concepto procuraduria[1]

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DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACiÓN

Bogotá, D.C. 2' E E.RADICADO NO.IUS 15401/10Para cualquier referencia favor

citar este número

SeñorJOSE GUILLERMO ANGULO ARGOTEGerenteAGUAS DEL CESAR S.A. ESP.Calle 12 No. 8-42, Edif. ORBE Plaza, Of. 303Valledupar Cesar

Referencia: Licitación Pública No. 001 de 2010. Objeto: "OPTIMIZACIÓN DELOS SISTEMAS DE ACUEDUCTO DE LOS MUNICIPIOS DESAN ALBERTO Y SAN MARTIN".Licitación Pública No. 002 de 2010. Objeto: OPTlMIZACIÓN DELOS SISTEMAS DE ALCANTARILLADO SANITARIO EN LOSMUNICIPIOS DE LA GLORIA Y PAILlTAS - CESAR".Licitación No. 003 de 2010. Objeto: "OPTIMIZACIÓN DELSISTEMA DE ALCANTARILLADO SANITARIO MUNICIPIO DELA PAZ - CESAR

Respetado doctor Angula:

La Procuraduría General de la Nación tiene como misión vigilar el cumplimientode la Constitución y la Ley, promover la protección de los derechosfundamentales, el respeto de los deberes ciudadanos y proteger el patrimoniopúblico, siendo referente de eficiencia, eficacia y valoración ética en el ejerciciode la función pública.

En virtud de las facultades legales conferidas en el numeral 3r del artículo ry en el numeral 3° del artículo 24 del Decreto 262 de 2000, comedidamentesugiero revocar el acto de apertura de las licitaciones referidas en el asunto,como quiera que en los procesos de selección se vulneran los principios

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orientadores de la función administrativa y de la contratación estatal, tales comola selección objetiva, igualdad de los oferentes y transparencia, en contravía delos mandatos constitucionales y legales. Lo anterior fundamentado en losiguiente:

Es importante aclarar que como quiera que los tres procesos licitatorios de lareferencia tienen el mismo esquema de negocio y están elaborados con elmismo formato, se procedió a revisar los tres procesos licitatorios dentro delmarco normativo que rige su actividad contractual, así como los documentosgenerados en el trámite de los procesos que han sido publicados en la páginaweb del SECOP, respecto de los cuales nos permitimos señalar lo siguiente:

1.ESTUDIOS PREVIOS

La planeación es uno de los principios de la gestión administrativa, que sematerializa, entre otros aspectos, en los estudios previos a cualquier procesocontractual los cuales están llamados a ser el documento en el que consten losanálisis, disertaciones y argumentos jurídicos, técnicos y financieros que lepermiten a una entidad fijar los parámetros de verificación y ponderación de lasofertas.

Sobre la importancia de la planeación la jurisprudencia ha indicado que "incidetanto en la etapa de formación del contrato, pero más significativamente en laetapa de ejecución, momento en el cual las omisiones de la Administración porfalta de estudios y diseños definitivos generan serias consecuencias, que llevana modificar las cantidades de obra y las condiciones técnicas inicialmentepactadas, generan el incremento de los costos del proyecto y, en et más gravede los casos, conducen a la paralización de las obras o a su imposibilidad derealizarlas por falta de los recursos requeridos, situaciones que generalmenteculminan en cuantiosos pleitos iuaicietes",

I Consejo de Estado, Sección Tercera CP Mauricio Fajardo Gomez Rad. 1569 de129-08-20072

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La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que resulta indispensablela elaboración de estudios suficientemente serios y completos, antes de iniciarun procedimiento de selección."

En materia precontractual todas las decisiones deben estar fundamentadas enel documento de estudios previos elaborado y puesto a consideración de losinteresados, toda vez que el mismo garantiza el cumplimiento del principio deplaneación.

Los estudios previos no pueden convertirse en la reiteración de las exigenciascontenidas en el pliego de condiciones de las convocatorias, sino que debenasegurar el cumplimiento de lo ordenado por el numeral 7 del artículo 24 de laLey 80 de 1993, que reza:

"Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual conocasión de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada yprecisa e igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto deadjudicación y la declaratoria de desierto del proceso de escogencia."

El Decreto 2474 de 2008 estableció el contenido mínimo de los estudiosprevios. En los estudios previos de los procesos licitatorios en estudio, nocontiene el análisis que soportan los valores estimados de los contratosindicando las variables utilizadas para calcular el presupuesto de la respectivacontratación, así como el monto y el de posibles costos asociados con elmismo.

Ahora bien, en los estudios previos para proteger los recursos públicos ygarantizar su correcto manejo e inversión se deberá evidenciar las razonestécnicas y económicas del " anticipo" y su cuantía. En los casos que seanalizan no se observa la justificación del anticipo y su cuantía.

En relación con la experiencia minina que se exige a los proponentes , no sejustifica en forma motivada qué periodo de certificación se tendría en cuenta y el

2 Consejo de Estado 29 de agosto de 2007 Rad. 148543

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por qué se determinó la forma como se medirá la experiencia de las unionestemporales o los consorcios.

Teniendo en cuenta que se trata de obras, se deberá definir la necesidad decontar con diseños o estudios técnicos especializados. Igualmente definir elperfil de la persona que adelantará la supervisión o la contratación de unainterventora externa.

Es necesario la justificación de la elección de los criterios de ponderación en losestudios previos, los cuales deben responder a las necesidades de laadministración y a los valores agregados que persigue y que implican beneficiosy ventajas comparativas. No se observa en los documentos de los estudiosprevios las razones que justifiquen los criterios de selección escogidos por laempresa.

El articulo 3 del Decreto 2474 de 2008 permite el ajuste del contenido de losestudios previos con posterioridad a la apertura del proceso de selección,atendiendo los principios de la contratación estatal.

No obstante, si los cambios impliquen variaciones fundamentales en los pliegosde condiciones de los procesos de selección iniciados, en aras de proteger elinterés público, se deberá revocar el acto de apertura, con fundamento en elnumeral 2 del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo.

Las observaciones señaladas por este ente de control, de los estudios previosde los pliegos de condiciones de los procesos licitatorios, no permiten que losposibles oferentes cuenten con la información necesaria para realizarpropuestas favorables a la entidad y que exista concurrencia de oferentes.

11. PLIEGOS DE CONDICIONES DEFINITIVOS

2.1 VISITA OBLIGATORIA

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En el numeral 1.13 del pliego de condiciones se señala la Visita Obligatoria alsitio de obra y restringe la asistencia a la misma solo a la persona natural o alos representantes (legal y conjunto) de los posibles oferentes.

Frente al tema se deberá recordar a la Administración que la no asistencia deun interesado a la visita técnica al lugar de las obras, no compromete sucapacidad para efectuar un ofrecimiento. Los riesgos de la contratación, asícomo su alcance técnico, económico y financiero son establecidos por laentidad en el pliego de condiciones y demás documentos del proceso, en losque se determina la ubicación geográfica de los trabajos y demás aspectosrelevantes del proyecto.

'Dada la experticia en el tema de los interesados, los mismos puedendeterminar el alcance técnico de los trabajos sin acudir a la visita de obra, oefectuar la misma en un momento distinto al programado por la entidadcontratante.

Es necesario señalar en el pliego de condiciones que es responsabilidad deloferente la elaboración de la propuesta y que lleva implícito el conocimiento yla aceptación, por parte del proponente, de todas las condiciones conforme alas cuales se ejecutara el contrato, incluyendo las propias del sitio de trabajo.

Lo anterior significa, que atendiendo el hecho de que el proceso de selecciónestá reglado, y determina de forma lógica y consecutiva las etapas del mismo,no tiene sentido que antes de la presentación de las propuestas, la entidadefectúe verificaciones que habiliten o inhabiliten a los interesados que aún notienen la calidad de proponentes.

Por lo expuesto, este Despacho considera que no puede ser obligatoria la visitatécnica.

2.2 OFERTA CON VALOR ARTIFICIALMENTE BAJO


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El parágrafo del artículo 13 del TITULO 1, DISPOSICIONES GENERALESAPLICABLES A LAS MODALIDADES DE SELECCiÓN, del Decreto 2474 de2008 establece:

"Oferta con valor artificialmente bajo. Cuando de conformidad con lainformación a su alcance la entidad estime que el valor de una oferta resultaertiticielmente bajo, requerirá al oferente para que explique las razones quesustenten el valor por él oferta do. Oídas las explicaciones, el comité asesor deque trata el parágrafo 2° del artículo anterior, recomendará el rechazo o lacontinuidad de la oferta en el proceso, explicando sus razones.

Procederá la recomendación de continuidad de la oferta en el proceso deselección, cuando el valor de la misma responde a circunstancias objetivas delproponente y su oferta, que no ponen en riesgo el proceso, ni el cumplimientode las obligaciones contractuales en caso de que se adjudique el contrato adicho proponente.

Parágrafo. En una subasta inversa para la adquisición de bienes y servicios decaracterísticas técnicas uniformes y de común utilización, sólo será aplicablepor la entidad lo previsto en el presente artículo, respecto del precio finalobtenido al término de la misma. En caso de que se rechace la oferta, la entidadpodrá optar de manera motivada por adjudicar el contrato a quien haya ofertadoel segundo mejor precio o por declarar desierto el proceso. En ningún caso sedeterminarán precios artificialmente bajos a través de mecanismos electrónicoso automáticos" (subrayado fuera del texto).

La norma reproducida, instituye el deber a cargo de la entidad públicacontratante de requerir al oferente - calidad del sujeto que implica que ya sellevo a cabo la diligencia de cierre de la convocatoria y éste presentó unapropuesta - para que explique los fundamentos de los precios ofrecidos.

Así mismo, la norma determina de forma específica que el COMITÉ ASESOR,encargado de verificar y evaluar las ofertas, es el competente para analizar lasexplicaciones entregadas por el proponente frente a la solicitud de la entidad y

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de emitir un concepto al respecto, en el que incluya la recomendaciónrespectiva al ordenador del gasto o Junta de Licitaciones.

De lo expuesto se concluye, que las entidades públicas podrían exceder lasfacultades que les ha otorgado la Ley al fijar, de forma previa y específica,dentro del pliego de condiciones o documentos previos, lo que se consideranprecios artificialmente bajos.

No quiere decir lo anterior que las entidades públicas, en la elaboración delcorrespondiente estudio previo de mercado, no puedan determinar a partir dequé precios se efectuará la verificación de razonabilidad de los mismos, enotras palabras, en qué momento los precios ofrecidos no resultan ajustados alanálisis de mercado efectuado previamente y entonces debe darse aplicación alprocedimiento previsto en el artículo 13 del Decreto 2474 de 2008.

No se observa dentro de los pliegos de condiciones de los procesos licitatoriosel procedimiento en el evento en que se presente una oferta con valoresartificialmente bajos.

2. 3 PROCEDIMIENTO DE APERTURA DE SEGUNDO SOBRE

En el documento de estudios previos ni en el pliego de condiciones se hacereferencia al procedimiento de segundo sobre.

La Procuraduría General de la Nación ha podido apreciar que algunasentidades públicas, al establecer el procedimiento de apertura del segundosobre, OMITEN el señalamiento del mecanismo para que los oferentes sepronuncien frente a la verificación y evaluación de las propuestas económicas,cercenando así su derecho a formular observacíones, lo que podría contradecirel postulado previsto en el numeral 8 del artículo 30 de la ley 80 de 1993.

Por lo expuesto, debe estar contemplado en el pliego de condiciones, elprocedimiento para la apertura del segundo sobre, regulando la forma en la cualse ejercerá el derecho a la contradicción por parte de los oferentes, sobre losresultados arrojados por la evaluación económica.


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2.4 CRITERIOS DE SELECCiÓN

El principio de transparencia, al que debe sujetarse la contratación estatal,encuentra concreción en las reglas para la escogencia objetiva del contratista.El artículo 29 de la ley 80 de 1993 señala:

11Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento másfavorable a la entidad ya los fines que ella busca, sin tener en consideraciónfactores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivaciónsubjetiva.

Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores deescogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos,plazos, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de losmismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o enel análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa,resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad laconstituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, sóloalguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido.

La Corte Constitucional al resolver la constitucionalidad parcial de los artículos24, 25, 28 Y 29 de la ley 80 por violación al principio de igualdad deoportunidades, expresó:

"La Corte aprecia que la manera como la Ley 80 regula la forma depresentación y evaluación de las propuestas de los oferentes, es especialmenteexigente para garantizar un procedimiento objetivo y transparente, cerrando elpaso a cualquier consideración discriminatoria que puedan llevar a cabo lasautoridades. En efecto, el Estatuto de Contratación Administrativa estáestructurado con base en ciertos principios generales cuales son el detransparencia, el de economía y el de responsabilidad, enumerados en losartículos 24, 25, 26 Y 27 de la Ley, que están concebidos como una garantíatanto del derecho a la igualdad de los oferentes, como del cabal cumplimientode los fines estatales que deben perseguir las autoridades (...)



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En virtud del mencionado principio de transparencia, el artículo 24, exige que enlos pliegos de condiciones o términos de referencia se indiquen los requisitosobjetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección,y se definan reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan laconfección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una esco~enciaobjetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso (...)"

Afirmó la Corte Constitucional a propósito de las normas citadas:

"De este modo se garantiza que la entidad que va a contratar seleccione a losproponentes que cumplan los requisitos mínimos y objetivos necesarios paraparticipar en la licitación, y que entre ellos evalúe las propuestas, de acuerdocon los criterios de selección prefijados, todo ello con el fin de escoger aaquel contratista que con su oferta ofrezca las mejores garantías al interésgeneral que debe tutelar la administración"."

En los casos en estudio, se observa que como criterio de evaluación seestablece el precio de la oferta. (Numeral 4.5)

Se determina que en la audiencia de adjudicación, se sortearán las tres (3)fórmulas planteadas en este pliego de condiciones, con la cual se hará laevaluación y calificación de las ofertas económicas; se abrirán los sobres quecontienen las propuestas económicas de cada una de las ofertas que no hayansido rechazadas, con las cuales se hará la evaluación y se calificaráotorgándole un puntaje a cada una de ellas, para su posterior adjudicación.

De lo anterior se concluye que no existe criterio prefijado por cuanto en laaudiencia se definiría la formula que se aplicaría. De tal manera que no sedefinen reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confecciónde ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y evitenla declaratoria de desierta de la licitación o concurso.

3 Radicación 1373 de 2001 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil4 Corte Constitucional Sentencia C-400 de 1999.

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Ahora bien, se considera que es un cambio sustancial introducir modificacionesen orden a cambiar radicalmente uno de los factores de evaluación, el precio, ydeterminar que se aplicaría la media geométrica o la media aritmética.

2.5 CERTIFICADO DE INSCRIPCiÓN, CLASIFICACiÓN YCALIFICACiÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES

En el numeral 4 Certificado de Inscripción, Clasificación y Calificación en elRegistro Único de Proponentes, exige que para el caso de Consorcios yUniones Temporales cada integrante cumpla con todas las actividades,especialidades y grupos descritos en el pliego.

Debemos recordar tal y como lo ha señalado la Corte Constituctonal", que lasfiguras de los consorcios y uniones temporales fueron creadas y traídas delderecho privado por el legislador atendiendo la realidad del mundo negocial encuanto a la necesidad de colaboración económica para la efectiva realizaciónde proyectos de contratación administrativa.

No encontramos un argumento suficientemente válido que justifique estalimitante a las mencionadas formas asociativas de participación. Permitir lasumatoria de inscripciones de los integrantes del consorcio o unión temporalpara efectos de evaluación, no implica eludir el deber individual de presentar elrespectivo Certificado de Registro Único de Proponentes.

2.6 ERROR DE TRANSCRIPCiÓN

En la nota del numeral 4.2.1.1 de los pliegos de condiciones, se considera queexiste un error de transcripción pues se habla de un proceso de "selecciónabreviada".

2.7 EXPERIENCIA MíNIMA GENERAL

En el numeral 3.6.1 se establece:

5 Corte Constitucional Sentencia C-949 de 2001.10



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"Nota: El número de integrantes de los consorcios y de las uniones temporalesno podrá ser superior a tres (3), de lo contrario el ofrecimiento será rechazado"

En el documentos de estudios previos ni en el pliego de condiciones se justificala razón de esta prohibición. Adicionalmente, este ente de control solicita seinforme sí se podrán presentar propuestas bajo la modalidad de asociación depromesa de sociedad futura.

Es importante resaltar, que el derecho a la igualdad en los contratos estatalesse materializa en el derecho a la libre concurrencia u oposición, el cualgarantiza la facultad de participar en el proceso de selección a todos losproponentes ~ue tengan la real posibilidad de ofrecer lo que requiere laadministración .

La convocatoria que hace la administración a los particulares, personasjurídicas, consorcios y uniones temporales, para que en igualdad decondiciones participen en los procesos públicos de contratación, debegarantizar la libre concurrencia y acceso a todos los interesados, propios de latransparencia que caracteriza la gestión pública.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en recientepronunciamiento, fue clara al indicar que "el principio de concurrencia imponeasí a la Administración cargas y actos de garantía en relación con laelaboración de pliegos de condiciones que permitan el acceso yparticipación efectiva de todos los posibles interesados y favorezcan lacompetencia entre los participantes, así como la presentación del mayornúmero de ofertas posibles. Por tanto, proscribe la discriminación en elacceso al proceso de selección y todas aquellas exigencias que impidan laparticipación de los interesados en condiciones de igualdad y claridad. Sebusca entonces que la Administración pueda beneficiarse, a partir de laoposición entre los interesados, de las ventajas económicas que la libre

6 Así lo manifestó el Consejo de Estado, Sección Tercera, Auto de 30 d enero de 2003, Exp 23508.11



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competencia aporta a la contratación estatal al momento de obtener la ofertamás tevorebte." (Se resalta)

De lo anterior se colige, que la Administración tiene el deber de evitar incluir enlos pliegos, condiciones restrictivas que impidan el acceso de los interesados alproceso de selección o atenten contra la iniciativa privada.

En el proceso del presente acompañamiento preventivo, consideramos existencláusulas que ameritan revisión dado que limitan el acceso de participación yvulneran los principios rectores aludidos de la contratación estatal.

2.8 EXPERIENCIA

Sobre la solicitud de experiencia a los proponentes se tienen las siguientesobservaciones:

1. No es claro sí se puede acreditar experiencia general con contratos enejecución.

2. En el pliego de condiciones no establece claramente, sí se permitirá lasauto certificaciones. Igualmente, como se evaluará la experiencia traslapadadel equipo de trabajo.

3. La experiencia de 10 años exigida al ingeniero ambiental, es unrequerimiento que puede resultar restrictivo, pues según se verificó con elConsejo Profesional Nacional de Ingeniería, la primera matricula profesionalen este sector registrada, se produjo en el año 1.999.

2.9 CAUSALES DE RECHAZO

7CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: WilliamZambrano Cetina, Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil diez (2010). Radicación No. 1966 -SOLICITUD DE AMPLIACION - Expediente: 11001-03-06-000-2009-00049-00


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En relación con las causales de rechazo, se relaciona:

• Cuando la información, documentos o soportes adjuntados por elproponente no se ajustan a la realidad. Sin perjuicio de las actuacionesadelantadas por AGUAS DEL CESAR S.A. ESP. ante las autoridadescompetentes para que se inicien las investigaciones del caso.

Esta causal genera un alto grado de subjetividad respecto a los criterios queocasionan el rechazo de las propuestas, pues las consideraciones de la entidadrespecto de un hecho, cuya ocurrencia y consecuencias jurídicas solo puedenestablecerse a través de un proceso judicial (penal), pueden resultar subjetivasy desconocer los principios constitucionales de buena fe y debido proceso.

En consecuencia, se recomienda verificar la causal de rechazo transcrita, a laluz de lo establecido en el literal e) del numeral 5º del artículo 24 de la Ley 80de 1993 y en el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007, habida cuenta del deber quetiene la entidad de elaborar de forma clara el pliego de condiciones.

La inconsistencia en la información presentada por un proponente, que no logreser dilucidada por el mismo, puede generar el rechazo de los ofrecimientos,pero este rechazo no opera de forma automática, sino que, con fundamento enel principio constitucional del debido proceso, exige que el contratante solicitelas explicaciones a que haya lugar y le conceda la oportunidad al interesado deentregarlas.

2.10 GARANTIA DE SERIEDAD DE LA OFERTA

Se recomienda la verificación del numeral 5. GARANTíA DE SERIEDAD DELOFRECIMIENTO, teniendo en cuenta que el artículo 3 del Decreto 4828 de2008, establece que los proponentes y contratistas podrán otorgar, comomecanismos de cobertura del riesgo, cualquiera de las garantías allíestablecidas y el pliego de condiciones limita a una de ellas esta posibilidad:póliza de seguros.



Con fLlndarnento en lo expresado con antertoridad, este órqano de controlsugiere revocar los actos administrativos que ordenaron la apertura de lasLicitacicnes Públicas Nos. 001; 02; y 03 de 2010. de conformidad con elparáqralo ';;:0 de! artículo 5° de! Decreto 2474 de 2008 y el articulo 69 del CódigoCcntencloso Acminlstratlvo, normas que obligan a adoptar tal medida cuandose presentan algunas de las tres causales allí previstas, en defensa de!ordenamiento jurídico y del patrimonio público, a la luz de! numeral 7'" delartículo 27'7 Superior.

Quedo atento a su gestión,

c1------ ~-¡.

ALEJAN¡z{RO ORDOÑEZ MALDONAOO/- Procurador Genera!

P"'Y6dr): [), a Mili i,J Eugenl<! Oarreño GórnezProcu.aíora l''"'",g''lda para la Vigilancia Pr~v8ntiva de: la FUIl<;;i6nPúbnca

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Despacho Procurador General la NaciónCarrera 5 No, 15-8Q e-teo 25 Te+élono 5 ~7¡;r750 Ext. 12521 "1-¡ 7'~e

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