TEMA 2

TEORIA GENERAL DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Dije en anterior ocasión que los dos hechos fundamenta­les constitutivos de las finanzas públicas son: primero, que exis­ten cargas públicas y segundo, que hay la urgencia de satisfaceresas cargas. En otros términos: existen gastos públicos y se ne­cesita buscar los ingresos para atenderlos. Se puede decir queestos son los dos pivotes sobre los cuales descansa la HaciendaPública.

Al establecer la distinción entre actividad económica yactividad financiera, señalé varios criterios diferenciales y entreellos hice mención de aquél que atiende a la forma como el Es­tado despliega su actividad financiera, esto es, que el Estado, adiferencia de los particulares, primero atiende a los gastos y luegocalcula los ingresos. Dije entonces y repito ahora que aparente­mente existe una contradicción flagrante en esta forma de actuardel Estado. Pero, ¿por qué el Estado primero gasta y luego tratade buscar recursos? Porque el Estado no es sino un conjunto deservicios públicos en movimiento, una cooperativa de serviciospúblicos y al hablar de éstos equivale a decir que ellos cuestan,esto es, que existe un gasto público. De modo que en presencia deesos gastos públicos el Estado tiene una segunda obligación: la deallegar recursos para satisfacer esos gastos. Y por esto mismo essólo aparente la contradicción.

CAUSAS DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Para los efectos de nuestro estudio podemos reducir a tresclases principales las causas de los gastos públicos:

1ª. por las obligaciones legales (Legales);2ª. por contratos que celebre el Estado (contractuales) y3ª-. por hechos dclictuosos o daños ocasionados en el ejer-

cicio de la actividad pública (Delictuosas).

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Ejemplos de la primera clase: cuando el Estado acude alcrédito público y está obligado a satisfacer los intereses y lascuotas de amortización; de la segunda: cuando el Estado celebrauna convención con un contratista para que ejecute una obra pública,estando obligado como cualquier particular a pagar esos servi­cios; de la tercera clase: cuando los personeros del Estado oca­sionan danos -con ocasión del ejercicio de la actividad pública­que deben repararse.

Les he hablado de las causas de los gastos públicos comoun medio de llegarnos al estudio de éstos desde el punto de vistafinanciero, por cuanto que el estudio de dichas causas correspondepropiamente hablando al derecho administrativo. A nosotros nosinteresa fundamentalmente conocer el fenómeno en sí del gastopúblico.

CÓMO ENFOCAR EL ESTUDIO DE ESTOS GASTOS

El Estado puede hacer el cálculo del gasto público en unaforma rudimentaria, de carácter práctico, levantando una estadís­tica de todos los gastos que debe efectuar el Estado, por ejemplo,el Estado venezolano tiene que realizar una política educativa,sanitaria, etc. y entonces levanta una nota de pagos, una estadística,un censo de todas las necesidades. Aquí estamos en presencia de10 que se llama presupuesto del Estado. Esta es la forma prácticade obtener el Estado un enfoque de los gastos públicos en unmomento determinado. Ahora al levantar ese censo, al estudiar oanalizar su presupuesto, en realidad el Estado comienza a hacergastos públicos, porque al decir por ejemplo, que en política edu­cativa los gastos deben hacerse en talo cual forma, se comienza agastar y no podría el Estado dejar de hacerlo, porque la marcha deésta no puede detenerse so pena de que él mismo perezca.

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EVOLUCiÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS:

LEY DE LA PROGRESIVIDAD DE ÉSTOS

Hay un fenómeno curiosísimo que se presenta con carac­teres de universales al analizar históricamente los gastos públi­cos en todos los países, y es que aquellos van aumentando enforma progresiva, que no es proporcional; es decir, existe la leyde progresividad de los gastos públicos en todos los países. Fe­derico Flora en un brillante análisis del fenómeno dice. que cual­quiera que sea la organización política (democrática, totalitaria,individualista, colectivista. etc.) siempre se encontrará repetido elfenómeno con características de ley dada su uniforme frecuencia.

Naturalmente que la progresividad va también en funciónde la evolución de las instituciones políticas: en las etapas primi­tivas vemos que los gastos públicos se limitan a las necesidadescolectivas más perentorias. de justicia y defensa social, luego apare­cen los gastos de carácter religioso. y finalmente, con el adve­nimiento de las monarquías absolutas y modernamente con el re­surgimiento de las instituciones democráticas toman cada día ma­yor incremento las necesidades colectivas haciendo más patenteesa evolución.

En Europa, el profesor comparó el afio 1776 con el afio1904 para demostrar la existencia de la ley. Si analizamos la rea­lidad venezolana, encontramos, como lo ha constatado Ramón Ve­loz en su estudio de los presupuestos venezolanos de 1830 a 1930que los gastos van aumentando. De manera que ni aún el retardoeconómico de Venezuela frente a otros países ha impedido elcumplimiento de esta ley.

¿CÓMO EXPLICAR ESTA LEY? CAUSAS APARENTES Y CAUSAS

REALES. CAUSAS APARENTES DEL AUMENTO INCESANTE DELOS GASTOS PÚBLICOS

Las causas a las cuales se atribuye este fenómeno, espe­cialmente por autores del siglo pasado. son a juicio del profesorGonzález Gorrondona solamente aparentes. Hélas aquí:

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1º. Se dice que el ciclo que corresponde al capitalismo hasido de notable influencia en el aumento de los gastos públicos,porque el Estado cuenta con mayores medios de obtener tributosdebido al aumento de la riqueza.

22 • El cambio de poder adquisitivo de la moneda tambiénpodría explicar el fenómeno: como los gastos públicos se expre­san en términos de dinero, disminuyendo el poder adquisitivo deéste, aun cuando permanecieran invariables las necesidades a queatiende el Estado, la cifra de los gastos sería forzosamente mayor.

3º. El aumento de la población: ésta va aumentando enforma impresionante haciendo más intensa la función del Estadocon el aumento consiguiente de los gastos públicos.

4º. La extensión cada vez mayor de los territorios en don­de se ejerce la función del Estado puede afectar el ritmo de aumen­to de los gastos públicos; esto es, el aumento de territorio aumen­ta los gastos públicos porque la misión del Estado se hace más ex­tensa; y

52. La variabilidad de la estadística y la manera de ma­nipular las rentas: anteriormente en la contabilidad que llevabacada Estado se compensaban los gastos y los ingresos, no figu­rando por tanto sino partidas compensadas, hoy en una buenacontabilidad fiscal hay que colocar de un lado los ingresos y delotro los egresos, cualquiera que sea su origen.

CAUSAS REALES DEL AUMENTO INCESANTE DE LOS GASTOS PÚBLICOS

A juicio del profesor, como se ha dicho, las anteriores noson sino causas aparentes, pero existen otras causas que se puedencalificar de reales y que son: a) las guerras; b) la transformaciónde la noción de Estado; y c) agregada por algunos tratadistas, laorganización democrática. Veamos cada una de estas causas rea­les con mayor detenimiento.

a) Las guerras: éstas han producido un aumento incesan­te y catastrófico de los gastos públicos. Todavía está reciente laterminación de la última guerra mundial que obligó a los Estadoscontendientes a efectuar gastos que se elevaron a cifras colosa-

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les. El s6lo experimento de la bomba at6mica cost6 a los EstadosUnidos dos mil millones de d6lares, y de ahí podemos inferir losotros gastos necesarios y llegar a la conclusi6n de cómo han au­mentado las guerras los gastos públicos. En el mismo orden, lasguerras civiles también han contribuido de modo notable a eseaumento de los gatos públicos.

Se pueden dividir los gastos de guerra en: 1) gastos demovilizaci6n o preparaci6n; 2) gastos de guerra propiamente; y 3)gastos de desmovilizaci6n.

b) La transformación de la noción de Estado: a juicio delProfesor, la causa fundamental principal y central del aumento delos gastos públicos estriba en la transformaci6n insensible prime­ro y consciente luego, que ha sufrido la noci6n de Estado, de unaconcepción estática a una concepci6n dinámica: del Estado des­preocupado con funciones predominantemente negativas, al Es­tado funci6n social. Es indiscutible que en esta transformación dela noci6n de Etado es donde se apoya la razón del aumento de losgastos. Se pasa del Estado soberano al Estado servicio público.

Para analizar bien las funciones del Estado contemporá­neo conviene dividirlas en dos grupos: 1º, las funciones absolu­tas o negativas y 2, las funciones relativas o positivas.

FUNCIONES ABSOLUTAS O NEGATIVAS DEL ESTADO

Comprenden éstas todas las funciones que son necesariaspara el nacimiento, marcha y sostenimiento de un Estado mo­derno, entre ellas las de defensa, de policía y de adminsitración dejusticia.

Gastos de defensa: indiscutiblemente que los gastos mi­litares contribuyen al incremento de los gastos públicos; en todosy cada uno de los servicios especiales que comprende un ejércitohay grandes gastos. Y si es éste el fen6meno que observamosdesde el ángulo financiero, desde el ángulo econ6mico veremos

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que es sumamente oneroso para la economía del país, el mante­nimiento de un ejército, pues los mejores hombres son los queintegran el ejército, restándoselos así al trabajo colectivo; agré­gase a esto el que como esos hombres están inactivos, el Estadodebe atender a su manutención con grave costo para él. Por estolos jefes militares han tratado de que los soldados realicen cier­tos servicios de carácter social, compensatorios en parte de esosgastos, tales como de alfabetización, etc., pero en un país como elnuestro de economía capitalista, aunque incipiente, debe tenersecuidado de que esos servicios no interfieran con el esfuerzo pri­vado.

Los gastos militares, con ser tan grandes, compensan losque se incurrirían en la menor de las guerras; pero en países co­mo el nuestro, es de desear que esos gastos se aparten a un segun­do término, que se mantengan ejércitos poco numerosos desti­nados exclusivamente a guardar el orden y la paz interna, sin quese olvide naturalmente la defensa externa.

Gastos de policía: al lado de los gastos militares, existenlos gastos de policía, también destinados a reguardar el orden yla tranaquilidad ciudadana. Pero lo que ha hecho aumentar con­siderablemente los gastos públicos por este concepto, es la con­sideración diferente que se tiene hoy de la función policial, lo queha originado la multiplicación y diversificación de ese servicio.En efecto, la policía no tiene el carácter meramente represivo quetenía hasta fines del siglo pasado; hoy se ve ese servicio con uncriterio más amplio y de mayor alcance: la policía preventiva. Na­turalmente al cambiar los términos de esta política, su reflejo enel campo financiero es el de un mayor aumento de los gastospúblicos. Es así como se explica que en todos los Estados moder­nos existen policías municpales y guardias nacionales que evitenla política de rompimiento del equilibrio o paz del grupo social.Al lado de estas policías, existen policías de carácter especial, tal,por ejemplo, la sanitaria, que provee a la salud pública en el sen­tido, no ya de curar sino de evitar las enfermedades mediantemedidas restrictivas de la libertad personal en beneficio de la

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colectividad, que ustedes conocen, tales como cuarentenas y otrassimilares, o medidas limitativas de la libertad de comerciar o dela constitución y funcionamioento de las industrias, etc.

Administración de justicia: La organización judicial es unvasto campo de gastos públicos, por el mejoramiento contínuo deese servicio. En Venezuela, por ejemplo, se intentó la nacionali­zación del poder judicial, porque aunque mucho más costoso esteúltimo sistema, permitirá atender mejor a la adminsitración dejusticia. Aquí también han cambiado los principios informadoresdel servicio, puesto que se da preferencia a la política judicialpreventiva sobre la represiva; por ejemplo, cuando el Estado esta­blece tribunales de menores, reformatorios y escuelas de orien­tación para los mismos, está tratando de prevenir por una políticaprevisora, que ocurran perturbaciones mayores en el terreno so­cial; pero fuerza es concluir que la traducción en el campo de lasfinanzas de esta mejor organización es la de un aumento crecien­te de los gastos públicos.

FUNCIONES RELATIVAS O POSITIVAS DEL ESTADO

Estas funciones del Estado tratan de atener a las nece­sidades cada día más superiores de orden cultural, intelectual, etc.El Estado no solamente puede permaneceer indiferente a los pro­blemas del trabajo que se debaten diariamente; el Estado estáobligado a elevar el nivel cultural e intelectual del trabajador, detal manera que ya se habla en el terreno internacional del derechoal trabajo, del derecho que asiste a cada uno de exigir que se le detrabajo, y cuando ya no se esté en condiciones de rendirlo, elEstado debe atender a la manutención del incapacitado, pero noen la forma que podríamos llamar de la caridad cristiana, dis­crecional y optativa, sino obligatoriamente, como contrapresta­ción de un derecho. Como manifestaciones de esta tendencia apa­rece la institución del seguro social obligatorio. el Estado obede­ce a este imperativo contemporáneo creando los seguros sociales.

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Al lado de esta política de carácter social, existe la decarácter sanitario, a la cual ya tuve ocasión de aludir anteriormente.El Estado para mantener un standar de salud colectiva, trata dehacer una política de fortalecimiento de la salud del individuocreando campos de deportes, parques, etc.

Pero no se detiene aquí el aspecto social y sanitario de lasfunciones del Estado, sino que también trata de lograr un supe­rior nivel medio de cultura, estableciendo los servicios educa­cionales y culturales.

También invierte recursos el Estado en darle carácter deunidad a la nación, mediante el establecimiento de grandes víasde comunicación y de transporte. El gobierno venezolano ha em­pezado a intervenir, aunque tímidamente en los medios de trans­porte; en materia de ferrocarriles, por ejemplo, la expropiacióndel Gran Ferrocarril de Venezuela, aunque tuvo su origen en ra­zones de política internacional, hace ver la necesidad de que elEstado venezolano inicie una política intervencionita en los me­dios de transporte. El Estado tiene también que incurrir en gastospara mantener y elevar el nivel moral y espiritual de la pobla­ción; cuando el Estado, por ejemplo, lucha persiguiendo el co­mercio ilícito de estupefacientes o la reducción del alcoholismo,está luchando no sólo por preservar la salud física del ciudadano,sino su salud moral y espiritual que se quebrante por el uso abusi­vo y continuado de esos tóxicos.

¿y qué decir señ.ores del espléndido desarrollo de la so­lidaridad internacional? Es ésta también una causa del incremen­to de los gastos públicos: la pertenencia de Venezuela a la So­ciedad de las Naciones costaba al Tesoro Nacional cerca de unmillón de bolívares anuales y hoy le cuesta sumas de igual im­portancia su afiliación a las Naciones Unidas. Igualmente es fuen­te de grandes gastos la participación del país en las asambleas,congresos y conferencias de carácter internacional, especialmen­te aquellos que se verifican en su territorio. También, en estemismo sentido, son causa de gastos considerables, las visitas de

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amistad y cortesía que efectúan a otras naciones los jefes de Es­tado.

Se ve, pues, cómo se incrementan los gastos públicos amedida que se ensanchan las funciones y obligaciones del Estado,y lo que es más grave aún: esos gastos no se pueden reducirporque son los medios forzosos de que se vale el Estado paracumplir sus fines, cada vez mayores y más diversificados como seha visto.

e) La organización democrática como causal real del aumen­to progresivo de los gastos públicos: La organización democrá­tica es a juicio de muchos tratadistas, una causa real del aumentoincesante y progresivo de los gastos públicos. Se dice y sostienecon muchos argumentos que las organizaciones democráticas soncausa permanente, constante, del aumento de los gastos públicos.Efectivamente, transferida la potestad soberana de manos del mon­arca a manos de la población que integra una comunidad, el poderde decisión no radica ya en una sola persona sino en un cuerpocolegiado constituido por los representantes de las distintas regio­nes políticas del Estado, y es un fenómeno general que cada repre­sentante trata de justificar su representación buscando la satis­facción de las necesidades peculiares de la región que representa.Desgraciadamente no todos los representantes se dan cuenta deque vienen a un congreso o parlamento a representar a la comunidadconsiderada en su totalidad, de que fundamentalmente hay queatender a las necesidades de toda la comunidad y surgen discu­siones de aldea, discusiones de campanario, que conducen a ante­poner las necesidades locales a las generales; los diarios de de­bates de los congresos están saturados de esas discusiones de tiporegional, que no son típicas de nuestro país sino común a todoslos países sudamericanos. Algunos autores, y especialmente losargentinos dicen que es ésta una causa anormal del aumento delos gastos públicos; el representante de cada región trata antesque todo de justificar su mandato, repasando en la reelección o elrespaldo de sus electores, y esto redunda en un aumento constan­te de los gastos públicos.

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Indiscutiblemente que una de las causas anonna1es del au­mento de los gastos públicos, sobre todo en América, es la mar­cada tendencia hacia las burocracias, consecuencia quizás de lapolítica educativa de cada país, la cual está preferentemente orien­tada hacia las profesiones liberales con olvido de la preparacióntécnica indispensable de la colectividad. Esta orientación espe­cífica de la educación en la América Latina, hace que haya todoun grupo de proletarios intelectuales, que constituyen un fardoproclive a la creación de la burocracia. Efectivamente, en Ve­nezuela todos sabemos cómo los que ostentan títulos pesan comoun fardo terrible en la burocracia nacional.

Hemos visto 10 que podemos llamar ley de la progresi­vidad de los gastos públicos y las causas aparentes y reales de esefenómeno, veámos ahora las características que ofrece el proble­ma de los gastos públicos en sí. Trataremos sucesivamente: 1º, elproblema de su definición; 22 , un problema de lógica; la clasi­ficación de los gastos públicos; y 3º, cómo se desarrolla el pro­ceso de los gastos públicos.

12 DEFINICiÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Es tarea menos que imposible dar una definición delos gastos públicos que nos pennita individualizarlos y calificar­los con toda precisión y por eso parece más conveniente hacer unanálisis de los caracteres que generalmente revisten. En este sen­tido podemos decir que el primer signo que identifica el gastopúblico es que éste es un gasto en dinero. No es éste sin embar­go, un elemento definitivo porque puede muy bien el Estado sa­tisfacer una necesidad pública mediante una prestación en espe­cie, o en natura como dicen algunos. Así, por ejemplo, en unaeconomía natural se satisfacen las necesidades colectivas median­te prestaciones en especie. Cuando el Estado realiza una requi­sición de material rodante, cuando por necesidades del tráfico, elEstado se adueñó en Caracas de una serie de vehículos para aten­der a las necesidades del transporte urbano, se estaba haciendo ungasto público pero en especie. Idénticamente, cuando el Estado da

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satisfacción al servicio que le presta un ciudadano, albergándolo,por ejemplo, en una casa de propiedad nacional; o cuando el Es­tado premia los servicios ad-honorern que le presta un ciudadanocon una condecoración, está satisfaciendo una necesidad colecti­va cuyo costo no aparece inmediatamente bajo el signo mone­tario. Pero la regla general es que el Estado al prestar un serviciopúblico, lo paga en dinero. Hoy, sin embargo, casi todas las or­ganizaciones fiscales tienden a rechazar el gasto en natura o enespecie, porque: primero, no hay relación entre el gasto y el ser­vicio; segundo, por la dificultad de contabilizar los gastos porconcepto de servicio en especie, lo cual posiblemente redunde encontra de la apropiada distribución tributaria, puede el Estadoromper el equilibrio colectivo frente al deber de la tributación.

El segundo carácter del gsto público es que siempre eshecho por una entidad pública, el Estado o sus órganos autárquicosmenores o los establecimientos públicos.

Un tercer elemento es la finalidad, el objeto que se per­sigue con el gasto público; el Estado persigue un fin de utilidadpública con la erogación. Pero ya saben ustedes cómo este fin deutilidad pública varía de lugar a lugar, y dentro de un mismolugar de momento a momento, correspondiendo por ello al De­recho Administrativo fijar ese concepto de utilidad o fin público;pero de todas maneras, es la finalidad otro carácter que permiteindividualizar el gasto público.

Por último, los gastos públicos se hacen con cargo a fon­dos que pertenecen a toda la colectividad, cualquiera que sea laforma que revista el Estado.

Estos son a grandes rasgos los elementos que permiten in­dividualizar o identificar los gastos públicos. Algunos autores di­cen que se está en presencia de un gasto público "cuando se des­tinan los dineros públicos a la satisfacción de una necesidad públi­ca"; definición insuficiente por lo estrecha.

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21• CLASIFICACIÓN DE LOS GASTOS PÚBLICOS

Vamos ahora a tratar de establecer la clasificación delos gastos públicos, no sólo por una razón fundamental de lógica,de método, sino también porque esa clasificación tiene una re­percusión formidable en el campo de las finanzas.

Dos criterios pueden tenerse presentes en la clasifica­ción de los gastos públicos: un criterio empírico, real, más o menosobjetivo y otro de carácter técnico y formal, que obedecer a unestudio más pormenorizado de los caracteres de los gastos públi­cos.

Clasificación partiendo de un criterio emptrtco. Si nosatenemos a este criterio. los gastos públicos se clasifican atendien­do al objetivo a que están encaminados; así, en las finanzas france­sas se dividen los gastos de conformidad con la forma de dividiradminsitrativamente los departamentos gubernamentales; en Ve­nezuela se dividen así mismo según los Despachos, en gastos delMinisterio de Relaciones Interiores, de Relaciones Exteriores, deHacienda, etc. La división corresponde a la naturaleza del ser­vicio que se está prestando, pero es una división empírica. Den­tro de este tipo de división algunos autores, especialmente losingleses, tratan de distinguir entre los gastos permanentes y losgastos por servicios variables; los primeros no necesitan ser bo­tados por el Parlamento, pero en cambio deben votar los segun­dos. Esta es una clasiñcaicón empírica que facilita indudable­mente el conocimiento de los gastos públicos, dividiéndolos deacuerdo con la calidad del servicio que presta el Estado.

Clasificación técnica.- Al lado de la anterior clasificación,existe la técnica que varía de acuerdo con la idea fundamental quesirva de criterio clasificador, y clasifica los gastos públicos: a)según la forma que revista el gasto; b) según su objeto; e) porrazones del tiempo que cubre el gasto o dura el servicio; d) segúnlos fines del gasto; y e) según su distribución en el espacio.

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a) Por la forma: los gastos se clasifican en gastos en espe­cie o en natura y gastos en dinero; los primeros corresponden alos servicios que presta el Estado cuya expresión no se manifies­ta inmediatamente en términos de dinero; los segundos, a los ser­vicios que se traducen inmediatamente en una cantidad de dinero.

b) Por su objeto: los gastos pueden ser o bien de carácterpersonal: cuando el Estado, por ejemplo, paga el servicio de undeterminado funcionario, o bien de carácter real, cuando el Esta­do lo que busca es el instrumental para satisfacer una necesidad,por ejemplo, adquisición de harina, de azúcar, etc. en épocas deescasez.

c) Por razón del tiempo que cubre el gasto o dura elservicio: Los gastos pueden ser: ordinarios, que son los gastosperiódicos, constantes y uniformes o que duran menos de un afio;y extraordinarios, que son los no periódicos o esporádicos, paraatender necesidades de tipo especial o que duran más de un afio.

d) Según los fines del gasto: los gastos públicos puedenser: de gobierno y de administración, distinguiéndose entre éstoslos industriales, que son los que realiza el Estado cuando tieneuna empresa de esa índole y los de recaudación.

e) Según la distribución de los gastos en el espacio: Sedistinguen los gastos de orden interno: que como su nombre loindica, van dirigidos a satisfacer necesidades de orden interno; yde orden externo, que son los que realiza el Estado fuera de suterritorio, por ejemplo, el pago del servicio diplomático y con­sultar, intereses sobre deuda pública externa, etc.

32 ¿CÓMO SE DESARROLLÓ EL PROCESO DE LOS GASTOS

PÚBLICOS?

Vamos a hablar ahora acerca de los principios funda­mentales que deben informar una política financiera en materia degastos públicos: cómo deben moverse los representantes de la

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comunidad para ceñirse a una sana política fiscal en materia degastos públicos. Indudablemente toda esa política debe estar pre­cedida por un principio fundamental: el Estado debe atender a lasnecesidades públicas de la manera más completa pero con el míni­mo de gastos y el mayor beneficio, es decir, orientar su políticafinanciera según el principio económico del mínimo medio y elmáximo rendimiento.

Pero, cómo cristalizar en normas este principio cardinal?En primer lugar debe atenderse a las necesidades de tipo colecti­vo de toda la comunidad, sin distingos de grupos o de clases, esdecir, aquellas necesidades sentidas unánimemente por toda lacolectividad, que no pueden ser satisfechas por los particulares ycuya satisfacción está estrechamente ligada a la vida y conser­vación misma de la colectividad y por ende del Estado. En segun­do lugar, que en las necesidades colectivas se establezca un es­calafón en orden decreciente de importancia, debiendo el Estadotratar de satisfacer las necesidades completa y exhaustivamente.En tercer lugar, el gasto público debe guardar una mínima y es­trecha relación con la capacidad económica del país, es decir, losgastos públicos deben hacerse en proporción a la potencialidadeconómica de la Nación; en efecto, no se entiende que un paísvenga a realizar erogaciones que no guardan proporción con suestructura económica; digo, en términos generales: el Estado nodebe efectuar gastos que constituyan una carga excesivamente one­rosa para la comunidad, pues si el Estado establece una porcióntributaria muy fuerte, agota los recursos de los particulares, queconstituyen la fuente de los ingresos públicos. Este último prin­cipio conduce, puesto que es un corolario, a la norma llamada"principio de la economía de los gastos públicos", llamado porlos autores de habla española "principio de la economicidad", queque se enuncia así: el Estado debe realizar los gastos necesarios,pero únicamente los necesarios, para atender el costo de los ser­vicios; pero en íntima proporción con la necesidad de esos ser­vicios; no gastar por gastar, ni para obtener fines políticos, perotampoco gastar con una idea muy estrecha del ahorro, porqueambos caminos conducen a un mal manejo de las finanzas; en una

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y otra forma, se desnaturaliza la función financiera del Estado.Este debe gastar solamente lo necesario para atender plenamenteal servicio, sin despilfarros, pero tampoco sin ahorros extremos;el término medio es la posición justa. Algunos autores relacionanesta teoría de la economía con la de la productividad de los gas­tos públicos, en el sentido de que el gasto produzca a su vez, otrosbienes, que vengan a servir para satisfacer otras necesidades pú­blicas. Una y otra posición lleva a los autores a decir que elEstado debe tratar de que sus gastos sean siempre productivos oreproductivos. La dificultad está en establecer cuándo un gastoses reproductivo o no; algunos autores, por ejemplo, dicen que losgastos de educación son improductivos porque no se traducen enbienes materiales inmediatos, en cambio otros, con mayor razónquizás, sostienen que sí lo son, siquiera sea a largo plazo, por lamejor capacitación del ciudadano. Ya volveremos sobre esta no­ción de la productividad al hablar del presupuesto. Otro principiofundamental, en opinión de algunos autores, es el de que los gas­tos públicos deben guardar proporción con el servicio que se pres­te y con el costo de recaudación de los ingresos; en términos fis­cales, ésto se traduce en que el Estado no debe hacer erogacionespara un servicio cuando no recibe de él un producto que deje unsuperávit sobre el costo de lo recaudado.

¿De qué medios se vale el Estado pra lograr que se cum­plan estas normas generales que deben presidir una buenapolftica fiscal?

Los Estados contemporáneos se valen de las garantías con­stitucionales y de las garantías administrativas.

Garantias constitucionales. Estas tratan de lograr el cum­plimiento de los principales enunciados anteriormente. En primerlugar los gastos no pueden realizarse sino por orden de las Cáma­ras Legislativas, por la sencilla razón de que la votación de losgastos es atributo de la soberanía. En las monarquías absolutas, enlas cuales la representción jurídica de la Nación residía en elmonarca y la hacienda de éste se confundía con la hacienda públi-

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ca, bastaba con que el príncipe votara esos gastos. Pero cuando lasoberanía pasa del monarca al pueblo, también paralelamente setraslada la votación de los gastos públicos a los representantes delpueblo. En otros términos, toca a la representación popular, alcuerpo legislativo, votar los gastos públicos y es ésta una garan­tía consagrada en todas las constituciones de los Estados mo­dernos. La razón filosófica estriba en el hecho de que es el PoderLegislativo el representante de la soberanía, y la razón fiscal esque votando el congreso o parlamento los gastos públicos, quededemarcada una órbita fiscal dentro de la cual debe moverse elPoder ejecutivo, que sin esa fijación podría c;aer en lo arbitrario.

La segunda garantía constitucional de la cual se valen losEstados para hacer cumplir los preceptos que deben regir los gas­tos públicos, es que éstos se votan por capítulos y partidas, y sedenomina este principio "principio de la especialidad de los gas­tos públicos". El presupuesto venezolano, por ejemplo, los gas­tos se encuentran repartidos por departamentos y en éstos porcapítulos y partidas. Efectivamente, si se votaran gastos globales,masivos, podría burlarse el objeto para el cual fue aceptado yvotado un gasto público, de manera que el principio de la es­pecialidad viene a fijar un objeto determinado a los gastos pú­blicos.

Corolario de los dos principios anteriores, es la prohi­bición expresa, también de carácter constitucional, de que el Eje­cutivo pueda hacer lo que se denomina en la técnica fiscal "tras­lación de rubros", esto es, la aplicación de una partida a un obje­to distinto de aquel para el cual fue votada. Es lo que los inglesesllaman "appropiation bill", no se puede pasar una partida o capí­tulo para atender gastos contemplados en otra partida o capítulo.

Pero al lado de estos principios fundamentales consagra­dos, repito, en todas las constituciones, existe un principio queviene a resguardar la igualdad que debe existir entre los PoderesPúblicos a conservar el equilibrio entre el Poder Legislativo y elPoder Ejecutivo, y es: que sea el Poder Ejecutivo, el Poder pre-

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dominantemente administrador, el que pueda elaborar y presentarel presupuesto; en otros términos, por razón de la unidad de lapolítica fiscal, se acepta que sea el Ejecutivo, quien deba planeary presentar al Poder Legislativo, el plan de los gastos y la esti­mación de los ingresos. La razón se explica fácilmente: es elPoder Ejecutivo, el Poder Administrador por excelencia, el queestá en mejores condiciones para medir cuáles y en qué grado sonlas necesidades más apremiantes de la colectividad. Por esto sindistinción alguna en todas las comunidades políticas modernas,corresponde al Ejecutivo la tarea de elaborar los presupuestos deingresos y egresos. Surge, sin embargo, en tomo a este asunto, unproblema interesante y es el del alcance que debe darse a esteprincipio. En Inglaterra por ejemplo, el Parlamento no tiene fa­cultad para aumentar los gastos públicos que le presenta el Ejecu­tivo; puede aceptar o rechazar o disminuir los gastos presupuesta­dos por el Ejecutivo, pero en ningún caso aumentarlos. Esto seepxlica por la necesidad de evitar que el Parlamento influido porcuestiones o intereses regionales, acuerde gastos mayores que losque deben efectuarse. En algunos países como en Francia, y tam­bién en Venezuela, se observa una política intermedia: no se pue­de aumentar los gastos públicos, pero si el cuerpo legislativo fun­ciona contínuamente se puede, por medio de relaciones recípro­cas entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, aumentar laspartidas del presupuesto, pero siempre de mutuo acuerdo entreellos. Además, el Poder Legislativo si bien no puede aumentar lostastos, sí puede discutirlos e improbarlos; en los regímenes par­lamentarios, porque aquel hecho disminuye la acción fiscal delEjecutivo, al trastornar sus planes originales. Todos los tratadis­tas están contestes en afirmar que el Poder Legislativo puede dis­minuir los gastos públicos.

Garantias administrativas. ¿Cuál es el fundamento de es­tas normas en materia de gastos públicos? La razón no es otrasino que se cumpla el destino de los gastos públicos, valiéndosede especiales y rigurosos procedimientos a cumplir; que las ero­gaciones realmente se apliquen a los fines para los que fueronafectados. Al referirme a los caracteres de los gastos públicos,

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dije que el primer signo de ellos es que es un gasto en dinero,respondiendo a este carácter la misma norma administrativa es lalimitación del Ejecutivo en el cuantüm de las erogaciones. Loscuatro momentos administrativos fundamentales de los gastos pú­blicos que debe realizar el Ejecutivo son: 1º buscar la causa delgasto público; 2º, liquidar la erogación, esto es, cristalizar encifras el gasto público; 3º, ordenar el gasto público a través delfuncionamiento adecuado; y 4º, atender al pago del mismo gastopúblico. Cuando el gasto público se realiza a cabalidad, puededecirse que también la actividad financiera se ha cumplido ca­balmente. Pero el Estado debe establecer un procedimiento deinvestigación que le permita averiguar si la erogación ha sido bienhecha, y este procedimiento que tiene también carácter adminis­trativo, se llama de fiscalización, pudiendo ser esta previa (ameny comprobación de presupuestos) por medio de organismos autó­nomos, tales como la Contraloría o posterior (examen de com­probantes) o de rendición de cuentas (tribunales de cuentas), ypública, que tiene lugar cuando se discuten en el Congreso o en laprensa los gastos públicos, es decir, cuando se hace crítica de losgastos públicos que se realizan en un país determinado.

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