparando los

correspondientes actos administrativos y actuaciones jurídicas). El resultado

obtenido estuvo muy lejos de lo esperado ya que muchos de los actos

administrativos elaborados debieron ser sometidos a la revisión de

funcionarios de INGEOMINAS generando (en lugar de solucionar los

problemas), trabajo adicional.

- 2007 – 2008, desarrollado internamente, el proyecto preveía realizar

evaluaciones técnicas de aproximadamente 7.500 expedientes mineros, pero las

evaluaciones técnicas realizadas fueron elaboradas de manera incorrecta y como

resultado, de nuevo, en lugar de solucionar los problemas generó trabajo

adicional.

- En 2009 hubo un nuevo intento de saneamiento catastral, desarrollado también

internamente, que como los dos anteriores no llegó a solucionar los problemas

existentes.

Debe tenerse en cuenta que los tres intentos de depuración descritos se solaparon

parcialmente en el tiempo con la implementación del CMC, que se desarrolló de

acuerdo con el siguiente calendario:

• Noviembre 2006: primera migración de títulos y solicitudes al nuevo sistema.

• Enero – Febrero 2007: migración de la información de solicitudes

correspondiente a las delegaciones departamentales. Se detectan

incompatibilidades de la información gráfica con el sistema precedente (Sistema

de Información de Ateas en Línea, SIAL).

• Junio 2008: se completa la migración de toda la información catastral desde el

SIAL al CMC, aunque el CMC queda activo solo parcialmente, utilizándose tan

solo para realizar las evaluaciones técnicas.

• Julio 2009: se implementa el procesamiento automatizado de verificación

cartográfica (Proceso Bach) en la central de Bogotá, extendiéndose un mes más

tarde a las delegaciones departamentales.


(INGEOMINAS)






• Enero 2010: implementación del CMC para la gestión del Registro Minero

Colombiano.

La comparación entre las dos secuencias temporales descritas permite verificar que

entre 2006 y 2009 se solaparon tres procesos simultáneos: la depuración de la base de

datos catastral, el desarrollo progresivo de un nuevo sistema informatizado y la

migración de la información de un sistema a otro. La experiencia internacional indica

claramente que un nuevo sistema catastral no debe ponerse en marcha hasta que la base

de datos no esté completamente depurada y la funcionalidad del sistema informático

totalmente verificada. La reciente historia catastral de Colombia testifica la validez de

estas experiencias prácticas, ya que las interferencias entre estos tres procesos dieron

lugar a problemas que todavía hoy no han sido superados. Por ejemplo, muchos de los

actos administrativos expedidos durante este periodo para rechazar solicitudes

pendientes, no tuvieron en cuenta que en ése momento el recién implementado CMC no

estaba aún depurado (en realidad, aún no lo está a la fecha de hoy), por lo que se generó

un aluvión de recursos en contra de las decisiones adoptadas.

Sobre esta base confusa y problemática, se inició la radicación de solicitudes “on line”,

que como se ha descrito en el capítulo 8, ha contribuido notablemente a deteriorar aún

más la situación anterior, hasta que el 6 de Febrero de 2011 fue establecida una

moratoria catastral de 6 meses (absolutamente justificada, teniendo en cuenta la

situación existente, dónde cada nueva solicitud podía ser considerada como un nuevo

conflicto potencial), durante los cuales no se están recibiendo nuevas solicitudes, y tan

solo se están evaluando las solicitudes pendientes. El principal objetivo de este periodo

de cierre catastral es procesar el elevado número de expedientes acumulados: un total de

19,629 de los que 14,452 corresponden a la sede central de Bogotá y el resto a las

delegaciones departamentales (ver distribución en Tabla VI). Adicionalmente, la Tabla

VII permite verificar como la gran mayoría de expedientes catastrales acumulados

corresponden realmente con solicitudes para nuevos títulos.

DELEGADA TOTALES INGEOMINAS 14.452

GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA 2.589 GOBERNACIÓN DE BOLÍVAR 788 GOBERNACIÓN DE BOYACÁ 560 GOBERNACIÓN DE CALDAS 862 GOBERNACIÓN DE CESAR 168 GOBERNACIÓN NORTE DE

SANTANDER 210

TOTALES 19.629

Tabla VI


(INGEOMINAS)






Para realizar el saneamiento de toda esta ingente cantidad de dossiers catastrales

acumulados (“backlog”), se elaboró un Plan de Descongestión (llamado también

coloquialmente “Plan de Choque”) que está actualmente en ejecución. La comparación

entre las Tablas VI y VII con la Tabla VIII (que refleja la situación actual, a la fecha de

redacción del presente informe), permite verificar que después de aproximadamente

cuatro meses de trabajo, se ha conseguido sanear aproximadamente el 15 % del total de

los expedientes atrasados.

DELEGADA PROPUESTAS

CONTRATOS DE CONCESIÓN Y

OTROS

SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN

AUTORIZACIONES TEMPORALES TOTALES

INGEOMINAS 11.207 2.676 569 14.452 GOBERNACIÓN DE

ANTIOQUIA 2.067 469 53 2.589 GOBERNACIÓN DE

BOLÍVAR 573 182 33 788 GOBERNACIÓN DE

BOYACÁ 276 261 23 560 GOBERNACIÓN DE

CALDAS 604 241 17 862 GOBERNACIÓN DE

CESAR 111 30 27 168 GOBERNACIÓN NORTE

DE SANTANDER 191 5 14 210 TOTALES 15.029 3.864 736 19.629

Tabla VII

AÑO SOLICITUDES EN TRAMITE 2 FEB/2011

SOLICITUDES EN TRAMITE JUNIO/2011

SOLICITUDES RESUELTAS A JUNIO/2011

ANTES 2003 830 691 139

2004 634 559 75

2005 534 429 105

2006 1049 842 207

2007 2055 1618 437

2008 4472 3618 854

2009 2759 2325 434

2010 6626 5915 711

Tabla VIII

No obstante, debe aclararse que en términos realistas, el porcentaje de avance realizado

en el saneamiento catastral a la fecha de hoy es mayor que ése exiguo 15%, ya que esa


(INGEOMINAS)






cifra corresponde tan solo a los dossiers en los que ya han sido ejecutados los actos

administrativos correspondientes, y el porcentaje de expedientes ya evaluados es mucho

mayor y se situaría por encima del 30%. En cualquier caso, parece evidente que el

saneamiento completo de los expedientes catastrales no podrá culminarse entes del final

del plazo de la moratoria, y que esta deberá ser prorrogada.

Durante la misión, el Consultor ha evaluado conjuntamente con el equipo local la

metodología aplicada en este “Plan de Choque” que es correcta y que está siendo bien

ejecutada, a pesar de las enormes dificultades que el trabajo conlleva (en realidad se

trata de corregir en unos meses los errores acumulados durante más de un quinquenio de

gestión catastral caótica). No obstante, existen algunos aspectos en los que la

metodología aplicada puede ser mejorada o completada para hacerla más eficiente,

como por ejemplo:

a) Las actividades de saneamiento están únicamente concentradas sobre la

información correspondiente a los procesos de “radicación”, es decir, tan solo el

primer periodo de validez del título (desde la solicitud hasta el otorgamiento).

Sería necesario extender las verificaciones y evaluaciones a todos los procesos

posteriores que afectan a los títulos mineros y que están actualmente bajo el

módulo de “fiscalización” (transferencias, reducciones de área, integraciones,

etc.), ya que éstos pueden presentar también conflictos y podrían dejar

problemas remanentes que aflorarían indefectiblemente después de la reapertura

catastral, entorpeciendo el proceso de normalización.

b) El “Plan de Choque” está siendo ejecutado también en las delegaciones

departamentales, aunque de una forma autónoma, sin ninguna supervisión ni

control por parte de INGEOMINAS. No existe por lo tanto ninguna garantía de

que se esté desarrollando de una manera homogénea y mediante la aplicación de

idénticos criterios. Para evitar sorpresas desagradables (como sería descubrir al

final del proceso que han quedado conflictos remanentes y la base de datos

catastral no está completamente depurada), sería aconsejable que los grupos de

trabajo de las delegaciones departamentales trabajasen bajo la estricta

supervisión técnica de los responsables del Plan de Choque en INGEOMINAS.

c) En la mayor parte de los casos, el criterio que se está utilizando para las

evaluaciones técnicas de superposición está basado en las fechas de

otorgamiento. No obstante, es bien conocido que durante los últimos años el

orden de otorgamiento no ha respetado la secuencia cronológica de radicación.

Por lo tanto, y con el objeto de detectar aquellos otorgamientos potencialmente

irregulares, el análisis técnico de superposiciones debería estar basado en las

fechas de solicitud. Para usos internos, al final del proceso de saneamiento,

INGEOMINAS debería disponer de una lista completa de los casos de

otorgamiento “irregular” (al menos de los que todavía no han prescrito), con

objeto de estar preparada para eventuales litigios o eventualmente (si se

considera conveniente, como ejercicio de transparencia), para una posible

difusión al público.


(INGEOMINAS)






Por otra parte y en lo que se refiere a la información catastral en soporte físico

(documentos en papel), la situación es igualmente preocupante, ya que no existe un

archivo completo y unificado, estando los dossiers catastrales dispersos entre el archivo

central de INGEOMINAS (denominado coloquialmente como el “bunker”), los

diferentes archivos departamentales donde los trámites catastrales están delegados, y

por otra parte los dossiers correspondientes a los “grandes proyectos”, almacenados en

la Dirección de Servicio Geológico.

Además de esta separación física entre diferentes archivos, la metodología utilizada

actualmente para la clasificación de documentos aumenta todavía más la dispersión de

documentos, ya que para cada título existen dos carpetas o dossiers archivadas en

lugares diferentes: el dossier técnico que contiene (entre otros) el plan de trabajo y las

evaluaciones técnicas, y el dossier “catastral”, donde se guardan los documentos que

hacen referencia propiamente al título minero. No obstante, debe mencionarse una vez

más, que como consecuencia de la confusión institucional entre actividades catastrales y

fiscalización ya mencionada en los capítulos anteriores, algunos de los documentos que

deberían estar en la carpeta del dossier técnico (como por ejemplo las certificaciones de

cumplimento de obligaciones del titular), están en realidad alojadas en la carpeta del

“título”.

Figura 11

Debe añadirse todavía que el sistema de archivo se complica aún más, ya que los

dossiers no están clasificados y ubicados físicamente siguiendo la codificación, sino que

se almacenan temporalmente en diferentes estantes del “bunker” (ver Figura 11) en

función de su status temporal dentro las diferentes etapas de los procedimientos

catastrales, lo que genera un incesante trasiego de documentos de un lugar al otro en el

archivo y dificulta notablemente la búsqueda de documentos.

Se ha detectado la perdida de varios expedientes catastrales (afortunadamente no muy

numerosos), para los cuales existe el código identificativo (placa) sin que aparezca

ningún documento vinculado. Por el momento, se desconoce todavía si se trata de una


(INGEOMINAS)






pérdida real debida a la dispersión de documentos antes mencionada, o bien si trata

simplemente de procedimientos catastrales mal ejecutados (por ejemplo, una integración

de áreas que debería haber culminado con la caducidad de uno de los títulos).

En cualquier caso y dada la situación actual, sería recomendable introducir cambios en

la metodología que está utilizando, tanto en la estructura del código como en la

metodología de archivo. Pero estos cambios no constituyen un asunto de primera

prioridad y su implementación debe quedar supeditada a la finalización del “Plan de

Choque”.


(INGEOMINAS)






10.- PLAN DE ACTUACIÓN PROPUESTO

Como se ha detallado de forma temática en cada uno de los capítulos anteriores, la

situación catastral de Colombia es complicada y las consecuencias que de ella se

derivan pueden afectar muy gravemente al presente y al futuro del sector minero

colombiano. Por ello, es necesaria la adopción de medidas urgentes y enérgicas. De

acuerdo con el diagnóstico realizado y con el apoyo de la experiencia internacional, se

recomienda adoptar las medidas que se exponen a continuación:

Continuar y mejorar las actividades en curso (“Plan de Choque”) para sanear la

situación catastral actual y tramitar el trabajo acumulado. Eventualmente, la

culminación de este plan puede implicar la extensión de la moratoria actual.

Transferir la información gráfica catastral a la base cartográfica MAGNA-

SIRGAS, haciéndola compatible con los productos cartográficos de otros

ministerios y entidades oficiales colombianas.

Revisión institucional de las responsabilidades ligadas a la gestión de los títulos

mineros, incluyendo la reorganización de INGEOMINAS y también

estableciendo sus responsabilidades exclusivas y centralizadas para dicha

gestión.

Revisión de los textos legales, introduciendo los principios institucionales y

técnicos para el establecimiento de un catastro minero moderno y eficiente. Las

enmiendas realizadas deben además servir de base para la redacción y

aprobación de un reglamento catastral.

Tomando como base el nuevo reglamento, desarrollar los nuevos


Sobre la base de estos nuevos procedimientos, desarrollar un nuevo sistema

catastral informatizado que sustituya el actual CMC. Para evitar errores pasados,

la implementación del nuevo sistema no debe ser realizada hasta que el

aplicativo esté completamente verificado en su funcionalidad, operatividad e

inviolabilidad, al mismo tiempo que se tiene la completa seguridad sobre el nivel

de saneamiento de la base de datos.

Desde el punto de vista operativo, es evidente que todas las actividades enumeradas

anteriormente no pueden desarrollarse simultáneamente y requieren de una

implementación secuencial. Además, debe tenerse en cuenta que algunas de las

soluciones propuestas no pueden ser aplicadas de una forma rápida o inmediata y

necesitan varios meses para su implementación. No obstante, en el momento actual

concurren una serie de circunstancias favorables, realmente excepcionales, que pueden

facilitar la implementación de los cambios requeridos, como son:

- La vigencia de la Ley de Facultades Extraordinarias, que expira el 4 de

Noviembre de 2011 y que autoriza al Gobierno para realizar cambios

institucionales.


(INGEOMINAS)






- La obligatoriedad (impuesta por la Corte Constitucional) de modificar el Código

Minero antes de dos años.

- La caducidad el 31 de diciembre del presente año de la cesión de

responsabilidades (aunque estrictamente, ésta puede ser retirada por el

Ministerio de Minas y Energía en cualquier momento) sobre la gestión de los

títulos mineros.

Estas circunstancias configuran una situación extremadamente favorable para la

implementación de los cambios requeridos, que en cualquier caso deben hacer frente a

una problemática contradictoria:

a) Por una parte, la actual moratoria catastral no puede prolongarse hasta la

culminación de todos los cambios y reformas propuestas, ya que ello conllevaría

innegables impactos negativos en el sector minero. Por lo tanto, sería

aconsejable que el catastro minero pudiese reiniciar sus actividades a la mayor

brevedad, tan pronto como el “Plan de Choque” hubiese sido satisfactoriamente

completado.

b) Por otra parte, la ejecución de este “Plan de Choque”, si no está acompañada de

los cambios propuestos (especialmente en los procedimientos catastrales y en el

sistema informático actual), no representa una solución duradera, ya que los

mismos problemas existentes en la actualidad se reproducirían unas semanas o

meses después de la reapertura catastral.

Para hacer frente a esta situación y poder compatibilizar la implementación de las

reformas necesarias con la rápida reiniciación de la actividad catastral, se propone el

desdoblamiento de las actividades enumeradas anteriormente en un plan de acción

progresivo cuyo desarrollo tendría lugar en tres fases. Esta estrategia podría permitir, en

un plazo relativamente breve, implementar soluciones operativas a la caótica situación

actual, introduciendo las herramientas necesarias para que los problemas actuales no se

viesen inmediatamente reproducidos. Paralelamente y de forma simultánea, se podrían

elaborar las bases del nuevo catastro, fundamentado sobre bases conceptuales

completamente diferentes a las actuales. Los detalles, actividades y objetivos de este

plan secuencial se describen a continuación:

Fase 1:

Tendría como objetivo mejorar los procedimientos catastrales, corrigiendo los

errores detectados, pero dentro del marco legal actualmente en vigor y sin

esperar a la aprobación de las enmiendas propuestas. El sistema catastral

informatizado actual (CMC), debería ser igualmente modificado y adaptado a los

nuevos procedimientos, incluyendo también la unificación de las bases

cartográficas y transfiriendo los polígonos catastrales al sistema MAGNA -

SIRGAS. Entre los cambios a introducir en los procedimientos actuales se

recomienda suprimir la radicación «on line» (al menos, de forma transitoria),

introducir garantías documentales al proceso de radicación mediante la

introducción de libros de registro y los certificados de radicación, e introducir


(INGEOMINAS)






controles para garantizar que las solicitudes serán evaluadas siguiendo el orden

de radicación. Además, en paralelo con la introducción de estos cambios en los

procedimientos, se debería:

- Continuar la ejecución del “Plan de Choque”.

- Introducir los cambios institucionales requeridos, estableciendo un

catastro minero completamente independiente de las actividades de

fiscalización y unificando las responsabilidades de fiscalización catastral

(es decir, retirar a las delegaciones departamentales sus atribuciones

actuales).

- Activar el cobro urgente de las cantidades correspondientes al canon

superficiario que están pendientes de pago (aproximadamente, 54

millones de US $).

Puede estimarse que el reinicio de la actividad catastral, una vez establecidos

todos los cambios propuestos, podría tener lugar en el plazo aproximado de 6

meses.

Fase 2:

Se desarrollaría de forma sincrónica con la Fase 1 y tendría como objetivo

iniciar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, que en esta etapa

inicial estaría también basado en el sistema legal actualmente en vigor, lo cual

permitiría también iniciar de inmediato su desarrollo, sin esperar a la aprobación

de las enmiendas propuestas. Una vez realizadas las verificaciones y pruebas de

funcionalidad correspondientes (durante varios meses el nuevo sistema deberá

correr en paralelo con el sistema actual), se estima que se podría iniciar su

utilización (abandonando definitivamente el CMC) en un plazo aproximado de

12 meses.

Fase 3:

Esta tercera fase se desarrollaría a continuación de la fase dos, aunque podría

solaparse parcialmente con ella en función de la fecha de aprobación de las

reformas legales propuestas (incluyendo el nuevo reglamento) y de la

disponibilidad de los nuevos procedimientos catastrales. Tendría como objetivo

completar el desarrollo del nuevo sistema catastral informatizado, adaptando el

aplicativo previamente desarrollado durante la Fase 2 al nuevo esquema legal.

En función de las previsiones incluidas en las cláusulas transitorias, antes del

inicio de la tercera fase podría incluir la transformación de los títulos mineros en

vigor y la reformulación de las solicitudes pendientes de otorgamiento, según las

nuevas reglas catastrales.

El cronograma de la Figura 12 detalla las relaciones temporales entre las actividades a

desarrollar en cada una de las etapas propuestas.

2011 2012 2013

ACTIVIDAD / MES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21

PLAN A CORTO PLAZO

Plan de choque (en ejecución) *** *** *** *** *** ***

Revisar procedimientos actuales *** *** ***

Activación del cobro del canon pendiente *** *** ***

Actividades preparatorias para la reorganización institucional *** *** *** *** *** ***

Uniformidad cartográfica *** *** ***

Modificaciones en Sistema Catastral Informatizado actual *** *** *** ***

Apertura del catastro para recepción de nuevas solicitudes *

PLAN A MEDIO PLAZO

Contratación del nuevo Sistema catastral informatizado *** ***

Desarrollo del nuevo aplicativo (base legal actual) *** *** *** *** ***

Verificación del prototipo *

Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** *** ***

Puesta en marcha del nuevo sistema intermedio *

PLAN A LARGO PLAZO

Corrección Ley de Minas *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Reforma institucional y Nueva organización *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Nuevo Reglamento Catastral *** *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Nuevos Procedimientos Catastrales *** *** ***

Adaptación del Nuevo Sistema Catastral informatizado *** *** *** *** *** ***

Presentación del prototipo *

Periodo de pruebas y "debugging" *** *** ***

Adopción del diseño definitivo ***

Apertura del Nuevo Catastro *

Figura 12


(INGEOMINAS)






Es importante señalar que en el cronograma anterior existen dos fechas críticas que

condicionan todo el desarrollo del plan propuesto. En primer lugar, la fecha de

culminación del “Plan de Choque”, ya que será imposible reabrir el catastro sin que la

depuración de la información catastral haya sido completamente saneada. Y en segundo

lugar, la aprobación de las reformas propuestas en el Código Minero, ya que sin estos

cambios legales, será igualmente imposible preparar el reglamento catastral, los nuevos

procedimientos y programar el nuevo aplicativo catastral informatizado. Una supuesta

aprobación temprana de las reformas legales podría permitir acortar la duración del plan

de trabajo detallado para la tercera fase.

También, como una variante del plan expresado en la Figura 12, podría pensarse que la

reforma legal tuviera lugar en dos fases, tramitando en primer lugar la reforma del

artículo 65 del Código Minero (“El área para explorar y explotar terrenos de cualquier

clase y ubicación con exclusión del cauce de las corrientes de agua, estará delimitada

por un polígono de cualquier forma y orientación”), de forma que la implementación de

la Cuadrícula Catastral pudiese ser ya abordada durante la primera fase.

Para la ejecución del plan de trabajo propuesto, las actividades que podrían ser apoyadas

por el Banco Mundial mediante el soporte económico de la donación SFLAC serían las

siguientes:

- Apoyo a la selección del consultor responsable del diseño, desarrollo e

implementación del nuevo sistema catastral informatizado (véase TDR en

Anexo II).

- Ayuda para la revisión de los nuevos procedimientos catastrales basados en el

cuadro legal en vigor.

- Apoyo para la revisión de las modificaciones a introducir en el CMC.

- Ayuda para la revisión de las modificaciones propuestas para reformar los textos

legales.

- Apoyo para la revisión de los cambios a introduje en la reorganización

institucional.

- En caso de considerarse necesario, ayuda para la implementación catastral de un

nuevo algoritmo de transformación entre las coordenadas del sistema de

referencia “datum” de Bogotá al sistema MAGNA - SIRGAS.


(INGEOMINAS)






ANEXO I


(INGEOMINAS)






ANEXO I

LISTA DE INSTITUCIONES VISITADAS Y PERSONAS CONTACTADAS


Dr. Carlos Rodado Noriega, Ministro.

Dr. Tomás González Estrada, Vice-Ministro.

Dra. Juliana Casas, Gabinete del Vice Ministro.

Dr. Vladimir Chamat, Dirección de Minas.

Dra. Alba Lucy Torot, Asesora para temas de medio Ambiente.

Dr. Juan carlos Arce, Asesor.

Dra. Claudia Pabas, contratista.

MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

Dra. Mónica Trujillo, Parques Naturales.

Dra. Jeny Paola Hevia, Parques Naturales.

Dr. Mauricio Cabrera, Asesor, Dirección de Coordinación.


Dr. Oscar Paredes, Director General.

Dra. Cristina Rueda Londoño, Secretaria general.

Dr. Julio Rojo, Coordinador Registro Minero.

Dr. Hernán Sierra, Director de Servicios.

Dra. Miryam Lara, Subdirectora de Contratación.

Dr. César Gómez, Subdirector de Información.

Dra. Beatriz Blanco, responsable Control Interno.

Dra. Martha Lucía Torres, coordinadora de sistemas.

D. Héctor Mora Páez, Geodésico y Geofísico responsable de la red GPS para

Estudios Geo-Dinámicos.


(INGEOMINAS)






INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI (IGAC)

Dr. Iván Darío Gómez, Director General.

Dr. William Martínez Díaz, coordinador GIT Geodesia.

DELEGACIÓN MINERA DE CALDAS

Dra. Donrado Gómez, delegada.

Dra. Elizabeth Pinilla, Geóloga.

Dr. Nelson Restrepo, Ingeniero de Minas.

Dr. Conrado Gómez, Geólogo.

Dr. Francés Trujillo, Abogado.

Dr. Eduardo Ríos, ingeniero de sistemas.


(INGEOMINAS)






ANEXO II

67

SERVICIO DE CONSULTORÍA INTERNACIONAL PARA EL DISEÑO,

EQUIPAMIENTO E IMPLEMENTACIÓN DEL NUEVO CATASTRO MINERO

INFORMATIZADO DE COLOMBIA

Términos de Referencia

ANTECEDENTES

La experiencia internacional pone de manifiesto que las inversiones son atraídas hacia el

sector minero gracias a la disponibilidad de una política clara, coherente, transparente y

estable, dentro de un marco regulatorio eficiente. Para ello (además de otros elementos), se

puede decir que es una condición necesaria pero no suficiente el disponer de un sistema

eficiente y confiable para la obtención y mantenimiento de los títulos mineros, es decir de

un catastro minero. Durante los últimos 25 años muchos países, particularmente en

Hispanoamérica, África y Asia, han llevado a cabo reformas legales e institucionales, que

en algunos casos han producido resultados espectaculares, y en todos ellos, la

implementación de un nuevo sistema catastral ha jugado un papel preponderante.

Puede decirse por lo tanto desde una perspectiva institucional que el Catastro Minero

representa (como sistema de gestión para acceder a los recursos minerales), un factor clave

e indispensable para el desarrollo del sector, ya que mediante la aplicación de

procedimientos no discrecionales contribuye a garantizar la transparencia en la concesión

de derechos mineros, a aumentar la seguridad de los títulos, a reducir las prácticas

especulativas y la corrupción, y por todo ello, a aumentar el nivel de atracción para las

inversiones. La experiencia práctica demuestra que existe una relación muy estrecha entre

la discreción y la corrupción, y por lo tanto también con la inseguridad de la propiedad

minera.

A la fecha de hoy, a Colombia se le presenta una gran oportunidad para alcanzar un mayor

desarrollo de su sector minero, tanto a medio como largo plazo. Su atractivo clima de

inversión, su régimen fiscal, su base legal y el inicio de las subastas de concesiones

mineras le han convertido en un importante destino de la minería mundial para inversores

extranjeros. Así, se ha contabilizado que las inversiones extranjeras directas en el sector

minero colombiano rondaron los 3,800 millones de dólares entre Enero de 2006 y Junio de

2008. La política minera nacional se ha fijado como objetivo el duplicar la contribución del

sector al Producto Interior Bruto (PIB) en 2019, estableciendo para ello tres pilares

fundamentales: promover la inversión, fortalecer las instituciones implicadas en la gestión

de los recursos minerales y promover la competitividad y sostenibilidad de los mineros

artesanales.

El presente proyecto se encuadra en el segundo de estos pilares, el del fortalecimiento de

las instituciones involucradas en la gestión de los recursos minerales, y más

específicamente la revisión del marco institucional para la gestión de los derechos mineros,

tomando como base la mejor experiencia internacional sobre prácticas catastrales para la

concesión de títulos mineros, contribuyendo de este modo a la promoción de las reformas

del sector. Adicionalmente, debe mencionarse que este fortalecimiento, de una forma

indirecta, contribuye también a la promoción de las inversiones ya que gracias a la

implementación de procedimientos más eficientes en el otorgamiento de títulos mineros y

al fortalecimiento institucional, se contribuye indudablemente a establecer un clima de

inversión más atractivo en Colombia.

La puesta en marcha del nuevo sistema informatizado de catastro minero será desarrollada

bajo la autoridad de INGEOMINAS, entidad que actualmente tiene delegadas todas las

facultades vinculadas al otorgamiento de los títulos mineros. El proyecto financiará la

supervisión, diseño, equipamiento y establecimiento de un nuevo catastro, que deberá

68

incluir no sólo la ubicación exacta de derechos vigentes y las solicitudes en curso de

evaluación, sino también la totalidad de áreas protegidas, excluidas o restringidas para la

actividad minera. De acuerdo con el marco legal en vigor y de las mejores prácticas

internacionales, el nuevo catastro deberá estar basado sobre los criterios de transparencia y

la ausencia de discreción, respetando escrupulosamente el principio de “primero en el

tiempo, primero en derecho”.

Por los presentes Términos de Referencia, empresas de consultoría especializadas quedan

invitadas a presentar propuestas para desarrollar el diseño e implementación de los nuevos

procedimientos catastrales y de su informatización. Para el desarrollo de sus trabajos, el

consultor estará respaldado por el equipo local de catastro, que trabajará bajo su

supervisión. El desarrollo del sistema deberá incluir las pruebas de funcionalidad

pertinentes, el entrenamiento y formación de sus usuarios para la explotación y

mantenimiento del sistema y también un periodo de mantenimiento posterior a su entrega

final.

BASES OPERATIVAS Y CONCEPTUALES PARA EL NUEVO CATASTRO MINERO

INFORMATIZADO

El funcionamiento operativo de un catastro minero debe estar legitimado por el marco

legal y regulatorio, y apoyado por los correspondientes documentos administrativos. Por lo

tanto el sistema informatizado que gestione los archivos y la información catastrales debe

ser coherente con este marco regulatorio, de forma que además, la información en formato

digital sea exactamente la misma que está contenida en los documentos. Desde este punto

de vista, el sistema catastral informatizado debe ser meramente una herramienta de gestión,

fácil de utilizar, que sirva de apoyo a las decisiones requeridas para la solicitud y concesión

de títulos mineros mediante el acceso a la información precisa y la automatización de

operaciones de rutina, a las que deben añadirse las alarmas, controles, avisos dirigidos a

facilitar la gestión catastral. Por el contrario, en ningún caso el sistema catastral

informatizado deberá tomar decisiones por sí mismo.

Desde el punto de vista gráfico, el sistema informatizado del Catastro Minero debe ser

capaz de gestionar (proporcionando al usuario) el correcto posicionamiento de los

perímetros correspondientes a los títulos mineros, referenciados en los mapas catastrales

oficiales y referidos a la malla catastral (actualmente en curso de determinación) y al

sistema de referencia definido por el Gobierno Colombiano como sistema catastral (en

principio, coordenadas geográficas referidas al sistema MAGNA – SIRGAS, equivalente al

WGS-84). . Asimismo y paralelamente, gestionará también la información catastral alfa –

numérica, que deberá estar adecuadamente vinculada a la información gráfica.

Además, el sistema catastral informatizado no debe estar limitado a un aplicativo

convencional de SIG y debe incluir la informatización de los procedimientos catastrales

requeridos para la administración de los títulos mineros y sus trámites tanto de solicitud,

otorgamiento y gestión durante el periodo de validez. Por ello, debe tratarse de un

aplicativo personalizado, especialmente diseñado y adaptado a las necesidades específicas

del catastro minero colombiano, que aun siendo compatible con otros sistemas

informatizados del Ministerio de Minas y Energía (servicios geológicos, fiscalización de

actividades mineras) o de otros ministerios con responsabilidades en la gestión de uso del

suelo (Medioambiente, Interior, etc.), debe tener una capacidad de gestión y operatividad

autónoma respecto de todos ellos. Las funciones operativas más relevantes que debe tener

un sistema catastral informatizado son las siguientes:

- Almacenamiento, acceso y procesamiento de toda la información requerida para los

procedimientos catastrales, de una manera rápida, simple y de fácil utilización. El

69

sistema debe estar integrado por una base de datos y por un SIG, de forma que se

puedan tratar simultáneamente y de forma integrada la información gráfica y

alfanumérica. El aplicativo deberá además facilitar la integración de las capas de

información gráfica requeridas para la adecuada gestión de la propiedad minera

(límites administrativos, zonas restringidas a la actividad minera, imágenes satélite,

etc.).

- Facilitar la gestión de los títulos mediante el control automático y alertas sobre la

duración de su periodo de validez y fechas límite para cada una de las etapas en los

diferentes procedimientos catastrales, como por ejemplo el retraso en el pago de los

cánones superficiarios, fechas máximas para la presentación de documentos, para el

desarrollo de determinadas actividades de evaluación o cualquier otro requisito

establecido en el marco legal. Dichas alertas además, deberán ser configurables

para optimizar al máximo las tareas de gestión catastral.

- El sistema será capaz de bloquear operaciones que puedan implicar el

cometimiento de errores catastrales (como por ejemplo renovar títulos ya

expirados) y garantizar el respeto del principio de la prioridad (“primero en el

tiempo, primero en derecho”), evitando que el orden de radicación sea violado la

evaluación de las solicitudes.

- Edición e impresión de documentos catastrales, incluyendo los formularios

oficiales, mapas, cartas, notificaciones y cualquier otro documento requerido en la

gestión o los procedimientos catastrales.

- Facilitar a los usuarios (internos y externos) el acceso a la información catastral

actualizada para todo el territorio colombiano, tanto a través del sistema de red

local (intranet) como internet. Este acceso, para los usuarios internos debe

comprender la sede central del catastro y las oficinas departamentales a donde se

pueda descentralizar determinados trámites catastrales.

- Garantizar la seguridad de la información (confidencialidad, estabilidad e

inviolabilidad) mediante la indexación de los datos, la implementación de los

adecuados controles de seguridad y de los registros de acceso para los usuarios

externos que puedan acceder al sistema a través de internet y

complementariamente, establecer los procedimientos y rutinas de copias de

seguridad (“back-up”). Además, proporcionar los controles necesarios de acceso a

los datos, estableciendo diferentes niveles de usuarios convenientemente protegidos

por las correspondientes palabras clave. Además para ello, el acceso de los usuarios

externos será establecido de tal forma que se realice a través del portal web, sin

acceder directamente a la base de datos. Complementariamente, el sistema debe

permitir la trazabilidad de todas las acciones y modificaciones catastrales (tanto

para los usuarios internos como externos), con objeto de que todos ellos puedan ser

controlados, e identificados en caso de violación de alguna de las normas de

procedimiento catastral.

- Inicialmente, las solicitudes de nuevos permisos deberán ser presentadas

personalmente por los solicitantes o sus representantes acreditados, elaborándose

garantías documentales de la radicación de estas solicitudes (libro de registro y

certificados de radicación). Progresivamente, se irá evolucionando hacia la

radicación “on line”, para lo cual será imprescindible implementar las garantías

necesarias: registro de usuarios autorizados, firma digital u otros.

70

- En el momento actual, el catastro minero colombiano acepta el otorgamiento de

títulos con cualquier tipo de geometría, aunque está prevista la implementación de

una malla catastral cuyo tamaño y tipo de coordenadas está aún por decidir. En

cualquier caso, el nuevo sistema catastral deberá ser capaz de gestionar

simultáneamente ambos tipos de geometrías, las irregulares actuales y las nuevas,

adaptadas a la malla catastral. Dicha simultaneidad debe existir también para la

gestión de la información alfanumérica asociada a títulos mineros otorgados bajo

diferentes regímenes legales. Para facilitar la gestión catastral y evitar errores de

interpretación durante la representación de los polígonos en pantalla, éstos deberán

ser visualizados de una forma clara y nítida, preferentemente mediante polígonos

rellenos con colores planos, y no por polígonos cuya única diferenciación se basa

en el tipo (continua o discontinua) o el color de la línea del perímetro.

- Facilitar el análisis estadístico de la información catastral mediante la producción

automatizada e interactiva (los criterios de selección de la información a procesar

deben ser múltiples y modificables por el usuario) de informes, listados y gráficos,

incluyendo los de tipo económico asociados a los pagos del canon superficiario y

de la superficie ocupada por los títulos. Complementariamente, el sistema debe ser

capaz de realizar predicciones hacia el futuro (sobre áreas ocupadas, nº de

permisos, ingresos por canon, etc.) basadas en la información almacenada en la

base de datos.

- Facilitar la gestión económica del catastro mediante el control informatizado de las

cuentas bancarias donde estén domiciliados los pagos asociados a los


- Generación automática del archivo histórico, permanentemente actualizado por la

expiración, renuncia o cancelación de títulos.

Par cumplir los objetivos del proyecto, además de los requisitos anteriores, el sistema

catastral informatizado deberá tener una configuración robusta y sencilla, el aplicativo

deberá ser amigable y fácilmente utilizable por los usuarios ("user friendly"), utilizando

formatos de difusión universal que puedan ser fácilmente compartidos con otros sistemas

de INGEOMINAS, del Ministerio de Minas y Energía, y de la Administración Estatal de

Colombia en general. Inicialmente, el sistema deberá estar dimensionado para un número

de 100 usuarios simultáneos (entre usuarios internos y externos), aunque deberá ser

escalable y el nº de usuario podrá ser ampliable en cualquier momento en función de las

necesidades.

Finalmente, el sistema será diseñado por módulos configurables y parametrizables, de

modo que se pueda garantizar su perennidad y fácil adaptación a modificaciones

normativas o de procedimiento, sin que sea necesaria su reprogramación.

SITUACIÓN ACTUAL DEL CATASTRO MINERO

En el momento actual, el catastro minero de Colombia está cerrado para la recepción de

nuevas solicitudes, con objeto de permitir un proceso de saneamiento dirigido a otorgar o

rechazar todas las solicitudes acumuladas y aún no tramitadas. La Tabla adjunta refleja la

situación actual a la fecha de redacción de los presente TDR y los avances realizados desde

el inicio de la moratoria catastral (Febrero 2011). En términos reales, el porcentaje de

avance realizado es mayor ya que esa cifra corresponde tan solo a los dossiers en los que

ya han sido ejecutados los actos administrativos correspondientes, y el porcentaje de

expedientes ya evaluados es mucho mayor.

71

AÑO SOLICITUDES EN

TRAMITE 2

FEB/2011

SOLICITUDES

EN TRAMITE

JUNIO/2011

SOLICITUDES

RESUELTAS A

JUNIO/2011

ANTES 2003 830 691 139

2004 634 559 75

2005 534 429 105

2006 1049 842 207

2007 2055 1618 437

2008 4472 3618 854

2009 2759 2325 434

2010 6626 5915 711

Por lo que se refiere a la información catastral en soporte físico (documentos en papel), la

situación es relativamente correcta, aunque existen problemas a solucionar, principalmente

para unificar los documentos catastrales actualmente dispersos entre el archivo central de

INGEOMINAS, diferentes archivos departamentales donde los trámites catastrales están

delegados y en la Dirección de Servicio Geológico. Afortunadamente y a pesar de esta

dispersión, la pérdida de documentos detectada hasta la fecha es mínima y además es

posible (al menos en algunos de los casos) que no se trate de pérdidas reales si no de

procedimientos catastrales incompletos (por ejemplo, integración de áreas que debería

haber culminado con la caducidad de uno de los títulos, que no ha sido ejecutada).

Desde el punto de vista informático, el catastro ha venido operando hasta la presente

moratoria mediante la explotación de un aplicativo informático (CMC, basado

esencialmente en ArcGis y Oracle) que está siendo objeto de modificaciones y

adaptaciones a nuevos procedimientos catastrales (en preparación actualmente). La base de

datos catastral (como consecuencia del proceso de saneamiento antes mencionado) está

siendo también objeto de revisión y depuración. Por lo demás y desde un punto de vista

general. La infraestructura informática de INGEOMINAS (hardware y red local) está

dispuesta y operativa para la implementación de un nuevo sistema catastral informatizado.

OBJETIVOS DEL PROYECTO

El objetivo principal de la misión es el diseño, desarrollo, verificación e implementación

de un nuevo sistema de catastro minero computarizado, dirigido a facilitar la gestión

catastral y la concesión de títulos mineros, garantizando la transparencia y la eficiencia, así

como la seguridad de los títulos mineros para mejorar la gobernabilidad y el clima de

inversión del sector minero.

72

El nuevo sistema estará centralizado en la sede central del catastro en Bogotá, aunque

deberá preverse la posible apertura de oficinas catastrales descentralizadas (siempre

tuteladas y bajo la jurisdicción del catastro central) y también la realización de trámites

catastrales “on line” a través de internet.

ALCANCE DE LOS SERVICIOS

El desarrollo del proyecto se desarrollará en dos fases bien diferenciadas, de acuerdo con

los contenidos y actividades que se describen a continuación:

Fase Preliminar

Durante esta primera etapa, el sistema estará basado en los procedimientos catastrales aún

basados en el sistema legal actualmente en vigor y deberá sustituir (tan pronto como esté

operativo y su funcionalidad haya sido verificada) al sistema CMC actual en un plazo

aproximado de 10 meses desde el inicio del proyecto. Las actividades a desarrollar durante

esta fase serían las siguientes:

1. Verificar el inventario de títulos mineros existentes y la coherencia entre la información

almacenada en la base de datos con los documentos del archivo.

2. Revisión del sistema de codificación y archivo actual. En caso necesario, propuesta e

implementación de una nueva metodología.

3. Revisión y modificación (en caso de necesidad) de los formularios y documentos catastrales.

4. Diseño del nuevo sistema catastral informatizado de acuerdo con las bases operativas y

conceptuales descritas anteriormente.

5. Presentación y evaluación del prototipo, introduciendo las modificaciones requeridas.

6. Evaluación de la infraestructura informática disponible en el catastro minero y su

idoneidad para la implementación del nuevo sistema. Es decir evaluar la configuración

actual de hardware, software, red local, servers, “website”, etc., y proponer las

adquisiciones necesarias. Para el Consultor, la obligación de recomendar los cambios

necesarios en el equipo no incluye las responsabilidades de compra, y los equipos

propuestos serán adquiridos previa aprobación, con fondos ajenos al contrato del

Consultor. No obstante, el Consultor sí que será responsable de supervisar la entrega e

instalación del equipo, emitiendo un certificado de conformidad y adoptando las

instrucciones necesarias para la sustitución de los componentes defectuosos o que no

se corresponden con las especificaciones aprobadas. No de be olvidarse que el sistema

debe ser concebido y dimensionado para la situación actual del sector minero

colombiano. Pero su diseño tendrá la flexibilidad suficiente para absorber futuras

ampliaciones del sistema, cuando se materialice el deseable crecimiento del sector

minero colombiano.

7. Instalación del nuevo sistema y (si es el caso), actualización de los equipos

informáticos.

8. Captura y carga de información, transfiriendo la información de las bases de datos

existentes al nuevo sistema.

9. Prueba de funcionalidad del nuevo sistema, que no será aceptado por el cliente hasta

su funcionamiento satisfactorio. Durante este periodo, el nuevo sistema funcionara en

73

paralelo y simultáneamente con el CMC, que no será sustituido hasta que exista la

completa seguridad sobre la funcionalidad del nuevo sistema.

10. Implementación del nuevo sistema y abandono del CMC.

Fase Final

Durante esta segunda etapa, el sistema ya desarrollado durante la fase previa deberá ser

adaptado a los nuevos procedimientos catastrales, basados en el cuadro legal modificado y

en el nuevo reglamento. Las actividades a desarrollar durante esta segunda fase serían las

siguientes:

1. Supervisión de la transformación de los títulos mineros en vigor y la reformulación de las

solicitudes pendientes de otorgamiento, que deberá realizarse en conformidad con las

previsiones de las cláusulas transitorias a incluir en el cuadro legal reformado.

2. Colaborar con las autoridades locales y el equipo catastral local en la preparación y redacción

de los nuevos procedimientos catastrales.

3. Revisión y modificación (en caso de necesidad) de los formularios y documentos catastrales.

4. Modificación del diseño del sistema catastral informatizado para su adaptación a los nuevos

procedimientos.

5. Presentación y evaluación del prototipo, introduciendo las modificaciones requeridas.

6. Nueva evaluación de la infraestructura informática disponible y en caso de necesidad,

propuesta de las adquisiciones necesarias y supervisión de la entrega e instalación de

los equipos.

7. Instalación del nuevo sistema.

8. Captura y carga de información, transfiriendo la información de las bases de datos

existentes al nuevo sistema.

9. Prueba de funcionalidad del nuevo sistema, que no será aceptado por el cliente hasta

su funcionamiento satisfactorio. Durante este periodo, el nuevo sistema funcionara en

paralelo con el diseño preliminar desarrollado durante la primera fase, que no será

sustituido hasta que exista la completa seguridad sobre la funcionalidad del nuevo

sistema.

10. Implementación del nuevo sistema y abandono del sistema preliminar.

En este momento, el Consultor deberá proporcionar un manual detallado, describiendo el

funcionamiento y las operaciones de mantenimiento del sistema. Así mismo, se iniciará la

fase de mantenimiento, para lo cual en su oferta el Consultor deberá incluir una serie de

misiones de corta duración dedicadas a la supervisión y seguimiento del sistema, durante

un periodo que no será inferior a los 12 meses siguientes a la fecha de implementación

final.

FORMACIÓN

A lo largo de la ejecución del proyecto, el Consultor será responsable de la capacitación

del personal del catastro minero colombiano en la implementación de los nuevos

procedimientos y la utilización del nuevo aplicativo catastral. La capacitación se llevará a

cabo mediante talleres específicos y también “on the work”, simultáneamente con las

74

actividades catastrales cotidianas, mediante la colaboración entre el equipo local y los

propios expertos de la Consultora. Así mismo, el Consultor cooperará también (en

colaboración con la dirección del catastro) en la selección de los candidatos que deberán

participar en las actividades de capacitación.

Para cumplir adecuadamente con sus responsabilidades de formación, el consultor

presentará en su oferta un plan de formación detallado, incluyendo el cronograma de su

implementación y un presupuesto detallado de sus costes.

Finalmente, el plan de formación deberá prever el entrenamiento de un técnico local como

responsable de las operaciones de mantenimiento, copias de seguridad, actualizaciones del

software y eventuales expansiones del sistema.

INFORMES

El Consultor presentará al Catastro Minero Colombiano los siguientes informes:

- Informes mensuales, describiendo el avance del proyecto, enumerando las

actividades realizadas detallando la participación de los expertos. Estos informes

también deberán comparar el desarrollo del proyecto con el planeamiento

propuesto, proponiendo (si es necesario) las modificaciones requeridas en el plan

de trabajo.

- Informe con el diseño conceptual para el sistema en su primera fase (fase

preliminar)

- Informe final de la primera fase.

- Informe sobre el desarrollo de los nuevos procedimientos catastrales.

- Informe sobre el diseño conceptual para el sistema en su fase final y las

adaptaciones requeridas en el sistema diseñado en la fase preliminar.

- Informe final de la segunda fase.

- Informes de las misiones de mantenimiento.

- Informe final, describiendo los resultados generales obtenidos durante el desarrollo

del proyecto, las instrucciones para el funcionamiento general del sistema y las

propuestas relacionadas con el futuro mantenimiento, desarrollo y actualización del

sistema.

Todos los informes serán realizados en español y serán proporcionados en papel y en

formato digital (formatos Word y pdf).

ORGANIZACIÓN DEL TRABAJO Y DURACIÓN DEL CONTRATO

Para la ejecución de los trabajos, el consultor reportará directamente al Director del

Catastro Minero de Colombia, que a su vez facilitará el acceso a la información requerida

y proveerá oficinas al consultor para ser utilizadas durante la ejecución del proyecto. Los

servicios se llevarán a cabo durante un período aproximado de 20 meses (ver cronograma

adjunto, donde no está incluida la fase de mantenimiento posterior a la implementación),

aunque esta duración es aproximada y el consultor en su oferta, es libre de ajustar los

tiempos y las dedicaciones del personal ofertado de acuerdo con sus propias estimaciones.

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2011 2012 2013

ACTIVIDAD / MES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

PLAN A MEDIO PLAZO

Desarrollo del nuevo aplicativo (base legal actual) *** *** *** *** ***

Verificación del prototipo *

Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** ***

Puesta en marcha del nuevo sistema intermedio *

PLAN A LARGO PLAZO

Corrección Ley de Minas *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Reforma institucional y Nueva organización *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Nuevo Reglamento Catastral *** *** *** *** *** *** *** *** *** ***

Nuevos Procedimientos Catastrales *** *** ***

Adaptación del Nuevo Sistema Catastral informatizado *** *** *** *** *** *** ***

Presentación del prototipo *

Periodo de pruebas y "debugging" *** *** *** ***

Adopción del diseño definitivo ***

Apertura del Nuevo Catastro *

76

La firma consultora deberá tener reconocida experiencia internacional en la industria

minera en general y el catastro minero en particular, especialmente en la administración de

catastros mineros, incluyendo la codificación y el registro de los títulos mineros, así como

la aplicación de los procedimientos catastrales. La experiencia del consultor en la

informatización de catastros mineros y en el diseño e implementación de sistemas

informáticos para la gestión de los títulos mineros, así como en el entrenamiento de los

futuros usuarios del sistema, se considerarán esenciales para la realización de los servicios

propuestos. También, la experiencia de la empresa consultora en proyectos para la reforma

institucional del sector minero será evaluada favorablemente. A título informativo, se

sugiere la participación del siguiente equipo:

- Jefe de Proyecto, con una dedicación aproximada de 6 meses. Experiencia mínima

de 10 años en planificación, coordinación e implementación de proyectos

multidisciplinares a nivel internacional. Conocimientos y experiencia en aplicativos

basados en SIG y bases de datos aplicados a las Ciencias de la Tierra en general y a

los catastros mineros en particular. Titulación universitaria en geología, minas,

geografía o geodesia. El dominio del español, es imprescindible.

- Experto en catastro minero, con una dedicación aproximada de 12 meses.

Experiencia mínima de 10 años en bases de datos sobre información geológica o

minera, especializada en gestión de recursos naturales. Dominio en las técnicas

modernas de gestión de los títulos mineros, en el diseño de procedimientos

catastrales y en la implementación de nuevos catastros mineros. Solido

conocimiento de los equipamientos requeridos (hardware and software) en la

informatización de catastros mineros. El conocimiento avanzado del español, es

imprescindible.

- Experto en informática y bases de datos, con una dedicación aproximada de 8

meses. Experiencia mínima de 10 años en el diseño y configuración de aplicativos

informatizados que incluyan sistemas SIG y bases de datos, y que trabajen sobre

PC, en el entorno de redes locales y también incluyendo usuarios externos que

accedan al sistema vía internet.

- Experto en SIG, con una dedicación aproximada de 6 meses.

Experto en SIG. Titulación universitaria con más de 10 años de experiencia en

aplicativos SIG a gran escala. Participación en el diseño e implementación de

sistemas catastrales informatizados de dimensión equivalente al sistema requerido

por el catastro minero colombiano. Los conocimientos sobre el sector minero y las

ciencias de la tierra en general, son recomendables.

- Experto en Internet, con una dedicación aproximada de 4 meses. Titulación

universitaria en ciencias informáticas y experiencia mínima de 5 años en el diseño

de páginas web y en procesamiento de datos “on line”, con especial atención a los

sistemas de seguridad, registro de usuarios y aplicativos que incluyan firma digital.

El conocimiento del sector minero y de las ciencias de la tierra, es recomendable.

repÚblica de colombia - world...

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