anÁlisis del crecimiento econÓmico y adecuaciÓn de...
TRANSCRIPT
ECOCARIBE, S.R.L.
ANÁLISIS DEL CRECIMIENTO
ECONÓMICO Y ADECUACIÓN DE
POLÍTICAS MACROECONÓMICAS
Preparado para la Cuarta Convención Nacional de Empresarios del Consejo
Nacional de la Empresa Privada (CONEP)
Noviembre 2011
2
El presente estudio macroeconómico ha sido realizado por Ecocaribe, S.R.L. para el
Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP), a fin de ser presentado como
documento de análisis en ocasión de la Cuarta Convención Nacional de Empresarios a
celebrarse los días 15 y 16 de noviembre del 2011.
Los conceptos y opiniones contenidos en este documento son de exclusiva
responsabilidad de Ecocaribe, S.R.L. y de ninguna manera reflejan la posición ni del
Consejo Nacional de la Empresa Privada, ni de ninguna de las empresas asociadas a
dicha entidad empresarial.
3
Contenido 1. Resumen ejecutivo ..................................................................................................................... 5
2. Tendencias a largo plazo del crecimiento económico ........................................................... 11
2.1 Del modelo primario exportador a la industrialización sustitutiva .................................. 11
2.2 La década perdida y la reestructuración de la economía ................................................. 12
2.3 Los problemas de competitividad y el crecimiento basado en no transables ................... 14
2.4 Los desequilibrios propios de este crecimiento ................................................................ 16
3. La acumulación de deuda social ............................................................................................ 17
3.1 Desempleo y empleo informal ........................................................................................... 18
3.2 Salarios reales, pobreza y distribución del ingreso .......................................................... 19
3.3 Un sistema de seguridad social que sigue siendo parcial e injusto .................................. 21
4. Crecimiento sobredimensionado, sus efectos en las políticas públicas y en la medición de
coeficientes ....................................................................................................................................... 23
4.1 Estimación a partir de indicadores parciales ................................................................... 23
4.2 Crecimiento a partir de los impuestos indirectos ............................................................. 25
4.3 El impacto del sobredimensionamiento del PIB en algunos coeficientes y en las políticas
públicas ......................................................................................................................................... 26
5. PIB, Ahorro, Consumo, Inversión y Financiamiento ........................................................... 28
5.1 Ahorro, inversión y consumo ............................................................................................ 28
6. Los ingresos fiscales y el problema de la carga tributaria ................................................... 33
6.1 Problemas metodológicos con la medición ....................................................................... 34
6.2 Factores económicos que pueden influir........................................................................... 37
6.3 Cargas desiguales por sectores económicos y sociales .................................................... 38
7. El tamaño del sector público y el gasto fiscal ........................................................................ 40
7.1 La calidad del gasto público ............................................................................................. 43
7.1.1 Racionalidad del gasto .............................................................................................. 43
7.1.2 Deformación creciente de la estructura del gasto. ................................................... 44
7.2 La eficiencia del gasto público dominicano ...................................................................... 45
7.3 Institucionalidad de la administración pública ................................................................. 46
7.3.1 Debilidad del Estado. ................................................................................................ 46
7.3.2 Marco legal infuncional. ........................................................................................... 47
7.3.3 Especialización de fondos. ........................................................................................ 47
7.3.4 La transparencia en la gestión fiscal ........................................................................ 47
7.3.5 Eficacia en la gestión de servicios públicos y costos sociales de la ineficacia ......... 48
4
7.4 El tema de la sostenibilidad fiscal, visto el problema fundamental del gasto público...... 54
8. Endeudamiento ........................................................................................................................ 56
8.1 Situación de la deuda ........................................................................................................ 56
8.2 Ruta a seguir ..................................................................................................................... 60
8.2.1 Deuda con SPNF ....................................................................................................... 61
8.2.2 Deuda con el Banco Central ..................................................................................... 63
9. Ahorro financiero, financiamiento y política monetaria ..................................................... 65
9.1 Activos financieros e intermediación ................................................................................ 65
9.2 Margen financiero y tasas de interés ................................................................................ 69
9.3 Otras herramientas de política monetaria ........................................................................ 72
10. El sector externo ...................................................................................................................... 76
10.1 El intercambio comercial .................................................................................................. 76
10.2 Fuentes y egresos de divisas ............................................................................................. 80
10.3 La cuenta de capitales ....................................................................................................... 82
11. Conclusiones ............................................................................................................................ 85
5
Análisis del crecimiento económico y adecuación de políticas
macroeconómicas
1. Resumen ejecutivo
Durante décadas, la economía dominicana registra un fuerte crecimiento, aunque muy
desequilibrado. En los últimos cincuenta años se pasó de un modelo primario exportador,
hacia un proceso de industrialización, después hacia una economía de servicios
competitivos internacionalmente, y ahora hacia un modelo de crecimiento no competitivo,
basado en sectores no transables.
Pero se hizo costumbre desarrollar nuevos sectores destruyendo los anteriores, en vez de
fomentar una actividad nueva en adición a la que ya se tenía. En contraste, algunos otros
países de América Latina fomentaron su industria pero conservando las anteriores
actividades, lo les ha permitido en tiempos recientes insertarse en la nueva dinámica que
plantea el crecimiento de China y la India, posibilitándoles mantener altas tasas de
crecimiento y mejorar las condiciones sociales a pesar de la crisis internacional. Mientras
tanto, a República Dominicana, que se había convertido de exportador en importador neto
de productos básicos, ahora sus altos precios en vez de beneficiarla la perjudican.
En lo que va del Siglo XXI el país ha seguido un patrón de crecimiento no competitivo. Las
políticas públicas han tenido un marcado sesgo anticompetitividad. El país perdió interés en
el crecimiento del turismo y las zonas francas, pero sin tener claro cuáles serían las nuevas
ramas dinámicas de producción real que podrían sustituirlos. De esta forma, no crece
ninguna rama productiva con capacidad competitiva y de generación de empleos e ingresos
estables, sino que el PBI ha venido creciendo por algunos sectores (telecomunicaciones, por
la difusión de los teléfonos celulares, servicios personales, juegos de azar, construcciones
urbanas, además del comercio y las finanzas), que ni siquiera son impulsados por el
mercado internacional.
Incluso, en años recientes, los sectores de la producción están decayendo. La participación
en el PBI de la agricultura, la industria y las zonas francas descienden pronunciadamente, y
la del turismo apenas se mantiene precariamente, a pesar de su enorme potencial como
motor del crecimiento. El abastecimiento de divisas a la economía, en adición a las que
provienen de las remesas, se ha tratado de enmendar con endeudamiento público o bien
fomentando las entradas de capitales privados.
La estabilidad cambiaria ha sido un factor fundamental para atraer capitales del exterior,
pero se ha abierto una enorme brecha entre la evolución del nivel de precios internos y el
ajuste del tipo de cambio, ocasionando una inusitada apreciación real cambiaria. Tanto la
sobrevaluación monetaria como la debilidad de las instituciones y la precariedad de los
6
servicios públicos deterioran el ambiente para la inversión y la producción, como ilustra el
Índice de Competitividad Global que prepara el Foro Económico Mundial, en que nuestro
país aparece en un lugar muy bajo y decreciente (en la versión 2011-2012, la República
Dominicana aparece en el lugar 110, entre 142 países cubiertos. Cinco años antes aparecía
en el lugar 93).
En estas condiciones, se verifica un crecimiento muy asimétrico. El desequilibrio sectorial
se refleja en lo regional y lo social. Las actividades económicas perjudicadas solían ser las
fuentes de sustento de las provincias del interior del país, y el crecimiento se ha
concentrado en la Ciudad de Santo Domingo, mientras que la política de gastos públicos, en
vez de neutralizar estos factores lo potencian, pues el grueso de la inversión gubernamental
se ha concentrado en Santo Domingo.
También llama la atención que a pesar del crecimiento se registran pocos avances los
problemas sociales, como el desempleo, el subempleo, las remuneraciones reales promedio
de los trabajadores y la pobreza. Las variaciones registradas no parecen guardar mucha
relación con las cifras de expansión productiva. Casi todo el aumento de la población
ocupada se ha concentrado en las actividades informales de la economía.
Aunque el incremento del PIB dominicano es uno de los más importantes de la región
latinoamericana, es un lugar común en las discusiones académicas entre economistas que el
mismo no parece tener un sustento real, coherente con un sistema de estadísticas sólidas, y
que las mismas tienden a magnificar dicho crecimiento. Los datos muestran demasiadas
incoherencias difíciles de sustentar.
Como efecto de los problemas metodológicos, el eventual sobredimensionamiento del PIB
provoca que todas las variables que se miden como porcentaje del mismo aparezcan
menores de lo que realmente son, incluyendo la carga tributaria, que cada año baja, por más
impuestos que se cobren. Como efecto de ello, lo que podría considerarse como el mayor
éxito de las autoridades, la mayor eficacia de la gestión tributaria, aparece como su gran
fracaso. Algo parecido se presenta con otros coeficientes que se miden respecto al PIB,
como el gasto social, el coeficiente de deuda/PIB, el déficit fiscal, etc.
Pero probablemente tiene mayor significación el mensaje que envía respeto a las políticas
públicas: Si los resultados son tan satisfactorios, entonces no hay motivos aparentes para
cambiar las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, lo que da lugar a un Estado
que gira siempre en torno a sus mismas precariedades.
Dadas las tradicionales limitaciones fiscales, periódicamente en la República Dominicana
se plantean reformas impositivas, incluyendo como argumentación fundamental el bajo y
decreciente coeficiente de tributación medido. Aunque la realidad es que la carga tributaria
suele ser mal medida en el país, al cubrir sólo aspectos parciales, también se debe
7
considerar que ciertamente es más baja que en muchos países de América Latina y la
mayoría de los países desarrollados.
Pese a ello, la sociedad dominicana percibe que la carga fiscal que ya soporta es demasiado
pesada, percepción particularmente intensa entre la clase media y los empresarios,
justamente los segmentos cuyo concurso se requiere y cuyo aporte es fundamental para
ampliar la cobertura y la calidad de los servicios que el Estado debe proveer.
En adición a los problemas de cálculo, preocupa que en la estructura económica
dominicana la parte pesada de la carga fiscal recae relativamente sobre pocos, por la
evasión y por la fuerte presencia del sector informal en la economía; además, porque
contrario a otras sociedades, en la República Dominicana la mayor proporción recae sobre
las empresas, influenciando los estados financieros y el proceso productivo.
Pero particularmente preocupa la escasa calidad que se atribuye al Estado en el uso de los
recursos de los contribuyentes. El manejo de los recursos fiscales es cuestionado en
términos de racionalidad, eficiencia, institucionalidad, transparencia y eficacia en la
solución de los problemas que la sociedad ha puesto en manos del Estado.
La sensación de impotencia ha inducido a amplios sectores a prescindir del Estado formal y
crear otro paralelo para satisfacer sus necesidades insatisfechas. La demanda, en términos
de costos económicos, que esto impone es un factor fundamental para alimentar la
percepción de que el país ya tiene una carga muy pesada. Y efectivamente, si el país ya
gasta privadamente, significativos porcentajes del PIB en educación, en salud, en
sobrecosto para proveerse medios individuales de transporte, en seguridad empresarial,
personal y familiar, en almacenar y potabilizar el agua, en autogenerar y estabilizar el
fluido eléctrico, etc., entonces es razonable que se resista a la idea de que debe pagar más
en carga tributaria.
En el 2000 el consumo representaba el 84.9% del PIB. En 2010 un 93.0%. Casi todo el PIB
se está yendo al consumo. El saldo exterior ha estado situado entre el -13.6% que alcanzó
en el 2008, y -12.5% en 2010. Y esa es la expresión del ahorro que proviene del exterior.
En el caso del ahorro interno ha habido una involución, ya que en el 2000 representaba el
15.2% del PIB, pero ya en el 2010 había bajado a sólo un 7.0% del PIB.
Existe una demanda interna que supera ampliamente el monto del PIB. Esa demanda es, en
forma creciente, de bienes de consumo. El exceso de demanda se financia con ahorro
externo, lo que implica que las importaciones superan holgadamente a las exportaciones.
Lo anterior se refleja en saldos deficitarios en la cuenta corriente de la balanza de pagos,
que tienen que ser financiados con capitales en un proceso creciente de endeudamiento, no
para incrementar la base de capital, sino predominantemente para satisfacer necesidades de
consumo.
8
La necesidad de financiar el consumo proveniente de bienes importados, obliga a mantener
una política monetaria y cambiaria favorable a esos fines. El predominio de las
importaciones saca de competencia a la producción orientada al mercado local, lo que su
vez deteriora los ingresos y el nivel de vida y estimula la emigración.
Lo apropiado sería mantener alta la demanda, pero para destinar recursos crecientes a la
inversión, no al consumo. Esto implicaría estimular el ahorro interno, más que el externo.
Una forma de hacerlo es impulsar la expansión dinámica y sostenida de las exportaciones.
La cartera neta bancaria pasó de representar el 62.3% en el 2000 a sólo 55.6% en el 2010.
En cambio, las inversiones de tesorería se incrementaron del 7.6% en el 2000 al 17.0% en
el 2010. Ese hecho está asociado a mayor rigurosidad en los parámetros de evaluación
crediticia, y también a que el Banco Central se ha convertido en un intermediario más,
ofreciendo títulos que resultan más atractivos por su rendimiento que la colocación de
préstamos.
Hay que lograr que la intermediación financiera canalice mayores recursos a la producción
y menos al consumo, lo que debe pasar por retornar a un sistema en que el BCRD sea el
regulador y no un competidor
Por otro lado, para estimular el ahorro interno se requiere mantener tasas de interés pasivas
reales positivas. Pero si las tasas pasivas reales suben, las activas también tenderían a subir.
De ahí la necesidad de controlar y reducir el margen financiero, con objeto de que las
actividades productivas puedan financiarse sin que los costos financieros afecten su
competitividad.
Como además se procura que el peso dominicano mantenga su fortaleza en base a
fundamentos sanos, convendría establecer determinadas metas a alcanzar por parte de la
institución monetaria, orientadas a incrementar el respaldo en forma de reservas
internacionales y disminuir la carga de pasivos no monetarios, como los valores en
circulación.
Desde inicios del siglo 21, la deuda del sector público no financiero (SPNF) comenzó un
proceso acelerado de expansión. Con respecto al PIB, la deuda pública total, que incluye al
Banco Central, pasó de 17.2% en 2001, a 39.6% en 2010.
El costo medio de esa deuda es elevado. Además, la deuda pública se paga con recursos
públicos. Así, en el año 2000 el pago de intereses representaba el 3.2% del ingreso
tributario. En cambio, en 2010, significó el 15.6%, o sea 4.87 veces más. Si se añade la
amortización, entonces la carga de la deuda había llegado al 37.2% del ingreso tributario en
2010, comparado con 9.3% en el 2000, o sea 4 veces más.
9
Se trata de un servicio pesado, que limita el ejercicio presupuestario y la asignación de
recursos. Una meta que podría ser defendida es la de llegar, en un período de 10 años, a
reducir el coeficiente de deuda pública total sobre PIB desde el 39.6% actual a no más del
20%, como estaba hace poco tiempo.
Los lineamientos para la deuda externa serían los que se exponen a continuación:
Moderar el crecimiento de la deuda soberana, la cual sólo se colocaría para adelantarse al
vencimiento de obligaciones de monto elevado. Suspender todo endeudamiento de apoyo
presupuestario. Utilizar el financiamiento de Petrocaribe sólo para inversiones de capital y
de ningún modo para gasto corriente.
Usar la deuda multilateral sólo en proyectos cuya utilidad económica esté demostrada desde
un punto de vista práctico. Regular el endeudamiento de fuentes bilateral y/o privada, para
que se use únicamente en el financiamiento del componente importado de proyectos de
infraestructura, en cuanto a bienes que no se produzcan en el país con calidad y precios
competitivos.
Verificar que los proyectos a ser financiados obedezcan a una racionalidad incontestable.
Aprobar una ley de responsabilidad fiscal que establezca límites sobre endeudamiento y
gastos, así como la obligatoriedad de que el Gobierno Central opere con superávit primario.
En cuanto a la deuda cuasifiscal se sugiere modificar la ley de recapitalización del Banco
Central y condicionar el pago anual por parte del gobierno al Banco Central a que la deuda
cuasi fiscal no siga aumentando, salvo en circunstancias excepcionales, y que inicie un
proceso continuo de descenso.
En los últimos 50 años, el desarrollo de los países asiáticos se ha fundamentado en obtener
superávit en cuenta corriente en vez de déficit, lo que no ha impedido que recibieran
grandes flujos de inversiones extranjeras directas.
En el caso dominicano, no existe mejor opción disponible, sobre todo por el mercado
interno tan pequeño que tenemos, que no sea considerar al resto del mundo como el gran
mercado, y orientar todas las políticas al fomento dinámico de las exportaciones, moderar
el consumo y elevar el ahorro interno.
El intercambio comercial con el resto del mundo muestra una evolución en la que cada vez
se hace más grande la brecha entre monto exportado e importado. Como proporción del
PIB el déficit en cuenta corriente ha alcanzado unos niveles alarmantes, 9.2% del PIB en
2008, 6.1% en 2009, y 8.7% en 2010, que indica que el país está viviendo por encima de
sus posibilidades y que se está endeudando para sostener el consumo de bienes importados.
10
Por tanto, es urgente disminuir el déficit en la cuenta de comercio. De igual forma habría
que hacer lo mismo con la cuenta corriente y, en especial, dar un trato apropiado a todos los
sectores generadores de divisas.
Asimismo, hay que disuadir la entrada de capitales de corto plazo, así como todos aquellos
préstamos que no están ligados a las necesidades de la estructura productiva y que solo
sirven para mostrar unas cuentas presentables a final de cada año.
11
2. Tendencias a largo plazo del crecimiento económico
Desde la década de 1950 los datos de la economía dominicana registran un fuerte
crecimiento, con impresionantes cambios estructurales. Primero se pasó de un modelo
primario exportador, como fuente fundamental de empleos, de divisas y de ingresos
fiscales, hacia un proceso de industrialización, después hacia una economía de servicios
competitivos internacionalmente, y en los últimos tiempos hacia un modelo de crecimiento
no competitivo, basado en sectores no transables.
Pero durante este largo período, la primera experiencia vivida -de fomentar el surgimiento y
expansión de nuevos sectores económicos sobre las ruinas de las ramas que constituían el
antiguo modelo primario exportador-, marcó lo que parece ser el designio de la economía
dominicana, en el sentido de desarrollar nuevos sectores destruyendo los anteriores, en vez
de fomentar una actividad nueva en adición a la que ya se tenía, y no en su sustitución.
Una lección muy valiosa de ese error nos la brindan en esta época los países de América del
Sur, que fomentaron su industria, pero conservando las anteriores actividades. Es decir,
desarrollaron nuevas ramas de la economía en adición a las antiguas, no en su sustitución.
En el último decenio, cuando la producción masiva y exportación de bienes primarios ha
vuelto a adquirir auge, son estas ramas tradicionales las que les han permitido insertarse en
la nueva dinámica que plantea el crecimiento de China y la India, permitiendo a dichos
países mantener altas tasas de crecimiento y mejorar las condiciones sociales a pesar de la
crisis internacional.
Mientras tanto, la República Dominicana no sólo dejó de ser exportador notable de bienes
primarios, sino que se convirtió en importador neto, de modo que los altos precios de los
productos básicos en vez de beneficiarla la perjudican.
2.1 Del modelo primario exportador a la industrialización sustitutiva
A mediados del pasado siglo los países de América Latina comienzan a fomentar los
modelos de industrialización, los cuales avanzaron primero en los países más grandes de
Sudamérica y México. En la República Dominicana, desde mediados de la década de 1940
y en el decenio de 1950, se incursionó en la industria para el mercado interno, con lo que
surgieron muchas de las empresas que posteriormente pasaron al Estado, conformando el
grupo CORDE.
Este período de expansión económica se vio frenado a partir del 1959, cuando diversos
factores económicos y políticos contribuyeron a que se iniciara un largo período de
inestabilidad, y escaso crecimiento, que se prolongó hasta el 1968, cuando se retomó el
desarrollo industrial.
12
Durante la segunda mitad del decenio de 1960 se dictaron una serie de normas para
promover la industrialización bajo un nuevo esquema: protección frente a la competencia,
incentivos fiscales a la inversión privada, dotación de infraestructura y crédito subsidiado,
mano de obra barata y garantía de suministro de divisas a un tipo de cambio fijo para
equipos e insumos.
El sector industrial, y otros sectores interrelacionados, volvieron a crecer de manera
importante a partir del 1969, y con ello, la República Dominicana experimentó un nuevo
período de rápido crecimiento, el que se prolongó hasta aproximadamente 1980.
Claro está, en el decenio de
1970 había un fuerte
crecimiento de la economía
mundial, con mucha
demanda de bienes
primarios, elevación de sus
precios y el acceso fácil a
fuentes de financiamiento de
carácter oficial y privado, lo
que permitió financiar gran
parte de ese crecimiento,
evitando que los
desequilibrios devinieran en
desestabilizadores. Es así
como en ese tiempo, la
economía no sólo creció hacia adentro, sino que coincide con un aumento sostenido de las
exportaciones de bienes primarios.
Pero el tipo de industrialización promovida era sostenible sólo en un ambiente de
protección. Además, el nuevo crecimiento económico era concentrador en términos
sociales, espaciales y demográficos, ocasionando un rápido desplazamiento de campesinos
hacia el eje urbano más dinámico: la ciudad de Santo Domingo, acompañado de
arrabalización urbana, desempleo y subempleo.
2.2 La década perdida y la reestructuración de la economía
El decenio siguiente constituyó un importante cambio de paradigma, que se extendió hasta
los años 90’s. Los problemas de déficit fiscales y de endeudamiento público externo se
tradujeron en la cesación de pagos por parte de México y el cierre del flujo de recursos para
13
toda la región, dando lugar a la crisis de la deuda externa, y generando un período de
inestabilidad, por lo que al decenio de 1980 se le conoce como la década perdida de
América Latina. La economía creció poco en ese período, como se ilustra en el gráfico
anterior, y la inestabilidad se prolongó hasta 1991.
En la República Dominicana, si bien algunas actividades propias del nuevo modelo (hoteles
y empresas de zonas francas) se habían comenzado a instalar con anterioridad, el ajuste de
las políticas públicas que tuvo lugar en los años 80’s contribuyó a un cambio fundamental
de la dinámica económica. Se reformularon los incentivos y comenzaron a crecer nuevos
sectores. Coincidió esa época con un impresionante desarrollo del transporte aéreo y los
viajes internacionales, de modo que el turismo se venía convirtiendo en un negocio
floreciente, y el país se insertó en esa corriente, provocando un espectacular crecimiento del
sector denominado “hoteles, bares y restaurantes”. Aunque la expansión venía desde los
años 70’s, la consolidación y fuerte crecimiento del sector ocurre en los dos decenios
subsiguientes.
Algo parecido ocurrió con la industria ligera para exportación, basada en las zonas francas.
Para el país fue de gran beneficio la preferencia comercial unilateral brindada por los EUA,
bajo la forma de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe.
Pero tanto en el turismo como en las zonas francas, fue determinante la liberalización del
mercado cambiario que tuvo lugar en los años 80’s, que permitió hacer rentable la
producción para el mercado internacional. Esto permitió a la República Dominicana ser uno
de los más exitosos, entre los países de América Latina, en transformar rápidamente sus
fuentes de generación de divisas y dejar de depender del modelo primario exportador. Sin
embargo, a diferencia del resto de países, el surgimiento de las nuevas ramas dinámicas se
construyó sobre las ruinas de los antiguos sectores, en vez de ser una creación neta de
nuevas fuentes de empleo, ingresos y divisas.
De todas formas, como tendencia a largo plazo, el empleo formal y los ingresos reales de
los trabajadores mejoraron algo. Las zonas francas constituyen una importante fuente de
empleos, particularmente para incorporar mano de obra femenina y de baja calificación,
que era justamente la más abundante. El turismo, aunque no genera tanto empleo directo,
tiene la ventaja de su gran integración al resto de los sectores (agricultura, industria de
alimentos, bebidas, mobiliario, textil, materiales de construcción, transporte y
comunicaciones, etc.), lo que también se traduce en efectos sobre el empleo.
14
2.3 Los problemas de competitividad y el crecimiento basado en no transables
Terminado el siglo XX, el primer decenio del nuevo siglo constituye un nuevo cambio de
paradigma, pero sin que hayan surgido nuevas ramas de producción incorporadas al
comercio mundial. Ahora se trata de un crecimiento no competitivo. Las políticas públicas
han tenido un marcado sesgo anticompetitividad, en adición a ciertos cambios que se han
operado en el comercio mundial. El país perdió interés en el crecimiento del turismo y las
zonas francas, pero
tampoco se identifican
nuevas ramas dinámicas
de producción real que
podrían sustituirlos.
Los últimos diez años la
economía ha seguido
creciendo, pero se trata de
un crecimiento basado en
sectores no transables. De
esta forma, en los últimos
tiempos no crece ninguna
rama productiva con
capacidad competitiva y
de generación de empleos
e ingresos estables, sino que el PBI ha venido creciendo por la inercia de algunos servicios,
que ni siquiera son impulsados por el mercado internacional.
Los nuevos sectores dinámicos son las telecomunicaciones, por la difusión de los teléfonos
celulares, los juegos de azar y las construcciones urbanas, además del comercio y las
finanzas. Incluso, en años recientes, los sectores de la producción están decayendo. La
participación en el PBI de la agricultura, la industria y las zonas francas descienden
pronunciadamente, y la del turismo apenas se mantiene precariamente, a pesar de su
enorme potencial como motor del crecimiento.
El abastecimiento de divisas a la economía, en adición a las que provienen de las remesas,
se ha tratado de enmendar con endeudamiento público o bien fomentando las entradas de
capitales privados.
La estabilidad cambiaria ha sido un factor fundamental para atraer capitales del exterior,
por el atractivo de las tasas de interés reales en los instrumentos en moneda nacional,
comparada con el casi inexistente riesgo cambiario.
15
La sobrevaluación del tipo de cambio se
manifiesta en que se ha abierto una
enorme brecha entre la evolución del
nivel de precios internos y el ajuste del
tipo de cambio, ilustrado en un gráfico
previo. Dado que el índice de precios ha
subido más que la tasa de cambio
(520% frente a un 204% en el período
graficado), se ha producido una
inusitada apreciación real cambiaria y el
factor entrada de capitales agudiza
dicha situación, provocando un
crecimiento muy desequilibrado.
La República Dominicana ha pasado a ser un país muy poco competitivo
internacionalmente. Mucho de ello se explica por la sobrevaluación monetaria, pero
también por la debilidad de las instituciones y la precariedad de los servicios públicos. En
el Índice de Competitividad Global que prepara el Foro Económico Mundial, nuestro país
aparece en un lugar muy bajo, con el agravante de que es decreciente en el tiempo. En la
versión más reciente de dicho índice, correspondiente al período 2011-2012, la República
Dominicana aparece en el lugar 110, en orden descendente, de 142 países cubiertos. Esto
constituye un agravamiento, puesto que cinco años antes, en el ICG 2006-07, aparecía en
el lugar 93.
Es cierto que una parte de la explicación es que ahora el ICG abarca más países, pero de los
17 lugares perdidos, nueve se explican por la incorporación de nuevos países que caen en
mejores lugares que la economía dominicana, y los otros ocho porque países que mostraban
inferiores niveles de competitividad pasaron a superarnos.
Sin embargo, para comprobar la poca
competitividad del país no hay que ir
tan lejos a examinar rankings
internacionales. Basta saber que la
economía nacional está exportando
bienes por entre seis y siete mil
millones de dólares al año, pero
importa más de 15 mil millones. Todos
los países con los cuales la República
Dominicana ha firmado acuerdos de
libre comercio, han sacado más
provecho que nosotros del mismo.
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
sep-1
1
Precios: ∆ 520%
Tasa de cambio: ∆ 204%
Fuerte sobrevaluación del tipo de cambio realEvolución del índice de precios al consumidor (IPC) y de la tasa de cambio
del peso frente al US dólarNúmeros Índices con base en el promedio de los años 1991 al 1993
16
2.4 Los desequilibrios propios de este crecimiento
Como efecto de ello, el crecimiento ha sido muy desequilibrado en distintos sentidos.
Desequilibrio sectorial
Desequilibrio regional
Desequilibrio social
El desequilibrio sectorial se traduce en que el crecimiento económico ha sido muy pobre en
los principales sectores de la
producción real expuestos a la
competencia internacional
(transables), como ilustra el
gráfico, y se ha concentrado en
una serie de sectores no
transables, que se han
beneficiado del boom de las
importaciones, tales como el
comercio, las finanzas, y las
comunicaciones.
En este caso se verifica un
crecimiento muy asimétrico, en
que no están aumentando los
sectores productivos, que deben
ser responsables de conducir la economía y aportar ingresos y empleo a la población. La
razón de ello puede encontrarse en múltiples factores, pero todos relacionados con la baja
competitividad internacional del país. Son justamente los sectores expuestos a la
competencia los que no han podido crecer, al tiempo que esta tendencia tiene lugar
simultáneamente con un incremento inusual de las importaciones, con un déficit en la
cuenta corriente del sector externo que ya supera todos los niveles razonables.
Distribución del crecimiento acumulado del PIB por sectores, 2000-2010
En % del aumento total
Agropecuario 6.1%
Industria (Incluyendo ZF y Minería) 11.4%
Turismo 4.9%
Sectores no transables 77.6%
17
3. La acumulación de deuda social
El desequilibrio sectorial del crecimiento se refleja en lo regional y lo social. Las
actividades económicas que resultan perjudicadas con estas políticas solían ser las fuentes
de sustento de las provincias del interior del país. Y el crecimiento se ha concentrado en la
Ciudad de Santo Domingo, que es el lugar predominante donde residen los principales
sectores importadores, comerciantes, financiero y de comunicaciones, centro principal en
que se concentra el consumo importado. La política de gastos públicos, en vez de
neutralizar estos factores desequilibrantes que proceden del entorno económico, la han
potenciado, pues el grueso de la inversión gubernamental se ha concentrado en Santo
Domingo.
Los resultados de la Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares del 2007
muestran una preocupante diferenciación, un fuerte rezago respecto a Santo Domingo, de
los ingresos familiares en el resto del país, principalmente en la región Sur y la extensa y
antiguamente próspera región del Cibao.
Por otro lado, siempre llama la atención de los estudiosos de la economía dominicana que,
a pesar del fuerte crecimiento, persisten problemas sociales sobre los cuales se registran
pocos avances, como el desempleo, el subempleo y la pobreza. El crecimiento de la
economía ha sido muy desequilibrado en el orden social. Pese a que las tasas de desempleo
se elevaron anormalmente con la crisis, y han vuelto a niveles un poco más tolerables con
la recuperación, casi todo el aumento de la población ocupada se ha concentrado en las
actividades informales de la economía.
Las encuestas de hogares muestran que los sectores de más bajos ingresos de la
estratificación social no han recibido gran beneficio del crecimiento económico, lo cual es
congruente con los datos de que los salarios reales han declinado y de que casi todo el
nuevo empleo que se ha generado en los últimos años ha ido a parar al sector informal de la
economía, donde las remuneraciones son inferiores.
Cabe destacar que estos sectores de menores ingresos también han sido víctimas de la
creciente competencia de una mano de obra más barata, más desprotegida, menos calificada
y por tanto menos preparada para acompañar la necesaria modernización del aparato
productivo, procedente de la inmigración masiva e irregular de población haitiana.
La situación se hace más preocupante porque esta nueva población que llega viene a ocupar
el espacio dejado por una población autóctona mejor educada, más saludable, mejor nutrida
y por tanto de mayor productividad, que va emigrando al ver las pocas oportunidades que le
viene brindando el aparato productivo nacional. El recurrir a mano de obra más barata
18
puede ser el fruto de un esfuerzo de sobrevivencia de muchas actividades productivas ante
la poca competitividad, pero corresponde al Estado adoptar una política firme y correcta
para controlar la inmigración no necesaria y propiciar la retención de los dominicanos en su
territorio.
3.1 Desempleo y empleo informal
El nivel de desempleo se mantiene con una gran rigidez, aún en épocas de alto crecimiento
económico. Como se muestra en el gráfico, las variaciones registradas son pequeñas, y no
parecen guardar mucha relación con las cifras de expansión productiva. Ciertamente el
desempleo se elevó por encima de lo normal con la crisis bancaria que vivió el país entre
2003 y 2004, después comenzó a bajar gradualmente, pero nunca se ha reducido mucho,
aún en años de gran dinámica
económica, como fueron los
comprendidos entre el 2005-
2008 y posteriormente el 2010.
Vistos los años más recientes,
se aprecia que el desempleo se
movió algo hacia arriba en el
2009, al agudizarse la crisis
internacional y transmitirse a
la economía dominicana antes
de la firma del Acuerdo con el
FMI, traduciéndose en baja
tasa de inversión pública y
moderado crecimiento del
consumo interno.
Se aprecia también que tras el impulso recibido en el último trimestre de dicho año y
particularmente en el 2010, bajó la desocupación, pero menos de un punto porcentual,
volviendo a subir algo al perder velocidad la economía en el 2011, tras los ajustes fiscales y
monetarios que exigía el programa Stand-By con el FMI.
Tasa de desocupación ampliada y tasa de crecimiento PIB real 1994-2011
-2.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
18.0
20.0
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
abr-
11
Tasa desocupación ampliada Tasa crecimiento PIB real
19
Junto a la rigidez en las tasas de desempleo, se aprecia como tendencia de la última década
una escasa capacidad de absorción de mano de obra por el sector formal de la economía,
refugiándose una porción creciente de la fuerza laboral en actividades informales, en que la
remuneración suele ser un 24% inferior en promedio (eso queda de manifiesto en la más
reciente encuesta del Banco Central, de abril 2011), además de carecer de seguridad social
y de la protección que
proveen las leyes
laborales.
La poca absorción de
mano de obra en el
sector formal puede
tener mucha relación
con el menor
crecimiento de los
sectores transables de
la economía, que
usualmente tienden a
estar mejor
estructurados debido a
que enfrentan la
competencia internacional. Mientras que actividades de alto crecimiento, como el
comercio, la construcción y muchos de los servicios típicamente urbanos se caracterizan
por una mayor informalidad.
3.2 Salarios reales, pobreza y distribución del ingreso
Diversos estudios muestran que, a pesar del crecimiento económico registrado, los niveles
de pobreza en la sociedad dominicana no han cedido en los últimos dos decenios,
generando la sensación de que el modelo de crecimiento seguido ha generado exclusión
social. Una manifestación de la misma es la depauperación del campo y la forma caótica
como se ha aglomerado la población en los centros urbanos, más caótica cuanto más grande
es la ciudad, dando lugar a hacinamiento, inseguridad, dificultades para la aplicación de la
ley y todo tipo de regulaciones, y mayores obstáculos para la provisión de servicios
públicos.
Esta misma situación hace que la vida sea más costosa para todos. Un ejemplo ilustrativo
de ello se puede extraer de la última encuesta de ingresos familiares, según la cual el costo
del transporte ya está absorbiendo un 18% de los presupuestos familiares en la República
Dominicana.
20
Otra característica del crecimiento económico dominicano que llama la atención en los
últimos tiempos es que, a pesar de ser reflejo de sustanciales incrementos de la
productividad media del trabajo, no viene acompañado de mejoría de las remuneraciones
promedio de los trabajadores, sino todo lo contrario, como se indica en el siguiente gráfico.
Las remuneraciones
promedio de los
trabajadores se
mantuvieron durante el
decenio de 1990, e
incluso se incrementaron
algo durante varios años,
lo cual se mantuvo hasta
iniciado el primer
decenio del presente
siglo, pero sufrieron un
gran retroceso con la
crisis financiera vivida
por el país en los años
2003-2004. Los
ingresos reales se
deterioraron tanto para los trabajadores en el sector formal como en el informal y después
comenzaron lentamente a subir pero no han vuelto a recuperar la capacidad adquisitiva que
tenían previo a la crisis.
Con los coeficientes de pobreza se presenta un fenómeno consecuente con lo que ha
ocurrido con la evolución del empleo y de los salarios reales. De acuerdo con
informaciones suministradas por
el Ministerio de Economía,
Planificación y Desarrollo, el
porcentaje de hogares y el
número de la población pobre se
incrementó abruptamente con la
crisis financiera nacional, mejoró
algo después, pero se mantiene
muy por encima de los valores
previos a la crisis.
El siguiente gráfico fue
reproducido de un documento
21
contenido en página web de dicho Ministerio, según el cual en el 2000 el 28% de la
población estaba catalogada como pobre, según los parámetros de medición utilizados por
el Banco Mundial. Pero este porcentaje se elevó mucho con la crisis, cuando en su peor
momento alcanzó el 43% de la población, y declinó con la recuperación y posterior etapa
de crecimiento. Sin embargo, en el 2009 y 2010 se encuentra por alrededor del 34% de la
población, muy superior a diez años atrás.
Gran parte de la explicación para que la pobreza volviera a bajar un poco después de la
crisis financiera se explica por la puesta en vigencia de un amplio programa de
transferencias monetarias condicionadas que lleva a cabo el gobierno, lo que ha permitido
llegar a cientos de miles de hogares pobres, como las transferencias por vía de la tarjeta
Solidaridad, la incorporación al seguro de salud en el régimen subsidiado, y alguna ayuda
para la asistencia escolar.
Sin embargo, el fenómeno de la pobreza sigue siendo un gran desafío para el país, y se
explica en gran medida por la desigualdad, la cual se mantiene a niveles muy altos, como es
tradición en las sociedades latinoamericanas.
3.3 Un sistema de seguridad social que sigue siendo parcial e injusto
Tras un período de discusiones de alrededor de una década, en el año 2001 se aprobó la
creación de un nuevo sistema de seguridad social. Con la Ley aprobada, se estableció un
cronograma de ejecución gradual a lo largo de un período de transición de diez años, al
cabo del cual el sistema debía ser universal, es decir, en que el 100% de la población
disfrutara de un seguro de salud, y toda la población económicamente activa debía estar
afiliada a un plan de pensiones.
Para asegurarse que así fuera, se dispuso la creación de tres regímenes de financiamiento
para viabilizar la incorporación de la población en base a su capacidad contributiva, y que
el Estado pagaría por los que no tienen capacidad de pagos. Los tres regímenes cubrirían, a
grandes rasgos:
Contributivo (la población ocupada en el sector formal y sus dependientes)
Subsidiado (los más pobres)
Contributivo-subsidiado (la población ocupada con ingresos muy bajos,
principalmente ocupada en el sector informal y sus dependientes)
El Sistema de salud sería solidario, pues el aporte es según el ingreso percibido, pero se
recibe según las necesidades de salud; mientras que el sistema de pensiones es de
capitalización individual
22
Sin embargo, el proceso de transición se alargó demasiado, en el contexto de una estructura
económica poco formalizada, en que la actividad formal es más la excepción que la regla;
una frontera bastante difusa entre los grupos poblacionales de los tres regímenes de
financiamiento, con el agravante de
que los sectores más dinámicos son los
informales. Además, el sistema
impone costos relativamente elevados
para los contribuyentes del sector
formal y el Estado.
Transcurrido más de los diez años
previstos de transición, el seguro de
salud contributivo apenas ha llegado a
alcanzar el 25.6% de la población,
mientras que el Estado ha venido
integrando por vía del régimen subsidiado a otro 21.3%, permaneciendo el 53% de la
población al margen de seguro médico, habitualmente con altos costos de bolsillo para la
atención y los tratamientos.
Por otro lado, el sistema de pensiones apenas ha afiliado a 2.4 millones de personas, pero
en la práctica, sólo unos 1.2 millones cotizan regularmente, de una PEA total de 4.56
millones, lo que indica que tres cuartas partes de la población está corriendo el riesgo de
llegar a la vejez sin ingresos formales, a menos que sean cubiertos por la beneficencia
pública. En la práctica, el Estado ha ido suplantando el SDSS por programas menos
formalizados, como Solidaridad, que permite mucho más discrecionalidad y utilización en
el sentido de asistencialismo y clientelismo político.
Cobertura de la seguridad social en la República Dominicana tras 10 años de aplicación
(Mediados 2011)
Población cubierta régimen contributivo
2.41
Población cubierta régimen subsidiado 2.00
Población no cubierta 4.99
PEA Cotizante 1.21
PEA afiliada, No Cotizante 1.21
PEA sin afiliación 2.14
-
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
7.00
8.00
9.00
10.00
Seguro de Salud Planes de Pensiones
9.4 millones
4.56 millones
23
4. Crecimiento sobredimensionado, sus efectos en las políticas públicas y en la
medición de coeficientes
En los recientes decenios el PIB total y el producto per cápita de la República Dominicana
se ha incrementado bastante, gracias a las altas tasas de crecimiento que ha experimentado
su economía. Es más, según el Banco Central, el PIB total en dólares se incrementó en
117%, al pasar de US$23,800 millones en el año 2000 a US$51,658 millones en el 2010. Es
cierto que una parte de ese incremento se explica por la revaluación de la moneda nacional
frente al dólar, pues en pesos dominicanos de valor constante el aumento del PIB fue de
sólo 68% en esos mismos 10 años.
De todas maneras, es uno de los incrementos más importantes de la región latinoamericana,
aunque concentrado en sectores no competitivos. Pero es un lugar común en las discusiones
académicas nacionales y entre economistas internacionales que el crecimiento tan rápido
que muestran las cifras de la economía dominicana no parece tener un sustento real,
coherente con un sistema de estadísticas sólidas, y que las mismas tienden a magnificar
dicho crecimiento.
Los datos muestran demasiadas incoherencias difíciles de sustentar. Solamente vale indicar
que esa tasa tan elevada en la última década tiene lugar a pesar de que en dicho período el
país se vio golpeado por tres crisis, dos internacionales y una nacional: la primera recesión
internacional tras los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 en los Estados
Unidos, la gran crisis macroeconómica dominicana tras la crisis bancaria local y más
recientemente la crisis financiera internacional.
Se entiende que si bien esta última ha sido manejada exitosamente por los países de
Sudamérica exportadores de bienes primarios y que han logrado montarse en el carril del
crecimiento de China y la India, difícilmente pueda justificarse un crecimiento parecido en
países como la República Dominicana, importadores netos de productos básicos y
exportaciones de bienes de la industria ligera, turismo y remesas, dependientes
fundamentalmente del mercado norteamericano y el europeo, de poco crecimiento.
4.1 Estimación a partir de indicadores parciales
Hay que reconocer que en un país con instituciones débiles, en que existe poca conciencia
ciudadana sobre el valor de suministrar información, y además la estructura económica se
caracteriza por una gran informalidad, para las autoridades no es tan sencillo llegar a reunir
todos los elementos de juicio necesarios para arrojar un resultado completamente exacto de
las cuentas nacionales.
Por tanto, el cálculo del crecimiento del producto se basa en estimaciones a partir de
algunos indicadores cuantitativos parciales. Con esta forma de medición práctica,
24
mantenida por largo tiempo, se ha venido distorsionando el crecimiento del PBI, y lo que
es más importante, la ponderación de los distintos sectores. El ejemplo más ilustrativo de
ello es el impresionante crecimiento registrado en el valor agregado sectorial de
comunicaciones. Y es que, en este caso más que en ningún otro, surgen serias dudas sobre
la razonabilidad del uso continuo de esta fórmula para el cálculo del PBI sectorial, pues
puede conllevar a una serie de sesgos que tienden a sobrevaluar el crecimiento.
El sesgo puede existir en cualquier sector, pero es más notorio en los casos de sectores más
dinámicos y de mayor cambio tecnológico, porque este procedimiento parte de la premisa
de homogeneidad del producto en el período de medición, lo cual no aplica cuando la
tecnología cambia. El cambio tecnológico en el sector comunicaciones ha sido
impresionante, induciendo errores de cálculo. Y como el crecimiento es acumulativo, los
errores se reproducen en progresión geométrica.
Por la forma de medirlo,
durante el decenio pasado el
sector comunicaciones llegó a
convertirse, en términos
reales, en el más grande de la
economía, después de la
industria, a pesar de que el
país no produce más que la
comercialización y el uso de
los dispositivos.
El gráfico ilustra la manera
inusual en que se registra el
incremento del PIB sectorial
de comunicación en comparación con el resto de la economía. Eso no implica que se
pretenda negar el dinamismo de este sector, impulsado tanto por el progreso tecnológico
como por el ambiente de mayor apertura y competencia en que opera. Gracias a ello, se ha
venido generalizando el uso de teléfonos celulares y se ha ampliado el acceso a internet.
Pero esto es un fenómeno universal, no es privativo de la República Dominicana.
Si no hubiera un problema metodológico en el cálculo, entonces el mismo ritmo de
crecimiento del sector se encontraría en los demás países, con lo que se negaría que el
mayor crecimiento económico corresponda a la República Dominicana. Los datos de otros
países de América Latina y el Caribe no muestran ni mínimamente tasas de crecimiento
promedio anual del sector parecidas a las de la República Dominicana.
Distorsiones metodológicas de este tipo existen también, aunque no en igual magnitud, con
la medición del PIB sectorial de las actividades agropecuarias, el comercio, el transporte,
Por la forma de medición, el PIB sectorial de comunicaciones aumentó en 2,187% en el período cubierto. A manera de
referencia, el del resto de los sectores lo hizo en 153%Números índices, con base en 1991
-
500.00
1,000.00
1,500.00
2,000.00
2,500.00
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Comunicaciones
Resto de los sectores
25
gobierno, salud, educación y finanzas.
4.2 Crecimiento a partir de los impuestos indirectos
Otro problema de las cuentas nacionales es que se cuestiona si es correcto computar en el
crecimiento del PIB el aporte de los impuestos indirectos. El crecimiento del producto debe
reflejar solo cambios en los volúmenes físicos, mientras que el impuesto indirecto lo que
afecta es el precio. Por eso el crecimiento real es del valor a costo de factores, o valor
agregado bruto, pues de lo contrario los países tendrían una fórmula mágica para el
crecimiento económico: aplicar más impuestos indirectos, con lo cual subiría el valor de
todos los bienes y servicios.
Pero si por alguna razón se admitiera que ese procedimiento es correcto, entonces podría
entenderse que el PBI creció cuando los impuestos indirectos suben, pero eso es
incongruente con los datos publicados. Dichos datos contienen incongruencias tan grandes
como las siguientes:
a) Mientras las recaudaciones impositivas disminuyen a precios corrientes, su aporte
como componente del PIB aumenta a precios constantes.
Por ejemplo, en el 2009 los ingresos fiscales por impuestos indirectos bajaron. Congruente
con ello, en los datos publicados por el Banco Central sobre el valor del PBI, el
componente impuestos a la producción netos de subsidio disminuyó a precios corrientes;
pero al mismo tiempo, en los datos a precios constantes aparecen con un incremento, lo que
constituye un caso insólito. No es razonable que un componente del producto aumente en
términos reales mientras cae en valores nominales, excepto cuando hay un fenómeno
general de deflación, algo que no ocurrió en la República Dominicana.
El procedimiento aplicado por el Banco Central no es deflactar el valor corriente de estos
impuestos, sino valorarlos en términos reales a partir de cómo se hayan comportado las
ventas reales de los productos sobre los que recaen dichos impuestos. Pero esto no luce
correcto, puesto que el efecto sobre el crecimiento del PIB que se origina en la evolución de
la producción real de un bien, en lo que se refleja es en el PIB del sector correspondiente, y
en este caso, ya fue computado al momento de determinar el crecimiento del sector
industrial gravado. Si volvieran a computarse como crecimiento real, se estaría duplicando
su efecto.
26
b) En un país en que el fisco depende en extremo de los impuestos indirectos, mientras
estos se incrementan mucho más que el PIB de los sectores productivos, los datos dicen
que la carga tributaria está bajando.
Esta es la mayor de las incongruencias. Sea que se deflacte o no, si en términos reales el
aporte de los impuestos indirectos ha venido creciendo mucho más que el aporte de todos
los sectores productivos (105.5% en cinco años), siendo este un factor que ha empujado
hacia arriba el crecimiento del PIB
total (de no ser por los impuestos
el PIB habría crecido en 34.6%,
pero por el efecto de incluirlos se
elevó en 40.9%), entonces el que
ha salido ganando de todo esto es
el fisco. Sin embargo, los mismos
datos del Banco Central dicen que
en el período la carga fiscal bajó
en 12.3%, siendo los impuestos
indirectos los principales
responsables de la misma. Una
contradicción que amerita ser
despejada.
4.3 El impacto del sobredimensionamiento del PIB en algunos coeficientes y en las
políticas públicas
Los problemas metodológicos de medición del producto se han visto alimentados por la
vocación al ilusionismo económico de las autoridades dominicanas, tan inclinadas a
mostrar datos positivos. Es así como desde hace mucho tiempo cada año en el país se
vienen difundiendo datos que exageran el crecimiento económico, y que de tanto acumular
exageraciones ahora el país tiene un PIB sobredimensionado con el cual no puede lidiar.
Como efecto de ello, incluso lo que podría considerarse como el mayor éxito de las
autoridades tal como es la mayor eficacia de la gestión tributaria, aparece como su gran
fracaso. El sobredimensionamiento del PIB provoca que ahora todas las variables que se
miden como porcentaje del mismo aparezcan menores de lo que realmente son, incluyendo
la carga tributaria, que cada año baje, por más impuestos que se cobren.
Y evidentemente lo mismo aplica al gasto fiscal en educación, que aparenta estar muy lejos
del 4% dispuesto por la ley. Probablemente si un día el país tuviera una medición acertada
del producto, descubriría que el Estado está destinando a educación un porcentaje mayor
Crecimiento acumulado del VAB, de los impuestos y del PIB después de impuestos en los últimos 5 años
Crecimiento % acumulado 2005-2010
34.6
105.5
40.9
-12.3(20.0)
-
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
Δ% PIB antes de impuestos
Δ% Impuestos directos netos
Δ% Total PIB Δ% Carga tributaria
27
del que dicen las estadísticas oficiales. Algo parecido se presenta con otros coeficientes que
se miden respecto al PIB, como el de deuda/PIB, déficit fiscal, etc.
Pero probablemente tiene mayor significación el mensaje que envía respeto a las políticas
públicas. Contrario a la República Dominicana, los países exitosos económicamente suelen
aplicar tasas de cambio y tasas de interés competitivas internacionalmente. Gran parte del
éxito de China se basa en ello. Igualmente, en varios países de Sudamérica adoptan
políticas orientadas a evitar que se revalúen sus monedas en contra de sus sectores
productivos. También los países más exitosos basan su progreso en la calidad de sus
recursos humanos, poniendo empeño en la educación y la salud.
Lo mismo aplica con la gestión pública, que se dirige a proveer infraestructura adecuada,
instituciones eficientes, seguridad ciudadana y marco jurídico estable, así como servicios
públicos de calidad para los ciudadanos y los inversionistas.
Pero en nuestro país, si las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, muestran
resultados tan satisfactorios, entonces no hay motivos aparentes para cambiarlas, lo que da
lugar a un Estado que gira siempre en torno a sus mismas precariedades. Lo cual es lógico,
puesto que los datos económicos dicen que lo está haciendo muy bien.
28
5. PIB, Ahorro, Consumo, Inversión y Financiamiento
5.1 Ahorro, inversión y consumo
Desde hace muchos años el consumo y la inversión, que constituyen la demanda interna
total de bienes y servicios, se sitúan por encima del PIB anual; es decir, sobrepasan su
monto. Eso puede ser visto como una muestra de vitalidad en la demanda interna, lo cual en
determinadas circunstancias es un requisito conveniente para el crecimiento económico.
Lo anterior significa, en palabras llanas, que hemos estado demandando más de lo que el
país genera como valor agregado cada año. Y eso podría resultar encomiable si el exceso de
demanda con respecto al PIB se dirigiera a reforzar la base de capital, para asegurar la
sustentabilidad del crecimiento futuro. En efecto, muchos países han llevado a cabo, por
decenios, un esfuerzo de acumulación de capital comprimiendo el consumo, lo que les ha
permitido dar un salto al desarrollo. Ese es el caso de algunos países asiáticos.
En el caso dominicano, al contrastar los datos, lo que se observa es lo contrario: que la
demanda se ha estado orientando cada vez más hacia el consumo, y cada vez menos hacia
la inversión.
PIB, consumo e Inversión
Consumo
Inversión
PIB
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Déficit externo
Al orientarse la demanda hacia el consumo de todo tipo de bienes, y reducirse la inversión
con respecto al PIB, la consecuencia es que el bienestar en el corto plazo podría estar
asegurado para un segmento de la población que realiza en mayor medida ese consumo,
29
pero en el largo plazo ese comportamiento tiene que llevar a una caída en el potencial
productivo que termine afectando el nivel general de ingresos de todos, ya que una
economía no se sostiene únicamente con el consumo, sino que debe haber actividad
productiva que genere los ingresos.
Los datos muestran lo siguiente: el consumo pasó de representar el 84.9% del PIB en el
2000, a un 93.0% en 2010. En otras palabras, en forma creciente casi todo el PIB se está
yendo al consumo. Y ese es el modelo que se ha estado sosteniendo: fomentar el consumo,
en detrimento de la producción.
Ahora bien, ese modelo requiere, para mantenerse, de la existencia de ciertas condiciones,
sobre todo de la disponibilidad de financiamiento externo, y de otras fuentes de divisas que
no las genera la economía, pero que llegan, verbigracia las remesas, como resultado de la
expulsión de población precisamente por falta de condiciones adecuadas para trabajar y
producir.
PIB, Exportaciones e Importaciones
-12.6 -12.5 -11.8 -0.7 -1.4 -6.7 -9.5 -10.6 -13.6 -11.0 -12.5
-20.0
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
120.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PIB X-M
Si lo contemplamos por el lado de la oferta, compuesta por el valor agregado que se
produce internamente, o sea el PIB, y las importaciones de bienes y servicios, que es lo que
llega desde el exterior, puede observarse que como las importaciones superan ampliamente
a las exportaciones, el saldo del intercambio con el exterior es negativo. Ese saldo exterior
ha estado representando entre el 12.6% del PIB en 2000, hasta 13.6% que alcanzó en el
2008, y 12.5% en 2010. Y esa es la expresión del ahorro que proviene del exterior para
financiar la economía local, que en buena parte es financiamiento al consumo.
30
Otra forma de verlo es observando el comportamiento del ahorro, junto con la inversión,
como figura en el grafico que sigue.
Inversión y Ahorro/PIB
12.6 12.5 11.8
0.7 1.4
6.79.5 10.6
13.611.0
12.5
15.213.7 13.8
17.8 16.4
11.8
10.710.3
8.1
6.97.0
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ahorro Externo Ahorro Interno
27.826.2 25.6
18.5 17.818.5
20.2 20.921.7
17.919.5
Se observa que el ahorro externo ha mantenido el nivel que se mencionaba en un párrafo
anterior, excepto en los años de la crisis bancaria, pero en el caso del ahorro interno lo que
ha habido es una involución. En efecto, en el 2000 el ahorro interno representaba el 15.2%
del PIB, pero ya en el 2010 había bajado a sólo un 7.0% del PIB.
Las conclusiones son obvias:
a) Existe una demanda interna que supera ampliamente el monto del PIB. Esa
demanda es, en forma creciente, de bienes de consumo, y de manera decreciente de
inversión.
b) El exceso de demanda se financia con ahorro externo, lo que implica que las
importaciones superan holgadamente a las exportaciones. Lo anterior se refleja en
saldos deficitarios en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que tienen que ser
financiados con capitales en un proceso creciente de endeudamiento, no para
incrementar la base de capital, sino predominantemente para satisfacer necesidades
de consumo.
c) La necesidad de financiar el consumo proveniente de bienes importados, obliga a
mantener una política monetaria y cambiaria favorable a esos fines, que sirve de
sostén del modelo.
31
d) El predominio de las importaciones saca de competencia a la producción orientada
al mercado local, lo que su vez deteriora los ingresos y el nivel de vida y estimula la
emigración.
En consecuencia, lo apropiado sería cambiar el sentido de todo el proceso. Y esto significa
mantener alta la demanda pero para destinar recursos crecientes a la inversión, no al
consumo. Esto implicaría estimular el ahorro interno, más que el externo. Una forma de
hacerlo es impulsar la expansión dinámica y sostenida de las exportaciones. En la medida
en que se multiplican las exportaciones aumentaría la demanda agregada, mejoraría la
cuenta corriente y por esa vía sería menor el ahorro externo.
Es obvio que esos resultados solo podrían obtenerse por medio de la ejecución de una
política económica, basada en lo siguiente:
Una política fiscal orientada a sostener la competitividad del país, dentro de una concepción
de gobierno como apoyo y facilitador a la estructura productiva, de manera que no se
exporten impuestos ni de bienes ni de servicios, y a cambio los recursos sean suficientes
para mantener infraestructuras de calidad, así como niveles de excelencia en los servicios,
tales como educación, salud y otros.
Una política cambiaria que preserve la estabilidad y se sustente en la acumulación
creciente de reservas internacionales generadas por la economía, no consecuencia de
empréstitos. Eso significa no usar la tasa de cambio como ancla sino que ésta compense el
diferencial de inflación con el principal socio comercial.
Una política monetaria que lleve al mantenimiento de tasas de interés pasivas reales
positivas, dentro de un marco de estrechamiento del margen financiero y de mayor
eficiencia de la intermediación financiera;
El redireccionamiento del crédito, para que se oriente sobre todo a la producción, para lo
cual habría que remover los sesgos normativos que pudieren existir en favor del consumo y
en contra de la producción, sin que se ponga en riesgo la fortaleza del sistema financiero.
La utilización de los fondos de pensiones preponderantemente para impulsar el desarrollo
de proyectos productivos de largo plazo, lo que requiere modificar la composición actual
que consiste en esterilizarlos en un alto porcentaje en las bóvedas del Banco Central, o
utilizarlos para mantener inversiones de tesorería en el sistema financiero, o para financiar
entidades públicas.
En otras palabras, tal y como se consigna en la propuesta empresarial para la Agenda
Nacional de Desarrollo, de lo que se trata es de de consolidar una gestión de las finanzas
públicas sostenible, que asigne “ los recursos en función de las prioridades del desarrollo
32
nacional y propicie una distribución más equitativa de la renta nacional; y un entorno
regulador que asegure un clima de inversión y negocios procompetitivo, con políticas
macroeconómicas que no contengan sesgos adversos a la producción.”
Para eso, la propuesta empresarial sobre la Estrategia Nacional de Desarrollo (END)
contempla la necesidad de que haya una gestión monetaria sostenible, en particular del
balance del Banco Central, con el objetivo de eliminar o atenuar pérdidas; un sistema
financiero eficiente, solvente y profundo, que apoye la generación de ahorro y su
canalización al desarrollo productivo; y un mercado de capitales eficiente, que canalice los
ahorros estables, de largo plazo, prioritariamente hacia proyectos productivos de larga
maduración.
Ahora bien, el ahorro interno se genera, por un lado, por la abstención de consumir no
expresada necesariamente en términos monetarios, pero en buena parte por medio del flujo
que circula dentro del sistema financiero. Así concebido, adquiere la forma de depósitos e
inversiones de largo plazo. Y, en adición, de ahorro cautivo, originado en la capitalización
de los fondos de pensiones.
33
6. Los ingresos fiscales y el problema de la carga tributaria
La falta de financiamiento público es habitual en tiempos de recesión. En los años
recientes, en diferentes partes del mundo los gobiernos se han visto afectados por
disminución relativa de sus ingresos, lo cual se atribuye a la menor contribución fiscal que
se origina en la caída de las actividades económicas. Sin embargo, este no es el caso de la
República Dominicana en que los datos oficiales siguen mostrando una reducción de la
carga tributaria aún en tiempos en que la economía ha seguido creciendo de forma más o
menos normal.
En efecto, de acuerdo con las informaciones oficiales del Gobierno Dominicano la carga
tributaria media se ha reducido de 16% en el 2007 a 12.8% en el 2010, y de no ser por
haberse sometido y aprobado un paquete impositivo adicional, la tendencia era que bajara
algo más en el 2011.
En los años recientes, el gobierno ha estado operando con un balance primario ligeramente
negativo, y con un déficit global cercano al 3% del PIB, excepto en el presente año 2011,
que existe el compromiso con el FMI de tener un superávit primario y bajar el déficit global
a 1.6% del producto. En general, el faltante fiscal ha podido ser financiado con recursos
externos, provenientes en gran medida del propio FMI, el BID, Petrocaribe, el Banco
Mundial, la colocación de bonos en los mercados local e internacional y la contratación de
préstamos bancarios para proyectos específicos.
El presupuesto público aprobado para el 2012 contiene la previsión de bajar el déficit fiscal
a unos RD$22,444 millones, lo que equivaldría a un 0.9% del PIB. Para conseguir ese
objetivo, el Gobierno se propone generar un superávit primario de RD$33,426 millones, de
modo que al pagar el monto previsto por los intereses de la deuda, ascendente a RD$55,869
millones, le quede el indicado déficit global. Como se aprecia, lo que más se destaca es el
compromiso gubernamental de generar un balance primario positivo, de modo de poder
hacer frente a pagos de intereses, los cuales se han venido acrecentando respecto a años
previos por los compromisos respecto al Banco Central.
Sin embargo, lo más probable es que al final el déficit para el 2012 termine por encima de
estas proyecciones, puesto que los ingresos fiscales están sobreestimados (se hizo una
estimación en exceso optimista, de que aumenten en 24% con relación al monto del 2011) y
el aporte previsto para el subsidio eléctrico se bajó a US$265 millones, lo cual luce poco
realista. Por ambos conceptos podría haber un déficit oculto de cerca de RD$50,000
millones o el 2.3% del PIB.
Dadas las tradicionales limitaciones fiscales, periódicamente en la República Dominicana
se plantean reformas impositivas, incluyendo como argumentación fundamental el bajo y
decreciente coeficiente de tributación medido. Aunque la caída de los años recientes es
34
anormal, y su nivel se suele ubicar entre un 16% o 17% en condiciones normales, de todas
maneras hay que considerar que es ciertamente más alto en gran parte de los países de
América Latina, y bastante más en los países desarrollados, pero normalmente medidos de
diferentes maneras. La razón es que, a diferencia de lo habitual en otros países, cuando se
ofrecen datos de la carga fiscal de la República Dominicana se suelen cubrir sólo aspectos
parciales, aunque evidentemente los más importantes.
6.1 Problemas metodológicos con la medición
Tradicionalmente los cómputos de la carga tributaria en la República Dominicana no son
muy precisos, al dejar fuera una serie de cuentas extrapresupuestarias. Un estudio llevado a
cabo por la firma Ecocaribe, S.R.L. para el CONEP en el 2010 encontró que, al no incluirse
las contribuciones sociales y algunos tributos que cobran instituciones descentralizadas,
como INFOTEP, el Instituto de Aviación Civil (para el Ministerio de Turismo y otros
organismos), el INAVI, la Superintendencia de Bancos, etc., se está dejando de contabilizar
aproximadamente 3.3 puntos porcentuales de la carga tributaria, para hacer los datos
comparables al de otros países.
Y si se pretendiera cubrir la carga tributaria completa, entonces habría que incorporar los
tributos municipales, aunque se advierte que los mismos son de muy poca cuantía, debido a
que el Estado Dominicano es extremadamente centralizado, y los gobiernos subnacionales
generan muy pocos recursos propios, dependiendo fundamentalmente de trasferencias
recibidas del gobierno nacional.
Pero aparte de que la medición de la carga tributaria suele dejar fuera algunos tributos que
realmente existen, y que en los demás países constituyen un componente importante de la
misma, el factor fundamental determinante de su bajo nivel y tendencia declinante tiene que
ver probablemente con la medición de las cifras del PIB. Se recuerda que el concepto de
carga tributaria adolece de todas las limitaciones de los números calculados como
promedios, que esconden las grandes diferencias entre los diversos componentes, y que al
final, lo que se tienen son dos números: el total de recaudaciones y el valor del producto. Y
de ellos sale el coeficiente, sin prestar atención a qué tanto puede estar siendo subvaluado el
monto de recaudaciones, como puede estar siendo sobrevaluado el cálculo del producto. Y
de este estudio se deduce claramente que la cifra del PIB está sobrevaluada.
Resulta bastante extraño que las estadísticas dominicanas siguen mostrando de manera
reiterada una carga tan anormal, cuando desde el 1992, en el país se han realizado siete
reformas tributarias subiendo impuestos. Es verdad que algunos cambios bajan otros, pero
el propósito fundamental de dichas reformas ha sido ir elevando la carga tributaria media
del país. Y a pesar de ello, las estadísticas siguen redundando en la misma situación, lo cual
35
llama más la atención si se entiende que, en adición a las diferentes reformas , la
administración tributaria ha mejorado sustancialmente.
Desde el 2007 los ingresos fiscales vienen aumentando a un ritmo inferior al del producto
interno bruto, razón por la cual la carga tributaria media ha estado declinando. De los
números parecería deducirse que la administración tributaria es ineficiente, que no es capaz
de aplicar los controles y cobrar los impuestos al mismo ritmo en que se incrementa la
capacidad de pagos (entiéndase el PIB) de la economía.
Pero esa deducción choca radicalmente con la percepción que se tiene entre las empresas,
entre los contribuyentes individuales y en la ciudadanía en general. Es más, los diversos
rankings que vienen haciendo y difundiendo los organismos internacionales colocan a las
instituciones públicas dominicanas en lugares muy bajos, excepto la administración
tributaria.
Esto es obvio, pues la gestión pública de cobro de los impuestos ha mejorado
sustancialmente, se ha modernizado, particularmente en lo referente a la normativa más
probada universalmente como eficaz para evitar la evasión, a la profesionalización del
personal técnico, y al uso de herramientas tecnológicas para facilitar y garantizar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales. En años recientes también se le ha conferido
autonomía funcional, administrativa y financiera, de modo que pueda reducirse a su mínima
expresión la ineficiencia tradicionalmente atribuida a la politizada administración pública
en el resto del aparato gubernamental.
Siendo así, es difícil entender por qué el PIB aumenta mucho cada año, cosa que no hacen
los impuestos recaudados, a no ser por la sobrevaluación del PIB. El hecho es que el
producto lleva un ritmo de crecimiento que difícilmente sea alcanzado por las
recaudaciones. A manera de ejemplo, en el 2009 las ventas de las empresas y las
importaciones nacionales, que constituyen la base para el cobro del ITBIS, disminuyeron en
9.4% y en 26.7% respectivamente, y como era de esperarse, las recaudaciones por ese
tributo disminuyeron en 6%. Por el mismo fenómeno recesivo, las recaudaciones bajaron
también en los demás impuestos y al final, el total de ingresos corrientes del fisco bajó en
un 8.4%.
36
Era de esperar que la menor actividad económica quedara reflejada estadísticamente en una
disminución del PIB. Pero fue lo contrario, se verificó un crecimiento real de 3.5% y
nominal de 6.5%, valor este último que es el usado para el cómputo de la carga fiscal. El
resultado final es que la misma bajó.
Lo más ilustrativo es lo que se muestra en el cuadro anterior. El mismo presenta a la
izquierda la evolución de las ventas reportadas a la DGII por las unidades económicas
desde el año 2007 hasta el primer semestre del 2011 A la derecha aparece la misma
evolución para el
PIB corriente. Si las
cifras del PIB son
un reflejo fiel de la
economía, se
esperaría que las
ventas de las
empresas hubieran
aumentado a ritmo
similar al producto.
Sólo por inercia, la
expectativa debía
ser de un aumento
similar en la
recaudación. Y
mayor con más
eficacia
administrativa.
El gráfico muestra los sectores industria, comercio, turismo, comunicaciones y finanzas,
por ser los determinantes fundamentales de las liquidaciones impositivas. El lector
apreciará que, salvo el sector financiero, cuyas cifras siguen un curso que se parece
2007 2008 2009 2010 Est .2011 2007 2008 2009 2010 Est. 2011
Agropecuario 100.0 130.5 102.8 110.6 106.0 100.0 113.7 118.7 134.4 146.6
Minería 100.0 239.5 338.7 342.7 362.3 100.0 58.3 23.5 29.1 55.5
Manufactura Local 100.0 122.6 111.7 133.8 153.7 100.0 134.7 156.6 174.4 199.3
Construcción 100.0 141.4 130.3 161.4 155.2 100.0 104.7 96.7 109.9 127.9
Comercio 100.0 118.7 108.2 126.9 126.8 100.0 115.9 111.5 134.6 151.1
Hoteles, Bares y Restaurantes 100.0 95.2 93.2 113.8 102.5 100.0 109.6 109.1 120.2 129.6
Transporte y Almacenamiento 100.0 127.1 83.2 94.1 91.2 100.0 129.3 119.1 142.0 165.6
Comunicaciones 100.0 97.5 102.7 111.0 111.0 100.0 121.7 142.4 155.8 153.5
Finanzas 100.0 121.9 150.2 165.2 190.8 100.0 129.9 147.1 173.0 200.2
Alquiler de viviendas 100.0 121.7 116.7 128.8 108.5 100.0 110.5 122.7 137.6 153.7
Resto 100.0 162.3 164.1 178.7 174.8 100.0 105.9 118.3 131.8 146.8
Total 100.0 123.2 115.9 133.9 138.6 100.0 115.5 123.1 139.4 156.5
Evolución de las ventas reportadas a la DGII y del PBI corriente por sectoresNúmeros Índices en base 2007
SectoresEvolución de las ventas totales reportadas a la DGII por PIB a precio corriente medido por el BC
Evolución de las ventas reportadas a la DGII por los principales sectores y del PIB corriente de los mismos Números índices base 2007
Ventas reportadas
Industria
Comercio
HBR (Turismo)
Comunicaciones
Finanzas
-
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
2007 2008 2009 2010 2011
PIB según BC
Industria
Comercio
HBR (Turismo)
Comunicaciones
Finanzas
-
50.0
100.0
150.0
200.0
250.0
2007 2008 2009 2010 2011
37
bastante, las ventas reportadas a la DGII por las empresas mostraron un comportamiento
muy divergente respecto a las cifras del PIB nominal calculado por el Banco Central.
En efecto, mientras las ventas del sector industrial se incrementaron en 54% en el período,
el PIB corriente aumentó 99%; en el comercio las ventas subieron 27% y el producto 51%,
en hoteles, bares y restaurantes la divergencia es de 2.5% a 30% y en comunicaciones de
11% a 54%. Esto último cuestiona los resultados, a menos que se llegara a la conclusión de
que las unidades productivas entregan un dato a la administración tributaria y otro diferente
al Banco Central.
6.2 Factores económicos que pueden influir
Visto a largo plazo, fuera de los problemas de medición, también pueden existir factores
ligados a la evolución económica que expliquen la rigidez hacia arriba, y eventual caída, de
la carga tributaria, pese a los reiterados aumentos de impuestos. Las causas de una caída
muy marcada no estarían suficientemente claras, pero tienen relación con la pérdida de
dinamismo de algunas actividades formales que aportaban importantes recursos al fisco,
cuyo espacio en el crecimiento ha sido ocupado por sectores más informales, que no son
alcanzadas por la administración tributaria.
Otras causas mencionadas son el desmonte arancelario por efecto de los acuerdos de libre
comercio firmados por el país; la aprobación o la existencia de algunas leyes de incentivos
que permiten la exención de algunos impuestos con fines de incentivos a la inversión y la
producción. Y una cuarta razón es que, dado el incremento de los precios de los
combustibles, por motivos sociales el Gobierno ha preferido absorber parte de los
aumentos, perdiendo una parte del componente fiscal, antes que traspasar todo el efecto a
los consumidores.
Sin embargo, el fenómeno de disminución gradual de la presión fiscal requiere seguir
siendo estudiado con miras a buscar soluciones sostenibles, puesto que la disminución se ha
reflejado en todos los tipos de impuestos, incluyendo el IVA, pese al gran aumento del
consumo y las importaciones. Por otro lado, algunas de las tendencias indicadas han debido
ser contrarrestadas por mejoras administrativas, como una mayor autonomía de las
direcciones tributarias o la introducción del número de comprobante fiscal como medio de
control.
Para atenuar el impacto de las reducciones impositivas motivadas en incentivos se han
estado aplicando aumentos por otras vías. Recientemente, a mediados del 2011, se aprobó
un nuevo paquete orientado a subir algunos impuestos, incluyendo figuras nuevas como
gravar los activos financieros y las ventas locales de las zonas francas, y aumentar otros
como el impuesto sobre las ganancias empresariales, a los juegos de azar y las retenciones a
38
los agentes económicos que realizan negocios con el Estado. Por vía de estos cambios, el
FMI prevé que se incrementarían los ingresos en 0.4% del PIB por los meses restantes del
2011, lo que pudiera traducirse en cerca de un punto porcentual en un año completo.
En cualquier caso, incorporando la seguridad social y otros tributos no incluidos en la
medición, pese a todas las reformas tributarias conocidas por el país se advierte que la
presión fiscal sigue mostrando valores que suelen ubicar a la República Dominicana en
niveles relativamente bajos, dados los estándares prevalecientes en Europa, Norteamérica y
otras regiones del mundo. Aunque no tanto si nos ubicamos en la región de América Latina,
caracterizada históricamente por niveles bajos de presión fiscal, y muy particularmente en
el área centroamericana, con la cual República Dominicana está en muy abierta
competencia.
6.3 Cargas desiguales por sectores económicos y sociales
En adición a los problemas de cálculo, otros tres aspectos pueden estar en el centro de unas
cifras que reflejan una carga fiscal inferior a lo que se percibe:
Uno, que en la estructura económica dominicana la parte pesada de la carga fiscal
recae relativamente sobre pocos, por la evasión y por la fuerte presencia del sector
informal en la economía
Segundo, que contrario a otras sociedades en que gran parte de los impuestos son
pagados por las personas físicas, en la República Dominicana la mayor proporción
recae sobre las empresas, influenciando los estados financieros que sirven para
compararse con los de otros países, en que presumiblemente la carga es mayor
Hay un tercero, que se deriva de la escasa calidad que se le atribuye al Estado en el
uso de los recursos de los contribuyentes, que genera una sensación de desperdicio
de recursos al sopesar la relación costo/beneficio de los tributos pagados
Solo considerando el primer factor, para los fines de este estudio fue estimado que, si bien
en términos macroeconómicos en el 2008 la carga tributaria del gobierno general fue 19%,
sería de 10.2% para el sector informal y de 26.2% para el formal.
Por otro lado, la idea reiterada de que la presión fiscal es baja, cuando ya el país hizo
prácticamente todo lo posible para subirla, tiende a seguir despertando apetitos y generando
presiones por nuevos impuestos, particularmente cuando el fisco opera con déficit y hay
tantas necesidades insatisfechas. El déficit corriente y los altos requerimientos que van a
demandar los compromisos derivados de la deuda pública y cuasifiscal, así como la deuda
social, es algo que tiende a cuestionar la sostenibilidad fiscal a largo plazo del país,
despertando el interés por nuevas reformas.
39
Pero resulta que las posibilidades de mayores incrementos se van agotando, dado que existe
una tendencia a cierta uniformación de los sistemas tributarios entre los países y regiones
del mundo, porque la competencia internacional aconseja a los Estados no alejarse mucho
de la tributación prevaleciente en su entorno. Y sucede que, desde esa perspectiva, ya no
queda mucho espacio para nuevos aumentos: los impuestos ya no son más bajos que en los
vecinos estados, y la administración prácticamente ha agotado las opciones de control del
cumplimiento.
Por ejemplo, la tasa del IVA, que comenzó en un 6%, tras sucesivos aumentos ya va por
16%, que es una alícuota congruente con la prevaleciente en los demás países de la región,
cuando hasta hace algunos años se consideraba un impuesto bajo. Algo parecido se plantea
respecto al impuesto sobre la renta y los selectivos al consumo, descartado el comercio
exterior como fuente de recaudación de mayores impuestos.
En consecuencia, reformas posteriores tendrían que plantearse por vía de la cobertura de los
impuestos, cosa cada día más difícil si se pretende evitar distorsiones que puedan afectar la
competitividad del país (que introduzca costos al aparato productivo), o seguir protegiendo
el consumo de los hogares más humildes.
A su vez, los sistemáticos esfuerzos legales y administrativos han generado una especie de
fatiga entre los contribuyentes, que viven siempre con el sobresalto de que pueden
acercarse nuevas cargas, lo que lleva a ciertos grupos empresariales, que perciben sobre sí
una fuerte presión fiscal, a plantear seriamente el aspecto de que se requieren fórmulas
encaminadas a que la carga se distribuya entre más, para evitar sobrecargar a una porción
pequeña de la estructura económica.
Por esas razones, la vía apropiada para la consolidación fiscal es la de seguir reduciendo la
evasión, y generalizando o universalizando los impuestos, lo que además de aumentar la
carga tributaria efectiva, a su vez mejoraría las prestaciones sociales y contribuiría a
mejorar la competitividad del sector formal.
40
7. El tamaño del sector público y el gasto fiscal
Al igual que sucede con el coeficiente de tributación, en el caso del coeficiente de gasto
fiscal/PIB en la República Dominicana es relativamente bajo. Pero aquí aplica el mismo
razonamiento: las comparaciones son difíciles, pues las estadísticas de finanzas públicas
que se preparan y publican suelen incluir sólo al Gobierno Central y dejan de lado a los
municipios, además de la seguridad social y otras instituciones del nivel nacional pero que
operan con presupuestos descentralizados. De todas maneras, al comparar los datos
disponibles se puede afirmar que en la República Dominicana el gasto es relativamente
reducido, aún en términos relativos dentro de una región como la latinoamericana, que se
caracteriza por moderados gastos gubernamentales respecto al PIB.
De acuerdo con las estadísticas publicadas por la CEPAL en el 2008 el gasto total del
Gobierno Central ascendió a 19.5 por ciento del producto; las estadísticas manejadas por el
FMI lo colocan en 18.9%, mientras que los datos oficiales del Gobierno Dominicano,
publicadas en la página web del Banco Central, lo ubican en 19.6%. Con pequeñas
variaciones, todos coinciden en que se trata de un porcentaje intermedio en América Latina,
pero bastante por debajo de los países de la OECD.
Si se agregaran una serie de cuentas que contienen gasto público extrapresupuestario, tal
como el gasto de la seguridad social y los gobiernos locales, algunos cobros que hacen (y
gastan al margen del Tesoro Nacional) instituciones descentralizadas e incluso ministerios
(como el de Turismo) y que no son contabilizados en el presupuesto, más los intereses por
la deuda cuasifiscal del Banco Central (que conceptualmente es gasto público), entonces
dicho coeficiente subiría aproximadamente entre 4 y 5 puntos porcentuales (sólo la
seguridad social representa 2.5% del PIB). Es bastante más que el valor publicitado, pero
todavía menor que el gasto del Gobierno General en gran parte de los demás países de
América Latina.
41
PaísGobierno
Central
Gobierno
General
Argentina 18.7 -
Bolivia 30.1 32.7
Brasil 25.0 41.0
Chile 21.0 22.6
Colombia 18.1 -
Costa Rica 15.7 24.4
Rep. Dom. 19.5 -
Ecuador 26.6 -
El Salvador 15.3 *21.3
Guatemala 13.6 -
Haití 12.1 -
Honduras 22.2 -
México 18.5 *23.8
Nicaragua 23.5 29.2
Panamá 19.4 *25.5
Paraguay 14.8 *28.1
Perú 15.9 18.6
Uruguay 21.1 *27.9
Venezuela 26.1 *34.3
Gasto Público como % del
PIB en AL, 2008
Fuente: Base de datos CEPAL
* Datos del SPNF
De todas formas, preocupa al Gobierno y otros agentes que en los últimos años dicho
coeficiente mantiene una tendencia descendente, habiendo bajado (del Gobierno Central),
de 19.6% del PIB en el 2008 a 16.3% en el 2010.
En el año 2010 el valor corriente del gasto fiscal se incrementó en 9.9%, pese a haber
seguido bajando relativamente la recaudación tributaria, para completar el programa de
reactivación contemplado en el Acuerdo con el Fondo. Para el 2011 el gobierno se ha visto
precisado a introducir mayores controles al gasto, en parte porque las recaudaciones
fiscales han estado por debajo de lo que había sido proyectado, y en parte porque en esta
etapa del Acuerdo Stand-By lo que se imponía era una consolidación fiscal, una vez que
habían desaparecido las tendencias recesivas que justificaron el paquete de reactivación en
el 2009. De hecho, el SBA conlleva un tope de déficit fiscal del Gobierno Central de 1.6%,
y del sector público consolidado de no más de 3.0%.
Ante esta circunstancia, el gobierno se ha impuesto un programa de austeridad que implica
reducir el coeficiente de gasto a 15.4% del producto en el 2011. El ajuste del gasto ha
tenido que ser más pronunciado que lo inicialmente previsto al haberse elevado los precios
del petróleo por encima de las proyecciones de inicios de año. Este fenómeno no debía
42
tener ninguna implicación fiscal, de no ser por el cuantioso subsidio al sector eléctrico. Para
atenuar los factores inflacionarios que conlleva, el gobierno prefirió mantener estable la
tarifa de electricidad, y compensar con un subsidio más elevado a las empresas del sector.
Partidas 2007 2008 2009 20102011 Est.
FMI
I. Gastos Corrientes 176.6 228.5 222.3 240.0 256.1
Sueldos y Salarios 48.5 58.8 68.5 72.3 78.8
Bienes y Servicios 33.7 31.6 29.7 33.9 29.7
Transferencias 2 72.1 111.4 93.0 96.1 97.7
Sector Electrico 1 16.4 41.9 23.9 22.4 27.2
Otras 55.7 69.5 69.1 73.7 70.5
Intereses de la deuda 21.9 26.2 30.5 37.2 49.9
Otros 0.3 0.5 0.7 0.5 -
II. Gastos de Capital 56.6 80.8 60.0 70.4 70.7
III. Total Gastos 233.1 309.3 282.4 310.4 326.8
I. Gastos Corrientes 12.9 14.5 13.2 12.6 12.0
Sueldos y Salarios 3.6 3.7 4.1 3.8 3.7
Bienes y Servicios 2.5 2.0 1.8 1.8 1.4
Transferencias 5.3 7.1 5.5 5.1 4.6
Sector Electrico 1.2 2.7 1.4 1.2 1.3
Otras 4.1 4.4 4.1 3.9 3.3
Intereses de la deuda 1.6 1.7 1.8 2.0 2.3
Otros 0.0 0.0 0.0 0.0 -
II. Gastos de Capital 4.1 5.1 3.6 3.7 3.3
III. Total Gastos 17.1 19.6 16.8 16.3 15.4
1 Ba lance Proyectado por el FMI para el 2010
2 Monto no segregado para en 2010
Gastos del Gobierno CentralEn miles de millones RD$
Como % del PIB
Naturalmente, un problema serio que implica mantener estas restricciones del gasto,
además de los compromisos de subsidios para el sector eléctrico, es la dificultad de llevar a
cabo una gestión más ambiciosa en materia de servicios públicos, principalmente en
educación, en seguridad social, en policía y en apoyo a los municipios, sectores frente a los
cuales el gobierno tiene un gran compromiso, algunos de ellos plasmados en leyes
especiales, que no ha estado cumpliendo.
43
7.1 La calidad del gasto público
Casi siempre los estudios relativos al gasto público se centran en la magnitud del gasto en
vez de su estructura y los aspectos cualitativos. En la República Dominicana, cuando se
considera solo la magnitud y se deja de lado el destino y la administración del gasto, al
hacer comparaciones internacionales suele decirse que es bajo. Pese a ello, la población y
los agentes económicos suelen quejarse de lo mucho que gasta el Estado, pero es porque en
el país el verdadero problema es la calidad. Así, cuando los analistas se adentran a un
examen detenido de los manejos presupuestarios, siempre terminan llegando a la
conclusión de que el Gobierno podría seguir cumpliendo las funciones y compromisos que
cumple con mucho menos dinero del que ya gasta. O bien que podría proveer más servicios
con el coeficiente de gastos que tiene.
El análisis a continuación se concentra en examinar el gasto público dominicano a partir de
los atributos con que se espera sean manejados los recursos fiscales: racionalidad,
eficiencia, institucionalidad, transparencia y eficacia, antes de concluir con el tema que
normalmente colocan primero los estudios oficiales y de ciertos organismos
internacionales: si el país necesita o no incrementar su coeficiente de gasto público en los
próximos años.
7.1.1 Racionalidad del gasto
Tendencia a la desaparición del ahorro público y calidad de las inversiones. Uno de los
mayores motivos de desconfianza de la ciudadanía en el gasto público tiene que ver con el
tema de la racionalidad en el uso de los recursos. La percepción ciudadana está sustentada en
una larga historia de asignación de recursos sin mucha atención a lo que se consideran las
mayores prioridades nacionales, sino en función de las preferencias de los dirigentes de turno
y de las conveniencias políticas.
Históricamente los gobiernos
ahorraban una porción bastante
grande de sus ingresos, de modo de
mantener un alto coeficiente de
inversión. El ahorro corriente
financiaba prácticamente todo el
gasto de inversión, además de cubrir
en ciertos años compromisos de
pago de deudas, o bien generar
excedentes para ser usados en
momentos de mayor apremio.
44
Pero en los últimos años, el gobierno ha venido comprometiendo casi todo su ingreso en
gastos corrientes y, como indica la línea roja del gráfico siguiente el ahorro se ha reducido a
su mínima expresión, siendo muy inferior al gasto de capital, el cual de por sí ya está
deprimido. Entonces para financiar los gastos de capital se ha tenido que recurrir
masivamente al uso del financiamiento externo, que incluso tiende a ser utilizado para
cubrir gastos corrientes.
Aun habiendo bajado relativamente en los últimos tiempos el gasto de capital, persisten
serios problemas de calidad. Muchas inversiones siguen realizándose improvisadamente. Se
mantiene un sistema poco institucionalizado de ejecución del presupuesto para inversiones
públicas, en que se sustituyen los organismos sectoriales con pericia técnica por oficinas y
comisiones ad hoc. Habitualmente el proceso de asignación de los proyectos a las empresas
ejecutoras resulta poco transparente; y se emprenden nuevos proyectos sin haberse
completado aquellos que ya están en ejecución.
De todas maneras, con los montos de inversión pública que históricamente se han
registrado, podría esperarse que el país tuviera una mejor infraestructura, sustentando un
nivel de productividad más elevado de las actividades económicas. Pero una parte muy
sustancial de la inversión se constituye en desperdicio, debido a varias razones:
Muy cuantiosos recursos se destinan a construcción de obras que no revestían una
razonable prioridad, que a veces ni siquiera se usan
Muchas obras se dejan abandonadas o no se hacen las obras accesorias requeridas
para su uso eficaz.
Algunas obras tienen una corta vida, por haberse hecho sin la debida programación
y fiscalización,
Y finalmente está el factor de escaso mantenimiento.
7.1.2 Deformación creciente de la estructura del gasto.
En la medida en que la inversión
pública fue perdiendo peso, no se
destinaron los recursos para cubrir
las necesidades elementales del país
que se venían reclamando, sino para
un abultamiento de la nómina
pública, de la parte relativa al
servicio de la deuda, y más
recientemente para el otorgamiento
de montos considerables de
45
subsidios y transferencias. Entre la franja azul en el gráfico, correspondiente al servicio de la
deuda, y la franja amarilla de subsidios y transferencias, absorben ahora la mitad del
presupuesto público, dejando muy poco para atender los demás requerimientos.
Independientemente de la función en que se contabilizan los fondos, en todo tipo de gastos se
percibe una sensación de desperdicio, por la nómina clientelista, la proliferación de cargos
ejecutivos y las altas remuneraciones de los niveles superiores del Estado. Destaca además la
facilidad con que se toman decisiones que implican desembolsos públicos para cualquier
actividad accesoria. Los recursos destinados a cubrir los déficit financieros del sector de la
energía y el transporte son costosos, a los que se suman los nuevos programas asistenciales,
concebidos y otorgados al margen de la ley de seguridad social, muchos de ellos cubriendo
población en plena capacidad productiva. Los subsidios y transferencias corrientes
prácticamente han absorbido todo el aumento de recaudación aportado por las reformas
tributarias que hizo el país en el primer decenio del presente siglo.
Leyes de austeridad incumplidas. Esporádicamente, cuando el gobierno percibe cierta
inconformidad o presión de la ciudadanía, cuando los ingresos fiscales se ven afectados por
una situación externa, como ocurrió en 2008-2009, o cuando los organismos internacionales
imponen ciertas restricciones, las autoridades anuncian su intención de utilizar los recursos de
forma más austera, y hasta se aprueban leyes y decretos de austeridad. Pero no pasan de ser
anuncios para la opinión pública, pues hasta ahora no han quedado confirmados por los
resultados en términos de datos estadísticos.
7.2 La eficiencia del gasto público dominicano
El concepto de eficiencia nos remite a un análisis de costo-efectividad en el uso de los
fondos fiscales y a la capacidad de la administración para satisfacer expectativas
ciudadanas al proveer los servicios o bienes públicos. Una tragedia de la gestión pública
dominicana consiste en la privatización de la política, es decir, el uso del Estado para la
búsqueda de beneficios privados, en vez de colectivos. Se ha diagnosticado que la burocracia
estatal y los programas fiscales son diseñados para dar sustentación y mantenimiento a ese
sistema partidario.
El índice de mérito burocrático, elaborado por el BID, confiere a la administración pública
dominicana una puntuación inferior a 20, en una escala de cero a 100. Ubicada en un contexto
regional de burocracias precarias, la República Dominicana cae dentro de un grupo (junto a
Bolivia, Paraguay, Perú, Ecuador y otros centroamericanos) de países con una fuerte
46
politización de las decisiones de selección, ascenso y despido del personal de servicios
públicos1.
Proliferación de cargos, instituciones y programas. El número de ministerios se viene
elevando de forma irracional, desde el punto de vista de gestión administrativa. Para crear
nuevos ministerios se suelen separar en dos o tres y hasta cuatro funciones, atribuciones para
las que en otros países suele haber un ministro. Los organismos públicos se superponen y
estorban unos a otros, se disputan las atribuciones y los subsidios públicos, y sólo algunos
cumplen adecuadamente su función.
7.3 Institucionalidad de la administración pública
7.3.1 Debilidad del Estado.
A pesar de algunos reclamos de cambio por parte de segmentos de la sociedad, los poderes
judicial y legislativo siguen siendo en gran medida dependientes del Ejecutivo; las prácticas
de auditoría y contabilidad no obedecen a normas o a las motivaciones necesarias para el
servicio público transparente y racional; las instituciones y agencias consumen los recursos
fiscales en proyectos motivados políticamente; y finalmente, los mecanismos de medición
de impacto presupuestario no existen.
En el aspecto presupuestal, el alcance de la intervención del legislativo en la aprobación es
restringido, pues, bien sea por las limitaciones que impone la propia Constitución, pero
particularmente por la influencia avasallante que históricamente ha ejercido el Ejecutivo
sobre las decisiones legislativas, siempre el Congreso termina aprobando (o dejando de
aprobar) en función de la conveniencia del Ejecutivo, como se puso en evidencia
recientemente con la aprobación del presupuesto para el 2012.
Lo mismo aplica al control posterior. La Cámara de Cuentas, la Contraloría General de la
República y el propio Congreso Nacional ejercen un débil control sobre los gastos públicos.
Y el Poder Judicial suele darse por desentendido. La realidad es que ninguno ejerce sus
funciones con la eficiencia debida.
Tanto la escogencia de los órganos legislativos, como de los de control y fiscalización, así
como del ministerio público y de las instancias superiores de la justicia, tienden a responder
al sistema de premios y castigos con que funciona la política, por lo cual, en última
1 BID, La política de las políticas públicas, Progreso económico y social de América Latina, Informe 2006, cap
4
47
instancia los controladores están más interesados en conservar el favor del controlado que
en cumplir su rol.
7.3.2 Marco legal infuncional.
Un nuevo cuerpo normativo se ha venido aprobando, con la idea de racionalizar y hacer
más eficiente y transparente el proceso de la gestión financiera, entre lo que destacan leyes
de Tesorería Nacional, Crédito Público, Compras y Contrataciones, Presupuesto, Sistema
Integrado de Administración Financiera, Control Interno y Contraloría General de la
República, así como de Función Pública
En términos generales, las nuevas leyes incorporan conceptos institucionales, normativos y
técnicos que resultan avanzados para los estándares de América Latina, pero ha resultado
una ilusión la idea de que con nuevas leyes cambiaría la institucionalidad, pues muchas de
ellas lo que hicieron fue sustituir otras que existían con anterioridad, pero que tampoco se
habían cumplido.
7.3.3 Especialización de fondos.
Otro aspecto vinculado a la institucionalidad del gasto público, tiene que ver con la
promulgación y posterior violación de leyes que asignan proporciones del ingreso o el gasto
a determinadas funciones. Antiguamente era común el establecimiento de impuestos
especializados. Esta práctica se fue eliminando, pero se ha hecho común disponer por leyes
especiales la asignación de montos o porcentajes mínimos del presupuesto para diferentes
funciones.
En algunos casos, su aprobación ha sido el resultado de amplias discusiones y procesos de
concertación, pero en otros se derivan del interés de grupos que manejan cuotas de poder
para asegurarse determinados montos de recursos públicos. El Poder Ejecutivo usualmente
se resiste a la rigidez que las indicadas leyes imponen al presupuesto público, e intentando
eludirla, la respuesta ha sido su incumplimiento, y con ello han evadido parte de su
responsabilidad, aunque con la presunción de eludir los problemas de sostenibilidad fiscal a
que las mismas conducirían.
7.3.4 La transparencia en la gestión fiscal
Otro problema serio que limita en un alto grado la efectividad del gobierno en la prestación
de servicios a la ciudadanía proviene de la corrupción. Ciertamente la corrupción es muy
difícil de medir, al tratarse de una práctica en que gran parte de los mecanismos usados son
ocultos; aún así, hay demasiados factores, incluyendo el hecho mismo de la cultura de
incumplimiento de la ley y la impunidad, al igual que el visible enriquecimiento de
48
dirigentes de la política, que generan la sensación de que en el país la corrupción constituye
una gran fuente de sustracción de recursos y de desperdicio de fondos públicos.
El índice de precepción de la corrupción (IPC), creado por la organización Transparencia
Internacional, ubica a la República Dominicana desde hace varios años en un índice de 3.0,
en una escala del 0 al 10, donde el valor más bajo denota la percepción de mucha
corrupción.
Existen múltiples investigaciones que
demuestran que la corrupción limita el
nivel de desarrollo de los países. Las
inversiones públicas pueden no
responder a las reales necesidades, o
hacerse a un costo superior a lo
requerido, o de inferior calidad. Un
ambiente muy corrupto determina
instituciones débiles, poco
funcionales, escasa confianza de los
inversionistas, desaliento al esfuerzo
productivo, menor productividad de
los factores de la producción, etc.
De hecho, el lugar que ocupa la República Dominicana en el Índice de Competitividad
Global (ICG) que elabora el Foro Económico Mundial se ve muy afectado por los
problemas de falta de transparencia e institucionalidad, además de la educación y el
problema eléctrico, como ilustra el gráfico anterior.
7.3.5 Eficacia en la gestión
de servicios públicos y costos
sociales de la ineficacia
Es ampliamente conocida la
ancestral precariedad con que
funcionan los servicios públicos en
la República Dominicana. Las
evaluaciones y rankings que hacen
organizaciones internacionales
muestran que, si bien la República
Dominicana es un país de ingresos
medios en el contexto mundial,
cuando se evalúa en términos de los
Los 10 aspectos en que la República Dominicana está peor ubicada en el GCR (en ranking de 142 países)
142
142
141
140
140
139
138
137
136
135
0 50 100
Derroche de gastos del gobierno
Fiabilidad de los servicios de policía
Favoritismo en decisiones de los funcionarios del Gob..
Desviación de los fondos públicos
Calidad de la educación primaria
Calidad de la educación en matemáticas y ciencias
Tasa de ahorro nacional, % PIB
Grado del dominio del mercado
Calidad del sistema educativo
Confianza en los políticos
49
servicios públicos comparte lugares con algunos de los países más atrasados del mundo.
Por ejemplo, el siguiente gráfico muestra el lugar en que quedó ubicado el país en una serie
de indicadores utilizados para formar parte del Índice de Competitividad Global 2011-2012,
que prepara el Foro Económico Mundial entre los 142 países incluidos. En casi todos los
indicadores relacionados con calidad de servicios públicos y funcionamiento de las
instituciones el país fue ubicado en los últimos lugares. Hubo dos aspectos en que quedó en
el lugar 142, es decir, en el último lugar de los países cubiertos.
Los problemas de la educación se han estudiado desde hace tiempo y se han hecho
exámenes de nivel para fines comparativos, conduciendo a resultados similares: la
precariedad e ineficacia del sistema educativo dominicano. Múltiples indicadores podrían
ser mencionados también que dan cuenta de las deficiencias de los servicios en salud,
recolección de desechos sólidos, agua potable, electricidad, transporte público, policía e
incluso en la administración general del Estado.
La sociedad dominicana se ha venido adaptando a no esperar mucho del Estado. Los
segmentos más pobres suelen aceptar esa realidad bajo el entendido de que eso es lo mejor
que aparece. Y los grupos de ingresos medios y altos han decidido prescindir de los
servicios estatales y procurárselos privadamente. Esto tiene una fuerte implicación
económica en vista de que son justamente estos grupos los llamados a financiar al Estado
de todos, por lo cual incurren en un doble costo, generalmente bastante pesado, con el
agravante de que la sociedad ha propiciado una especie de apartaid en el acceso.
7.3.5.1 El servicio público de educación.
La República Dominicana, como país, nunca ha asimilado adecuadamente el valor de la
educación. Durante el decenio de 1990, cuando el gobierno ahorraba la mitad del
presupuesto, se decía que no había recursos para financiar la educación. Y ahora, cuando el
gobierno gasta masivamente recursos en cosas de dudosa prioridad, se dice que tampoco
hay dinero para la educación.
Aún asignando escasos fondos públicos, la República Dominicana ha logrado casi
universalizar el acceso a la educación básica. Pero los resultados han sido extremadamente
pobres cuando se trata de evaluarlos a partir de indicadores cualitativos. Si bien se ha
reducido el analfabetismo y la proporción de niños fuera de las aulas, el problema mayor es
la calidad, a juzgar por las pruebas nacionales y otros indicadores.
Hasta ahora, el financiamiento fiscal a la educación se ha caracterizado por su precariedad
cuantitativa y por la falta de criterios para su asignación. En años recientes, ha estado
ligeramente por encima del 2% del producto, lo que coloca al país en uno de los lugares
más lejanos en financiamiento educativo del mundo. Aunque una Ley vigente desde hace
50
más de diez años obliga al Estado a destinar como mínimo un 4% del PIB a la educación, la
misma es incumplida sistemáticamente. En el presupuesto aprobado para el 2012 se prevé
llevarlo al 3% del producto.
Desde hace mucho tiempo, los sectores sociales con un nivel económico razonable han
decidido olvidarse de la educación pública y crearse su propio subsistema educativo
privado, desde el nivel inicial hasta el superior. Pero no sólo los grupos medios y altos,
pues las encuestas de
hogares suelen encontrar
porciones significativas
de familias ubicadas en
los quintiles medios y
bajos con sus hijos
asistiendo a escuelas
privadas.
Este gráfico indica que
normalmente el sector
privado está financiando
aproximadamente la
mitad del gasto educativo
del país, lo que constituye
algo más que el 2% del
producto. La principal fuente privada de fondos son los hogares, aunque cuenta también algún
aporte de empresas y organizaciones.
7.3.5.2 El gasto en salud.
En los últimos tiempos el servicio de
educación pública ha concentrado la
mayor atención, por lo que se discute
menos del costo que tiene para las
familias la ineficacia del sistema
público de salud. Pero no por eso deja
de ser grave. Parecido al caso de la
educación, el gran problema en salud
no es el acceso, sino la calidad y el
costo que conlleva para los hogares.
51
Los hospitales están regularmente mal equipados y carentes de los suministros y
medicamentos básicos. Para una familia de los estratos sociales bajos y medios, la ineficacia
de la provisión pública de salud la coloca frente a necesidades más apremiantes que la del
sistema educativo, pues, si bien la educación es un requerimiento valioso para la superación de
la familia, en el caso de la salud puede ser algo de vida o muerte. Si el servicio público no es
confiable, hay que buscar servicio privado a cualquier costo. Por eso el gasto privado en salud
es mucho más elevado que en educación, y varias veces mayor que el público, como queda
explícito en el gráfico anterior.
Desde el punto de vista macroeconómico, el gasto en salud del país no es particularmente
elevado, cerca de un 7% del producto, pero sí lo es desde el punto de vista social, ya que recae
fundamentalmente en el sector privado, y dentro de este, el gasto de bolsillo, el pago directo,
crucial por sus implicaciones para la población pobre. Si bien en los últimos tres años, tras
haberse puesto en vigencia el plan básico de salud, el gasto prepagado debe haber ganado una
notable importancia, es evidente que todavía la mayor parte del gasto privado se realiza por
medio del pago directo, dado la poca cobertura que ha alcanzado la seguridad social.
7.3.5.3 Servicios de seguridad ciudadana.
El mantenimiento del orden y la seguridad ciudadana constituye una de las funciones
públicas menos atendidas por mucho tiempo en la República Dominicana. La historia de la
Policía Nacional está muy influenciada por los largos períodos de dictadura o de autocracia
que ha vivido la sociedad, los cuales utilizaron este organismo para funciones distintas a las
que corresponden a órganos de este tipo.
En años recientes la percepción más difundida entre la población es la de un persistente
incremento de la criminalidad y la delincuencia, y de un ambiente generalizado de
inseguridad. Lo más grave es que también con mucha frecuencia aparecen los propios
policías envueltos en actos delictivos, habitualmente en asaltos y en tráfico de drogas.
El ambiente de inseguridad está afectando seriamente el bienestar ciudadano e incluso la
convivencia de la población. Pero tiene también un costo elevado para la población. Dentro
de los costos económicos se encuentran las inversiones en muros y verjas para fortificar sus
hogares y centros de trabajo, contratar vigilancia privada, o adquirir y mantener
dispositivos de seguridad y alarma.
Estos costos no se limitan a los presupuestos familiares, sino que también se traducen en
costos productivos para el mundo empresarial. De hecho, los costos asociados a crímenes y
robos aparecen siempre como un limitante para hacer negocios en el país en el Índice de
Competitividad Global. Y cada vez es más frecuente la queja, particularmente entre las
52
empresas pequeñas y medianas, de las pérdidas originadas en robos y faltas éticas de los
propios empleados.
7.3.5.4 Agua potable, electricidad y otros servicios.
Los casos de agua potable y electricidad son sencillos de exponer. Para ilustrarlos basta con
muy poca información, porque se ven desde lejos. En un informe del BID y Banco Mundial
se dice que “los indicadores de cobertura dan una idea inexacta del acceso efectivo al agua
potable debido a la baja confiabilidad del servicio…Un hogar promedio dominicano
conectado a la tubería de agua potable en realidad recibe apenas 3 días de agua a la semana
de manera continua”2.
Estos datos informan sobre la
disponibilidad, pero no sobre la
calidad, desde el punto de vista de
la potabilidad del agua.
Prácticamente toda la población
entiende que el agua de los
acueductos no es potable en grados
razonables. Por eso, todos los
grupos sociales prefieren
asegurarse adquiriendo, además
del agua que les llega por tubería,
botellones de agua procesada para
beber en el hogar, como indica el
gráfico siguiente.
El caso más visible de todos es el de electricidad. Este es siempre un sector que absorbe
mucho dinero público. Pese a ello, según el ICG la República Dominicana aparece en uno de
los últimos lugares del mundo en el indicador de la calidad del servicio eléctrico, como se
mostró en un gráfico anterior.
Ineficacias similares se evidencian cotidianamente también en los servicios públicos de
tránsito por las vías públicas y de transporte urbano y rural, sectores en que el gobierno
mantiene una variada burocracia y dispone de frecuentes subsidios e inversiones públicas,
regularmente suministrando autobuses y automóviles a choferes a los que ni siquiera es capaz
de imponerles el respeto a los semáforos.
2 BID y Banco Mundial, 2006.
53
Las clases media y alta de la República Dominicana encuentran vías de escape a la
precariedad de los servicios eléctricos y de agua potable, así como los de transporte urbano y
otros, por medios privados, individuales, pero a un alto costo. Las inversiones que tienen que
hacer en cisternas, tinacos, etc. para almacenar agua potable para los días u horas en que el
servicio no fluye, así como en plantas privadas, inversores con sus respectivas baterías, o
medios alternativos de generación eléctrica, constituyen costos muy elevados de sus
presupuestos.
Los grupos de más bajos ingresos terminan pagando costos más altos todavía, pero más
invisibles, pues se traducen en penurias de sus vidas cotidianas, y efectos colaterales sobre la
salud y la educación. Así, el almacenamiento inadecuado de agua se constituye en mecanismo
de transmisión de enfermedades, la carencia de electricidad es un gran limitante al aprendizaje
de los niños, ni qué decir del efecto en traumatología y otros en la salud pública que se deriva
del caos en el trasporte urbano y de la proliferación de motocicletas. Las soluciones
individuales a los servicios públicos de transporte son las más costosas macroeconómicamente
y también a nivel de las familias. Porcentajes de gasto familiar en transporte como los
mostrados en el gráfico anterior son muy difíciles de encontrar en otras sociedades.
Ciertamente que, si bien la población tiende a quejarse de lo mucho que gasta el Estado,
mientras los informes técnicos dicen que el gasto es bajo, es porque en el país se pierde la
perspectiva cuando el análisis del gasto público se concentra en el tema cantidad, dado que
el verdadero problema es la calidad. Podría plantearse que esto es común a la
administración fiscal de muchos países subdesarrollados, pero lo es en grados muy
pronunciados en el país. Ello se refleja particularmente en la disposición de la población de
apoyar a lo público y en la percepción de carga fiscal que le afecta.
Un ejemplo de ello es que,
al ser cuestionada la
población sobre la magnitud
de los impuestos que paga al
fisco, normalmente
responde en función de la
utilidad que percibe de
dicho pago. Y en este
aspecto, si bien casi todos
los latinoamericanos son
muy severos en su
evaluación respecto al gasto
de sus gobiernos, destaca
sobremanera la población
54
dominicana, que resiste aportar más al financiamiento fiscal por la percepción de malgasto
de sus gobiernos. Esto queda ilustrado en el gráfico siguiente, elaborado con datos de un
informe reciente de la CEPAL3
A pesar de que la carga tributaria de la República Dominicana es un poco más elevada de lo
que indica el gráfico, pues en los demás países está incluida la seguridad social y otros
tributos que no se contabilizan aquí, la realidad es que aún así no está entre las más altas.
Pero al ser preguntados los ciudadanos sobre si piensan que pagan muchos impuestos al
fisco, los dominicanos destacan con la percepción de más alta carga. Al contrario, en Chile,
país en que la población paga bastante más que en la República Dominicana, constituye la
sociedad en que menos gente sostiene que los impuestos son demasiado altos, porque la
población tiene mayor confianza en sus autoridades y en lo que recibe a cambio.
7.4 El tema de la sostenibilidad fiscal, visto el problema fundamental del gasto
público
Un aspecto que ha de ser motivo de seria ponderación por parte de los pensadores y los que
toman decisiones de política pública es el de cómo lograr en el país un uso racional,
eficiente y eficaz de los recursos públicos. Esto nos remite a aspectos relativos a cómo
destinar mayores recursos para atender lo que son reales responsabilidades del Estado,
reduciendo el gasto en aquellas actividades que no responden a las prioridades nacionales;
respetar la institucionalidad establecida en aquellas leyes que disponen recursos mínimos
para las funciones verdaderamente trascendentes, y modificar aquellas que se hicieron para
satisfacer el apetito de grupos privilegiados; cumplir con nuevos compromisos que el país
va asumiendo; y al mismo tiempo posibilitar que todo ello sea viable con el sistema
tributario que el país espera tener y evitar que se generen desequilibrios fiscales que
pudieran poner en peligro la estabilidad.
Es evidente que en las funciones que pueden beneficiar más a los pobres, como salud,
educación y seguridad social, el gasto público ha sido tradicionalmente limitado y se requiere
incrementarlo. En adición, el país no puede seguirse rezagando en lo que atañe a una mayor
inversión pública en infraestructura. A lo que se agregan otros requerimientos, como el
creciente servicio de la deuda externa, y el de la necesaria recapitalización del Banco
Central.
Todas las necesidades expuestas van a estar demandando un ratio de gasto público sobre
PIB probablemente mayor del que se tiene. Y así, la mayor parte de los analistas, tanto
funcionarios públicos como de organismos internacionales, sin detenerse mucho en análisis
minuciosos, entienden que lo correcto es que la República Dominicana lo eleve. Pero
3 América Latina frente al Espejo, abril del 2010
55
ninguna sociedad se siente satisfecha de aportar más recursos para financiar un Estado que
considera infuncional, poco transparente y con presencia de prácticas corruptas.. En la
mayoría de los países, aún contando aquellos que tienen una carga fiscal más baja que la
República Dominicana, e incluso con altos niveles de corrupción, el Estado provee a los
ciudadanos más y mejores servicios que aquí, como se ha demostrado con los múltiples
indicadores expuestos.
Es sintomático que un informe elaborado por un grupo de expertos europeos por encargo
del Gobierno, el dirigido por Jacques Attali, que fue preparado separadamente pero al
mismo tiempo que el presente, llega a una conclusión similar, y pone como condición
previa a cualquier esfuerzo de incremento de carga tributaria, “mejorar considerablemente
la calidad del gasto público y la transparencia de las instituciones para hacer el impuesto
aceptable”.4
La sociedad dominicana percibe que la carga fiscal que ya soporta es demasiado pesada.
Esta percepción es particularmente intensa entre la clase media y los empresarios. Lo cual
es muy grave porque son justamente estos segmentos cuyo concurso se requiere y cuyo
aporte es fundamental para ampliar la cobertura y la calidad de los servicios que el Estado
debe proveer. Pero la sensación de impotencia ha inducido a estos sectores a prescindir de
ese Estado y crear otro paralelo para satisfacer sus necesidades insatisfechas.
La demanda, en términos de costos económicos, que impone este Estado paralelo es un
factor fundamental para alimentar la percepción de que el país ya tiene una carga muy
pesada. Y efectivamente, si el país ya gasta privadamente, significativos porcentajes del
PIB en educación, en salud, en sobrecosto para proveerse medios individuales de
transporte, en seguridad empresarial, personal y familiar, en almacenar y potabilizar el
agua, en autogenerar y estabilizar el fluido eléctrico, etc., entonces es razonable que se
resista a la idea de que debe pagar más en carga tributaria.
La República Dominicana se enfrenta a un gran dilema. Todas estas soluciones
individuales, además de hacer muy costoso el funcionamiento del país en términos
macroeconómicos, lo hacen muy excluyente desde la perspectiva social. Para los sectores
de bajos ingresos, que no pueden cubrir estos costos, se genera una sensación de postración
e indefensión. Por otro lado, en materia de educación, salud y servicios básicos en general,
el país transmite la idea de cierto apartaid social. Esto impone la búsqueda de medios para
que se pueda refundar el Estado dominicano, para colocarlo en condiciones y presionarlo a
funcionar como se requiere para que el país pueda prosperar, competir y alcanzar algún
respeto en el concierto de las naciones del mundo.
4 República Dominicana 2010-2020: Informe de La Comisión Internacional para el Desarrollo Estratégico de
la República Dominicana, Santo Domingo, 2010, pag. 93
56
8. Endeudamiento
8.1 Situación de la deuda
Según cifras de la Dirección General de Crédito Público, la deuda del sector público no
financiero (SPNF) ascendía en 2010 a US$14,818. Y su evolución es la que muestra el
gráfico, aunque se advierte que estos datos son parciales, pues no contienen la deuda del
gobierno frente al Banco Central, el cual a su vez lo debe a otros agentes.
Deuda Pública En millones US$
Externa
Interna
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
Hay que aclarar que el hecho de que la deuda interna sólo registre cifras a partir de 1998 y
no hacia atrás, se explica porque no se llevaban anotaciones estadísticas, no porque no la
hubiera.
Es evidente que desde inicios del siglo XXI, la deuda del sector público no financiero
(SPNF) comenzó un proceso acelerado de expansión, no sólo la externa sino también la
interna, originado tal vez en la creencia de que la situación de un país podía medirse por la
facilidad de acceso que tuviera en los mercados de capitales y por el nivel que alcanzara la
deuda. Esa creencia quedó desvirtuada por el desplome que sufrió, en esos primeros años
del siglo, la economía Argentina, hasta entonces bendecida en sus colocaciones de títulos
por los organismos internacionales y calificadores de riesgos.
El país se embarcó en esa tendencia y en 2001 colocó su primera emisión de bonos
soberanos por US$500 millones, seguida luego por otras. Más recientemente se inauguró la
modalidad de préstamos para apoyo presupuestario, es decir para realizar gastos corrientes,
57
ejemplificada en fondos otorgados al gobierno por organismos multilaterales, entre ellos el
FMI, y también bilaterales como los de PetroCaribe.
De esa manera, la deuda del SPNF se multiplicó por 4.57 entre 2000 y 2010. El panorama
de la deuda pública es más complejo, ya que a partir de la crisis bancaria del 2003 se creó
una deuda cuasi fiscal de envergadura, que al principio ascendía a alrededor deRD$100,000
millones, pero que al 30 de septiembre del 2011 había llegado a RD$236,614 millones; es
decir, se había multiplicado por 2.4 veces. Ese crecimiento ha tenido que ver no sólo con la
crisis bancaria, sino también con la política monetaria que ha llevado a cabo el organismo
emisor, orientada a dar estabilidad al mercado de divisas mediante la colocación de títulos
para retirar liquidez en pesos.
Al agregar la deuda del gobierno frente al Banco Central, el panorama de la deuda pública
es el siguiente:
Deuda pública total, en millones de US$
Años Externa Interna BC Total
2001 3,339 619 256 4,214
2002 3,670 733 276 4,679
2003 5,186 559 3 5,748
2004 5,544 1,041 945 7,530
2005 5,847 863 3,163 9,873
2006 6,295 997 6,130 13,422
2007 6,556 890 7,013 14,459
2008 7,219 1,937 7,606 16,762
2009 8,215 2,639 7,733 18,587
2010 9,947 2,558 8,168 20,673
58
Deuda pública total, incluyendo lo adeudado al Banco Central
(En millones de US$ y como % del PIB)
Interna
Externa
BC
-
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
% PIB
17.2% 18.7%28.1%
33.3%
29.2%
37.4%35.1%
36.7%
39.8%
39.6%
Puede observarse que, con respecto al PIB, la deuda pública total, que incluye al Banco
Central, pasó de 17.2% en 2001, a 39.6% en 2010. Si se considera sólo la deuda del SPNF,
excluida la del BC, entonces pasó de 16.1% en 2001, a 24.2% en 2010.
Esos porcentajes con respecto al PIB no son tan altos, según parámetros internacionales. No
obstante, por un lado, el costo medio de esa deuda es elevado si se compara con el de países
avanzados con acceso a tasas de interés muy reducidas; y, por otro, el que haya países con
deuda más elevada comparada con el PIB, no significa que tenemos que llegar hasta ahí,
pues precisamente es en esos países donde se ha estado mostrando con mayor crudeza la
crisis internacional y donde la inestabilidad de los mercados ha estado creando
consecuencias muy negativas, con fluctuaciones violentas.
O sea, ese no es el modelo a seguir. Aparte de eso, como se trata de un cociente, deuda/PIB,
en la medida de que las cifras del PIB pudieren estar sobre estimadas como se analiza en
otra parte de este estudio, el cociente estaría subestimado.
Por otro lado, la deuda pública se paga con recursos públicos; es decir con ingresos
tributarios y corrientes.
59
Servicio parcial deuda SPNF/Ingresos tributarios
Intereses
Amortización externa
Amortización interna
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
El servicio de la deuda ha aumentado significativamente. Así, a comienzos de los 2000 el
pago de intereses representaba el 3.2% del ingreso tributario. En cambio, en 2010, significó
el 15.6%, o sea 4.87 veces más. Si se añade la amortización interna y externa, entonces la
carga de la deuda había llegado al 37.2% del ingreso tributario en 2010, comparado con
9.3% en el 2000, o sea 4 veces más.
Es evidente que se trata de un servicio pesado, que limita el ejercicio presupuestario y la
asignación de recursos y que interfiere en la disponibilidad de fondos para cubrir las
prioridades más relevantes. Esa es una diferencia fundamental con los países avanzados,
que al tener tasas de interés muy bajas su servicio de la deuda no resulta tan gravoso.
En el caso nuestro, mediante este mecanismo de incremento sostenido de la deuda y de su
servicio, se ha estado convirtiendo en una situación de hecho la necesidad de reformas
tributarias sucesivas. La lógica de esto es simple: si de facto existen restricciones para
cubrir el servicio, entonces no hay más remedio que revisar las posibilidades de aumentar el
ingreso tributario para poder honrar el servicio de la deuda.
Cualquier reforma tributaria debería tener que estar conectada a objetivos de mayor calado,
y no surgir como reacción improvisada a una falta de dinero aparente que surge para cubrir
el servicio de la deuda, necesidad que se va generando por sí misma.
60
Año Ingresos
Tributarios
Amortización
Interna
Amortización
Externa Intereses
1990 6,367.2 - 465.5 280.1
1991 9,676.2 - 334.6 310.3
1992 15,823.3 0.1 1,620.9 1,253.5
1993 18,229.2 0.1 1,048.1 892.9
1994 19,190.3 0.1 626.0 438.9
1995 22,376.1 - 1,191.0 935.8
1996 24,217.9 - 1,189.8 861.6
1997 31,703.7 - 2,227.8 1,369.3
1998 35,697.9 101.8 1,792.1 1,559.5
1999 41,288.8 903.1 1,594.6 1,176.8
2000 45,722.3 1,946.9 817.6 1,471.5
2001 55,315.6 1,294.9 4,525.7 2,490.9
2002 60,120.7 1,683.2 4,378.7 4,204.7
2003 70,333.8 3,804.5 12,730.1 6,524.3
2004 114,299.1 3,299.2 14,166.8 13,718.0
2005 147,702.8 8,574.2 13,200.8 10,791.6
2006 176,662.3 5,923.0 25,143.3 13,508.6
2007 217,104.7 9,191.5 25,832.9 16,649.5
2008 235,309.8 4,479.6 24,955.9 21,631.0
2009 219,364.9 10,788.3 26,295.7 31,211.9
2010 242,097.5 28,277.3 23,968.7 37,776.0
Fuente: Dirección Genera l de Presupuesto (DIGEPRES), Minis terio de
Hacienda de la Repúbl ica Dominicana
Servicio de la deuda SPNF e Ingresos Tributarios
Por otro lado, algunos pretenden minimizar el peso del endeudamiento, y argumentan que
la amortización no debe incluirse como una carga, porque normalmente se refinancia. Pero
pierden de vista que existe el riesgo de que en determinado período no pueda lograrse el
reenganche, en cuyo caso surgiría un problema de envergadura. El caso de Grecia es
aleccionador: ese país no ha podido financiarse por haber excedido su capacidad crediticia
y haberse colocado al borde de la insolvencia.
Una demostración de que el nivel que ha alcanzado la deuda en el país es causa de
preocupación, es la de que en los documentos que acompañan al acuerdo con el FMI se
reconoce la necesidad de bajar el coeficiente con respecto al PIB, con objeto de reducir la
presión que su servicio ejerce sobre las finanzas públicas.
8.2 Ruta a seguir
Los lineamientos que se presentan a continuación se establecen bajo el supuesto de que el
eje de la política económica será mantener el crecimiento económico dentro de un ambiente
de sanidad fiscal, con las exportaciones como vehículo de estímulo al crecimiento y la
61
fortaleza de las finanzas públicas como base de sustentación de la confianza y credibilidad
pública.
Bajo esa perspectiva sería conveniente que las finanzas públicas operen con un superávit
primario no menor del 2% del PIB para poder contener, y empezar a reducir el tamaño de la
deuda sobre el PIB. Esto implicaría la realización de un esfuerzo fiscal de envergadura. El
objetivo sería bajar gradualmente la gravitación o el peso de la deuda pública sobre la
economía y trasladar el foco hacia un manejo eficiente y racional de los recursos, para lo
cual se prevé un proceso de diálogo acerca de la puesta en vigencia de una reforma fiscal
cuyo contenido y alcance tendría que ser definido
Una meta que podría ser defendida es la de trabajar para llegar, en un período de 10 años, a
reducir el coeficiente de deuda pública total sobre PIB desde el 39.6% actual a no más del
20%, como estaba hace poco tiempo. Es decir, bajarlo en casi 20 puntos porcentuales. A
algunos les parecerá muy fuerte este desmonte, a otros muy lento. No obstante, de lo que se
trata es simplemente de desmontar en un decenio lo que se infló en igual período de tiempo
y, más importante, dar la posibilidad al país de liberar recursos para asignarlos a las
prioridades nacionales.
Visto desde otra perspectiva, lo que se propone es trabajar para que la deuda no sea un
impedimento al desarrollo, pues aunque se argumenta que se necesita el ahorro externo, lo
cual es cierto, ocurre que en ocasiones la disponibilidad de financiamiento no está ligada a
la racionalidad económica, sino más bien a conveniencia de grupos que giran alrededor del
poder para efectuar negocios privados. En cambio, la deuda, una vez establecida, pesa
sobre el aparato económico y quita a los gobiernos capacidad de acción para atender las
verdaderas prioridades nacionales.
La política a seguir en esta materia de endeudamiento podría segmentarse, pues la lógica de
la deuda adquirida por el Banco Central es diferente a la del resto del SPNF. Por tanto,
primero veremos lo atinente a la deuda del SPNF y luego a la del Banco Central.
8.2.1 Deuda con SPNF
La meta sería bajar en 10 puntos porcentuales/PIB la deuda del SPNF en los próximos 10
años, que con la reducción de 10 puntos en la cuasi fiscal harían un total de 20 puntos de
disminución en ese período.
La deuda externa es más sensible que la interna, pues se paga en moneda extranjera y está
sujeta a fluctuaciones cambiarias, lo que puede encarecer su costo. Por tanto, como regla
general, convendría quitarle peso a la deuda externa, en la medida de lo posible, y aumentar
a cambio, en términos relativos, la interna. Se entiende que esto podría tener un efecto de
desplazamiento parcial del sector privado de la corriente financiera interna, por lo que
habría que hacerlo gradualmente. No obstante, tal vez ni siquiera eso sería necesario, pues
62
el solo hecho de moderar el crecimiento de la deuda externa, iría provocando un cambio en
su composición.
Los lineamientos para la deuda externa podrían ser los que se exponen a continuación:
Como criterio general, moderar el crecimiento de la deuda soberana, la cual sólo se
colocaría para adelantarse al vencimiento de obligaciones de monto elevado, por lo que el
crecimiento neto sería cero: lo que vence se paga con nueva emisión.
Lo anterior no significa que se descarte por completo la posibilidad de incrementar la
emisión soberana, sino que se haga únicamente en el caso de que surja una coyuntura que
permita resolver de verdad problemas nacionales, y no sólo expandir el gasto. Se
consideran problemas de envergadura el del sector eléctrico y la deuda cuasi fiscal del BC,
entre otras pocas más. Si surgiera un plan para buscar una solución radical a esos temas,
entonces en esas circunstancias podría autorizarse nuevas emisiones de deuda soberana. La
racionalidad de esto estriba en que esta emisión más que se pagaría a sí misma con los
ahorros que se generarían vía la solución de estos problemas.
Suspender o reducir al mínimo todo endeudamiento de apoyo presupuestario, por carencia
de racionalidad y porque estimula al dispendio y sobre todo porque esa modalidad no
contribuye a la transparencia presupuestaria.
Utilizar el financiamiento de Petrocaribe sólo para inversiones de capital y de ningún modo
para gasto corriente. Es una incoherencia que ese financiamiento, otorgado en las mejores
condiciones financieras blandas posibles, sea desvirtuado al usarlo en gasto corriente para
sustentar subsidios.
Usar la deuda multilateral sólo en proyectos cuya utilidad económica esté demostrada desde
un punto de vista práctico, con los consiguientes estudios costos/beneficios.
Regular o limitar el endeudamiento público de fuentes bilateral y/o privada, para que se use
únicamente en el financiamiento del componente importado de proyectos de
infraestructura, en cuanto a bienes que no se produzcan en el país con calidad y precios
competitivos, cuyo presupuesto obedezca a racionalidad económica y sea revisado por el
organismo competente, distinto al organismo ejecutor.
Seria de gran utilidad aprobar una ley de responsabilidad fiscal que establezca límites sobre
endeudamiento y gastos, así como la obligatoriedad de que el Gobierno Central opere con
superávit primario.
La meta pudiera ser ir recortando, año por año, el peso de esa deuda con respecto al PIB, en
10 puntos porcentuales a lo largo de 10 años, al tiempo que se reduce el servicio en relación
a los ingresos corrientes. Esto es compatible con la ejecución de una política activa de
refinanciación de la deuda para obtener mejores tasas de interés y bajar el servicio.
63
8.2.2 Deuda con el Banco Central
La deuda del Gobierno con el Banco Central se origina en las pérdidas de la institución
monetaria, que deben ser cubiertas con recursos fiscales, de acuerdo con la ley. El problema
es que dicha deuda ha tenido un incremento vertiginoso, desconectado de la crisis bancaria,
y ha cobrado vida propia, pues el Banco Central la ha estado utilizando para cumplir
objetivos diversos, entre ellos mantener el tipo de cambio con pocas variaciones,
independientemente de si la inflación es alta o baja, o si la moneda está o no apreciada.
Lo anterior ha tenido un costo muy elevado, como se aprecia en otra parte de este trabajo,
pues ha contribuido al languidecimiento de los sectores de producción de bienes y servicios
transables, al impulso a la economía informal, y a la subordinación de la política fiscal a la
monetaria. En consecuencia, sus repercusiones son de tal magnitud, que parecería haber
llegado el momento para tratar de modificar lo que por inercia se ha mantenido ya por más
de 6 años. De esa manera la política fiscal ha quedado intervenida por la monetaria, que es
la que parcialmente fija sus límites y determina el nivel anual de pagos de intereses del
presente y del futuro.
Por esa razón, lo que se sugiere es evaluar la conveniencia de modificar la ley de
recapitalización del Banco Central y condicionar el pago anual por parte del gobierno al
Banco Central a que la deuda cuasi fiscal no siga aumentando, salvo en circunstancias
excepcionales, y que inicie un proceso continuo de descenso. Esto es de vital importancia.
La política fiscal debe desarrollarse sin mediatizaciones y no debe depender de que un
organismo emisor determine por su propia cuenta cual va a ser la deuda que el Estado va a
asumir. Una cosa es que por circunstancias extraordinarias se asuma una deuda, como lo
contempla la ley, y otra que el discurrir ordinario lleve a seguir asumiendo deuda
adicionales, cada año, en cantidades crecientes.
Por tanto, es recomendable encontrar un mecanismo que permita poner un límite a la
expansión de la deuda cuasi fiscal y revertir su crecimiento.
El cambio real se produciría por la vía de la señal que se enviaría: a) que la deuda cuasi
fiscal no debe seguir creciendo, salvo circunstancias excepcionales, y que iniciaría un
proceso gradual de reducción; b) al bajar la deuda cuasi fiscal, su servicio sería más ligero,
lo que abriría nuevas posibilidades a las finanzas públicas, pondría menos presión a la
demanda de dinero de la economía y abriría una ventana para abaratar el costo de los
intereses, que es de gran relevancia para la competitividad del aparato productivo.
Además, al resolver el problema de la deuda cuasi fiscal el Banco Central ganaría grados de
libertad y podría dejar de ser otro intermediario financiero más. Como la deuda cuasi fiscal
significa cerca del 16% del PIB, si se trabaja para rebajarla a no más de un 5% del PIB, se
estaría tendiendo a reducir en 10 puntos porcentuales el coeficiente deuda pública/PIB, con
64
lo cual, si se consolida con lo expresado en el apartado anterior sobre la deuda del SPNF, se
situaría muy cercano al 20% a través de un proceso gradual de 10 años.
65
9. Ahorro financiero, financiamiento y política monetaria
9.1 Activos financieros e intermediación
De las estadísticas monetarias armonizadas se desprende que el ahorro financiero
consolidado existente al 2005, se originaba en un 52.1% en depósitos diversos en moneda
extranjera y nacional, un 38.2% en valores en circulación, y el resto en la forma de billetes
en poder del público. Para el 2010 los depósitos representaban el 61.4%, los valores el
29.0% y el resto eran billetes. Eso se corresponde con el dinero en sentido amplio
disponible en la economía. Se observa un incremento relativo de los depósitos en moneda
local.
Los activos externos e internos de las Sociedades de Depósitos (incluyendo al BCRD),
experimentaron cambios en su estructura desde 2005 al 2010. Los principales son el
incremento que ha tenido lugar en los activos externos netos, sobre todo los del BCRD,
pero también el aumento de los activos frente a los hogares (préstamos al consumo e
hipotecarios) y a las empresas.
Se observa, además, una reducción significativa de las acreencias con el SPNF, que pudiere
obedecer a asuntos formales, no de fondo, como es el caso de la deuda cuasi fiscal,
cubierta parcialmente con títulos pero no cancelada con recursos monetarios.
Dinero en sentido amplio (DSA)En miles millones RD$
Valores 38.2%
Depósitos MN
19.8%
Depósitos ME 19.6%
Depósitos Transferibles 12.7%
Billetes 9.7%
2005
Valores 29.1%
Depósitos MN
23.8%
Depósitos ME 20.7%
Depósitos Transferibles 17.0%
Billetes 9.4%
2010
RD$380.7 RD$629.4
66
Activos internos y externos de las Sociedades de Depósitos
En miles millones RD$
Sociedades no
financieras 35.7%
Hogares e ISFLSH 26.8%
Activos externos
netos 18.0%
Sector Público 19.5%
2005
Sociedades no
financieras 37.3%
Hogares e ISFLSH 31.3%
Activos externos
netos 24.4%
Sector Público
6.5%
Otras sociedades financieras
0.5%
2010
RD$380.7 RD$629.4
Las anteriores son cifras muy agregadas que puede que escondan particularidades
relevantes. Por eso, es oportuno examinar a continuación la estructura de los activos de las
Otras Sociedades de Depósitos, que consolida las informaciones para todo el sistema
financiero, excluido el BCRD, aunque también son cifras consolidadas.
Puede observarse que los activos externos netos perdieron relevancia, lo cual en parte
obedeció a una operación realizada por el BCRD a finales del 2010 para traspasar el grueso
de esos activos a la institución monetaria. También se nota un incremento importante de los
activos con las empresas y en menor medida con los hogares.
67
Estructura de Activos (Internos y Externos) de las otras sociedades de depósitos
26.5%33.7%
26.7%
29.1%
8.3%1.0%
34.9% 31.7%
3.1% 4.0%0.5% 0.5%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
120.0%
2005 2010
Otras
SPNF
BC
AEN
Hogares y ISDLSH
Empresas
AIB+AENF= RD$377.0 miles millones
AIB+AENF= RD$668.8 miles millones
Conviene tener en cuenta que los activos de las Sociedades de Depósitos con el BCRD
ocupan una parte significativa del total de activos, aunque ha ido decreciendo en los
últimos años. Así, el 31.7% de los activos de estas sociedades son con el BCRD, ya sea en
la forma de encaje, depósitos o valores adquiridos de esa institución. Esta es una proporción
que debería seguir disminuyendo, pues el ahorro financiero debe ir en la mayor proporción
posible al circuito económico, en vez de quedarse esterilizado en las bóvedas de la
institución monetaria.
Una manera de ver en qué se usa el ahorro financiero, es la de examinar la estructura de los
activos del sistema financiero, ya que indica la forma en que se usan los ahorros.
En el gráfico puede observarse que entre el 2000 y el 2010 hubo cambios significativos en
esa composición. Por ejemplo, la cartera neta pasó de representar el 62.3% en el 2000 a
sólo 55.6% en el 2010. En cambio, las inversiones se incrementaron del 7.6% en el 2000 al
17.0% en el 2010.
68
Estructura de Activos Sistema Financiero
19.3% 19.9%
7.6%17.0%
62.3%
55.6%
4.3%3.0%
6.5% 4.5%
0.0%
20.0%
40.0%
60.0%
80.0%
100.0%
120.0%
2000 2010
Otros
Activos fijos
Cartera Neta
Inversiones
Fondos disponibles
RD$ 175.2 miles de millones
RD$ 777.0 miles de millones
El hecho de que la cartera haya bajado en términos porcentuales está asociado a la
introducción de mayor rigurosidad en los parámetros de evaluación crediticia, y también a
que el Banco Central se ha convertido, luego de la crisis financiera del 2003, en un
intermediario más, ofreciendo títulos que resultan más atractivos por su rendimiento que la
colocación de préstamos, ya que el riesgo es nulo y la remuneración alta.
Este fenómeno está afectando negativamente el proceso de intermediación financiera, con
repercusión directa sobre la clientela de las instituciones, que ve disminuidas sus
posibilidades de acceso al crédito.
Es obvio que esa distorsión en la canalización de los recursos tiene repercusiones sobre el
tipo de crecimiento económico o su calidad, pues el flujo financiero es un elemento básico
en la realización de las operaciones productivas.
La situación descrita es más grave si se tiene en cuenta hacia donde se dirigen los recursos
de una cartera del sistema financiero ya reducida.
Puede verse que el 36.1% va hacia el consumo y el comercio; un 17.9% a la compra y
remodelación de viviendas, y un 10.72% a la construcción y actividades inmobiliarias. Es
decir, que el 65% de la cartera se compone de financiamiento al consumo y construcción y
actividades inmobiliarias. Si se observa que otro 6.6% va hacia la administración pública, la
conclusión es clara: es insuficiente el crédito a las actividades productivas.
69
Cartera de crédito del sistema financiero por destino económico
Consumo ByS, comercio 36.1
Compra y remodelación viviendas 17.9
Manufactura 7.5
Construcción 6.1
Agropecuaria 3.1
Turismo 3.1
Actividades inmobiliarias 4.6
Adm. Pública 6.6
Resto 15.0
2010
RD$450.1 Miles de Millones
De ahí que a nadie puede extrañar que la demanda agregada supere al PIB, y que el
consumo siga significando una proporción cada vez mayor de esa variable, y que el saldo
externo sea deficitario.
Por tanto, la conclusión es obvia: se requiere adoptar medidas para lograr que la
intermediación financiera canalice mayores recursos a la producción y menos al consumo,
lo que debe pasar por retornar a un sistema en que el BCRD sea el regulador y no un
competidor y, en adición habría que buscar la forma de lograr una mayor canalización del
crédito a la producción, para lo cual habría que revisar todo el sistema de incentivos y
penalizaciones, incluidas las normas bancarias. La revisión de las normas debería hacerse
no para disminuirlas en su rigurosidad, ni para menoscabar el criterio de la capacidad de
pago, sino para reorientar el esquema de incentivos y penalizaciones que operan en contra
de la producción y a favor del consumo.
9.2 Margen financiero y tasas de interés
El margen financiero es lo que permite a los intermediarios cubrir costos y generar
beneficios. Será alto si hay ineficiencia y los costos son elevados, o hay poca competencia
en el sistema. O si, aunque existan muchos competidores, estos consideren que el margen
es plano, es decir, que se considere como un dato, y dentro de esos parámetros una mejor
organización y eficiencia determinen ganancias mayores, pero no reducciones en el
margen.
70
En el país el margen financiero es alto, comparado con países avanzados y también con
muchos otros en vías de desarrollo.
Margen Financiero(Tasa de los préstamos prime menos tasa de interés pagada por depósitos. En el caso
de R.D es igual a tasa activa y pasiva promedio ponderadas)
-
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Rep. Dom. Chile Mejico Panamá
Lo es, pero de ahí no debe desprenderse la conclusión de que se puede bajar súbitamente,
sin que un buen grupo de instituciones tenga dificultades para permanecer. Por eso, las
entidades más eficientes operan con el mismo margen que las demás y convierten en
ganancias las ineficiencias de los otros.
En los últimos tiempos el Banco Central ha estado enviando la señal de que es necesario
reducir ese margen financiero. Y lo ha hecho a través del manejo de sus propias tasas: la
overnight y la lombarda. La institución monetaria está intentando establecer un corredor
dentro del cual se mueva la tasa interbancaria. La idea es ir estrechándolo para forzar a la
reducción del margen de intermediación.
71
Evolución de las tasas Lombarda y Overnight del BC
-
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
E-2
00
9
F-2
, 20
09
F-1
6, 2
00
9 M A M J J A S O N
D-0
9
E-1
0 F M A M J J A S O N
D-1
0
E-1
1 F M A M J J
Lombarda Overnight
No obstante, esa señal no ha logrado su propósito, por la sencilla razón de que no hay tal
corredor de tasas de política monetaria, sino una sola línea, la overnight, pues la lombarda
es como si no existiera, ya que acudir a ella podría crear temores en los depositantes.
El hecho de que no se haya podido lograr no significa que no pueda hacerse. Al contrario,
es imprescindible para reducir el costo del financiamiento sobre todo a los sectores
productivos, y producir un círculo virtuoso que eleve la productividad, pero de ninguna
manera debe perjudicar o dañar a las instituciones financieras, por lo que el proceso debe
ser gradual para que puedan prepararse.
72
Tasas pasivas reales e inflación
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 jul-11
Pasivas reales 8.7 11.0 6.3 -22.1 -7.6 6.1 5.1 -1.9 6.0 1.7 -1.4 -1.4
Inflación 9.0 4.4 10.5 42.7 28.7 7.4 5.0 8.9 4.5 5.8 6.2 9.9
-30.0
-20.0
-10.0
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
Pasivas reales
Inflación
Para estimular el ahorro interno se requiere mantener tasas de interés pasivas reales
positivas. Pero si las tasas pasivas reales suben, las activas también tenderían a subir. De
ahí la necesidad de controlar y reducir el margen, con objeto de que las actividades
productivas puedan financiarse sin que los costos financieros afecten su competitividad. Por
tanto, establecer condiciones adecuadas para mantener tasas de interés nominales bajas y
reales positivas, debería ser un propósito de política monetaria en favor tanto de los
sectores productivos, como de las finanzas públicas.
9.3 Otras herramientas de política monetaria
La crisis bancaria de 2003 produjo una expansión de las facilidades de liquidez del Banco
Central, otorgada a intermediarios financieros, que luego fue contrarrestada con la
colocación de certificados o valores de la institución monetaria en el mercado, con el
propósito de retirar la liquidez excedente y evitar efectos perniciosos sobre el tipo de
cambio y la inflación.
Esa fue la intención original, medularmente correcta. Con el paso del tiempo esa intención
ha quedado desnaturalizada y se han ido creando distorsiones que afectan el devenir de la
intermediación financiera, pues el Banco Central se ha convertido en un competidor más,
pero privilegiado al ser regulador del sistema.
Cada año crece el monto de los títulos en circulación del organismo monetario, con la carga
financiera que representa para las arcas del Estado, lo que a su vez socava en lo
fundamental el valor de la moneda por la acumulación de pasivos que recae sobre la misma,
73
a pesar de la estabilidad macroeconómica que existe, apuntalada por montos crecientes de
endeudamiento externo.
En efecto, dichos valores apenas tenían peso en las operaciones del organismo monetario a
principios de la década. Dieron un salto brusco en 2004 cuando casi igualaron a las
facilidades de liquidez, pero de ahí en adelante estos valores han seguido aumentando
desconectados de las facilidades de liquidez, mientras éstas se estabilizaron, primero, y
luego han disminuido por el proceso de recuperación de activos de algunos intermediarios a
los que fue otorgada esa asistencia.
Facilidades de liquidez y valores en circulación del BC (Millones de RD$)
3,276 6,905
59,523
101,966 133,115
158,267
175,519 182,733
194,044
219,580
238,299
324 6,583
96,896 105,580 105,533 105,738 99,918 103,669
99,741
80,252
80,185
-
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Valores en circulación
Facilidades Liquidez
Por tanto, la emisión y colocación de valores del organismo monetario causa serias
perturbaciones a la intermediación financiera, desnaturalizándola; a las finanzas públicas,
socavándolas; y a la moneda nacional, debilitándola.
En defensa del comportamiento señalado, podría argumentarse que parte de esos valores se
han colocado para permitir al Banco Central mejorar su nivel de reservas internacionales
netas, lo cual podría ser entendible. En otras palabras, para no tener que monetizar la
adquisición de reservas, se colocan estos certificados.
No obstante, esto ha ocurrido solo parcialmente, como se observa en el gráfico, en el que se
ve claramente una brecha cada vez más amplia entre los valores y las reservas. De manera
que hay que empezar a cambiar este comportamiento, desmontar los certificados o valores
en circulación, hacer crecer en forma sana las reservas.
74
Valores en circulación del BC y RIN (Millones de RD$)
-
50,000
100,000
150,000
200,000
250,000
300,000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 sep-11
RIN Valores
En la constitución del Banco Central en 1947, se introdujeran límites y prohibiciones que
tuvieron la virtud de garantizar por mucho tiempo, decenios, la fortaleza de la moneda y la
estabilidad monetaria. Ahora, a la luz de la erosión del balance del Banco Central y del
proceso de desnaturalización de la intermediación financiera que ha estado provocando, es
necesario volver al espíritu constitutivo e imponer algunas metas que, de otro modo, no
serían promovidas ni alcanzadas, pero que podrían ser fundamentales para sanear la
institución.
Esos contrapesos institucionales podrían ser elaborados posteriormente para ser sometidos
en una eventual modificación de la ley monetaria y financiera, con el propósito de impulsar
la reconstitución acelerada de reservas internacionales netas y de reducir progresivamente
el monto de valores en circulación del organismo monetario.
Con esas medidas se estaría dando fortaleza real al peso dominicano, cuya emisión estaría
siendo respaldada en forma creciente por divisas internacionales, al tiempo que disminuyen
sus pasivos en moneda nacional. De igual manera, se estaría contribuyendo a dar
competitividad al sector externo de la economía, vía la acumulación de reservas
internacionales sanas.
Aparte de lo anterior, la propuesta empresarial para la END en esta materia, sugiere
“fortalecer la autonomía de la Autoridad Monetaria y Financiera, a fin de ejercer un
efectivo control de la inflación y asegurar el adecuado funcionamiento del sistema
75
financiero, cambiario y de pagos en apoyo al desarrollo económico, en un marco de
transparencia, y rendición de cuentas.”
A esos fines, considera que “la designación de los miembros de la Junta Monetaria deberá
hacerse escalonada en el tiempo para diluir interferencias políticas y deberán ser designados
a tiempo completo y ratificados por el Congreso Nacional o una de sus Cámaras; dicha
ratificación deberá exigirse también para los nombramientos del Gobernador del Banco
Central y del Superintendente de Bancos. También que ” las minutas de las reuniones y las
resoluciones de la Junta Monetaria deberán ser publicadas en la página web del Banco
Central a más tardar dos semanas después de haber ocurrido la reunión y adoptadas las
resoluciones.”
En otras palabras, de acuerdo a la propuesta empresarial para la END hay que consolidar el
sistema financiero, haciéndolo más eficiente, solvente y profundo, con objeto de apoyar la
generación de ahorro y su canalización hacia el sector productivo.
En esto, un punto nodal es impulsar la eficiencia para reducir costos de intermediación,
además de bajar los costos de regulación, todo enfocado a la existencia de tipos de cambio
y de interés que sean competitivos.
76
10. El sector externo
El sector externo está compuesto por los elementos que integran la balanza de pagos y
puede dividirse en cuenta corriente y de capitales. La primera registra el intercambio de
bienes y servicios con el exterior, mientras la segunda hace lo propio con los préstamos e
inversiones.
Antes se creía que era conveniente que los países subdesarrollados generaran déficit en la
cuenta corriente, como una forma de recibir financiamiento o ahorro del exterior (diferencia
entre importaciones y exportaciones de bienes y servicios), con el propósito de capitalizar
la economía con el ahorro externo así expresado y promover el crecimiento económico. La
lógica de esto consistía en creer que ese ahorro externo así obtenido se canalizaría en
amplia proporción a expandir la base de capital, no al consumo.
Hay una experiencia diferente y muy exitosa: en los últimos 50 años el desarrollo de los
países asiáticos se ha fundamentado en obtener superávit en cuenta corriente en vez de
déficit, pues son economías orientadas a las exportaciones, lo que no ha impedido que
recibieran grandes flujos de inversiones extranjeras directas, pero para sustentar la
expansión de las industrias de exportación en vez de aumentar el consumo.
Es decir, esas economías han comprimido el consumo, generado una alta tasa de ahorro
interno, que ha hecho posible que la inversión fuese elevada, y además han atraído
inversiones extranjeras dirigidas al proceso productivo. Y esas experiencias de países
asiáticos han sido las únicas que han llevado a un desarrollo dinámico en los últimos 50
años; o por lo menos las más exitosas.
En el caso dominicano, tendríamos que empezar por hurgar en las fuentes del crecimiento
sustentable, y en las políticas que lo amparan. Y cuando lo hagamos veremos que no existe
mejor opción disponible, sobre todo por el mercado interno tan pequeño que tenemos, que
no sea considerar al resto del mundo como el gran mercado, y orientar todas las políticas al
fomento dinámico de las exportaciones, moderar el consumo y elevar el ahorro interno.
10.1 El intercambio comercial
El intercambio comercial con el resto del mundo muestra una evolución en la que cada vez
se hace más grande la brecha entre monto exportado e importado.
En efecto, en el gráfico puede observarse que las exportaciones se mantuvieron
prácticamente estancadas hasta finales de los 90. De ahí en adelante lograron un impulso
moderado hasta el 2006, para volver a caer. En cambio, las importaciones han tenido una
trayectoria de mucho dinamismo, hasta el punto de que en algunos años superan en 2.4
veces el monto importado.
77
De ninguna manera podría argumentarse que tal desempeño es consecuencia de las
circunstancias, que también han jugado un papel, sino predominantemente del conjunto de
políticas macroeconómicas y sectoriales que han persistido.
Pudiera decirse que tal situación es insostenible porque la brecha que separa a ambas sigue
aumentando, pero sin embargo se ha mantenido por un largo período, aunque es verdad que
lo ha hecho a un costo muy alto para la estructura productiva, cohesión familiar y deterioro
del mercado formal de trabajo.
En otras palabras, si bien esta brecha se ha mantenido y crecido a lo largo de decenios,
desde el punto de vista social y de nación ha estado produciendo, poco a poco,
consecuencias muy deplorables que van desde la emigración de población sustituida por
inmigrantes ilegales, hasta el deterioro del mercado de trabajo y el mantenimiento de
amplias áreas de pobreza. Y eso no es admisible y debe cambiarse si el país desea de
verdad transformar su sociedad en una desarrollada.
Exportaciones e Importaciones de BienesMillones US$
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Exportaciones Importaciones
En efecto, cuando se analiza el comportamiento de las exportaciones, se observa que las
exportaciones de bienes han estado dominadas por las zonas francas, que representan un
porcentaje muy alto del total. En la medida en que el sector entró en crisis, derivada
parcialmente del acuerdo multifibras y la competencia frontal de China y otros países
asiáticos, aunque agravada por la falta de reacción interna en términos de mantenimiento de
políticas que ayudaron a profundizarla, se consumó un desplome que ha continuado hasta
nuestros días, aunque hay señales recientes de reacción.
78
Desglose exportaciones de bienes En millones de US$
-
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
6,000
7,000
8,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
ZF Productos Menores Minerales Tradicionales
Las últimas cifras provenientes del sector zonas francas indican que ha habido un proceso
de reconversión y que ya las industrias del sector textil han bajado su peso relativo,
mientras aquellas vinculadas a fabricación de aparatos médicos, manufacturas del tabaco, y
otras han ganado participación. Esto permite vislumbrar una recuperación del sector, lo que
tendría que venir acompañado del reordenamiento jurídico y normativo que resuelva los
retos que plantea la Organización Mundial del Comercio en esta materia, al tiempo que
produzca un modus vivendi adecuado con la industria local, en busca de la integración de
las actividades productivas. Esa reorganización sería fundamental, a lo cual habría que
agregar los elementos de política económica de apoyo sectorial y macroeconómico.
En los demás renglones de exportación, el de productos menores, integrado por operaciones
diversas, ha estado mostrando cierto dinamismo, pero aún así insuficiente para poder
enfrentar el reto que plantea el marcado dinamismo de las importaciones. Le sigue el de
minería, con un panorama relativamente despejado para el futuro próximo, pues el
ferroníquel y el doré volverán pronto a ocupar una posición de relevancia. No obstante,
conviene aclarar que las divisas originadas en la exportación del doré tendrán, en los
próximos años, un uso prioritario en la amortización de los préstamos recibidos por la
empresa que realiza la explotación, por lo cual solo estarán disponibles en menor medida
para cubrir otras necesidades.
Por su parte, los productos tradicionales de exportación mantienen un lugar muy alejado, a
pesar de que conservan un potencial no solo como eventuales generadores de divisas y
empleo, sino también como contribuyentes a un medio ambiente más limpio y a frenar el
proceso de deforestación de nuestras pendientes naturales.
79
Esta trayectoria de las exportaciones, a pesar de la firma de varios acuerdos de libre
comercio, incluyendo el DR-CAFTA con los países de América del Norte y Centroamérica
y el EPA con la Unión Europa, es una clara indicación de que nuestras políticas han sido
inadecuadas, tanto la macroeconómica como las sectoriales. El camino es modificarlas para
conducir al país hacia el desarrollo dinámico y masivo de las exportaciones, para lo cual se
tiene que emplear todas las energías en conseguir ese propósito. El comercio no se
incrementa firmando acuerdos, sino teniendo políticas tributarias, cambiaria, crediticia, y
sectoriales, incluyendo la educativa, dirigidas hacia esa finalidad.
Importaciones desglosadas En millones US$
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Nacionales sin combustibles Combustibles Otros
6,609
7,597 8,041
9,4788,779 8,838
7,627 7,888
9,869
12,114
13,597
15,993
12,296
15,299
Por otra parte, cuando se analiza el comportamiento de las importaciones, la evidencia es
aplastante: A partir de 2005 han crecido con mucha fuerza, ya que prácticamente se
duplicaron al pasar de US$7,888 millones en 2004 a US$15,299 millones en 2010, lo que
significa incrementarse en 1.94 veces en ese período. Y eso sólo se explica por la presencia
de políticas que han incentivado su crecimiento, que es lo que debe ser modificado para
cambiar el sesgo a favor de las importaciones por uno a favor de las exportaciones.
Algunos atribuyen la expansión de las importaciones a los altos precios del petróleo y, de
hecho, la factura petrolera es cierto que se ha incrementado. No obstante, las importaciones
que más han crecido son las otras importaciones nacionales, que en parte corresponden a
bienes de consumo.
De lo que no cabe duda es que el país no puede seguir permitiendo la sangría que significa
el déficit de comercio, estimado para este año según el acuerdo stand by con el FMI, en el
16.4% del PIB, o en casi US$9,000 millones de dólares de déficit.
80
Bajar el déficit de comercio no sólo significa pasar de números rojos altos a bajos o a
negros, no. Lo que de verdad significa es integrar las actividades productivas al proceso de
desarrollo; crear empleo digno y formal; comenzar a reducir la pobreza; empezar a pensar
en desarrollo humano; tener la posibilidad de integrar la sociedad y dejar de lado la
exclusión.
Saldo comercialEn millones de US$
-5,564
-6,437
-9,246
-6,813
-8,701 -8,898-10,000
-9,000
-8,000
-7,000
-6,000
-5,000
-4,000
-3,000
-2,000
-1,000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Como % PIB
-15.5 -15.6 -20.2 -14.6 -16.8 -16.4
2011 Proyectado SBA
10.2 Fuentes y egresos de divisas
Algunos sostienen que el sector externo no debe evaluarse únicamente por el lado del
intercambio de bienes, pues el país tiene una balanza de servicios y de remesas que le es
favorable y ayuda a compensar el déficit total, lo cual es cierto.
Sin embargo, también lo es que esas otras fuentes de divisas adicionales tampoco alcanzan
para cerrar la brecha entre ingresos de divisas y egresos. Peor aún, esas fuentes adicionales
han estado perdiendo capacidad de reacción. El turismo porque lleva varios años en un
proceso de semi-estancamiento afectado por falta de competitividad, al igual que las
exportaciones de bienes. Y las remesas porque corren la misma suerte que las economías de
los países en que residen nuestros emigrantes, y porque con el paso del tiempo tienden a
perder consistencia en la medida en que los lazos de primera generación se van diluyendo
con el paso del tiempo.
81
En el gráfico y en el cuadro se observa que todas las fuentes de divisas juntas, son
insuficientes para cubrir los egresos por importaciones de bienes y servicios netos. Además,
se nota que en los últimos años ha ido abriéndose una brecha más amplia entre ingresos y
egresos, que se corresponde con la amplitud del déficit en cuenta corriente.
Fuentes y egresos de divisas
Exportaciones de bienes
Turismo
Remesas
Egresos de divisas
-
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
14,000
16,000
18,000
20,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Año ImportacionesEgresos
servicios netos
Egresos
inversion netaTotal
1997 6,609 824 795 8,228
1998 7,597 971 890 9,458
1999 8,041 881 975 9,897
2000 9,478 1,006 1,041 11,525
2001 8,779 972 1,092 10,843
2002 8,838 973 1,152 10,963
2003 7,627 878 1,393 9,898
2004 7,888 861 1,825 10,574
2005 9,869 1,061 1,902 12,832
2006 12,174 932 1,853 14,959
2007 13,597 1,012 2,183 16,792
2008 15,993 1,204 1,748 18,945
2009 12,296 1,061 1,721 15,078
2010 15,299 1,273 1,788 18,360
Por tanto, esa es la brecha que tiene que ser cerrada, pero no vía entrada de capitales sino
por medio de generación propia de divisas a través del estímulo a los sectores que producen
divisas y la contención de los egresos.
82
Balanza de PagosEn millones US$
-2,000
-1,000
0
1,000
2,000
3,000
4,000
5,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Cuenta Corriente (Signo invertido)
Cuenta de Capitales
Cuenta Corriente/PIB -0.8% -1.6% -2.0% -4.3% -3.0% -3.2% 5.1% 4.6% -1.4% -3.6% -5.3% -9.9% -5.0% -8.6%
Cuenta de Capitales/ PIB 2.3% 3.3% 5.0% 6.7% 6.9% 1.5% -0.1% 0.5% 4.8% 4.5% 5.8% 9.2% 6.1% 8.7%
En el gráfico se observa que el déficit en cuenta corriente casi siempre ha sido cubierto con
entrada de capitales. También se ve que este déficit ha ido adquiriendo montos cada vez
más altos, lo que introduce tensión en la cuenta de capitales para poder compensar. Como
proporción del PIB el déficit en cuenta corriente ha alcanzado unos niveles alarmantes,
9.2% del PIB en 2008, 6.1% en 2009, y 8.7% en 2010, que indica que el país está viviendo
por encima de sus posibilidades y que se está endeudando para sostener el consumo de
bienes importados.
Es decir, que se está comprometiendo el futuro de las nuevas generaciones mediante un
proceso estéril e injustificado de endeudamiento, que a la vez sacrifica las posibilidades de
crecimiento de los sectores productivos por vía de la apreciación de la moneda que induce.
10.3 La cuenta de capitales
La cuenta de capitales muestra la composición de los flujos de capitales. Es interesante
observar las variaciones que ha habido a través del tiempo. La Inversión extranjera directa
(IED) ha incrementado su participación en los últimos años así como también la inversión
en cartera (IC), que s son fondos con vocación de salida.
83
Inversión extranjera directa e Inversión carteraEn millones US$
-1,000
-500
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
3,500
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
IED IC
Préstamos netos y EyOEn millones US$
-2,000
-1,500
-1,000
-500
0
500
1,000
1,500
2,000
2,500
3,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Préstamos netos E y O
Finalmente se observa que los préstamos netos y la partida errores y omisiones han tenido
un fuerte repunte en los últimos años.
En conclusión, de lo anterior se desprende que es urgente comenzar a disminuir el déficit en
la cuenta de comercio, pues está ligada directamente al desempeño de la estructura
84
productiva, al empleo e ingresos de la población. Para eso se requiere la activación de
políticas que estimulen las exportaciones de bienes y disuadan las importaciones.
De igual forma habría que hacer lo mismo con la cuenta corriente y, en especial, dar un
trato apropiado a todos los sectores generadores de divisas. Finalmente, hay que disuadir la
entrada de capitales de corto plazo, así como todos aquellos préstamos que no están ligados
a las necesidades de la estructura productiva.
85
11. Conclusiones
Aunque la República Dominicana ha exhibido sistemáticamente altas tasas de crecimiento
económico, el mismo ha sido claramente insatisfactorio, tanto por su déficit externo y
dependencia de la entrada de capitales, como por sus precarios efectos sociales. Como
corolario de ello, se plantea la necesidad de reorientar el modelo económico hacia una
economía competitiva y más inclusiva. Las políticas macroeconómicas, de tipo de cambio y
tasas de interés real, así como las tributaria y de gastos públicos, tiene que ser adaptadas a
ese propósito central.
Muchas de las estadísticas dominicanas adolecen de serios problemas de credibilidad, como
las relativas a presión fiscal, magnitud y estructura de gastos públicos, pero particularmente
las de cuentas nacionales. Estadísticas imprecisas conducen a políticas incorrectas. Una
sociedad no puede convivir, en la época moderna, sin conocer de manera fidedigna su
realidad económica y social. Se precisa un esfuerzo fundamental de mejoramiento de las
cuentas nacionales, así como de las estadísticas fiscales y sociales.
La idea reiterada de que la presión fiscal es baja, cuando ya el país hizo prácticamente todo
lo posible para subirla, tiende a seguir despertando apetitos y generando presiones por
nuevos impuestos, particularmente cuando el fisco opera con déficit y hay tantas
necesidades insatisfechas. Pero resulta que las posibilidades de mayores incrementos se van
agotando. Ya no queda mucho espacio para nuevos aumentos: los impuestos ya no son más
bajos que en los vecinos estados, y la administración prácticamente ha agotado las opciones
de control del cumplimiento.
Por esas razones, la vía apropiada para la consolidación fiscal es la de seguir reduciendo la
evasión, mientras que reformas posteriores tendrían que plantearse por vía de la cobertura
de los impuestos, pero cuidando de no afectar la competitividad del país (que no
introduzcan costos al aparato productivo), al tiempo que seguir protegiendo el consumo de
los hogares más humildes.
A su vez, los sistemáticos esfuerzos legales y administrativos han generado una especie de
fatiga entre los contribuyentes, que viven siempre con el sobresalto de que pueden
acercarse nuevas cargas, lo que lleva a los empresarios, a plantear seriamente el aspecto de
que se requieren fórmulas encaminadas a que la carga se distribuya entre más, para evitar
sobrecargar a una porción pequeña de la estructura económica.
Un aspecto que ha de ser motivo de seria ponderación por la sociedad dominicana es el de
cómo lograr en el país un uso racional, eficiente y eficaz de los recursos públicos. Esto nos
remite a aspectos relativos a cómo destinar mayores recursos para atender lo que son reales
responsabilidades del Estado, reduciendo el gasto en aquellas actividades que no responden
a las prioridades nacionales; respetar la institucionalidad establecida en aquellas leyes que
86
disponen recursos mínimos para las funciones verdaderamente trascendentes, y modificar
aquellas que se hicieron para satisfacer el apetito de grupos privilegiados; cumplir con
nuevos compromisos que el país va asumiendo; y al mismo tiempo posibilitar que todo ello
sea viable con el sistema tributario que el país espera tener y evitar que se generen
desequilibrios fiscales que pudieran poner en peligro la estabilidad.
Es evidente que se requiere incrementar el gasto fiscal en las funciones que pueden beneficiar
más a los pobres, como salud, educación y seguridad social. Además, el país no puede
seguirse rezagando en lo que atañe a una mayor inversión pública en infraestructura. A lo
que se agregan otros requerimientos, como el creciente servicio de la deuda externa, y el de
la necesaria recapitalización del Banco Central.
De igual manera, es más que necesario estimular el ahorro interno y moderar el consumo de
bienes sobre todo importados, para poder hacer un esfuerzo de capitalización y
transformación de la economía, basado en la expansión de los sectores transables. En este
aspecto es relevante la readecuación de la política de incentivos y la nivelación del terreno
para que los sectores productivos operen con igualdad de oportunidades.
En el aspecto monetario está resultando difícil volver a una situación propia de un
organismo emisor, pero hay que profundizar los esfuerzos para lograrlo. La intermediación
financiera está condicionada desde entonces a la realización de operaciones crecientes de
tesorería, producto de la participación del organismo emisor en el mercado, en adición a su
función de regulación. Eso ha repercutido en menor incidencia en el financiamiento a la
producción. En ese sentido, habría que buscar soluciones que lleven a la normalización del
sector y permitan que fluya el crédito hacia el aparato productivo.
En el sector externo ya resulta insostenible seguir soportando la carga del déficit y
pagándola con préstamos y capitales externos. Las implicaciones sobre la producción, el
empleo y los ingresos explican en parte el fenómeno de la emigración-inmigración y el
comportamiento tan distinto del mercado informal, dinámico, y formal, estancado. Si hay
algo en que se refleja las carencias del modelo y la necesidad de introducir correctivos es en
el comportamiento de este sector.
Este estudio pretende servir de referencia para que la clase empresarial aborde los
problemas fundamentales de carácter macroeconómico.