gobierno de el salvador - world banksiteresources.worldbank.org/guatemalainspanishext/... · de...
TRANSCRIPT
GOBIERNO DE EL SALVADOR
PROGRAMA SOCIAL DE ATENCIÓN A LAS FAMILIAS EN EXTREMA POBREZA DE EL SALVADOR
RED SOLIDARIA
(Documento conceptual)
SECRETARÍA TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA (STP) COORDINACIÓN NACIONAL DEL ÁREA SOCIAL
San Salvador 7 de Febrero del 2005
ii
FOTO PRESIDENTE.
“La pobreza es una condición a la que ningún Salvadoreño debe resignarse. Los que hemos recibido el encargo de conducir destinos del país debemos de combatirla de manera frontal. En tal sentido nuestro gobierno iniciará de inmediato la construcción de una red de bienestar social, que tendrá por objetivo ofrecer los estímulos necesarios a todos aquellos compatriotas que se encuentren en desventaja económica y marginación social”.
Mensaje
Elías Antonio Saca, Presidente de la República
Transmisión de Mando Presidencial
1 de junio de 2004
iii
NUESTRO COMPROMISO
El plan de gobierno del quinquenio 2004-2009 del Presidente Elías Antonio Saca, se basa en dos premisas básicas: construir sobre lo ya logrado y apostarle, con mucha seriedad y esmero, a lo que nos falta. Los esfuerzos realizados en los últimos 15 años en términos de combate a la pobreza han arrojado resultados positivos; sin embargo, aún existen grandes retos y desafíos que debemos atender; si bien los índices de pobreza han disminuido considerablemente, todavía se refleja una brecha en el área rural. En 2003, mientras el 30% de los hogares urbanos eran pobres, en el área rural esta cifra se estimaba en 46%. Las cifras de cobertura de los servicios básicos aún indican que el desarrollo en El Salvador se manifiesta territorialmente en forma desequilibrada; por ende, las políticas de gobierno deben ir enfocadas a reducir este desequilibrio. El gran reto es generar progreso con equidad, y potenciar la formulación de políticas integradas e integradoras, donde el Estado ejerza plenamente su papel subsidiario y se promueva el papel solidario de la sociedad civil.
Nuestra oferta de Plan de Gobierno 2004-2009 de crear una red de protección social,
que aglutine esfuerzos entre las instituciones que prestan servicios básicos y los grupos poblacionales con mayor vulnerabilidad, atender sus necesidades más urgentes para acceder a los servicios de salud, educación, nutrición, agua, electrificación rural, acceso vial, formación productiva, es lo que ahora presentamos con el programa RED SOLIDARIA. Con la creación de esta red, el gobierno trabajará con las comunidades y los gobiernos locales, porque estamos convencidos que el mejor conocimiento de los problemas y sus mejores soluciones están en sus habitantes.
Con el aporte subsidiario del Estado a las familias rurales en extrema pobreza a
través de las madres, y el compromiso solidario a través de las políticas de inversión pública con un enfoque territorial con base al mapa de pobreza recién elaborado, estamos seguros de poder alcanzar los compromisos que como país tenemos con las metas del milenio, pero sobre todo propiciar las condiciones para que surjan las oportunidades y así mejorar las condiciones de vida de la población más pobre de nuestro país.
Eduardo Zablah-Touché Secretario Técnico de la Presidencia
iv
Presidente de la República: Elías Antonio Saca González Vicepresidenta de la República: Ana Vilma Albanez de Escobar Consejo Directivo del Programa Titulares Secretario Técnico de la Presidencia: Eduardo Zablah-Touché Subsecretaria Técnica de la Presidencia: Anabella Lardé de Palomo Coordinadora Nacional del Área Social: Cecilia Gallardo Secretaría Nacional de la Familia: Ana Ligia Mixco de Saca Ministra de Educación: Darlyn Xiomara Meza Ministro de Hacienda: Guillermo López Suárez Ministro de Salud: José Guillermo Maza Ministra de Economía: Yolanda Mayora de Gavidia Ministro de Gobernación: René Mario Figueroa Ministro de Obras Públicas: David Gutiérrez Miranda Ministro de Agricultura y Ganadería: Mario Ernesto Salaverría Ministro de Medio Ambiente: Hugo Barrera Ministro de Trabajo: José Roberto Espinal Presidente ANDA: Manuel Enrique Arrieta Presidente FISDL: José Andrés Rovira Presidenta RNPN: Miriam Mixco Director del ISSS: Jorge Mariano Pinto Secretario de la Juventud: César Funes Centro Nacional de Registros: Garrid Safie Suplentes Viceministro de Educación: José Luis Guzmán Viceministro de Tecnología: Rafael Antonio Salomé Viceministra de Hacienda: Carmen Regina de Arévalo Viceministro de Salud: José Ernesto Navarro Viceministro de Obras Públicas: Carlos José Guerrero Viceministro de Vivienda: José Francisco Vega Viceministro de Agricultura y Ganadería: José Emilio Suadi Viceministra de Medio Ambiente: Michelle Gallardo de Gutiérrez Viceministra de Gobernación: Silvia Aguilar Zepeda Directora Ejecutiva del Programa: Carolina Ávalos de Trigueros
Organismos y cooperantes internacionales Banco Interamericano para el Desarrollo USAID OIT Banco Mundial KFW JICA Unión Europea PMA PNUD Otros organismos internacionales Otras entidades nacionales FUSAL VISIÓN MUNDIAL FLACSO DE EL SALVADOR BMI CALMA FUSADES ASAPROSAR CARE AMS Asesor Técnico: Tarsicio Castañeda
v
Contenido
Página
1. Introducción y resumen ejecutivo
2. Antecedentes y justificación
2.1 Desafíos pendientes
2.2 Características de los hogares pobres de El Salvador
2.3 Gasto público social en El Salvador
2.4 ¿Se podrán cumplir los Objetivos de Desarrollo del
Milenio en el área rural?
2.5 La focalización geográfica y de recursos
2.5.1 Focalización territorial
3. El Programa de Atención a la Pobreza Extrema en El Salvador
3.1. Objetivos
3.2 Principios básicos del Programa
3.3 Ejes estratégicos de intervención y componentes del Programa
3.3.1 Eje 1: Red Solidaria a Familias
3.3.2 Eje 2: Red de Servicios Básicos
3.3.3 Eje 3: Red de Sostenibilidad a las Familias
3.4 Esquema de coordinación y ejecución operativa del Programa
3.4.1 La Secretaría Técnica de la Presidencia (STP)
3.4.2 Consejo Directivo (CD) del Programa
3.4.3 Organismo Ejecutor (OE)
3.4.4 Comités Locales (CL)
3.4.5 Municipalidades
3.4.6 Otros actores
3.5 Monitoreo y evaluación del Programa
3.5.1 Monitoreo/seguimiento
3.5.2 Evaluación de impacto del Programa
3.6 Tamaño y costos estimados del Programa en 2005-2009
vi
Referencias
Anexo:
Anexo 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 Municipios en pobreza extrema
severa y alta
Cuadros:
Cuadro 1. Características de los hogares pobres y en extrema pobreza y la participación
en el total de variables seleccionadas, 2003
Cuadro 2. El Salvador: Objetivos de Desarrollo del Milenio, desempeño reciente,
metas, evaluación de cumplimiento e impacto esperado del programa
Cuadro 3. Variables utilizadas para los agrupamientos de pobreza extrema
Cuadro 4. Convenio de corresponsabilidad con las familias.
Cuadro 5. Estrategia de cobertura de la Red Solidaria en 2005-2009
Cuadro 6. Programa Red Solidaria: Costos 2005-2009
Gráficos:
Gráfico 1. Erradicar la pobreza extrema: Primer Gran Objetivo del Milenio.
(Cumbre del Milenio 2000)
Gráfico 2. El Salvador: Educación de jefes de hogar e incidencia de pobreza
y extrema pobreza, 2003
Gráfico 3. El Salvador: Educación de jefes de hogar y contribución a la
pobreza y extrema pobreza, 2003
Gráfico 4. Gasto público social como porcentaje del PIB en América Latina (2001/2002)
Gráfico 5. Analfabetismo e ingresos de grupo de países: Necesidad de mejorar la
eficiencia del gasto social en El Salvador
Gráfico 6. Intervenciones del Programa Red Solidaria
Gráfico 7. Estrategia de cobertura de la Red Solidaria en 2005-2009
vii
Mapas:
Mapa 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 municipios en pobreza
extrema severa y alta.
Recuadros:
Recuadro 1. La integración y focalización de servicios sociales: Experiencia
de programas similares en América Latina
viii
SIGLAS
ADESCO Asociaciones de Desarrollo Comunal AMS Asociación de Mujeres Salvadoreñas por la Autodeterminación y el
Desarrollo ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ASAPROSAR Asociación Salvadoreña para la Salud Rural BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BMI Banco Multisectorial de Inversiones CALMA Centro de Apoyo de Lactancia Materna CARE Cooperativa para las Remesas Americanas a Europa (por sus siglas
en inglés) CBA Canasta Básica de Alimentos CD Consejo Directivo CL Comités Locales CND Comisión Nacional para el Desarrollo CNDS Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible CNR Centro Nacional de Registros DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos DPT Vacuna de Difteria, polio y tétanos EDUCO Educación con Participación de la Comunidad EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples FANTEL Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de
ANTEL FESAL Encuesta Nacional de Salud Familiar FINET Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FODES Fondo de Desarrollo Económico y Social FOVIAL Fondo de Conservación Vial FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSAL Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo GOES Gobierno de El Salvador IDB Inter-American Development Bank IDH Índice de Desarrollo Humano IFPRI Instituto Internacional de Investigaciones de Política de Alimentos
(por sus siglas en inglés) IIMM Índice de Integrado de Marginalidad Municipal ILP Instituto Libertad y Progreso
ix
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social JICA Agencia Internacional de Cooperación del Japón (por sus siglas en
inglés) KFW Banco de Reconstrucción y Crédito de Alemania (por sus siglas en
alemán) MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MOP Ministerio de Obras Públicas MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio, Cumbre Milenio 2000 OE Organismo Ejecutor OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organizaciones no Gubernamentales PIB Producto Interno Bruto PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Unidades de Paridad de Poder Adquisitivo PRAF Programa de Asignaciones Familiares de Honduras PRORURAL Programa de Desarrollo Rural de Chile RNPN Registro Nacional de las Personas Naturales RPS Red de Protección Social SCNTES Segundo Censo Nacional de Talla en Escolares de Primer Grado de
El Salvador SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales SNF Secretaría Nacional de la Familia STP Secretaría Técnica de la Presidencia USAID Agencia de los Estados Unidas para el Desarrollo Internacional
(por sus siglas en inglés) VMOP Viceministerio de Obras Públicas
10
1. Introducción y resumen ejecutivo
El Salvador mostró avances importantes en la mejora de los indicadores sociales y en la reducción de la pobreza y extrema pobreza durante los años noventa; mostró también un significativo crecimiento económico en la primera mitad de la década, un aumento en el gasto público social -especialmente en educación y salud- y mejoras en el acceso de los pobres a los servicios públicos básicos y a los mercados en el sector rural. De acuerdo con cifras oficiales, la incidencia de pobreza en la población descendió del 66 por ciento en 1991 al 42 por ciento en 2003, mientras que la extrema pobreza lo hizo desde alrededor del 33 al 17 por ciento en el mismo período (DIGESTYC, 2004). Estos avances, sin embargo, no han logrado consolidarse recientemente como resultado de un menor ritmo de crecimiento económico -el crecimiento real promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) ha sido del 2.76 por ciento, ó 0.76 por ciento per cápita, entre 1996 y 2003- la ausencia de mejora en la distribución del ingreso -el coeficiente de Gini, una medida de desigualdad en la distribución del ingreso, observó un valor de 0.5 durante los últimos 10 años, lo cual ubica al país dentro del 20 por ciento de países con un mayor valor en este índice- y las desigualdades territoriales -especialmente la brecha urbano-rural en los indicadores sociales y de acceso a servicios básicos. Para obtener avances significativos a partir de los niveles alcanzados requiere reorientar esfuerzos para superar los bajos niveles de escolaridad rural, el deficiente acceso a servicios de salud, agua por cañería y saneamiento y electricidad, y las condiciones precarias de la vivienda de los hogares pobres y pobres extremos, particularmente del sector rural. Si bien hay pobreza y extrema pobreza urbana, la mayor cantidad de personas pobres y pobres extremos, y la mayor profundidad (brecha) de la pobreza se ubica en el sector rural. El 50 por ciento de los pobres y el 60 por ciento de los pobres extremos -los que no cuentan con ingresos suficientes para comprar una canasta básica de alimentos -vive en el sector rural. Asimismo, la vulnerabilidad de las familias pobres e indigentes es muy alta en el sector rural, por la volatilidad de los ingresos por caídas de precios, pérdidas en las cosechas, etc., lo cual tiene impactos directos sobre el consumo de alimentos y los riesgos de desnutrición de los niños. Un hogar típico extremadamente pobre en El Salvador está compuesto por un jefe de hogar con menos de tres años de educación formal (funcionalmente analfabeto), no cuenta con servicio de agua por cañería (58 por ciento de la población rural), ni saneamiento básico (letrina) y habitan en una casa con piso de tierra (casi el 46 por ciento de la población rural). Esto será, sin duda, un impedimento decisivo para mejorar la calidad de vida de la población, y así cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el sector rural para 2015, y sentar las bases para mejorar la competitividad de El Salvador y obtener los beneficios de su inserción en las economías centroamericana y mundial. El Gobierno de El Salvador ha diseñado una estrategia integral de atención a las familias en extrema pobreza, el cual busca mejorar en el corto plazo los indicadores de nutrición y salud de los niños y las madres, los indicadores educativos de los niños -al menos la educación básica completa -y mejorar las condiciones de agua potable,
11
saneamiento y otros servicios básicos y de apoyo al sector rural en extrema pobreza. Tal como lo han señalado estudios de evaluación de este tipo de intervenciones en otros países, el nuevo enfoque combina el papel tradicional de protección y asistencia social con el desarrollo social; por cuanto, al mismo tiempo que ataca el problema inmediato de la pobreza, promueve una disminución sostenible de la pobreza en el largo plazo al mejorar las condiciones educativas y de salud de las familias. Especialmente, la inversión en la educación de los niños juega un papel crítico en romper con el esquema intergeneracional de la pobreza (Morley & Coady, 2003).
Una de las herramientas principales para atender a las familias en extrema pobreza es la focalización de las inversiones, esto permitirá a las instituciones priorizar a través de una pertinente revisión de los criterios de asignación de la inversión de los programas y servicios básicos, con base en un mapa de pobreza actualizado, para cumplir con la calidad, el acceso y la cobertura necesaria; en este sentido, con el mapa de pobreza y otros instrumentos de focalización, se determinarán los municipios, comunidades y familias en extrema pobreza y a ellos se dirigirán los esfuerzos del Programa. El Programa contiene tres ejes de intervención que permitirán priorizar acciones dirigidas a contribuir al objetivo de ampliar las oportunidades de la población con mayor desventaja económica y social, dotándoles de las herramientas que les permita aprovechar esas oportunidades. Los tres ejes de intervención son:
• Red Solidaria a la Familia, que son acciones focalizadas a las familias que viven en condiciones de extrema pobreza en municipios priorizados e incluye transferencias condicionadas a la madre del hogar, capacitaciones y corresponsabilidades.
• Red de Servicios Básicos, que busca fortalecer la oferta de servicios básicos en educación, salud y nutrición. Asimismo, incluye un componente fuerte de infraestructura y compromiso de dotar de servicios de agua, alumbrado y saneamiento básico al 100 por ciento de las escuelas, unidades y casas de la salud.
• Red de Sostenibilidad a la Familia, en el que se ha considerado inicialmente a los proyectos productivos y al microcrédito como herramientas claves para apoyar a los pequeños agricultores para diversificar sus fuentes de ingreso y aumentar la productividad, así como la gestión ambiental.
Es importante señalar que en el primer eje, la intervención de apoyo directo a las
familias tiene una duración de tres años, los otros dos ejes contemplan acciones durante un período más amplio, esto permitirá fortalecer la red de servicios y mejorar las condiciones económicas de los municipios priorizados. El Programa introduce en la Red Solidaria a la Familia un nuevo enfoque que promueve la corresponsabilidad de las familias para autoayudarse, estableciendo responsabilidades que las familias deben cumplir para recibir los beneficios del Programa y del Estado, para hacer las inversiones en servicios públicos básicos
12
necesarios para el desarrollo de las familias. Estas responsabilidades incluyen, entre otras, garantizar que la población de 0-5 años tengan las vacunas completas y que cuenten con los controles de crecimiento y desarrollo, de acuerdo con las normas del Ministerio de Salud, y enviar a los niños y las niñas en edad de educación primaria a la escuela y, por tanto, reducir el trabajo infantil, principalmente el de alto riesgo. Como se ha encontrado en otros programas de apoyos condicionados, similares al propuesto en El Salvador, los apoyos directos entregados a las madres permitirán mejorar el consumo de alimentos altamente nutritivos, reduciendo así la desnutrición infantil y en menores de cinco años, permitirán también reducir los costos indirectos y de oportunidad de enviar a los hijos e hijas a la escuela, y apoyar con los gastos directos de uniformes, útiles escolares y transporte, lo cual facilita que las familias cumplan con las corresponsabilidades exigidas por el Programa. El Programa es de máxima prioridad para el Gobierno y contará con una coordinación general a través de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) y la Coordinación Nacional del Área Social, la cual es responsable de orientar, supervisar y controlar el desarrollo del Programa y definir los mecanismos operativos de coordinación institucional. Asimismo, contará con una instancia rectora, el Consejo Directivo (CD), responsable de establecer la orientación estratégica y definir las políticas y normas generales del Programa. El CD estará presidido por el Secretario Técnico de la Presidencia e integrado por los titulares de las diferentes carteras e instituciones ejecutoras (Ministerios de Educación, Salud, Hacienda, Gobernación, Agricultura, Medio Ambiente, Obras Públicas, Trabajo y otras entidades gubernamentales como el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), la Secretaría Nacional de la Familia (SNF), la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), entre otras). La ejecución técnica del Programa estará a cargo del FISDL y de las otras entidades ejecutoras, en permanente coordinación con las alcaldías y los líderes comunales. La participación local es clave para apoyar la coordinación de las diferentes agencias en los territorios, ejercer el control social del Programa y apoyar en la relación entre las comunidades y las familias beneficiarias para monitorear y mejorar la ejecución del mismo. Cuando se selecciona el municipio de intervención, utilizando el Mapa de Pobreza que permite clasificar a los municipios de acuerdo con su nivel de pobreza y con base en los indicadores de ingreso, desnutrición y ausencia de servicios básicos (ver sección 2.5.1), todas las entidades deberán hacer un diagnóstico de la situación inicial en su sector y formular un plan de acciones, considerando los recursos disponibles y el cronograma para cumplir los diferentes objetivos del Programa. Las intervenciones de los diferentes sectores se harán en forma directa o por intermedio de ONG u otros agentes especializados. La STP y la Coordinación Nacional del Área Social, con el apoyo del FISDL, hará el seguimiento de los compromisos adquiridos por las instituciones y los beneficiarios. El Programa contará con un moderno sistema de monitoreo y evaluación de impacto para detectar problemas y corregirlos oportunamente y asegurar que se obtengan los resultados esperados. El Programa apoyará directa o indirectamente, en una primera etapa, a cerca de 100,000 familias en extrema pobreza, dando prioridad al sector rural, en el periodo
13
2005-2009. Para esta etapa, el Programa alcanza un costo estimado de entre US$150-200 millones, aproximadamente US$50 millones por año, lo cual es bastante menor que el aumento en gasto social recomendado por organismos internacionales, pero que es consistente con el estrecho espacio fiscal disponible para esos años. Si posteriormente se obtienen recursos adicionales, se podría aumentar la cobertura, aumentando así el gasto social en educación, salud y asistencia social. Para la segunda etapa, que se desarrollará entre 2010-2015 (año en que se debe cumplir con los ODM), el Programa incorporará gradualmente a nuevos hogares hasta beneficiar a los 220,000 hogares en extrema pobreza estimados en el país. El Programa propuesto tendrá un impacto significativo sobre muchos de los ODM, lo que hará que sea más probable su cumplimiento para el país, específicamente para el sector rural. Esto se desprende, en parte, del enfoque integral del Programa que abarca la mayoría de las siete principales esferas de inversión y normativa descritas en el manual de prácticas óptimas para la consecución de los ODM -desarrollo rural, sistemas de salud, educación, igualdad de género, medio ambiente, interdependencia entre las esferas de inversión, entre otras- (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005). Los impactos más importantes podrán alcanzarse sobre el hambre y la nutrición en la niñez -donde los programas actuales han producido progreso muy modestos- dado que los apoyos directos a las familias les permitirán un mayor consumo de alimentos nutritivos, como se ha observado en otros países, además reducir y atenuar las fluctuaciones del ingreso que presentan las familias pobres rurales. El control del crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años y la capacitación a los hogares sobre salud preventiva, serán instrumentos fundamentales para detectar con prontitud la desnutrición y otros problemas y tomar acciones correctivas. El Programa tendrá, también, un impacto significativo en los indicadores de educación -reducir repitencia, deserción y aumentar el número de niños que se gradúan en primaria- en indicadores de salud, especialmente en reducir la mortalidad materna, si se logran mejorar el control del embarazo y la atención del parto con personal especializado. Este documento presenta las bases conceptuales del Programa y elementos para su diseño e implementación, cuyos detalles se encuentran en el Manual Operativo que se está elaborando para el Programa. El documento y marco conceptual se basan en un cúmulo de investigaciones recientes, hechas por entidades e instituciones públicas y privadas nacionales y por organismos internacionales, sobre El Salvador (referenciadas en el texto) y en la experiencia de países de América Latina, incluyendo México, Brasil, Colombia, Nicaragua y Honduras, entre otros, que han implementado programas exitosos de redes de protección social y apoyos directos condicionados, similares al propuesto recientemente. Como se observará, el Programa es ambicioso y requerirá de un gran esfuerzo institucional y de coordinación, además de recursos fiscales adicionales para atacar el impostergable problema de la pobreza y extrema pobreza del país, pero creemos que es posible ejecutarlo dado el gran compromiso del Gobierno tomado desde el Presidente, los ministros y los dirigentes de las entidades ejecutoras, considerando también la capacidad técnica del FISDL para ejecutar programas de gran impacto nacional, con el concurso de las autoridades municipales y la comunidad.
14
El documento contiene tres secciones y un anexo; en las primeras se describen los antecedentes y justificación (sección 2), los objetivos, principios y ejes estratégicos de intervención y componentes del Programa, un resumen de experiencias similares en América Latina, el esquema de coordinación, monitoreo y evaluación de impacto, y costos estimados del Programa (sección 3). El anexo 1 proporciona detalles de los 100 municipios en condiciones de pobreza extrema severa (32) y alta (68) que serán priorizados por el Programa en el período 2005-2009.
2. Antecedentes y justificación El Salvador ha experimentado progresos significativos en materia social,
especialmente en la década de los noventa, después de la firma de los Acuerdos de Paz, a juzgar por el desempeño de dos indicadores claves de desarrollo social: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el índice de pobreza. En el IDH -que toma en cuenta indicadores de expectativa de vida al nacer, matrícula escolar e ingreso per cápita- El Salvador pasó del 0.65 en 1990 al 0.72 en el 2002, ubicando al país en el lugar 105 a nivel mundial entre 177 países. En términos de incidencia de pobreza, ésta pasó del 66 al 42 por ciento entre 1991-2003, una reducción de 24 puntos porcentuales en 12 años; 1 sin embargo, a partir del final de los años noventa la reducción de la pobreza ha sido mucho más lenta, y no ha habido avances en la reducción de la extrema pobreza, la cual se ubicaba en alrededor del 17 por ciento del total de la población salvadoreña, en 2003.2
Los avances durante los últimos diez años en la reducción de la pobreza y en
otras dimensiones del desarrollo humano, como salud, educación básica, agua y saneamiento, han sido el resultado de condiciones económicas favorables -el producto nacional creció al 2.8 por ciento anual promedio entre 1992-2003- así como de esfuerzos importantes en materia de políticas públicas, como la reforma educativa, reforma en el sistema de pensiones, aumentos del gasto social -principalmente en el área de educación y salud-, entre otros. Asimismo, han sido importantes el flujo de remesas familiares, que ha llegado a representar un 14 por ciento del PIB (US$2,105.3 millones) en 2003, y las iniciativas y apoyo de la comunidad internacional y de organizaciones de la sociedad civil (Organizaciones no Gubernamentales –ONG- locales, organizaciones de salvadoreños en el exterior, etc.) que se han dedicado a temas sociales. Un ejemplo
1 De acuerdo con estimaciones del Banco Mundial, la reducción de la pobreza ha sido aun más significativa (27 puntos porcentuales en el mismo periodo). Banco Mundial (2004). 2 Pobreza extrema o absoluta se entiende como aquella situación en la que los hogares o personas no pueden cubrir el costo de la canasta básica de alimentos –CBA- (costo CBA 2003, urbana 1,106.44 colones/$126.45 y rural 756.48 colones/$86.45). Pobreza es aquella situación cuando los hogares o personas pueden cubrir sus necesidades alimenticias básicas, pero no logran cubrir otras necesidades. La línea de pobreza es generalmente dos veces la línea de extrema pobreza. El Banco Mundial ha estimado la línea internacional de extrema pobreza en un dólar por día, expresado en unidades de paridad de poder adquisitivo (PPA) y la de pobreza en dos dólares por día en PPA. El ingreso es, sin embargo, solo una dimensión del problema de pobreza; la falta de capital humano y capital físico, falta de servicios públicos son otras de las dimensiones.
15
de ello es el FISDL, cuyo Programa Unidos por la Solidaridad se suma a este esfuerzo3; sin embargo, estos avances se han visto limitados a partir de 2000, especialmente en la reducción de la extrema pobreza, como se observa en el Grafico 1.
Gráfico 1. Erradicar la pobreza extrema: Primer Gran Objetivo del Milenio
(Cumbre del Milenio 2000)
17
33
16
11
28
14
26
37
18
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 META2015
% d
e pe
rson
as
Nacional Urbano Rural
Fuente: GOES, 2004. y DIGESTYC, 2004. 2.1 Desafíos pendientes
A pesar de los logros alcanzados, los desafíos pendientes en materia social continúan siendo significativos: • Altos y persistentes niveles de pobreza, especialmente rural. En 2003, la pobreza
continúa siendo un problema predominantemente rural, pese a que ahí reside menos de la mitad de la población total (41 por ciento), es donde se concentra el 61 por ciento de la población en extrema pobreza. En el sector rural, una de cada cinco personas se encuentra en pobreza extrema o absoluta. En algunos departamentos como Cabañas, Ahuachapán, Chalatenango, San Vicente y Morazán, el 30 por ciento de los hogares se encuentra en extrema pobreza, contribuyendo en conjunto aproximadamente a un 25 por ciento de la pobreza extrema total del país. Estas desigualdades son aún más preocupantes por cuanto la distribución del ingreso no ha mejorado en los últimos diez años (el índice de concentración de Gini de 0.5 ubica a El Salvador entre el 20 por ciento de países con mayor desigualdad en el ingreso en el ámbito mundial). Como se observará más adelante en el Cuadro 2, los ODM de reducir la pobreza y el hambre a la mitad para 2015 serían difíciles de alcanzar en el sector rural, a menos que se implementen programas coordinados y efectivos, como el propuesto en este documento.
3 Desde 2002 con el Programa Unidos por la Solidaridad, el FISDL ha desarrollado más de 60 proyectos de inversión social por $14 millones, con participación de organizaciones de salvadoreños en el exterior (Estados Unidos, Canadá e Italia) quienes han aportado $3 millones de dólares como contraparte a estos proyectos, a los cuales se han sumado aportes de gobiernos municipales, ONG y ministerios sectoriales.
16
• Muy bajos niveles de escolaridad, lo cual afecta los niveles de desarrollo humano y la competitividad de El Salvador en la economía global. De acuerdo con datos de la EHPM de 2003, El Salvador, a pesar de los avances alcanzados en los últimos diez años, tiene todavía indicadores educativos deficientes, especialmente en el sector rural. La escolaridad promedio nacional de adultos en El Salvador era de solo 5.2 años en 2001, comparada con el promedio de la región de América Latina y el Caribe (6.0 años) y de los países de ingreso medio bajo (6.2 años).4 El 18 por ciento de la población salvadoreña mayor de 15 años es analfabeta y en el área rural esta cifra asciende a un 30 por ciento. De los jefes de hogar en extrema pobreza, el 45 por ciento tiene menos de tres años de escolaridad, es decir, es funcionalmente analfabeta (cuadro 1). Aunque es bastante probable que los ODM, en lo que respecta al alfabetismo de adultos para el sector rural, se puedan cumplir para 2015, los bajos niveles de escolaridad son una barrera decisiva a la inserción de las familias rurales en actividades productivas.
Cuadro 1. Perfil de los hogares pobres y en extrema pobreza y la participación
en el total de variables seleccionadas, 2003 Hogares en
pobreza (%) Contribución a la
pobreza (%) Características Total
Hogares (%) Extrema Total Extrema Total
Total 100.0 14.4 36.1 100.0 100.0 Área geográfica Urbana Rural
100.062.337.7
--9.7
22.1
--30.046.2
-- 42.0 58.0
-- 51.7 48.3
Sexo jefe de hogar Mujeres Hombres
100.0
31.668.4
--
12.415.3
--
35.5 36.4
--
27.2 72.8
--
31.1 68.9
Edad del jefe de hogar (años) 15-24 años 25-59 años 60 y más
100.0
6.970.123.0
--
13.514.215.3
--
37.235.338.1
--
6.4 69.1 24.5
--
7.1 68.6 24.3
Escolaridad jefe de hogar (años) 0 1-3 4-6 7-9 10-12 +13
100.0
22.717.920.615.114.79.0
--
25.519.113.68.94.54.0
--
53.746.735.931.517.88.2
--
40.4 23.8 19.4 9.3 4.6 2.5
--
33.9 23.2 20.5 13.2 7.2 2.0
Fuente: Cálculos basados en EHPM 2003, DIGESTYC. 4 Banco Mundial. EdStats. www.worldbank.org.
17
• Altos niveles de desnutrición en niños y deficiencia en cobertura de servicios de salud básicos. Un 19 por ciento de los niños menores de cinco años presenta retardo en el crecimiento (talla/edad) y 10.3 por ciento—en algunos casos, como en Nahuizalco—hasta el 20 por ciento presentan bajo peso para la edad (FESAL 2002/2003). Según un estudio reciente de FUSADES sobre el sector rural, la nutrición se ha visto afectada por la crisis reciente del café y presenta alta correlación con los niveles y la fluctuación de los ingresos rurales (FUSADES, 2004); esto indica que será necesario establecer apoyos nutricionales para las familias en extrema pobreza para mejorar su consumo de alimentos, y para paliar la caída de ingresos en tiempos de crisis económica, cuando los ingresos monetarios se reducen aún más. En términos de los servicios de salud, se estima que cerca de 1.5 millones de personas en el país no tienen acceso a servicios básicos de salud. Asimismo, no obstante que existe discusión sobre las cifras de la mortalidad materna en el país, datos recientes indican que ésta puede ser bastante alta (172 por 100,000) (FESAL 2002/2003), lo cual puede estar relacionado con que solo el 54 por ciento de partos cuenta con atención profesional, en las áreas rurales. En los ODM, la reducción de la tasa de desnutrición a la mitad, las tasas de mortalidad infantil, mortalidad de menores de cinco años y mortalidad materna a un tercio del nivel existente en 1990, se convierte en uno de los grandes retos del país.
• Baja cobertura de agua potable y saneamiento básico, especialmente en el área
rural. Según la EHPM de 2003, un 35 por ciento de los hogares no disponen de agua por cañería, situación que se acentúa en el área rural con un 58 por ciento. En algunos municipios, como Jiquilisco, 7 de cada 10 personas carecen de agua potable por cañería, un servicio vital para esta población (PNUD/CNDS, 2003). La disponibilidad de agua por cañería no solo tiene impacto sobre la salud de las personas, sino que permite un ahorro de tiempo significativo que puede dedicarse a otras actividades productivas en los hogares pobres y pobres extremos. De acuerdo con investigaciones de FUSADES, los hogares extremadamente pobres destinan hasta el 14 por ciento del tiempo en actividades de recolección de agua. (FUSADES, 2004).
• Malas condiciones de vivienda y su entorno -agravadas por los terremotos de 2001. Alrededor del 30 por ciento del total de hogares está en situación de déficit habitacional, casi la mitad de las viviendas rurales tienen piso de tierra, y más del 60 por ciento de los hogares queman la basura, en el área rural (DIGESTYC, 2004). Esto no solo atenta contra el bienestar y salud de las familias, sino también contra la sostenibilidad del medio ambiente.
• Falta de acceso a otros servicios e infraestructura básica. La falta de servicios de
alumbrado eléctrico y caminos rurales que permitan el acceso a los servicios de educación y salud, primordialmente, y a un acercamiento a los mercados locales, es uno de los retos.
• Alto nivel de población sin identificación. El 9.8 por ciento de la población del
país (DIGESTYC, 2003) se encuentra en un status de inexistencia legal, esto debido
18
a la falta de partidas de nacimiento, lo cual limita a la persona para obtener otro tipo de documentos -como el Documento Único de Identidad (DUI)- y ejercer sus derechos como el de la educación.
• Alta vulnerabilidad a eventos naturales, especialmente de la población pobre y
extremadamente pobre. El Salvador está muy expuesto a eventos naturales -huracanes, terremotos, sequías- que llevan a pérdidas de vidas, daño de infraestructura (vías, sistemas de agua potable, entre otros) y pérdidas económicas en viviendas, cosechas, empleos, etc., que afectan principalmente a los más pobres. El Programa contempla medidas para responder más rápida y efectivamente a estos eventos naturales.
• Economías de subsistencia. En el sector rural, un estudio reciente encuentra alta
volatilidad de ingresos de los campesinos, como resultado de fluctuaciones de los rendimientos, los precios, la falta de diversificación de los ingresos de las familias, entre otros factores (FUSADES, 2004). Como se comenta más adelante, el Programa contiene medidas para apoyar a las familias rurales en diversificar sus fuentes de ingreso, a través de mejoras en la infraestructura -caminos rurales, energía eléctrica, conservación de fuentes de agua, etc.- y educación. También cuenta con un apoyo directo que permitirá a las familias mantener su consumo de alimentos esenciales durante las crisis y así suavizar los efectos perversos de las caídas de ingresos sobre la nutrición de los niños. 5 Esto permite combinar una red de protección social con medidas que mejoran las capacidades y oportunidades de las familias para reducir la vulnerabilidad y salir de la pobreza y extrema pobreza en forma sostenida en el mediano y largo plazo.6
2.2 Características de los hogares pobres de El Salvador La pobreza no es solamente la carencia de ingresos, sino también la incapacidad de la familia para satisfacer sus necesidades básicas, incluyendo educación, salud, agua potable, saneamiento, vivienda digna, entre otros, que le permite a la familia y su comunidad salir de su condición de alta vulnerabilidad, y de marginalidad y exclusión social en que vive. Una familia pobre se caracteriza por la presencia de una o más de estas carencias o necesidades básicas insatisfechas. Por tanto, si bien la solución a uno de los problemas en forma aislada -como se ha hecho hasta ahora en el país- puede representar una mejora significativa en el bienestar de la familia -pero no rinde todos los frutos por cuanto otras necesidades no se han subsanado. Por ejemplo, los esfuerzos en salud, control de crecimiento y desarrollo del niño son afectados negativamente por la ausencia de agua potable, la presencia de parásitos por pisos de tierra y otras carencias de saneamiento básico. Asimismo, la oferta de servicios educativos puede mejorar -más centros educativos, profesores, material didáctico- pero puede ser que los niños en 5 Una investigación reciente encuentra que las inversiones en bienes públicos rurales -caminos, extensión y desarrollo, energía eléctrica, entre otros-, son altamente rentables y, de hecho, mucho más efectivas que los subsidios a los créditos, las rebajas de deudas, etc. para aumentar la producción agrícola y conservar el medio ambiente (López, 2004). 6 El informe de PNUD sobre Desarrollo Humano de 2003 enfatiza el fortalecimiento de capacidades para que las familias puedan reducir la pobreza a través de capital humano y nutrición. PNUD (2003).
19
extrema pobreza no aprovechen estas mejoras si tienen que trabajar para ayudar a sostener a sus familias, o no tienen la alimentación adecuada, ni el dinero mínimo necesario para comprar útiles escolares, zapatos, etc., para asistir a la escuela. Es fundamental la importancia de la educación para los pobres para romper el círculo intergeneracional de la pobreza, por cuanto la incidencia de pobreza y pobreza extrema está asociada estrechamente con los niveles de educación de los jefes del hogar (IADB, 2003). Por ejemplo, los gráficos 2 y 3 y el cuadro 1 muestran que la incidencia de la pobreza y extrema pobreza es más alta en los hogares donde el jefe del hogar no tiene educación formal o solo tiene entre 1-3 años de educación, y es mucho menor para los hogares con jefes con más de nueve años de educación formal. Los hogares con jefes que tienen menos de tres años de educación son, sin embargo, la mayoría, representando el 57 por ciento de los hogares pobres y el 64 por ciento de los hogares en extrema pobreza. Según el estudio de FUSADES para el sector rural, las familias que tienen jefes con niveles de educación más bajos, no diversifican sus fuentes de ingreso y son, por tanto, más vulnerables a los ciclos económicos, concentrándose en actividades agrícolas, mientras que los que tienen mayores niveles de educación diversifican sus fuentes de ingreso con pequeños negocios no agrícolas, servicios y a través de la migración interna o externa (FUSADES, 2004).
20
Gráfico 2. El Salvador: Educación de jefes de hogar e incidencia de pobreza y
extrema pobreza, 2003
Gráfico 3. El Salvador: Educación de jefes de hogar y contribución a la pobreza y extrema pobreza, 2003
0
10
20
30
40
50
60
0 1-3 4-6 7-9 10-12 +13
Nivel educativo del jefe de hogar
(%)
Extrema Pobreza Pobreza Total
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
(%)
0 1-3 4-6 7-9 10-12 +13
Escolaridad del jefe de hogar (años)
Contribución a la pobreza extrema Contribución a la pobreza total
Fuente: Datos cuadro 1.
2.3 Gasto público social en El Salvador El Salvador, si bien ha implementado programas y tomado acciones encaminadas a mejorar los servicios básicos de la población y reducir los niveles de pobreza, éstos se han hecho descoordinada y aisladamente y con impactos difíciles de evaluar sistemáticamente (Banco Mundial, 2004b). Asimismo, el gasto público social continúa siendo insuficiente para cubrir el déficit de educación, salud y servicios básicos, a pesar de los incrementos del gasto público social en los últimos 12 años, principalmente en educación y salud—que han alcanzado el 3.3 y 1.5 por ciento del PIB, respectivamente. El gasto público social como porcentaje del PIB en El Salvador (8.1 por ciento) sigue siendo uno de los más bajos de América Latina y el Caribe, cuyo promedio es del 14 por ciento (gráfico 4).
Gráfico 4. Gasto público social como porcentaje del PIB en América Latina (2001/2002)
21
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2003. PNUD/CNDS. San Salvador, 2003
Es también crítico mejorar la eficiencia y efectividad del gasto social en El Salvador. El gráfico 5 muestra, por ejemplo, que hay países como Paraguay que tiene un nivel de ingreso per cápita menor que el de El Salvador (US$4,619 en unidades de Paridad de Poder Adquisitivo –PPA- y US$4,890 PPA, respectivamente), pero ha logrado mejores resultados educativos. Dirigir los esfuerzos de inversión hacia una población más focalizada contribuirá a lograr un mayor impacto en la calidad de vida de estas personas, tomando en consideración que no solo se trata de un aumento de los recursos sino también de un uso eficiente de los mismos. Grafico 5. Analfabetismo e Ingresos de Grupo de Países: Necesidad de Mejorar la
Eficiencia del Gasto Social en El Salvador
0
20
40
60
80
100
120
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
Tasa de alfabetismo adulto 95.7 90.5 95.8 92.3 79.7 91.6 69.9
PIB per cápita 2002 (US$PPA) 9820 8970 8840 6170 4890 4610 4080
Chile M exico Costa Rica Panamá El Salvador Paraguay Guatemala
Fuente: Con base a PNUD, 2004
05
1015202530
Guatem
ala
Repúb
lica D
omini
cana
Perú
El Salv
ador
Paragu
ay
Ecuad
or
México
Hondu
ras
Venez
uela
Nicarag
ua
Colombia
Chile
Bolivia
Costa
RicaBras
il
Argenti
na
Urugua
y
Panam
á
Gasto Público Social Promedio A.L.
22
2.4 ¿Se podrán cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el área rural? Según un estudio del Gobierno de El Salvador (GOES, 2004) sobre el seguimiento de los ODM, elaborado con la participación de expertos y un Comité Técnico, conformado por entidades nacionales e internacionales de reconocido prestigio, será un reto mayor alcanzar varios de los ODM claves en el área rural para 2015, dadas las tendencias actuales de gasto y patrones de ejecución sectorial—con poca focalización y coordinación institucional. Los principales retos identificados en dicho estudio son los siguientes (Cuadro 2): • Reducir la pobreza y pobreza extrema requiere de acciones para impulsar un rápido
crecimiento económico y del empleo, apoyar el desarrollo rural y fortalecer la red de protección social con programas focalizados hacia los más pobres y vulnerables, entre otros. Mientras que las metas de pobreza nacional y urbana podrían alcanzarse para 2015, es bastante probable que las metas rurales no puedan cumplirse. Además, aun si se cumplieren las metas nacionales, los niveles de extrema pobreza y pobreza vigentes a 2015 serían aún muy altos, por lo que es necesario reducir fuertemente la pobreza y pobreza extremas.
• En educación, a pesar de los avances durante los últimos once años, especialmente en el aumento de la matrícula rural, resultado del impulso de programas de cobertura como Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), existen desafíos importantes para conseguir los ODM en el sector. Éstos incluyen reducir la sobreedad, la repitencia y deserción de la escuela para lograr avances en la proporción de niños y niñas que ingresan y que se gradúan de educación primaria. Esto requiere de aumentos de gastos, mejoras en la eficiencia y en la calidad, lo mismo que aumentar la matrícula parvularia e inicial. Asimismo, la cobertura de la educación media es muy baja.
• En salud, ha habido avances importantes en reducir las tasas de mortalidad infantil y de menores de cinco años desde 1990 (16 y 21 puntos porcentuales entre 1990-2000, respectivamente) y éstos deberán continuar para conseguir los ODM para 2015. El mayor reto lo enfrenta la reducción de la mortalidad materna y el aumento de partos con atención profesional, especialmente en el área rural. Esto requerirá de mejoras en el acceso a los servicios de salud, la coordinación institucional y el control y seguimiento de la embarazada y del niño menor de cinco años.
• En nutrición, ha habido esfuerzos importantes como el de Escuelas Saludables que han logrado disminuir la desnutrición de los niños que asisten a la escuela; aún así, la población menor a seis años está desatendida. Sin embargo, los avances para reducir las tasas de desnutrición global en menores de cinco años han sido modestos y es poco probable que se pueda cumplir con los ODM para 2015.7 Esto, debido a las grandes deficiencias alimentarias de las familias en extrema pobreza, la falta de educación, principalmente en el sector rural, los bajos ingresos y su alta volatilidad por sequías, caídas de precios y escasos rendimientos en cultivos sin riego y sembrados en laderas (ejemplo, café y granos básicos).
7 A esta misma conclusión llega un reciente estudio de la CEPAL por León et al. Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamérica y Panamá. Santiago de Chile, mayo de 2004.
23
• En promoción de la igualdad entre sexos y autonomía de la mujer, los ODM en los indicadores de educación se han alcanzado por cuanto la proporción de cobertura y otros indicadores educativos, entre hombres y mujeres han sido igualados. Aún están pendientes de identificar las mejoras curriculares que eliminen sexismos y problemas en calidad, así como mejorar el acceso de las mujeres al mercado de trabajo, créditos para microempresa, entre otros. En cuanto a la autonomía de la mujer, particularmente la económica, si bien son pocos los indicadores desarrollados para esto, parece limitada en la sociedad salvadoreña por el poco acceso al mercado formal de trabajo, entre otros factores.
• En agua potable y saneamiento básico ha habido avances significativos en los últimos once años, especialmente en el sector rural; sin embargo, persisten desafíos importantes para poder cumplir con los ODM, especialmente porque ampliar coberturas será cada vez más costoso y exigirá modelos costo-efectivos de intervención en al ámbito rural, así como reformas institucionales y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico, y aumentar inversiones para mejorar calidad y los sistemas dañados por los terremotos.
• En infraestructura, los esfuerzos realizados en caminos rurales han reducido significativamente las distancias promedio de las familias a las carreteras pavimentadas y paradas de buses, mejorando las oportunidades de ingreso de las familias rurales, el acceso a los servicios, y reduciendo su aislamiento social y económico. Es necesario continuar con el esfuerzo construyendo al menos 100 km anuales y manteniendo los existentes hasta 2015 para eliminar el aislamiento de las familias pobres. Asimismo, los esfuerzos realizados en la electrificación rural han sido significativos, pero aún así este servicio no está al alcance de toda la población rural, especialmente de los que residen en los municipios en condición de pobreza extrema.
Como se describe en la última columna del cuadro 2, el Programa propuesto tendrá un impacto significativo sobre muchos de los ODM, lo que hará que sea mucho más probable su cumplimiento no solo para el sector rural, sino también para el país. Los impactos más importantes podrán alcanzarse sobre el hambre y la nutrición, dado que los apoyos directos permitirán a las familias un mayor consumo de alimentos nutritivos, y reducir y atenuar las fluctuaciones del ingreso que presentan las familias pobres rurales. El control del crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años y la capacitación a los hogares sobre prevención y salud, serán instrumentos fundamentales para detectar la desnutrición y otros problemas oportunamente y tomar acciones correctivas. El Programa tendrá también impacto significativo en los indicadores de educación -reducir sobreedad, repitencia, deserción y aumentar el número de niños que se gradúan en primaria- en indicadores de salud, especialmente en reducir la mortalidad materna, si se logran mejorar el control del embarazo y la atención del parto por personal especializado.
24
Cuadro 2. El Salvador: Objetivos de Desarrollo del Milenio, desempeño reciente, metas, evaluación de cumplimiento e impacto esperado del Programa Indicadores (Porcentajes)
1991 2002 Meta
2015 Evaluación
cumplimiento en 2003/04
Incidencia esperada del Programa en el
sector rural Objetivo 1: Erradicar pobreza extrema y hambre (US$1 por día) -Total-nivel nacional -Urbano -Rural
33 28 37
19 12 29
16 14 18
-Muy probable -Cumplida -Probable
Transferencia para alimentos y capacitación a 100 mil hogares en 2005-2009
Erradicar pobreza (US$2 por día) -Total-nivel nacional -Urbano -Rural
58 39 75
39 23 63
29 19 38
-Muy probable -Muy probable -Poco probable
Transferencia para alimentos y capacitación
Tasa desnutrición global en menores de cinco años* -Total-nivel nacional -Urbano -Rural
11.2 9.1
14.0
10.3 6.9
13.2
5.6 4.6 7.0
-Poco probable -Probable -Poco probable
Transferencias y capacitación y control crecimiento del niño
Objetivo 2: Lograr enseñanza primaria universal -Tasa matrícula primaria -% estudiantes inician primero y terminan quinto grado -% alfabetización 15-24 años
78
58 85
88
75 93
100
100 100
-Probable -Probable -Muy probable
Transferencia condicionada a matrícula y asistencia regular a primaria
Objetivo 3: Promover igualdad entre sexos y autonomía mujer -Indicadores educación (varios) -Autonomía de la mujer
--
--
--
-Cumplidos
La mujer principal beneficiaria y administradora de la transferencia. Promotoras mujeres serán prioridad
Objetivo 4: Reducir mortalidad niños 0-5 años* -Tasa mortalidad 0-5 años (1,000 nacidos vivos, NV). Tasa mortalidad infantil por 1,000 NV. -Niños menores un año vacunados contra sarampión
52
41
98
31
25
93
17
14
100
Muy probable Muy probable Muy probable
Control del crecimiento y desarrollo del niño y capacitación madres exigidos por el Programa
Objetivo 5: Reducir mortalidad materna* -Tasa mortalidad materna (por cien mil NV). -% partos atendidos por personal especializado
158
51
172
69
40
100
Poco probable Poco probable
Controles de embarazo, capacitación y control crecimiento del niño
Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
No hay
datos rural
No hay
datos rural
No hay
datos rural
-- Se espera impacto en estos indicadores por la expansión de servicios de salud hacia áreas rurales
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.
24
12
12
. -Probable.
Existe alta contaminación de ríos
25
-% población sin mejores fuentes de agua, -% población sin mejores fuentes de saneamiento, -% hogares que usan leña para cocinar
Sin dato rural
58
Sin dato rural
30
---
0
--- Muy probable
por desechos urbanos y falta de tratamiento. El Programa tendrá impacto en mejorar suministro de agua y saneamiento de zonas rurales pobres
*: Indicadores corresponden a 1993, excepto en vacuna de sarampión que corresponde a 1990. Fuente: Todo el cuadro, excepto la última columna, ha sido adaptado del documento sobre cumplimiento de los ODM (GOES, 2004). Para lograr estos objetivos, es necesario establecer un nuevo modelo integrado de atención, criterios y herramientas de focalización, que permitan dirigir acciones de protección y desarrollo social y económico rural en forma coordinada y sistemática, en un contexto de recursos limitados y desaceleración económica, hacia la población rural más necesitada (FUSADES, 2004, Banco Mundial, 2004, IPEC/OIT 2004, PNUD, 2003 entre otros). Esto implica crear un marco institucional que permita llevar a cabo una estrategia coherente y coordinada que asegure que los esfuerzos y recursos hasta ahora dispersos sean dirigidos a la población más pobre y así poder maximizar los impactos que esto puede tener en la calidad de vida y el desarrollo humano (Banco Mundial, 2002). La creación de una Red de Protección Social integral, como la propuesta, es una de las recomendaciones más importantes de los estudios recientes sobre cómo combatir la pobreza efectivamente en El Salvador en el nuevo entorno macroeconómico y fiscal (Banco Mundial, 2004, FUSADES, 2004) 2.5 La focalización geográfica y de recursos
En El Salvador nos enfrentamos con instituciones gubernamentales de cobertura nacional, que tienen limitaciones para focalizar y sus acciones dispersas limitan la efectividad para cubrir a las familias marginadas e indigentes. En este contexto de atomización de esfuerzos y recursos limitados, se vuelve indispensable considerar instrumentos de políticas públicas que permitan hacer un uso más eficiente de los recursos y responder a las demandas de servicios básicos de esta población.
La focalización geográfica y de recursos se convierte en una herramienta
fundamental de la nueva política social, que permitirá a las instituciones priorizar a través de una pertinente revisión de los criterios de asignación de la inversión de los programas y servicios básicos, con base en un mapa de pobreza actualizado, para cumplir con la calidad, el acceso y la cobertura necesaria.
El presente Programa utilizará el mapa de pobreza como una herramienta
esencial para la priorización de acciones que permitan atender las necesidades básicas de las familias más pobres del país, prevaleciendo el área rural en esta primera etapa.
26
2.5.1 Focalización territorial
Para la focalización territorial se utilizará el Mapa de Pobreza elaborado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sobre la base de información socio-estadística recopilada por la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), ambos con financiamiento y coordinación del FISDL (FLACSO/FISDL 2004).
Este mapa se ha desarrollado sobre la base de una sobre-muestra de las EHPM
para la totalidad de los municipios del país. La principal restricción metodológica se deriva de los errores de precisión implícitos en cualquier investigación basada en una muestra (el error muestral planeado era cercano al 8 por ciento para las estimaciones de pobreza e ingresos), lo cual imposibilita ordenar correlativa y directamente los municipios a partir de las tasas de pobreza estimadas.
Considerando la restricción metodológica antes mencionada, se clasifican los
municipios usando la técnica de agrupamientos homogéneos (“Análisis de Cluster”); este método permite agrupar objetos muy similares entre sí, diferenciando los grupos formados en función de las similitudes entre ellos. La idea clave es que los objetos (municipios) son similares o diferentes de acuerdo con el perfil de variables con que se han agrupado.
En este esquema, se usaron dos variables para construir los agrupamientos (“cluster”) de pobreza extrema. Éstas son: la tasa de pobreza extrema de ingresos de los hogares que proviene de la base de datos de DIGESTYC, y la tasa de retardo severo en talla de la población que asiste a primer grado, en cada municipio, levantado en 2000. (El retardo en talla se considera equivalente a desnutrición, por tanto, un retardo severo se convierte en una carencia crítica en relación a una Norma de Talla/Edad que expresaría una adecuada nutrición a lo largo del tiempo). El uso de estas dos variables responde a la idea de integrar dos enfoques de medición de pobreza.
Cuadro 3. Variables utilizadas para los Agrupamientos de pobreza extrema
Agrupamientos Número de municipios
Tasa de pobreza extrema (promedio del cluster)
Tasa de retardo severo en talla (promedio del cluster)
Severa 32 49.9 4.8 Alta 68 35.6 4.5 Moderada 82 23.9 3.6 Baja 80 12.5 2.6 Fuente: Con base a FLACSO/FISDL (2004) Los agrupamientos realizados tienen la lógica que dentro de uno mismo se pueden seleccionar, para distintos fines de las políticas públicas, a los municipios, ignorando la magnitud de la tasa de pobreza extrema y privilegiando otras variables
27
claves en la toma de decisiones. Considerando que al interior de cada agrupamiento los municipios tienen idéntica condición de pobreza extrema, en esta investigación se consideró necesario construir un indicador (Índice Integrado de Marginalidad Municipal, IIMM) que ofreciera una alternativa de ordenamiento al interior de cada agrupamiento.
El enfoque propuesto para la construcción de este índice tiene un carácter combinado y multidimensional, de manera tal que se pueden considerar simultáneamente variables que expresen privaciones de ingreso y privaciones asociadas al enfoque de necesidades básicas insatisfechas. De esta forma, el IIMM se integra con: (i) brecha de pobreza; (ii) carencia educativa, que se construye a partir de la inasistencia educativa entre las edades de 7 a 15 años y la tasa de analfabetismo de mayores de 15 años; (iii) un índice compuesto de carencias en viviendas que combina las tasas de viviendas sin agua por cañería, sin disponibilidad de electricidad, hacinamiento (3 o más personas por dormitorio) y viviendas sin piso. El IIMM permite ordenar correlativamente a los municipios hacia el interior del agrupamiento en los que existe un gran número de municipios con idéntica condición de pobreza, con la intención de crear un orden de prioridad entre ellos, a efecto de priorizar intervenciones sociales, de tal forma que sea posible ordenar temporalmente las acciones y fijar prioridades de atención, privilegiando las regiones y municipios con mayores índices de carencias o mayor pobreza.
Una vez conocidos los municipios más pobres, se hará una investigación dentro de cada uno de ellos, usando información social y de hogares local, para determinar los cantones y caseríos con mayor pobreza. Posteriormente, en estos cantones y caseríos se identificarán a las posibles familias a beneficiar, según criterios de elegibilidad definidos por el Programa.
El Programa priorizará sus intervenciones en los 100 municipios que comprende
el cluster de pobreza extrema severa (32) y alta (68). A continuación se presenta el mapa de pobreza extrema con los 100 municipios donde el Programa priorizará sus intervenciones durante el período 2005-2009 (ver en el anexo 1 el listado de municipios): Mapa 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 Municipios en pobreza extrema severa y alta.
28
Fuente: FLACSO/FISDL (2004).
3. El Programa de Atención a la Pobreza Extrema en El Salvador 3.1 Objetivo El objetivo general del Programa es el de mejorar en forma integral las condiciones de vida de las familias rurales en extrema pobreza, ampliando sus oportunidades y proveyendo los recursos necesarios, a través del mejoramiento de la red de servicios sociales básicos (nutrición, salud y educación básica, mejoramiento de vivienda, agua y saneamiento básico, electrificación y caminos rurales) y acceso a programas de desarrollo productivo y al microcrédito, que permitan potenciar sus capacidades para aprovechar estas oportunidades y mejorar la calidad de vida personal, familiar y comunitaria. Los objetivos específicos incluyen acciones para: • mejorar las condiciones de salud y nutrición de la población de 0-5 años de edad
mediante mejoras en alimentación, vacunación y acciones de control del crecimiento;
• mejorar las condiciones de las madres en extrema pobreza mediante acciones de
capacitación y apoyo directo para aumentar el consumo de alimentos nutritivos de los niños y mejorar la nutrición de las embarazadas y los lactantes;
29
• mejorar la educación de la población en edad escolar entre 6-14 años, mediante el apoyo directo a estas familias, para que los niños puedan asistir regularmente a la escuela en vez de realizar trabajo infantil y para pagar los costos directos de asistir a la escuela en el área rural;
• fortalecer la oferta de servicios básicos para mejorar el acceso de las familias en
extrema pobreza a estos servicios, incluyendo agua potable, saneamiento, mejoramiento de vivienda, electricidad, caminos rurales, proyectos productivos, mediante acciones concertadas entre los ministerios y otras entidades para hacer las inversiones necesarias, de acuerdo con el financiamiento, en los municipios y comunidades beneficiarias del Programa;
• impulsar la seguridad ciudadana, mediante la realización de procesos que fortalezcan
la convivencia pacífica, la seguridad jurídica y el desarrollo de las comunidades beneficiarias;
• dotar de herramientas que permita la sostenibilidad económica del hogar, a través de
proyectos productivos, capacitación laboral y microcrédito. Se espera que estas acciones tengan impacto significativo en reducir la desnutrición infantil, la mortalidad materna e infantil, mejorar significativamente el logro educativo de los niños de las familias en extrema pobreza -y así romper el círculo vicioso de la pobreza- y de esta forma mejorar los indicadores de desarrollo humano y cumplir con los ODM, como se indica en el cuadro 2. 3.2. Principios básicos del Programa El Programa se rige por siete principios básicos que representan un cambio fundamental en la política social del gobierno y en relación con el sistema de inversión y protección social existente en el país. Estos principios se resumen en: • Equidad. Uno de los obstáculos para reducir la pobreza y mejorar los indicadores de
desarrollo humano en El Salvador es la desigualdad existente entre grupos poblacionales tanto a nivel interregional como intrarregional. De ahí la importancia de utilizar herramientas de focalización como un instrumento de política que permita cerrar las brechas existentes (geográficas, generacionales, género, étnicas) a la vez que se amplían las oportunidades de la población más pobre y excluida. El Programa reconoce que una de las mejores maneras de promover la equidad es ofrecer igualdad de oportunidades en salud, nutrición y educación básica para la población más pobre.
• Integralidad de acciones. Actualmente los diferentes ministerios y otras entidades
del gobierno realizan acciones sin ninguna coordinación entre sí, no beneficiándose de la complementariedad o sinergias que presentan los diferentes programas. En el nuevo enfoque, las inversiones y gastos sociales de las diferentes instituciones se
30
harán coordinadamente en los municipios y comunidades seleccionadas en extrema pobreza.
• Focalización de las inversiones en los grupos en extrema pobreza de la población.
Eso indica que en el nuevo enfoque se determinarán los municipios, comunidades y familias en extrema pobreza del país y a ellos se dirigirán los esfuerzos del Programa. Como se verá más adelante, para la determinación de las familias beneficiarias se usaran métodos estadísticos probados en otros países y que han dado excelentes resultados de focalización.
• Transparencia en la selección de beneficiarios. Esto consiste en que la selección de
beneficiarios del Programa se hará en forma objetiva, clara y transparente, con una metodología uniforme y conocida por las autoridades locales, la comunidad, el público en general y los medios académicos y científicos, incluidos los donantes y financiadores del Programa.
• Acercar la oferta a la demanda. Actuar tanto por el lado de la oferta de servicios
como de la demanda de los mismos. Generalmente la acción del Estado se centra en mejorar la oferta -es decir, el acceso o la calidad de los servicios sociales. Sin embargo, las familias extremadamente pobres no se enteran de los servicios, o no tienen acceso a los mismos, o no tienen los recursos necesarios para acceder a ellos -costos de transporte, costos directos de la educación- o necesitan que sus niños trabajen para ayudar a sostener a la familia.
• Cumplimiento de compromisos y responsabilidades. El Programa promueve la
corresponsabilidad social de las familias beneficiarias. Esto implica que los apoyos directos y las inversiones se harán sólo si las familias se comprometen a realizar acciones -que implican esfuerzo y dedicación- pero que contribuyen a reducir la pobreza de las familias en la actualidad y de sus niños en el futuro.
• Monitoreo y evaluación de resultados. El Programa contará con un sistema de
monitoreo y evaluación de impacto. El sistema de monitoreo busca realizar un seguimiento de los compromisos, tanto de las familias como de las entidades participantes y de los otros aspectos operativos del Programa, para detectar fallas y corregirlas oportunamente. La evaluación de impacto busca asegurar que el programa tiene los efectos esperados y de no ser así, realizar los correctivos necesarios en su oportunidad, para mejorar la eficiencia y efectividad del Programa.
3.3. Ejes estratégicos de intervención y componentes del Programa El Programa cuenta con tres ejes de intervención, los cuales para su operación y ejecución se resumen en siete componentes integrales (ver gráfico 6), cada uno de ellos ejecutado por los ministerios o entidades sectoriales responsables, bajo la coordinación de la STP-Coordinación del Área Social y del FISDL que es el responsable de los aspectos operativos y la coordinación práctica de las acciones. Los tres ejes de
31
intervención son 1) Red Solidaria a Familias, que focaliza sus acciones en las familias en pobreza extrema e incluye transferencias condicionadas a la madre del hogar, capacitaciones y corresponsabilidades; 2) Red de Servicios Básicos, que incluyen el fortalecimiento de la oferta de servicios y mejoramiento de las escuelas, los servicios de salud, agua potable, saneamiento, electricidad, vivienda y caminos rurales; y 3) Red de Sostenibilidad a las Familias, que inicialmente considerará el apoyo con proyectos productivos y microcrédito y la gestión ambiental para apoyar a los productores pobres rurales a diversificar sus ingresos, mejorar su productividad y proteger el medio ambiente. Gráfico 6: Intervenciones del Programa Red Solidaria
Fuente: Elaboración propia. 3.3.1 EJE 1: Red Solidaria a Familias.
La Red Solidaria a Familias constituye el pilar del Programa, el cual se basa en un apoyo directo a la familia con transferencias condicionadas y cuya duración es de tres años. Para ello, se tiene un proceso previo de focalización municipal (Mapa de la Pobreza) y de identificación de las familias beneficiarias (ver sección 3.3.1). Una vez identificadas las familias a beneficiarse, se suscribe un convenio de corresponsabilidad donde la familia voluntariamente se incorpora al Programa y acepta las condiciones establecidas que le permitirá recibir durante tres años una transferencia monetaria directa cada dos meses. (Ver cuadro 4).
Mejorar la salud de la población rural
Mejorar la alimentación e índices nutricionales rurales
EJE 2
EJE 1
EJE 3 Mejorar la asistencia escolar rural de parvularia a 6 grado
Mejorar la seguridad ciudadana y jurídica de la población rural
Promover la sostenibilidad de las familias rurales
Fortalecer la oferta de servicios en salud, programas nutricionales y educación
básica
Mejorar la infraestructura social básica para el acceso a los servicios
Principios Equidad Focalización Corresponsabilidad básicos Integralidad de acciones Transparencia Monitoreo y evaluación
Acercar la oferta a la demanda
REDUCIR LA POBREZA EXTREM A Y M EJORAR LA CALIDAD DE VIDA DE LA POBLACIÓN RURAL
Objetivo 1 Ampliar las capacidades de la población rural en condición de pobreza extrema
Objetivo 2 Ampliar las oportunidades que ofrece el
entorno donde reside la población rural encondición de pobreza extrema
32
Cuadro 4. Convenio de corresponsabilidad con las familias LA FAMILIA se compromete a: EL ESTADO se compromete a:
• Aceptar y firmar voluntariamente un convenio, la madre o el padre de familia o persona encargada
• La MUJER principal beneficiaria y administradora
• Cumplir con el protocolo básico de salud preventiva
• Participar en cursos de capacitación • Matricular los hijos en edad de
parvularia a sexto grado • Participar en desarrollo comunitario
• Acompañar a las familias beneficiarias (promotores)
• Programas nutricionales para población de 0 a 5 años y embarazadas
• Proveer el protocolo básico de salud • Becas escolares de parvularia a sexto
grado • Cursos de capacitación para la vida • Facilitar la obtención de
documentación de identificación personal
• Mejorar la red de servicios sociales básicos
Fuente: Elaboración propia. El Programa incluye, por el lado de la estimulación de la demanda por servicios,
las siguientes acciones principales:
• La firma de convenios de corresponsabilidad con las familias para garantizar el cumplimiento de los compromisos adquiridos.
• Un apoyo monetario directo a las familias para estimular la demanda por el servicio
de salud y nutrición y educación básica, administrado por las madres de familia y el cual será entre el 15 al 18 por ciento del salario mínimo rural.
• El seguimiento estricto por parte del Programa del cumplimiento de los
compromisos de corresponsabilidad asumidos por las familias. En este seguimiento se incluirá, también, un monitoreo de las condiciones de la oferta de servicios para asegurarse que la oferta está disponible y que las familias pueden acceder a la misma.
Los componentes que se abordan en la Red Solidaria a la Familia son el de salud,
nutrición, educación básica y capacitaciones de educación a la vida y un componente de seguridad jurídica. Asimismo, se coordinarán esfuerzos intersectoriales para identificar y atender a la población con discapacidad, las que representan un 10 por ciento de la población total del país, según estimaciones de la Organización Mundial de la Salud. Los componentes se describen brevemente a continuación:
a) Salud básica
Este componente tiene por objeto mejorar las condiciones de salud de los miembros del hogar beneficiado. Se busca mejorar prioritariamente la salud materna y la
33
de la niñez, atendiendo al protocolo básico de salud. Se pretende incidir en la reducción de la tasa de mortalidad infantil rural, la alta tasa de mortalidad materna8 (172 por 100,000 nacidos vivos) y la prevalencia de diarrea en menores rurales de cinco años, actualmente en 15.6 por ciento.9 Según estimaciones de la Encuesta de Salud Familiar (FESAL 2002/2003) para el seguimiento de los ODM, la reducción en la tasa de mortalidad materna será uno de los indicadores que no se podrán cumplir, a menos que se focalicen las acciones de salud en los sectores rurales más pobres de la población. Todas las acciones se enmarcan en la “Salud Rural” como parte de las estrategias de extensión de cobertura implementadas por el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS).
Las principales acciones consideradas en este componente se resumen a
continuación:
• Fomentar la salud preventiva mediante la acción corresponsable de la familia, esto implica un compromiso por parte de la familia de recibir los servicios de salud de acuerdo con el esquema establecido por grupo de edad y sexo.
• Brindar capacitaciones a las madres, especialmente sobre temas de salud preventiva, nutrición e higiene. Lo que se busca es darle el conocimiento y las herramientas necesarias para que las personas asuman un rol más activo en las decisiones individuales y familiares que mejoren la salud y el bienestar de su familia.
Los principales servicios de atención que recibirán las familias de las zonas rurales
en sus diferentes grupos de edad, de acuerdo con la normativa técnica de salud, se resumen a continuación: • Atención integral en salud a la mujer durante el embarazo, parto y puerperio • Atención integral en salud y nutrición a niños/niñas, madres embarazadas y lactantes • Prevención y diagnóstico temprano de cáncer cérvico uterino y mamario • Consejería para el fomento de la paternidad y maternidad responsable • Atención integral en salud a la población adolescente • Atención integral en salud a la población de adultos mayores • Intervenciones en las condiciones de riesgos ambientales en la comunidad • Vigilancia epidemiológica comunitaria (VECO) • Asistencia técnica para la organización y participación comunitaria, y la contraloría
social.
Este portafolio de servicios será ejecutado a través de distintas modalidades de atención para la población: (i) equipos móviles; (ii) fortalecimiento de la red de salud local de los municipios más pobres del país, implementando una nueva modalidad de gestión; y (iii) contratación de ONG. 8 Corresponde a 1993/2002. Existe alguna discusión sobre el valor tomado de encuestas de hogares de tamaño reducido, por lo que las estimaciones son imprecisas y tienen un amplio intervalo de confianza. Fuente: Encuestas de Salud Familiar, FESAL, 2002/2003. 9 Datos de desnutrición corresponden a peso/talla de niños entre 3-59 meses de edad. La fuente de datos es la Encuesta de Salud Familiar, FESAL 2002/2003.
34
b) Nutrición
Este componente tiene por objeto mejorar el estado nutricional de la población, con énfasis en el grupo de 0-5 años y mujeres embarazadas y lactantes. Se busca mejorar directamente los índices de desnutrición global en niños menores de cinco años, actualmente muy altos para la población rural (13.2 por ciento en retardo en peso/talla) según datos de FESAL 2002/2003.
Las principales acciones contempladas en este componente se resumen a continuación:
• Entregar suplementos alimenticios (micronutrientes) a los grupos más vulnerables
identificados, como son la población de 0-5 años y mujeres embarazadas y lactantes. Estas acciones permitirán incidir, durante el periodo más crítico, en el crecimiento del niño donde las secuelas de la desnutrición pueden ser irreversibles. Asimismo, reducir los riesgos del embarazo y mejorar la salud materna.
• Brindar capacitación a las familias, principalmente a la madre, sobre el uso adecuado de los alimentos y otros temas educativos en coordinación con temas de salud preventiva.
• Brindar asistencia y seguimiento a la familia para mejorar el consumo de alimentos nutritivos y cumplir con el compromiso adquirido. Como lo muestra la experiencia de otros países, este tipo de programas focalizados a la familia, especialmente a la madre, ha resultado en aumentos significativos de alimentos altamente nutritivos y en reducción de la desnutrición (ver en esta sección con la experiencia internacional).
• Brindar alimentos a poblaciones más vulnerables y afectadas por eventos adversos (económicos, desastres naturales, entre otros). El fortalecimiento de una red de protección social permitirá intervenir directamente en familias afectadas y que requieren de una atención emergente.
Por el lado de la oferta, el Programa mejorará el acceso y calidad de los servicios
de nutrición, priorizando en la población menor a seis años y madres embarazadas y lactantes. Para una ágil entrega de apoyos directos, efectivo y suplementos alimenticios, así como el monitoreo del mismo y cumplimiento de la normativa básica de salud -controles de crecimiento y desarrollo del niño y de salud materna y capacitaciones sobre el uso adecuado de los alimentos e higiene- que se hará coordinadamente con el MSPAS, se contempla como una de las modalidades de entrega de este servicio la contratación de ONG especializadas en el tema.
c) Educación básica El objetivo esencial de este componente es mejorar la asistencia oportuna a la educación formal y aumentar la escolaridad de la población en los municipios seleccionados. Los indicadores educativos de las áreas rurales pobres en El Salvador
35
son muy deficientes; por ejemplo, la tasa de matrícula neta en la enseñanza primaria de 1-6 grados en el área rural es de 84 por ciento -muy por debajo de la urbana de 91 por ciento- y la tasa de asistencia escolar de niños rurales mayores de cuatro años es del 30 por ciento (DIGESTYC, 2004 y GOES, 2004). Según un estudio reciente de la OIT para El Salvador, cerca del 70 por ciento del trabajo infantil (5-17 años) se concentra en el área rural, donde el 15.7 por ciento de esta población trabaja, cifra que duplica la del área urbana (7.7 por ciento), cuando la mayoría de estos niños debería estar en el sistema educativo para adquirir las competencias que les permitan insertarse productivamente en la economía salvadoreña y mundial (IPEC/OIT, 2004). El aumento de la escolaridad es, en parte, efecto de aumentar la asistencia de los niños y niñas a las escuelas y lograr que completen con éxito su educación. Sin embargo, la escolaridad de la población también se verá impactada por los jóvenes o adultos que nunca fueron a la escuela o que la abandonaron prematuramente sin completar su educación. Por ello, el Programa desarrollará acciones para alfabetizar y brindar oportunidades flexibles de educación básica a los jóvenes y adultos de los municipios seleccionados, dando prioridad a los grupos más jóvenes. Se espera, además, que la educación recibida por la población beneficiaria sea de la mejor calidad posible, de modo que se traduzca en competencias adecuadas para un mejor desempeño en la economía y la sociedad. En este contexto, se realizarán intervenciones para estimular el mejoramiento de las prácticas de enseñanza y aprendizaje, dando prioridad a las asignaturas básicas: lenguaje, matemática, ciencias y estudios sociales. A fin de monitorear el desempeño académico de los niños, se aplicarán pruebas de logros de aprendizaje en 3º y 6º grado de educación básica.
Para estimular la demanda por educación, el Programa contempla las siguientes acciones: • El apoyo y seguimiento a la familia (madre titular) para asegurar el cumplimiento
de los compromisos asumidos por las mismas y que la ayuda que se brinde contribuya a aminorar los costos directos de la educación en las áreas rurales -transporte, materiales educativos, etc.,- mejorar la alimentación de los niños y contribuir a reducir el trabajo infantil de alto riesgo.
• Fomentar la participación de los padres de familia y estudiantes dentro de un marco de corresponsabilidad educativa. Esto implica un involucramiento directo de los padres al adquirir el compromiso de inscribir a sus hijos e hijas en la escuela y al asegurar que asistan. En este sentido, las familias van asumiendo una posición protagónica para incidir en su propio desarrollo.
El Programa para mejorar la oferta educativa y la calidad de la educación en el área
rural incluirá las siguientes medidas críticas: • Atención a población no atendida por medio de la ampliación de servicios. Incluirá
la creación de secciones de parvularia y educación básica (grados 1-6), lo que podrá incluir la conformación de redes escolares. Para esto se adoptará el procedimiento de EDUCO.
36
• Aumento de cobertura por medio de mejoras en la eficiencia: optimizar el tamaño promedio de estudiantes por sección. Se identificarán aquellas escuelas que tienen secciones con baja matrícula para mejorar la capacidad para captar matrícula insatisfecha.
• Aceleración de logro educativo de niños y jóvenes con sobreedad. Tomando en cuenta los indicadores de sobreedad por grado, se ofrecerá el programa de educación acelerada en los grados 2º al 6º de educación básica.
• Alfabetización y educación básica de jóvenes y adultos. Se identificarán grupos de jóvenes o adultos que nunca han estudiado o que abandonaron prematuramente la escuela y, por lo tanto, no completaron su educación.
• Mejoras en los logros de aprendizaje en las asignaturas básicas. Se realizarán acciones para apoyar los procesos de enseñanza-aprendizaje en las asignaturas básicas (lenguaje, matemática, ciencias y estudios sociales) por medio de la dotación de materiales educativos y el desarrollo de acciones de desarrollo profesional de los docentes.
d) Seguridad ciudadana
Este componente tiene como objetivo impulsar programas de seguridad ciudadana -como la prevención a la violencia- mediante la realización de procesos que fortalezcan la convivencia pacífica y el desarrollo de las comunidades seleccionadas en el Programa.
Las principales acciones de intervención de este componente son:
• Organización comunitaria para la prevención de la violencia y la delincuencia, a
través de la cual se impulsa la participación ciudadana en la prevención social del delito -con especial énfasis en la prevención de la violencia intrafamiliar-, fortalecimiento de las estructuras organizativas vigente y la creación de otras que contribuyan a ese fin.
• Educación en valores cívicos, morales y familiares. Desarrollo de procesos educativos para fortalecer la integración y unidad familiar y las relaciones pacíficas entre la ciudadanía, mediante el impulso de acciones educativas sobre valores cívicos, morales y familiares.
• Apoyo a la seguridad jurídica. Se apoyarán procesos de identificación ciudadana mediante la cooperación, para que las personas de las comunidades identificadas puedan obtener documentos importantes de identificación: certificados de partidas de nacimiento y Documento Único de Identidad (DUI). Igualmente, se coordinará la legalización de terrenos a través del Centro Nacional de Registro (CNR) y Viceministerio de Vivienda. Todas estas acciones contribuirán a mejorar la seguridad civil de las poblaciones identificadas.
37
e) Selección de beneficiarios de la Red Solidaria a las Familias La selección de beneficiarios se hará en forma objetiva, clara y transparente. El proceso de selección de beneficiarios contempla dos etapas. La primera, es la selección de los municipios mas pobres (focalización territorial) de acuerdo con el mapa de pobreza, es decir, se seleccionarán los municipios con los mayores índices de pobreza y extrema pobreza para ser objeto del Programa (ver sección 2.5). La segunda etapa es la identificación y selección de los hogares en extrema pobreza dentro de los municipios seleccionados. La metodología de la selección de las familias se describe brevemente a continuación.
La identificación y selección de las familias beneficiarias se realizará mediante un proceso riguroso, objetivo y transparente, siguiendo metodologías probadas y aceptadas en otros países, y que pueden aplicarse a la realidad salvadoreña. Estas metodologías consisten en la medición de la pobreza, tomando en cuenta la ubicación geográfica de la familia, las condiciones de vivienda -piso, techo, etc.- las condiciones educativas de los miembros del hogar y otras variables, usando una combinación de metodologías de participación ciudadana con métodos estadísticos.10 Para esta medición de pobreza se usará una encuesta de hogares reciente para determinar las variables que mejor precisan el bienestar de las familias -método de variables próximas- y las ponderaciones de cada variable, las que se usarán para calcular el índice de bienestar de cada familia, y de esta forma determinar su elegibilidad para el Programa. Estas estimaciones a nivel de hogar también podrán agregarse a los cantones para determinar los más pobres y prioritarios para ser incluidos. Una vez identificado el universo de familias beneficiarias con los mayores índices de pobreza, se establecerá un proceso de inscripción donde la familia se vincula voluntariamente al Programa, mediante un compromiso formal escrito, y se compromete a cumplir con una serie de compromisos (corresponsabilidades), como se mencionó anteriormente.
Recuadro 1. La integración y focalización de servicios sociales: Experiencia de programas similares en América Latina
Programas de apoyos condicionados, similares al diseñado en El Salvador, se han introducido recientemente en un gran número de países, incluyendo México, Chile, Brasil, Colombia, Honduras, Nicaragua y Jamaica. Los programas tienen varios aspectos en común: a) se han introducido principalmente en áreas rurales, excepto Chile; b) los apoyos se dan si los beneficiarios cumplen ciertas condiciones especialmente de salud, nutrición y educación; y c) tienen sistemas de monitoreo y evaluación para medir su desempeño e impacto. En 2003, estos programas beneficiaban a cerca de 11 millones de familias pobres en esos países, con un costo
10 Detalles de los diferentes métodos de focalización por hogar se encuentran en: Designing and Implementing Household Targeting Systems: Lessons from Latin America and the United States, por Castañeda, et al. (2004). Banco Mundial y DFID, Washington DC. (Preliminar).
38
fiscal de 3.5 mil millones de dólares, o cerca del 0.2 por ciento del PIB combinado de esos países.
La mayoría de los programas fueron introducidos en 2000-2001 (excepto Oportunidades antes Progresa, introducido en 1997) como respuesta a la crisis de esos años y como mecanismos efectivos para combatir la extrema pobreza en los países. El tamaño del apoyo directo varía de un país a otro, dependiendo de su ingreso per cápita y disponibilidad fiscal, desde US$110 dólares (menos del cinco por ciento del gasto de los hogares pobres) en Honduras, hasta US$380 dólares (cerca del 20 por ciento del gasto) en México. Como se podrá observar en esta sección, los resultados de los programas han sido apreciables: cerca del 80 por ciento de los beneficios los reciben el 40 por ciento más pobre, ha habido impactos importantes en matrícula y en aumentar el consumo de alimentos nutritivos, reducir la desnutrición y aumentar los controles de crecimiento y vacunación de los niños y salud de las embarazadas en las áreas rurales. A continuación se describen brevemente algunos de estos programas. México: Programa Oportunidades Oportunidades fue creado por el gobierno de México en 1997 para coordinar mejor los programas sociales dirigidos a la extrema pobreza y ayudar a las familias a construir el capital humano de sus hijos. El programa proporciona apoyos directos en dinero cada dos meses a las familias; con la condición de que aseguren que los niños pequeños reciben los controles de salud y que los niños en escuela primaria y secundaria asisten regularmente a la escuela. El programa proporciona también suplementos nutritivos a los niños menores desnutridos o en riesgo de desnutrición. El programa beneficia a 4.2 millones de familias a un costo de US$2.3 mil millones de dólares en 2003. Hasta 2000 el programa cubría solamente áreas rurales pobres seleccionadas usando un Índice de Marginalidad Social. En 2001 el programa se extendió a las áreas urbanas. Las evaluaciones realizadas por el IFPRI (Coady (2003a y 2003b)) han identificado grandes impactos del programa. Éstos se resumen así: a) impacto redistributivo apreciable -el 80 por ciento de los beneficios lo reciben el 40 por ciento más pobre; b) grandes impactos sobre la educación- en educación primaria, aumentó en progresión de los grados; en educación secundaria, aumentó en ocho puntos porcentuales en matrícula de niñas y en cinco puntos en niños. Los apoyos en secundaria son 10 veces más efectivos para aumentar la matrícula que inversiones en escuelas o colegios; c) aumentos significativos en consumo, actividades de salud e indicadores de nutrición -70 por ciento de las familias aumentaron la cantidad y calidad del consumo de alimentos; mejoras en peso y reducción de la anemia de los niños entre 24-48 meses en 19 por ciento. Chile: Programa Chile Solidario El programa Chile Solidario, cuyo propósito es la reducción de la pobreza y protección social se focaliza en las familias y no en los individuos. Se caracteriza por ser un esfuerzo concertado para sacar de la pobreza extrema a 225 mil hogares, dentro de un contexto de cambio y adecuación del marco legal existente. Los niveles de pobreza en
39
Chile son relativamente bajos comparado con otros países de la región. Sin embargo, es importante rescatar elementos que pueden ser útiles en términos de gestión operativa y de focalización y lecciones aprendidas en la aplicación de este tipo de programas. Los hogares que participan en el Programa Puente, un componente de Chile Solidario, asumen la responsabilidad de esforzarse para salir de la pobreza y el Programa los apoya por un tiempo definido de dos años, a través de una serie de herramientas, capacitaciones e información necesaria para ello y fortaleciendo la red de servicios sociales. El programa de Chile es resultado de las experiencias exitosas que han tenido con la implementación de otros programas similares11 que han permitido evaluar la necesidad de avanzar hacia el diseño e implementación de programas integrales que atiendan a las personas en condiciones de pobreza externa, que normalmente están excluidas de las redes sociales, conociendo las características específicas de esta población para garantizar la efectividad de las intervenciones. Dado que el programa es reciente, todavía no se cuenta con evaluaciones sobre sus resultados.
Colombia: Programa Familias en Acción. Este programa diseñado, tomando el modelo de Oportunidades, es financiado por el Banco Mundial y el BID, empezó en 2000. Los objetivos del programa son proporcionar una red de seguridad social a la población más pobre y vulnerable durante la crisis de 2000, al mismo tiempo que mejorar los niveles de nutrición, salud y educación de los niños. El programa proporciona un apoyo directo en dinero a familias rurales ubicadas en los municipios más pobres del país. El subsidio otorgado cada dos meses equivale a US$43 una vez que las familias tienen al día los controles de crecimiento y desarrollo de los niños entre 0-6 años, y envían a los niños entre 7-17 años regularmente a la escuela y colegios de secundaria. Al final de 2003 el programa tenía 340,000 familias beneficiarias con cerca de 800,000 niños beneficiarios con un costo cerca de US$90 millones. Un reciente estudio de evaluación de impacto12 encontró que el programa ha tenido buenos resultados en: a) focalización, el 90 por ciento de los beneficiarios tenían niveles de consumo por debajo de la línea de pobreza, es decir, son los más pobres de la población; b) los beneficiarios habían usado los apoyos para comprar alimentos altamente nutritivos que no consumían antes; c) la matrícula de la población de 14-17 años aumentó significativamente, reduciéndose el trabajo infantil; d) aumentos significativos en controles de crecimiento y desarrollo y en la vacunación de con DPT en la población de 0-6 años; y e) reducciones significativas en la incidencia de diarrea. Nicaragua: Programa Red de Protección Social (RPS)
11 Otras experiencias desarrolladas para enfrentar la pobreza son el Programa Chile Barrio, dirigido a familias residentes en asentamientos precarios, y el Programa PRORURAL, dirigido a zonas de pobreza rural. 12 Econometría e Instituto de Estudios Fiscales de Londres (2003).
40
El programa RPS de Nicaragua fue creado en 2000 para apoyar a familias en extrema pobreza en municipios rurales seleccionados; proporciona apoyos económicos a familias para nutrición y salud y apoyo a las familias con niños entre 7-13 años que asisten a los cuatro primeros años de primaria. Los beneficiarios deben participar en programas de educación en nutrición y salud y en actividades de control del crecimiento de la población de 0-5 años de edad y mantener sus vacunas al día. Estos servicios son prestados por ONG, bajo la supervisión del Ministerio de Salud, en áreas apartadas donde opera el proyecto. En 2003, el programa cubría cerca de 10,000 familias y para 2004 el programa se encontraba en fase de expansión a cerca de 20,000 familias de áreas rurales pobres. Una evaluación del IFPRI (2002) encontró efectos significativos de este programa. Entre ellos están: a) un gran efecto redistributivo por cuanto el 40 por ciento de la población más pobre recibe el 81 por ciento de los beneficios del programa; b) en educación, la matrícula ha aumentado en 18 puntos porcentuales para las familias beneficiarias (en relación con el grupo de comparación), las tasas de progresión aumentaron en 7.2 puntos porcentuales y los niños que exclusivamente asisten a la escuela, es decir que no trabajan, aumentó del 59 al 84 por ciento; c) en nutrición y salud, el consumo per cápita aumentó en 22 por ciento con una alta proporción de consumo de carnes y vegetales y la asistencia a controles de salud de niños 0-3 años de edad aumentó en 11 puntos porcentuales; la desnutrición talla/edad de los niños de 0-5 años de edad disminuyó en 5 puntos porcentuales y el bajo peso en 6 puntos porcentuales. Honduras: Programa de Asignaciones Familiares (PRAF) El PRAF fue creado en 1991 para compensar a las familias pobres por los efectos del programa de ajuste económico de ese año. Empezó como un programa piloto que proporcionaba cupones de alimentos a las madres que enviaban a sus niños de 0-5 años a los puestos y centros de salud para los controles reglamentarios, y daba cupones o becas educativas para los niños matriculados y que asistían regularmente a la escuela en áreas rurales. En 2000 el programa fue reestructurado con un préstamo del BID para dar apoyo monetario a los beneficiarios y atender 50,000 familias en 40 municipios pobres seleccionados. Todas las familias de los 40 municipios con niños pequeños y escolares o si tienen mujeres embarazadas, son elegibles para el programa y pueden recibir los apoyos si cumplen con las condiciones establecidas. El programa contempla inversiones en educación y salud para mejorar la oferta de los servicios. La evaluación de medio término del programa contratado con el IFPRI (2003) llegó a las siguientes conclusiones: a) el programa ha estado muy bien focalizado a las familias más pobres por cuanto el 79 por ciento de los beneficios llegan al 40 por ciento más pobre; b) no hay evidencia de aumento en matrícula, porque la matrícula primaria ya es muy alta; c) mujeres embarazadas con cinco controles o más, aumentaron en 19 puntos porcentuales (sobre el grupo de control); d) los controles de salud para los niños aumentaron en cinco puntos porcentuales; e) poca evidencia de impacto nutricional -probablemente porque la transferencia es muy pequeña, ésta se ha hecho irregularmente y no se ha acompañado de suplementos nutricionales y o educación
41
nutricional. 3.3.2 EJE 2: Red de Servicios Básicos
La Red de Servicios Básicos busca mejorar el acceso o la oferta de servicios
básicos y la situación habitacional de las familias más pobres intervenidas por el Programa. Este eje comprende los componentes de fortalecimiento de la oferta de servicios de salud, nutrición y educación básica. Asimismo, incluye un fuerte componente de infraestructura básica y el compromiso de dotar de servicios de agua, alumbrado y saneamiento básico al 100 por ciento de las escuelas y unidades y casas de la salud, en cuanto al acceso de estos servicios por parte de las comunidades y hogares beneficiarios estará en función de estudios de factibilidad y disponibilidad de recursos. Estos componentes se describen a continuación:
a) Acceso a agua y saneamiento
Este componente busca mejorar la disponibilidad de acceso a agua y
saneamiento. Los resultados de la EHPM 2003 muestra grandes deficiencias en el área rural en acceso a agua potable (58 por ciento) y saneamiento básico (18 por ciento no disponen de sanitario), entre otros indicadores. Para lograr mayor cobertura de agua será indispensable identificar programas de agua más exitosos (factibilidad técnica) y de bajo costo (factibilidad económica) que permiten poner el servicio a las comunidades pobres y alejadas.
En este rubro las acciones principales se resumen en:
• Priorizar el acceso de los servicios de agua y saneamiento a unidades, casas de salud
y centros escolares de los municipios más pobres. Lo anterior se hará mediante un diagnóstico previo (ANDA y FISDL) para determinar si se cuenta con un sistema cercano y evaluar la ampliación de la red a nivel cantonal y de caseríos. Además, se deberá verificar si es propiedad de ANDA; en el caso de que los sistemas están siendo administrados por Asociaciones de Desarrollo Comunal (ADESCO) o alcaldías, se deberán establecer las acciones a realizar.
• Realizar estudios hidrogeológicos con el objeto de determinar la factibilidad de
perforación de pozos o explotación de fuentes (tuberías, tanques, otros) en dichos municipios, a través de ANDA. Si el estudio establece que no es factible, se buscará coordinadamente con otras entidades (FISDL, ANDA u ONG especialista en el tema) formas alternativas de abastecimiento -captación de aguas lluvias, entre otros-; esta coordinación deberá ser en conjunto y con participación activa por parte de la población beneficiaria.
• Asimismo, se diseñarán los perfiles de proyectos necesarios (los cuales incluirán la
respectiva factibilidad económica del proyecto) para así proceder con la búsqueda de
42
financiamiento externo y poder ofrecer el servicio en un alto porcentaje a los municipios identificados en el rango de pobreza extrema severa.
b) Mejoramiento de vivienda y hábitat
Este componente busca mejorar el acceso y calidad de la vivienda -en techo, y
piso- y reducir la contaminación por el uso de cocina de leña. Según datos de la EHPM 2003, en el área rural únicamente el 58 por ciento de los hogares tienen acceso a agua potable y muy limitado acceso a saneamiento básico (18 por ciento de los hogares no disponen de sanitario y 63 por ciento queman la basura), y cerca de la mitad de hogares tienen piso de tierra (46 por ciento), entre otros indicadores. Es importante corregir la, hasta ahora, limitada o poca focalización de donaciones de vivienda a los hogares más pobres (por los requisitos legales de tener terreno propio y otros que excluyen a los hogares en extrema pobreza) y de programas de mejoramiento de vivienda. Asimismo, será necesario mejorar las condiciones de vivienda en las comunidades pobres, mediante la introducción de acciones coordinadas que contribuyan a mejorar la salud de las familias pobres; mejora en los pisos -reducción de parásitos- y en enfermedades asociadas al agua contaminada. Para este rubro las acciones principales se resumen a continuación:
• Canasta básica de mejoramiento de vivienda –techo y piso. (Viceministerio de
Vivienda como principal responsable, en coordinación con FISDL). • Identificación de familias en los municipios más pobres de intervención,
quienes, siendo propietarias de sus tierras no disponen de los recursos para legalizarlas y acceder así al mejoramiento de su nivel de vida; podrán formalizar la tenencia con la asistencia legal del Instituto Libertad y Progreso (ILP).
• Identificación de familias en condiciones de riesgo y extrema pobreza para ser reasentadas en nuevos asentamientos. El Viceministerio de Vivienda realizará esta acción en estrecha coordinación con las alcaldías, para que se provean los terrenos para reubicarlas y apoyar en el proceso de reasentamiento familiar.
c) Electrificación rural.
Hasta finales de 2003, la cobertura eléctrica a nivel nacional alcanzó el 87 por
ciento. En el ámbito urbano cubrió el 96.5 por ciento y en la zona rural alcanzó 71 por ciento. En cuanto a carencia, se estima que 207,310 hogares no poseen el servicio; de estas familias, el 83 por ciento residen en la zona rural. De acuerdo con estudios de diferentes instancias de gobierno, se hace factible alcanzar la meta de electrificar el 100 por ciento de los hogares salvadoreños en aproximadamente en cinco años; esto si se emprenden acciones inmediatas de combinación de soluciones tradicionales y especiales (utilización de energía fotovoltaica, por ejemplo).
El incremento del grado de electrificación rural de estos municipios puede
lograrse siguiendo tres líneas de acción:
43
• Facilitando la conexión a la red eléctrica a aquellas familias que se encuentran cerca
de ella, pero que no poseen los recursos económicos suficientes para adquirir el derecho de conexión (acometida). Para esto, se propone la creación de un fondo rotativo de financiamiento; asimismo, se considera un subsidio al consumo de energía eléctrica que asigna el Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) para usuarios.
• Construyendo nuevas redes de distribución a centros de población. La construcción de nueva infraestructura requiere de subsidio a la inversión. Los nuevos usuarios a conectarse recibirán un subsidio al consumo.
• Instalando sistemas fotovoltaicos u otras soluciones para la población cuya conexión no es factible utilizando métodos tradicionales. La instalación de los sistemas requiere subsidio a la inversión inicial; sin embargo, no recibirán subsidio al consumo.
d) Caminos rurales
Uno de los objetivos principales del Programa es acercar la oferta con la demanda, de ahí la importancia de contar con caminos rurales que permitan a las familias poder hacer mejor uso de los servicios básicos ofrecidos en su comunidad y acceder a los mercados para sus proyectos productivos. Según algunos estudios recientes, el mejoramiento de la cobertura y la calidad de los caminos rurales durante los años noventa, ha contribuido a ampliar las oportunidades de la población rural, dado que las familias han tenido mayor acceso a mercados, centros de educación y salud, agua y saneamiento y a reducir su aislamiento social y económico (Banco Mundial (2003), FUSADES (2004), (GOES 2004)).
El Programa continuará estos esfuerzos para eliminar el aislamiento de las familias en los municipios más pobres y rurales. Se priorizará el mejoramiento de los caminos que permitan el acceso de las comunidades a los servicios básicos de salud y educación. Las metas físicas y costos se determinarán una vez se haya hecho el diagnóstico inicial de los municipios y cantones seleccionados.
En cuanto al tratamiento y atención de la red vial, existen dos niveles de intervención basados en las competencias legales establecidas, que son: • En la Red Nacional de Carreteras, cuya atención le compete al Gobierno Central a
través del Ministerio de Obras Públicas, existen dos niveles de intervención:
- El mejoramiento y pavimentación de los accesos a las cabeceras municipales, ejecutados por el Viceministerio de Obras Públicas (VMOP), con el apoyo del Programa Multifase de Caminos Rurales Sostenibles, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
44
- La conformación de la calzada a nivel de superficie de rodamiento, limpieza y reparación de cunetas y drenajes y balastados parciales, ejecutados por el Fondo de Conservación Vial (FOVIAL), con el Programa de Mantenimiento Rutinario.
• La Red de Caminos Vecinales, competencia de los gobiernos locales, que debe
consistir en el mejoramiento y rehabilitación de los accesos entre las cabeceras municipales y sus cantones o caseríos, para los cuales el Ministerio ha puesto a disposición de los municipios el establecimiento de convenios de cooperación con las alcaldías municipales y otras instancias del gobierno central, a fin de que en forma conjunta aporten recursos para su atención. El aporte del MOP en dichos convenios es la dirección técnica de los trabajos y la maquinaria y equipo, aspectos que representan el mayor costo de los trabajos.
3.3.3 EJE 3: Red de Sostenibilidad a las Familias Es necesario ampliar las capacidades de las personas es necesario para mejorar el
desarrollo humano; pero para que estas capacidades se aprovechen, es clave crear un entorno económico favorable para estas familias. Este eje estratégico de intervención es fundamental para proveerlos de las herramientas necesarias a las familias pobres rurales que les permita incorporarse en actividades productivas que se traduzcan en mejoras de ingreso y generación de activos.
Dentro de este eje se han considerado inicialmente dos componentes: (a) el
apoyo a las familias con proyectos productivos y de capacitación agrícola; y, (b) la introducción del microcrédito como un instrumento que permite ampliar las oportunidades productivas y de generación de ingreso de la población rural más pobre.
a) Proyectos productivos y de capacitación agrícola
Este componente considera al MAG como un ejecutor principal. Se requiere identificar dentro de los municipios de intervención las características propias para que los proyectos productivos y de capacitación agrícola sean exitosos. Para ello, es importante analizar, prioritariamente, proyectos que tengan un mayor impacto en la familia y luego en la comunidad. Con la intervención de proyectos productivos y capacitación agrícola se busca lograr acercamiento a las poblaciones meta y generar la sostenibilidad de estas familias (generación de ingreso) que les permitan salir de la pobreza. Si bien este componente será ejecutado principalmente por el MAG, también será necesario el concurso de donantes y otras agencias que promuevan la diversificación de fuentes de ingresos con otras adicionales a las agrícolas y pecuarias. El MAG desarrollará sus acciones a través de los diferentes servicios que prestan las dependencias, programas y proyectos en el país, en las áreas de intervención siguientes:
45
• Generación de ingreso y seguridad alimentaria. El MAG proporciona una serie de servicios encaminados a potenciar las capacidades productivas y autogestionarias de los pobladores del área rural, a fin de generar nuevas y mejores oportunidades de desarrollo dentro del sector agropecuario, forestal y pesquero. Dentro de esta área, se trabajará en los siguientes componentes:
- Producción agropecuaria: Incluye asistencia técnica, capacitación,
entrega de insumos y pie de cría para la producción de especies menores (pollos, patos, conejos), hortalizas en huertos caseros, microrriego (tomate, chile, cebolla, etc.), granos básicos y actividades artesanales y agroindustriales.
- Fitozoosanidad: Contempla la asistencia técnica, control y prevención de plagas y enfermedades que afectan la producción agropecuaria.
- Agronegocios: Asesoría y apoyo para la comercialización de productos agropecuarios.
- Inserción laboral: Capacitación para la inserción laboral en inseminación artificial, elaboración de silos y en aplicación de plaguicidas.
• Generación de empleo a través del desarrollo de infraestructura socio-
productiva. Dentro de esta área se ha contemplado los siguientes componentes:
- Construcción y mejora de infraestructura de apoyo a la producción y social; e
- Intercambio de alimentos por trabajo en actividades en protección al medio ambiente.
b) Microcrédito
En 2001, uno de cada cinco hogares rurales tuvo acceso a fuentes no informales de crédito. En el período 1995-2001, las instituciones financieras no bancarias han aumentado su presencia, pero las fuentes informales siguen siendo las más importantes. Durantes ese mismo año, el 37 por ciento de los hogares más pobres tuvieron acceso al crédito, y de este total únicamente el 13 por ciento tuvieron acceso a fuentes formales o semiformales. (FUSADES, 2004).13 En este sentido, acciones dirigidas a una ampliación de la cobertura de microcrédito se vuelven fundamentales para aumentar las oportunidades de generación de ingresos de los hogares más pobres. Para ello, se ha trabajado en un nuevo programa de microfinanzas para el desarrollo de los municipios más pobres del país, éste busca promover la participación de las instituciones microfinancieras que atienden al sector de la microfinanzas, en el desarrollo de una estrategia sostenible en la reducción de la pobreza, ampliado la cobertura del microcredito en los municipios más pobres del país
Este nuevo programa contempla los siguientes componentes:
13 Según un estudio reciente de FUSADES (2004) donde se analiza el acceso al crédito utilizando los hogares del panel.
46
• Inversiones productivas. Las instituciones participantes financiarán con recursos propios y/o de terceros, a los microempresarios otorgando nuevos créditos en las zonas elegidas; las actividades productivas a financiar, son: agropecuarias, comerciales, industriales y servicios. Se les ofrecerá un fondo de garantía para respaldar dichos créditos.
• Desarrollo Comunitario. Se apoyará nuevos emprendimientos a través de grupos asociativos e individuales, cuyas actividades logren un desarrollo autosostenible. Mediante la capacitación gerencial y técnica, y un acompañamiento de asistencia técnica.
• Fortalecimiento Institucional. Se respaldará a las instituciones participantes en un plan de incentivos, que comprende: i) compensación salarial de los oficiales de crédito, ii) equipamiento (herramientas de trabajo, equipo de transporte), iii) capacitación en metodologías crediticias de microfinanzas.
c) Gestión ambiental y de riesgos, y manejo integral de desechos sólidos.
Este componente tiene como objetivo aportar información territorial y de
riesgos y validar e implementar alternativas sostenibles y técnicamente viables de manejo integral de desechos sólidos en aquellas municipalidades identificadas con mayor pobreza y mayor vulnerabilidad medio ambiental. Entre las principales acciones se encuentran: • El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) a través del
Servicio Nacional de Estudios Territoriales (SNET) preparará un mapa de referencia de riesgos y oportunidades de desarrollo territorial con información geológica, uso de suelo, de cuencas, de susceptibilidad a sequía y precipitación, entre otros. Esta información se pondrá a disposición de las distintas carteras de estado, contribuyendo así a: (i) orientar las políticas de desarrollo agrícola, energético y turístico; (ii) con la identificación de cuencas, facilitar el manejo del agua y usos de suelo para potenciar la conservación del recurso agua, y; (iii) identificar riesgos y posibles amenazas a poblaciones vulnerables.
• A través del Programa de Descontaminación de Áreas Críticas se dará
asistencia técnica a las microrregiones donde se ubican los municipios en pobreza extrema, con programas de gestión integral de desechos sólidos, estas intervenciones se realizarán de manera coordinada entre el MARN, el FISDL y las municipalidades.
3.4. Esquema de coordinación y ejecución operativa del Programa
El esquema de ejecución y operación del Programa incluye una serie de instancias como la Secretaría Técnica de la Presidencia-Coordinación Nacional del Área
47
Social, el Consejo Directivo, el organismo ejecutor y los comités locales que apoyan la operación. Los detalles se encontrarán en el Manual Operativo del Programa.
3.4.1 La Secretaría Técnica de la Presidencia (STP)
La STP es la instancia responsable de la coordinación general del Programa a través de la Coordinación Nacional del Área Social. Ésta supervisa el cumplimiento del marco regulatorio que asegure la consistencia entre los objetivos y propósitos del Programa y las políticas nacionales sectoriales; es responsable por la puesta en marcha y ejecución del Programa a través del organismo ejecutor. La STP-Coordinación Nacional del Área Social, es la responsable de orientar, supervisar y controlar el desarrollo del Programa, definir los mecanismos operativos de coordinación institucional y de crear las condiciones para su adecuado funcionamiento, canalizando los servicios de apoyo financiero y de comunicación social.
3.4.2 Consejo Directivo (CD) del Programa
El CD es la instancia rectora responsable de establecer la orientación estratégica y definir las políticas y normas generales del Programa. El CD está presidido por el Secretario Técnico de la Presidencia y la Coordinación Nacional del Área Social y está integrado por los titulares de las diferentes carteras e instituciones ejecutoras (Ministerios: Educación, Salud, Hacienda, Obras Públicas, Agricultura, Medio Ambiente, Economía, Gobernación, y otras entidades gubernamentales como son: FISDL, SNF, ANDA, ISSS, RNPN, Secretaría de la Juventud, CNR).
Las funciones del CD son:
• Definir las políticas, estrategias y procedimientos generales bajo los cuales operará administrativa y financieramente el Programa.
• Señalar los criterios generales para la ejecución de los recursos, la elaboración de contratos y todas las actividades necesarias para el cumplimiento de los objetivos.
• Adoptar los reglamentos y manuales internos del Programa que sean necesarios para su eficiente y eficaz operación, así como todo lo relacionado con la programación del gasto y ejecución de los recursos de las diferentes instituciones.
• Todas las demás funciones que deba ejercer como órgano rector del Programa, necesarias para el eficaz y eficiente cumplimiento de sus objetivos.
3.4.3 Organismo Ejecutor (OE)
El ejecutor del Programa es el FISDL; entidad responsable de la administración técnica y financiera del Programa en complemento con los ministerios e instituciones ejecutoras, la contratación y adquisición de bienes y servicios, el monitoreo y seguimiento del Programa, y de coordinar con las diferentes instituciones su operatividad. Entre sus funciones principales se encuentran, entre otras:
48
• Determinar, bajo la dirección de la STP-Coordinación del Área Social y las entidades participantes, las áreas de intervención del Programa y la estrategia de incorporación de cantones y familias, y elaborar los instrumentos y registros que sean necesarios para la identificación y selección de familias beneficiarias.
• Diseñar e implantar un sistema de registro de beneficiarios que permita verificar el cumplimiento de las corresponsabilidades y realizar los pagos de los apoyos a las familias beneficiarias que hayan cumplido con dichos compromisos asumidos.
• Elaborar, con base en los lineamientos de la STP—Coordinación Nacional del Área Social, los instrumentos para el seguimiento operativo de las inversiones y compromisos de los sectores en los municipios y las comunidades beneficiarias.
• Coordinar con las alcaldías y autoridades locales la adecuada ejecución del Programa y las acciones de monitoreo, evaluación, quejas y reclamos, y otras acciones de control social.
• Establecer una serie de indicadores que permitan el monitoreo continuo de metas periódicas de ejecución del Programa.
• Otras actividades que sean necesarias para la adecuada ejecución del Programa.
Para cumplir con estas funciones, el FISDL contará con una Dirección Ejecutiva del Programa, conformada por un equipo a tiempo completo que asumirá las tareas de coordinación operativa y técnica, así como las de asegurar el cumplimiento de los objetivos definidos, estrategias y métodos de trabajo establecidos para el Programa. En forma complementaria, cada institución ejecutará las acciones que le competen a su cartera.
3.4.4 Comités Locales (CL)
Los CL son la instancia coordinada por el FISDL que tiene como función principal coordinar los esfuerzos locales y velar por el buen funcionamiento del Programa. Estos comités estarán integrados por los delegados locales de los ministerios de línea, las entidades ejecutoras, las municipalidades, ONG, sector privado y otras organizaciones de la sociedad civil. Las funciones específicas de los CL se detallarán en el Manual Operativo.
3.4.5 Municipalidades La participación de las municipalidades en este esfuerzo es clave para el éxito del
Programa, ya que las distintas intervenciones y acciones requieren de una estrecha coordinación local. Para ello, se firmará un convenio de corresponsabilidad entre las municipalidades y el Programa.
3.4.6 Otros actores
Otros actores importantes en la ejecución del Programa son:
49
• Las instituciones públicas que como ejecutoras y colaboradores en la provisión de datos e información serán parte del Programa, como son los Ministerios de Educación, Salud, Obras Públicas y Vivienda, Economía, Gobernación, Medio Ambiente y Agricultura (con experiencia en programas sociales en el área rural) y otras entidades gubernamentales como son SNF, ANDA, RNPN.
• La cooperación internacional que apoyará en la etapa de preparación y asistencia técnica del Programa, así como en el financiamiento del mismo.
• Organizaciones no gubernamentales y/o otras organizaciones de la sociedad civil que participarán en el intercambio de experiencias nacionales de intervención, el control social, así como también en posibles ejecutores de los distintos componentes.
• Universidades e institutos de investigaciones que apoyarán en los procesos de evaluación del Programa y otros estudios puntuales que permita apoyar el proceso de preparación y ejecución del mismo.
• Empresa privada como socios solidarios. • Programas de redes de protección social en América Latina. • Y principalmente las familias de los municipios en extrema pobreza que serán
priorizados.
3.5. Monitoreo y evaluación del Programa Para la ejecución del Programa se diseñarán y establecerán instrumentos para el monitoreo/seguimiento y evaluación de impacto. En el Manual Operativo se detallan los mecanismos, procesos y metodologías para desarrollar estas acciones.
3.5.1 Monitoreo/seguimiento El proceso de monitoreo está orientado a determinar la eficacia y eficiencia del Programa en relación con las metas y procesos desarrollados. En este proceso se genera información permanente, pertinente y oportuna para el fortalecimiento de la toma de decisiones, con el fin de garantizar que los procesos y medios utilizados permitan obtener, de manera eficiente, las metas o productos esperados. Se establecerán mecanismos de monitoreo y seguimiento a través de la estructura del FISDL, estos mecanismos responderán a las diferentes intervenciones del Programa, antes señaladas (los tres ejes). En cuanto al primer eje de intervención de apoyo directo a las familias, el seguimiento se encuentra incorporado al sistema de información desarrollado por el Programa y mediante el uso de reportes de información, se obtienen datos de los procesos a nivel agregado y desagregado (familias). El seguimiento monitorea los aspectos relacionados con el estado de las familias (activas, no activas), la verificación del cumplimiento de compromisos y los pagos efectuados, así como la información de novedades, quejas y reclamos. En relación con los otros dos ejes de intervención, también se establecerán los mecanismos necesarios para el seguimiento a los compromisos de inversión, capacitación y otros, hechos por cada una de las entidades participantes. Esto permitirá garantizar:
50
- La transparencia en la entrega de los apoyos directos a las familias. - El cumplimiento de los compromisos adquiridos por las familias. - La eficiencia de la red de servicios básicos. - Las obligaciones de los agentes externos y participantes directos en la ejecución de
los procesos: las entidades participantes como ejecutoras—ministerios, otras entidades públicas y privadas y ONG.
Como resultado de este seguimiento se genera información que permite realizar los ajustes correspondientes.
3.5.2 Evaluación de impacto del Programa La evaluación permite determinar la pertinencia, eficiencia y eficacia del Programa en relación con los propósitos y objetivos perseguidos. El objetivo de la evaluación de impacto es estimar el beneficio directo e indirecto derivado de la entrega de apoyos directos e inversiones a las familias en, entre otros, la reducción de la desnutrición infantil, el aumento de los controles de salud, la reducción de la sobreedad, reducción de la repitencia y del trabajo infantil, y las mejoras en las coberturas de servicios básicos.
Para la realización de la evaluación de impacto se establece, generalmente, una línea de base—mediante una encuesta a familias beneficiarias y no beneficiarias escogidas al azar. Esa encuesta investiga los gastos en consumo de las familias, las condiciones de asistencia escolar, repetición, sobreedad y otros indicadores educativos, las condiciones de desnutrición de los niños, la situación de ingresos, trabajo infantil, las condiciones de la vivienda y los servicios básicos, entre otros. Esta misma encuesta se repite a las mismas familias inicialmente encuestadas en la línea de base, para establecer los impactos reales netos atribuibles al Programa. Otra forma de hacer una evaluación de impacto es mediante la construcción de un grupo de control, utilizando métodos estadísticos y econométricos como, por ejemplo, los matching methods, usando una encuesta representativa de hogares, realizada en un determinado tiempo después de iniciado el Programa. La evaluación se contratará mediante concurso público con actores externos al Programa, tales como universidades, firmas o profesionales especializados en el tema, y en diferentes momentos de su implementación y operación. 3.6 Tamaño y costos estimados del Programa en 2005-2009
Se espera beneficiar directa o indirectamente con el Programa en una primera etapa, entre el 2005-09, a cerca de 100,000 familias con apoyos directos (Red Solidaria a las Familias) en los 100 municipios con mayor población en pobreza extrema del país. Sin embargo, el total de beneficiarios se ha estimado en 800,000 personas, correspondiente al total de la población de los 100 municipios priorizados (ver cuadro 5). En una segunda etapa, entre 2010-2015 (año en que deberán cumplirse los Objetivos de Desarrollo del Milenio) se espera beneficiar a alrededor de 120,000 familias adicionales con apoyos directos, llegando así a beneficiar a la totalidad de familias en
51
extrema pobreza estimadas en 220,000 familias en El Salvador, y cerca de 1 millón de personas más en los municipios intervenidos con el Programa.
Cuadro 5. Estrategia de cobertura de la Red Solidaria en 2005-2009
PERIODO
2005 2006 2007 2008 2009Familias beneficiarias (3 años)
1er Grupo 20,000 20,000 20,0002do Grupo 20,000 20,000 20,0003er Grupo 20,000 20,000 20,0004to Grupo 20,000 20,0005to Grupo 20,000
Total familias beneficiarias por año 20000 40000 60000 60000 60000Total familias beneficiarias con transferencias 2005-2009
Total municipios beneficiarios por los 3 EJES en 2005-2009
POBREZA EXTREMA SEVERA (32 municipios)
100 MUNICIPIOS (800 MIL PERSONAS ESTIMADO)
2005-2009
POBREZA EXTREMA ALTA (68 municipios)
100,000 FAMILIAS
PROGRAMA RED SOLIDARIA (3 EJES)
RED SOLIDARIA A LAS FAMILIAS
Fuente: Elaboración propia.
El cuadro 6 presenta estimaciones iniciales del financiamiento del Programa. Los
costos totales se han estimado en alrededor de US$150-200 millones para el periodo 2005-2009, aproximadamente US$50 millones por año, lo cual representa una proporción muy pequeña del PIB y del gasto social anual. Esa cifra de aumento de gasto social es mucho menor que la sugerida por organismos internacionales, pero es una cifra consistente con la difícil situación fiscal del país.14 Cuadro 6: Programa Red Solidaria: Costos 2005-2009 (Aprox. En US$)
COSTO ANUAL ESTIMADO DEL PROGRAMA EJE DE INTERVENCIÓN EN MILLONES DE US$ • RED SOLIDARIA A LA FAMILIA 13 • RED DE SERVICIOS BÁSICOS
(INFRAESTRUCTURA) 30
• RED DE SOSTENIBILIDAD A LAS FAMILIAS
7
TOTAL 50 Fuente: Eleaboración propia.
14 Según estimaciones del Banco Mundial, el gasto social debería aumentar significativamente en los próximos diez años en educación en alrededor del 1.8 por ciento del PIB y en protección social (1.0 por ciento del PIB) para alcanzar coberturas importantes en estos servicios. Ver Banco Mundial, El Salvador: Evaluación del Gasto Público (2003).
52
Referencias Banco Mundial. Report No. 29594-SV. (2004a). EL SALVADOR: Poverty Assessment
Strengthening Social Policy. June 30, 2004. Poverty Reduction and Economic Management and Human Development Sector Management Units Latin America and the Caribbean Region. Washington DC.
__________. (2004b). El Salvador. Elementos para el Fortalecimiento de la Red de
Protección Social. Nota de Política. Unidad del Sector de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica. Volumen II. Junio 2004. (Borrador).
__________. (2003). El Salvador: Evaluación del Gasto Público. Washington DC. __________. (2002), El Salvador: Social Safety Net Assessment. Washington DC. ––––––––––. EdStats. www.worldbank.org. Castañeda, T. Lindert, K. Fernandez, L. y De la Briere, B. (2004). Designing and
Implementing Household Targeting Systems: Lesson from Latin America and the United States. Documento preliminar del Banco Mundial y Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido, Washington DC.
Coady, David (2003a). Alleviating Structural Poverty in Developing Countries: The
Approach of PROGRESA in Mexico. Research Fellow, IFPRI. ______. (2003b). Conditional Transfer Programs: A Comparison Across Countries.
International Food Policy Research Institute. Washington, D.C. DIGESTYC (2004). Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (EHPM) 2003. San
Salvador. DIGESTYC (2003). Anuario Estadístico 2002. San Salvador. Econometría e Instituto de Estudios Fiscales de Londres (2003). Resultados Evaluación
Familias en Acción. Bogotá, Colombia. FESAL 2002/2003. Encuesta de Salud Familiar. San Salvador. FLACSO/FISDL (2004). Resultado 1: “Priorización de Municipios en Base a Tasas de
Pobreza”. Informe Final (Preliminar). San Salvador. FUSADES (2004). “El desafío rural: pobreza, vulnerabilidad y oportunidades” Informe de Desarrollo Económico y Social. Antiguo Cuscatlán, El Salvador. GOES (2004). El Salvador: Primer Informe de País Avance de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. San Salvador.
53
GOES (2000). Segundo Censo Nacional de Talla en Escolares de Primer Grado de El
Salvador-SCNTES. Informe Final. San Salvador, septiembre de 2002. IFPRI (2003). Sexto Informe. Proyecto PRAF/BID Fase II: Impacto Intermedio.
International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. Julio. _______. (2002). Sistema de evaluación de la fase piloto de la Red de Protección
Social de Nicaragua: Evaluación de focalización. Report submitted to the Red de Protección Social. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. Photocopy.
Inter-American Development Bank - IDB (2003). “Escaping the Poverty Trap,
Investing in Children in Latin America”. Edited by Ricardo Morán. Johns Hopkins University Press.
IPEC/OIT (2004). Propuesta de Proyecto Nacional de Subsidio Directo a Familias en
Extrema Pobreza para Integrar a Niños y Niñas al Sistema Educativo. Informe Final. El Salvador, Noviembre 2004.
León, A. y R. Martínez, E. Espínola y A. Schetjman. Pobreza, hambre y seguridad
alimentaria en Centroamérica y Panamá. Documento de la CEPAL, Serie Políticas Sociales No. 88. Santiago de Chile. Mayo 2004.
López, R. (2004). Effect of the Structure of Rural Public Expenditures on Agricultural
Growth and Rural Poverty in Latin America. Report No. RUR-04-01. Washington, DC.
Morley, S. & Coady, D. (2003). From Social Assistance to Social Development:
Targeted Education Subsidies in Developing Countries. International Food Policy Research Institute, Washington, D.C. August 2003.
PNUD (2004). Informe de Desarrollo Humano 2004. Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo –PNUD. Nueva York, 2004. PNUD/CNDS (2003). Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2003. San
Salvador. Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas (2005). Invirtiendo en el desarrollo: un
plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Panorama.
54
55
Anexo 1: Intervención del Programa 2005-2009: 100 municipios en pobreza extrema severa y alta
Cuadro de pobreza extrema severa
56Cuadro de pobreza extrema alta
1
57
CUADRO DE POBREZA EXTREMA ALTA (CONT.) 2