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PROCURADURIA GENERAL DE LA RACION

Bogotá, D.C., 29 NOV 2019

Honorables MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7 (parcial) de la Ley 130 de 1994, "[p]or la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones". Actores: Juan Felipe Díez Castaño, Carlos Andrés Echeverri Valencia y Andrés Felipe Roncancio Bedoya Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ Expediente: D-13455 Concepto #I P 6 a

-7

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de

la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por

los ciudadanos Juan Felipe Díez Castaño, Carlos Andrés Echeverri Valencia y

Andrés Felipe Roncancio Bedoya, quienes en ejercicio de la acción pública prevista

en el numeral 6 del artículo 40 constitucional, y numeral 1 del artículo 242 ibídem, solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 7 (parcial) de la Ley 130

de 1994, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado:

"LEY 130 DE 1994 (Marzo 23)

Diario Oficial No. 41280, del 23 de marzo de 1994 Por la cual se dicta el Estatuto Básico de los partidos y movimientos

políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA TÍTULO II.

PERSONERIA JURÍDICA, DENOMINACIÓN, SÍMBOLOS Y COLORES DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS

(—) ARTÍCULO 7o. OBLIGATORIEDAD DE LOS ESTATUTOS. La organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos se regirá por lo establecido en sus propios estatutos. Cualquier ciudadano dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión, podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral las cláusulas estatutarias contrarias a la Constitución, a la ley o a las disposiciones del Consejo Nacional Electoral, o las decisiones de las autoridades de los partidos y movimientos tomadas contraviniendo las mismas normas. Los partidos y movimientos inscribirán ante el Consejo Nacional Electoral los nombres de las personas que, de acuerdo con sus estatutos, hayan sido designados para dirigirlos y para integrar sus órganos de gobierno y administración, dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la respectiva designación. El Consejo Nacional Electoral podrá, de oficio o a solicitud de cualquier persona, exigir que

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se verifique la respectiva inscripción y aun realizarla si dispone de la prueba correspondiente. Cualquier ciudadano podrá impugnar ante el Consejo Nacional Electoral la designación de esas directivas dentro de los quince (15) días siguientes a la misma, por violación grave de los estatutos del partido o movimiento. Para todos los efectos, el Consejo Nacional Electoral sólo reconocerá como autoridades de los partidos y movimientos a las personas debidamente inscritas ante él".

1. Planteamientos de la demanda

Los accionantes1 solicitan que se declare la inexequibilidad de la expresión "dentro de los veinte días siguientes" contenida en el artículo 7 de la Ley 130 de 1994, Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, porque delimitar en el tiempo la impugnación de los estatutos desconoce el derecho a la conformación, ejercicio y control del poder político (art. 40, C.P.) y la responsabilidad de los partidos y movimientos políticos (art. 107, C.P.). Para sustentar el concepto de violación exponen, en síntesis, los siguientes argumentos:

La norma acusada hace referencia a la obligatoriedad de los estatutos, los cuales demarcan la organización y funcionamiento de la agrupación. Una vez el Consejo Nacional Electoral — CNE promulgue los estatutos, la ley otorga un término de veinte (20) días para que cualquier ciudadano impugne aquellas cláusulas que desconozcan la Constitución, la ley y las decisiones proferidas por el mismo CNE y autoridades del partido o del movimiento. Ese límite temporal para impugnar, afirman los demandantes, se traduce en que "(. ..) se sanearía por el paso de/tiempo todo tipo de violaciones que estén representadas en los estatutos de los partidos políticos que vulneren la Constitución, afectando también el principio de supremacía constitucional", lo que comporta una abierta vulneración a lo dispuesto en el artículo 107 superior.

Para llegar a esa afirmación, exponen que el término demandado evita que los partidos y movimientos asuman la responsabilidad por infringir la Constitución Política (art. 107), dado que una vez agotado, de una parte, los estatutos escapan de cualquier control jurisdiccional pues el ordenamiento jurídico colombiano no contempla ningún otro dispositivo orientado a la verificación de la constitucionalidad o legalidad de sus estatutos, para lo que descartan la idoneidad de acciones como la electoral, nulidad y restablecimiento del derecho, revocatoria directa, acción popular y la acción de tutela incluso.

1 Mediante Auto del 12 de septiembre de 2019 el Magistrado Sustanciador inadmitió la demanda pues, en su concepto, no proporcionó las bases del juicio de constitucionalidad. Dentro del término previsto los accionantes presentaron escrito con la intención de subsanar la demanda, por lo que mediante Auto del 04 de octubre de 2019 se admitió la demanda, en atención a que prima facie se cumplieron los requisitos previstos en el Decreto 2067 de 1991.

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Por otra parte, destacan que transcurrido el término objeto de demanda se pierde la posibilidad de impugnar los estatutos promulgados y así hacer efectivo su derecho a la participación política contenido en el artículo 40 constitucional, en la medida que todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, el cual se materializa a través de los partidos y movimientos políticos, de manera que la impugnación de los estatutos es una de las formas en que se materializa la citada participación política.

Complementan ese alegato con el artículo 1 superior, del cual se desprende el derecho de los ciudadanos de participar democráticamente en las decisiones que los afectan, para lo cual no puede hacerse una interpretación restrictiva del artículo 103 constitucional, sino que debe extenderse a "todos los instrumentos jurídicos que, como en razón lo son las acciones públicas, buscan la defensa del orden constitucional, (...) pues la protección del régimen democrático pluralista es un interés que atañe a cualquier ciudadano".

Problema jurídico

Conforme a los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente:

- ¿Fijar un término para la impugnación de los estatutos de un partido o movimiento político (artículo 7, L. 130 de 1994), vulnera los derechos políticos de los ciudadanos al control del poder público (art. 40, C.P.) y desconoce el régimen de responsabilidad de dichos partidos o movimientos (art. 107, C.P.)?

Concepto del Ministerio Público

La Procuraduría General de la Nación considera que el aparte demandado de la Ley 130 de 1994 no desconoce la Constitución Política, como pasa a explicarse, previa mención de una consideración referida a la cosa juzgada.

3.1. Cuestión previa: cosa iuzqada

A primera vista parecería configurarse la cosa juzgada constitucional, pues la norma demandada hace parte de una ley estatutaria, cuyo proyecto se sometió al control jurisdiccional, automático, previo a la sanción de la ley, integral, definitivo y participativo2 adelantado por la Corte Constitucional, decisión que se plasmó en la

2 Cfr. Sentencia C-653 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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sentencia 0-089 de 1994 y donde el aparte demandado se declaró exequible. Ello, en principio, impediría adelantar un nuevo juicio de validez por el acaecimiento de la cosa juzgada absoluta.

Sin embargo, la jurisprudencia ha sostenido que la regla sobre cosa juzgada constitucional en estos casos admite dos excepciones: "O) vicios de forma que se produzcan en los trámites subsiguientes que debe surtir el proyecto para convertirse en ley; o (II) la modificación posterior de la Constitución o de las normas internacionales que puedan hacer parte del parámetro de la revisión de constitucionalidad" y es esta última causal la que tiene lugar en el caso objeto de estudio, pues los Actos Legislativos 01 de 2003 y 01 de 2009 redireccionan la regulación legislativa en la responsabilidad de los partidos y movimientos políticos, razón por la cual existe un cambio en el parámetro de control que habilita un nuevo pronunciamiento.

3.2. Constitucionalidad del término para impugnar los estatutos de los partidos y movimientos políticos

Uno de los cambios introducidos por el Constituyente de 1991 fue la democracia participativa y pluralista, donde la soberanía del pueblo -ejercida en una modalidad representativa- no se limita al sufragio sino que se expande al ejercicio y control del poder político, escenario en el que los movimientos y partidos políticos canalizan la voluntad pública y expresan los intereses y exigencias a incluir en la agenda pública de determinados grupos sociales; es en ese momento que inciden en el contenido concreto de la pluralidad de intenciones ciudadanas4.

Así, y de cara a la soberanía popular, la Corte Constitucional ha definido las funciones de los partidos de la siguiente forma:

"(...) (1) movilizar a los ciudadanos con miras a su integración en el proceso político y a la reducción de la abstención electoral de modo que el sistema en su conjunto pueda aspirar a conservar su legitimidad y respetar el primado del principio mayoritario; (2) convertir las orientaciones, actitudes y demandas de la población, expresas o latentes, en programas permanentes o coyunturales de acción política que se presentan como alternativas para ser incorporadas formalmente por las instancias públicas o que se destinan a alimentar la oposición frente al poder establecido; (3) contribuir a la formación de una cultura política y al ejercicio responsable del sufragio, mediante la información al público relativa a los asuntos que revisten mayor trascendencia social; (4) ofrecer a los electores las listas de personas entre las que pueden elegir a las personas llamadas a integrar y renovar los órganos estatales; (5) garantizar a los electores que en

3 Cfr. Sentencia C-516 de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. 4 Cfr. Sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

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proporción a sus resultados electorales y dependiendo de éstos, su capacidad organizativa podrá realizar los programas y propuestas presentadas"5.

De esa función de representatividad surge la necesidad de una regulación que rija el actuar de los partidos y movimientos políticos en un marco de respeto a su autonomía y de separación de asuntos públicos y privados que garanticen el pluralismo, de manera que se reserva al legislador la labor de imponer límites a la competencia de las agrupaciones políticas, "a condición que (i) se trate de restricciones genéricas, que no incidan en la determinación concreta de su estructura y funciones; y (II) estén unívocamente dirigidas a mantener la vigencia del sistema político democrático representativo"6 .

En esa línea se expidió la Ley Estatutaria 130 de 1994, Estatuto Básico de los Partidos y Movimientos Políticos, norma que fija la pauta en asuntos como los requisitos para el reconocimiento y pérdida de la personería jurídica, la obligatoriedad de los estatutos, las consultas internas, la financiación estatal y privada, la publicidad que debe dotar a sus informes, el control ético y la propaganda electoral incluso.

El control de constitucionalidad de la Ley 130 figura, como se dijo, en la sentencia 0-089 de 1994, providencia que reitera que la autonomía otorgada a estos grupos significativos no es absoluta y debe ser ejercida e interpretada de acuerdo a la Constitución y la ley, y dispone que esa garantía inicia con el acto de darse sus propios estatutos.

Para fortalecer ese estatuto básico se promulgó el Acto Legislativo 01 de 2003 contentivo de medidas como el aumento de requisitos para su constitución, los umbrales para lograr la permanencia del reconocimiento de su personería jurídica, curules mediante cifra repartidora, régimen de bancadas y prohibición de doble militancia en esos movimientos.

Luego, el Acto Legislativo 01 de 2009 hace énfasis en la transparencia y responsabilidad de los partidos políticos, para lo cual incluye principios como la moralidad, aumenta el umbral, menciona el manejo de los recursos estatales para su financiación y descarta los de proveniencia extranjera, impone una responsabilidad del movimiento político cuando avalare candidatos que resulten condenados por narcotráfico, delitos de lesa humanidad o vinculación con grupos al margen de la ley, e introduce la pérdida de curul (o silla vacía), entre otros.

5 Cfr. Sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 6 Cfr. Sentencia C-490 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

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Es así como los artículos 107 al 112 de la Constitución Política dan cuenta de los mencionados cambios en la organización así como en el control, inspección y vigilancia estatal de las labores adelantadas por los partidos y movimientos políticos, postulados que mantienen la garantía de autogestión.

Visto el nuevo panorama constitucional, se expide la Ley Estatutaria 1475 de 2011, que adoptó nuevas reglas de organización y funcionamiento de los mismos en desarrollo del A.L. 01 de 2009, para lo cual reivindica su autonomía y la refuerza con la mención de los principios rectores de su actuar: participación, igualdad, pluralismo, equidad e igualdad de género, transparencia y moralidad.

Después de reiterar la prohibición de doble militancia y de hacer mención al registro único de partidos y movimientos políticos, el artículo 4 de la Ley 1475 fija de manera rigurosa el contenido mínimo de los estatutos' de esas organizaciones, disposición que guarda absoluta coherencia con el artículo 7 de la Ley 130, hoy cuestionado, el

7 Ley 1475 de 2011, artículo 4. CONTENIDO DE LOS ESTATUTOS. Los estatutos de/os partidos y movimientos políticos contendrán cláusulas o disposiciones que los principios señalados en la ley y especialmente los consagrados en el artículo 107 de la Constitución, en todo caso, deben contener como mínimo, los siguientes asuntos:

Denominación y símbolos. Régimen de pertenencia al partido o movimiento políticos en el que se señalen reglas de afiliación y retiro,

así como los derechos, deberes y prohibiciones de sus miembros. Autoridades, órganos de dirección, gobierno y administración, y reglas para su designación y remoción. Convocatoria, fecha y demás aspectos relacionados con la reunión de la convención de/partido o movimiento

político, o de su máximo órgano de dirección, la cual deberá realizarse por lo menos cada dos (2) años, y garantizar a sus miembros influir en la toma de las decisiones más importantes de la organización política.

Autoridades, órganos de control, entre estos el Consejo de Control Ético y el Veedor de la respectiva organización, junto con las reglas para su designación y remoción.

Deberes de los directivos, entre ellos el de propiciar procesos de democratización interna y el fortalecimiento del régimen de bancadas.

Regulación interna del régimen de bancadas en las corporaciones de elección popular. Mecanismos de impugnación de las decisiones adoptadas por los órganos de dirección, gobierno,

administración y control, así como por las respectivas bancadas. Código de Ética, en el que se desarrollen los principios de moralidad y el debido proceso, y en el que se fijen,

además, los procedimientos para la aplicación de las sanciones por infracción al mismo, mínimos bajo los cuales deben actuar los afiliados a la organización política, en especial sus directivos.

Postulación, selección e inscripción de candidatos a cargos y corporaciones de elección popular mediante mecanismos democráticos teniendo en cuenta el deber de garantizar la equidad de género.

Consultas internas, populares o el proceso de consenso para la selección de candidatos a cargos o corporaciones de elección popular y para la toma de decisiones con respecto a su organización o la reforma de los estatutos.

Régimen disciplinario interno, en el que se adopten mecanismos para sancionar la doble militancia, así como para separar del cargo a sus directivos cuando quiera que no desempeñen sus funciones conforme a la Constitución, la ley y los estatutos.

Financiación de los partidos o movimientos políticos, de las campañas y, en particular, la forma de recaudo de contribuciones y donaciones, control al origen y cuantía de las mismas, distribución de la financiación estatal, apoyo financiero a sus candidatos, y publicidad de todo ingreso y gasto.

Procedimiento de formulación, aprobación y ejecución de su programa y de su presupuesto. Sistema de auditoría interna y reglas para la designación del auditor, señalando los mecanismos y

procedimientos para el adecuado manejo de la financiación estatal del funcionamiento y de las campañas: Utilización de los espacios institucionales en televisión y en los medios de comunicación para efectos de la

divulgación política y la propaganda electoral. Reglas que desarrollen los deberes a cargo de los partidos o movimientos políticos, y Reglas de disolución, fusión con otros partidos o movimientos políticos, o escisión y liquidación.

PARÁGRAFO. Los partidos o movimientos políticos adecuarán sus estatutos a lo dispuesto en la presente ley en la siguiente reunión del órgano que tenga la competencia para reformados.

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cual destaca la obligatoriedad de los estatutos como documentos que contienen la organización y el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos.

Es ese mismo artículo 7 el que otorga a los ciudadanos la posibilidad de impugnar esos estatutos ante el Consejo Nacional Electoral, actuación que debe realizarse dentro de los veinte días siguientes a la adopción de la respectiva decisión. Esa impugnación tiene cabida (i) cuando se considere que las disposiciones dé los estatutos son contrarias a la Constitución, a la ley o a las directrices dadas por el mismo Consejo Nacional Electoral, (ii) cuando las decisiones tomadas por los directivos del movimiento infrinjan las mismas normas, y (iii) cuando las designaciones de los directivos desconozcan lo establecido en los estatutos.

Presentada en términos, mediante un procedimiento administrativo especial el CNE resolverá la impugnación a través de un acto administrativo definitivo susceptible de control ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los cuatro meses siguientes a la publicidad de dicha decisión.

Sobre ese artículo 7 de la Ley 130, con ocasión del control previo de constitucionalidad, la Corte precisó:

"La impera tividad de los estatutos es una obligada consecuencia de la libertad de organización que la Constitución reconoce a los partidos y movimientos. Adoptada libremente la norma interna que ha de regirlos, se sigue como consecuencia inexorable la obligatoriedad de sus mandatos. Dado que los estatutos internos de los partidos y movimientos no pueden contrariar las normas superiores - Constitución, ley y disposiciones del Consejo Nacional Electoral -, ni las decisiones de sus autoridades, todas las normas anteriores, la impugnación de los preceptos estatutarios u ordinarios que lleguen a contradecirles ante el Consejo Nacional Electoral, se aviene a la Constitución. El artículo examinado estructura un medio expedito enderezado a excluir del ordenamiento los estatutos o las decisiones contrarias a la Constitución o la ley'8.

En síntesis, los partidos y movimientos políticos son importantísimos dispositivos para garantizar y realizar la democracia participativa y pluralista que ilumina nuestra Constitución Política, organizaciones a las que se les debe respeto a su autonomía, y sobre este punto se quiere llamar la atención, pues la existencia y gestión de un partido o movimiento político no implica que se le categorice o equipare a la actividad administrativa o función pública con los controles que les son propios, ni que al legislador le sea posible irrumpir en la organización y funcionamiento de los mismos.

Cfr. Sentencia C-089 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

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Esta precisión es importante de cara a lo alegado por los demandantes, pues estructuran la acción desde dos premisas erradas, cuales son (i) suponer que el disfrute de los derechos políticos pende de la organización y funcionamiento de los partidos políticos y (ii) darle la connotación de acción pública al acto de impugnar los estatutos de dichos movimientos.

Respecto del primer asunto, es importante recordar que los derechos políticos de los ciudadanos colombianos no son otros que los enlistados en el artículo 40 constitucional y su ejercicio no significa dejar huérfano de términos un acto tan particular y concreto como la impugnación de los estatutos de un partido. En efecto, esos derechos políticos son instrumentos ciudadanos para incidir en la estructura y el proceso político facilitando la consolidación de una democracia participativa, razón por la que "el ciudadano tiene derecho no solo a conformar el poder (democracia representativa), sino también a ejercerlo y controlarlo, esto es, está llamado a hacer parte de la toma de decisiones en asuntos públicos (democracia participativa), indispensable para la efectividad de la democracia constitucional".

De ahí que no se observa una razón contundente para considerar que el aparte demandado vulnera los derechos políticos contenidos en el artículo 40 superior, pues el ejercicio de los mismos debe atenerse a las disposiciones legales que los han desarrollado. Entender lo contrario significaría, por ejemplo, que un ciudadano podría postularse en cualquier momento para ser elegido e ignorar el calendario electoral dispuesto por las autoridades del ramo. En ese mismo orden de ideas, cualquier disposición legal que contemple un término para el inicio de una actuación administrativa o judicial resultaría inexequible bajo el laxo argumento de obstaculizar el poder político del ciudadano.

En cuanto al segundo asunto, nuevamente yerran los demandantes porque ven en la impugnación de los estatutos el ejercicio de un derecho que no merece límite temporal para su ejercicio por fundamentarse en un posible desconocimiento de la Constitución y la ley.

Una interpretación aislada de la norma objeto de estudio alojaría algo de certeza en la afirmación de los demandantes consistente en que "se sanearía por el paso del tiempo todo tipo de violaciones que estén representadas en los . estatutos de los partidos políticos que vulneren la Constitución". Sin embargo, olvidan que tanto la Constitución como las leyes y normatividad complementaria e incluso los mismos estatutos, han creado un sistema de responsabilidad disciplinaria y ética de los partidos por sus actividades, a lo que se agrega la función de inspección, vigilancia

9 Cfr. Sentencia C-027 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

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y control de la organización electoral que recae en el CNE en virtud del mismo artículo 265 constitucional.

Aunado a ello, los estatutos no son rígidos ni tienen el carácter de inmodificables, y es la misma mutación de la ley la que les ha conferido el espacio para que se ajusten a las nuevas dinámicas constitucionales y legales, por lo que en cualquier momento el partido político podrá tomar las medidas que estimen pertinentes de cara a una posible contrariedad entre alguna norma estatutaria y otra constitucional o legal.

Pretender otorgar la calidad de una acción pública como la de inconstitucionalidad

a un trámite administrativo como la impugnación de los estatutos de un partido o movimiento político desdibujaría el verdadero fin de aquella y llegaría incluso a descentralizar la guarda de la Constitución Política. En este punto es preciso mencionar la distinción que la misma Corte Constitucional ha hecho respecto de los partidos políticos y la función administrativa:

"(...) los partidos y movimientos políticos no son entidades públicas que integren la estructura del Estado, sino en virtud del principio de separación de lo público y lo privado y de la autonomía constitucional de los partidos y movimientos políticos, son instituciones intermedias, mas no públicas, relevantes para el interés general, constituidas en desarrollo de los derechos políticos de las personas, del derecho de asociación y del pluralismo político, que gozan de personería jurídica reconocida por el Estado (artículo 108 de la Constitución y articulo 2 de la Ley 130 de 1994), cumplen una importante misión dentro del principio democrático y, por esta razón, son tributarias de mayores deberes y controles que los de un particular ordinario, pero esto no significa que toda su función sea administrativa. Son plataformas ideológicas, mecanismos de expresión y participación democrática que canalizan las pretensiones de acceso al poder público y de control al mismo y resulta claro que la realización de reformas de los estatutos internos del partido, no constituye una función administrativa atribuida a los partidos políticos, sino el ejercicio natural de su capacidad de autogestión"10 .

Conviene anotar que al legislador se reserva la competencia para determinar los procedimientos, fijar cargas y prever las consecuencias de la acción o inacción de los interesados, pues solo así se garantizan principios como la seguridad jurídica, la celeridad de los procesos, la preclusión y el debido proceso", entre otros.

Por lo expuesto, el término para impugnar contenido en el artículo 7 demandado materializa los postulados constitucionales que protegen la autonomía administrativa y financiera de los partidos y movimientos políticos, así como la

10 Cfr. Sentencia SU-585 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo. " Cfr. Sentencia SU-498 de 2016

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reserva del legislador para regular los procedimientos, lo que hace que el aparte cuestionado sea exequible.

4. Solicitud

Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 7 (parcial) de la Ley 130 de 1994, por el cargo analizado.

Atentamente,

ERNANDO 4LtiFLC5 Z Procurador Gener de la Na ion

CF

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