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Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal de la Provincia de Buenos Aires – R.A.F.A.M.

Pablo Esteban Salvioli 1

RESUMEN

El presente trabajo tiene como objetivo dar a conocer los avances logrados y la estrategia seguida por la administración provincial para implantar un nuevo modelo de gestión administrativa en los Municipios de la Provincia de Buenos Aires. En este documento, se realiza una revisión de los aspectos conceptuales y analíticos que orientaron el proceso de reforma municipal y se analiza la experiencia acumulada en los años que demandó su implementación, identificando sus factores de éxito. Asimismo, se exploran los pasos a seguir para comenzar a trabajar, a partir del año 2008, con modernas técnicas de gestión orientadas a resultados. El Ministerio de Economía de la provincia, a través de la Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal, decidió impulsar en el año 2000 una reforma integral de la administración financiera y de los recursos reales en el ámbito de los municipios bonaerenses. Para ello, se valió de la sanción del Decreto Provincial N° 2980/00 que modificó, en los aspectos pertinentes, el Reglamento de Contabilidad de las Municipalidades de la provincia. Este modelo se inscribió en una tendencia mundial de cambio en la cultura de la gestión pública, adaptando al mismo tiempo los métodos y las estrategias de gestión a la revolución en las TIC´s. Esto último, se ha logrado a partir del desarrollo, por parte del estado provincial, de un sistema informático moderno capaz de soportar la totalidad de las innovaciones en materia de administración financiera contenidas en el cuerpo conceptual de la Reforma. Por lo dicho, se trata de un modelo sin precedentes en la República Argentina, tanto por los subsistemas involucrados, como por su integración en un Macro Modelo de aplicación en el nivel municipal de gobierno. De esta manera, en la primera parte del trabajo se desarrolla un diagnóstico exhaustivo, que describe los aspectos críticos de la situación en la que se encontraban los municipios antes de la Reforma. Luego, se presenta el marco conceptual, que examina los antecedentes y los principios básicos que enmarcan el nuevo modelo de gestión, incluyendo los criterios metodológicos, los objetivos, las metas y las características principales de la Reforma en general y de cada uno de los sistemas en particular, enfatizando las instancias de interacción entre cada uno de ellos. Asimismo, se efectúa una reseña de las adecuaciones que debieron realizarse en materia legal para que la aplicación del nuevo modelo contara con el respaldo normativo adecuado. A continuación, se describe la estrategia seguida para la implantación de la Reforma, enumerando las acciones encaradas para alcanzar los objetivos propuestos, al tiempo que se presentan las líneas de acción futuras orientadas a consolidar prácticas de gestión presupuestaria por resultados. Se cierra el documento presentando las conclusiones y las lecciones más importantes que han podido observarse en el transcurso de la implementación de la reforma.

1 Director Provincial de Estudios Económicos, Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, República Argentina. Se agradece y reconoce el aporte de los profesionales que participaron en la elaboración del presente documento, los Licenciados en Economía Martín Barletta y José Quesada.

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ABSTRACT The main objective of this paper is to provide some evidence of the achievements and strategies followed by the province in order to develop a new management administration model for local governments. The paper aims at conceptual issues concerning the local governments reform process. It also, analyzes the experience acquired during the implantation process, identifying its success factors. Likewise, the paper examines the steps needed to start working, since the year 2008, with modern management techniques. More specifically, with the outcome directed management. The province´s Economic Ministry through its Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal in the year 2000 decided to drive an integral reform of the financial administration and real management resources in the field of local governments. With this in mind, the province has approved the 2980/00 decree which has modified the local accounting rules and practices. The new local management model was built by the province within the framework of a worldwide change in public policy theory. In fact, the methods and management strategies have to be adapted with revolutions in comunications and information technology resources. With the aim of achieving this adaptation, the province has developed a computing system capable of bearing all innovations in the field of public administration at local level. To conclude, the province has developed an unprecedent system to apply in local governments. The organization of this paper is as follow. The first part develops a comprehensive diagnosis, which describes the critical issues of local situations before the reform. Then it presents the conceptual framework, studies the antecedent and basic principles which serve as a frame to the new management model, including methodologies, objectives, goals and main characteristics of the reform as well as each of its systems. In addition, the paper makes a review concerning legal adaptation needed for giving the new model a suitable legal framework. Another important factor of this paper is to describe the strategies followed by the province in order to introduce the reform, enumerating the tasks set to reach the objectives. Also, the paper presents future action plans to address outcome directed budget management. The conclusions of this paper ends with the most important lessons taken during the implantation process. INTRODUCCIÓN Durante la década de los años noventa, la necesidad de mejorar la eficiencia y eficacia en la asignación de los recursos públicos, los gobiernos latinoamericanos implementaron la reforma y modernización de la administración financiera pública. En la Argentina, el gobierno nacional inicia en forma gradual la reforma en la década de los años noventa, que sirvió como antecedente para trasladarse a los restantes niveles de gobierno. En este contexto, el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, a través de la Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal, ha llevado a cabo una serie de actividades tendientes a perfeccionar los mecanismos de coordinación fiscal con los municipios bonaerenses y a difundir los desarrollos que en el campo de la administración de los recursos financieros y reales se han alcanzado en estos últimos años, impulsando para ello una reforma en la administración de los recursos financieros y reales en el ámbito de los municipios bonaerenses. Este nuevo modelo de gestión recoge los postulados básicos que en la materia han sido desarrollados por el Estado Nacional desde el año 1992, con la sanción de la Ley N° 24.156, como así también las principales definiciones incluidas en el diseño conceptual de la reforma que fuera elaborada para el sector público provincial bonaerense. Dicho modelo se denominó Reforma de la Administración Financiera y de los Recursos Reales en el Ámbito Municipal, comúnmente conocido por sus siglas como R.A.F.A.M., el cual no sólo incluyó los sistemas del modelo nacional, sino que se agregaron sistemas no contemplados en éste y se adaptaron los postulados a las

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características propias del sector público municipal. Este modelo fue aprobado por el Ejecutivo Provincial a través de la sanción del Decreto Provincial N° 2980 del año 2000. El nuevo modelo de gestión busca que los gobiernos municipales puedan cumplir en forma eficaz y eficiente las funciones que le competen. Asimismo, se pretende que se genere información oportuna y confiable para la toma de decisiones y mejoren la transparencia de la información y la rendición de cuentas (accountability). Para elaborar el trabajo se recabó documentación suministrada por las autoridades de dicho programa, encabezadas por el Subsecretario de Política y Coordinación Fiscal del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires. Asimismo, se obtuvo información de las experiencias recogidas en estos años por los analistas e implementadores de la Reforma, y de las autoridades municipales que se incorporaron al nuevo modelo de gestión administrativo. El presente trabajo consta de siete secciones. En la primera, brevemente se describe el diagnóstico sobre aspectos críticos del sistema de información, la tecnología de la información y la estructura organizacional encontrados previo a la reforma. La segunda está referida a los antecedentes, criterios metodológicos, objetivos y metas y conceptos. En la tercera se trata aspectos relacionados con la elaboración de normas y el respaldo legal que fue necesario introducir para validar el proyecto de reforma. En la cuarta sección se describe la estrategia para la implantación del proyecto de reforma. La quinta se refiere a los resultados y en la sexta sección se menciona la perspectiva de introducir el sistema de control de la gestión y presupuesto sobre la base de resultados. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones, junto con la bibliografía.

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1. DIAGNÓSTICO Como primer paso en el proceso de reforma, se realizó un relevamiento de la situación en que se encontraban los Municipios de la Provincia de Buenos Aires en los aspectos referidos a la administración financiera y de los recursos reales y del manejo interno de gestión municipal, para poder realizar un diagnóstico exhaustivo. A través de reuniones de trabajo sostenidas entre las autoridades, funcionarios y equipos técnicos del Ministerio de Economía bonaerense y las autoridades municipales se realizó oportunamente un diagnóstico previo a la implementación de la reforma, mediante el cual se pudo rescatar un conjunto de problemas que enfrentaban las administraciones municipales. La conclusión a la que se arribó fue que la situación en la mayoría de los Municipios en lo que respecta a la administración financiera presentaba un atraso considerable con relación a las modernas concepciones de gestión integrada de los sistemas. En primer lugar, se pudo constatar que el ámbito municipal carecía de un marco legal que abarcase a los sistemas integrantes del macro sistema de administración financiera en forma coordinada y de aplicación uniforme para la administración central y las instituciones descentralizadas. Asimismo, no había normas y procedimientos coherentes e integrados en manuales que permitieran desarrollar una eficaz gestión operativa de los recursos financieros y reales. Debe señalarse que en el ámbito municipal el diagnóstico inicial expuso que no era posible hablar de sistemas, sino de regímenes, esto es, un conjunto de normas o disposiciones – generalmente fragmentarias – que regulan la aplicación de determinados instrumentos financieros a los fines de cumplimentar con determinadas exigencias legales o formales. En cambio, la referencia a un sistema lleva implícita la idea de relaciones substanciales y formales con un alto grado de coherencia y consistencia. También se encontró que no estaba difundida en forma generalizada la aplicación de técnicas de programación y evaluación presupuestaria en términos físicos y financieros, así como tampoco se evaluaban los emprendimientos de proyectos de inversión pública y ni se medían los impactos que se producen una vez puestos en operación los mismos. Otro aspecto importante es que la información financiera que se producía muchas veces no era oportuna ni confiable, debido a que debía ser procesada en más de una ocasión y, consecuentemente, conciliada, dificultando con ello la toma de decisiones y afectando la debida transparencia de la gestión de gobierno municipal. Como consecuencia de esto, la información proporcionada no alcanzaba a reflejar exactamente la verdadera situación patrimonial del municipio debido a que algunas operaciones no eran realizadas, tales como la actualización sistemática del valor de los activos o la conformación de activos por deudas que incurren los contribuyentes en concepto de las tasas administradas. En tanto, los desarrollos informáticos eran aislados y no cubrían la totalidad de las exigencias. Los datos eran procesados generalmente en forma manual o, en el mejor de los casos, con computadoras personales no integradas a red alguna. A modo de ejemplo, vale decir que frecuentemente las computadoras personales se utilizaban únicamente como procesadores de texto. Esto también actuaba como limitante para obtener información oportuna y confiable de las distintas áreas municipales, no permitiendo realizar planes de fortalecimiento institucional, tomar las decisiones adecuadas, optimizar la asignación de los recursos y evaluar la gestión municipal. Todo esto producto del desconocimiento que existía respecto al rol que cumple el sistema de información en el proceso de formulación, programación y ejecución de las políticas públicas municipales. Se pudo observar que existía excesiva carga de tareas operativas producto de la falta de integración de los distintos sistemas y la carencia de herramientas informáticas, impidiendo al personal que pueda ser asignado a tareas de índole más sustantiva. Esto constituye un obstáculo para que se pueda cumplir con eficiencia la sobrecarga de tareas operativas y se logre una gestión municipal eficaz y ágil que satisfaga las necesidades urgentes de la comunidad. A esto se le adiciona el hecho de que existían serias falencias en materia de recursos humanos al no instrumentarse en forma sistemática programas de capacitación para el personal de todas las jerarquías, lo que impedía mejorar las habilidades y capacidades del personal. Tampoco existían regímenes de

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incentivos y motivación, tales como adicionales salariales, reconocimiento público, etc. para mejorar la productividad de los agentes municipales.

Por último, y en relación con el aspecto de la cultura organizacional, los valores culturales, ideas y acciones estaban orientados a una gestión burocrática y normativa. No existía una apropiada organización de las oficinas encargadas de la administración financiera y de los recursos reales, con misiones y funciones establecidas de modo de asegurar una óptima gestión en cada ámbito de competencia. La organización interna municipal se caracterizaba por la concentración de trámites y decisiones en los niveles jerárquicos, y las áreas encargadas de la administración financiera veían superpuestas sus actividades, no orientando correctamente su gestión, debido a que no se establecía en forma clara las misiones y funciones. Esta forma de operar se traducía en una baja productividad y calidad de los servicios que se provee a la comunidad.

2. MARCO CONCEPTUAL Antecedentes Desde inicios de la década de los ochenta se han producido experiencias de reformas en la administración pública, especialmente en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) como Gran Bretaña, Nueva Zelanda, Australia y Estados Unidos. En Latinoamérica, el mayor impulso de la reforma de la administración financiera se dio a principios de la década del noventa. Estas reformas estuvieron centradas básicamente en la delegación de responsabilidades, el establecimiento de controles a través del acceso transparente a la información y en una gestión orientada por la satisfacción de los usuarios. Asimismo, en algunos países latinoamericanos el sector público también se encaminó a lograr una administración orientada a resultados, como fueron los casos de Chile, Costa Rica, Perú, Uruguay, etc. (Shack, 2002 y Bonnefoy, 2005). Las experiencias se han ido trasladando de un país a otro, enriqueciendo los procesos y generando externalidades positivas debido al aprovechamiento de las experiencias recogidas. Durante los años noventa el sector público argentino implantó normativas para el mejoramiento de la gestión pública. Así, en el año 1992 se aprueba la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y Sistemas de Control del Sector Público Nacional, que posibilitó la reorganización de la administración financiera (sistema presupuesto, tesorería, contabilidad y crédito público) estableciendo a su vez los mecanismos de control interno y externo; en el año 1994 se agrega la Ley Nº 24.354 de Inversión Pública, luego la Ley Nº 24.629 “Normas para la Ejecución del Presupuesto y la Reorganización Administrativa; conocida como de “La Segunda Reforma del Estado” del año 1996, se planteó como un instrumento de gestión orientada al ciudadano y al logro de resultados y otorgó el marco para el Decreto Nº 928/96, donde se establece que un conjunto de organismos descentralizados deben diseñar un Plan Estratégico, teniendo en cuenta el nuevo rol del Estado orientado al ciudadano, la medición de resultados, la jerarquización y participación de los recursos humanos. Finalmente, en el año 1999 se aprueba la Ley Nº 25.152 de Solvencia Fiscal, que pone énfasis en la calidad del gasto público y se estableció por primera vez la base de una gestión por resultado (Olivieri, 2001, Llosas, 2001 y Makón, 2002). El Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires comenzó con este tipo de reformas administrativas a comienzos de la década de los noventa. Así, se implementó el Sistema Integrado Financiero de Información Municipal, conocido por sus siglas como SIFIM, que a su vez sirvió como base para el desarrollo del Proyecto de Reforma de la Administración Financiera de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires (PRAFIM), el cual no tuvo el éxito esperado pero dejó las bases para la posterior reforma relatada en este artículo (RAFAM). Durante los años 2000 y 2001 el gobierno nacional definió y propuso la instrumentación del nuevo modelo de gestión por resultados en la administración nacional. Sin embargo, por el reducido tiempo de la ejecución y en medio de la profunda crisis económica-social que vivió la Argentina los resultados alcanzados fueron escasos. En base al antecedente mencionado, el Ejecutivo Provincial de Buenos Aires a través del Ministerio de Economía impulsó la reforma de modernización de la gestión pública en el ámbito de los municipios

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bonaerenses. El nuevo enfoque de gestión fue aprobado mediante el Decreto Provincial N° 2980/00 y sigue los postulados básicos nacionales de la Ley Nº 24.156. Así, se inicia la implementación del proceso de Reforma de la Administración Financiera en el Ámbito Municipal (RAFAM). Este modelo introduce un cambio conceptual sustancial en la planificación y gestión municipal, basada en el desarrollo presupuestario descentralizado a nivel de unidades ejecutoras de las diferentes tareas que se realizan. Estas actividades fueron adquiriendo en la década de los años noventa una significativa importancia debido a que las mismas han tenido lugar en el marco de la descentralización de responsabilidades y, en consecuencia, de las funciones que asumen los distintos niveles de gobierno. Este fenómeno, en la práctica, ha determinado un aumento en la prestación de los servicios que las comunas brindan a la comunidad. En ese marco, el Gobierno Provincial plasmó, a través de diversas normas legales, un conjunto de medidas tendientes a lograr una eficiente prestación de los servicios en un ambiente en el cual se procura, como premisa central, el equilibrio de las cuentas públicas municipales y la instrumentación de procesos de saneamiento financiero estructural, así como la reorganización de las responsabilidades administrativas y la racionalización y el ordenamiento de los recursos humanos. Dichas iniciativas fueron complementadas con la instrumentación de mecanismos automáticos de redistribución de los recursos impositivos que se coparticipan a los Municipios, de modo que las comunas pudieran contar con la mayor independencia financiera posible. Conceptos y definiciones La utilización de la Teoría General de Sistemas es el sustento metodológico que enmarca y orienta la reforma de la administración financiera y de recursos reales en general y de cada uno de los sistemas comprendidos en particular. Además de los tradicionales conceptos de insumo o entrada, producto o salida, proceso y retroalimentación, la teoría de sistemas brinda dos aportes esenciales:

1) Interrelación de los sistemas. 2) Centralización normativa y descentralización operativa.

1) Interrelación de los sistemas. La aplicación de la Teoría General de Sistemas a la administración financiera y de recursos reales implicó la conformación de un macro modelo de gestión integrado a su vez por distintos módulos que se vinculan entre sí. El desarrollo y funcionamiento eficaz y eficiente de cada sistema se halla directamente influido por los sistemas vinculados. Cada sistema funciona a base de insumos que se procesan y producen flujos de información dirigidos a los niveles gerenciales para orientar y respaldar la toma de decisiones. Los componentes del macro modelo integrado no deben ser considerados aisladamente, pues están ligados entre sí formando una unidad conceptual indisoluble en virtud del fin único que los engloba. Para un efectivo funcionamiento de este principio debió verificarse la constitución de una base central de datos en la cual los registros de las transacciones con incidencia económico-financiera ingresan una única vez y son procesados automáticamente para obtener todas las salidas de información necesarias, eliminándose así las conciliaciones de datos, tan comunes en los sistemas de información no interconectados. El beneficio más relevante que surge de la aplicación del principio de interrelación, es que se evitan los desarrollos aislados en los cuales se dan como prioritarios objetivos particulares de un sistema determinado, muchas veces incompatibles con los desarrollos efectuados para el resto de los sistemas. 2) Centralización normativa y descentralización operativa. En el nuevo modelo se plantea la conformación, en el propio ámbito municipal, de órganos rectores que tendrán la responsabilidad, independientemente de la ubicación que los mismos tengan dentro del organigrama

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institucional del Municipio, de centralizar la producción de las normas y procedimientos operativos que regulen la operación de cada sistema, dando una orientación e integrando el funcionamiento de los mismos. Así, por ejemplo, la Oficina Municipal de Presupuesto, debe constituirse en el órgano rector del Sistema de Presupuesto y la Tesorería General del Municipio se constituye en órgano rector del Sistema de Tesorería, por citar alguno de ellos. Estos órganos rectores son los responsables de establecer las pautas de funcionamiento que deben ser respetadas por las unidades ejecutoras, tanto centralizadas como descentralizadas del Municipio. También los órganos rectores son los encargados de centralizar la información que generen dichos organismos. Por su parte, la descentralización operativa implica la capacidad de administración de cada sistema por los propios organismos dentro del marco de la centralización normativa. Las unidades ejecutoras tienen la misión de instrumentar las políticas presupuestarias generales y aquellas de orden sectorial que se planteen para llevar a cabo la producción de bienes y servicios que se brindan a la comunidad, velando por la aplicación de las normas emanadas de los órganos rectores en cada una de las etapas del proceso presupuestario. Según el Decreto 2980/00, la interrelación de los sistemas conformará un Macrosistema Integrado de Administración Municipal, con el fin de poner en funcionamiento y mantener, en cada municipio, procedimientos para registrar, generar y proporcionar información adecuada, oportuna y confiable para la toma de decisiones y la evaluación de la gestión en cada una de las áreas operativas. El Departamento Ejecutivo será el órgano responsable de la coordinación de dicho Macrosistema y, como tal, supervisará la implantación y mantenimiento de los mismos. Dicha coordinación podrá ser ejercida por uno de los Secretarios de la gestión municipal. Administración financiera. Se puede definir a la administración financiera como el sistema que, mediante la planificación, obtención, asignación, utilización, registro, información y control interno, persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estado para la satisfacción de las necesidades colectivas. Además, incluye las rentas y los gastos de todas las instituciones del sector público, sean éstas centralizadas, descentralizadas, o autónomas (González Sorto y otros, 2003). Otra definición establece que la administración financiera implica el conjunto de elementos administrativos (las unidades organizativas, los recursos, las normas, los sistemas y los procedimientos administrativos) de las organizaciones públicas que hacen posible la captación de recursos y su aplicación a la concreción de los objetivos y las metas del sector público en la forma más eficaz y eficiente posible (Makón, 2000). Siguiendo a Makón, los objetivos de la administración financiera pública son los siguientes:

1) Realizar la gestión de los recursos públicos de tal forma que permita asegurar el cumplimiento de los objetivos de la política fiscal, en particular, y de la política económica, en general.

2) Coadyuvar a que la gestión operativa se ejecute en la forma más económica y eficiente posible. 3) Asegurar la absoluta transparencia de las cuentas públicas. 4) Generar información oportuna y confiable para la toma de decisiones por parte de los responsables de la

gestión política y administrativa. 5) Implementar un sistema de rendición de cuentas para los funcionarios que administren fondos públicos,

por el uso económico eficaz y eficiente de los mismos. 6) lnterrelacionar los sistemas de la administración financiera gubernamental con los de control interno y

externo a fin de incrementar la eficacia de éstos. Para la Reforma de la Administración Financiera y los Recursos Reales tratada en este documento, la administración de los recursos de los Municipios comprende al conjunto de sistemas, órganos, normas y procedimientos administrativos que hacen a la obtención y aplicación de los recursos financieros, así como la adquisición, administración y utilización de los recursos reales. La administración financiera estará integrada por

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los Sistemas de Presupuesto, Contabilidad, Tesorería, Crédito Público y Administración de Ingresos Públicos, en tanto que la administración de los recursos reales estará conformada por los Sistemas de Contrataciones, Administración de Bienes Físicos, Inversión Publica y Administración de Personal, los que deberán operar interrelacionados entre sí, cualquiera sea su distribución orgánica y dependencias jerárquicas en el Departamento Ejecutivo. Cada uno de los sistemas citados estará a cargo de un agente que actuará en calidad de órgano rector, asumiendo la responsabilidad del dictado y la observancia del cumplimiento de las normas y procedimientos. Ámbito y alcances de la Reforma La Provincia de Buenos Aires cuenta con 13.818.6772 habitantes, representando el 38,1% del total de la población argentina. Del total de habitantes bonaerenses, corresponden 8.684.953 de habitantes al Conurbano Bonaerense y 5.133.724 de habitantes al Interior de la Provincia. Se encuentra situada al este, en la zona centro del país, limita con las provincias de Córdoba, La Pampa, Río Negro, Entre Ríos y Santa Fe, así como con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Su ciudad capital es La Plata. La Provincia tiene una Superficie total de 307.571 km2, de los cuales 3.630 km2 corresponden al Conurbano y 303.941 km2 al Interior de la Provincia. En su división política, la Provincia está conformada por 134 Partidos, correspondiendo 24 Partidos al Conurbano Bonaerense y los restantes 110 al Interior de la Provincia. Los partidos se caracterizan por su heterogeneidad en población y superficie. Así, el Partido de La Matanza tiene la mayor población con 1.256.724 habitantes (el 9,09% del total) mientras que Tordillo cuenta con una población de sólo 1.743 habitantes (el 0,01% del total). Por su parte, Patagones tiene la mayor superficie con 13.600 km2 y Hurlingham es el municipio más pequeño con 63 km2. Por su parte, cabe aclarar que las disposiciones del Decreto 2980/00 son de aplicación en toda la Administración Municipal, que está integrada por la Administración Central y los Organismos Descentralizados de cada uno de los Municipios bonaerenses. Aspectos metodológicos Si bien el R.A.F.A.M. recoge los postulados del modelo nacional y del que fuera conceptualmente definido para la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires, se agregaron sistemas no contemplados en tales desarrollos, además de adaptar dichos postulados a las particularidades que presenta el sector público municipal. El propósito fue desarrollar un producto práctico y flexible de modo que pudiera ser implantado en cualquiera de los municipios bonaerenses con relativa sencillez, teniendo en cuenta la heterogeneidad de sus situaciones, tamaños y realidades. Así, el nuevo Modelo Conceptual se construyó sobre la base de nueve sistemas integrados; a saber:

Presupuesto Contabilidad Tesorería Crédito Público Contrataciones Administración de Bienes Físicos Inversión Pública Administración de Personal Administración de Ingresos Públicos.

Puede comprobarse de la enumeración de los sistemas involucrados, que se está en presencia de una visión ampliada de la administración financiera, lo cual hace que el Macromodelo de Gestión propuesto no tenga

2 Según el Censo de población realizado en el año 2001 por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).

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antecedentes en el nivel nacional, provincial o municipal. En efecto, a los módulos tradicionales de contabilidad, presupuesto, tesorería y crédito público, se agregan el de administración de los ingresos, por el que los municipios gestionan las tasas, contribuciones y derechos de origen comunal, y los sistemas de gestión de los recursos reales, tales como recursos humanos, suministros y bienes de activo fijo incluidos o no en los proyectos de inversión. Las estrechas relaciones e interdependencias existentes entre los sistemas que administran recursos financieros y los que administran recursos reales, hacen necesario que, para que un programa de reforma de la administración financiera pueda llevarse a cabo con éxito, sea necesario encarar en forma coordinada la reforma de los procesos de adquisición, administración y uso de los bienes y servicios, así como el manejo de la inversión y la administración de los recursos humanos.

• Lineamientos generales por módulos 1) Sistema de Presupuesto.

El nuevo modelo de gestión tiene al Sistema de Presupuesto como uno de los módulos claves. La aspiración es que el Presupuesto se conciba como una herramienta básica de gestión que debe permitir, en función de los ingresos disponibles, expresar y canalizar las aspiraciones económico-sociales de las autoridades políticas del Municipio durante cada ejercicio fiscal. En suma, lo que se desea implantar es una verdadera cultura de presupuesto, la que debe plasmarse en las técnicas de previsión de gastos, en las de programación de la ejecución presupuestaria y en las de evaluación y análisis sistemático de los resultados alcanzados. La aplicación de un régimen de programación de la ejecución de los presupuestos, tanto en términos físicos como financieros, por subperíodos dentro del ejercicio anual, tiene el propósito de regular el ritmo de la gestión a la efectiva disponibilidad de los recursos, de modo que en todo momento las máximas autoridades políticas del Municipio puedan estar en condiciones de monitorear la trayectoria hacia el resultado financiero que previamente se haya proyectado. Las técnicas de evaluación presupuestaria están, por su parte, encaminadas a verificar el grado de cumplimiento de las políticas trazadas, así como la eficiencia y eficacia desplegadas en la gestión. Con ello se estará en condiciones de detectar las causas de los desvíos en la producción programada y de sugerirse las acciones correctivas que se juzguen pertinentes. 2) Sistema de Contabilidad. El Sistema de Contabilidad debe ejercer el rol central de integrador de la totalidad de los Sistemas, función que desempeña mediante la administración de una base de datos que concentra la información que se va generando en cada uno de los restantes módulos. Con la incorporación de una adecuada tecnología informática, los sistemas desarrollados operan en forma integrada, vinculándose los clasificadores presupuestarios de recursos y gastos con el catálogo básico de cuentas contables en cada uno de los momentos definidos, sean éstos presupuestarios o extrapresupuestarios, a través de matrices de conversión específicamente elaboradas, de modo tal de obtener en forma automatizada los estados contables del Municipio. La contabilidad se basa en principios y normas de general aceptación, adaptadas a las características propias del ámbito municipal, y refleja, con asientos por partida doble, las variaciones que ocurren en la situación patrimonial del Municipio en el momento que las transacciones con incidencia financiera se devenguen y se cancelen, para el caso de los gastos, o se devenguen y perciban, para el caso de los recursos. Está contemplado que las operaciones se registren una única vez, preferiblemente en el lugar más próximo a la transacción. De esta manera, además de alentarse la reducción de costos, se persigue el objetivo de evitar las

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inconsistencias propias de fuentes que difieren entre sí, lo cual genera confusión e indefiniciones en el proceso de toma de decisiones. 3) Sistema de Tesorería. Se pretende que la Tesorería del Municipio abandone su tradicional rol de administradora de una caja y se constituya en una institución que se ocupe de gerenciar los flujos de recursos y gastos, procurando optimizar el rendimiento de las inversiones financieras que realiza y minimizar el costo del endeudamiento transitorio que se lleve a cabo por motivos de iliquidez estacional. Esta visión del Tesoro Municipal conlleva la necesidad de aplicar modernas técnicas de programación financiera, en estrecha coordinación con las áreas de Presupuesto, Crédito Público y Administración de Ingresos Públicos, con la finalidad de obtener la máxima eficiencia en la obtención y aplicación de los fondos públicos. 4) Sistema de Crédito Público. En materia de Crédito Público la intención es jerarquizar el tema, habida cuenta de la creciente importancia que van teniendo estas operaciones en el manejo de las finanzas públicas municipales. Con el nuevo modelo de gestión se definieron los procedimientos con el objeto de garantizar una eficiente programación, utilización y control de los medios de financiamiento que obtenga el Municipio mediante operaciones de crédito público; y de brindar la posibilidad de contar con un flujo oportuno de estadísticas para los distintos usuarios que demandan información sobre la materia. Con la implantación del Sistema es posible obtener la actualización permanente de los registros sobre la deuda municipal y conocer, con la debida antelación, el perfil de vencimiento de los servicios que originan dichos pasivos. El módulo de Crédito Público, asimismo, facilita la evaluación de la real capacidad de endeudamiento a mediano y largo plazo del Municipio y la identificación de las fuentes de financiamiento menos onerosas. 5) Sistema de Contrataciones. El programa de Reforma pretende modernizar las normas y procedimientos aplicados en la gestión de compras y contrataciones de servicios, y adecuar los mismos a los requerimientos de un sistema de gestión financiera integrado. En tal sentido, el Sistema de Contrataciones prevé la utilización de un catálogo de bienes y servicios con la finalidad de discriminar las partidas de gastos en conceptos físicos, información valiosa que luego podrá aprovecharse para conformar las relaciones insumo-producto que tienen lugar en los programas, y hacer posible la evaluación que debe realizarse sobre los presupuestos ejecutados. En la etapa de ejecución, por su parte, la utilización del catálogo en los momentos de la emisión de la orden de compra y de la recepción de los bienes adquiridos o servicios contratados, permite la imputación preventiva del gasto por tales insumos e impactar en forma automática en la ejecución presupuestaria y en la registración de los asientos correspondientes en la contabilidad general. Se plantea, asimismo, la introducción de técnicas específicas de programación de las adquisiciones, y se proponen normas y procedimientos aplicables a la gestión de almacenes. 6) Sistema de Administración de Bienes Físicos. El programa de Reforma tiene el propósito de instituir un moderno sistema de administración de los bienes de uso tanto del dominio privado como público de los Municipios. Para plasmar tal objetivo se sistematizan las altas y bajas patrimoniales que tienen lugar en las comunas, de modo tal de poder contar en todo momento con

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información relativa a la cantidad de los bienes adquiridos o construidos que posea el Municipio, así como el valor de cada uno de ellos. También se pretende implantar metodologías apropiadas para valorar, revaluar y amortizar los bienes administrados por este Sistema, a fin de generar información indispensable para la confección de estados contables que reflejen la verdadera situación patrimonial de los Municipios. 7) Sistema de Inversión Pública. El Sistema de Inversión Pública es considerado como otro de los módulos fundamentales para obtener una mayor racionalización en la asignación de los recursos públicos, en este caso, de los que se destinan a los proyectos de inversiones que son impulsados por los Municipios en función de las políticas que se fijan para un período de gobierno. La intención es conformar, en cada uno de los Municipios, un Banco de Proyectos en el cual estén incluidos todos los proyectos en sus distintas fases de evaluación, de modo tal de disponer de información oportuna orientada a facilitar la toma de decisiones, obtener financiamiento para las iniciativas de inversión, evitar la superposición en la asignación de recursos públicos entre los distintos niveles de gobierno en materia de inversión pública y potenciar las decisiones individuales que se adopten en cada uno de dichos ámbitos. 8) Sistema de Administración de Personal. El Sistema de Administración de Personal compila la información básica referida a los movimientos que ocurren en la planta de personal, tales como incorporaciones, bajas y promociones. El propósito es contar, en todo momento, con datos ciertos sobre la cantidad y calidad y ubicación de la planta permanente y contratada, nivel y composición de la masa salarial, antigüedad y capacitación, ausencias, licencias, sanciones y todo otro dato de interés relacionado con los recursos humanos. El módulo de Personal debe facilitar la programación del gasto en personal tanto en términos físicos como financieros, así como la evaluación del comportamiento del mismo en el tiempo, permitiendo ello el seguimiento en detalle de un rubro que usualmente asume una proporción significativa dentro del total del gasto del Municipio. 9) Sistema de Administración de Ingresos Públicos. Con el diseño de este Sistema se pretende obtener una eficaz identificación de los contribuyentes, en un marco de simplificación de los pasos administrativos, y una mayor confiabilidad de la información captada sobre las obligaciones fiscales. La conformación de la Cuenta Corriente Única por Contribuyente, constituye un instrumento que posibilita un completo seguimiento de los cargos imputados a las personas físicas y jurídicas y de las cancelaciones que se produzcan en el transcurso de los distintos ejercicios fiscales. Con la implantación del Sistema se aspira a mejorar los índices de cobrabilidad de las distintas tasas, derechos y contribuciones, reducir los niveles de elusión y obtener los elementos necesarios para evaluar la conveniencia de modificar las políticas instrumentadas en el campo de la administración de los ingresos. Objetivos y metas 1) Objetivos generales del Programa La aplicación del nuevo modelo de administración de los recursos financieros y reales en el plano municipal, tiene la intención explícita de que los gobiernos municipales puedan alcanzar los objetivos de lograr una mayor

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productividad del gasto, lo cual se ve reflejado en bienes y servicios de calidad brindados a la sociedad; y de mejorar la eficiencia en la obtención y aplicación de los recursos públicos. 2) Objetivos particulares Los objetivos particulares que se focalizaron a los efectos de subsanar la problemática descripta son: Adecuar el marco legal que abarca a los sistemas integrantes del macrosistema de administración financiera

y aplicarlo en forma coordinada y uniforme para la administración central y las instituciones descentralizadas.

Elaborar los manuales conceptuales que incluyan explícitamente, entre otros, la aplicación de técnicas de programación y evaluación presupuestaria y la evaluación de los proyectos de inversión con medición de impactos.

Generar información oportuna y confiable sobre la situación financiera del Municipio, útil para la toma de decisiones.

Dotar a la Administración de una mayor transparencia, propiciando para ello una adecuada vinculación entre los sistemas y los órganos de control interno y externo.

Reflejar adecuadamente la situación patrimonial del Municipio. Perfeccionar los mecanismos de coordinación fiscal entre la provincia y los municipios. Aplicar a los sistemas el principio de interrelación para evitar los desarrollos informáticos aislados y las

frecuentes conciliaciones de registros; disminuyendo así el peso de las tareas improductivas. Implementar programas de capacitación dirigidos a funcionarios y empleados para instruirlos en la

comprensión del nuevo modelo conceptual y en el manejo de las herramientas informáticas. Lograr una apropiada organización de las oficinas encargadas de la administración financiera y de los

recursos reales, a partir de la creación de órganos rectores en cada uno de los sistemas involucrados. Obtener información homogénea, para compilar estadísticas uniformes del conjunto del Sector Público

Argentino, que luego son recogidas por las Cuentas Nacionales. Finalmente, debe resaltarse que los cambios planteados en torno de los procesos de administración financiera y de los recursos reales, que tienen lugar en los municipios, no pretenden simplemente modernizar las distintas técnicas de gestión utilizadas en los sistemas involucrados. El fin último es el de dotar a los municipios, con el menor gasto posible, de las herramientas necesarias para que éstos puedan cumplir con las crecientes exigencias que, en materia de provisión de bienes y servicios a la comunidad, se les asigna en la cambiante configuración de roles que se les asigna a los distintos niveles de gobierno. 3) Metas Con la implantación del sistema integrado de administración financiera, esperaba alcanzar las siguientes metas: • Mejorar la productividad global del gasto, como consecuencia de la mejor gestión financiera en general

(implantación del presupuesto por programa, evaluación del gasto, capacitación de los recursos humanos, etc.).

• Maximizar los rendimientos financieros de las disponibilidades en caja y bancos, con motivo de la programación financiera de los movimientos de la Tesorería y, eventualmente, con la instrumentación de la cuenta única bancaria.

• Lograr una mayor productividad del personal, atribuible a la informatización de los sistemas y una mejor administración de los recursos humanos.

• Disminuir los gastos de bienes y servicios, por una mejor gestión en las contrataciones. • Incrementar la recaudación, producto de una mayor eficiencia en la cobrabilidad de los tributos. • Aumentar la rentabilidad de las inversiones, a causa de una mejor administración de los proyectos. • Controlar mejor el déficit, como consecuencia de la programación de los gastos en términos físicos y

financieros.

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• Disminuir el servicio de la deuda, por las menores tasas de interés conseguidas en la gestión del uso del crédito.

3. MARCO LEGAL La modernización de las técnicas de administración financiera y de los recursos reales requirió la adecuación de las normas legales que estaban vigentes en la materia. Es por ello que se procedió a elaborar el decreto reglamentario de la Ley Orgánica Municipal (Decreto-Ley N° 6769/58), con el objetivo de incluir en el mismo los postulados que hacen a la concepción general de la reforma, y dotar así al modelo impulsado del respaldo legal pertinente. Para lograr el reordenamiento normativo abarcativo de todos los sistemas integrantes del macro sistema de administración financiera en forma coordinada y de aplicación uniforme para la administración central, las instituciones descentralizadas y empresas públicas de todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires, se elaboraron un conjunto de normas y procedimientos coherentes e integrados en manuales conceptuales, que permitieron desarrollar una eficaz gestión operativa de los recursos financieros y reales. Para llevar a cabo esta tarea se decidió constituir un equipo de trabajo conformado por funcionarios del Ministerio de Economía y del Tribunal de Cuentas, cuyas tareas culminaron con la elaboración y aprobación por parte del Poder Ejecutivo Provincial de la reglamentación a través del Decreto Provincial N° 2980/003. En dicho Decreto se incluyeron los postulados que hacen a la concepción general de la reforma, así como las normas, procedimientos, formularios e instructivos necesarios para el funcionamiento del nuevo modelo de gestión en los municipios piloto. Al respecto, cabe mencionar que el Tribunal de Cuentas, órgano de control externo de los municipios, una vez que en el municipio se implanta el nuevo modelo de gestión, debe comenzar a realizar las tareas de control propias de su competencia teniendo en cuenta la nueva normativa, de tal modo que los municipios que operan actualmente el nuevo modelo de gestión están siendo auditados teniendo en cuenta lo dictado por el Decreto 2980/00. En la práctica, dicho cuerpo legal aprueba un conjunto de disposiciones de administración de los recursos reales y financieros que reemplaza el Reglamento de Contabilidad con el que se venían manejando los municipios hasta ese momento. La norma aprobada incluye 166 artículos que regulan las diversas actividades que deben encararse en materia de administración financiera y de recursos reales. Dicho articulado involucra a los 9 sistemas incluidos en la definición del nuevo modelo conceptual, así como 91 anexos con 76 formularios que detallan las cuestiones procedimentales. Por su parte, las normas técnicas de carácter de tipo procedimental más específicas no fueron tratadas por el Decreto N° 2980/00, debiendo ser dictadas por los propios responsables de los órganos rectores de los nueve sistemas involucrados en el programa de reforma, teniendo tales órganos, también, la responsabilidad de observar el cumplimiento de las normas y procedimientos generales incluidas en dicho Decreto. Cabe señalar que el Decreto Nº 2980/00, que establece el nuevo modelo de administración de los recursos financieros y reales, no aborda las cuestiones referidas al control, tanto sea legal como de gestión, aspectos que han sido dejados expresamente de lado en razón de que se decidiera oportunamente que fuera el propio Tribunal de Cuentas, el que a partir de una nueva reglamentación de su ley orgánica, pudiera reformarse el modelo de control imperante para incluir dentro del mismo, aquellas actividades que fueran compatibles con el nuevo modelo de gestión.

3 El Decreto N° 2980/00 puede ser consultado, a través de Internet, en la dirección electrónica que posee el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires en la web (www.ec.gba.gov.ar), dentro de la Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal, en el link RAFAM.

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Finalmente, con la sanción del Decreto Nº 3396/04 se estableció el 31 de Diciembre de 2007 como fecha límite para la adopción por parte de los municipios de la provincia de los principios contenidos en la reforma. De esta forma, a partir del ejercicio fiscal 2008, la totalidad de las comunas bonaerenses se encontrarán operando con el nuevo modelo de administración financiera RAFAM.

4. ESTRATEGIA DE DESARROLLO E IMPLANTACIÓN Hacia fines de la década de los noventa, comenzaron a hacerse visibles las condiciones necesarias para poder llevar a cabo una reforma tan importante como el RAFAM. En los Municipios se notó un consenso general acerca de la necesidad de cambiar el modelo que regía por entonces que perseguía una finalidad meramente legalista, por otro en el que la administración financiera fuera vista como una herramienta de gestión capaz de captar y asignar los recursos con la más alta eficacia y eficiencia. Por su parte, el Ministerio tomó la decisión de iniciar este proceso de cambio, asignando no sólo los recursos necesarios para la elaboración de los desarrollos conceptuales e informáticos, cuyos costos fueron absorbidos en su totalidad por el gobierno provincial, sino destinando un importante financiamiento para la implantación y difusión de la reforma en todo el territorio provincial. A seis años del comienzo de este desafío permanente que significa impulsar y mantener en el tiempo estos procesos, es posible afirmar que la confluencia de intereses entre el nivel provincial de gobierno y los niveles municipales hicieron posible el inicio de este cambio en la provincia de Buenos Aires. En esta sección se presenta la estrategia escogida para el desarrollo e implantación de la Reforma, enumerándose las acciones ejecutadas al cabo de seis años por la administración provincial bonaerense. Desarrollo Esta etapa consistió básicamente en el desarrollo de los manuales de normas y procedimientos de cada sistema, la elaboración del decreto 2980/00 reglamentario de la Ley Orgánica de las Municipalidades, y el desarrollo y puesta en funcionamiento del sistema informático que hizo de soporte a la Reforma de la Administración Financiera y los Recursos Reales en el Ámbito Municipal.

• Elaboración de normas Para la elaboración de las normas, procedimientos y metodologías incluidos en los manuales4 que describen el diseño del modelo de administración financiera y de recursos reales, se contrataron consultores individuales expertos en las distintas temáticas que realizaron el trabajo bajo la supervisión y coordinación de funcionarios del Ministerio de Economía. Se elaboraron nueve manuales conceptuales, uno por cada uno de los sistemas, los cuales fueron puestos a disposición de la totalidad de los municipios para que éstos pudieran sugerir las observaciones y adaptaciones que estimaran convenientes. Tales diseños se formularon teniendo en cuenta no sólo los principales lineamientos contenidos en la reforma de la administración financiera a nivel nacional, sino que se siguieron muy especialmente las observaciones y conclusiones que surgieron de una serie de relevamientos efectuados a nivel municipal. El cuerpo normativo de la Reforma estuvo finalizado a mediados del año 1999. Inmediatamente después, se iniciaron las tareas de análisis y programación del sistema informático propiamente dicho. Al cabo de un año y medio, el núcleo contable del sistema, es decir, Presupuesto, Contabilidad, Tesorería, Contrataciones, Bienes Físicos y Crédito Público, se encontraba terminado, restando realizar algunos desarrollos y ajustes menores en los otros sistemas que se fueron completando en los meses subsiguientes.

4 Los manuales pueden ser consultados, a través de Internet, en la dirección electrónica que posee el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires en la web.

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• Elaboración del Sistema informático

El sistema informático RAFAM, desarrollado íntegramente por la Provincia y cedido sin costo alguno a los municipios bonaerenses, está compuesto por diez módulos, uno por cada sistema definido en el modelo conceptual y otro estrictamente informático denominado Configuración, Auditoría y Seguridad (CAS). Así, el sistema está integrado por diez subsistemas, a saber: Contabilidad, Presupuesto, Tesorería, Bienes Físicos, Crédito Público, Contrataciones, Administración de Ingresos Públicos, Inversión Pública, Administración de Personal y Configuración Auditoría y Seguridad. La totalidad de los mencionados subsistemas se encuentran completamente desarrollados y en condiciones de ser operados en comunas de las más diversas características. En un principio, se analizó la posibilidad de que la informatización de los desarrollos conceptuales contenidos en los manuales, así como la implantación de tales desarrollos informáticos a nivel municipal, fueran encomendados a una firma privada especializada en temas informáticos, afrontando la Provincia los gastos que demandara dicha contratación. Sin embargo, a la luz de cierta experiencia pasada, esta opción fue desechada por los riesgos que entrañaba con relación al manejo futuro de los códigos fuente de los programas informáticos. Por tal motivo, la informatización de los manuales producidos por los consultores individuales, así como las primeras implantaciones en los municipios, fueron realizadas directamente por el Ministerio de Economía. De este modo, para que el nuevo modelo de administración financiera y de recursos reales funcionara de manera óptima, se debían concretar las siguientes acciones:

a) definir el hardware y software de base, cuidando que exista una relación razonable entre la envergadura del municipio y los costos de implementación y mantenimiento,

b) elaborar el software de aplicación, con base en los diseños producidos por los consultores individuales, con un nivel de parametrización tal que luego pueda ser adaptado a las particularidades de todos los municipios bonaerenses,

c) migrar los datos de las bases que posean los municipios, d) preparar los manuales técnicos, y e) capacitar a los distintos usuarios de los sistemas en los municipios.

Para concretar los desarrollos informáticos de las aplicaciones del proyecto, se analizaron tres niveles de software a utilizar: el sistema operativo, el lenguaje de desarrollo y el motor de base de datos. El sistema informático que responde al Decreto Nº 2980/00 fue desarrollado para un ambiente cliente-servidor. Por tratarse de aplicaciones con interface visual y un motor de base de datos relacionales, el equipamiento recomendado para lograr una aceptable performance se corresponde con computadoras de tecnología actual. Es importante destacar que, al tener el Ministerio de Economía la propiedad intelectual de los desarrollos conceptuales e informáticos, el sistema puede ser cedido e implantado en los municipios de la provincia de Buenos Aires así como en municipios de otras provincias, en las condiciones que el gobierno bonaerense considere apropiadas, tal como ocurre en la actualidad. En este sentido, el sistema RAFAM ha sido cedido a otras provincias para que éstas lo apliquen en sus propios niveles municipales de gobierno. Implantación La estrategia seguida para implantar la Reforma, ha atravesado diferentes modalidades dependiendo del momento y de las circunstancias particulares que conformaron el contexto general que rodeaba el proyecto.

• Implantación Directa En la primera etapa de implementación, el Ministerio de Economía, interesado en asegurar el éxito del nuevo modelo de gestión, seleccionó un grupo de municipios para realizar una prueba piloto. Esta decisión permitió concentrar los esfuerzos en un número pequeño pero representativo de municipios bonaerenses, y a su vez sirvió para conocer en detalle los procesos y ganar experiencia para futuras réplicas. La estrategia seguida en esta primera instancia, que fue denominada Implantación Directa, acortó los plazos previstos para la puesta en

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marcha de los nuevos sistemas. De este modo, fue posible poner en funcionamiento el nuevo modelo en seis comunas, en el ejercicio fiscal correspondiente al año 2001. Para la elección de estos Municipios se dio relevancia al compromiso demostrado por las autoridades políticas y funcionarios municipales de brindar el apoyo requerido para desarrollar apropiadamente un proceso de reforma de semejantes características. Al mismo tiempo, se analizaron cuestiones tales como la representatividad de los municipios con relación al resto de la Provincia, la calidad y cantidad de recursos humanos involucrados en la gestión financiera y el grado de informatización de los mismos. Para llevar adelante y asegurar el éxito de la reforma, los municipios seleccionados asumieron el compromiso de difundir en el ámbito municipal sus contenidos, designaron un coordinador general para realizar el seguimiento de las acciones encaradas y actuar como interlocutor del nivel provincial de gobierno. Asimismo, se comprometieron a cumplir los cronogramas trazados para las áreas, al tiempo que debieron efectuar la adquisición del equipamiento informático correspondiente.

Por su parte, el Ministerio de Economía se comprometió a implantar y adecuar los desarrollos informáticos, a capacitar tanto en los aspectos conceptuales como en los de tipo informáticos a los funcionarios involucrados en la gestión de los recursos financieros y reales, a transferir la tecnología desarrollada en el marco del programa y a entregar a cada municipio la totalidad de los códigos fuente de los programas informáticos. Para que el nuevo modelo de administración financiera y de recursos reales operara en forma adecuada en cada uno de los municipios, se definieron dos procesos básicos: la implantación informática y la asistencia técnica. La etapa de implantación, consistió en instalar el sistema operativo en el servidor de datos del Municipio, luego realizar la instalación del motor de base de datos en este servidor y los clientes de la base en los puestos de trabajo disponibles. Más tarde, se procedió a incorporar las tablas, índices, vistas, funciones y procedimientos de la base. Finalmente se creó la estructura de archivos para la instalación de las aplicaciones, incluyendo ejecutables y reportes. En el ámbito del Ministerio de Economía, se conformó una mesa de ayuda con la finalidad de recibir y responder dudas que tuviesen los usuarios de los municipios, ya sea respecto de la operación de los distintos módulos o sobre la ejecución de diversos circuitos administrativos del nuevo modelo. Esta mesa de ayuda es actualmente la encargada de realizar el mantenimiento correctivo y los nuevos desarrollos que requiere el sistema. En todo proceso de reforma la capacitación se erige en un elemento clave para asegurar el posterior éxito en la operatividad del modelo y el manejo adecuado de las nuevas técnicas que se pretenden instrumentar. Comprendiendo la importancia que asume en este contexto la capacitación, el Ministerio desplegó un proceso sistemático de internalización de las nuevas normas, procedimientos y tecnologías, destinado tanto a los niveles políticos como técnicos de los municipios. La intención fue obtener una mejora sustantiva en la capacidad operacional de los profesionales, técnicos y funcionarios, desarrollando para ello destrezas operativas específicas para el manejo de las distintas técnicas empleadas. Esto posibilitó brindarle al funcionario con responsabilidad política, un panorama completo respecto de las potencialidades que se abrían en la gestión de los recursos públicos, como consecuencia de la aplicación del nuevo modelo. Los municipios seleccionados que reunían las características buscadas y que se adhirieron voluntariamente a formar parte del proceso, fueron los siguientes:

• Berisso • Esteban Echeverría • Quilmes • Ramallo • Tandil • Tres Arroyos

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Como representante de los municipios pequeños del conurbano resultó escogido el municipio de Berisso, mientras que Esteban Echeverría lo fue para los municipios medianos del conurbano y Quilmes de los grandes tanto del conurbano como del interior. Tandil y Tres Arroyos fueron representativos de las comunas medianas del interior y Ramallo de las municipalidades más pequeñas del interior. Transcurrido satisfactoriamente el primer año de la experiencia piloto, se procedió a seleccionar un nuevo grupo de 5 municipios para realizar la primera réplica del programa a partir del ejercicio fiscal 2002. Estas comunas, que consintieron también en forma voluntaria llevar a cabo el proceso de reforma, fueron las siguientes:

• Cañuelas • Lanús • Morón • Patagones • Punta Indio

La crisis económica que golpeó al país tras la salida abrupta de la Convertibilidad y la declaración del default, impidió que en el transcurso del año 2002 se prepara un nuevo grupo de municipios para comenzar a operar con la reforma a partir del ejercicio 2003. Durante el año 2003 se conformó un grupo adicional de municipios interesados en aplicar el nuevo modelo de administración financiera y recursos reales a partir del ejercicio contable siguiente. Esta segunda réplica se llevó a cabo en 10 comunas bonaerenses, que comenzaron a operar los sistemas del núcleo contable a partir del ejercicio 2004. Los municipios incorporados en esta etapa fueron los siguientes:

• Balcarce • General Madariaga • General Pinto • Guaminí • Las Flores • Rauch • Rojas • San Fernando • San Nicolás • Villa Gesell

El cronograma de implantación de los sistemas, previsto en todos los casos considera dos etapas. La primera, que involucra el núcleo presupuestario contable, comprende seis módulos: Presupuesto, Contabilidad, Tesorería, Contrataciones, Administración de Bienes Físicos y Crédito Público; estos sistemas tienen que estar operativos a partir del 1 de enero del ejercicio fiscal que fuera seleccionado para dar inicio a la reforma. Posteriormente, en el segundo semestre de dicho año, se implantan los tres sistemas restantes, esto es, Administración de Personal, Inversión Pública y Administración de Ingresos Públicos. En materia de costos, la política trazada por el Ministerio consistió en asumir aquellas inversiones y gastos que por razones de economías de escala son difíciles de apropiar individualmente por cada municipio, es decir, las inversiones realizadas para desarrollar el cuerpo normativo de la reforma y aquellas asociadas a la informatización de los manuales. Asimismo, asumió el compromiso de financiar la adquisición y adecuación de las herramientas informáticas consideradas necesarias para un desenvolvimiento apropiado del programa, a través de una línea de crédito especialmente dedicada para implantar la reforma.

• Implantación indirecta Como se acaba de señalar, en un primer momento la implementación era llevada a cabo directamente por el propio Ministerio de Economía, con el objetivo de estabilizar los desarrollos y demostrar las ventajas de

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instrumentar la Reforma. Cumplido ese objetivo, era necesario pasar a una segunda fase en el proceso de implantación en la que se privilegiara la difusión masiva del modelo y los sistemas. Para ello, se decidió incorporar al proceso de implantación a unos nuevos actores. Se evaluó como indispensable la colaboración de instituciones públicas y privadas que asumieran algunas de las tareas que hasta ese momento eran llevadas a cabo por el propio Ministerio. En este sentido, se convocó a las Universidades Nacionales con asiento en el territorio de la provincia de Buenos Aires, para que asumieran a través de sus distintas unidades académicas y docentes, las acciones de capacitación, implantación y tutoría posterior a la puesta en funcionamiento. En este esquema, las universidades capacitadas por el propio Ministerio para llevar adelante la tarea, competirían en precio y servicios para captar la voluntad de aquellos municipios que decidieran incorporarse al proceso de reforma. En tanto, el Ministerio continuaría conservando para sí el mantenimiento correctivo y los nuevos desarrollos del sistema con el fin de mantener un único software de aplicación, evitando de esta manera la proliferación de soluciones individuales que terminen dotando de un enorme poder de mercado a quienes las desarrollan. Operativamente este esquema, que se encuentra funcionando desde el año 2004, implica que los municipios deben realizar la implantación del sistema a través de alguna institución designada al efecto. Para ello, deben proceder a contratar los servicios de capacitación e implantación de instituciones públicas o privadas tales como universidades, fundaciones o empresas de sistemas, que posean la capacidad para realizar los trabajos encomendados. Esto significa, derivar en el tercero contratado todo lo relativo al adiestramiento conceptual e informático, así como la instalación de los módulos y la migración de datos en aquellos casos en que fuera necesaria. En síntesis, el Municipio debe contar con el apoyo de una institución que, estando en condiciones de implantar el sistema, actúe como nexo entre éste y el personal técnico del Ministerio de Economía por un período no inferior a los diez meses, los que se deberán repartir entre el adiestramiento y la implantación antes de la puesta en marcha y la atención del usuario con posterioridad al inicio del primer ejercicio ejecutado según los lineamientos del nuevo modelo. Con relación a los costos que implica la implantación del RAFAM bajo esta nueva modalidad, cabe señalar que no difieren de los costos asociados a la implantación de cualquier otro software de administración financiera municipal, a excepción claro está, del costo del software de aplicación, que en el caso del sistema provisto por la provincia es totalmente gratuito. Asimismo, existe una línea de crédito específica para atender las necesidades de financiamiento de aquellos municipios, que habiendo decidido iniciar la implantación del RAFAM, requieran renovar su equipamiento informático o afrontar los costos derivados de la implantación propiamente dicha. Bajo esta nueva modalidad de implantación, el Ministerio ofrece un soporte técnico que consiste básicamente en brindar asistencia técnica a las instituciones participantes, tanto en los desarrollos conceptuales como en los estrictamente informáticos. De esta forma, se asesora en la instalación del software de base, software de aplicación y migración de datos y se remiten a los municipios que tengan funcionando o estén implantando el sistema informático, todas las actualizaciones y nuevos desarrollos que haga el Ministerio en el futuro. Con este nuevo esquema, los municipios que se sumaron al proceso de reforma capacitándose e implementando los sistemas en el transcurso del año 2004 para comenzar a operar en el ejercicio 2005, fueron:

• Azul • Chascomús • Chivilcoy • Lincoln • Luján • Junín • Mar Chiquita • Monte Hermoso • La Costa

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• José C. Paz • Tres de Febrero • Lobería • Tigre • Pinamar

Finalmente, fueron incorporados en el 2006 los municipios de:

• Carlos Tejedor • Castelli • Coronel Rosales • Colón • Escobar • Exaltación de la Cruz • General Guido • General Lavalle • General Villegas • Maipú • 9 de Julio • Pergamino • Rivadavia • Salto • Ayacucho • General Alvarado • Ensenada • General Las Heras • General Pueyrredón • Ituzaingó • Campana

• Estado de situación actual

La incorporación de municipios bonaerense al modelo RAFAM se viene efectuando en forma continua desde el año 2001, con una breve interrupción en el proceso de incorporación de municipios durante el peor año de la crisis, tal como fuera mencionado anteriormente. Sin embargo, a pesar de la profundidad de la crisis económica y social que le tocó vivir al país en general y a la provincia en particular, la continuidad del programa de reforma jamás estuvo en duda, aún cuando debió ajustar su estructura de recursos humanos y gastos, en el convencimiento de que superada la crisis, la continuación de este proceso garantizaría una mejor capacidad para superar futuros shocks económico financieros. Actualmente se encuentra operativo en cincuenta y seis municipios (42% del total), representativos de todos los tamaños y regiones de la Provincia. Asimismo, se están desarrollando las tareas de preparación para implantarlo, a partir del ejercicio fiscal 2007, en alrededor de cuarenta comunas adicionales, quedando para el ejercicio fiscal 2008 aproximadamente treinta y ocho municipios, quienes tendrán la obligación de implantarlo en virtud de que en dicha fecha, más precisamente el 31 de Diciembre de 2007, vence el plazo legal de incorporación, debiendo estar a esa fecha la totalidad de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires incorporados al Nuevo Modelo de Administración.

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A continuación, se presenta un cuadro resumen del proceso de adhesión seguido por los municipios:

Años Municipios del Interior

Municipios del Conurbano

Total

2001 4 2 6 2002 3 2 5 2004 9 1 10 2005 11 3 14 2006 20 1 21 2007 35 5 40 2008 28 10 38 Total 110 24 134

Fuente: Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires

Cabe resaltar, que tanto el modelo conceptual como los desarrollos informáticos del RAFAM, se encuentran funcionando en municipios de otras provincias, en virtud de convenios de cooperación técnica celebrados entre Buenos Aires y la provincia solicitante de los desarrollos. Actualmente, los convenios firmados con las provincias de La Rioja y Entre Ríos, han permitido que se inicie el proceso de instalación del RAFAM en los municipios de tales estados provinciales, al tiempo que se encuentran iniciadas las tratativas con otras tres provincias para transferir los desarrollos y la experiencia acumulada a lo largo de seis años de implantación.

5. RESULTADOS Impactos del RAFAM Aún cuando los procesos de reforma de esta naturaleza son de larga maduración y no presentan resultados que satisfagan directamente las necesidades de la sociedad, se pudo verificar de acuerdo a lo planificado, que a partir de la puesta en funcionamiento del RAFAM se dieron algunos impactos importantes que incidieron favorablemente en los procesos de trabajo cotidianos así como en la cultura de la organización. A saber: 1. Voluminoso caudal de información físico – financiera y automaticidad en los procesos y en las salidas de

información. A partir de la puesta en marcha del nuevo modelo, es posible contar con un volumen de información en términos físicos y financieros de suma utilidad para la toma de decisiones. A modo de ejemplo, se toman en cuenta las principales salidas e informes gerenciales que se pueden obtener de los sistemas de Presupuesto, Contrataciones, Contabilidad y Tesorería, incluyendo la totalidad de los formularios o documentos que figuran como planillas anexas al articulado del Decreto 2980/00, se superarían los 600 listados. Este número importante de salidas es posible obtenerlo en razón de que existe la opción de aplicar distintos filtros y condiciones especiales, las cuales pueden ser solicitadas por el usuario final, permitiendo al funcionario solicitante tener la información adecuada para la toma de decisiones en el momento oportuno. 2. Seguridad y transparencia en el flujo de información. El sistema informático desarrollado ofrece un nivel de seguridad en el manejo de la información, que garantiza la máxima transparencia en la gestión financiera y contable del municipio. Se permite auditar, para cada usuario, las tareas que ha realizado dentro de la aplicación, tanto en forma general como detallada. Se dispone de un registro de auditoría de transacciones que contempla al usuario, terminal, fecha y hora, estado anterior y actual de los datos, programa y tipo de acción realizada. Existe un diseño de seguridad donde se definen los usuarios del sistema, sus niveles de permisos (acceso, alta, modificación y baja), los grupos de usuario a los cuales pertenece, los menúes, los tipos de usuario y las restricciones de tareas, si es que las posee. Se diseñaron los sistemas con diferentes niveles, incorporados de

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acuerdo a los distintos tipos de usuarios, teniendo en cuenta sus funciones. Se logró con ello un alto grado de confidencialidad y privacidad en el uso de cada uno de los sistemas. Otro resultado concreto es la reducción de tiempo y recursos utilizados, al contar con un sistema de información organizado en una base central donde los datos se registran una sola vez, lo que evita el cruzamiento de información proveniente de diversas fuentes para confirmar la veracidad de un dato, tal como sucedía en la gran mayoría de los municipios antes de la adopción de la reforma. 3. Programación y evaluación del presupuesto en forma participativa y descentralizada. La confección del presupuesto siguiendo los lineamientos establecidos por el nuevo modelo de administración exige que, tanto la formulación como la evaluación del mismo se efectúe de manera participativa y descentralizada al interior del municipio. En la mayoría de las comunas, esto ha provocado un impacto positivo en términos de comunicación y planificación estratégica al posibilitar la discusión y la toma de decisiones en forma conjunta entre el intendente y los integrantes de su gabinete. 4. Cambio en la cultura organizacional hacia una mayor participación de funcionarios y empleados en la

determinación de los objetivos y metas del municipio. La centralización normativa permitió, a partir de la creación de los Órganos Rectores por sistema, centralizar la producción de normas y procedimientos operativos no detallados en el Decreto Provincial N° 2980/00, evitando la proliferación de pautas de funcionamiento disímiles entre municipios y aún al interior de cada municipio, al tiempo que permitió la centralización de la información que se genera a partir de cada sistema. La descentralización operativa, por su parte, permitió instrumentar las políticas presupuestarias generales y aquellas de orden sectorial planteadas para llevar a cabo la producción de bienes y servicios que se brindan a la comunidad, alentando y facilitando la participación de todas las áreas municipales en cada una de las etapas del proceso presupuestario. 5. Control más eficiente de las finanzas públicas. En virtud de las técnicas de programación y la ejecución presupuestaria de gastos alineada a la cantidad de recursos disponibles, se tiende a obtener un presupuesto equilibrado que cumpla con la normativa. A su vez, se visualizó un incremento en la productividad del gasto, que tiene que ver con la aplicación de técnicas de presupuesto por programa y de evaluación del presupuesto. Otra ventaja obtenida, derivada de la aplicación del nuevo modelo de administración tributaria, fue un incremento en la recaudación producto una mejor identificación del contribuyente y de una apropiada gestión de la deuda y de la fiscalización de los tributos. También se logró una mejora en el manejo adecuado de la liquidez a través de la programación financiera de la caja. 6. Adecuación normativa y legal. Se logró un definitivo reordenamiento normativo que abarca a todos los sistemas a través del Decreto Provincial 2980/00, que sumado a la elaboración de los manuales conceptuales y al desarrollo del software de aplicación integrado y coherente con tales normas, coadyuvaron a mejorar la performance en la gestión municipal. 7. Compilación de las Cuentas Nacionales. Otro de los resultados obtenidos por este nuevo modelo de gestión financiera, es que produce estados de ejecución presupuestaria y estados contables compatibles con la información que alimenta las Cuentas Nacionales. La obtención de información homogénea, requisito necesario para compilar estadísticas uniformes del conjunto del Sector Público Argentino que luego son recogidas por las Cuentas Nacionales, constituye un producto muy importante a los efectos de proporcionar datos útiles para el conocimiento y análisis del desenvolvimiento de los distintos niveles de Gobierno.

6. PERSPECTIVAS Y DESAFÍOS DE LA REFORMA Como resultado de la introducción del modelo de administración de los recursos financieros y reales en el ámbito municipal, el gobierno de la Provincia de Buenos Aires comenzó a transitar un camino que tuvo entre sus

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principales logros la modernización de la gestión pública municipal propiciando condiciones para que los recursos públicos se desenvuelvan en un marco de transparencia, tanto para las autoridades municipales como para la ciudadanía, tendiendo a que la gestión pública se realice con economía, eficacia y eficiencia. A partir de la introducción del nuevo modelo RAFAM, la administración municipal pasó de gestionar un presupuesto que utiliza sólo variables financieras a considerar las variables reales referidas a la producción de bienes y servicios, relacionadas con los recursos asignados y utilizados para producirlos. En la gestión municipal se han logrado avances importantes a partir de la introducción del presupuesto por programas, mejorando la información sobre la gestión económico financiera de los municipios, facilitando y mejorando los procesos de toma de decisiones. Sin embargo, en muchas comunas continúan predominando las normas y criterios tradicionales sobre la asignación y uso de los recursos financieros, persiguiendo casi con exclusividad el cumplimiento de la norma legal que define el destino de los recursos. El proceso de programación presupuestaria suele presentar, en algunos casos, un problema metodológico al no utilizar el sistema de planificación como herramienta que vincule los objetivos, metas y políticas establecidas en los planes de desarrollo con las políticas, objetivos y metas presupuestarias. Por otro lado, se observa en muchos de los municipios que actualmente cuentan con el modelo RAFAM, una escasa o nula predisposición para medir y evaluar los resultados de la gestión debido a que no se cuenta con un sistema de planificación estratégica, herramienta indispensable para establecer objetivos estratégicos, metas e indicadores de desempeño para el seguimiento y evaluación de la gestión municipal. Por otra parte, en aquellas comunas que muestran interés por medir y evaluar los resultados de la gestión, los avances en materia de definición de indicadores de desempeño y fundamentalmente de indicadores de impacto, resultan ser muy escasos, concentrándose básicamente en la medición de la producción de bienes y servicios. Ante estas debilidades señaladas, el gobierno bonaerense, a través de la Subsecretaría de Política y Coordinación Fiscal del Ministerio de Economía, pretende fortalecer el sistema RAFAM introduciendo en forma prioritaria el sistema de control de gestión y de presupuesto basado en resultados, con el propósito de obtener información del desempeño e introducir mejoras en la gestión municipal. Asimismo, se busca mejorar la transparencia mediante la entrega de una mejor información pública. Esta técnica de presupuesto por resultados no reemplazará sino que dotará de elementos superadores a la técnica del presupuesto por programas, procurando mejorar el vínculo entre las cuatro etapas del ciclo presupuestario (formulación, aprobación, ejecución y evaluación). Asimismo, la introducción de la gestión orientada por resultados implicará el desarrollo de procesos de planificación estratégica, estableciendo claramente la visión, misión, objetivos estratégicos y metas, y el diseño e implementación de indicadores de desempeño en el proceso presupuestario. El desafío propuesto implica desarrollar las siguientes actividades:

1) Definir la metodología de programación presupuestaria que permita una vinculación efectiva entre las políticas, objetivos y metas fijados en la planificación estratégica con los resultados a alcanzar, los productos que brindan los gobiernos locales y los recursos reales y financieros que requieren, de modo de transformar el presupuesto en una herramienta de programación y gestión.

2) Diseñar y proponer la aplicación de indicadores de metas físicas y financieras para facilitar la evaluación y el mejoramiento de los resultados de la gestión pública municipal en función del logro de objetivos y metas. Introducir el seguimiento de procesos y resultados a través del desarrollo de indicadores que posibiliten medir el impacto de la gestión pública, e identificar los desvíos y sus causas para aplicar las medidas correctivas en el momento oportuno.

3) Preparar y ejecutar un plan de capacitación sobre el sistema de planificación e indicadores de desempeño con destino a los funcionarios, directivos municipales y personal responsable de las unidades ejecutoras

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encargados de la elaboración programática presupuestaria. Previamente se seleccionará un conjunto de municipios para realizar una prueba piloto.

4) Promover la participación de Intendentes, funcionarios y directivos municipales responsables de la gestión pública..

7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A la hora de realizar un balance de lo actuado a lo largo de estos años de trabajo, que pueda servir de guía para orientar procesos de reforma de similares características, es posible afirmar sin temor a equivocaciones que el resultado final es altamente positivo. El modelo desarrollado incorpora no sólo tecnología moderna a la gestión municipal, sino un universo completo de herramientas que hacen a la captación, programación y administración de los recursos. Ello posibilita al gerente municipal obtener información de calidad en tiempo y forma para una mejor toma de decisiones, fenómeno que contribuye a maximizar los recursos que se administran, elevar la producción que se lleva a cabo dentro de la comuna y monitorear la situación financiera, así como detectar los desvíos que puedan producirse tanto en términos físicos como financieros. Todo ello le permite al municipio contar con los medios para acrecentar su capacidad de producción y volcarla a la comunidad con mayor eficiencia. El programa de reforma permite cumplir con esta responsabilidad dentro de un marco de equilibrio presupuestario y paulatino saneamiento estructural de las cuentas públicas. La información que es posible obtener a partir del software desarrollado es compartida y operada en un mismo lenguaje procedimental tanto por los órganos rectores y periféricos de la municipalidad que operan con el nuevo modelo de gestión, como por el órgano de control encargado de realizar la evaluación ex post de las ejecuciones presupuestarias municipales, asegurando una mejor auditoria de las actividades realizadas y una mayor transparencia en el manejo de la información. Otro punto que merece ser destacado, es la decisión de realizar los desarrollos conceptuales e informáticos por parte del gobierno provincial para su posterior entrega sin cargo a la totalidad de los municipios. Esto ha permitido aprovechar las importantes economías de escala asociadas al proyecto, reduciendo sensiblemente los costos de implantación y evitando, al mismo tiempo, potenciales conflictos en materia de propiedad intelectual de los desarrollos. Otra externalidad positiva derivada de la estrategia de implantación indirecta, ha sido la colaboración más estrecha que a partir de la experiencia de implantación del RAFAM se ha dado entre municipio y universidad en otras áreas temáticas diferentes a la administración financiera. Este hecho, sumado al trabajo conjunto que ya se venía desarrollando entre el Ministerio de Economía de la provincia y las universidades nacionales con asiento en el territorio provincial, más la incorporación posterior del sector privado al proceso de implantación, ha permitido sentar las bases de una red interinstitucional de cooperación y asistencia técnica de una gran potencialidad. Uno de los desafíos que ha asumido el Ministerio orientado al futuro, es la formalización de este espacio a partir de la redacción definitiva de un reglamento operativo de la red y del diseño de su propia página en internet. No obstante la evaluación positiva del programa efectuada en los puntos precedentes, es posible señalar algunas cuestiones que deben ser objeto de un cuidadoso análisis y eventual revisión. Entre tales observaciones, puede mencionarse que la inclusión de nueve sistemas en el diseño del modelo de gestión, al involucrar casi la totalidad de las herramientas indispensables para una adecuada gestión financiera y real, exige la asignación de recursos humanos en cantidad y calidad adecuadas en los distintos órganos rectores y periféricos del sistema, de modo que pueda asegurarse la operatividad de los procedimientos involucrados. En el caso de aquellos municipios considerados grandes o medianos, tales requerimientos no parecen constituir un

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grave problema. Sin embargo, esta situación puede llegar a revertirse en el caso de los municipios pequeños, caracterizados por la polifuncionalidad de sus funcionarios y la escasa capacitación del recurso humano. En estos casos, no obstante, las dificultades pueden zanjarse descentralizando fuertemente las responsabilidades y simplificando algunos circuitos administrativos, en particular aquellos que hacen al proceso presupuestario. Otra medida para tratar de revertir esta situación es la instrumentación de una política permanente de capacitación de los recursos humanos disponibles. La puesta en marcha de los Sistemas de Administración de Ingresos Públicos y Administración de Personal ha presentado algunas complicaciones en la mayoría de los municipios debido, principalmente, a la demora operada para llevar adelante la migración de los datos y la parametrización inicial de los sistemas, así como por las pruebas que necesariamente deben efectuarse a efectos de verificar que los productos resultantes de las mismas se ajusten a los deseados, requisito este insoslayable, puesto que un resultado defectuoso en estos sistemas podría originar reclamos por parte del personal municipal o los contribuyentes de la comuna. Dado que dichas tareas son, en su mayor parte, de estricta incumbencia municipal y que, en muchos casos, los municipios no contaron con los recursos humanos necesarios para realizarla, es importante desarrollar tales actividades asignando personal calificado con la debida antelación, de modo que el cronograma de trabajo no se vea comprometido impidiendo la plena realización de los objetivos propuestos. Finalmente, resulta conveniente resaltar que, aún cuando exista un conjunto de normas que obliguen legalmente a implantar estas reformas, no todos los municipios cuentan con recursos propios suficientes para hacer frente a los costos que suponen las réplicas, motivo por el cual es necesario instrumentar líneas de crédito específicas para acelerar el proceso de implantación. En particular, sobre este punto merece subrayarse que tanto las dificultades económicas que suelen sobrevenir sobre nuestras economías, como la incertidumbre que generan los sucesivos procesos electorales suelen afectar con mayor o menor intensidad el proceso de decisión que las autoridades de un municipio deben llevar a cabo para implantar un programa de reforma integral de la administración financiera. Estos dos factores ocasionan con frecuencia demoras en los cronogramas de implantación planteados. A modo de síntesis, podrían señalarse algunas recomendaciones u observaciones importantes a tener en cuenta a la hora de iniciar un proceso de reforma.

Es imprescindible realizar un exhaustivo diagnóstico de la situación de inicio que permita evaluar correctamente el estado actual de los sistemas de administración, identificando las dificultades y tensiones que enfrentan tales sistemas.

No menos central, resulta comprender que la reforma de la administración de los recursos financieros y

reales es un proceso y como tal no debe confundirse con la simple adopción de unas normas y unos aplicativos informáticos. La reforma como proceso, requiere asumir que es necesario adoptar un cambio en la cultura de la organización y en la gestión. Cambios que tardan años en ser incorporados plenamente en la mentalidad de los funcionarios y que suelen estar sometidos a avances y retrocesos que es importante saber administrar.

El liderazgo o patrocinio político de estos proyectos, suele ser decisivo a la hora de iniciar los trabajos.

Indefectiblemente, el proyecto debe contar con el apoyo total del Intendente y de sus principales colaboradores. Este es un aspecto indispensable para difundir en el seno del propio municipio los contenidos del nuevo modelo de administración financiera y enviar un claro mensaje a la organización acerca del rumbo escogido. Es importante resaltar que las mayores resistencias al cambio no provienen de los técnicos y empleados ubicados en los niveles intermedios y bajos de la organización, sino muy por el contrario, las mayores resistencias se observan en los niveles gerenciales.

Juntamente con el liderazgo político, es importante conformar un equipo de trabajo idóneo y

comprometido con el proyecto para motorizar el cambio. En este sentido, continuar en el municipio con

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el proceso de capacitación más allá de los cursos tomados en oportunidad de la puesta en marcha, entendiendo la capacitación como un proceso continuo y permanente, suele ser definitorio a la hora de evaluar los resultados de la reforma en el tiempo.

Asimismo, conformar una mesa de ayuda en el ámbito provincial que asesore al municipio en aquellas

cuestiones referidas a la implantación de los desarrollos informáticos, a la capacitación conceptual del nuevo modelo y a la capacitación en el uso de los programas a las personas involucradas en la gestión operativa, se convierte en uno de los pilares centrales para sostener la reforma, demostrando de esta manera el compromiso del nivel superior de gobierno con el proceso.

Para la implantación de los desarrollos informáticos, así como para el dictado de las capacitaciones, se

recomienda una estrategia de “diversificación de la oferta”, consistente en difundir entre la mayor cantidad de instituciones públicas y privadas los desarrollos del nuevo modelo. Esto redunda en un beneficio para los municipios, ya que podrán optar entre un menú de opciones variado y con precios ajustados por la competencia.

Finalmente, transferir la tecnología desarrollada en el marco del proyecto a los municipios que decidan

implantar los desarrollos, mediante la cesión de la totalidad de los programas fuentes, permitirá en el futuro confluir en una estructura de software abierto.

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