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AMPARO DIRECTO 24/2018. QUEJOSOS: ELSA VARGAS GONZÁLEZ Y OTROS.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN.

SECRETARIO: ISIDRO MUÑOZ ACEVEDO.

Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día de dos mil

dieciocho.

VISTOS para resolver el amparo directo identificado al rubro y;

RESULTANDO:

PRIMERO. Trámite de la demanda. Mediante escrito

presentado el ocho de agosto de dos mil diecisiete, ante la Oficialía de

Partes de la Sala Regional San Luis Potosí del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa, Elsa Vargas González y Alejo Mata Vargas,

por su propio derecho, y la primera además en representación de sus

menores hijos, demandaron el amparo y protección de la Justicia

Federal contra la sentencia de treinta de junio de dos mil diecisiete,

dictada por dicha Sala dentro de juicio contencioso administrativo

1415/16-25-01-9-OT.

Los quejosos estimaron violados los artículos 1, 14, 16, 17 y 109,

último párrafo, de la Constitución General de la República; 3, numeral

1, de la Convención sobre los Derechos del Niño y 25 de la

AMPARO DIRECTO 24/2018 [2]

Convención Americana sobre Derechos Humanos. Relataron los

antecedentes del acto reclamado y expusieron los conceptos de

violación que estimaron pertinentes.

En acuerdo de veintiuno de agosto de dos mil diecisiete, el

Magistrado Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil

y Administrativa del Noveno Circuito, admitió la demanda de amparo y

la registró con el expediente 585/2017.

Agotados los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó

sentencia el catorce de febrero de dos mil dieciocho en la que

consideró procedente solicitar a esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación que ejerciera su facultad de atracción para conocer del juicio

de amparo.

SEGUNDO. Facultad de atracción de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación. Mediante proveído de veintisiete de febrero de

dos mil dieciocho, el Presidente de este Alto Tribunal admitió a trámite

la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción y la registró con el

número 128/2018, el asunto se radicó en la Segunda Sala y en sesión

de veintitrés de mayo de dos mil dieciocho se determinó ejercer la

facultad de atracción para conocer del amparo directo 585/2017 del

índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa

del Noveno Circuito.

TERCERO. Admisión del juicio de amparo. Recibidos los

autos en este Alto Tribunal, su Presidente dictó acuerdo el doce de

junio de dos mil dieciocho, en el que ordenó formar y registrar el

expediente relativo con el número de amparo directo 24/2018;

asimismo, ordenó se turnaran los autos al señor Ministro Alberto

Pérez Dayán y se remitieran a la Segunda Sala a efecto de que se

dictara el acuerdo de radicación respectivo, lo que se realizó mediante

proveído de treinta y uno de mayo de dos mil dieciocho.


Con fundamento en los artículos 73 y 184 de la

Ley de Amparo vigente, se publicó el proyecto de la

presente resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente juicio de amparo directo, en términos de lo dispuesto en los

artículos 107, fracción V, último párrafo, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos; 40 de la Ley de Amparo; y 21, fracción

III, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

en relación con el Punto Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013

de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de un juicio

de amparo directo cuya atracción se determinó mediante sentencia de

veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, dictada por esta Segunda

Sala en la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción 128/2018 y

se estima innecesaria la intervención del Tribunal en Pleno para su

resolución.

SEGUNDO. Oportunidad. Se advierte que la sentencia recurrida

se notificó a la parte quejosa, el once de julio de dos mil diecisiete,

por medio del Boletín Jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, surtiendo sus efectos el doce de julio siguiente, por lo

que el plazo legal para la interposición del juicio de amparo transcurrió

del jueves trece de julio al diecisiete de agosto del citado año.1

Entonces si la parte quejosa presentó la demanda de amparo en

la Oficialía de Partes de la Sala Regional de San Luis Potosí, del

Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el martes ocho de agosto

1 Debe tenerse en cuenta que la notificación de la sentencia recurrida surtió efectos el miércoles doce de agosto de dos mil diecisiete y que se excluyen del cómputo relativo los días quince y dieciséis de julio así como el cinco, seis, doce y trece de agosto del mismo año por haber sido inhábiles, y del diecisiete al treinta de julio por ser período vacacional, conforme a los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.


de dos mil diecisiete, es dable concluir que es oportuna su

interposición.2

TERCERO. Certeza del acto reclamado. Es cierto el acto

reclamado a la Sala Regional de San Luis Potosí del Tribunal Federal

de Justicia Administrativa, consistente en la sentencia de treinta de

junio de dos mil diecisiete en el juicio contencioso administrativo

1415/16-25-01-9-OT, pues así lo reconoció dicha autoridad

responsable al rendir su informe con justificación, al que adjuntó las

actuaciones originales con pleno valor probatorio, de conformidad con

lo dispuesto en los artículos 129 y 202 del Código Federal de

Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo,

en términos de su numeral 2.

CUARTO. Procedencia. El presente juicio resulta procedente en

términos del artículo 107, fracción I, de la Ley de Amparo que

establece que el juicio de amparo directo procede contra "sentencias

definitivas, laudos y resoluciones que pongan fin al juicio, dictadas por

tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, ya sea que la

violación se cometa en ellos, o que cometida durante el procedimiento, afecte

las defensas del quejoso trascendiendo al resultado del fallo".

QUINTO. Antecedentes del asunto. Para estar en aptitud de

examinar la materia del presente juicio de amparo, es importante tener

presentes los siguientes antecedentes que informan el asunto:

I. Juicio contencioso administrativo. Mediante escrito

presentado el veintiuno de octubre de dos mil dieciséis en la Oficialía

de Partes de la Sala Regional San Luis Potosí del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa, Elsa Vargas González, por su propio derecho

y en representación de sus menores hijos Alejo, José Miguel y José

2 Foja 50 vta. del juicio de amparo directo 24/2018.


Alfredo, todos de apellidos Mata Vargas, en su

carácter de esposa e hijos, demandaron la nulidad de

la resolución negativa ficta configurada por la entidad

pública Superintendencia de Zona Matehuala de la División de

Distribución Golfo Centro de la Comisión Federal de Electricidad.

Al respecto, precisaron que el ocho de julio de dos mil dieciséis,

presentaron ante la Superintendencia de Zona San Luis Potosí de la

División de Distribución Golfo Centro de la Comisión Federal de

Electricidad, con sede en San Luis Potosí, reclamación por

responsabilidad Patrimonial del Estado, por la muerte de Miguel

Ramón Mata Rosales, daño que argumentan se originó a

consecuencia de la actividad administrativa irregular de la referida

Comisión.

Como consecuencia de lo anterior, solicitaron entre otros, el

pago de una indemnización, en lo que se refiere a los artículos 12 y

14, fracciones II y III, de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, en relación con los diversos artículos 1915,

1916 del Código Civil Federal, interpretados conforme al artículo 1 de

la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 63.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como el pago

de los intereses moratorios respecto de las cantidades que se

determinen por todos los conceptos, computados a partir de la fecha

en que acaeció el siniestro por la actividad irregular del Estado y hasta

que se determine por autoridad competente el monto de la

indemnización.

Previos los trámites de ley, la Sala Regional de San Luis Potosí

del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, sobreseyó en el

juicio, atendiendo a las siguientes consideraciones:

En principio, consideró que se actualizaba la causal de

improcedencia prevista en el artículo 8, fracción II, de la Ley


Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez

que "la autoridad demandada reviste la calidad de empresa productiva

del Estado y no administrativa", por lo que resulta inaplicable la Ley

Federal de Procedimiento Administrativo, así como también la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

Lo anterior pues derivado de la Reforma Energética

promulgada por el Ejecutivo Federal, el veinte de diciembre de

dos mil trece y publicada al día siguiente en el Diario Oficial de

la Federación, se promulgó la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad, publicada en el mismo órgano de difusión nacional

el once de agosto de dos mil catorce, "en la cual se redefinió la

naturaleza y objetivo de la referida Comisión".

La prestación del servicio de energía eléctrica ya no es una

facultad exclusiva del Estado pues en virtud de la Reforma

Energética, el suministro eléctrico al constituirse como un

servicio de interés público que, en un espíritu de apertura y

buscando el mejoramiento del mismo, la generación y

comercialización de energía eléctrica se han concebido como

servicios que deben prestarse en un régimen de libre

competencia, lo que no podría ocurrir si la Comisión Federal de

Electricidad no actuara en un plano jurídico de igualdad con los

particulares, pues se rompería el equilibrio en la relación de

comercio, ya sea a quienes brinda el servicio o aquellos con

quienes compite en la prestación de ese servicio.

En ese contexto, en el que se suministra el servicio de energía

eléctrica, y la naturaleza jurídica y objeto social de la Comisión

Federal de Electricidad, se debe retomar que la actora

manifiesta en su demanda que, derivado del daño provocado

por las líneas de conducción de energía eléctrica, se ocasionó

la muerte del C. Miguel Ramón Mata Rosales, por lo que debe

declararse la existencia de la responsabilidad patrimonial del

Estado, por su actividad administrativa irregular, y en

consecuencia, el pago de una indemnización. De tal manera


que fue derivado de ese servicio de energía eléctrica que la

actora consideró existía una actividad administrativa

irregular de la Comisión Federal de Electricidad.

Sin embargo, pierde de vista la demandante que la Comisión

Federal de Electricidad, "no actúa con el carácter de autoridad

administrativa, sino como persona moral oficial factible de entablar

relaciones de coordinación y no de suprasubordinación", por lo que es

evidente que no se actualizan los supuestos de procedencia

para el juicio contencioso administrativo, previstos en los

artículos 3 y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de

Justicia Administrativa.

De lo anterior se colige que el acto impugnado no es

competencia de ese Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

pues como antes se dijo, "a los actos emitidos por la Comisión

Federal de Electricidad, le son aplicables las legislaciones mercantil y

civil, mas no la administrativa".

Máxime que tanto la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, como la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, "no sujetan u obligan expresamente a las empresas

productivas del Estado, como ahora lo es la Comisión Federal de

Electricidad"; ante ello, es que la autoridad demandada escapa a

la causal de procedencia del juicio contencioso administrativo

prevista en los artículos 3, fracción IX y 35, fracción III de la Ley

Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En tal virtud procede "decretar la incompetencia legal" de la Sala

Regional de San Luis Potosí, del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, para conocer de la demanda promovida.

II.- Demanda de amparo. Inconforme con el anterior fallo, la

parte actora en el juicio contencioso, interpuso demanda de amparo

directo en su contra, en la cual sustancialmente aduce lo siguiente:

En el primero de sus conceptos de violación, destaca que

la Sala responsable sobreseyó indebidamente en el juicio de


nulidad de origen, ya que omitió acatar lo dispuesto por el

artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado, dado que, contrario a lo que afirmó en el sentido

de que la Comisión Federal de Electricidad no es un ente

público y, por tanto, no se encuentra sujeta a la citada

legislación; sí le es vinculante el mencionado precepto legal, al

colegirse de su contenido que son sujetos de la propia ley los

entes públicos federales.

Siendo que el artículo 2 de la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad establece que la Comisión Federal de Electricidad

es una empresa productiva del Estado, de propiedad exclusiva

del Gobierno Federal; de ahí que al ser empresa del Estado,

no cabe duda que dicha Comisión es un ente público de

carácter federal, por lo que la única vía para reclamarle una

indemnización por responsabilidad patrimonial es la

administrativa.

Conforme a lo expuesto, se concluye que la modificación de la

Comisión Federal de Electricidad tuvo como finalidad,

únicamente, otorgarle flexibilidad en la organización interna y

en la realización de sus actividades operativas y comerciales,

a fin de generar mayor valor económico a la Nación, ajustando

su regulación a un régimen similar al de las empresas

privadas, pero conservando su naturaleza pública.

De ahí que, contrario a lo resuelto por la Sala responsable,

dicho organismo es un ente público de carácter federal, en la

medida en que es propiedad exclusiva del Gobierno Federal,

tiene su origen y fundamento en la Constitución General, sus

empleados son servidores públicos y los recursos que

permiten su operación también son públicos.

Por otra parte, en el segundo concepto de violación, la

quejosa señala que la Comisión Federal de Electricidad, aun y

cuando es una empresa productiva del Estado, como su

nombre lo indica, pertenece al Estado Mexicano, y por ello no


hay duda de que se trata de un ente público de carácter

federal, y al tener ese carácter, es aplicable la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado y a su vez, la

Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

De ahí que al sobreseer por estimar improcedente el juicio

contencioso administrativo para impugnar el acto que se

presentó ante la responsable, vulnera el derecho humano a

una justa indemnización, reconocido en el artículo 63.1 de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Finalmente, en el tercer concepto de violación, sostiene que

las líneas de conducción de energía eléctrica que propiciaron

la descarga a la víctima directa, son líneas que pertenecen al

servicio público de distribución, por lo que si el artículo 2 de la

Ley de la Industria Eléctrica es claro al señalar que en esa

área el Estado mantendrá su titularidad, no cabe duda que la

Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado es

aplicable al caso concreto, en razón de que el Estado, por

conducto del ente público Comisión Federal de Electricidad, es

el titular de las líneas de distribución con las que se

electrocutó la víctima por estar instaladas de manera irregular.

Asimismo, considera que se interpretó de manera incorrecta el

artículo 3 de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad,

pues de lo contrario la Sala responsable habría advertido que

en su primer párrafo, se establece que la mencionada

Comisión se sujetará a lo dispuesto en dicha ley, su

reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos,

soslayando que esa sujeción es en cuanto a su operatividad,

esto es, para regular su actividad en el sector energético o

industria eléctrica, sin que esa sujeción sea exclusiva, porque

el marco normativo de la Comisión de que se trata, no es

únicamente la referida ley, sino que existen otros dispositivos

legales que le son aplicables, como por ejemplo la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado.


Toda vez que aun cuando la propia Comisión dejó de ser un

organismo de la administración paraestatal, no menos exacto

lo es que no dejó de ser un ente público de carácter federal,

ante lo cual sería absurdo afirmar que la Comisión Federal de

Electricidad pertenece a algún particular. En otras palabras, si

bien tiene un régimen especial, esto no la aparta del Estado

Mexicano, en la medida de que en términos del artículo 2 de la

Ley de la Comisión Federal de Electricidad, es una empresa

productiva del Estado de propiedad exclusiva del gobierno

federal, y al ser del gobierno federal, claro está que es

aplicable la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado.

Habida cuenta que, de la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad y de la Ley de la Industria Eléctrica no se advierte

que la autoridad demandada haya dejado de pertenecer al

Estado, ni siquiera a la administración pública, por tanto, no se

debe justificar el sobreseimiento con el hecho de que ya no

sea un organismo de la Administración Pública Paraestatal;

toda vez que la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial

del Estado no deja lugar a dudas en cuanto a quiénes aplica

este último ordenamiento, al señalar de manera clara que será

sujeto de dicha ley de responsabilidad patrimonial cualquier

ente público de carácter federal.

SEXTO. Estudio. Una vez precisados los antecedentes del

presente asunto, esta Segunda Sala procederá a examinar los

conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa –los cuales no

se reproducen ya que serán sintetizados al momento de analizarlos conforme a los

puntos jurídicos que son materia de la litis en el presente juicio de amparo–.

La problemática central a dilucidar en este asunto radica en

determinar si la CFE se encuentra o no sujeta a la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado, atendiendo a su


transformación orgánica que la dotó del carácter de

empresa productiva del Estado.

Para estar en posibilidad de responder esta

problemática se procederá de la siguiente manera: (1) se abordarán

las condiciones normativas conforme a las cuales procede o no la

responsabilidad patrimonial del Estado; y (2) a partir de tales premisas

se resolverá, en segundo lugar, si la CFE se encuentra vinculada a

dicha normativa pese a su “transformación en empresa productiva del

Estado”.

1. Régimen de responsabilidad patrimonial del Estado La

responsabilidad patrimonial del Estado se encuentra

constitucionalmente establecida en el último párrafo del artículo 109,

en los términos siguientes:

"La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes".

Los elementos normativos incorporados en dicho precepto y que

establecen las bases centrales del sistema constitucional de

responsabilidad patrimonial del Estado han sido desarrollados en

diversos precedentes por el Pleno y las Salas de este Alto Tribunal.

Por tal razón, se estima innecesario recapitular exhaustivamente todos

ellos sino que basta, por el contrario, con hacer referencia a las

cuestiones que previamente hayan sido definidas y que nos permitan

conocer los objetivos y condiciones de aplicación del régimen de

responsabilidad patrimonial conforme a las previsiones

constitucionales y legales. Es decir, lo que se pretende es identificar

¿qué tipo de acto estatal queda comprendido o sujeto a

postulados y principios previstos en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado? Ello nos permitirá, en


última instancia, determinar si dicha normativa resulta o no aplicable a

CFE.

Al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 4/2004, el Pleno de

este Alto Tribunal sostuvo que:

Inicialmente se consideró que el Estado no se encontraba

obligado a resarcir los daños que pudiera ocasionar a los

particulares con motivo de su actuación.

En un segundo momento se estableció su responsabilidad

indirecta, siendo los funcionarios específicos que hubiesen

generado el daño —y no el Estado— los directamente obligados a

resarcirlos. Así, el Estado únicamente estaba obligado de manera

subsidiaria; esto es, respondía únicamente cuando el funcionario

hubiese sido declarado directamente responsable e insolvente.

Derivado del crecimiento de la intervención estatal en la vida de

los particulares y de la dificultad de exigirle se responsabilizara por

los daños que cometía, en 2002 una reforma constitucional

modificó el sistema de responsabilidad patrimonial3.

Dicha reforma pretendió dejar atrás el hasta entonces carácter

“civilista” y “subjetivo” de la responsabilidad patrimonial estatal, y

dar pie a una de carácter “objetiva y directa”.

En dicho precedente se concluyó que con motivo de esa reforma

constitucional, al establecerse una responsabilidad directa se buscó

dejar atrás el régimen “subsidiario” de tal manera que:

"[C]uando en el ejercicio de sus funciones el Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y sin tener que demandar previamente a dicho servidor"4.

3 Reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002. Se precisa que en términos de esta modificación, la responsabilidad patrimonial del Estado por actividad administrativa irregular estuvo prevista en el artículo 113 constitucional y que fue en virtud de la posterior reforma de 27 de mayo de 2015 que se transfirió en idénticas consideraciones al último párrafo del artículo 109. 4 Tesis jurisprudencial P./J. 42/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO


Asimismo, se precisó que al establecerse la

responsabilidad objetiva se buscó dejar atrás

cualquier elemento de índole subjetivo

—como la negligencia, el dolo o la intencionalidad—, de tal manera

que lo relevante fuera el daño patrimonial que el particular no tuviera el

deber de soportar como consecuencia de:

"[U]na actividad irregular del Estado, entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración"5.

También se precisó como tercer elemento derivado de la reforma

constitucional el concepto actividad administrativa irregular,

entendida como “la actuación estatal desplegada sin satisfacer la

normatividad propia para la realización de ese acto”. Con esta última

condición, el Constituyente Permanente:

"Abandona toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la propia administración"6.

A manera de síntesis, el calificativo “objetiva” hace referencia a

la exclusión de cualquier elemento relacionado con el dolo o la culpa7.

Por su parte, el concepto “directa” se refiere a que el Estado como

entidad abstracta es responsable de indemnizar a quien haya sufrido

un daño patrimonial, y no así los órganos simples (funcionarios)

encargados de individualizar o realizar cierta atribución normativa.

113 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XXVII. Junio de 2008. P. 722). 5 Ibídem. 6 Tesis jurisprudencial: P./J. 43/2008 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XXVII. Junio de 2008. P. 719). 7 En este sentido, la Primera Sala ha precisado que el término “objetiva” que califica al régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado, no puede equipararse o entenderse como la “responsabilidad objetiva civil”, sino la derivada de un actuar irregular del Estado. Véase la tesis aislada CLXXI/2014 de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE PROCEDA” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. Libro 5. Abril de 2014. Tomo I. P. 820).


Respecto al concepto “actividad administrativa irregular”, ya se

dijo que la irregularidad se refiere al actuar desplegado sin atender las

condiciones normativas o parámetros establecidos. Ahora conviene

detenernos en las repercusiones del concepto “administrativo”.

Conforme a los criterios de este Alto Tribunal, se ha considerado que

la voluntad del Poder Reformador de la Constitución fue circunscribir

este régimen especial de responsabilidad patrimonial del Estado a las

funciones materialmente administrativas, excluyendo así, por ejemplo,

a las jurisdiccionales. Sirve de sustento a lo anterior las tesis aisladas

de esta Sala de rubro y texto:

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL ARTÍCULO 113, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO COMPRENDE LA FUNCIÓN MATERIALMENTE JURISDICCIONAL. El citado precepto establece que la responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa, y éstos tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que determinen las leyes. En ese sentido, la responsabilidad del Estado no comprende la función materialmente jurisdiccional ejercida por los titulares de los órganos encargados de impartir justicia desplegada al tramitar y resolver los asuntos sometidos a su conocimiento, quienes al hacerlo deben actuar con independencia y autonomía de criterio, subordinando sus decisiones únicamente a lo establecido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y leyes aplicables, lo cual no se lograría si tuvieran que responder patrimonialmente frente a los propios enjuiciados. Lo anterior es así, porque fue voluntad del Poder Reformador de la Constitución no incluir la labor jurisdiccional propiamente dicha dentro de los actos susceptibles de dar lugar a la responsabilidad patrimonial del Estado, sino exclusivamente a los actos de naturaleza materialmente administrativa ejecutados en forma irregular por los tribunales, o por sus respectivos órganos de administración, cuando pudieran ocasionar daños a los particulares. Además, si bien la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, ordenamiento reglamentario del segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone en su artículo 2 que entre los sujetos de esa Ley se encuentra el Poder Judicial Federal, ello significa que se trata de un ente público a quien puede atribuírsele responsabilidad patrimonial, objetiva y directa, pero sólo por su actividad de naturaleza materialmente administrativa e irregular, de la cual deriven daños a los particulares, lo cual excluye toda posibilidad de exigírsela con motivo del trámite jurisdiccional de los asuntos sometidos a


su potestad y por el dictado de sus sentencias, garantizándose así la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones, conforme lo exige el párrafo tercero del artículo 17 constitucional8.

"RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. EL DAÑO RECLAMADO POR EL PARTICULAR DERIVADO DE LA PRIVACIÓN DE SU LIBERTAD ESTÁ FUERA DEL ÁMBITO DE AQUEL SISTEMA, AL RELACIONARSE CON FUNCIONES ESTATALES MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La privación de la libertad no es un acto que competa a la autoridad administrativa, sino a la jurisdiccional, quien cuenta con las facultades de emitir, precisamente, las resoluciones que incidan en la libertad de los indiciados, ya sea mediante la orden de aprehensión, el auto de formal prisión o por sentencia definitiva que los condene a la privación de su libertad por la comisión de delitos. En efecto, el artículo 195 del Código Federal de Procedimientos Penales señala que cuando estén reunidos los requisitos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el tribunal librará orden de aprehensión, reaprehensión o comparecencia, según el caso, contra el inculpado, a pedimento del Ministerio Público, la cual deberá contener una relación sucinta de los hechos que la motiven, sus fundamentos legales y la clasificación provisional que se haga de los hechos delictuosos. Por otra parte, el artículo 163 del ordenamiento referido faculta a la autoridad judicial a dictar el auto de formal prisión por el delito que realmente aparezca comprobado, siempre que tome en cuenta sólo los hechos materia de la consignación. Es decir, es al juzgador a quien compete, atendiendo a las actuaciones de la averiguación previa y a los hechos que de ellas se deriven, determinar la situación jurídica del inculpado. Finalmente, por lo que hace a la sentencia condenatoria que tenga como pena la privación de la libertad, el juzgador tiene la obligación de plasmar mediante una sólida argumentación las razones por las cuales se corrobora fehacientemente que en los hechos existió una conducta típica, antijurídica y culpable imputada al sentenciado; determinación jurisdiccional que sólo puede ser producto de un proceso donde la vigencia del derecho a la defensa adecuada permita refutar las pruebas aportadas por las partes. En esa tesitura, resulta inconcuso que el daño reclamado por el particular consistente en la privación de su libertad es una resolución estrictamente jurisdiccional y, por ende, la lesividad que en todo caso derivó de la orden de aprehensión y del auto de formal prisión dictados dentro de la causa penal son determinaciones que se encuentran fuera del ámbito del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, al relacionarse con funciones materialmente jurisdiccionales"9.

Siguiendo el criterio de la Sala transcrito, con independencia de

8 Tesis Aislada 2ª XCIV/2010, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXII. Septiembre de 2010. P. 199. 9 Tesis 2ª CIX/2016, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Libro 36. Noviembre de 2016. Tomo II. P. 1556.


que el artículo 2 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del

Estado pareciera establecer un criterio orgánico al señalar que son

sujetos de la misma los “entes públicos federales” y enunciar algunos

de ellos —como los Poderes Judicial, Ejecutivo o Legislativo, entre

otros—10, para determinar la procedencia de una reparación con

motivo de un daño ocasionado a un particular también es relevante

identificar una función materialmente administrativa cuyo ejercicio se

realice de manera irregular. Esto es, debe entenderse que aunque

inicialmente todos los entes públicos federales se encuentran sujetos a

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, sólo serán

procedentes las solicitudes indemnizatorias que reclamen un daño

causado como consecuencia de una actividad que se considere

materialmente administrativa, y siempre que se sigan los demás

requisitos y procedimientos previstos en dicha ley.

1.1. Naturaleza jurídica de CFE (empresa productiva del

Estado). Como se precisó en el apartado anterior, existen dos criterios

fundamentales para determinar si cierto órgano se encuentra o no

sujeto a la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado:

primero, que se trate de un ente público federal y, segundo, que

realice funciones materialmente administrativas. Por tal razón, para

determinar si CFE se encuentra o no obligado a dicha norma, lo

10 “Artículo 2. Son sujetos de esta Ley, los entes públicos federales. Para los efectos de la misma, se entenderá por entes públicos federales, salvo mención expresa en contrario, a los Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación, organismos constitucionales autónomos, dependencias, entidades de la Administración Pública Federal, la Procuraduría General de la República, los Tribunales Federales Administrativos y cualquier otro ente público de carácter federal. Los preceptos contenidos en el Capítulo II y demás disposiciones de esta Ley serán aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aceptadas por los entes públicos federales y por el Estado Mexicano en su caso, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones. La aceptación y cumplimiento de las recomendaciones a que se refiere el párrafo anterior, en su caso, deberá llevarse a cabo por el ente público federal que haya sido declarado responsable; lo mismo deberá observarse para el cumplimiento de los fallos jurisdiccionales de reparación. Será la Secretaría de Relaciones Exteriores el conducto para informar de los cumplimientos respectivos, tanto a la Comisión como a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, según corresponda. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y sus servidores públicos, no son sujetos de responsabilidad patrimonial por las opiniones y recomendaciones que formulen, así como por los actos que realicen en ejercicio de las funciones de su competencia”.


procedente es definir si se cumplen con tales

condiciones.

Para analizar la naturaleza de CFE debe partirse

de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la

Federación (DOF) el 20 de diciembre de 2013 (“Decreto por el que se

reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”). Derivado

de este Decreto se reformaron y adicionaron diversos párrafos a los

artículos 25, 27 y 28 constitucionales para quedar de la siguiente

manera:

"Artículo 25. […]

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

[…]

Bajo criterios de equidad social, productividad y sustentabilidad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

(…)

La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, promoviendo la competitividad e implementando una política nacional


para el desarrollo industrial sustentable que incluya vertientes sectoriales y regionales, en los términos que establece esta Constitución".


En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos".



No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así

como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

[…]

El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.

[…]

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia energética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley".

En el tema que nos interesa, los artículos 25 y 27

constitucionales previeron la participación de las empresas productivas

del Estado en ciertas actividades estratégicas (específicamente en la

extracción del petróleo y demás hidrocarburos y en la transmisión y

distribución de energía eléctrica), y que el Gobierno Federal deberá

mantener siempre su control y propiedad. Para precisar el alcance

de estas previsiones, conviene atender al proceso legislativo del que


derivó la reforma constitucional transcrita.

Aquélla derivó de 3 iniciativas presentadas por distintas fuerzas

políticas y las Comisiones Legislativas de la Cámara de origen

(Senado) que las dictaminaron, precisaron que más allá de las

distintas particularidades de cada una de ellas, todas tenían como

objetivo central generar un nuevo diseño institucional para el

sector energético11. Para efectos del presente asunto se destaca que

el Dictamen de las comisiones legislativas señala dos pilares centrales

de la nueva industria energética mexicana: a) la participación de

capitales privados en diversas áreas industriales que habían sido

reservadas al Estado en la historia moderna del país, y b) la

transformación de ciertos órganos estatales existentes a modalidades

orgánicas y competenciales novedosas, tales como los Órganos

Reguladores Coordinados en Materia de Energía o las empresas

productivas del Estado (en el caso de Petróleos Mexicanos y CFE).

En relación con el primer tema, aunque el dictamen se centra

principalmente en la industria de hidrocarburos, se estima que vale la

pena detenerse en las razones esgrimidas, puesto que contextualizan

el objetivo perseguido con la creación de las “empresas productivas

del Estado”. Las comisiones señalan que mientras el mercado

internacional de hidrocarburos se enfrenta a una “revolución

tecnológica” que ha ampliado los patrones globales de oferta de

hidrocarburos, nuestro país se encuentra al borde de convertirse en un

“importador neto de energía”12. Que ante tal situación resulta necesario

fortalecer a Petróleos Mexicanos y colocarlo como un jugador

central del sector energético nacional e internacional y, que para

11 Este dictamen legislativo se encuentra disponible en la página http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf, y se refiere a las iniciativas presentadas el 31 de julio de 2013 por diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional; de 14 de agosto de 2013 por el Titular del Poder Ejecutivo y de 20 siguiente, por senadores del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática. 12 Op. cit., p. 175.

http://www.senado.gob.mx/comisiones/estudios_legislativos1/docs/relevantes/RCME_3-1.pdf


ello es necesario que se le permita compartir los

riesgos inherentes a la exploración y extracción de

hidrocarburos con empresas privadas:

"De hecho, un análisis de los diversos mecanismos de explotación de hidrocarburos nos demuestra que no contamos con las mismas herramientas que los demás. Mientras que en México el Estado absorbe todo el riesgo al no volver a Petróleos Mexicanos una verdadera empresa y no permitir mecanismos de participación privada que no sean los contratos de servicios, el resto de los países transfiere ese riesgo y costos a las empresas, ya sean públicas o privadas, sin afectar en ningún momento su potestad sobre el recurso. Esos países lo hacen a través de los contratos de riesgo, llamados así por ser un mecanismo mediante el cual el dueño del recurso transfiere los riesgos de su explotación económica a un tercero, sin menoscabo de su propiedad"13.

Por su parte, las distintas transformaciones jurídicas de los

órganos estatales son justificadas genéricamente por las comisiones

bajo el argumento de constituirse en instrumentos jurídicos idóneos

para la regulación y participación estatal en la nueva industria

energética. En este sentido y en relación específica con las empresas

productivas del Estado, el Dictamen legislativo se limita a señalar, por

un lado, que con su creación se busca otorgar al sector público “otra

posibilidad” orgánica para realizar las áreas estratégicas a su cargo14

y, por otro, a describir tanto los aspectos relativos al proceso de

transformación de entidades paraestatales a empresas productivas del

Estado de Petróleos Mexicanos y CFE, como los principios que regirán

su estructura orgánica y competencial bajo esa nueva figura15.

Dicho régimen quedó plasmado en los artículos transitorios del

Decreto de reforma constitucional. No está de más señalar que

aunque prever contenidos materiales permanentes en disposiciones

que se pretenden “transitorias” se trata de una técnica legislativa no

13 Ibídem Pp. 183 y 184. 14 En este sentido se afirma que “La reforma constitucional que se dictamina incorpora el concepto de “empresas productivas del Estado” como otra posibilidad para que el sector público que tiene a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas de exploración y extracción de petróleo y de los demás hidrocarburos en el subsuelo, pueda llevarlas a cabo”. P. 167. 15 Ibídem Pp. 168- 171.


idónea, puesto que podría generar incertidumbre jurídica a los

particulares al no estar directamente visible en el cuerpo de nuestro

texto constitucional, lo cierto es que conforme a la interpretación

doctrinaria y jurisprudencial, los artículos transitorios resultan

igualmente vinculantes. Pasemos a su estudio.

El régimen transitorio de la reforma constitucional ordenó la

transformación de CFE y Petróleos Mexicanos en empresas

productivas del Estado, conforme a lo previeran las leyes y dentro de

los dos años siguientes a la publicación del Decreto (artículo tercero):

"Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado. En tanto se lleva a cabo esta transición, Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios quedan facultados para recibir asignaciones y celebrar los contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 que se reforma por este Decreto. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad podrá suscribir los contratos a que se refiere el párrafo sexto del artículo 27 que se reforma por virtud de este Decreto".

Por otro lado, el artículo vigésimo transitorio establece el régimen

jurídico de las empresas productivas del Estado, en los términos

siguientes:

"Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este Decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que:

I. Su objeto sea la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.

II. Cuenten con autonomía presupuestal y estén sujetas sólo al balance financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la Secretaría del ramo en materia de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión. Su régimen de remuneraciones será distinto del previsto en el artículo 127 de esta Constitución.

III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía


técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional.

IV. Sus órganos de gobierno se ajusten a lo que disponga la ley y sus directores sean nombrados y removidos libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso, removidos por el Consejo de Administración. Para el caso de empresas productivas del Estado que realicen las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos en términos de lo previsto por el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, la ley deberá establecer, entre otras disposiciones, que su Consejo de Administración se conforme de la siguiente manera: cinco consejeros del Gobierno Federal, incluyendo el Secretario del Ramo en materia de Energía quien lo presidirá y tendrá voto de calidad, y cinco consejeros independientes.

V. Se coordinen con el Ejecutivo Federal, a través de la dependencia competente, con objeto de que sus operaciones de financiamiento no conduzcan a un incremento en el costo de financiamiento del resto del sector público o bien, contribuyan a reducir las fuentes de financiamiento del mismo.

VI. Cuenten, en términos de lo establecido en las leyes correspondientes, con un régimen especial en materia de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas, presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas y demás que se requieran para la eficaz realización de su objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la industria o actividad de que se trate.

Una vez que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, y Comisión Federal de Electricidad, se conviertan en empresas productivas del Estado de conformidad con las leyes que se expidan para tal efecto en términos del transitorio tercero de este Decreto, no les serán aplicables las disposiciones relativas a la autonomía contenidas en las fracciones anteriores, sino hasta que conforme a las nuevas disposiciones legales se encuentren en funciones sus consejos de administración y estén en operación los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas.

Los consejeros profesionales de Petróleos Mexicanos en funciones a la entrada en vigor del presente Decreto permanecerán en sus cargos hasta la conclusión de los periodos por los cuales fueron nombrados, o bien hasta que dicho organismo se convierta en empresa productiva del Estado y sea nombrado el nuevo Consejo de Administración. Los citados consejeros podrán ser considerados para formar parte del nuevo Consejo de Administración de la empresa productiva del Estado, conforme al procedimiento que establezca la ley".


Del articulado transcrito conviene destacar que las empresas

productivas del Estado:

Tienen un objetivo claramente definido en nuestro texto constitucional:

“la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la

Nación, con sentido de equidad y responsabilidad social y

ambiental” (fracción I);

Gozarán de autonomía presupuestal y sólo están sujetos al balance

financiero y al techo de servicios personales que, a propuesta de la

Secretaría de Hacienda, apruebe el Congreso de la Unión, y también de

un régimen de remuneraciones distinto al previsto en el artículo 127

constitucional (fracción II)16;

Contarán con una organización, administración y estructura

corporativa no sólo acordes con las mejores prácticas internacionales,

sino que también deberá garantizar su autonomía técnica y de gestión, y

que sus órganos de gobierno puedan definir su arreglo institucional

16 “Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases: I. Se considera remuneración o retribución toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos, estímulos, comisiones, compensaciones y cualquier otra, con excepción de los apoyos y los gastos sujetos a comprobación que sean propios del desarrollo del trabajo y los gastos de viaje en actividades oficiales. II. Ningún servidor público podrá recibir remuneración, en términos de la fracción anterior, por el

desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, mayor a la establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

III. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función, la suma de dichas retribuciones no deberá exceder la mitad de la remuneración establecida para el Presidente de la República en el presupuesto correspondiente.

IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

V. Las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie.

VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo”.


(fracción III);

Sus directores serán nombrados y removidos

libremente por el Titular del Ejecutivo Federal o, en su caso,

removidos por el Consejo de Administración (fracción IV); y

Contarán con diversos regímenes especiales en materia de

adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas,

presupuestaria, deuda pública, responsabilidades administrativas, así

como todos las demás que "requieran para la eficaz realización de su

objeto, de forma que les permita competir con eficacia en la

industria o actividad de que se trate" (fracción VI).

De lo hasta aquí dicho queda claro que CFE en su carácter de

empresa productiva del Estado es una empresa que pertenece al

Gobierno Federal, pues por mandato constitucional aquél mantendrá

siempre el control y propiedad de ésta (artículo 25, párrafo quinto).

Asimismo, se advierte que con la introducción de esa figura jurídica el

Poder Reformador de la Constitución pretendió establecer una nueva

modalidad de entidades públicas para cumplir con un objetivo claro y

previsto en el texto constitucional: "la creación de valor económico e

incrementar los ingresos de la Nación, con sentido de equidad y

responsabilidad social y ambiental".

A juicio de esta Sala, este objetivo no sólo transforma la

mecánica de la intervención estatal en la vida económica e industrial

de la sociedad, sino que también resulta central para definir y

conceptualizar la naturaleza de las empresas productivas del Estado,

ya que las leyes que estructuren las atribuciones de CFE deben

desarrollar los regímenes especiales que le permitan lograr tal

mandato y competir eficazmente en la industria o actividad de que se

trate.

Con estas precisiones en mente, es tiempo de pasar al estudio

de la ley que estructura a CFE. En cumplimento a lo previsto en el

artículo tercero transitorio del Decreto constitucional antes transcrito, el


Congreso de la Unión emitió la Ley de la Comisión Federal de

Electricidad17, que tiene por objeto regular su organización,

administración, funcionamiento, operación, control, evaluación y

rendición de cuentas, así como establecer su régimen especial en

materia de: I) empresas productivas subsidiarias y empresas filiales;

II) remuneraciones; III) adquisiciones, arrendamientos, servicios y

obras; IV) bienes; V) responsabilidades, y VI) presupuesto y deuda

(artículo 1).

Sin necesidad de ser exhaustivos, del contenido de la ley se

desprenden como elementos centrales y relevantes que son

necesarios precisar para su entendimiento como empresa productiva

del Estado:

CFE es una empresa productiva del Estado de propiedad

exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad y patrimonio

propios, y goza de autonomía técnica, operativa y de gestión18.

Tiene como finalidad desarrollar actividades empresariales,

económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto19,

el cual consiste en realizar, entre otras, las siguientes actividades:

i) prestar el servicio público de transmisión y distribución de

energía eléctrica por cuenta y orden del Estado; ii) generar,

comercializar, importar y exportar energía eléctrica y productos

asociados (conforme a la estricta separación legal que se

establezca); iii) importar, exportar, transportar, almacenar,

17 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de agosto de 2014. 18 “Artículo 2.- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 19 “Artículo 4.- La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario. En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia”.


comprar y vender combustibles; iv) investigar y desarrollar

la tecnología requerida para las actividades que realice en

la industria eléctrica; v) comercializar los productos y

servicios tecnológicos resultantes de su investigación, y vi)

las necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto20.

Contará con regímenes especiales en distintas materias, tales

como i) de empresas productivas subsidiarias y empresas filiales;

ii) de remuneraciones; iii) adquisiciones, arrendamientos,

servicios y obras; iv) bienes; v) responsabilidades, y

vi) presupuesto y deuda, los cuales están desarrollados en la

propia Ley.

Se sujetará a su Ley, su Reglamento y las disposiciones que

deriven de los mismos. Las disposiciones previstas en otras leyes

que resulten aplicables por materia se aplicarán siempre que no

se opongan al régimen especial previsto en su Ley.

El derecho mercantil y civil serán supletorios, y en caso de

duda se deberá favorecer la interpretación que privilegie la

20 “Artículo 5.- La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano. Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes: I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía; II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible; III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto; IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables; V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados; VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros; VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su objeto. La Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades a que se refiere este artículo en el país o en el extranjero”.


mejor realización de sus fines y objeto conforme a su

naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con

régimen especial y su régimen de gobierno corporativo, de tal

manera que pueda competir con eficiencia en la industria

energética21.

Contará con la organización y estructura corporativa que mejor

convenga a su objeto22, y en los términos que determine su

Consejo de Administración, quien es su órgano supremo de

administración y el encargado de definir las políticas, lineamientos

y visión estratégica de la empresa23, así como de aprobar el Plan

de Negocios24 que someta a su consideración el Director

General25.

Dicho Consejo estará integrado por 10 consejeros: los titulares

de la secretarías de Energía (quien lo presidirá) y de Hacienda y

Crédito Público, 3 del Gobierno Federal (designados por el

Ejecutivo Federal), 4 independientes (designados por el propio

Ejecutivo, pero ratificados por el Senado de la República) y 1

designado por los trabajadores de CFE y sus empresas

21 “Artículo 3.- La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios. Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley. En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética”. 22 “Artículo 10.- La Comisión Federal de Electricidad contará con la organización y estructura corporativa que mejor convenga para la realización de su objeto, conforme lo determine su Consejo de Administración en términos de esta Ley”. 23 “Artículo 12.- El Consejo de Administración, órgano supremo de administración de la Comisión Federal de Electricidad, será responsable de definir las políticas, lineamientos y visión estratégica de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y empresas filiales. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…)”. 24 "Artículo 12.- (…): III. Aprobar, revisar y, en su caso, actualizar anualmente el Plan de Negocios de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, con base en una proyección a cinco años, y, conforme a éste, el programa operativo y financiero anual; (…)”. 25 “Artículo 45.- Corresponden al Director General la gestión, operación, funcionamiento y ejecución de los objetivos de la Comisión Federal de Electricidad, sujetándose a las estrategias, políticas y lineamientos aprobados por el Consejo de Administración. Al efecto, tendrá las funciones siguientes: (…) III. Formular y presentar para autorización del Consejo de Administración el Plan de Negocios y el programa operativo y financiero anual de trabajo; (…)”.


productivas subsidiarias26. Por el ejercicio de sus funciones

como miembros del Consejo, los consejeros estarán sujetos

al régimen de responsabilidad previsto en la propia Ley de

CFE y no al previsto en la Ley Federal de

Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos ni a

cualquier otro aplicable a los servidores públicos federales27.

Podrán contar con empresas productivas subsidiarias y

empresas filiales28. Mientras que las primeras comparten la

naturaleza de empresa productiva del Estado y se sujetan al

régimen especial previsto en la Ley de CFE29, las segundas

tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al

derecho privado del lugar de su constitución o creación (sea en

México o en el extranjero)30. La creación, fusión o escisión de

empresas productivas subsidiarias y de las empresas filiales en

que participe de manera directa CFE, serán autorizadas por su

Consejo de Administración, a propuesta de su Director General31.

26 "Artículo 14.- El Consejo de Administración estará integrado por diez consejeros, conforme a lo siguiente: I. El titular de la Secretaría de Energía, quien lo presidirá y tendrá voto de calidad y el titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; II. Tres consejeros del Gobierno Federal designados por el Ejecutivo Federal; III. Cuatro Consejeros Independientes designados por el Ejecutivo Federal y ratificados por el Senado de la República, quienes ejercerán sus funciones de tiempo parcial y no tendrán el carácter de servidores públicos, y IV. Un consejero designado por los trabajadores de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias (…)”. 27 “Artículo 29.- Los consejeros, con relación al ejercicio de sus funciones como miembros del Consejo de Administración, serán responsables exclusivamente en términos de lo dispuesto en esta Ley, por lo que no estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos o en cualquier otro ordenamiento o disposición aplicable en general a los servidores públicos de carácter federal”. 28 “Artículo 57.- La Comisión Federal de Electricidad podrá contar con empresas productivas subsidiarias y empresas filiales, en términos de la presente Ley. (…)”. 29 “Artículo 58.- Las empresas productivas subsidiarias son empresas productivas del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se organizarán y funcionarán conforme a lo dispuesto en la presente Ley y las disposiciones que deriven de la misma. (…)”. 30 “Artículo 59.- Son empresas filiales de la Comisión Federal de Electricidad aquellas en las que participe, directa o indirectamente, en más del cincuenta por ciento de su capital social, con independencia de que se constituyan conforme a la legislación mexicana o a la extranjera. Las empresas filiales no serán entidades paraestatales y tendrán la naturaleza jurídica y se organizarán conforme al derecho privado del lugar de su constitución o creación”. 31 “Artículo 60.- La creación, fusión o escisión de empresas productivas subsidiarias, así como de empresas filiales en las que la Comisión Federal de Electricidad participe de manera directa, será autorizada por el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, a propuesta de su Director General, misma que deberá presentarse conforme a las normas que dicte el propio Consejo. En caso de que el Consejo de


Su vigilancia y auditoría se realizará por un Comité de Auditoría,

una Auditoría Externa y un Auditor Externo32. La Auditoría

Superior de la Federación podrá fiscalizar a CFE y a sus

empresas productivas subsidiarias, pero deberá tomar en cuenta

su naturaleza de empresa productiva del Estado, conforme al

régimen especial previsto en la Constitución Federal, la Ley de

CFE y demás disposiciones aplicables33.

Deberá entregar anualmente un dividendo estatal, mismo que

será determinado por el Congreso de la Unión (a propuesta de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público), con base en la

situación financiera de la empresa, sus planes y opciones de

inversión y financiamiento34. El remanente que no se entregue

deberá ser reinvertido, conforme lo decida su Consejo de

Administración apruebe la propuesta, con las modificaciones que estime pertinentes, se procederá conforme a lo siguiente: (…)". 32 “Artículo 49.- La vigilancia y auditoría de la Comisión Federal de Electricidad, sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales se realizará por: I. El Comité de Auditoría; II. La Auditoría Interna, y III. El Auditor Externo”. 33 “Artículo 56.- La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas. En el desarrollo de sus auditorías y en la formulación de sus observaciones y recomendaciones, la Auditoría Superior de la Federación deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 25, párrafo cuarto, de la Constitución, las disposiciones transitorias del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de diciembre de 2013, los principios y normas establecidos en la presente Ley y en las disposiciones que de ella emanen, el marco legal de la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias, su naturaleza jurídica y la de sus actos y operaciones, así como los resultados de las revisiones que en el ejercicio de sus funciones realicen los órganos de auditoría y vigilancia en términos de esta Ley”. 34 “Artículo 99.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias entregarán anualmente al Gobierno Federal un dividendo estatal, conforme a lo siguiente: I. En el mes de julio de cada año, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad enviará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público un reporte sobre: a) La situación financiera de la empresa y de sus empresas productivas subsidiarias, y b) Los planes, opciones y perspectivas de inversión y financiamiento en el ejercicio inmediato siguiente y los cinco años posteriores, acompañado de un análisis sobre la rentabilidad de dichas inversiones, y la proyección de los estados financieros correspondientes. II. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, considerando la información a que se refiere la fracción anterior, determinará la propuesta de monto que la Comisión Federal de Electricidad, así como cada una de sus empresas productivas subsidiarias, deberán entregar al Gobierno Federal como dividendo estatal; III. Los montos señalados en la fracción anterior se incluirán en la Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación del ejercicio fiscal que corresponda, para su aprobación por parte del Congreso de la Unión, y IV. La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias enterarán el dividendo estatal aprobado en la Ley de Ingresos de la Federación a la Tesorería de la Federación, en la forma y términos que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público”.


Administración35.

CFE y sus empresas productivas subsidiarias

ejercerán sus presupuestos conforme a su régimen

especial y sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público36.

Por un lado, ciertos contenidos que hasta ahora se han descrito

llaman la atención porque no parecen propios de un ente público, sino

más bien a los “estatutos” de una empresa privada. Sin embargo, tales

previsiones son congruentes con que el Constituyente estableciera

que el objetivo de las empresas productivas del Estado era la creación

de valor económico e incrementar los ingresos de la Nación. Por otro

lado, también llama la atención que aunque CFE es una empresa

propiedad del Gobierno Federal se previó como supletorio el

derecho mercantil (y no el administrativo). Este “cambio de

paradigma” (tal como lo denomina la exposición de motivos de la Ley)

tiene un objetivo claro y puntual, si se atiende al propio proceso

legislativo que le dio origen: establecer una verdadera figura

empresarial que le permitiera un actuar flexible y eficiente, en

virtud de la “inminente apertura de la industria energética”. Para mayor

claridad, vale la pena citar la exposición de motivos37:

"El mandato constitucional de transformar a Petróleos Mexicanos y a la Comisión Federal de Electricidad en empresas productivas del Estado se explica no sólo en virtud de la inminente apertura de nuestro mercado energético, sino de reconocer que actualmente nuestras empresas

35 “Artículo 100.- El remanente del monto que no se entregue como dividendo estatal en términos del artículo anterior, será reinvertido conforme a las decisiones que adopte el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad”. 36 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…)”. 37 Exposición de motivos de la “Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se expiden la Ley de Petróleos Mexicanos y la Ley de la Comisión Federal de Electricidad y se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”, presentada por el Ejecutivo Federal al Senado de la República, y disponible en la Gaceta del Senado de la República del día 30 de abril de 2014 (LXII/2SPO-130/47280) y en el sitio web: http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf.

http://www.senado.gob.mx/comisiones/energia/docs/reforma_energetica/LPM.pdf


estatales más importantes son administradas por el propio Estado y se encuentran sujetas a un excesivo sistema de control gubernamental que les impide gozar de la flexibilidad empresarial que requieren para operar eficientemente, sobre todo si las comparamos con empresas similares a nivel internacional.

Por ello, se estima que una auténtica reforma a nuestras empresas estatales no sólo debe dirigirse a dotarlas de nuevas herramientas que mejoren sus operaciones cotidianas, sino que requiere un radical y nuevo entendimiento de las mismas, de modo que cuenten con una estructura empresarial autónoma, flexible y sustentada en las mejores prácticas de gobierno corporativo, que les facilite tomar decisiones, aumentar su capacidad productiva, optimizar la ejecución de sus proyectos y mejorar sus índices de productividad y rentabilidad. Todo ello permitirá consolidarlas como agentes centrales de las industrias de hidrocarburos y eléctrica.

[…]

La nueva figura parte del reconocimiento de que el marco jurídico que rige actualmente a nuestras empresas estatales es inadecuado para que el Estado realice actividades de carácter comercial e industrial de manera eficiente. Ello es así, debido a que no están diseñadas bajo una lógica empresarial que pretenda incrementar los ingresos del Estado.

[…]

Es por ello que la transformación que se propone para Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad es de gran calado, pues se plantea transformar en su totalidad el régimen jurídico al que están sujetas, alejándolas, en lo máximo posible, del sector público, y acercándolas al sector privado.

De esta manera, de aprobarse la presente iniciativa, Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad estarán sujetas, en primer término, a lo dispuesto en sus respectivas Leyes, sus reglamentos y las disposiciones que deriven de dichos ordenamientos, tales como la normatividad que emitan sus respectivos Consejos de Administración.

En segundo término, y donde se introduce el verdadero cambio de paradigma, el derecho civil y mercantil serán supletorios. Es decir, no se acudirá más a la legislación administrativa para colmar las lagunas sobre el funcionamiento de las empresas, como ahora ocurre. No será aplicable la Ley Federal de las Entidades Paraestatales ni su reglamento. No será supletoria la legislación sobre contrataciones públicas. Petróleos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad se regirán, como cualquier empresa privada, por lo señalado en sus "estatutos sociales· (en este caso sus respectivas Leyes) y por las demás disposiciones del derecho mercantil y civil.

Lo anterior significa que, a partir de su transformación, nuestras empresas estatales deberán operar bajo principios de derecho privado y no público;


situación que, de igual forma, deberán tomar en cuenta los órganos fiscalizadores competentes y los distintos órganos jurisdiccionales, al ejercer sus respectivas atribuciones.

[…]

En síntesis, la transformación ordenada por la Carta Magna constituye un auténtico cambio de paradigma, pues pretende alinear la estructura de un organismo público a la de una empresa, dado que ambas comparten el mismo objetivo: generar valor económico. Es decir, la iniciativa propone diseñar empresas de exclusiva propiedad del Estado Mexicano que gocen de amplia autonomía en diversos ámbitos, como si fuesen empresas de carácter privado, y asignarles flexibilidad para celebrar los contratos que, desde una visión exclusivamente empresarial, requieran en su operación cotidiana para conseguir mejores condiciones de rentabilidad".

La línea argumentativa plasmada en el trabajo legislativo

evidencia que era necesario introducir un nuevo modelo de

empresa estatal alejada en la medida de lo posible de la

regulación que rige a los entes públicos existentes

—administrativa—, para otorgarles una “flexibilidad y autonomía”

operativa similar a las empresas que se rigen por el derecho privado.

El que no sea posible acudir a principios propios de derecho

administrativo y a las categorías existentes de entes públicos se

justifica en virtud de que resultaría incompatible con: a) un diseño

organizacional y de operación basado en principios de gobierno

corporativo; b) la reducción de los controles estatales en la operación

cotidiana de la empresa, y c) la “reconceptualización” del papel del

Gobierno Federal como propietario con funciones claras y delimitadas,

y no como su “administrador principal”. Sólo de esta manera, se

consideró, que las empresas productivas del Estado gozarían de una

estructura que les permitiera ser económicamente rentables para el

Estado.

Es decir, con la creación de las empresas productivas del Estado

se pretendió establecer una técnica novedosa de organización

institucional con la que ahora cuenta el Gobierno Federal para la

realización de ciertas y específicas atribuciones que

constitucionalmente se le encomiendan, tales como el servicio público


de transmisión y distribución de energía eléctrica, o la exploración y

extracción de hidrocarburos. Este organismo con estructura y

principios empresariales pretende ser flexible y para ello es necesario

“romper” con la tradicional lógica de controles y jerarquía

administrativa, así como exceptuarse de las normas que

tradicionalmente regulan los demás entes de la Administración Pública

Federal (sea centralizada y paraestatal). En efecto, como parte de su

“régimen especial” el legislador pretendió diferenciar a CFE (y

Petróleos Mexicanos) de los demás entes públicos, puesto que:

Se regirán por sus leyes, reglamentos y supletoriamente por el derecho

civil y mercantil.

Sus consejeros no están sujetos a la Ley Federal de Responsabilidades

Administrativas de los Servidores Públicos (artículo 29). Sin embargo,

dicha Ley sí resulta vinculante al personal de CFE y sus empresas

productivas subsidiarias, con la salvedad de que su aplicación

corresponde a las respectivas Unidades de Responsabilidades38.

A sus adquisiciones, arrendamientos, contrataciones de obras y de

servicios y obras no les resulta aplicables ni la Ley de Adquisiciones,

Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras

Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas (artículo 77, párrafo

segundo)39.

Aunque sus bienes inmuebles se benefician del régimen de dominio

38 “Artículo 92.- La aplicación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos al personal de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias corresponderá a sus unidades de responsabilidades, que serán competentes exclusivamente para: I. Recibir y dar atención a quejas y denuncias y realizar investigaciones con motivo de las mismas, y II. Tramitar los procedimientos de responsabilidad administrativa e imponer las sanciones respectivas, en términos de las leyes aplicables. Las unidades de responsabilidades no tendrán competencia alguna en materia de control interno y auditoría y se garantizará su independencia orgánica de la Auditoría Interna y de las áreas que en su caso se establezcan para coordinar el sistema de control interno”. 39 “Artículo 77. (…) A las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras de cualquier naturaleza que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias les serán aplicables las disposiciones que al efecto establece esta Ley y las demás que deriven de la misma. No les serán aplicables la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público ni la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas”.


público de la Federación previsto en la Ley General de

Bienes Nacionales, dicha normativa no resulta aplicable

respecto a los actos de disposición, gravamen, adquisición,

arrendamiento, enajenación y administración40.

No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el

Presupuesto de Egresos de la Federación, sin perjuicio de que el

Consejo de Administración emita sus propios programas en la materia41.

Asimismo y derivado de la reforma constitucional en materia

energética que ha sido materia de análisis, el legislador federal

reformó, entre otras la Ley Federal de las Entidades Paraestatales

(artículo 4, último párrafo) y la Ley Federal de Presupuesto y

Responsabilidad Hacendaria (artículo 5, último párrafo), para precisar

que no resultarían aplicables a las empresas productivas del Estado:

"Artículo 3.- […] Las empresas productivas del Estado y sus respectivas empresas productivas subsidiarias, la Procuraduría Agraria, la Procuraduría Federal del Consumidor, la Agencia de Noticias del Estado Mexicano y el Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano, atendiendo a sus objetivos y a la naturaleza de sus funciones, quedan excluidas de la observancia del presente ordenamiento".

"Artículo 5.- La autonomía presupuestaria otorgada a los ejecutores de gasto a través de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o, en su caso, de disposición expresa en las leyes de su creación, comprende:

40 “Artículo 90.- Los bienes inmuebles de la Comisión Federal de Electricidad y de sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetos al régimen de dominio público de la Federación conforme a las disposiciones que para tal figura jurídica establecen la Ley General de Bienes Nacionales y esta Ley. (…)”. “Artículo 91.- El Consejo de Administración emitirá las políticas que regulen los actos de disposición y gravamen a que se refiere el artículo anterior, así como las relativas a la adquisición, arrendamiento, enajenación y administración de los bienes de la Comisión Federal de Electricidad, de sus empresas productivas subsidiarias y, en su caso, empresas filiales, considerando lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución y sin que sean aplicables al efecto las disposiciones relativas de la Ley General de Bienes Nacionales”. 41 “Artículo 104.- La Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias ejercerán sus respectivos presupuestos conforme a lo siguiente, sin requerir autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: (…) III. No les serán aplicables las disposiciones de austeridad contenidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación ni aquéllas que, en su caso, se emitan para la Administración Pública Federal. Sin embargo, deberán implementar programas propios de austeridad en el gasto y uso de recursos, sin menoscabo de la eficiencia en su operación, conforme a las disposiciones que apruebe el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad, que les permitan generar economías y mejorar su balance financiero; (…)”.


[…]

Los ejecutores de gasto público que cuenten con autonomía presupuestaria deberán sujetarse a lo previsto en esta Ley y a las disposiciones específicas contenidas en las leyes de su creación, sujetándose al margen de autonomía establecido en el presente artículo. Las empresas productivas del Estado y sus empresas productivas subsidiarias se sujetarán exclusivamente a lo dispuesto en sus respectivas leyes".

Ahora bien, dado que el artículo 25 constitucional señala en su

párrafo quinto que la propiedad y control le corresponden al Gobierno

Federal42, es indudable que las empresas productivas del Estado se

encuentran en el ámbito de la Administración Pública Federal. En este

sentido, vale la pena recordar que el artículo 90 constitucional

establece que:

"Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado".

De dicho precepto queda claro que la Administración Pública

Federal será “centralizada y paraestatal”, de tal manera que los

distintos entes públicos que se agrupen dentro de aquélla deben ser

incorporados en alguna de esas categorías. Así, dado que ni la

reforma constitucional en materia energética ni alguna otra posterior

42 “Artículo 25. (…) (…) El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar".


han reconfigurado a la administración pública, debe

entenderse que dentro de la centralización y la

paraestatalidad se comprenden todas y cada una de

las distintas modalidades de configuración orgánica con las que

cuenta la Administración para ejercer las funciones que

constitucionalmente se le encomiendan.

En este sentido, no pasa desapercibido que la reforma

constitucional en materia energética pretendió crear una nueva

categoría de entes públicos con un régimen especial de autonomía y

flexibilidad operativa, distinta a los hasta entonces existentes. Esto es

así, en primer lugar, porque del artículo 90 constitucional se advierte

que, por regla general, la Constitución Federal no define ni establece

las diversas características, funciones y controles que estructuran a los

distintos entes pertenecientes a la Administración Pública Paraestatal,

sino que dicha configuración, por el contrario, debe ser desarrollada

por el legislador ordinario —esto es, en una ley— conforme a las

características que se requieran para el cumplimiento de ciertas

funciones en concreto.

En segundo lugar, porque en este caso en concreto —y a

diferencia de la regla general antes descrita— el Constituyente

Permanente no sólo estableció a la Constitución Federal como “origen”

o fuente de las empresas productivas del Estado —específicamente

CFE y Petróleos Mexicanos—, sino que es el propio régimen

transitorio de una reforma constitucional el que establece las

características orgánicas generales que las leyes deben desarrollar, a

fin de garantizar su flexibilidad operativa para estar en aptitud de dar

cumplimiento a un mandato igualmente constitucional.

Es a partir de estas consideraciones que esta Sala estima que

las empresas productivas del Estado constituyen una nueva categoría

de entidad de la Administración Pública Paraestatal, distinta a las

hasta entonces existentes, pues no sólo no está sujeta a las mismas


modalidades de control y coordinación, sino que también se diferencia

de aquéllas por su régimen especial basado en el derecho mercantil y

civil, y con una estructura que se dirige a la realización de objetivos

comerciales, para incrementar los ingresos de la Nación. Es decir, se

trata de una nueva categoría de empresas públicas pertenecientes a la

Administración Pública Federal que deben ser incluidas en las

tradicionales categorías de “centralizada” y “paraestatal” del artículo 90

constitucional, pero con un régimen distinto y ordenado

constitucionalmente.

Ahora bien, debe precisarse que el hecho de que esta nueva

entidad pretenda orientarse bajo principios de gobierno corporativo y

eficiencia y que el derecho común le sea supletorio, en modo alguno

pretende excluirlas por completo de la órbita del derecho público.

Por un lado, puesto que son normas de derecho público las que,

precisamente, constituyen el fundamento de su existencia en cuanto

empresa productiva del Estado propiedad del Gobierno Federal

(artículos 25, párrafo quinto, y 27, párrafo octavo, constitucionales, en

relación con los artículos transitorios tercero y vigésimo del Decreto

antes citado43, y 2 de la Ley de CFE44). Por otro, porque de manera

expresa la Ley de CFE las sujeta a diversos ordenamientos jurídicos, a

fin de cumplir con otros valores y principios igualmente tutelados por

nuestra Constitución Federal, tales como las previsiones en materia de

transparencia e información pública gubernamental45, anticorrupción46

43 Se estima innecesario citar, nuevamente, los artículos constitucionales referidos, toda vez que pueden ser visibles en párrafos 31, páginas 16 a 18 de la presente ejecutoria. 44 “Artículo 2.- La Comisión Federal de Electricidad es una empresa productiva del Estado de propiedad exclusiva del Gobierno Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios y gozará de autonomía técnica, operativa y de gestión, conforme a lo dispuesto en la presente Ley. La Comisión Federal de Electricidad tendrá su domicilio en el Distrito Federal, sin perjuicio de que para el desarrollo de sus actividades pueda establecer domicilios convencionales tanto en territorio nacional como en el extranjero”. 45 "Artículo 114.- En cumplimiento a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables en la materia, el Consejo de Administración de la Comisión Federal de Electricidad adoptará las medidas necesarias para el resguardo y protección de la información relacionada con las actividades empresariales, económicas e industriales que desarrollen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias para la consecución


y fiscalización47, por mencionar algunas.

De lo que hasta aquí se ha dicho, se advierten las

siguientes características de las empresas productivas

del Estado:

Son entidades públicas, esto es, empresas de exclusiva

propiedad del Estado y con un origen y un mandato previsto en

normas de derecho público, tal como la Constitución Federal y

su Ley.

Aunque pertenecen a la Administración Pública Federal, se

trata de una nueva categoría de entidades paraestatales con

un novedoso modo de configuración orgánica para el

cumplimiento de funciones y actividades constitucionales

específicas.

Cuentan con un mandato constitucional claro: la creación de

valor económico e incrementar los ingresos de la Nación, con

sentido de equidad y responsabilidad social y ambiental.

Dicho mandato constitucional requiere diversos regímenes

especiales en distintas materias, a fin de garantizar su

autonomía técnica, operativa y de gestión.

Su estructura y operación debe estar sustentada en prácticas

de gobierno corporativo y, por lo mismo, son ajenas a los

controles que tradicionalmente se han previsto para los

organismos públicos pertenecientes a la administración pública

centralizada y paraestatal.

de sus objetos, y que signifique el poder obtener o mantener una ventaja competitiva o económica frente a terceros en la realización de tales actividades. Dicha información se considerará comercial reservada en términos de la citada ley". "Artículo 115.- En el cumplimiento de las obligaciones de difusión de información previstas en la presente Ley, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y demás disposiciones aplicables, la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias procurarán que los informes o reportes se presenten de forma clara, sencilla, precisa, confiable y actualizada". 46 "Artículo 88.- Las contrataciones que realicen la Comisión Federal de Electricidad y sus empresas productivas subsidiarias estarán sujetas a lo dispuesto en la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas, entre otros ordenamientos. Al efecto, la Secretaría de la Función Pública será autoridad competente”. 47 "Artículo 56.- La Auditoría Superior de la Federación será competente para fiscalizar a la Comisión Federal de Electricidad y a sus empresas productivas subsidiarias, en términos de las disposiciones constitucionales y legales respectivas”.


El derecho civil y mercantil serán supletorios y, en caso de

duda, deberá favorecerse la interpretación que privilegie la

mejor realización de sus fines y objeto, conforme a su

naturaleza de empresa productiva del Estado con régimen

especial.

De las conclusiones aquí alcanzadas se advierte que la

transformación de CFE en empresa productiva del Estado únicamente

pretendió otorgarle un nuevo marco jurídico con mayor flexibilidad

operativa, que se acercara y le permitiera competir con las empresas

privadas, pero no excluirla totalmente del régimen de derecho público.

En este sentido, esta Sala considera que al tratarse de una

entidad perteneciente a la Administración Pública Federal, CFE sí es

un ente público para efectos de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

2. Naturaleza de las funciones del acto que se reclama.

Definido el primer requisito que define si a CFE le resulta o no

aplicable la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado,

procede ahora analizar si se acredita el segundo. Esto es, lo que

ahora se debe responder es ¿qué tipo de funciones realiza CFE? En

concreto, ¿CFE realiza o no funciones que pueden calificarse

como materialmente administrativas?

Esta Sala considera que CFE no realiza funciones materialmente

administrativas sino mercantiles y, por tal razón, no es posible exigirle

una reparación por la vía de la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado.

Derivado de la reforma constitucional en materia energética que

ha sido previamente mencionada, la transmisión y distribución de

energía eléctrica se encuentran previstas en los artículos 25, párrafo

quinto; 27, párrafo sexto; y 28, párrafo cuarto, en los siguientes


términos:


El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar".


En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes, salvo en radiodifusión y telecomunicaciones, que serán otorgadas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose de minerales radiactivos no se otorgarán concesiones. Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica.

[…]".



No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia".

De estos artículos se advierte, por un lado, que la transmisión y

distribución de energía eléctrica son áreas estratégicas y servicios

públicos cuya prestación se reservó en exclusiva al Estado, sin

que su intervención en las mismas se considere monopólica. En

este sentido, nuestra Constitución es clara: en el servicio público de

transmisión y distribución de energía eléctrica no se otorgarán

concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos

con particulares y que éstos participen en otras áreas de la industria

—tal como la generación y comercialización—.

Por otro lado, y a diferencia de lo que sucede con la explotación

y extracción de hidrocarburos, nuestro texto constitucional no reservó

la participación estatal en las materias en estudio a las empresas

productivas del Estado48, sino que su intervención puede realizarse

48 En este sentido, el párrafo séptimo del artículo 27 constitucional es claro en que cuando el Estado decida intervenir en la exploración y extracción de hidrocarburos deberá realizarlo mediante un contrato o asignación a una empresa productiva del Estado: “Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos”.


mediante éstas o cualquier otro tipo de entidad

pública49. Es decir, que el Estado puede decidir cuál de

esos tipos de órganos estatales se encargarán de los

servicios públicos de transmisión y distribución de energía eléctrica.

En este sentido, el legislador ordinario estableció que CFE se

encargará de tales actividades por cuenta y orden del Estado, puesto

que en el primer párrafo del artículo 5 de su Ley se dispone como su

objeto:

"Artículo 5.- La Comisión Federal de Electricidad tiene por objeto prestar, en términos de la legislación aplicable, el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, por cuenta y orden del Estado Mexicano.

Asimismo, dentro de su objeto público, la Comisión Federal de Electricidad podrá llevar a cabo las actividades siguientes:

I. La generación dividida en unidades y comercialización de energía eléctrica y productos asociados, incluyendo la importación y exportación de éstos, de acuerdo con la Ley de la Industria Eléctrica, y en términos de la estricta separación legal que establezca la Secretaría de Energía; II. La importación, exportación, transporte, almacenamiento, compra y venta de gas natural, carbón y cualquier otro combustible; III. El desarrollo y ejecución de proyectos de ingeniería, investigación, actividades geológicas y geofísicas, supervisión, prestación de servicios a terceros, así como todas aquellas relacionadas con la generación, transmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica y demás actividades que forman parte de su objeto; IV. La investigación, desarrollo e implementación de fuentes de energía que le permitan cumplir con su objeto, conforme a las disposiciones aplicables; V. La investigación y desarrollo tecnológicos requeridos para las actividades que realice en la industria eléctrica, la comercialización de productos y servicios tecnológicos resultantes de la investigación, así como la formación de recursos humanos altamente especializados; VI. El aprovechamiento y administración de inmuebles, de la propiedad industrial y la tecnología de que disponga y que le permita la prestación o provisión de cualquier servicio adicional tales como, de manera

49 Conviene destacar que la Ley de la Industria Eléctrica incluye en las definiciones de “transportista” y “distribuidor” (esto es, los sujetos que realizan las actividades de transmisión y/o distribución de energía eléctrica) tanto a las empresas productivas del Estado como a otro tipo de órganos públicos: “Artículo 3.- Para los efectos de esta Ley, se entenderá por: (…) XXI. Distribuidor: Los organismos o empresas productivas del Estado o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Distribución de Energía Eléctrica; (…) LIV. Transportista: Los organismos o empresas productivas del Estado, o sus empresas productivas subsidiarias, que presten el Servicio Público de Transmisión de Energía Eléctrica; (…)”.


enunciativa, construcción, arrendamiento, mantenimiento y telecomunicaciones. La Comisión Federal de Electricidad podrá avalar y otorgar garantías en favor de terceros; VII. La adquisición, tenencia o participación en la composición accionaria de sociedades con objeto similar, análogo o compatible con su propio objeto, y VIII. Las demás actividades necesarias para el cabal cumplimiento de su

objeto".

Aunque a primera vista podría considerarse que la transmisión y

distribución deberían calificarse como actividades “administrativas”,

dado que CFE las realiza por cuenta y orden del Estado, ello sería

incorrecto dado que se pasaría por alto que el Constituyente

Permanente ordenó la creación de una nueva figura o categoría de

organismo público con un régimen comercial —esto es, distinto y

diferenciado de cualquier otro ente público—, y que dicho régimen

especial busca otorgarle flexibilidad para cumplir un objetivo

constitucional: la creación de valor económico para el Estado

mexicano.

En efecto, esta Sala considera que al existir un mandato expreso

y claro a nivel constitucional, éste debe ser el punto de partida o la

premisa central que oriente la categorización de las diversas funciones

que CFE realice, sea la prestación del servicio de transporte,

distribución o suministro de energía eléctrica. En este sentido, vale la

pena, por un lado, precisar que la única excepción a su actuar que

puede considerarse como acto administrativo son todos los actos

que CFE realice dentro de un procedimiento de contratación

hasta el momento del fallo, pues una vez firmado el contrato, éste

y todos los aspectos que deriven del mismo deberán

considerarse mercantiles, tal como lo dispone el artículo 82 de la

Ley de CFE:

"Artículo 82.- Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente Capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa.


Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable".

Por otro lado, y en congruencia con lo hasta aquí

interpretado debe recordarse que la Ley de CFE ordena que el

derecho mercantil y civil serán supletorios al actuar de CFE; que en

caso de duda deberá preferirse la interpretación que privilegie la

realización de sus fines y objetos conforme a su naturaleza jurídica de

empresa productiva del Estado con régimen especial, así como su

régimen de gobierno corporativo, de tal manera que pueda competir

eficientemente en la industria energética:

"Artículo 3.- La Comisión Federal de Electricidad se sujetará a lo dispuesto en la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones que deriven de los mismos. El derecho mercantil y civil serán supletorios.

Las disposiciones contenidas en las demás leyes que por materia correspondan aplicarán siempre que no se opongan al régimen especial previsto en esta Ley.

En caso de duda, se deberá favorecer la interpretación que privilegie la mejor realización de los fines y objeto de la Comisión Federal de Electricidad conforme a su naturaleza jurídica de empresa productiva del Estado con régimen especial, así como el régimen de gobierno corporativo del que goza conforme al presente ordenamiento, de forma que pueda competir con eficacia en la industria energética".

"Artículo 4.- La Comisión Federal de Electricidad tiene como fin el desarrollo de actividades empresariales, económicas, industriales y comerciales en términos de su objeto, generando valor económico y rentabilidad para el Estado Mexicano como su propietario.

En la ejecución de su objeto, la Comisión Federal de Electricidad deberá actuar de manera transparente, honesta, eficiente, con sentido de equidad, y responsabilidad social y ambiental, procurando el mejoramiento de la productividad con sustentabilidad para minimizar los costos de la industria eléctrica en beneficio de la población y contribuir con ello al desarrollo nacional. Asimismo, la Comisión Federal de Electricidad garantizará el acceso abierto a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, la operación eficiente del sector eléctrico y la competencia".

A juicio de esta Sala el artículo 4, primer párrafo, es claro: no

importa si las actividades son tradicionalmente consideradas como

"empresariales", "económicas", "industriales" o "comerciales", todas


ellas están interrelacionadas y deben ser interpretadas en función de

su objeto y mandato constitucional, pues CFE las realiza con la misma

finalidad: generar valor económico y rentabilidad para el Estado

mexicano como su propietario.

Esta perspectiva mercantil de las actividades de transmisión y

distribución de energía eléctrica en modo alguno pasa por alto que

tradicionalmente las etiquetas de “servicio público” o “área estratégica”

podrían asociarse con el ámbito propio de regulación del derecho

administrativo. Sin embargo, conviene destacar que la propia Ley de la

Industria Eléctrica establece una previsión clara:

"Artículo 5.- El Gobierno Federal, los Generadores, los Transportistas, los Distribuidores, los Comercializadores, los Usuarios Calificados Participantes del Mercado y el CENACE, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, ejecutarán los actos que resulten necesarios para mantener la integridad y el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional.

En lo no previsto por esta Ley, se consideran mercantiles los actos de la industria eléctrica, por lo que se regirán por el Código de Comercio y, de modo supletorio, por las disposiciones del Código Civil Federal".

Así, esta Sala concluye que dado que no está regulado ni en la

Ley de CFE ni en la Industria Eléctrica la vía para exigir el pago

indemnizatorio a dicha empresa productiva, y en virtud de que los

principios y objetivos constitucionales que orientan el actuar de CFE

conforme a su nueva naturaleza, dicha reclamación no debe

considerarse como una actividad administrativa sino mercantil, pues es

precisamente la normativa civil y mercantil la que resulta supletoria

para ser acorde con el mandato y las funciones que desde la

Constitución se le encomiendan a CFE. Consecuentemente, debe

concluirse que no es aplicable la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado, a pesar de que CFE sea un ente público.

3. Respuesta a los conceptos de violación. Una vez que se ha

analizado la naturaleza de los actos que se relacionan con el origen


del presente juicio de amparo, esta Sala está en

posibilidad de responder los motivos de disenso de la

parte quejosa.

En el primer y segundo conceptos de violación, se aduce,

sustancialmente, que la CFE, pese a su transformación orgánica,

continúa siendo un ente público y, al tener ese carácter, le es aplicable

la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.

A juicio de esta Segunda Sala resultan infundados los referidos

motivos de disenso ya que, como se ha expuesto en la presente

ejecutoria, el hecho de que la CFE cuente con la naturaleza de ente

público, no es suficiente para que se encuentre sujeta a la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado, pues aunado a ello, es

menester que realice actos materialmente administrativos, lo cual,

como se ha razonado, no acontece en la especie, pues los actos que

se estiman como “irregulares” y de los cuales derivó el daño por el cual

se exige la indemnización respectiva, tienen una naturaleza mercantil.

En esa inteligencia, pese a que le asista la razón a la parte

quejosa, en cuanto señala que la transformación de la CFE no la privó

de su carácter público, lo cierto es que esa circunstancia no hace

aplicable, en sí y por sí misma, la Ley Federal de Responsabilidad

Patrimonial del Estado; de ahí que resultan infundados los

planteamientos expuestos.

Por otra parte, en el tercer concepto de violación la parte

quejosa sostiene que las líneas de conducción de energía eléctrica

que propiciaron la descarga a la víctima directa, son líneas que

pertenecen al servicio público de distribución, por lo que si el artículo 2

de la Ley de la Industria Eléctrica es claro al señalar que en esa área

el Estado mantendrá su titularidad, no cabe duda que la Ley Federal

de Responsabilidad Patrimonial del Estado es aplicable al caso

concreto, en razón de que el Estado, por conducto del ente público


Comisión Federal de Electricidad, es el titular de las líneas de

distribución con las que se electrocutó la víctima por estar instaladas

de manera irregular.

Resulta infundado el motivo de disenso acabado de sintetizar,

ya que, como se ha expuesto, dado que no está regulado ni en la Ley

de la CFE ni en la Industria Eléctrica la vía para exigir el pago

indemnizatorio a dicha empresa productiva, y en virtud de que los

principios y objetivos constitucionales que orientan el actuar de la CFE

conforme a su nueva naturaleza, dicha reclamación no debe

considerarse como una actividad administrativa sino mercantil, pues es

precisamente la normativa civil y mercantil la que resulta supletoria

para ser acorde con el mandato y las funciones que desde la

Constitución se le encomiendan a la CFE; debe concluirse que no es

aplicable la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, a

pesar de que la CFE sea un ente público.

Finalmente, esta Segunda Sala estima oportuno dejar asentado

que, el considerar que la vía prevista en la Ley Federal de

Responsabilidad Patrimonial del Estado no resulta aplicable por no

encuadrar en los supuestos de procedencia, en modo alguno puede

ser interpretado como una exoneración a la CFE, ni equiparse a una

violación del derecho de acceso a la justicia.

Ello, ya que esta Sala ha señalado que el segundo párrafo del

artículo 17 constitucional, establece una garantía a favor de los

gobernados que se concreta genéricamente en la posibilidad de ser

parte de un proceso y de promover la actividad jurisdiccional que, una

vez cumplidos los requisitos procesales, les permita obtener una

decisión sobre sus pretensiones. Sin embargo, que tal salvaguarda no

debe pasar por alto que para el ejercicio de la acción deban

soslayarse los presupuestos o requisitos procesales que la legislación


prevea para la procedencia de la acción50.

En efecto, esta Sala considera que no se viola el

acceso a la justicia porque se estime que la vía

administrativa no resulte procedente en este caso en concreto. Esto es

así, porque de ninguna manera imposibilita al recurrente presente para

presentar su reclamo en la vía que sea idónea y congruente con la

naturaleza de su pretensión. En este sentido, si la actividad que

originó el daño del que se duele es de naturaleza civil, conforme a las

consideraciones que han sido materia de esta resolución, esta Sala

considera que lo idóneo y lógico es que dicha disputa se dirima en vía

ordinaria civil, conforme a los requisitos y disposiciones del Código

Civil Federal.

Así, esta Sala advierte que nuestra legislación sustantiva civil a

nivel federal prevé en su artículo 1913 que el uso de mecanismos o

instrumentos para la conducción de energía eléctrica actualiza un

riesgo que permite exigir el pago indemnizatorio por responsabilidad

objetiva civil, por oposición a la responsabilidad objetiva y directa

prevista en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado:

"Artículo 1913.- Cuando una persona hace uso de mecanismos, instrumentos, aparatos o substancias peligrosas por sí mismos, por la velocidad que desarrollen, por su naturaleza explosiva o inflamable, por la energía de la corriente eléctrica que conduzcan o por otras causas análogas, está obligada a responder del daño que cause, aunque no obre ilícitamente, a no ser que demuestre que ese daño se produjo por culpa o negligencia inexcusable de la víctima".

Esta conclusión es acorde con la naturaleza de la función que la

50 Al respecto, véase la tesis jurisprudencial 2a./J. 98/2014 de esta Sala, de rubro y texto: “DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio” (Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Décima Época. Libro 11. Octubre de 2014. Tomo I. P. 909).


CFE realiza, conforme a su régimen especial de empresa productiva

del Estado y en términos del mandato constitucional que

reiteradamente ha sido señalado en esta ejecutoria.

No pasa desapercibido que el precepto antes citado hace

referencia a “persona” y que la CFE es una persona moral propiedad

del Estado mexicano. Como quedó precisado en el Apartado A de esta

ejecutoria, el régimen especial de responsabilidad patrimonial del

Estado derivado de las reformas constitucionales de catorce de junio

de dos mil dos y veintisiete de mayo de dos mil quince pretendió

establecer un mecanismo de responsabilidad estatal derivado de su

actividad administrativa irregular, de tal manera que el Estado y no sus

funcionarios fueran los directamente responsables por los daños que

causen con motivo de sus funciones, y que al determinar esa

procedencia fuera irrelevante el dolo o la culpa, sino el actuar en

contra de una prevención normativa establecida. No obstante ello, no

es posible considerar que derivado de tal régimen general de

responsabilidad, el Estado no sea responsable por el daño causado en

términos civiles, cuando alguno de sus órganos realice funciones

comerciales.

QUINTO. Decisión. En virtud de que los conceptos de violación

han resultado infundados, lo procedente es negar el amparo

solicitado por la parte quejosa contra el fallo reclamado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la parte

quejosa contra el fallo reclamado.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

a su lugar de origen, y en su oportunidad archívese el toca como

asunto concluido.

IMA/pbg

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