problemas contemporaneos de la seguridad social
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Este documento forma parte de la producción editorial del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social (CIESS), órgano de docencia, capacitación e investigación de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social (CISS)
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PROBLEMAS CONTEMPORANEOSDE LA SEGURIDAD
SOCIAL
BIBLIOTECA DEL C 1· · E. S. S.
PRESENTACION
La Seguridad Social representa actualmente un compromiso ineludible de los gobiernos contemporáneos y su principal instrumento de política social, para que la población al-cance los beneficios que brinda. a través de sus servicios médicos y prestaciones económi-cas y sociales.,
La cobertura e interacción que han logrado los regímenes americanos de Seguridad So-cial ha prdpiciado que, en forma armónica, los países que integran la Conferencia Inter-americana de Seguridad Social, conformen un espacio para la reflexión y planteamientos de alternativas y soluciones que de manera conjunta enriquezcan recíprocamente el des-arrollo y consolidación de la Seguridad Social en cada uno de los países miembros.
El Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, desde su fundación, ha sido, gracias al apoyo brindado por los organismos internacionales e instituciones nacionales, el foro y la instancia que promueve y estimula permanentemente la concertación e in-tegración de ideas y propósitos de los diversos países americanos para la práctica cons-tante de la docencia, la investigación y el análisis en materia de Seguridad Social.
Durante veinticinco años, este Centro de Estudios, ha fomentado y difundido el conoci-miento y la comprensión de la Seguridad Social; ha preparado y adiestrado a personal res-ponsable de aplicar las funciones técnicas y administrativas dentro de las instituciones de Seguridad Social; asimismo, propicia y mantiene contacto permanente con estas últimas para recabar y divulgar los trabajos y propuestas que contribuyan al desarrollo y fortale-cimiento de la Seguridad Social Americana.
Como un reconocimiento al esfuerzo realizado por las instituciones miembros de la Confe-rencia Interamericana de Seguridad Social y con afán de acreditar la labor imprescindible de sus representantes, se recogen en la presente publicación las ponencias emanadas del ciclo de conferencias de alto nivel sobre "Problemas Contemporáneos de la Seguridad So-cial", que para celebrar su XXV aniversario, organizó el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social" del 17 al 19 de marzo de 1988.
Nuestro agradecimiento por sus brillantes intervenciones a los conferenciantes: Lic. Reinaldo Antonio Tefel Vélez, Vicepresidente del CPISS, Presidente del Instituto Nicara-güense de Seguridad Social y Bienestar y Presidente de la AISSCCAP; Dr. Renán Rodrí-guez, Viceministro del Trabajo y Seguridad Social del Uruguay; Dr. Alfredo Mallet, Miem-bro de la AISS y de la OIT; Dr. Néstor de Buen Lozano, Profesor Definitivo de Derecho del Trabajo por Oposición de la UNAM y Miembro de Número de la Academia lberoamerica-
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21.!ICC. 1997
na de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social; Sa. Dorcas R. Hardy, Commissioner of Social Security, Department of Health and Human Services, E.U.A.; Dr. Carmelo Mesa Lago, Catedrático Distinguido de Economía y Asuntos Latinoamericanos de la Universi-dad de Pittsburgh; Dr. Cuido Miranda Gutiérrez, Presidente Ejecutivo de la Caja Costarri-cense de Seguro Social y señor William Paul Mac Greevey, Senior Economist Water Supply and Urban Development Department, Banco Mundial.
También agradecemos las intervenciones de los señores Yamandú D'Elia Correa, Presi-dente de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias del Uruguay, Dr. Orlando Periate Rivero, Director de Seguridad Social del Comité Estatal de Trabajo y Seguridad Social de Cuba y a la señorita Lilia Villegas del Instituto Hondureño de Seguridad Social.
Especial reconocimiento por su participación y apoyo al señor Jérome Dejardin, Presiden-te de la Asociación Internacional de Seguridad Social y a la invariable colaboración de la Oficina Internacional del Trabajo por conducto del señor Alfredo Conte Grand y de la Or-ganización Panamericana de la Salud a través del señor Jorge Castellanos Robayo.
LIC. RICARDO CARCIA SAINZ Presidente
LIC. EMILIO RABASA GAMBOA LIC. y C.P. AGUSTIN BARBABOSA KUBLI Secretario General del CPISS Director del CIESS
Indice
I Ceremonia Inaugural
Presentación del Ciclo de Conferencias de Alto Nivel sobre "Problemas Contemporáneos de la Seguridad Social" a cargo del Lic. y C.P. Agustín Barbabosa Kubli, Director del CIESS.
Intervención del Sr. Jérome Dejardin, Presidente de la AISS, en representación de Organismos Internacionales .
Intervención del Sr. Yamandú D'Elia Correa, Presidente de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias del Uruguay, en representación de las Instituciones miembros.
Inauguración del Ciclo de Conferencias a cargo del Lic. Ricardo García Sáinz, Director General del Instituto Mexicano del Seguro Social, Presidente del CPISS y Presidente del CIESS.
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II Conferencias
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Conferencia Magistral a cargo del Lic. Reinaldo Antonio Tefel Vélez, Vicepresidente del CPISS; Presidente del Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Bienestar y Presidente de la AISSCCAP.
Conferencia Magistral a cargo del Dr. Renán Rodríguez, Viceministro del Trabajo y Seguridad Social del Uruguay .
43 III Clausura
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Conferencia Magistral a cargo del Dr. Alfredo Mallet, Miembro de la AISS y de la OIT.
Conferencia Magistral a cargo del Dr. Néstor De Buen Lozano, Profesor Definitivo de Derecho del Trabajo por oposición en la UNAM y Miembro de Número de la Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
Conferencia Magistral a cargo de la Sa. Dorcas R.. Hardy, Commissioner of Social Security. Department of Health and Human Services. E.U.A.
Palabras del Sr. Orlando Peñate, Director de
Seguridad Social del Comité Estatal de Trabajo y Seguridad Social de la República de Cuba.
Srita. Lilia Villegas en representación de los participantes a los eventos académicos CIESS
Intervención del Lic. Emilio Rabasa Gamboa Secretario General del IMSS y Secretario General
del CPISS
Mensaje del Lic. Ricardo García Sáinz
Director del IMSS, Presidente del CPISS y
Presidente del CIESS 105
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Conferencia Magistral a cargo del Dr. Carmelo Mesa-Lago, Catedrático Distinguido de Economía y Asuntos Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh.
Conferencia Magistral a cargo del Dr. Guido Miranda Gutiérrez, Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.
Conferencia Magistral a cargo del Sr. William Paul Mc. Greevey, Senior Economist Water Supply and Urban Development Department, Banco Mundial.
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INAUGURACION
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Ind
auguraCi6ndel Cicio de Conferencias de Alto Nivel sobre "Problemas Contemporaneos de la Se _n ad SocIal" gu
CEREMONIA INAUGURAL
Presentaci6n del Cicio de Conferencias de Alto Nivelsobre "Problemas Contemporimeos de la SeguridadSocial", a cargo del lie. y C.P. Agustin Barbabosa
Kubli, Director del CI ESS.
En mi caracter de Director del Centro Interamericano de Estudios de SeguridadSocial, tengo el honor de presentar a ustedes el Cicio de Conferencias de AltoNivel sobre "Problemas Contemporaneos de la Seguridad Social" que en oca-sian del XXV Aniversario de este Cenfro de Estudios, se inicia el dia de hoy .
..A los respetables expositores que amablemente aceptaron tomar parte en estecicio; a los distinguidos representantes de Instituciones y Organismos fnterna-cionales; a nuestros invitados especiafes, alas autoridades del Instituto Mexica-no del Seguro Social; al personal del Centro y a todos los asistentes, extiendo fa
más cordial bienvenida, formulando votos para que estas jorrffidíárs slajlról foro propicio para un detenido análisis de las circunstancias en qué sé desenvuelve la Seguridad Social de nuestros días.
En cumplimiento del compromiso estatutario, de propiciar el debate doctrina-rio sobre la Seguridad Social, el CIESS ha considerado oportuno celebrar su ani- versario con este encuentro para la reflexión sobre los instrumentos de mayor trascendencia en la política social de nuestros pueblos.
Creado bajo las más nobles espectativas de organismos internacionales y de ins-tituciones nacionales, el CIESS ha configurado una amplia trayectoria, ofrecién-dose siempre como una alternativa válida a las instituciones que lo conforman.
Una mirada retrospectiva permite apreciar 5 lustros de esfuerzos ininterrumpi-dos y compartidos, coincidentes con los propósitos de concertación y desarro-llo de la Seguridad Social Continental en sus diversas etapas históricas.
Especial reconocimiento merecen quienes han presidido los destinos de este Centro, a partir de la visionaria iniciativa del licenciado Benito Coquet y que continuaron el C.P. Sealtiel Alatriste, el Dr. Ignacio Morones Prieto, el Lic. Carlos Gálvez Betancourt, el Lic. Jesús Reyes Heroles, nombre impuesto a este Centro por acuerdo tomado hace dos años por el Comité Permanente Interame- ricano de Seguridad Social; el Lic. Arsenio Farell Cubillas y el Lic. Ricardo García Sáinz. Asimismo han dirigido este Centro, el Dr. Gonzalo Arroba del Ecuador, el Lic. Rodrigo Fournier de Costa Rica, el Lic. César Sepúlveda, el Dr. José Nieto de Pascual y el Lic. Emilio Rabasa Gamboa.
En base a la amplia gama de soluciones que ofrece el campo interdisciplinario de la Seguridad Social, el CIESS orientó sus acciones educativas a las diversas especialidades: médicas, jurídicas, administrativas, financieras, actuariales, so-ciológicas, arquitectónicas y de informática, para hacer de sus programas un reflejo de la evolución y una expresión de los criterios de modernidad en la en-señanza y formación de recursos humanos.
Así, a partir de 1963, se inicia el primer lustro de actividades de este Centro y se realizan 27 cursos en los que participaron 495 alumnos provenientes de 15 países americanos. Se abordaron temas vinculados con las preocupaciones de estructuración y funcionamiento de los seguros sociales obligatorios y los pro-yectos de extensión hacia otros sectores. Se orientó la capacitación, en conse-cuencia, hacia aquel personal que tomaba a su cargo la administración de los seguros sociales y era actor importante en los proyectos de desarrollo socioeco-nómico de los países.
En el segundo quinquenio, transcurrido de 1968 a 1972, se realizó una progre-sión importante en la Seguridad Social Continental que, por un lado, consolida-ba los regímenes generalizados de los seguros sociales y por el otro, continuaba
con los propósítos de extensión a los sectores rurales, de trabajadores indepen-dientes-y de otros grupos significativos de la población nacional, así el CIESS en concordancia, dedicó sus esfuerzos a la realización de 29 cursos interamerica
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nos, con la asistencia de 624 participantes de 14 países; por ello los eventos tra-taron aspectos modernos en el campo administrativo, financiero y médico, que habrían de contribuir al desarrollo de estos planes.
Paulatinamente, con el avance de la Seguridad Social Continental, la acción del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social fue tomando otras características; así, en el tercer quinquenio transcurrido de 1973 a 1977, se efec-tuaron 63 eventos académicos en la sede y 8 cursos fuera de ésta, atendiendo a la formación y capacitación de 2258 personas de 19 países americanos. Los cur-sos fuera de sede se celebraron en Guatemala, Ecuador, Honduras, El Salvador, Costa Rica, Nicaragua y Panamá. Coincidente con este lapso, la Seguridad So-cial Americana registró un mayor impulso, introduciéndose en varios países programas específicos en lo que toca a extensión al agro y conformándose, paulatinamente en algunos países, sistemas nacionales de seguridad social y sis-temas nacionales de salud con líneas de coordinación entre sí.
Posteriormente, de 1978 a 1982, en las actividades de este Centro docente parti-ciparon 1775 personas en un total de 65 eventos académicos entre cursos, semi-narios y tres maestrías en actuaría, estadística e informática.
La asistencia de 20 países americanos, el diseño y puesta en práctica de cursos específicos de carácter regional que incluyeron a los países del Caribe y la reali-zación de 7 cursos fuera de sede, son otras de las actividades que caracterizan este período quinquenal, en el que la Seguridad Social Continental tuvo transfor-maciones importantes tendientes a la cobertura de los núcleos sin capacidad contributiva, al diseño de regímenes asistenciales dentro del marco de la seguri-dad social y otros progresos que propiciaron una mejor articulación de la segu-
ridad social a nivel nacional.
El quinquenio correspondiente al período 1983-1987, ha sido para el CIESS de grandes avances en su acción: A iniciativa de nuestro actual Presidente, el Lic. Ricardo García Sáinz con el apoyo total de las Instituciones Americanas de Se-guridad Social y el aval de los organismos internacionales, se modernizó la estructura organizativa, financiera y operacional del CIESS:
Se formaron divisiones académicas sobre medicina social, actuaría y planea-ción financiera, administración, salud en el trabajo, insumos, obras y patrimo-nio inmobiliario e informática; dando con ello una atención especializada a las preocupaciones centrales de capacitación de la Seguridad Social Continental.
Se adecua su esquema financiero a la lógica propia del organismo, haciéndole más autosuficiente y por consiguiénte, dando lugar a una mayor participación
de todas las instituciones beneficiarias.
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Se estrechan vínculos con organismos internacionales, con asociaciones afines, con universidades de distintos países y con especialistas en los temas tratados en los eventos que se organizan, consiguiendo simultáneamente elevar la cali-dad de la docencia, mejorar el nivel de los participantes y otorgarles constan-cias con reconocimiento universitario de valor curricular.
Se da mayor importancia a labores de investigación y difusión, obteniendo para ello el aporte de organismos e instituciones dispuestos a colaborar.
Se incrementa considerablemente la utilización y aprovechamiento de las mag-níficas instalaciones de esta sede y se da curso a las iniciativas de instituciones miembros para celebrar eventos de capacitación en otros países.
Es así como en este último quinquenio, se realizan 205 eventos entre cursos, se-minarios, diplomados y talleres en sede y 19 cursos regionales en: Costa Rica, Perú, Santa Lucía, Ecuador, Bolivia, Uruguay, Argentina y en Guadalajara y Za-catecas de la provincia mexicana.
Con la participación de 5915 alumnos provenientes de 23 países americanos, el CIESS atiende durante este lapso una población estudiantil superior a la de sus 20 primeros años; misma proporción que se observa al relacionar los 224 even-tos de este período, respecto de los 422 que se han celebrado de 1963 a la fecha.
El CIESS reconoce el esfuerzo colectivo con el que concurren las Instituciones de la Seguridad Social Americanas, las instituciones docentes y en particular la Universidad Nacional Autónoma de México, la Universidad Autónoma Metro-politana, el Instituto Tecnológico Autónomo de México y la Universidad de Bir-mingham y del Consejo Británico; de manera especial reconoce el apoyo indis-cutible del Instituto Mexicano del Seguro Social, del Comité Permanente Intera-mericano de Seguridad Social, de la Oficina Internacional del Trabajo, de la Organización Panamericana de la Salud, de la Organización de Estados Ameri-canos, de la Asociación Internacional de Seguridad Social, de la Comunidad Económica Europea y de la Asociación de Instituciones de Seguridad Social del Caribe, Centroamérica y Panamá.
Señores Participantes:
El desarrollo del estado moderno exige que los gobiernos disfruten de niveles adecuados de salud y seguridad social.
América Latina conoce el hambre y la miseria; los obreros y campesinos no han alcanzado los niveles de vida deseables y los antagonismos generan penurias y conflictos, la seguridad social reconoce el papel que le toca desempeñar y es por ello que durante este Ciclo de Conferencias, seguramente escucharemos los retos que habrán de superarse para lograr un nuevo equilibrio social que eleve a
la población a mejores niveles de salud, cultura y bienestar, para colaborar acti-vamente en la integración de un Continente capaz de afrontar de la mejor ma-
nera su destino.
El 19 de marzo de 1963, con motivo de la fundación del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, se hizo como hoy un trascendental análisis de la dimensión y objetivos de la seguridad social, se revisaron sus caminos y se replantearon sus metas, con el fin de apoyar nuevas perspectivas de organiza-ción social para el futuro. Por ello, adquiere nueva vigencia uno de los concep-tos vertidos en esa ocasión por el licenciado Benito Coquet, al decir que "La Se-guridad Social es una revolución incruenta, que no dilapida esfuerzos, que no destruye antes de construir, que da al hombre lo que debe ser del hombre en dignidad, en libertad, en responsabilidad, en solidaridad y en justicia".
Vista de la Plaza y de la Fachada del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
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la poblacion a mejores niveles de salud, cultura y bienestar, para colaborar acti-vamente en la integracion de un Continente capaz de afrontar de la mejor ma-nera su destino.
EI19 de marzo de 1963, con motivo de la fundacion del Centro Interamericanode Estudios de Seguridad Social, se hizo como hoy un trascendental analisis dela dimension y objetivos de la seguridad social, se revisaron sus caminos y sereplantearon sus metas, con el fin de apoyar nuevas perspectivas de organiza-cion social para el futuro. Por ello, adquiere nueva vigencia uno de los concep-tos vertidos en esa ocasion por ellicenciado Benito Coquet, al decir que "La Se-guridad Social es una revolucion incruenta, que no dilapida esfuerzos, que nodestruye antes de construir, que da al hombre 10 que debe ser del hombre endignidad, en libertad, en responsabilidad, en solidaridad yen justicia"
Intervención del Sr. Jérome Dejardin, Presidente de la AISS en representación de Organismos Internacionales.
Señor Director General, señoras y señores, queridos amigos:
Tuve el gran placer de estar aquí en 1963 en el momento de la creación de este Centro cuyos responsables me honraron del cargo de dar, en esta misma sala, una serie de lecciones y conferencias a estudiantes entusiastas, de los cuales varios volvieron a ser amigos.
Cada vez que fue posible, volví aquí, entre otros con motivo de la celebración del vigésimo aniversario de este Centro.
Hoy, después de veinticinco años, encuentro el mismísimo entusiasmo y veo a muchos compañeros que han permanecido fieles a su misión; mi emoción es muy fuerte en este cuadro que ha vuelto a ser tan familiar para mí, en este país que tanto quiero, en este continente donde descubrí tantas calidades humanas.
Gracias a usted, señor Presidente, por haberme dado de nuevo la oportunidad de ser testigo privilegiado de los esfuerzos constantes que desplegan para man-tener prendido el faro mexicano.
Gracias a todos ustedes por su acogida, su simpatía, su confianza y su amistad que aprecio tanto más cuanto constituyen elementos indispensables de una co-laboración internacional eficaz.
Señoras y señores:
El sentido profundo de reuniones internacionales como ésta reside en la oca-sión que ofrecen a las instituciones y a los hombres responsables de la gestión y de la promoción de los regímenes de seguridad social de intercambiar sus expe-riencias, de comparar su manera de contemplar soluciones para problemas fun-damentalmente idénticos y de evaluar sus fracasos y sus éxitos.
Partiendo de estas experiencias, de estos intercambios y de estas reflexiones, nosotros compartimos la obligación de proponer las medidas capaces de asegu-rar el equilibrio de la seguridad social y el privilegio de preservar y de desarro-llar el progreso, en sus aspectos esencialmente humanos.
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Hoy día, sentimos la llamada de los trabajadores y de sus familias preocupados por el porvenir de la seguridad social e inquietos por la ambigüedad, por no decir del carácter regresivo, de las medidas que se contemplan para responder a las dificultades económicas. #
Desde hace varios años, nuestras reuniones repercuten el eco de las amenazas que la crisis económica hace pesar sobre el desarrollo de los regímenes de segu-ridad social.
Es patente que la recesión económica y sus consecuencias adversas para los presupuestos nacionales han creado un clima propició para el rechazo. si no de los principios en que se basan los regímenes de la seguridad social, por lo me-nos de sus métodos de aplicación, los cuales revisten a menudo una importan-cia fundamental.
Las reacciones son más o menos amplias según la índole del sistema económi-co, el nivel de desarrollo de la legislación nacional y la orientación que la rige. A menudo se proponen reajustes que, aplicados separadamente, no ponen en peligro los objetivos fundamentales, pero que aplicados en su conjunto, de ma-nera reiterada y con arreglo a una sola orientación, pueden reducir conside-rablemente, e incluso suprimir por entero, la eficacia del régimen de seguridad social. A veces, los reajustes tienen por objeto la modificación global de la se-guridad social. En esos casos, sobre todo cuando lo que se busca es volver a los sistemas de beneficencia, sus partidarios comprueban con sorpresa cuán gran-de es el apego de la gente por los derechos adquiridos en materia de seguridad social.
Como quiera que sea, independientemente de las repercusiones de la situación económica, las modificaciones de las leyes de seguridad social siguen siendo un reflejo de los cambios de actitud que se están produciendo en la sociedad moderna, y en particular en las estructuras de la familia, las cuales están some-tidas al poderoso influjo de la evolución demográfica y del aumento de las ta-sas de participación de las mujeres en la población económicamente activa.
En los países con economía de mercado, el desempleo, por las dimensiones que ha adquirido, reduce considerablemente no sólo los medios disponibles para desarrollar las distintas ramas de la seguridad social, sino también la posibili-dad de proporcionar a las instituciones de enseñanza y de formación profe-sional los instrumentos indispensables para atender las necesidades creadas por los extraordinarios progresos técnicos que se registran hoy en día. Ahora bien, los principales problemas son, por supuesto, los que afectan a los propios desemplea-dos: toda una nueva clase de personas pobres ha ido surgiendo conforme se han reducido los medios de que dispone la colectividad para compensarlas por la falta de empleo y la pérdida de remuneraciones. Incluso, la adopción de dispo-siciones selectivas en provecho de las personas más pobres conduce inevitable-mente a la reducción de los recursos disponibles y, por consiguiente, implica
que las otras se verán perjudicadas y correrán el riesgo de verse marginadas tar-de o temprano. La aplicación del criterio de la comprobación de los recursos para la concesión inicial o ulterior del derecho a subsidio de desempleo modifi-ca la naturaleza misma del sistema de protección social: no se trata ya de man-tener cierto nivel de vida, sino de garantizar medios mínimos de subsistencia.
Los gobiernos han adoptado nuevos métodos para tratar de mejorar la si-tuación. La disminución de la edad normal reglamentaria para la jubilación, la supresión de las reducciones de la cuantía de la pensión para quienes se jubilan anticipadamente y la aplicación de normas menos rígidas para el acceso a de-terminadas pensiones de invalidez son otras tantas medidas que, sin duda, han contribuido a reducir el número de desempleados, pero, incluso cuando los puestos de trabajo que así quedan vacantes son efectivamente ocupados por desempleados, en general tales medidas han tendido más a postergar los problemas que a resolverlos: al aumentar el número de pensionistas ha dismi-nuido todavía más el índice de la población económicamente activa compara-do con el de la población económicamente inactiva, y han empeorado las pers-pectivas ya sombrías que se auguran a las cajas de pensiones a causa del enve-jecimiento demográfico.
De ahí que ahora se estén adoptando métodos más cuatelosos: están descartán-dose las medidas eficaces a corto plazo en favor de disposiciones más flexibles, más fidedignas y más compatibles con la dignidad personal y la fisiología hu-mana. Por ejemplo, al fijarse de manera más flexible la edad de jubilación, se amplían las posibilidades de satisfacer las aspiraciones e inclinaciones persona-les, se puede compensar el costo de las jubilaciones anticipadas mediante los ahorros que resulten del pago diferido de otras pensiones y, con la colaboración de los interesados, se pueden buscar medios para facilitar la transición de la vida económicamente activa a la vida inactiva desde el punto de vista económico.
La baja del coeficiente de fecundidad ha dado lugar a políticas destinadas a incrementar la tasa de natalidad, las cuales han recibido el apoyo de los regí-menes de seguridad social. Desde luego, el despliegue de los esfuerzos se ha concentrado en el sector de las prestaciones familiares; sin embargo, además de la tendencia cada vez más generalizada a completar esas prestaciones con ser-vicios que compensen la exigüidad de los pagos en efectivo, se han adoptado, asimismo, disposiciones que permitana la madre permanecer en el hogar o que permitan a uno de los progenitores trabajar en régimen de jornada parcial sin pérdida del derecho a las demás prestaciones de la seguridad social.
No cabe duda de que así la igualdad de derechos del hombre y la mujer se plas-ma de la manera más concreta: la concesión, tanto al padre como a la madre, de la licencia parental al nacer el hijo y de la licencia de paternidad para ocu-parse de los hijos de corta edad.
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Esta igualdad de derechos en materia de seguridad social ha avanzado al mis-mo paso que la evolución de los hábitos de vida y ha precedido a menudo la modificación de la legislación: los derechos de los cónyuges están convirtiéndo-se en los derechos de las parejas que no han contraído el vínculo matrimonial, no sólo en lo que respecta a las prestaciones familiares, sino también al seguro de enfermedad y a las pensiones de supervivientes.
El número cada vez mayor de divorcios, la proporción creciente de mujeres cu-yos ingresos laborales constituyen el único o principal medio de sustento del hogar y la modificación de las costumbres y hábitos, han creado situaciones de facto a las que han tenido que adaptarse las disposiciones sociales: primero se consideró que la mujer que vive con un hombre fuera del vínculo matrimonial era equiparable a la esposa por desempeñar la función de ama de casa, y luego se consideró que esa caracterización debía hacerse extensiva a los hombres que desempeñan dicho papel tradicionalmente femenino; a su vez, la mujer trabaja-dora ha conseguido que su esposo o compañero y sus hijos sean beneficiarios de sus derechos.
Estos reajustes continuos de la legislación en materia de seguridad social tien-den a rebasar mucho el concepto clásico del contexto familiar, y las genera-ciones que los experimentan los han adoptado con facilidad como expresión de una solidaridad natural en la sociedad. Hoy en día la seguridad social se adhiere efectivamente a las manifestaciones variadas de la vida moderna y forma parte de los medios de existencia normales, del mismo modo que lo son las fuentes in-dispensables de energía y alimentos; y, al igual que ocurre con el suministro de agua potable o de electricidad, sólo se le presta atención cuando ocurren averías.
En conclusión, podemos congratularnos, del hecho de que la legislación en ma-teria de seguridad social se está adaptando a las nuevas necesidades sociales y a las nuevas formas de comportamiento. Acogemos con agrado los progresos continuos realizados en los países en desarrollo para hacer extensiva la seguridad social a nuevas categorías de la población a pesar de la recesión económica. También conviene señalar que, si bien en casi todos los países industrializados se han adoptado medidas restrictivas originadas por la necesidad de disminuir los gastos, las instituciones han logrado mantenerse firmes hasta la fecha: el apego de los asegurados a sus derechos adquiridos ha desempeñado una función deci-siva en la defensa de valores esenciales.
Considerada primero como la víctima del desorden económico, la seguridad so-cial ha sido algunas veces acusada de ser responsable de aquél y actualmente se ve confrontada a menudo a la alternativa de renunciar a sus principios de universalidad y de generalización para sobrevivir amputada o de comprometer su supervivencia, agotándose rápidamente.
En un pasado relativamente lejano algunos de nosotros, y en un pasado más re-ciente cuyo vencimiento inmediato se espera ardientemente, el principio mismo de la protección social y su amplitud eran aleatorios y dependían directamente de los eventuales excedentes de riquezas producidos por la gestión económica, privada o pública.
En las sociedades modernas, la política social forma ya parte integrante de los programas de política general y es evidente que las cargas de la seguridad so-cial contribuyen hoy día a agravar las dificultades presupuestarias por el doble efecto de la reducción de la masa salarial resultante del desempleo y del aumento de los riesgos resultantes del envejecimiento de la población.
¿Pero, es por eso evidente que las obligaciones y las cargas de las comunidades habrían disminuido sensiblemente si la seguridad social no hubiera estado pre-parada para organizar el servicio de prestaciones tan esenciales como la asis-tencia médica, la concesión de salarios de substitución a los desempleados, a los enfermos y a las personas de edad?
¿No es igualmente verosímil que la paz social se habría visto mucho más comprometida si, sin la organización de la seguridad social, la miseria y la de-sesperación de los individuos hubiera acompañado al empobrecimiento de la nación? Y la paz social ¿no es un elemento indispensable de la reconstrucción económica?
Es cierto que la experiencia adquirida por la seguridad social a la luz de los da-ños causados por la crisis económica implica la obligación para quienes son política y administrativamente responsables de su funcionamiento, de repensar problemas tan esenciales como su financiación y su gestión.
Pero en esta ocasión no habría que olvidar las lecciones de la historia y confun-dir los objetivos de la seguridad social con la misión caritativa de la asistencia pública o privada, y reemplazar el derecho a la seguridad por el falaz privilegio del estado de necesidad concedido a los más desheredados y que las conquistas sociales han querido abolir porque degrada la dignidad humana.
No se trata ya de esperar y de acechar la miseria para tratar de aliviarla, sino de prevenirla garantizando el mantenimiento del nivel de vida a través de las fluc-tuaciones de la economía y del mercado del empleo, a través de los accidentes de salud, de las modificaciones del medio ambiente familiar, del envejecimien-to y del aislamiento social.
Aún cuando no es realista creer en la eficacia de retrocesos que, además de que niegan el sentido del progreso, son siempre dolorosos y políticamente inoportu-nos, no es realista tampoco soñar y esperar soluciones tan espontáneas como imposibles, ya que ese sueño corre el riesgo de transformarse en pesadilla. No es generalmente porque los problemas son difíciles por lo que vacilamos en
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abordarlos, pero es cuando tardamos en abordarlos cuando los probléml complican y degeneran.
Nuestra misión es creer en las soluciones y buscarlas. Nuestro deber imperativo es velar por que esa búsqueda no se extravíe en caminos y en medios que, bajo pretendidos pretextos de justicia social y de redistribución de los ingresos, tien-den más a generalizar la pobreza que a promover la felicidad.
Hay que negarse a admitir que la crisis económica ha arruinado definitivamente la esperanza de nuevos progresos, ya que los desarrollos de la protección social evoluciona por saltos sucesivos y es digno de hacer notar que las etapas más significativas no han coincidido necesariamente con períodos de euforia econó-mica.
¿Porqué entonces sería el repliegue social el medio de conjurar la crisis?
Hay que continuar creyendo que los progresos, de cualquier naturaleza que sean, deben dar preferencia al bienestar de los seres humanos y que las limita-ciones de la economía solamente tienen sentido si contribuyen a la satisfacción de las necesidades sociales y a la salvaguarda de los valores humanos.
El filósofo Descartes evocaba ya la imagen del viajero perdido en medio de un bosque y comprobaba que dando vueltas en redondo no podría nunca salir de él.
Solamente la determinación de seguir adelante en línea recta, sin retroceder ja-más, podría darle la certidumbre de salir de la sombra y, una vez fuera del bos-que, podía decidir, a plena luz, la dirección que debía seguir.
Salgamos también nosotros de la obscuridad y de la indecisión y marchemos tranquilamente a plena luz en la buena dirección, en lugar de precipitarnos por múltiples caminos, improvisados e incoherentes, que solamente tendrían de nota-ble su confusa ineficacia y la inseguridad de la población cuya confianza y satis-facción constituyen, sin embargo, condiciones indispensables para la recupera-ción de la economía.
El desmantelamiento de la seguridad social solamente conseguiría volver a crear las condiciones que históricamente justificaron la paciente y larga cons-trucción de la misma.
La solución no consiste en optar entre lo económico y lo social. Lo uno no puede existir sin lo otro.
El deber que nos incumbe es dar prioridad a los aspectos sociales y humanos.
Intervención del Dr. Yamandú D'Elia Correa, Presidente
de la Caja de Jubilaciones y Pensiones Bancarias del Uruguay en representación de las Instituciones
miembros.
Señor presidente, señores miembros de la mesa, señores delegados, señoras, señores:
Ocupar hoy la tribuna en esta casa, en ocasión tan señalada y en un acto solem-
ne, constituye de por sí, un remarcado honor.
Acceder a ella, luego que el señor Dejardin, espíritu refinado, poseedor de una rica cultura europea, se haya dirigido a ustedes desde la misma, deja de ser so-lamente un alto honor, para transformarse en una gran responsabilidad.
Es el señor Dejardin, figura de contornos internacionales, conocedor profundo de la seguridad social, dueño de una personalidad que enriquece a aquellos fo-
ros a los que concurre.
Hoy, ha traído el saludo fraterno de los organismos internacionales, mensaje
que ha desgranado con elocuencia y calidez.
En nombre de las instituciones miembros, me corresponde asumir idéntica res-ponsabilidad y temo que mi voz carezca del vuelo lírico, de la belleza de expre-sión y profundidad de conceptos, que la ocasión demanda. Hoy, compartimos junto a la Dirección del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social esta fecha, que la sentimos tan nuestra, ocasión además en que el Centro nos re-gala este ciclo de conferencias magistrales, que han de preceder a la fecha ani-versario. Difícil es reunir en el tiempo y en un lugar del mundo, a un grupo de personalidades tan brillantes, de talentos tan vigorosos, para que, en sólo 48 ho-ras, nos cuenten de sus trabajos y sus experiencias, en torno a un tema que a to-dos nos enamora, la seguridad social, verdadera acción de servicio, en beneficio
de nuestros hermanos americanos.
Este aniversario que festejamos, estos 25 años en la vida del mundo, son sólo
un instante desprendido de la historia.
Pero cuando esos 25 años están cargados de sueños fermentales, de ilusiones y esperanzas, de luchas, logros y fracasos, si han significado no sentirse vencidos jamás, si han significado recomenzar siempre la tarea, encontraremos entonces
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la explicación del porqué de la existencia de esta soberbia realidad de hoy, no. medible en el tiempo, sí en realizaciones .
"Dormía y soñaba que la vida era alegría, Desperté y ví que la vida era servicio, Serví y ví que el servicio era alegría".
Este Centro, que lleva hoy eloombre de Jesús Reyes Heroles, homenaje a esa esclarecida y señera figura dél pensamiento social mexicano, es la manifesta-ción cierta de lo que puede el amor a una idea, unido a una indeclinable volun-tad y capacidad de realización.
Agradezcamos a los iluminados que redactaron la Resolución número 58, que recomendó que se establezca en México "un Centro Interamericano de Estu-dios de Seguridad Social".
Agradezcamos también la generoso visión del gobierno presidido por el enton-ces Presidente López Mateos, que hizo posible que el 19 de marzo de 1963 se inaugurara esta casa.
El CIESS, órgano técnico de un organismo internacional, como lo es el Comité Permanente Interamericano, ha tenido como meta el incrementar la capacidad y el perfeccionamiento de los servicios orientados al fortalecimiento de la coo-peración entre las organizaciones responsables de la seguridad social, responsa-bilidad hoy plenamente compartida por todas sus instituciones miembros.
Ha sido un organismo en permanente evolución, que se ha sobrepuesto o ha ig-norado dificultades económicas, que nunca ha menguado su fuego creador, su entusiasmo, sino que por el contrario, esas dificultades exaltaron sus valores, y, bajo la dirección de esta administración ha tenido una capacidad de compren-sión para la captación de nuevas corrientes de pensamiento, que le han dado una proyección nueva, vital y actualizada.
Apertura para modificar aquello que fuera menester, interés continuo, para el intercambio de ideas sobre experiencias conducentes a soluciones viables y efi-caces, a los regímenes de la Seguridad Social Continental. Investigación, comu-nicación y análisis de nuestros problemas llevan de la mano a la creación de cursos fuera de sede, principios de regionalización continental, el diseño del Programa Permanente de Montevideo, surgido en la Comisión Americana Jurídico-Social, cuyo avance propiciamos.
Reitero que esta administración marca un jalón en la historia del CIESS y que los nombres de los licenciados Rabasa, Barbabosa, Chacón, Vilchis, el Dr. Martínez, desde distintas áreas y funciones, han sido el elemento dinamizador de este cambio, estimulando nuestra vocación de servicio.
Servicio realizado con fe y alegría, sentimiento éste que bellamente expresara Tagore, en sus versbs:
Con esperanza, fe y alegría seguiremos avanzando, pues siempre hay un maña-na, y acataremos también un mandato que viene de la historia; Hidalgo y Mo-relos fueron intérpretes en México del reclamo de sus masas campesinas; Arti-gas, en mi patria, fue el conductor del pueblo oriental en movimientos esperan-zados de justicia social.
Artigas definió su histórica iniciativa, sintetizada en su expresión "que los más infelices sean los más privilegiados", frase recogida en el bronce y que luce en este Centro.
La revolución por la independencia marcó un hito histórico en el proceso de nuestra América, independencia que no significó la concreción profunda e in-tegral de las aspiraciones de las grandes masas, pero fueron definiendo en su evolución una profunda conciencia nacional.
Así vemos la admirable lucha de Benito Juárez, como manifestación de ese sen-timiento, así surge Francisco I. Madero, con su famoso y recordado Plan de San Luis Potosí, en un proceso nunca detenido y que culmina con la redacción de la Constitución Nacional en este País.
En ella, encontramos los artículos 27 y 123 que pautan definiciones en el campo social.
El primero, establece claras normas cobre la tenencia de la tierra, base de la fu-tura reforma agraria. El segundo, establece las bases fundamentales de una amplia seguridad social, gallardamente mantenida hoy por el Instituto Mexica-no del Seguro Social, sutilmente ligado al CIESS que hoy homenajeamos.
México tiene sobrados antecedentes, por su cultura, su historia y su legislación, para ser sede de este Centro, y el CIESS, para ser inspirador fecundo y propulsor entusiasta de la Seguridad Social Americana.
Provengo de un país pequeño, extendido a lo largo de un río como mar, enamo-rado de la justicia, la confraternidad y de un indeclinable amor a la libertad. Con esa voz yen nombre de todas las instituciones miembros quiero manifestar que estamos congregados todos aquí, con idéntico sentimiento de afecto; soli-daridad y reconocimiento.
Le decimos a esta tierra nuestra, a este México hermano, gracias por su hospita-lidad y por su amistad permanente y sincera.
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Le decimos al Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social graciastambien por 10 ya realizado, y 10 instamos a proseguir en esta senda iluminadade servicio y hermandad, pues ustedes han sabido ser idea, inspiracion y entu-siasmo, cuentan con nuestra indeclinable solidaridad.
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Le decimos al Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social gracias también por lo ya realizado, y lo instamos a proseguir en esta senda iluminada de servicio y hermandad, pues ustedes han sabido ser.idea, inspiración y entu-siasmo, cuentan con nuestra indeclinable solidaridad.
Adelante, que América los mira con admiración y respeto.
Aspecto de las Instalaciones del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social.
Inauguración del Ciclo de Conferencias, a cargo del Lic. Ricardo García Sáinz, Director General del
Instituto Mexicano del Seguro Social, Presidente del CPISS y Presidente del CIESS.
Señoras y señores:
Me es muy grato dar a ustedes la más cordial bienvenida a los actos conmemo-rativos del vigésimo quinto aniversario del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, que con la presencia de ustedes adquieren una singular re-levancia.
El Ciclo de Conferencias de Alto Nivel sobre "Problemas Contemporáneos de la Seguridad Social" confirma plenamente los objetivos que tiene encomendados este Centro y constituye una digna forma de celebrar su creación, como el ór-gano docente y de capacitación de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social.
En el acto inaugural de estas instalaciones, realizado el 19 de marzo de 1963, el entonces Presidente de México, licenciado Adolfo López Mateos, expresaba: "México comparte el anhelo universal de garantizar a todos los hombres los be-neficios de una paz constructiva, solidaria en las grandes necesidades colecti-vas, respetuosa del derecho y las soberanías, para que el hombre pueda disfru-tar íntegramente del sentido creador de su trabajo, bajo el amparo de la seguri-dad y la justicia sociales".
Hoy, estas palabras siguen teniendo plena vigencia y los valores fundamentales que encierran continúan animando el espíritu de la seguridad social, en busca de una plena realización humana.
En estos tiempos, como hace veinticinco años y tal vez con mayor fuerza, el ob-jetivo fundamental de nuestra tarea es el hombre, preservar y ampliar su seguri-dad, cuidarlo en momentos de enfermedad, ayudarlo en sus carencias y necesi-dades, apoyarlo y alentarlo a superar, con su esfuerzo, las condiciones que de-terminan un estado de pobreza y de insalubridad, mediante una solidaridad or-ganizada.
Solidaridad que en el caso de nuestras instituciones ha traspasado fronteras y que se muestra en este Centro de Estudios, el que a través del tiempo ha fortale-cido los principios rectores de la seguridad social, mediante la preparación de
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llo del personal y una adecuada y eficiente organización; así como encontrar estrategias que preserven el equilibrio financiero institucional.
Será menester avanzar con mayor éxito en la prevención y el abatimiento de los riesgos de trabajo y de aquéllos que ocurren en el hogar y en los traslados; en el desarrollo de acciones comunitarias, para la aplicación de fórmulas de fomento a la salud, corrigiendo las causas y conductas que originan las enfermedades; y en el uso adecuado y racional de tecnologías modernas, adaptadas a nuestras posibilidades y requerimientos .
Es la seguridad social la realización de un anhelo colectivo, un instrumento bá-sico de paz y de tranquilidad social y un elemento de transformación y desarro-llo. Por todo ello, debemos conservar y superar los logros alcanzados en un compromiso ineludible con las generaciones futuras. En nuestras manos está darle plena vigencia a este valioso instrumento de política social.
Hago votos por el éxito de este Ciclo de Conferencias de Alto Nivel sobre "Problemas Contemporáneos de la Seguridad Social", el que declaro formal- mente inaugurado, siendo las 10:45 horas del día 17 de marzo de 1988.
Muchas gracias.
Area de Residencia del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social
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personal técnico y administrativo, actividades de investigación, la celebración de un diálogo permanente y el intercambio de experiencias, dentro de un marco de absoluto respeto a las ideologías, a las tradiciones y a las características de cada uno de los países.
En el momento actual, en el que enfrentamos los efectos de una situación eco-nómica desfavorable y en el que los cambios constantes y acelerados que viven nuestras sociedades, nos obligan a un esfuerzo de innovación e imaginación mayor, debemos, una vez más, estrechar lazos, comprometer actitudes y confir-mar los principios y objetivos de la seguridad social.
La solidaridad que alienta a nuestras instituciones y que se manifiesta no sólo entre los derechohabientes y la población nacional, sino allende nuestros terri-torios sin distinción de creencias o de ideologías, debe preservarse ante cual-quier circunstancia, evitándose que conflictos o distensiones se traduzcan, fatal-mente, en la disminución de niveles de salud y en retrocesos en el combate de padecimientos, en el que todos estamos comprometidos.
Debemos estar plenamente conscientes de los éxitos que hemos alcanzado, de los avances que hemos logrado en la elevación de la calidad de vida de nuestros pueblos, en la superación de enfermedades que hace veinticinco años causaban angustia y desolación, como un estímulo para continuar nuestra la-bor, con una actitud que trabaje más en favor de la salud que en el combate a la enfermedad.
Tenemos entre nuestras responsabilidades, la de mantener una conciencia ge-neral sobre la importancia de que los estados, los gobiernos, las sociedades en su conjunto, asignen a la seguridad social los recursos suficientes para el cumplimiento de sus objetivos, como uno de los medios de que disponen para atenuar y superar los efectos nocivos del desequilibrio económico y conservar la convivencia armónica.
"La desigualdad social —ha manifestado el licenciado Miguel de la Madrid, Presidente de México— impide el goce general de la libertad, desvirtúa la de-mocracia y lastima la justicia". Por ello nuestra voz tendrá que ser más sonora, más reiterativa, más penetrante, hasta que la población de nuestros países al-cance mínimos de bienestar acordes a la dignidad humana.
No podemos ignorar que en estos 25 años, el peso de la deuda económica se ha incrementado en muchos de nuestros países, profundizando los desequilibrios existentes e incrementando la deuda social que tenemos para con la población.
Fundamental será reflexionar sobre la forma de anteponer la deuda social a la deuda externa; de ampliar la cobertura; de mejorar la calidad y oportunidad con que se otorgan prestaciones y servicios, mediante la capacitación y desarro-
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110del personal y una adecuada y eficiente organizacion; as! como encontrarestrategias que preserven el equilibrio financiero institucional
Sera menester avanzar con mayor exito en la prevencion y el abatimiento de losriesgos de trabajo y de aquellos que ocurren en el hogar y en los traslados; en eldesarrollo de acciones comunitarias, para la aplicacion de formulas de fomentoa la salud, corrigiendo las causas y conductas que originan las enfermedades; yen el uso adecuado y racional de tecnologias modernas, adaptadas a nuestrasposibilidades y requerimientos.
Es la seguridad social la realizacion de un anhelo colectivo, un instrumento ba-sica de paz y de tranquilidad social y un elemento de transformacion y desarro-llo. Por todo ello, debemos conservar y superar los logros alcanzados en uncompromiso ineludible con las generaciones futuras. En nuestras manos estadarle plena vigencia a este valioso instrumento de politica social
Hago votos por el exito de este Cicio de Conferencias de Alto Nivel sobre"Problemas Contemporaneos de la Seguridad Social", el que declaro formal-mente inaugurado, siendo las 10:45 horas del dia 17 de marzo de 1988.
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CONFERENCIAS
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Vicepresidente del CPISS;Presidente del InstitutoNicaraguense de Seguridad Socialy Bienestar y Presidente de laAISSCCAP.
PROBLEMASCONTEMPORANEOS DELA SEGURIDAD SOCIALEN NICARAGUA
Ministro-Presidente del Instituto Ni-caraguense de Seguridad Social yBienestar
Vicepresidente del Comite Perma-nente Interamericano de SeguridadSocial
Coordinador del Comite Nacional deEmergencia (Nicaragua).
La extension de la seguridad social a toda la poblacion es un principio demoera-tico y humanista, que en la practica historica ha Ilegado a constituirse en un de-recho de todos 105 hombres y en un compromiso politico-juridico del Estadomoderno de derecho social. En Nicaragua este derecho fue conquistado por elpueblo a traves de la Revolucion Popular Sandinista. Afirmamos con responsa-bilidad historica que este derecho adquirio plenitud el19 de julio de 1979, parcuanto a pesar de la existencia de la Ley Organica de la Seguridad Social desde1955, en 24 arios de existencia y 22 de gestion, el Seguro Social cubrio a unapoblacion de 122.597 asegurados activos y a 7.000 pensionados, con montos mi-serables, evidenciando un campo limitado de accion, convirtiendose funda-mental mente en un "organismo-fachada", que era un indicador mas de la "mo-dernizacion del Estado", ropaje con que disfrazaba el gobierno somocista unadictadura dinastica-feudal, inserta en un pais con un modelo de produccion ca-pitalista pero con mediaciones y practicas precapitalistas que favorecian taexplotdcion y el pillaje
En Nicaragua Libre, la seguridad social adquirió un perfil nuevo. El compromiso del gobierno revolucionario con el pueblo era atender las urgencias y satisfacer las reinvindicaciones centenarias de las masas. Por eso, desde los primeros días de la Revolución fuimos sentando las bases de nuestra concepción y práctica de la seguridad social integral. Esto suponía atender en primer lugar a los traba-jadores, pero asimismo dar respuesta a las necesidades de los segmentos de población no vinculados a la actividad productiva. En esos días, con toda la vo-luntad política y el compromiso revolucionario, aplicábamos la definición de la seguridad social como instrumento de redistribución de la riqueza y de mejora-miento del nivel de vida de la población.
Para realizar esta tarea funcionaban básicamente dos organismos del Estado Revolucionario: el INSTITUTO NICARAGÜENSE DE SEGURIDAD SOCIAL y el MINISTERIO DE BIENESTAR SOCIAL; éste último fundado por el gobierno san-dinista. Como producto de la práctica, de reflexiones de nuestra dirigencia y de la nueva concepción integral y universalista de la seguridad social, se decidió compactar, buscar más eficiencia y unidad en la elaboración y aplicación de estrategias de política social. Consecuentemente en marzo de 1982 se decide la fusión del Ministerio de Bienestar Social con el Instituto Nicaragüense de Segu-ridad Social.
En ese mismo mes y año se da otro gran salto cualitativo en la reciente historia social revolucionaria de Nicaragua: se promulga la nueva Ley de Seguridad So-cial. Ese proceso demandó a lo interno del INSSBI la reflexión y análisis de los objetivos, metas y recursos de la seguridad social frente a la historia y a nuestro pueblo.
Antecedentes de la seguridad social nicaragüense
El origen y la creación del Seguro Social en. Nicaragua tiene fundamentalmente raíces de orden político y económico. En los años cincuenta se experimenta el inicio de la modernización capitalista del gobierno somocista, fenómeno que es resultado del proceso expansivo de la producción algodonera, la cual se con-vierte en eje de acumulación capitalista.
La producción algodonera determinó un proceso de expropiación masiva de campesinos en las tierras más feraces y apropiadas para el cultivo del algodón en la zona occidental del país, lo cual igualmente determinó la proletarización de miles de campesinos, que pasaron a formar parte del Ejército de Reserva de fuerza de trabajo, capaz de satisfacer en los tiempos y a precios fijados por el capital las necesidades de fuerza de trabajo para el proceso de producción.
En este periodo Nicaragua recibe asistencia técnica en administración pública de asesores internacionales. Como producto de la nueva situación y en el marco del inicio de un modelo desarrollista, fachadista y dependiente, se crearon insti-tuciones de fomento, se modernizó la banca, se reciben préstamos interna-
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cionales que son aplicados a un plan de mejoramiento y adecuación de la infra-estructura de la parte más desarrollada del país que es la región del Pacífico.
En el caso de la primera Ley de Seguridad Social de 1955, en términos generales, pretendía llegar a cubrir a toda la población asalariada, con ciertas excepciones en cuanto a la edad y clase de empleadores. Estaban excluidos en ésta, por ejemplo, los trabajadores del campo, quienes en ese tiempo y en términos abso-lutos constituían la mayoría de la población nicaragüense. Hasta el año 1979 solamente se había extendido el Seguro Social a las cabeceras departamentales de Managua, León, Chinandega y en algunas áreas mineras, habiendo en Nicara-gua 16 departamentos.
Situación revolucionaria
El 8 de agosto de 1979, a través del Decreto No. 35, la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional creó el Sistema Nacional Unico de Salud, para la atención de la asistencia médica nacional, como un derecho de todo el pueblo sin condicionamientos de ningún tipo; como consecuencia de esta decisión, al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social le correspondió la atención de los medios de subsidios por incapacidad corporal, el otorgamiento de pensiones por invalidez, vejez, muerte y riesgos profesionales y al Ministerio de Salud la atención médica preventiva y curativa.
Desde el año 1982 hasta 1984 realizamos tareas de extensión del Seguro Social a todo el sector urbano del país y las empresas agro-industriales del Pacífico de Nicaragua. Realizamos estudios para definir estrategias y políticas para recupe-rar la credibilidad de la Institución ante el pueblo•y fundamentalmente cómo convertir al Instituto Nicaragüense de Seguridad Social en un organismo al ser-vicio del pueblo.
La dinámica social impulsada por la Revolución Popular Sandinista ha contri-buido en la modificación de criterios clásicos del funcionamiento del Seguro Social y eso ha determinado que a algunas personas, grupos y sectores sociales se le otorguen prestaciones económicas aún sin haber cotizado al Seguro Social.
En el periodo 1979-1982, el Ministerio de Bienestar Social organiza y desarrolla programas de acción social con la participación de la comunidad. Su lema de acción era "a problemas sociales soluciones comunales". Por definición, el Mi-nisterio de Bienestar Social debía atender los segmentos de la población no vin-culada a la actividad productiva, pero además debía desarrollar políticas y ac-ciones en beneficio de la niñez y que permitieran la integración de sectores de la mujer nicaragüense a la actividad productiva.
En este lapso temporal desde este Ministerio, el Gobierno Revolucionario de-sarrolló programas de atención y bienestar de los niños, ancianos, discapacita-dos físicos y sensoriales y de jóvenes en situación de riesgo.
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En el caso de la niñez, se procuró desarrollar tres líneas de accióm reeducación y prevención.
La nueva ségrer o o dual' integral nicaragüense es un sistema que contiene un conjunto de ptilítitas, leyes, normas, procedimientos y acciones que actúan de forma armónica en el proceso de desarrollo de la sociedad nicaragüense.
En cuanto a los jóvenes discapacitados, por primera vez en la historia de nuestro país se atendió de forma integral a este sector o sea desde el punto de vista sicosocial, educativo y ocupacional. Este programa se diseñó teniendo co-mo objetivo estratégico lograr la autonomía y autosuficiencia de este sector, en la medida en que las condiciones de cada compañero lo permitiera.
En el caso de los ancianos sin protección familiar, impulsamos fundalmental-mente la línea de protección en centros y a los que se encuentran en estado de vulnerabilidad con ayudas asistenciales.
En marzo de 1982, como ya fue señalado, se marca un hito en la historia de la seguridad social nicaragüense. Se promulga la nueva Ley de Seguridad Social. Ese mismo año se dispuso la fusión de los organismos rectores de la seguridad social y el bienestar, conformando a partir de ese momento el Instituto Nicara-güense de Seguridad Social y Bienestar (INSSBI).
Al efectuarse la fusión de estos organismos del Estado Revolucionario ini-ciamos un proceso de homogeneización del sistema de información de la seguri-dad social, creamos condiciones estructurales para armonizar las acciones de bienestar a los sectores estratégicos de la población, disminuimos la dispersión de recursos humanos calificados en esta área y se produjo lógicamente una ra-cionalización de los costos de administración de nuestros programas.
Nuestra práctica de trabajo se ha desarrollado en el contexto de una moviliza-ción social permanente por la defensa de la soberanía y la dignidad nacional. La voluntad de la actual administración norteamericana nos ha impuesto la gue-rra de agesión, el bloqueo comercial, el bloqueo a nuestras solicitudes de financiamiento en organismos multilaterales. Todo esto por la decisión del pueblo nicaragüense de ser libre, soberano e independiente. A pesar de esa si-tuación que nos impone restricciones objetivas de orden material, hemos dado pasos audaces. Con escasos recursos humanos calificados y económicos, pero con la voluntad de un pueblo en revolución y la solidaridad internacional, he-mos impulsado el bienestar y la seguridad social del pueblo nicaragüense, te-niendo como eje para lograrlo los principios de solidaridad y universalidad.
En el plano de la legislación las transformaciones en relación a la antigua ley del año 1955 son significativas. No era posible en el marco de la Revolución ac-tuar conservadoramente; era necesario enfrentar los problemas, dar respuestas a las necesidades del pueblo y a partir de esos presupuestos teórico-políticos hemos diseñado y hemos venido ejecutando políticas, estrategias y acciones en beneficio del pueblo.
Los tres sub-sistemas
Para un mejor funcionamiento de la seguridad social, desde el punto de vista de la integralidad, hemos organizado el trabajo en tres grandes sub-sistemas: Segu-ro Social, Bienestar Social y Servicios Sociales.
El primero de los sub-sistemas, también conocido como área contributiva, brin-da la protección económica a los trabajadores y sus familias ante la ocurrencia de cualquier contingencia social de invalidez, vejez, muerte y riesgos profe-sionales. Este sub-sistema tiene financiamiento tripartito proveniente de las co-tizaciones de los trabajadores, empleadores y del Estado.
El sub-sistema de bienestar social es el área a través de la cual planificamos, or-ganizamos y dirigimos los programas de atención y desarrollo infantil, de pro-tección a los menores en situación de riesgos, de apoyo a la familia y de las mu-jeres que han dejado la prostitución y se han incorporado a la actividad produc-tiva; atención a discapacitados; con particularidad se apoya y capacita a li-siados de guerra. También en este subsistema se atiende a la población despla-zada por la guerra a Nicaragua, repatriados, refugiados de otros países, los seg-mentos de la población afectada por desastres naturales como sequías e inun-daciones, y a población vulnerable a través de programas asistenciales.
Este sub-sistema se financia con el aporte del Estado, con el 50% de las utilida-
des de la Lotería Popular y con la ayuda de la solidaridad internacional.
El sub-sistema de servicios sociales está integrado por unidades de producción y servicio, con criterios político-sociales y de rentabilidad económica para sal-vaguardar, proteger y potenciar parte de las reservas técnicas del sub-sistema del seguro social; al mismo tiempo proveen algunos bienes y servicios a precios
módicos a nuestra población protegida.
Dentro de este sub-sistema se encuentran las siguientes unidades:
a) El Programa Vacacional formado por dos balnearios en la Costa del Pacífico, donde descansan los trabajadores de las empresas del país, para la recupera-ción de su capacidad productiva y mental.
b) La Industria Optica Popular "Juan Carlos Herrera", produce anteojos a pre-cios favorables para los trabajadores asalariados del país; es un programa de
cobertura nacional.
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c) La Funeraria Popular con una producción considerable de ataúdes, orienta-dos en un 80% a los combatientes que caen en defensa de la Patria, a los ase-gurados que tienen derecho a esta prestación y en un mínimo porcentaje pa-ra la venta al público, a un bajo costo.
d) "Artesanías del INSSBI" tiene por finalidad la comercialización de la produc-ción de artesanías que fabrican los centros de internamiento del INSSBI, co-mo son los hogares de ancianos, centros de rehabilitación y de reeducación.
Principales problemas en la aplicación y desarrollo de la seguridad social
En primer lugar debemos señalar que la Revolución Popular Sandinista es una variable decisiva y determinante que modifica el contenido y alcance de la Se-guridad Social, lo cual en sí constituye el primer problema. Ello se debe a que nuestro país desarrolla su seguridad social en una revolución verdadera, lo que hace que sea el problema mucho más complejo. Si a lo anterior le agregamos los efectos de destrucción humana y material de la guerra impuesta por la po-tencia capitalista más poderosa del mundo a uno de los países más pequeños y pobres del mundo, estamos enfrentando el segundo gran problema de la seguri-dad social nicaragüense. Los efectos de la guerra de agresión lo constituyen 50.382 víctimas entre muertos, heridos y secuestrados; 3.600.000.000.00 de dó-lares en pérdidas materiales, más del 50% del presupuesto del país en defensa de la Patria; el 25% de la producción material destinada a los frentes de guerra y más del 20% de la población económicamente activa destinado a la defensa, lo cual disminuye sensiblemente la capacidad productiva del país y la construc-ción del desarrollo de los programas del área social. Por otro lado, el área social recibe mayores presiones originadas por la guerra de agresión, ya que se en-cuentran 11,427 huérfanos de guerra; 2.152 discapacitados de guerra que reci- ben pensiones y más de 250,000 desplazados de guerra que demandan atención oportuna.
Dentro de este contexto de la guerra, la seguridad social ha ido avanzando en la parte de afiliación de los trabajadores del sector agropecuario, lo cual no ha po-dido cumplir en su totalidad porque una buena parte de ellos, o se encuentran ubicados en zonas de alta peligrosidad bélica, donde no se puede entrar o es-tán organizados en la defensa de la Patria y de la Revolución.
Por otro lado, la guerra ha afectado a la seguridad social con la pérdida de tra-bajadores, la destrucción de unidades administrativas y de medios de transpor-te que ha mermado la capacidad operativa de este Instituto.
Un tercer problema que afecta la seguridad social nicaragüense es su inestabili-dad financiera, la cual es consecuencia de la misma guerra, del bloqueo comer-cial y financiero impuesto por los Estados Unidos y por la inflación interna-cional que afecta la economía de los países del tercer mundo.
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Las finanzas de la Institución se han visto afectadas por una hiperinflación que ha disminuido sensiblemente el poder adquisitivo de las reservas técnicas para pago de futuras pensiones, notable disminución del número de cotizantes como consecuencia de los problemas económicos que afrontan las empresas y, como se dijo anteriormente, por más del 20% de la población económicamente acti-va que se encuentra incorporada a la defensa, sumando todo lo anterior a una amplia Ley de seguridad social que ha hecho justicia a los trabajadores nicara-güenses que se manifiesta en un incremento sustancial de la calidad y la canti-dad de las pensiones que anualmente se pagan. Por ello, el número de pen-siones que había al 19 de julio de 1979 era de 7.500 con un monto mensual de C 2.600.000.00 y en la actualidad estamos pagando 61.715 pensiones con un monto mensual de C 27.000.000.00, o sea que el número de pensiones ha creci-do en más de 8 veces y en valor once veces en 8 años, en cuyo periodo se han
realizado 16 revalorizaciones de pensiones.
Por el lado contrario, los gastos de administración han ido creciendo en forma más acelerada que los ingresos, lo que agrava el problema financiero de la segu-ridad social nicaragüense. En resumen, el nivel de ingresos se ha disminuido co-mo consecuencia de mantener en forma constante los niveles de cotizantes, lo que a su vez es efecto del 20% de los trabajadores que se encuentran en la de-fensa, de un alto porcentaje de la población económicamente activa que se de-dican al sector informal o que pasan a formar parte del contingente de jubilá-dos. Por el contrario, los egresos se ven aumentados por el alto grado infla- cionario y por una mayor cantidad y calidad de las pensiones.
El cuarto problema de la seguridad social nicaragüense está referido a los recur-sos humanos, los cuales se ven afectados por la ampliación de la población be-neficiada por el INSSBI, que a marzo de 1988 asciende al 71% de la población total del país. La ampliación de cobertura requiere de una estructura organizati-va funcionando en toda la geografía nacional, lo que a su vez demanda recur-sos humanos con formación variada, con exigencia de especialización y expe-
riencia técnico-profesional bien calificada.
Por eso no es casual que el Instituto carezca de especialistas en materia de actuaría, en seguros sociales o en actividades técnicas vinculadas con la seguri-dad social, lo cual constituye un obstáculo en la extensión territorial, lo que ha obligado a organizar en forma sistemática y permanente un programa de capa-citación en servicio, para obtener el personal calificado que preste atención al
público con calidad y eficiencia.
Además de lo anterior y con efecto directo de la guerra, se ha producido el ase-sinato, por parte de las bandas contrarrevolucionarias, de muchos técnicos y pro-fesionales bien calificados y con experiencia, o bien, como consecuencia del problema económico del país, muchos técnicos y profesionales se han ido del país atraídos por mejores salarios y condiciones materiales de vida.
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Para afrontar este problema hemos adoptado la línea de trabajo que have los propios trabajadores institucionales en su mayoría sean formadores de pro-motores extraídos de la comunidad, debidamente capacitados con la filosofía y metodología auténticamente democrática de participación popular activa y real, no meramente retórica.
De esa manera ratificamos el valor e importancia del principio revolucionario de la participación popular. En el caso de la extensión al campo, sin la decidida participación de la Asociación de Trabajadores del Campo (ATC) difícilmente habríamos logrado cumplir nuestras metas, tanto en el aspecto organizativo co-mo en el seguimiento de nuestros programas de seguro social. Como conse-cuencia de nuestras experiencias consideramos que la conjunción de los recur-sos institucionales y la participación popular permite potenciar el impacto de las políticas y acciones sociales.
Lo anterior explica que podamos atender a los asegurados cotizantes, pensiona-dos, trabajadores vacacionistas, menores, ancianos, refugiados, repatriados, desplazados de guerra, lesionados de guerra y población indigente.
La dinámica institucional revolucionaria y la participación popular ha faculta-do y posibilitado que el INSSBI sea el Coordinador del Comité Nacional de Emergencia„ Coordinador de la Comisión Nacional de Riesgos Profesionales, miembro del Directorio Ejecutivo de la Comisión Nacional de Apoyo al Comba-tiente, coordinador y responsable de los programas de atención a refugiados, acciones todas de un gran valor para el bienestar de la población nicaragüense.
Hemos adoptado como una línea de trabajo la prevención o reducción de los riesgos a niños hasta de 15 años, lo que implica la efectiva participación del pueblo y hace que nuestros promotores de la seguridad social en el campo, los promotores de la protección infantil, los que atienden a la población vulne-rable, deben ser personas sensibles, con vocación y espíritu de servicio, mul-tiplicadores de conocimientos, para garantizar que la población se incorpore como sujeto activo de la transformación social y usufructuario consciente de los servicios y programas que impulsamos.
Este problema tiene otra dimensión importante que está referida a la formación y calificación de los cuadros dirigentes de la seguridad social: la gran maestra de nuestros dirigentes es la práctica, la entrega al trabajo, lo que hace que el re-curso humano desarrolle cierta mística; pero en tanto las experiencias profe-sionales son diversas, se observan diferencias en el análisis en interpretación de nuestro universo de acción; lo que obliga a pensar en la necesidad de impulsar acciones de capacitación al más alto nivel de los dirigentes de la seguridad social.
El quinto problema es de orden material ya que, como se dijo anteriormente, nuestro país es víctima de un embargo comercial impuesto por los Estados Uni-
dos y más del 20% de su población económicamente activa se encuentra en la defensa de la Revolución y la Patria, lo que tiene una grave incidencia en la oferta de bienes materiales, por lo cual nuestros programas se desarrollan con gran escasez de los mismos, sobre todo materiales informáticos, fotográficos y automotrices.
El mantenimiento de equipos informáticos y automotrices con la diversidad de tecnología, con la ausencia de catálogos, repuestos y técnicos calificados, constituyen un verdadero problema para la seguridad social nicaragüense.
El sexto problema de la seguridad social se refiere a la información. Este proble-ma tiene dos expresiones: la primera referida a nuestros sistemas de informa-ción y la segunda a nuestra capacidad tecnológica de archivo y procesamiento de datos. En el primer caso estamos dando pasos y hemos trazado algunas líneas de trabajo para ordenar la base de datos a través de la definición de las principales variables e indicadores de nuestro quehacer, conforme la Resolución de la XIV Asamblea General de la Conferencia Interamericana de Seguridad So-cial celebrada en Managua. Aprovechando las reflexiones e intercambios que realizamos en esa oportunidad, estamos diseñando un sistema que integrará di-versos sub-sistemas, algunos de los cuales serán la expresión de los indicadores contenidos en cada uno de los tres sub-sistemas en que hemos organizado nuestro quehacer institucional; otros estarán referidos a la gestión y control de los planes y programas, otros a la base de información socioeconómica del país que nos permita medir impacto, determinar beneficios y realizar estudios e inves-tigaciones en las disciplinas que conciernen para tener una visión objetiva de la realidad que debemos transformar día a día a través de nuestra intervención.
En los últimos meses y como una consecuencia lógica de la experiencia institu-cional y la madurez alcanzada, consideramos como un problema la falta de in-vestigaciones científico-sociales, asociadas al diseño de estrategias, planes y programas de la seguridad social y bienestar. Los logros obtenidos, el impacto producido y la evaluación de nuestra práctica institucional nos lleva a conside-rar que este es el momento en que nuestros economistas, abogados, sociólo-gos, politólogos, especialistas en salud y administración pública, con la asisten-cia y participación de especialistas en actuaría, deben concurrir en investiga-ciones científico-sociales, que permitan lograr un proceso analítico-interpretativo de los procesos sociales y la posibilidad de intervenir y transfor-mar de forma científica y humanista a través de los postulados de la seguridad social.
La situación actual demanda un nivel de información y conocimiento más rigu-roso. La complejidad y multidimensional idad de nuestro quehacer y la dinámi-ca de los procesos en que participan los diversos sectores sociales que atende-mos, nos obliga a ser más técnicos y profesionales en el análisis y comprensión de la sociedad.
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Finalmente podemos decir que algunos de los problemas expresados por no-sotros, tales como las tensiones financieras, la capacitación de recursos huma-nos, la información, son comunes a otros países y podríamos impulsar medidas y planes de acción que por la vía de la cooperación horizontal, o bien potencian-do los recursos y capacidad de la Conferencia Interamericana de Seguridad So-cial, pudiéramos enfrentar de manera ordenada, solidaria y económica.
En nuestro caso la nueva seguridad social integral seguirá impulsándose en la mejor de las tradiciones de la universalidad y la solidaridad. Eso nos crea el problema de continuar encontrando formas de organización y soluciones eco-nómicas, que con la participación popular activa, responda a las necesidades sociales más sentidas. Ese es nuestro reto, es nuestra responsabilidad y en ello estamos empeñados.
Sin embargo, el problema más grave que afronta la seguridad social nicaragüen-se, junto con todo el pueblo, es la guerra injusta que se nos hace con todo el poderío de Goliat. Porque este David latinoamericano, Nicaragua, cuya Revolu-ción es una revolución con vocación de paz, de justicia social, de democracia participativa y representativa, se ha visto forzado a usar todos sus recursos hu-manos y económicos en la defensa de la soberanía y la autodeterminación; obli-gado a una economía de sobrevivencia donde la política social tiene grandes li-mitaciones. En medio de tanto dolor, muerte y destrucción, nuestro pueblo se defiende con heroísmo, nuestra Revolución hace grandes esfuerzos por realizar el programa social y el Gobierno sandinista combate duro en todos los frentes internacionales por lograr la paz.
Nicaragua ha celebrado y se ha identificado con la solidaridad bolivariana-latinoamericana plasmada en el Grupo de Contadora y de Apoyo, así como en la decisión soberana de los gobiernos centroamericanos de construir la paz a través de Esquipulas II.
Los nicaragüenses sabemos que la paz es el único basamento sólido para el de-sarrollo democrático y humanista de la sociedad, de la economía, del Estado y de la seguridad social. Por eso nos esforzamos por alcanzarla. Sabemos tam-bién que es difícil lograrla frente a los grandes intereses belicistas. Pero estamos seguros que con el respaldo del Príncipe de la Paz, con la solidaridad de todos los pueblos amantes de la paz y con la heroicidad del pueblo nicaragüense, de este nuevo David, la paz, esa paloma blanca difícil de alcanzar en su vuelo ce-leste, se posará sobre Nicaragua y Centroamérica y nos cubrirá con sus alas pro-tectoras.
Dr. Renán Rodríguez
Viceministro del Trabajo y Seguri-dad Social de la República del Uru-guay.
Señoras y señores:
El título de la disertación que vamos a hacer es el tema de los desafíos del dise-ño de una seguridad social para el siglo XXI; este tema lo vamos a abordar desde un punto de vista político. Lo que hoy nos reúne es la problemática contempo-ránea de la seguridad social, sin duda un tema muy importante.
El saber que los participantes de esta reunión son personas con una larga tra-yectoria y de gran valía en el campo de la seguridad social, me obliga a hacer algunas precisiones previas: yo no soy técnico ni especialista en la materia, ten-go responsabilidades políticas en mi país al respecto en mi calidad de Vicemi-nistro de Trabajo y Seguridad Social; pero dado que soy político de vocación y, más allá de mi formación jurídica, prefiero, al igual que en mi intervención en Montevideo, darle a esta disertación un enfoque político porque creo que es el mejor aporte que, modestamente, puedo realizar para ustedes. En primer lugar, lo que hay que preguntarse es porqué esta organización internacional invita a un conjunto de prestigiosos especialistas en la materia y a los responsables políticos de este sector a discutir los problemas contemporáneos de la seguri-dad social.
Es lícito plantearnos en el ámbito geográfico de las naciones de esta organiza-ción que existe una crisis en el sistema de seguridad social. A juicio de quienes no somos técnicos en la materia, vale la pena investigar las causas para dar res-
PROBLEMAS CONTEMPORANEOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN URUGUAY*
— Doctor en Derecho.
— Notario.
— Viceministro del Trabajo y Seguridad Social de la República del Uruguay, desde 1985.
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Dr. Renan RodriguezViceministro del Trabaio y Seguri-dad Social de la Republica del Uru-guay.
PROBLEMASCONTEMPORANEOS DELA SEGURIDAD SOCIALEN URUGUAY*
- Viceministro del Trabajo y SeguridadSocial de la Republica del Uruguay,desde 1985.
Senoras y senores:
EI titulo de la disertacion que vamos a hacer es el tema de los desafios del dise-rio de una seguridad social para el siglo XXI; este tema 10 vamos a abordar desdeun punto de vista politico. Lo que hoy nos reune es la problematica contempo-ranea de la seguridad social, sin duda un tema muy importante.
EI saber que los participantes de esta reunion son personas con una larga tra-yectoria y de gran valia en el campo de la seguridad social, me obliga a haceralgunas precisiones previas: yo no soy tecnico ni especialista en la materia, ten-go responsabilidades politicas en mi pais al respecto en mi calidad de Vicemi-nistro de Trabajo y Seguridad Social; pero dado que soy politico de vocacion y,mas alia de mi formacion juridica, prefiero, al igual que en mi intervencion enMontevideo, darle a esta disertacion un enfoque politico porque creo que es elmejor aporte que, modestamente, puedo realizar para ustedes. En primer lugar,10 que hay que preguntarse es porque esta organizacion internacional invita aun conjunto de prestigiosos especialistas en la materia y a los responsablespoliticos de este sector a discutir los problemas contemporaneos de la seguri-dad social.
Es licito plantearnos en el ambito geografico de las naciones de esta organiza-cion que existe una crisis en el sistema de seguridad social. A juicio de quienesno somos tecnicos en la materia, vale la pena investigar las causas para dar res-
puestas y, permítasenos agregar una interrogante adicional, que sin preconcep-tos previos al análisis intuimos que nos va a permitir descubrir algunas causas de la problemática actual, tal vez las de mayor incidencia.
La seguridad social no puede, sólo por razones técnicas, disociarse del contexto socioeconómico presente ni de sus proyecciones más previsibles del futuro. Las generaciones de hoy no tenemos ningún derecho a hipotecar el futuro de las venideras; frecuentemente hemos incurrido en ese facilismo, sobre todo en los países con sistemas de seguridad social muy maduros.
La seguridad social no genera riqueza, ni el crecimiento de ésta por sí misma ge-nera un aumento de la felicidad colectiva si no va acompañada de justicia so-cial, de procesos de redistribución de la misma, compatibles con el manteni-miento del crecimiento económico y de regímenes de cobertura de los riesgos sociales y de salud a los cuales está expuesto el ser humano. La prudencia, la disciplina y la responsabilidad deben guiar nuestros actos, no sólo en períodos de crisis económica, más frecuentes que los de bonanza, sino también en estos últimos.
La aplicación de la seguridad social, su extensión en beneficios de coberturas, debe hacerse en forma compatible con un crecimiento económico que permita afrontarlos de forma tal que no ahogue dicho proceso ni lo ponga en peligro de extinción, haciendo que los mayores beneficios de la seguridad social no sean un simple adelanto escrito que más tarde se deje sustancialmente de cumplir o que sólo se cumpla formalmente con prestaciones insuficientes, que no sean de-voradas por la inflación que afecta a la mayoría de nuestros países.
En ese contexto, si no somos capaces de elegir las prioridades no podremos ge-nerar un proceso de desarrollo de la seguridad social con un sustento real y du-radero en el presente ni en el futuro. Habremos construido un artificio, un glo-bo de ensayo de duración limitada y sin posibilidad de ser modificado, pues sin duda, el paso siguiente será el ajuste del sistema que no perjudicará a las genera-ciones que han disfrutado de sus beneficios, pero que afectará muy seriamente a las generaciones futuras, que no solamente no gozarán de ellos sino que inclu-sive deberán constituir con sacrificios las bases de un nuevo sistema de seguri-dad social y el cual nadie puede garantizar que puedan disfrutar.
Esto nos plantea el problema de distribución de las cargas, la equidad de las mismas y nos obliga a tener en cuenta los riesgos respecto a su credibilidad, pe-ro, a nuestro juicio, una dificultad más grave la constituyen los riesgos no iden- tificados.
Si la seguridad social, que no es la panacea de todos los males, deja de cumplir su cometido a causa de las improvisaciones, los excesos, la extensión indiscrimi-nada de sus privilegios; desvirtúa su función como elemento de justicia social y
entonces, Wro. no sólo el sistema, sino la misma vida socioeconómica de un país y con ello corremos el riesgo de perder la paz y la democracia. Estas no son sólo decisiones técnicas, también son políticas y nosotros, como políticos, sen-timos la necesidad de estar atentos a la importancia de las acciones y deci-siones que tomemos hoy.
Las perspectivas deben ser amplias, debemos pensar en el bienestar y los de-rechos de las generaciones futuras. Nosotros, como integrantes de la clase política, asumimos la parte de la responsabilidad que nos corresponde en las decisiones que se adoptaron en el pasado y también en las que, de una u otra forma y aún en contra de nuestras convicciones, por razones y coyunturas políticas, hemos tenido que tomar y, de las cuales les doy ejemplo: en países con inflación elevada como los nuestros, aún cuando mi país observa un proce-so de desaceleración de la misma, poco común dentro de los países de la re-gión, que se ha visto acompañado en tres años consecutivos de un descenso de la tasa de desocupación y un aumento del salario real de los trabajadores, que ha llegado a un 30 por ciento acumulativo, decimos que no se puede ni se debe optar por la indexación de las prestaciones de pasividad y de los salarios de ac-tividad en los términos de la inflación precedente.
De haber sido así, seguramente la tendencia de este fenómeno no hubiera sido descendente y, los que reciben ingresos fijos como los asalariados, los pen-sionados y los jubilados, habrían visto reducir sus ingresos en términos reales, esto no ocurrió porque el gobierno se oponía a una indexación de las retribu-ciones que, todos ustedes saben, conduce inevitablemente a la indexación de toda la economía porque los agentes económicos ajustan sus expectativas o por decirlo de otra forma, indexan los precios de sus bienes y servicios de acuer- do con los más elevados en la economía, ,y así la espiral inflacionaria se retroali- menta y resulta incontrolable. Esto no ocurrió tal vez por razones de coyuntura política, al no encontrar comprensión en los interlocutores sociales y políticos incurrimos en lo que a nuestro juicio es un error y que queremos advertirles a
ustedes.
Sin duda, teóricamente muchos técnicos acordarán que la solución, como lo hi-cieron todas las fuerzas políticas y sociales de mi país, consiste en hacer que las pasividades se ajusten al índice medio de salarios, lo que produjo como resulta-do en nuestra nación que en los últimos tres años se haya observado un creci-miento real del salario de los trabajadores activos de un 30% acumulativo en el período en el que las pasividades hayan crecido también en términos reales, aunque reconocemos que habían partido de niveles muy bajos en el período.
No impugnamos el hecho de quedas pasividades crezcan en términos reales pe-ro, qué puede ocurrir en un país con inflación descendente y con aumento sos-tenido de salario real, en el que existe una relación activo-pasivo de 1 a 1,2 o a lo sumo de 1 a 1.3, en el que el peso de los gastos los asume el sector público.
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Los gastos de seguridad social en las erogaciones del gobierno central han alean-zado un 50% y, en estos momentos constituyen entre un 9 y un 11% del pro-ducto interno bruto y donde el presupuesto de las pasividades se financia en un 25 o un 30% con asistencia financiera del estado. Si este proceso no se acompa-ña de un aumento más significativo del producto interno bruto, del aumento del nivel de actividad y uno más significativo del que se ha dado en el número de cotizantes, se producirá un aumento del déficit fiscal y por lo tanto de la inflación o del endeudamiento externo con todas las consecuencias negativas que ello tiene para el conjunto de la sociedad y, en especial, para aquellos que reciben ingresos fijos.
Si esto no ocurre, al menos podremos afirmar que disminuirá o detendrá la ten-dencia al crecimiento real del salario de los trabajadores activos y así, surge nuevamente la cuestión de la equidad en la distribución de las cargas entre los distintos grupos o sectores, entre los activos y los pasivos y esto se entiende porque la economía de un país no está compuesta por compartimientos o es-tancos, sino por vasos comunicantes. Hay quienes sostienen que, en realidad, no es la seguridad social la que está en crisis, sino que es la crisis económica mun-dial la que ocasiona problemas de funcionamiento en los programas de seguri-dad social.
Este sería el primer enfoque, es decir, que si bien el problema existe, en realidad es falso en el sentido de que no constituye una dificultad en sí misma, sino que es una consecuencia de otra, que es un subproducto de algo más general como la crisis económica por la cual atraviesa la mayoría de los países de la región y del mundo.
A nuestro juicio, el estado de insatisfacción y de inseguridad que todos los ciudadanos de nuestros países tienen, en relación al sistema de seguridad so-cial, no queremos cometer el atrevimiento de decir que los ciudadanos de vuestros países estén en el mismo caso frente a los sistemas de seguridad social. que los amparan, pero sí podemos afirmar que en nuestro país el ciudadano medio, y más allá de los logros que nuestra política haya tenido a corto plazo, tiene un profundo sentimiento de inseguridad e insatisfacción con el régimen público de seguridad social, producto de un deterioro de por lo menos dos dé-cadas. Si la seguridad social, por definición, es un sistema que tiende a cubrir los riesgos sociales y de salud a los cuales está expuesto el hombre en su ocupa-ción, enfermedades y vejez y si las prestaciones son un modo de hacer efectiva esa cobertura, la inseguridad e insatisfacción a la cual nos referimos provinen de esa insuficiencia de lo inadecuado e inoportuno de las mismas.
Las prestaciones no están acordes con el estado de necesidad que por defini-ción tendrían que satisfacer, por ejemplo una prestación monetaria: la famosa pensión es una prestación, en la mayoría de nuestros países, alejada del valor medio del salario, con un enorme deterioro y resabio histórico que provoca insa-
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tisfacción en el jubilado y lo que es peor la inseguridad del aspirante a ser bene-ficiario del régimen de pensión. Si la prestación es no monetaria provoca una completa insatisfacción en el individuo o los miembros de su familia.
Decir que estamos en crisis porque las prestaciones inadecuadas, inoportunas e insuficientes de la seguridad social provocan en el usuario final del sistema y juez del mismo, el ciudadano, un estado de seguridad e insatisfacción.
Pero hay otra forma de encarar la cuestión, que si bien le cambia el enfoque conduce exactamente a lo mismo como lo dice el Dr. Cuido Miranda —"La se-guridad social se empezó a complicar cuando aparecieron y se metieron los.ma-gos"— y él llama magos a los economistas. Entonces, tal vez otra forma de abordar el tema de la crisis de la seguridad social es razonar por un instante no como político, sino como lo haría un mago, es decir, un economista. El enfoque tendría que ver entonces, no con las prestaciones, sino con el financiamiento de la seguridad social. Es como decir, al menos en mi país, que el financiamiento debe ser tripartito, si todos nosotros estuviéramos en un foro dedicado a inda-gar la fuente de financiamiento del sistema de seguridad social, sin duda alguna llegaríamos a un consenso casi axiomático en cuanto a que la seguridad social debe tener un financiamiento tripartito: contribuciones patronales sobre nómi-na, contribuciones de los trabajadores sobre sus salarios y contribuciones del estado. Pero yo me hago la pregunta ¿qué es esto? si dejamos de lado los crite-rios técnicos sobre los montos impuestos sobre las bases de sustentación de las distintas formas de tributación y dejamos en definitiva los purismos en técnica fiscal, de que es un impuesto o una contribución ¿quién lo paga? lo paga la so-
ciedad.
Si el financiamiento es tripartito y día a día los regímenes de seguridad social más maduros, la parte más gravosa de ese financiamiento tripartito correspon-de a las contribuciones del estado y es cada vez más significativa, se compro-mete, se altera y se condiciona toda la gestión financiera del mismo y entonces aparece el déficit fiscal relacionado con la seguridad social.
En mi país, y sin duda en muchos de los países aquí representados, el déficit fis-cal se explica por las transferencias del tesoro central a la seguridad social, al punto que si esas transferencias no existiesen, el resultado fiscal sería absoluta-mente diferente y pasaría de deficitario a superavitario, lo cual le permitiría al estado realizar acciones que hoy, en la mayoría de nuestros países son impen-sables. Por ejemplo, le permitiría reducir los impuestos, mejorar la capacidad de ahorro interno, la capacidad de inversión, la competitividad de nuestros pro-ductos en los mercados internacionales o gastar e invertir más o retribuir mejor a sus funcionarios, sin embargo esto no es así porque el peso de la seguridad so-cial, y más allá de la suerte de la economía por causas propias específicas inter-nas del sistema, hace que estas transferencias generen un déficit y todo esto oca-siona además que el gasto de seguridad social que, por supuesto podemos con-
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siderar como una inversión, porque todo aquello que se gasta en el ser humano, el mejorar su educación, su vivienda, su salud y su bienestar, constituye una in-versión en capital humano pero financieramente es un gasto rígido que por defi- nición no es reducible.
Todos conocemos las dificultades a las cuales nos enfrentamos en nuestros países para obtener modificaciones infinitesimales en los niveles del gasto, en-tonces ese déficit ¿en qué se traduce? pues déficit se evidencia en que las pres-taciones de la seguridad social sean inadecuadas y si no es así y se desea man-tener el valor nominal de las prestaciones también se convierte en algo que es una plaga para nuestros pueblos, porque ningún político, por más malvado que sea, puede imaginar un impuesto más injusto, más retrógrada y expropiatorio, el de los niveles de vida de la gente. La inflación es un impuesto que no se paga con dinero, se paga en vidas humanas, el nivel de la vida y en consecuencia las prestaciones van deteriorándose cada vez más a causa de ésta.
La otra alternativa es endeudarnos más en el exterior, en esta otra opción gene-raremos más inflación para el futuro porque siempre hay alguien que paga y si hay déficit fiscal por la razón del artillero, es por que hay más egresos que ingre-sos y si son egresos de caja, es dinero que está en la calle y ese dinero alguien lo paga y por lo general lo hacen nuestros pueblos. Lo pagan con deterioro del ni-vel y la calidad de vida; esto fue lo que ocurrió en la década de los ochentas, a comienzos de la misma y esto se refiere al enfoque económico del tema de la seguridad social.
En esa época cuando nuestros países poseían abundancia y recursos externos, el decenio anterior registra sin duda avances en diversos aspectos en la mayoría de los países de la región. Dicho progreso fue alimentado por la abun-dancia de recursos que, hoy día, al cambiar la situación no hicieron más que agregar a los viejos problemas de desarrollo, los nuevos desafíos relacionados con la deuda externa, cuyos servicios están comprometiendo los egresos fisca-les y en consecuencia el déficit fiscal. La situación lamentablemente es más grave por el carácter rígido de la seguridad social.
Cuando estos recursos dejaron de existir no fue posible reducir los compromi-sos por la existencia de normas de certeza jurídicas, aunque no fueran más que nominales, para seguir manteniendo el nivel de esas erogaciones ¿cómo fue po-sible pagarlas? por la combinación de dos elementos, una inflación expropiato-ria del nivel monetario de esas prestaciones y por un mayor endeudamiento, en fin, una menor calidad de vida de la sociedad en su conjunto.
Por lo dicho, y perdonen la extensión, consideramos que el tema en sí tiene vi-gencia, que es válido y lícito. Desde nuestro punto de vista podemos analizar la problemática actual de la seguridad social y sus desafíos en el futuro.
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No nos queremos referir aquí a las particularidades concretas de cada régimen que en cada país tiene la seguridad social, no es esto a lo que se dirige nuestro enfoque sino que a grandes rasgos el tema pasa a sostener que la base demográ-fica en definitiva la sociedad, la población y las características de la misma son las que nos permiten discernir problemas en el área de seguridad social. En este sentido nos permitimos sostener la existencia de dos grandes grupos de sistemas de seguridad social: aquéllos con una relación activo-pasivo muy baja que en algunos casos extremos como el de Uruguay, están en un nivel de prácticamen-te de uno a uno, para decirlo en términos de precisión estadística, por cada un pasivo hay 1.3 de activos. (En esos países que tienen indicadores propios de sis-temas desarrollados las sociedades industriales de alto desarrollo sin tener el sustento económico de éstas) y otro conjunto de sistemas de seguridad social que tienen esta relación alta de un rango de 1 a 7 o superiores.
En ambos grupos, los problemas se diferencian no tanto desde el punto de vista del tipo de financiamiento que puede tener particularidades de región en región y de país en país y, de donde son muy pocas las innovaciones que podemos en-contrar, sino por sus problemas específicos en función de la base demográfica, de su relación activo-pasivo. En el primer grupo se presenta como problema ca-pital lo que se ha dado en llamar el fondo de pensiones y en el segundo las pres-taciones de salud. Ambos tienen diferentes grados de madurez, de evolución. En los primeros la cobertura es más extensa en cuanto a los riesgos y casi uni-versal en cuanto a los beneficiarios, aquí sin perjucio de ver más adelante cómo llegaron estos sistemas a ese grupo a la situación actual y sobre todo en el caso uruguayo, como sistema maduro de seguridad social afirmo que influyeron también factores políticos. Conviene antes analizar las características de las poblaciones de este grupo, o por lo menos las de la población de mi país: su estructura en esa área puede condicionar el modelo actual de la seguridad so-cial y para el diseño de uno, al futuro, surge el problema del envejecimiento de la población.
Uruguay es un caso típico en América Latina, pero nos permitirá visualizar la restricción. El envejecimiento de la sociedad uruguaya es un fenómeno de enorme importancia por su magnitud y por el ritmo al que aumenta, compa-rable con el que se registra en los Estados Unidos de América.
Durante el año de 1963, cuando se realizó el segundo censo nacional de pobla-ción, el primero se realizó en 1908, los uruguayos tuvimos conciencia clara del fenómeno. Las cifras indicaron una tasa de envejecimiento muy superior a la del resto de los países de América Latina, que pueden considerarse como enve-jecidos. El censo de 1975 registró una aceleración notable de este fenómeno, su ritmo de crecimiento paso a ser mayor que el de Estados Unidos. Este fenómeno ya no se explica por la caída de la tasa de natalidad, se debe también a una im-portante migración calificada, por un autor de mi país, como perversa.
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De aouerdo con los datos censales de 1985 dichas tasas han a era de esperarse entre 1975 y 1985. Los habitantes de 60 y más añosm á ó o0 a ser el 15.7% de la población total en relación con el 14.3% que eran en 1975: a su vez las personas de 65 años y más se sitúan en un 11.1%, a diferencia de un 9.8% en 1975, es decir, en 1975 una de cada diez personas tenía más de 65 años; en 1985 eso ocurre con una de cada nueve personas.
La población en edad activa bajó del 58.7 al 57.7%, la menor de 15 años bajó del 27 al 26.6% y las diferencias entre los sexos se han acentuado. Omito una serie de datos estadísticos para tratar de hacer más breve la exposición, concluyo en esta parte de la diferencia al decir que el envejecimiento de la población uruguaya afecta sobre todo a la población femenina, hay que recor-dar que los índices de población masculina continúan bajando.
El envejecimiento de la población activa, medido por la proporción de los que tienen de 50 a 59 años, aumentó de 17.8 al 19.2% en 1985. Dentro de ellos los ciudadanos de 55 a 59 años pasaron del 8.1 al 9.5%. El incremento de la rela-ción entre grupos de edad avanzada y el resto de la población conforma una estructura por edades extraordinariamente anormal y la natalidad continúa es-tancada o disminuye, como lo desmuestra el hecho de que el número de niños dé O a 4 años es prácticamente idéntico al de 1975 pese a que en este período la mortalidad infantil disminuyó consideráblemente.
Para valorar el fenómeno en su exacta dimensión, mencionaremos que en el lapso que separa los censos de 1963 y 1985 la tasa de crecimiento de los habitantes de 60 y más años representa un 35.3%, los de 65 años y más un 46.1% y los de 75 y más un 65.4%. En otras palabras, el porcentaje de aquellos de los que no puede esperarse ningún género de actividad, de los dependientes totales por así decirlo, ha crecido en gran medida, como mencioné anteriormente, este fe-nómeno es más acentuado entre las mujeres.
Sin embargo, lo más importante es que las personas de 60 o más años son algo más que una categoría estadística, constituyen una dimensión de la estructura social que les otorga una significación determinada. Es la edad a la que los miembros tienen derecho a abandonar su actividad productiva, si así lo desean. Esa decisión colectiva influye decisivamente sobre los límites a partir de los cuales las normas jurídicas establecen ese derecho.
Puede ser ingenuo creer que, aunque existan mayores posibilidades de activi-dad, desde el punto de vista fisiológico se estableciera lo que pudiera lla-marse un nuevo límite social. La concepción colectiva con respecto a la edad de retiro está relacionada con la idea que existe sobre la duración de la vida ac-tiva, que una sociedad como la uruguaya, tiene derecho a exigir de sus integran-tes, en la que casi todos han empezado a trabajar a los 20 años de edad y a los 60 llevan 40 años de actividad. La inmensa mayoría piensa que no es justo exi-girles más.
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Aún suponiendo que el aumento de la esperanza de vida sea un factor conco-mitante en la capacidad de trabajo, que llegue a penetrar hondo en la concien-cia social, no dejaría de enfrentarse a otro argumento: el derecho a disfrutar del retiro en buenas condiciones físicas. Se piensa que es poco justo que la so-ciedad exija que sus integrantes pasen al retiro cuando les queda poca esperan-za de vida y sobre todo, poca probabilidad de vida más o menos plena. Estas consideraciones explican la paradoja de muchos países desarrollados.
Mientras que la recesión económica ha hecho disminuir en términos reales las prestaciones jubilatorias, la edad promedio de retiro se ha mantenido o dismi-nuido. Uruguay es también un caso típico en la materia, frente al aumento sos-tenido de la esperanza de vida, que se registró en los cincuentas y sesentas, di-versos grupos sociales apoyados por distintas razones, obtuvieron regímenes ju-bilatorios especiales que entre otras cosas implicaban la disminución de la edad mínima de retiro, lejos de aumentarla. Aunque la expectativa de vida es mucho mayor en las mujeres, aquéllas pueden dejar la vida activa cinco años antes, de acuerdo con la ley. Todo esto, acompañado por el envejecimiento de la población, hace que en la actualidad no llegue a haber dos personas activas por una pasiva. La relación, como decía, es de 1 a 1.3.
Las consecuencias del envejecimiento son múltiples y mucho se ha discutido acerca de ellas, pero por lo general, se admite que, la primera consecuencia de este fenómeno sea el aumento de la carga que pesa sobre la población activa. De acuerdo con la evolución señalada, es innegable que la carga que pesa sobre la población económicamente activa tiende a aumentar.
Se plantea, y también se hará en el futuro, una cuestión de equidad en la distri-bución de los costos sociales muy seria entre los distintos grupos o sectores. La solución lógica sería aumentar la edad de retiro, pero existe una serie de res-tricciones y resistencias de carácter político y social. Esto conduce a que en una sociedad con un número tan elevado de jubilados y en una economía ca-rente de dinamismo, por más importantes que sean las transferencias del tesoro a la seguridad social, la gran mayoría perciba ingresos muy bajos y, como con-secuencia, provoque que una gran cantidad de jubilados trabajen clandestina-mente por la imposibilidad de vivir con sus asignaciones. La pasividad es una parte de sus entradas, pero por esa misma razón, el jubilado tiende a realizar ta-reas por remuneraciones muy inferiores a las que puede aceptar un integrante de la población activa en pleno derecho, por así decirlo.
El sistema tiende no solamente a significar una carga muy pesada para la población activa por su costo, sino a no proporcionar satisfacciones a las legítimas aspiraciones del que realmente se retire después de muchos años de actividad. En suma, un porcentaje decreciente de activos debe mantener a uno de pasivos en aumento. Como se advertirá, el envejecimiento de la población uruguaya tiene consecuencias sociales, psicosociales, políticas y económicas muy variadas.
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Voy a repasar someramente algunas de ellas. En el terreno psicosocial, une 'oro esfuerzo por conservar las viejas estructuras, en especial las del sistema de se-guridad social, tal vez pueda deberse a la situación demográfica. Desde el pun-to de vista político, por su significación electoral, es fácil comprender también que una situación de esta naturaleza crea grandes tensiones entre la necesidad de atención del crecimiento económico y las que deriven del crecimiento del sistema político.
Anteriormente, el problema se resolvió de la peor manera; las jubilaciones no-minales se mantuvieron fijas o con variaciones mínimas, la inflación disminuyó su valor real hasta que se estableció que las jubilaciones deberían ajustarse pa-ra marchar a ritmo de aquélla.
De esta manera, la carga real está mucho más cerca de la nominal que en el pa-sado. Como el Estado no posee los recursos suficientes para los egresos consti-tuidos en buena parte por el gasto financiero de las jubilaciones, ocasiona que el déficit fiscal sea permanente y por ende, también la inflación.
Todo esto permite comprender las razones por las cuales el problema de la ju-bilación constituye siempre el centro del debate de los partidos políticos de mi país y, también explica las enormes restricciones que tenemos para enfrentar y efectuar cualquier tipo de modificaciones en el sistema de seguridad social.
El tópico del envejecimiento de la población representa una transformación so-cial del tal magnitud y es tan novedosa que por el momento, sólo se pueden ha-cer conjeturas al respecto, pero en Uruguay el problema se agrava porque las generaciones que entrarán en actividad y que tendrán que sostener una propor-ción creciente de inactivos, serán proporcionalmente menores a las actuales. Una de las razones fue la importante migración, a la que hice referencia, duran-te el decenio anterior. Todo este panorama determina que las políticas estata-les sean muy difíciles de diseñar.
La evolución histórica del concepto de la seguridad social estuvo asociada a la del Estado. Puntos sobre los cuales disertará con mayor propiedad el Maestro Carmelo Mesa-Lago. Pensamos que la experiencia uruguaya, al respecto, debe ser tomada como modelo y no precisamente como ejemplo a seguir, sino a estu-diar. Este modelo que Carmelo Mesa-Lago llama "la escalera al vacío" ilustra que el sistema de seguridad uruguayo y el de muchos otros sistemas maduros se están dirigiendo al vacío, o si ustedes quieren, al despeñadero.
A mediados del siglo XIX, en nuestro país, cuando el concepto de Estado se en-contraba en embrión, la seguridad social se conceptuaba poco más que como caridad, era un poco más que asistencia pública. Al evolucionar aparece la idea del Estado protector y benefactor, concibiendo así a la seguridad social como la previsión social. En este esquema se comienzan a subir los primeros peldaños
de la "escalera" por diferentes motivos: éramos el Estado benefactor que todo lo tiene y todo lo da. El que debía suplir la falta de solidaridad en la sociedad, el Estado socializante de pérdidas, el monopolizador de la seguridad social y lo di-go yo, como integrante del partido que introdujo el concepto moderno de Esta-do en mi país.
Con base en aquel concepto, y como paladines del Estado benefactor, comen-zamos a agregar sin ningún cálculo económico de sustento beneficios y benefi-ciarios, no por selección; y al respecto dijo un político de mi país: "Como iba-mos adelante de la tropa, a caballo, al galope, agitando el poncho, pensábamos que conducíamos la tropilla cuando en realidad nos empujaban", y así, a cada grupo de presión se le concedían sus demandas e incluso dábamos aunque no se nos pidiera. Tuvimos ejemplos cumbres en este renglón; jubilar a una madre con diez años de trabajo; diez años después de gestar; jubilábamos de por vida a mujeres de 24 años y estos son los casos extremos. Mujeres de 24 años des-pués de haber trabajado 10 años y de tener un hijo. Conviene también recordar que nuestro régimen era muy generoso en materia de comprobación de servi-cios y que no siempre habían trabajado diez años, muchas veces lo habían hecho por mucho menos tiempo; bastaba que declararan que desde los 14 615 años habían dado clases de idioma, que habían cuidado niños o habían imparti-do cualquier otro tipo de preparación o que realizaban trabajos de costura pa-ra que estos años se les reconociesen.
Jubilábamos a un hombre despedido en la plenitud de su vigor físico, a los 40 años, con diez años de servicio, cuando seguramente ese hombre continuaba trabajando fuera de planilla, integrando el sector informal de la economía.
Se jubilaban personas, por lo general trabajadores independientes, que nunca se registraron y que nunca habían aportado absolutamente nada al sistema de seguridad social y, llegamos al extremo, y esto como anécdota, de que en cierta ciudad importante del interior de mi país registramos más mujeres jubiladas en los rubros de lavanderas, costureras, profesoras de piano, profesoras de idiomas que habitantes femeninas en el último censo.
Sin duda, nuestra legislación y nuestra generosidad para efectuar la prueba de los servicios se había constituido en una verdadera industria del fraude por-que también, en el caso de los despedidos, era muy fácil concretar dicha ac-ción, bastaba que la persona estuviera registrada en la planilla cinco o seis me-ses, aún cuando no fuese a trabajar, se efectuaran los aportes correspondientes a esa persona, que después fuese despedida y, si tenía 40 años y podía acreditar 10 años de servicios previos para que se le concediese jubilación de por vida.
De la misma manera que aseveramos que daríamos un enfoque político y que asumimos las responsabilidades políticas e históricas del Partido al que perte-necemos, afirmamos que en mi país no existe nadie que pueda darse el lujo de
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tirar la primera piedra en materia de seguridad social. Las asociaciones sindica-les y los partidos políticos son tan responsables como el mío, porque todos, en tropel participaron; era ver quién pedía más, quién obtenía más, quién daba más.
En fin, un sistema con gran peso histórico y una pujanza política que enarbola-ba, muchas veces, la bandera de la seguridad social.
Es claro que este análisis es posterior a la experiencia, con todos los elementos a la mano, todas las cartas sobre la mesa. No por esto podemos cometer el desa-tino de agraviar a toda una generación de políticos de mi país, a toda una gene-ración de luchadores sociales, paladines de la seguridad social que llevaron a cabo estas acciones imbuidos en los más altruistas de los fines y las mejores in-tenciones y que esos grupos de presión presentes a principios de siglo, a los que nos referíamos, respondían a realidades sociales muy distintas a las de hoy. En-tonces, que un sector se plantease los beneficios de la seguridad social no era un desatino, eran conquistas sociales y logros políticos muy sanos e imbuidos de altas finalidades, que carecían de sustento económico, no tenían un estudio económico ni explícito para determinar con certeza el monto de las cotiza-ciones, el régimen de financiamiento global, ni el nivel de prestaciones.
Se partió del supuesto, y así se le inculcó al ciudadano, que cualquiera que fue-se la cantidad que aportarla, cuando ocurriera un determinado riesgo, el valor actual de lo que él había aportado, incrementado con las aportaciones colecti-vas, le sería devuelto como una renta vitalicia. Esa fue una gran mentira que nadie se propuso construir. Poseíamos un profundo sentido social, pero no sabíamos que en el socialismo también hay que saber contar. Quisimos hacer el socialismo sin saber contar y terminamos con un régimen de reparto sin nin-gún sustento actuarial, porque un sistema de distribución que funcione con una relación activo-pasivo de uno a uno o un poco más, implica pagar una presta-ción misérrima o tener niveles de contribución cercanos al 100% del salario.
La gente no planteaba sus demandas en términos de régimen de distribución, si-no de cálculo mercantil, propio de un régimen de capitalización y en conse-cuencia no comprendía porque se le escamoteaba mediante prestaciones insu-ficientes, inoportunas e inadecuadas para satisfacer sus necesidades. Me atre-vo a decir que ahora lo está comenzando a entender.
Durante su desarrollo histórico, la idea de seguridad comenzó por ser simple caridad, luego se constituyeron las cajas de previsión, y evolucionó hasta llegar a lo que hoy llamamos seguridad social, que en buena medida siempre estuvo asociado al concepto de Estado. En la actualidad, a nuestro juicio, tales ele-mentos están disociados.
El nuevo concepto de Estado implica que las sociedades procuran desarrollar una conciencia de eficiencia que se hace imprescindible hoy día, reconocen la
necesidad de competir por un mejor nivel de vida y, como corolario, la necesi-dad de transformación del Estado en el mundo entero. El país que no esté dis-puesto a asumir este cambio tendrá reservado un futuro poco promisorio.
Los modelos actuales de sistemas maduros de seguridad social ya están agota-dos, me aventuro a decir que muchos de ellos planean en el vacío y correspon-den a un Estado que ya no existe, al Estado liberal, al de la época de "lesair fair, lesair países", ya está superado y no se ajusta a ninguna conciencia social de
nuestros días.
Se debe reubicar el concepto de solidaridad en la sociedad, mediante un cuadro de nuevas formas solidarias que estimulen la iniciativa y el sentido de generosidad y sobre todo, torne más humana la acción social, deshumanizada en la actualidad por la estatización en la que vivimos y, en consecuencia, tene-mos que discutir acerca de cuál es el nuevo concepto de seguridad social. Vaya
tarea.
Pretender definir lineamientos de la seguridad social del siglo XXI es una tarea muy grande y pesada para nuestras modestas capacidades. Sobre todo si he-mos de marcar rumbos en un tópico tan importante. Sin embargo, debemos ani-marnos como políticos, no como técnicos, a esbozar con la mano levantada y con brocha gorda algunos aspectos de la seguridad social del siglo XXI, algunos
de los rasgos que debe poseer y los que no.
En primer lugar, creemos que la lucha de los países de América Latina en el pla-no de la seguridad social, sus prestaciones, se resuelve con base en estrategias
de renovación.
Es importante delimitar algo acerca de la diferencia entre las aspiraciones sub-jetivas y los instrumentos de ejecución. Los objetivos deben ser más o menos permanentes y los instrumentos pueden no ser los mismos siempre, éstos deben adecuarse a las condiciones de la realidad en la que estamos inmersos.
Un rasgo que a nuestro juicio no debe poseer la seguridad social del futuro es el corporativismo que ahora existe en ella en las condiciones actuales, porque se convierte en un campo de batalla de los intereses políticos o sectoriales que, por más legítimos que éstos sean, están asociados a veces con partidos políticos. Su presencia en el ámbito de la seguridad social la convirtió en campo de dis-puta del poder. Aquí consideramos pertinente hacer la distinción entre el control de la gestión y la participación de la gestión.
El Estado no está dispuesto a legitimar la administración de servicios a nivel de beneficiarios como ámbito para la disputa de poder, y si lo hiciera se enfrentaría al riesgo de involucrar la estructura del partido del gobierno; el ac-tual, los siguientes o los futuros en la constitución de esquemas de los cuales
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por suerte se encuentra el país, razonablemente libre, en este nuevo ciclo, por circunstancias diversas, no queremos incurrir en errores del pasado.
De formalizarse tales disputas de poder, en el módulo de funciones a nivel de usuarios, terminaría trasladándose al interior del Estado y crearía, sin duda, una configuración de estilo regresivo para el mismo y eliminaría cualquier intento de abordar en forma integrada y sistemática el proceso de desarrollo de la segu-ridad social.
Otro rasgo indeseable en la seguridad social es asumir que las variables que maneja este sector son absolutamente independientes y que están completa-mente desligadas de la suerte y el destino evolutivo de la sociedad en su con-junto. Esto se aprecia claramente en otros campos del quehacer social, pero no tanto en el terreno de la seguridad social.
Tal vez podamos transmitir lo que intentamos decir, con un razonamiento ana-lógico; en general, en todos nuestros países existe gran preocupación, y así de-be ser, por la suerte del salario como variable macroeconómica y por la trascen-dencia social que tiene el mismo como factor redistributivo de los trabajadores. Y, en cada una de nuestras naciones, la evolución salarial en tiempos recientes, y aún en los más remotos no ha sido homogénea, sino que ha presentado dispa-ridades.
Lo que nos permitimos sostener es que no conocemos ninguna economía don-de el salario pueda ser considerado como una variable absolutamente indepen-diente, en la que pueda ser manejado de forma tal que, en la que baste con la decisión del político, del titular del gobierno para obtener un mejor salario.
La voluntad no es suficiente en economía alguna, sea capitalista, socialista o comunista; en todo el planeta no conocemos alguna que pueda manejar el sa-lario como variable totalmente independiente.
Deseamos extrapolar este ejemplo al ámbito de la seguridad social y decir que las prestaciones monetarias y no monetarias no deben plantearse en términos de voluntad política, pues no es suficiente querer dar, para dar, porque muchas veces el ejercicio de esta voluntad produce el resultado opuesto al deseado.
Además afirmamos que dichas prestaciones no deben vincularse rígidamente con referencias indexadas al resto de la economía, sin válvulas de escape, por ejemplo: si se pretende que las prestaciones de los fondos de pensión sigan de cerca la suerte del salario, se corre el riesgo, ya comprobado históricamente en muchos países de la región, de contener su curso natural, más allá de la buena fe y de las normas jurídicas que lo inspiran producen un efecto contrario al es-perado. Después de lo expuesto, corresponde esbozar lo que la seguridad social del futuro debe tener: más allá de su papel tradicional se debe utilizar como
instrumento activo de las políticas económicas y de empleo. Puede y debe utili-zarse en perspectiva doble para reforzar los derechos y la protección social de los trabajadores y también para contribuir a la movilidad de los mercados de trabajo, empleo y a la modernización de la economía y de la sociedad.
Voy a dar un ejemplo: en el Uruguay hemos implantado el régimen de contribu-ción patronal a la seguridad social en el sector rural, tributando, en forma progresiva, sobre la superficie explotada de acuerdo con su índice de producti-vidad, independientemente del número de trabajadores ocupados, pues de esta forma se alienta el empleo de mayor cantidad de mano de obra.
También tenemos el proyecto de exonerar, temporalmente, los aportes patro-nales de seguridad social cuando se contraten trabajadores jóvenes para nuevas plazas de trabajo netas, en este sentido, y así lo tenemos plasmado en un proyecto de ley, la consideración de los servicios de empleo, seguro de des-empleo y la formación profesional, como caras de un mismo fenómeno: el mer-cado de trabajo. De esta forma, pasaremos de una seguridad social pasiva a una activa que invade las áreas del empleo y la formación profesional.
En cuanto al papel tradicional de la seguridad social debemos encarar con valentía las ventajas y restricciones económicas y demográficas, la necesidad de promover reformas con base en estrategias profundamente innovadoras en nuestros sistemas de seguridad social.
Debemos reconocer los cambios económicos, sociales y tecnológicos que ope-ran en el mundo en la actualidad y que las características estructurales de la cri-sis nos conducirán de un modelo de desarrollo a uno aún no definido con clari-dad.
A nuestro juicio la seguridad social deberá revisarse con un profundo espíritu de renovación, desechando los instrumentos que fueron útiles en el pasado. La cobertura de los riesgos que cubre ésta no debe ser tratada como un mero obje-to de tráfico comercial o financiero y reiteramos que debería hacerse al Estado, vehículo único de justicia y seguridad social entre los individuos.
Es necesario avanzar en el diseño de una red de solidaridad social innovadora que institucionalice distintos sistemas de acceso a las prestaciones de seguri-dad social en función a diferentes formas de financiamiento.
Se debe rediseñar totalmente el sistema de prestaciones y beneficios a activos y pasivos, reorientar la cobertura de riesgos como sistema de distribución en ma-teria de prestaciones en pasividad sin basés contributivas. Con respecto a las prestaciones en actividad, las asignaciones familiares y los sistemas generales y especiales tienen que contemplar objetivos globales en materia de población y recursos humanos, separando las prestaciones asistenciales de salud que, admi-nistradas desde cualquier sector del sistema, deben integrarse al sistema na-cional de salud.
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En este primer escalon, el financiamiento debe integrarse al conjunto del siste-ma fiscal para salir paulatinamente de los regimenes de aportes de los trabaja-dores y patrones, que resultan insuficientes y no estimulan la expansion delempleo y gravan en forma regresiva a distintos sectores de la sociedad.
EI segundo paso seria el de las prestaciones contributivas mediante un seguroobligatorio, con aportaciones con base en los distintos niveles de redistribu-cion, estableciendo un limite maximo de prestaciones por razon esencial deequidad.
EI tercer paso, el de las prestaciones voluntarias en esquemas de seguros volun-tarios con criterios bien definidos, tanto de captacion como de distribucion, decaracter especialmente autogestionario que combine 10 economico con 10 so-cial y que sirva ademas para liberar el ahorro para la inversion, dinamizando elmercado de capitales. De esta forma y con ingentes esfuerzos para superar losmitos y las restricciones politicas, venciendo las faciles vias de simple voluntadhabremos logrado, 0 asi 10 creemos, la correspondencia con el nuevo papel delEstado y superaremos los problemas que afectan a muchos de nuestros siste-mas de seguridad social, que con su diserio actual tienen como horizonte elconvertirse en una carga cada vez mas gravosa, no para el Estado sino para lasociedad en su conjunto, impidiendo que la seguridad social sea 10 que todosdeseamos: un poderoso instrumento de desarrollo economico y social denuestras patrias.
PROBLEMASCONTEMPORANEOS DELA SEGURIDAD SOCIAL
Soci610go
Profesor en los cursos de Teoria yPractica de la Seguridad Social de laOrganizaci6n de Estados Americanosen varios paises latinoamericanos.
Profesor en cursos del CIESS.
Asesor 0 Consultor a titulo personal 0en nombre de la OIT en:
- Venezuela- Colombia- Ecuador- Nicaragua
Presidente de la Comisi6n Interna-cional de Prevenci6n de Riesgos Pro-fesionales de la AISS.
Miembro de la Mesa Directiva de laAsociaci6n Internacional de la Segu-ridad Social
Miembro del departamento de la Se-guridad Social de la Oficina Interna-dona I del Trabajo. (Consejero Prim:i-pal).
Autor de algunos libros y mas de 70articulos y estudios sobre temas deSeguridad Social
EI Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, dentro de 105 actosconmemorativos de 10525 arios de su creaci6n ha decidido invitar a un grupo deexpertos para examinar 105 problemas contemporaneos de la seguridad social.
Es de verdadero interes el examen de esos problemas enfocados en forma diver-sa por 105 diferentes expertos.
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El presente documento incluye las siguientes materias:
1. El grave problema del desempleo. 2. El sector informal de la economía y la seguridad social. 3. Las pensiones insuficientes o inadecuadas y el papel de los regímenes
complementarios. 4. Problemas financieros de la seguridad social. 5. La credibilidad en la seguridad social. Existen otros problemas que en uno u otro grado afectan a la seguridad social, como la inflación, la explosión demográfica, el bajo nivel de la educación y la alimentación insuficiente en tantos países del Tercer Mundo, que quizás serán abordados por otros participantes.
A lo largo de sus 25 años el CIESS ha sabido modificar sus estructuras, adaptar las modalidades de su docencia a los cambios en las condiciones bajo las cuales desarrollan su actuación las instituciones. Basta pensar en las conse-cuencias de la actual crisis económica internacional yen otro orden de cosas, la importancia de la informática, la utilización creciente de computadoras, que han llevado a revisar la organización y los métodos administrativos en muchas instituciones.
El CIESS ha contribuido al perfeccionamiento técnico de tantos y tantos funci-narios de las instituciones de seguridad social en diversas disciplinas. Es inesti-mable la ayuda del CIESS a esos funcionarios para mejorar aún más su ac-tuación dentro de las responsabilidades que les competen en la gestión de la se-guridad social.
Varios de los problemas de que se hace referencia: el desempleo, la inflación y sus efectos sobre la seguridad social, las dificultades financieras, no son de aho-ra pero se han agudizado a causa de ciertas condiciones de la economía mun-dial: recesión, gran endeudamiento, altas tasas de interés.
A continuación se intenta exponer algunos de estos problemas.
En primer lugar debe mencionarse el desempleo.
El grave problema del desempleo
El desempleo tiene serias proyecciones de orden social, económico y político. Es decir, que va más allá de ser un problema que afecta a la seguridad social. En no pocos países, sean industrializados o en vías de desarrollo, el desempleo, por su magnitud tanto en términos de número de personas que lo sufren como por su duración constituye, con razón, la más grave preocupación de los gobier-nos, lleva a la desesperación a tantos seres capacitados para trabajar, provoca la frustración en especial entre los jóvenes. Es pues el gran problema contemporá-neo y entre los jóvenes origina una angustia mayor que la posibilidad de una guerra que, al menos en Europa, antes era su temor principal.
El cuadro a continuación presenta cifras del desempleo en 42 países de distin-tas partes del mundo y en muy diferentes grados de desarrollo económico. Es-tas cifras bastan para poner de manifiesto la trascendencia del problema.
1 El término "desempleo" sé aplica aquí al desempleo abierto, pero no debe olvidarse que en muchos paises existe un considerable subempleo y desempleo disfrazado o encubierto.
Número de deseMpleados
Las reuniones en el curso de la reunión conmemorativa y sus eventuales conclu-siones así como los documentos aportados, se espera que resulten útiles para las autoridades CIESS, en especial en el momento de establecer sus programas de estudios.
La Seguridad Social se ve hoy más que nunca en un primer plano, en las preo-cupaciones de los gobernantes, en los programas de los políticos, en las inquie-tudeS de los trabajadores.
Es que es demasiado importante para mil millones de personas, cubiertas por una u otra forma de seguridad social, quienes no dejan de sentir alguna intran-quilidad en relación con los efectos que sobre ella tenga la crisis económica mundial.
Entonces, resulta muy oportuno que los directivos del Comité Permanente Inte-ramericano de Seguridad Social y del Centro Interamericano de Estudios de Se-guridad Social hayan decidido —dentro de los actos conmemorativos de los veinticinco años de existencia de este último— organizar un ciclo de conferen-cias sobre el tema "Problemas Contemporáneos de la Seguridad Social".
País
R.F. Alemania 9% de PEA Australia 9.8% de PEA Austria 5.2% de PEA Bélgica 12.3% de PEA Bolivia Canadá Costa Rica Dinamarca 8% de PEA Egipto Estados Unidos 6.9% de PEA
Número de País desempleados
Honduras Jamaica 23.6% de PEA Japón Luxemburgo Malta 6.8% de PEA Marruecos
Mauricio Noruega Nueva Zelandia Panamá 10.2% de PEA
812.700
Perú
8'237.000
Portugal Reino Unido
2'228.000
595.600
151.970
516.800
415.400 1'236.000
60.758 217.300
251.200 250.400
1'670.000 2.290 8.499
36.135 54.625 36.192 53.180 73.620
554.100 393.400
3'289.100 Continúa
España 2'960.700 Siria 109.600 2.5% de PEA Sudán 48.830 Finlandia 138.000 Suiza 25.714 Francia 2'516.600 Suecia 84.229 Grecia 286.900 Thailandia 1'138.000 7% de PEA Túnez 80.109 Holanda 710.700 Turquía 1'054.600 12% de PEA Venezuela 629.300 India 28'261.000 Yugoslavia 1'086.700 Indonesia 1'144.000 Irlanda 236.400 18.2% de PEA Israel 104.000 Italia 2'611.000
Nota: El año de referencia es 1986 salvo respecto de Honduras, Egipto, Marruecos (1983), Si-ria, Thailandia (1984), Costa Rica, Nueva Zelandia y Sudán (1985).
Fuente: OIT Anuario Estadístico 1987. Los datos han tenido diferente origen:
Estadísticas de los institutos de seguridad social, encuestas por muestreo, estadísticas de las oficinas de colocaciones y estimaciones oficiales. En algunos países se cuentan las personas sin trabajo comprendidas entre ciertas edades. Por ejemplo, de 14 años o más, o de 15 ó de 16 años y sólo hasta cierta edad, por ejemplo sólo a los que tengan menos de 60 años. Por lo tan-to no cabe efectuar comparaciones, no siendo ese el objeto del cuadro, sino dar una idea de la magnitud del problema del desempleo. Para algunos países se ha agregado el porcentaje de la población económicamente activa (PEA) afectada por el desempleo.
En lo que se refiere a la seguridad social, el desempleo significa menores ingre-sos por disminución de aportes de trabajadores y empleadores, junto con mayor gasto en subsidios en aquellas partes en que existe el seguro contra este riesgo. En algunos países se ha ensayado rebajar la edad de retiro con la esperanza de estimular la salida de actividad de las personas de más edad para abrir así posi-bilidades de empleo a los jóvenes. Por cierto que de ahí resulta un aumento del número de los pasivos, a costa de la seguridad social y creando eventualmente dificultades financieras. Es decir, aliviar un problema para agravar otro.
Un documento de la 01T2, señala que en Francia los diversos sistemas de jubila-ción anticipada permitieron la partida de unos 800.000 trabajadores de edad entre 1972 y 1984, que en el Reino Unido en 8 años 280.000 personas se aco-gieron al plan de liberación de puestos de trabajo, que en Bélgica se han retirado así más de 210.000 trabajadores del mercado de trabajo y que los sistemas de pensión anticipada permitieron dar trabajo a 65.000 jóvenes desempleados. El informe de la OIT agrega muy prudentemente; "Es importante saber si con ello se consiguió reducir el número de personas en busca de empleo o más bien una disminución del volumen del empleo, pues la salida de los trabajadores de edad
2 OIT. Fomento del empleo y seguridad social, Informe IV (1), Ginebra 1987.
puede haber llevado a una readaptación encaminada a acrecentar la producti-vidad del trabajo". Es decir, que la disminución de la edad de retiro como me-dio de disminuir el desempleo debería contemplarse con reservas. Es diferente en su intención y efecto la pensión por cesantía en edad avanzada que otorga el Instituto Mexicano del Seguro Social y que adelanta de 65 a 60 años la edad del goce de pensión
El estudio de la OIT indica que la concesión de pensiones de invalidez bajo cri-terios más liberales también ha sido instrumento para aliviar la presión sobre el mercado del trabajo. En muchos países se ha comprobado un aumento impor-tante en el número de pensiones de invalidez otorgadas en conexión con la apa-rición o empeoramiento de la crisis económica. En numerosos países de Europa Occidental se han ido adaptando las condiciones de concesión de estas pen-siones para tener en cuenta no solamente la capacidad física del solicitante si-no también la situación del mercado de trabajo y por ende las posibilidades de que encuentre un empleo adecuado.
Adelantar la edad de retiro para pensión de vejez o facilitar las condiciones pa-ra pensión de invalidez surtirán el efecto buscado de liberar empleos siempre que haya incompatibilidad entre goce de pensión y empleo remunerado. En algu-nas partes se ha propuesto eliminar la compatibilidad o sujetarla a condiciones más rigurosas, como rebajar la pensión en relación con lo ganado trabajando. La idea es la de que los pensionados no entren a competir en el mercado del empleo y se alivie la presión del desempleo. Al respecto hay que reconocer que muchas personas, llegadas a la edad de retiro y habiendo obtenido pensión pre-fieren seguir trabajando, no sólo por una razón de orden psicológico —no sen-tirse inútil — sino para mejorar sus ingresos, en especial cuando la pensión es de monto muy modesto.
En países de Africa y Asia donde existen Fondos o Cajas de Previsión, el de-sempleo significa retiro de fondos de la cuenta individual del trabajador de-sempleado. Lo auxilia en lo inmediato, pero disminuirá la prestación que recibi-rá en caso de invalidez o vejez.
Para Beveridge, el padre de las modernas concepciones de la seguridad social, el sistema de prestaciones para protección de la salud y conservación de me-dios de subsistencia debería reposar sobre el mantenimiento del pleno empleo. Por tanto, al no existir pleno empleo y lo que es peor, al sufrirse un cuantioso desempleo, en el país que lo experimente estarán siendo dañadas algunas de las bases mismas de la seguridad social. Por cierto que mantener el pleno empleo no es responsabilidad de la seguridad social. Compete a los gobiernos adoptar las medidas de orden económico, social y financiero, que conduzcan a mante-ner un nivel adecuado de empleo. En la medida en que se incremente la produc-ción, mejore la productividad, aumente la riqueza y ésta sea distribuida en un sentido socialmente justo, se habrán creado las condiciones para un nivel satis-factorio de empleo.
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Ahora bien, es conocido el papel de la seguridad social en el progreso económi-co y en el progreso social. Es sabido que sus servicios para protección y fomen-to de la salud de los trabajadores ayudarán a éstos a producir más y mejor; que las prestaciones monetarias por enfermedad, invalidez y vejez para y sobrevi-vientes, las asignaciones familiares, aparte de su primordial finalidad social, permiten a sus beneficiarios conservar cierta capacidad de consumo, estabili-zar la demanda y así contribuir a que no haya una contracción en la producción que vaya a originar más desempleo.
Análogo efecto estabilizador surten los subsidios pagados por el seguro de de-sempleo. La aplicación de este seguro suscita cuestiones cuyo examen y análisis excederían del objetivo del presente documento pero que al menos pueden evocarse. Problemas o cuestiones principales que se plantean: cuál debe ser la cuantía socialmente aceptable de la prestación por desempleo, de modo que no se desinterese al beneficiario de la búsqueda de trabajo; al respecto, se pre-vé en algunos países un monto creciente del subsidio pasado cierto tiempo de desempleo. La duración de la prestación se presta a controversia. Para algunos debería ser proporcional a la duración del empleo anterior. En todo caso, agota-do el periodo de subsidios, debería ser la asistencia social y no la seguridad so-cial quien debería hacerse cargo del caso.
Parece justo que se reconozca al desempleado asegurado la conservación du-rante cierto tiempo del derecho a asistencia médica y a las asignaciones fami-liares. Así se hace, por ejemplo, en diversos países africanos. Los tiempos de de-sempleo subsidiados por el seguro deberían ser asimilados a los periodos de tra-bajo para los efectos del cómputo del periodo de calificación para las pen-siones u otros beneficios. El desempleo parcial resultante de una reducción de las horas o de los días de trabajo semanal debe ser indemnizado de un modo apropiado. El trabajo temporal y su gran auge es un fenómeno contemporáneo. Basta observar los avisos que en los países industrializados colocan las empre-sas que se dedican a contratar y a ofrecer trabajadores temporales. Por ejemplo, en Suiza actúan unas cuarenta de estas empresas. Las amas de casa, los estudiantes, son grandes "clientes" de tales empresas, pero su funciona-miento puede originar problemas a las instituciones de seguridad social. Por ejemplo, a quién considerar empleador, a la empresa de trabajos temporales, o a la empresa a donde ella envía a estas personas y donde trabajan efectivamen-te. ¿Cómo determinar la cotización para la seguridad social? puesto que la empresa guarda para sí una parte del salario que paga quien utiliza los servicios de los referidos trabajadores. Existe la cuestión de si el seguro de desempleo de-be cubrir también a los trabajadores por cuenta propia cuando ellos deben cerrar su pequeña empresa o taller por tener severas pérdidas, situación que podría asemejarse a la de un empleado despedido.
Preocupación mayor es el trato que debe darse en el marco del seguro de de-sempleo a los jóvenes que en realidad no han perdido ningún empleo, pero que terminados sus estudios buscan y no encuentran ocupación.
En rigor, los asuntos aquí reseñados y que conciernen al seguro de desempleo no son sólo de ahora, pero el enorme aumento del desempleo señala la necesi-dad de plantearlos al tratar los problemas contemporáneos de la seguridad so-cial.
La OIT ha expresado que no se puede disociar la protección a los desempleados del fomento del empleo. El papel protector de la seguridad social no se mani-fiesta sólo en el pago de subsidios de desempleo sino que ha operado en diver-sos países como un factor preventivo del desempleo, a través de determinadas formas de invertir las reservas técnicas y los capitales acumulados en las insti-tuciones de seguridad social.
Precisamente en el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social se efectuaron a fines de 1969 y a fines de 1971 Mesás Redondas organizadas por la Oficina Internacional del Trabajo, el Comité Permanente Interamericano de Se-guridad Social, y en la segunda también la Asociación Internacional de la Segu-ridad Social, sobre los temas "Seguridad Social y Recursos Humanos" y "Rela-ciones entre las políticas del empleo, el desempleo y la Seguridad Social". El tiempo transcurrido no quita validez a los resultados de las investigaciones y estudios aportados a tales reuniones ni a sus conclusiones. Ahora bien, en la pri-mera de las referidas reuniones, aunque no se dedujo ninguna conclusión gene-ral acerca de la utilización de los fondos de la seguridad social como factor de creación de empleos, se logró cuantificar la creación de empleos en Chile gra-cias a sus inversiones en construcción de habitaciones. Se mencionó el caso de México cuyo Instituto del Seguro Social ha invertido sumas considerables en la construcción de habitaciones para los trabajadores, hospitales, clínicas, instala-ciones para la recreación, etc. El objetivo directo de tales inversiones fue de or-den social, pero el efecto secundario fue dar ocupación a muchos trabajado-res. En el Brasil, Ecuador, Panamá y Perú, entre otros países latinoamericanos, con los fondos de la seguridad social se han construido habitaciones y estable-cimientos para la protección de la salud. Toda esta política de construcciones ha representado una fuente de ocupación, transitoria, es cierto, pero importan-te en especial teniendo en cuenta el efecto multiplicador de la construcción, dando ocupación no sólo a los trabajadores en esa actividad, sino también a los del cemento, fierro, madera, pintura, etc.
Los servicios de protección de la salud a cargo de la seguridad social dan empleo a un número considerable de personas. La Organización Panamericana de la Salud ha indicado que en 1977, los empleados en el sector salud en Améri-ca Latina y el Caribe se acercaban al millón de personas, buena parte de las cuales pertenecían a los sistemas de seguridad social.
Otro aporte de las instuciones de seguridad social consiste en los servicios de orientación, formación profesional y readaptación profesional que ofrecen al-gunas de ellas. En otro capítulo de este documento se citan los ejemplos de Costa Rica y de México. Debería alentarse el desarrollo de tales servicios pues-
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to que es sabido que una parte considerable de los desempleados eltárúnsti-tuida por aquellos que carecen de suficientes calificaciones profesionales.
En resumen, es innegable el papel de la seguridad social para crear ocupaciones y prevenir el desempleo. Hay que desestimar la objeción que alguna vez se ha formulado en el sentido de que las cotizaciones para la seguridad social podrían desalentar a ciertos empresarios a crear empleos. Se ha probado que la incidencia real del costo de la seguridad social en el costo del factor trabajo no es significativa. Son otras las causas que en casi todo el mundo han ido movien-do a los empresarios a substituir tecnologías con gran uso de mano de obra por otras con utilización de mucho capital.
En más de un país, el Estado ha estimulado un incremento de las inversiones de las empresas para que pudieran ser más competitivas en el mercado interna-cional. Nuevas tecnologías, automatización y hasta el uso de robots, originan dis-minución de la mano de obra, pero en ello muy poco o nada tienen que ver las cotizaciones de las empresas para la seguridad social.
En algunos países de Europa donde hay un elevado desempleo y un gran nú-mero de trabajadores extranjeros, hay políticos que han preconizado el regre-sode los inmigrantes a su país de origen como medio de aliviar la presión sobre el empleo. Esto concierne a la seguridad social en la medida en que existan o no entre los dos países interesados tratados que protejan los derechos adquiridos o en vías de adquisición en materia de seguridad social.
Se puede concluir afírmando que el desempleo representa un problema mayor en la seguridad social, en sus efectos directos sobre su financiamiento, en muchos casos en el aumento de sus egresos y porque puede inhibir el papel que ella ha desempeñado como factor de estabilización del empleo. Si bien la deso-cupación es endémica en muchos países y se sufre a lo largo de bastantes años, constituye un problema contemporáneo a causa de la crisis económica actual.
No basta con exponer el problema que el desempleo significa para la seguridad social, sino que es necesario proponer soluciones, pero ellas escapan a la com-petencia de las autoridades de la seguridad social.
En primer lugar, hará falta coordinar las políticas del empleo y las de las seguri-dad social.
La creación de empleos está ligada al crecimiento económico y a una acción decidida de los gobiernos, movilizadora de recursos y de voluntades. Esta ac-ción se verá influida y limitada por un complejo de factores: la evolución de la coyuntura, los cambios estructurales que se quiera y pueda enfrentar, la si-tuación de la economía en un- mundo en que ciertos fenómenos repercuten sobre países que no han tenido ninguna posibilidad de prevenirlos o evitarlos:
alza vidllenta.del - precio del petróleo, aumento en las tasas de interés, algunas formas disimuladas de proteccionismo, etc. Los empresarios tienen una parte de reponsabilidad, los hay que en lugar de aplicar una política dinámica de ex-pansión de la producción, que entre otros efectos, originará más empleos, pre-fieren una compresión de los efectivos de la mano de obra para reducir costos.
En el conjunto de elementos que intervienen en la situación del empleo y de-sempleo la seguridad social ejerce una influencia positiva, como se ha intenta-do explicar en las páginas precedentes, pero es obvio que esta influencia es limi-tada frente a la gran magnitud del problema del desempleo en estos tiempos.
El sector informal de la economía y la seguridad social.
En los países en desarrollo se observa un crecimiento cada vez mayor del sector informal de la economía.
El rápido aumento de la población en muchos de esos países, la falta de dinamis-mo de su economía, sus estructuras incapaces de crear empleos al ritmo del creci-miento demográfico, todo ello acentuado en los años recientes por la crisis económica mundial, se traduce en un cuantioso desempleo —como lo ponen de manifiesto cifras insertadas en otra parte de este documento— llevando a un número cada vez mayor de personas a desempeñar actividades que no corres-ponden a las formas tradicionales de trabajo y que por lo general pertenecen al sector informal de la economía.
Un estudio de PREALC (01T, Programa Regional del Empleo para América Lati-na y el Caribe) señala que el aumento en el empleo formal no basta para absor-ber al mismo tiempo las presiones sobre la oferta de mano de obra generadas por el crecimiento demográfico urbano, por las modalidades de las tasas de par-ticipación, por la intensa migración rural hacia las ciudades; además hay que te-ner en cuenta el preexistente nivel de subempleo urbano. Por otra parte, las for-mas de producción están basadas cada vez más en técnicas con uso intensivo de capital con lo que el sector formal resulta incapaz de ocupar un mayor nú-mero de trabajadores; se incrementa así el de aquellos que pasan a actuar en el sector informal.
Anota V.E. Tokman que "se puede ubicar al sector informal urbano como aquel mercado de trabajo en el cual se concentran los problemas de baja productivi-dad y de los bajos ingresos que perciben las personas que están ocupadas en
él"3. La socióloga Eliana Chávez ha expresado que "muchas de las actividades informales son una respuesta de carácter individual que reflejan la situación de desempleo y subempleo propia de las áreas urbanas".4
3 01T-PREALC. "Sector informal, funcionamiento y políticas". Santiago de Chile, Chile, 1978.
4 Eliana Chávez O'Brien. "El sector informal urbano en el Perú". Análisis Laboral, octubre 1985, Li-
ma, Perú.
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Población económicamente activa en América Latina 1950-1980 (en %)
Años Sectores: Urbano Rural Formal Informal Moderno Tradicional Países
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
Guatemala
México
Panamá
Perú
Uruguay
Venezuela
1950 56,8 1980 65,0 1950 9,1 1980 17,9 1950 28,5 1980 45,2 1950 23,9 1980 42,6 1950 29,7 1980 52,9 1950 40,8 1980 54,1 1950 21,5 1980 22,7 1950 18,5 1980 28,6 1950 15,2 1980 26,7 1950 21,6 1980 39,5 1950 34,9 1980 45,3 1950 19,1 1980 35,0 1950 63,3 1980 63,3 1950 34,7 1980 62,2
15,2 19,4 15,0 23,2 10,7 16,9 15,3 22,3 12,3 12,4 22,1 20,1 11,7 25,4 13,7 18,9 16,2 17,8 12,9 22,0 11,8 20,9 16,9 23,8 14,5 19,0 16,4 17,4
7,6 6,3
19,0 5,2
22,5 9,8
26,2 15,8 37,3 19,6 23,1 14,0 27,4 13,7 32,5 22,3 23,7 22,3 20,4 19,2
6,2 9,1
21,9 8,0
17,2 9,5
23,3 4,4
22,8 25,7 53,7 50,9 37,6 27,6 33,0 18,7 20,4 14,8 31,0 28,9 39,0 37,9
115,0 30,1 44,8 33,1 44,0
18,4 47,0 24,6 34,9 32,0 4,8 8,0
22,5 15,1
Estas personas, por las características mismas de sus ocupaciones quedan al margen de las medidas de protección establecidas por la legislación laboral, aplicables a las formas típicas de trabajo y concretamente, para los asalariados (limitaciones de la jornada de trabajo, días de descanso pagados, etc.). Por otro lado, en razón de la forma imprecisa, a menudo variable de su actividad, en buena parte no se les aplican las disposiciones que suelen regular la actuación de los trabajadores por cuenta propia.
Son estos mismos rasgos, esta forma peculiar del trabajo en el sector informal de la economía los que explican -ya que no justifican- que buena parte de las personas activas en él se hallen al margen de la protección de la seguridad social, si bien la magnitud de esta situación difiere bastante de un país al otro.
Ahora bien, estas personas son en su mayoría en extremo económicamente dé-biles y por tanto necesitan más que otros grupos la protección de la seguridad social, aunque extenderles su cobertura plantee diversos problemas. Por añadi-dura hay que tener en cuenta que dentro de la categoría general de trabajado-res en el sector informal, se encuentran grupos con diferentes características. Por tanto se plantean cuestiones distintas al estudiar las formas de incorpo-rarlos a la seguridad social.
Buena parte de los activos en el sector informal no tienen suficientes califica-ciones profesionales. De aquí se sigue que los programas de capacitación que desarrollan o facilitan algunas instituciones de seguridad social favorecerían el que encuentren empleo en el sector formal. Por ejemplo, en Costa Rica se utili-zan recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares -entre otros fines- para programas de capacitación en el Instituto Nacional de Apren-dizaje. El Instituto Mexicano del Séguro Social ofrece cursos de adiestramiento técnico y de capacitación para el trabajo y ayuda a los trabajadores a encontrar empleo.
Cuantía de la población activa en el sector informal.
No es fácil cuantificar la población activa en este sector. Las estadísticas o las cifras obtenidas por encuestas para averiguar el número de esos trabajadores suelen ser incompletas. Entre otras razones, porque no pocas personas activas en él, figuran como desempleados y ocultan su actividad o simplemente no es-tán registrados en ninguna forma.
Algunos datos pueden poner de relieve la importancia numérica de esta categoría de trabajadores y justificar que en este documento se de una exten-sión significativa a examinar su situación ya que sin duda constituye un impor-tante problema contemporáneo de la seguridad social.
En América Latina entre 1950 y 1980 la población económicamente activa den-tro del sector informal urbano aumentó del 13.6 al 19.4 por ciento de la misma.
Como señala E.A. Isuani, en América Latina en 1980 dos de cada tres trabajado-res rurales se hallaban en el sector tradicional o informal y uno de cada tres tra-bajadores urbanos estaban en el mercado del trabajo informal.5
El cuadro a continuación ofrece una imagen del crecimiento de 1950 a 1980, con la proporción de trabajadores en el sector informal urbano en comparación con los que laboran en el sector formal, en 14 países de la región.6
5 Ernesto A. Isuani, "Seguridad Social y asistencia pública", en "La crisis de la seguridad social y la
• atención a la salud".
6 PREFALCIOIT, "Dinámica del subempleo en América Latina. "CEPAL, Estudios e informes, No. 10,
1981. Santiago de Chile.
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En su inmensa mayoría la considerable población activa en el sector informal está constituida por trabajadores por cuenta propia. Por tanto, si se trata de exa-minar la forma de aplicar la seguridad social a estas personas, es del caso averi-guar cuál es la situación actual de los independientes frente a la seguridad so-cial en América Latina y qué problemas se han suscitado.
Según la legislación, estos trabajadores están cubiertos en Argentina, Brasil, Chile, (en el antiguo régimen), Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador ( si son campesinos, artesanos o profesionales universitarios), Guatemala (miembros de cooperativas), México, Uruguay, Venezuela (miembros de ciertas cooperati-vas). En la práctica, una parte importante de los trabajadores por cuenta propia no están realmente protegidos, muchas veces ellos mismos eluden la afiliación o evaden el pago de sus cotizaciones. Por su parte las administraciones gesto-ras suelen asignar menor interés al control del cumplimiento de la legislación por parte de los independientes, prefiriendo dedicar los mayores esfuerzos de las labores de inspección a controlar las empresas.
Si se comparan los datos sobre actividad económica obtenidos en un censo general de población y el número de quienes en tal oportunidad se declararon trabajadores por cuenta propia, con el número de independientes inscritos en la institución de seguridad social, se observará una notable desproporción entre las cifras de unos y otros. Para citar un sólo ejemplo de lo dicho, anota E.A. Isuani, que en el Brasil, en 1977 el 63.5% de los trabajadores asalariados estaba cubierto por la seguridad social y entre los independientes la proproción era de apenas el 24.5% '
Los problemas que enfrenta la cobertura de los trabajadores por cuenta propia en general, se acentúan tratándose de los activos en el sector informal, lo que no obsta para reconocer que es justo y necesario extenderles la protección de la seguridad social.
La solución se ha producido de facto en aquellos países donde se ha logrado, li-mitándonos a América Latina, la universalización o generalización de la segu-ridad social. En el Brasil, los programas a cargo del INAMPS (Instituto Nacional de Asistencia Médica de Previsión Social), están a disposición de los trabajado-res urbanos y familiares, trabajadores al servicio del Estado, trabajadores y empleadores rurales e indigentes, es decir, a casi toda la población, lo que signi-fica la generalización de la asistencia médica. En Costa Rica, en cumplimiento de un precepto imperativo de su constitución política, se lleva a la práctica la universalización de la seguridad social. En Cuba la seguridad social es también de aplicación universal. México ha afirmado un novedoso concepto doctrina-rio, el de la solidaridad social como fundamento del derecho a la protección. Conforme a él, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) proporciona ser-vicios de solidaridad social — principalmente atención médica— a importan-tes núcleos de población rural, suburbana y urbana. El programa nacional de se-
7) E A Isuani, op.
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guridad social por cooperación comunitaria agregado a los servicios de protec-ción de la salud a cargo del IMSS y de varias otras entidades, han significado en la práctica la universalización de los medios de protección a la salud.
Los casos de Brasil, Costa Rica, Cuba y México no pueden hacer olvidar el de-samparo de tan considerables grupos de población activa en otros países latino-americanos, como lo han puesto de manifiesto las cifras del cuadro insertado en otra parte de este documento.
En la hipótesis de que se decida en un país extender la seguridad social a esos grupos, una primera dificultad sería la de cómo reconocer a quienes son real-mente trabajadores en el sector informal. Quizás se podría salvar en parte este obstáculo aplicando los medios o arbitrios utilizados en países donde se efec-túa la afiliación de los independientes. En cuanto a establecer cuál sería el programa de prestaciones, probablemente no estaría comprendida la protec-ción por accidentes del trabajo, enfermedades profesionales y desempleo.
Finalmente, ¿cómo financiar el seguro para estas personas? Ya bastantes dificul-tades financieras enfrentan muchos institutos de seguridad social, por diferen-tes causas que se intenta examinar en otra parte de este documento.
Para empezar, hay que tener en cuenta que en el sector informal de la economía no predomina la división entre propietarios del capital y quienes aportan el trabajo, característica del sector formal. El salario no es la forma usual de obtener remuneración por el trabajo en el sector informal, lo que plantearía un problema para recaudar eventuales contribuciones. En su inmen-sa mayoría, los trabajadores en el sector informal —sea urbano o rural— tienen muy bajos ingresos, no pocos viven en la pobreza, de modo que habría que des-cartar un aporte de alguna significación de su parte.
Baste olaervar qué grupos de personas, en qué actividades, se encuentran en ese sector. Entre ellas, sin duda, los pequeños comerciantes establecidos o am-bulantes, incluyendo a las nubes de vendedores en las aceras de grandes urbes latinoamericanas, los que ejercen pequeños oficios o artesanías, los reparado-res de calzado, costureras, plomeros, limpiabotas.
Entonces, no se podría esperar de ellos una contribución significativa para su propia seguridad social. Parecería que la solución debería venir del Estado. Ca-be la reflexión que es de responsabilidad del Estado ofrecer condiciones tales, que todos los ciudadanos puedan encontrar trabajo adecuado a sus capacida-
des.
Supuesto un sistema fiscal socialmente justo, en que las cargas tributarias pe-sen proporcionalmente más sobre los mayores ingresos y fortunas yen que los mayores recursos así obtenidos constituyan una parte substancial de las entra-
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das de la seguridad social, se estará haciendo jugar en forma positiva el papel redistribuidor del ingreso nacional que corresponde a la seguridad social.
Ya que la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Asamblea General de las Naciones Unidas, París, 1948) proclamó que: "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social", incorporar a su protección a ese volumen creciente de la población activa en el sector informal representará reconocer un derecho.
Las pensiones insuficientes o inadecuadas y el papel de los regímenes comple-mentarios.
En los países industrializados de economía de mercado se han ido creando nu-merosos regímenes complementarios de los sistemas instituidos por la legisla-ción específica de seguridad social. Existen regímenes complementarios, entre otros países en: Australia, República Federal de Alemania, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, España, Holanda, Israel, Italia, Gran Bretaña, Suecia y Suiza.
La proliferación de los regímenes complementarios es síntoma de la existencia de un problema y es por ese carácter que se menciona en el presente documen-to. El problema consiste en la cuantía insuficiente o inadecuada de las pen-siones de invalidez, vejez y sobrevivientes, en relación con los salarios que obtenía el trabajador o con sus ganancias como independiente.
Entonces, para tratar de solucionar el problema se han ido creando regímenes complementarios, que coexisten y mejoran las prestaciones de los regímenes institucionales. Por lo general el financiemiento de los regímenes complemen-tarios se efectúa mediante cotizaciones adicionales de los trabajadores y de sus empleadores.
Los regímenes complementarios permiten mejorar las condiciones de las perso- nas sin necesitar una revisión de la legislación misma. Ofrecen mayor elastici-dad y flexibilidad que los institucionales, porque eventuales cambios pueden alcanzarse sin mayor demora por acuerdo entre las partes que convinieron en su creación, sin recurrir al a veces lento y engorroso procedimiento de reforma por la vía de un Parlamento.
Podría pensarse que la solución habría sido más bien mejorar el monto de las pensiones institucionales, sea calculándolas en un porcentaje mayor de los sa-larios y rentas de independientes, sea eligiendo los periodos más favorables de trabajo o cotización dentro de la vida activa del asegurado. Esta aparente solu-ción a un problema, engendraría otro, el del financiamiento. En otra parte de es-te documento se hará referencia a ello.
En todo caso, el arbitrio de crear regímenes complementarios presenta también inconvenientes. En efecto, en la mayoría de los casos estos regímenes se han ido creando como resultado de la negociación colectiva. Así pueden consagrar-se desigualdades entre sectores de trabajadores, con ventaja para aquellos que disponen de mayor fuerza para negociar con los empleadores.
El resultado iría en contra de la equidad que debe inspirar a las prestaciones de la seguridad social. El profesor Richard M. Titmuss, en una conferencia sobre la equidad y la suficiencia de las prestaciones consideró que "equidad" consiste en dar un trato idéntico a todas categorías de personas que se encuentran fren-te a las mismas necesidades y que reúnen los mismos requisitos para optar a las prestaciones.8
Los regímenes complementarios irían contra el principio de equidad. En cam-bio, habría que reconocer que las prestaciones que otorgan se dirigen a que ellas sean "suficientes" y "adecuadas", condiciones que el mismo Titmuss afir-ma como necesarias. No es fácil esclarecer cuál es el nivel de ingresos suficien-te, adecuado, que la seguridad social debería garantizar al trabajador.
Hay que tener presente el riesgo de que las pensiones de los regímenes comple-mentarios no sean revalorizadas o lo sean muy tardíamente o en forma no pro-porcional a la erosión causada por la inflación monetaria, en cambio, en los regímenes instituidos por ley, como es sabido ésta dispone en la mayoría de los países los reajustes de las pensiones y aún donde la revalorización no está pre-vista, el Estado puede adoptar medidas que conduzcan a ello.
Otro inconveniente es el de que al pasar un trabajador de una empresa o una clase de actividad cubiertas por un régimen complementario a otra donde no existe, pierde los derechos en vías de adquisición de una pensión en tal régi-men. Por esta razón las organizaciones sindicales al negociar la creación de es-ta clase de regímenes buscar obtener alguna forma de coordinación entre empresas o ramas de actividad económica donde también existan tales
regímenes. Se intenta así no obstaculizar la movilidad del trabajador, quien
podría temer cambiar de empleador y perder los derechos en vías de adquisi-ción de una pensión bajo tales regímenes.
El hecho es que a través de la negociación colectiva se ha ido creando virtual-mente un sistema de prestaciones paralelo al del régimen general oficial. Este punto ha sido estudiado aquí en el CIESS en una Mesa Redonda CISS-OIT-AISS en 1970, sobre "Seguridad Social y Convenios Colectivos".
8 Richard Titmuss, "Equité, suffisance des prestations et innovation en matiére de securité, AISS, Conférence sur la recherche en mattiére de securité sociale, Viena, septiembre de 1969, docto.
ISSA/SC/R/CONF/5.
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El calificativo de "contemporáneo" para el problema de las pensiones insufi-cientes se explica por el hecho de que en muchas partes —y ésto se aplica en es-pecial a los países latinoamericanos— los primeros grupos protegidos pertenecían a ciertas categorías: funcionarios públicos, militares, empleados bancarios, ferroviarios y otros. Por una parte, ellos tenían salarios superiores al promedio y por otra constituían sólo una minoría de la población activa. Así era posible otorgarles pensiones que fueran suficientes y adecuadas. Pero en la me-dida en que se acentúa la tendencia a la generalización o universalización de la seguridad social, sólo va resultando factible conceder pensiones por ciertos montos básicos más bien reducidos. Es obvio que es difícil pagar pensiones que satisfagan las aspiraciones de los grupos de relativamente, mayores salarios. Son esos grupos entonces, los que presionan para lograr la creación de los regímenes complementarios.
Efectos de la inflación sobre la seguridad social
La inflación constituye una manifestación de ciertas condiciones económicas; se ha observado desde que los seres humanos han empezado a utilizar signos mo-netarios para el intercambio de bienes y servicios.
Contemporáneamente, en ciertos países en especial, este fenómeno se ha ido acentuando en forma grave. En América Latina la inflación ha llegado a alcanzar enormes proporciones en países como Argentina, Bolivia, Brasil.
Son conocidas las consecuencias de la inflación, perjudicando en particular a quienes viven de sus salarios, estimulando la especulación, desalentando el ahorro.
Por cierto, la seguridad social no ha podido escapar a los efectos perniciosos de la inflación en diversos aspectos: sobre sus ingresos, sobre sus egresos, sobre las pensiones que otorga, sobre su patrimonio. Como en la presente década la inflación se ha hecho muy aguda en determinados países, es pertinente examinar sus efectos sobre la seguridad social al tratar de los problemas contemporáneos que ésta enfrenta.
a) Efectos sobre los ingresos
Ciertos empleadores no se preocupan de abonar puntualmente las cotizaciones y los hay que deliberadamente se atrasan en sus pagos porque les resulta conve-niente cumplir lo más tarde posible, con moneda desvalorizada, sin importales el que les carguen intereses penales y multas. Por ejemplo, si en un país como Boli-via la inflación llegó en 1985 al 14 mil por ciento es de suponer que no preocupa-rán mucho a un empresario los intereses penales del 12 por ciento anual. En cam-bio, la institución de seguridad social que percibe con atraso esos ingresos no puede, naturalmente, postergar los pagos que debe efectuar.
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Por otra parte, en aquellos países donde existe un límite del salario cotizable, ese tope que inicialmente pudo parecer elevado será alcanzado más o menos rápi-damente según la velocidad de la inflación. Allí donde se aplica el sistema de categorías o clases de salarios ocurrirá también que irá llegando a la categoría superior una mayor masa de salarios, no quedando sujeto a cotización el exce-dente. Si no hay disposiciones que permitan crear una nueva y más alta categoría o —donde hay un tope de cotización— elevar éste, por ejemplo en co-nexión con el índice de precios o con el nivel general de salarios, se producirá una pérdida de entradas para la institución.
Es cierto que la misma inflación irá determinando un aumento de los salarios y por ende, de los ingresos por cotizaciones, pero es sabido que este ajuste de los salarios suele producirse con atraso. Finalmente, podría expresarse que como las prestaciones monetarias se calculan en relación con los salarios sujetos a cotiza-ción habrá un menor gasto, pero resultarán perjudicados los asegurados sobre cuyos salarios se cotizó sólo parcialmente.
Para desalentar el retraso en los pagos podría convenir aumentar la cuantía de las sanciones —intereses o multas— o reajustar la deuda de cotizaciones. Así se efectuó en el Brasil cuando se aplicó la llamada "corrección monetaria" que consistía en ajustar toda suma debida conforme a cierto índice; en Chile las co-tizaciones no pagadas se reajustan en relación con las variaciones de las "uni-dades de fomento" que a su vez se revalorizan periódicamente.
En numerosos países latinoamericanos el Estado debe contribuir al finan-ciamiento de la seguridad social pero en no pocos de ellos se atrasa en sus pa-gos, incluso en las cotizaciones que le corresponden como empleador. Por cier-to que —a diferencia de lo dispuesto respecto de los empleadores— el Estado no paga intereses sobre sus aportes atrasados.
b) Efectos sobre los egresos
La inflación eleva los gastos de las instituciones de seguridad social, en primer lugar cuando tiene que reajustar en relación con ella, los sueldos de su perso-nal médico, paramédico y administrativo. Sufre el aumento de los precios de los medicamentos y en general de los productos que se consumen y de los ser-vicios que se utilizan, tanto en la asistencia médica como en la administración, el mayor aumento en los egresos se deberá a la revalorización de las pensiones.
c) Efectos sobre las pensiones
Por causa de la inflación y tal como ocurre con los sueldos y salarios, las pen-siones sufren erosión de su valor real. Se lesiona su valor en dos circunstancias: cuando se determina su cuantía y más tarde, a lo largo del tiempo durante el cual se ha estado pagando.
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Como es sabido, la pensión —en América Latina y en muchos países de otras regiones— representa un porcentaje de los ingresos del trabajador durante cier-to lapso, sean salarios o ganancias de los independientes.
Este porcentaje se aplica sobre los ingresos reales totales del asegurado o —en algunos países— se basa en las cotizaciones pagadas; en este último caso las cotizaciones no serán reflejo de los ingresos totales cuando ha habido límite en los salarios cotizables. En algún país se fija un máximo, en términos monetarios, de la remuneración que sirve de base para calcular la pensión. En otros, es la pensión misma que está sujeta a un máximo. Si la inflación aumenta rápidamen-te, resultarán dañados los beneficiarios y la suma fijada como máximo habrá perdido su sentido hasta que se eleve tal máximo, lo que generalmente requiere una modificación de la ley.
En aquellos países donde se ha alcanzado la universalización de la seguridad social existen las "pensiones nacionales" a que tienen derecho todos los resi-dentes. Los países nórdicos, Australia, Nueva Zelandia, Holanda, el Reino Uni-do, Suiza, son algunos ejemplos de este tipo de pensiones, cuya cuantía no se establece en relación con los salarios o cotizaciones anteriores sino en forma de una suma fija. En América Latina sólo las pensiones no contributivas de monto básico de Costa Rica y las asistenciales, también no contributivas, de Chile, es-tán representadas por una cantidad fija. Esa suma fija podrá ir perdiendo más o menos rápidamente su valor real, según la intensidad de la inflación.
Para atenuar el daño que sufren las pensiones en el momento de establecer su monto pueden contemplarse algunas medidas: que el período que se tome en cuenta para este fin no sea demasiado extenso hacia atrás a fin de que no influ-yan muy negativamente los salarios más antiguos que serán con toda probabili-dad los más bajos. Otro sistema puede consistir en reajustar el valor de los sala-rios registrados en los historiales o cuentas individuales. En países como Cana-dá, Noruega, República Federal de Alemania, Suecia, se han ideado mecanis-mos conducentes a revalorizar los salarios más antiguos.
El deterioro más serio lo sufren las pensiones a lo largo del tiempo. En la gran mayoría de los países se ha instituido el reajuste de las pensiones y por supuesto que en los de América Latina así se halla establecido, si bien con bastantes dife-rencias en cuanto a la forma del ajuste mismo: automático, semiautomático, sistemático, de principio, circunstancial, no siendo del caso entrar aquí en expli-caciones acerca de estas modalidades. También son diferentes los factores con-siderados para aplicar la revalorización: el índice de precios, el índice de sala-rios, la evolución financiera de la institución gestora.'
El índice de precios, que muchas legislaciones establecen como referencia para revalorizar las pensiones puede no reflejar fielmente la pérdida de poder ad-
(*) Ver: Alvaro Castro Gutiérrez, "El ajuste de las pensiones", Grupo de Trabajo Regional Americano de la AISS, sobre Pensiones. Docto. ISSA/AMER/PENSICR,85/2.
qur VIPMilarios y de pensiones. En efecto, por razones políticas y psicológi- cas, en/ algunas partes se intenta presentar un índice que no aparezca demasiado elevado. Sufrirán en consecuencia quienes perciben sueldos o pensiones a kis que se aplica el reajuste con base en tal índice. Por otra parte es inevitable que se produzca una demora entre la pérdida de parte del valor real de la pensión a causa de la inflación y el ajuste para compensarla. Salvo rara excepción, no se efectúan pagos retroactivos para compensar ese perjuicio.
Los factores antes mencionados pueden explicar por ejemplo, que en Chile —como se anota en otro capítulo de este documento— un estudio mostró que al cabo de sólo quince años y después de sucesivas revalorizaciones las pen-siones representaban apenas la décima parte de su valor real inicial. Sería ina-ceptable estimar que los reajustes insuficientes constituirían un "correctivo" de condiciones demasiado generosas para conceder la prestación o por cuantías elevadas en favor de grupos privilegiados.
La revalorización de las pensiones significa un fuerte egreso y no siempre se han previsto los recursos necesarios. Es decir, que la solución de un problema para los pensionados puede convertirse en problema financiero para la institución.
d) Efectos sobre el patrimonio
Las reservas técnicas de las instituciones de seguridad social experimentarán, en mayor o menor grado, los efectos de la inflación según la clase de valores en que están invertidas. No hace falta recalcar la fundamental importancia que tiene la conservación del valor real de los capitales acumulados ya que vienen a constituir la garantía del pago de las pensiones en curso y de las que se otor-guen en el futuro, conforme a las previsiones actuariales. En numerosos países africanos y asiáticos las Cajas o Fondos de Previsión en general están orientados no tanto a garantizar pensiones sino a constituir un fondo en cuentas indivi-duales, del que se dispone al acaecer una contingencia y subsidiariamente, es-tas Cajas sirven para constituir capitales donde hay muy débil ahorro privado.
En todo caso y dada la gran magnitud de las sumas acumuladas es básico que en su inversión; se tenga en cuenta la exigencia de seguridad, unida a las cono-cidas condiciones de rentabilidad y liquidez. Ahora bien, seguridad implica que se conserve el valor real de la inversión; que no sea erosionado por la inflación.
Si se observa la forma en que está colocado el patrimonio de las instituciones de seguridad social se aprecia que según los países, en mayor o menor propor-ción, se han efectuado inversiones en valores reales consistentes en bienes físicos: propiedades urbanas, fincas rústicas o acciones de empresas, todos ellos sujetos a renta variable. Puede considearse que estos bienes no sufren por la inflación.
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Sumas considerables de los capitales de las instituciones en la mayoría de los países latinoamericanos están invertidas en valores nominales de renta fija: bo-nos, títulos de la deuda del Estado, de municipios, de diversas entidades públi-cas o empresas privadas, préstamos hipotecarios, préstamos personales. Todos estos valores están muy expuestos a las consecuencias de la inflación puesto que, salvo casos excepcionales, no se prevé el reajuste de los saldos adeudados. De este modo la institución de seguridad social sufre una pérdida real. En lo que se refiere a los préstamos hipotecarios y personales, que por lo general se otorgan a los propios asegurados, hay que tener presente que por razones ob-vias es una minoría la beneficiaria de estos créditos, que va reembolsando con moneda depreciada.
El Estado suele pagar su deuda con bonos, vales del Tesoro u otros títulos. Por añadidura y a fin de procurarse fondos —para solventar déficits presupuesta-rios por ejemplo— tiene medios de presionar a las autoridades de las institu-ciones para que adquieran más títulos de su deuda, con lo que se va abultando la cartera de valores nominales. Naturalmente, mientras más antigua sea la in-versión en valores nominales más sufrirá por la inflación.
Finalmente, podría preguntarse cómo enfrentar los efectos de la inflación. Se-gún las condiciones en cada país, probablemente habría que eliminar todo tope de los salarios cotizables y en el sistema de clases de salarios establecer una forma de crear rápidamente categorías superiores a fin de que no se pierdan los ingresos correspondientes a la fracción más elevada de los salarios; hacer más severas las sanciones por atraso en los pagos de las cotizaciones hasta desalen-tar las demoras deliberadas; prever en la legislación los recursos suficientes pa-ra cumplir en forma adecuada las disposiciones sobre revalorización de las pen-siones, con substanciales aportes estatales según sea necesario.
Con toda probabilidad se va a seguir sufriendo de la inflación, en muchas partes del mundo y por bastante tiempo. La seguridad social va a tener que aprender a vivir con ella, pues habrá gobernantes y políticos que van a seguir prefiriendo la inflación a una recesión resultante de una política monetaria y presupuestaria muy estrictas.
Seguridad social para los trabajadores migrantes
La Historia nos recuerda que en todas las épocas ha habido personas que deja-ron su patria para ir a trabajar en otros países buscando una vida mejor para sí y los suyos.
Contemporáneamente las migraciones de trabajadores han alcanzado una amplitud antes desconocida. Por una parte, las comunicaciones, los medios de transporte, son más fáciles para el desplazamiento de las personas; por otra par-te, en períodos de gran auge económico los empresarios han presionado para
qu hflique la admisión de trabajadores extranjeros. Es así como se en- cuentran millones de personas laborando fuera de su país de origen.
En Europa se halla gran cantidad de españoles, italianos, portugueses, que se han trasladado a otras tierras. En Francia hay considerable número de argelinos y de otros norafricanos. En la República Federal de Alemania abundan los tra-bajadores turcos y yugoslavos.
En Estados Unidos es muy importante el número de mexicanos que ahí laboran. En proporción menor, se halla buena cantidad de colombianos en Venezuela; de paraguayos, chilenos, bolivianos, que han ido a la República Argentina. Gran migración de haitianos hacia la República Dominicana, si bien en parte son tra-bajadores de temporada. En el Cercano Oriente muchos egipcios van a trabajar a Arabia Saudita, a los Emiratos del Golfo, a Kuwait (donde ha habido más tra-bajadores extranjeros que nacionales).
No hace falta seguir con más ejemplos para poner de relieve el gran interés que revisten las cuestiones concernientes a los trabajadores migrantes, en primer lu-gar su seguridad social.
Los trabajadores migrantes representan una categoría de personas cuya si-tuación suele ser precaria, desmedrada. El trabajador que en busca de un empleo ha dejado su país, su medio cultural, su círculo familiar y de amistades, con frecuencia se siente desvalido en un ambiente que se le aparece extraño, hasta hostil. En muchos casos su ignorancia de la lengua del nuevo país que le acoge, de sus leyes, de sus costumbres, acentúan su sensación de desamparo. No pocas veces es explotado. En particular, el trabajador migrante en situación ilegal, el llamado "indocumentado", sufre la mayor explotación: bajos salarios, incumplimiento de las leyes sociales.
Frente a las consecuencias del desempleo, del accidente del trabajo, la invali-dez, la muerte, los trabajadores en casi todos los países están protegidos por los regímenes de seguridad social. Pero el migrante encuentra obstáculos para ob-tener las prestaciones que tales regímenes ofrecen, en particular porque con su paso de un país a otro, muchas veces se le hace difícil cumplir el período de tra-bajo o de cotización exigido para calificarse con derecho a los beneficios. En especial puede resultarle problemático completar el período de calificación pa-ra una pensión de vejez y —aunque en menor grado— una de invalidez o causar pensión para sus sobrevivientes.
Los países que importan mano de obra en períodos de gran bonanza económica exportan el desempleo al cambiar la coyuntura en un sentido desfavorable.
¿Cómo exportan el desempleo? No renovando el permiso de residencia o el per-miso de trabajo al que es extranjero; a veces ofreciéndole algún aliciente como por ejemplo pagando el pasaje de regreso del trabajador y su familia, agregan-.
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do una suma de alguna cuantía. Este último procedimiento se ha utilizado en Francia.
Pero al que regresa a su patria este incentivo puede ser insuficiente si no ve res-guardados sus derechos en materia de seguridad social, puesto que ha estado pagando cotizaciones mientras trabajó en el país huésped. Una forma de solu-cionar o atenuar el problema es conocida: concertar convenios bi o multilatera-les de seguridad social.
Estos convenios por lo general establecen la igualdad de-trato para el trabaja-dor nacional y el extranjero, fijan reglas sobre la legislación que es aplicable se-gún los casos, garantizan la conservación de los derechos ya adquiridos —por ejemplo, continuación del pago de las pensiones o de las asignaciones familiares— conservación de derechos en vías de adquisición, establecen arreglos administrativos y financieros para hacer viable el convenio.
Se comprueba que son numerosísimos los países que han suscrito convenios de esta clase. Unos para proteger los derechos de sus conciudadanos y otros para poder atraer al trabajador extranjero cuando haga falta.
La OIT ha ayudado eficazmente a la concertación de muchos de estos conve-nios. Sería demasiado extensa y fuera de lugar en el presente caso, efectuar una relación siquiera sucinta de ellos. Baste señalar que la OIT ha publicado una lis-ta de convenios bi y multilaterales y que esta simple lista llena 160 páginas.
Citaremos apenas cuatro de estos instrumentos por ser concernientes a la re-gión americana y por cierto que no son los únicos en la región:
En noviembre de 1954 se efectuó un intercambio de notas constituyendo un acuerdo entre México y Estados Unidos, relativo a un plan de seguro de enfer-medad para los trabajadores migrantes mexicanos. En marzo de 1968 nuevo in-tercambio de notas entre ambos países constituyendo un acuerdo sobre pago de prestaciones y sobre seguridad social.
Existe el Convenio de Integración Social Simón Rodríguez suscrito en 1973 por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela; las mismas naciones han ratifi-cado en 1977 el Instrumento de Seguridad Social de los países del Pacto Andi-no.
Finalmente me permito mencionar el Convenio Multilateral de Seguridad Social de Centroamérica y Panamá porque fui su autor, suscrito en San José de Costa Rica pero que no entró en aplicación.
La protección de los derechos de seguridad social de los trabajadores migran-tes, aparte de su directa finalidad social, se inserta en los programas de integra-ción económica regional. En efecto, estos programas persiguen —dentro de las
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áreas de integración— la libre circulación de mercaderías, de capitales y de tra-bajadores y la de estos últimos, se vería entrabada al no existir resguardo de sus derechos en materia de seguridad social.
Puede esperarse que en la medida en que los Gobiernos tomen plena concien-cia de los problemas que afectan a esta importante categoría de trabajadores, que en la medida en que la experiencia adquirida en la puesta en práctica de los convenios haga ver mejor la factibilidad de las disposiciones para proteger los derechos de seguridad social de los migrantes, cada vez se irán atenuando más las dificultades que ellos enfrentan.
Todo ello es muy digno de consideración teniendo en cuenta la enorme canti-dad de personas que trabajan en un país que no es el propio y el previsible aumento de las corrientes migratorias. Pero es especialmente importante por-que la protección de los derechos de seguridad social, además de representar necesarios actos de justicia social son un reconocimiento del papel de esos tra-bajadores en la creación de riqueza para los países que los reciben.
En resumen, he aquí un problema contemporáneo de la seguridad social que se puede enfrentar con soluciones conocidas y probadas.
Problemas financieros de la seguridad social
El calificativo de "contemporáneos" a los problemas financieros de la seguridad social quizás no es el más exacto, salvo que se tenga en cuenta su agudización por causa de la actual crisis económica mundial.
Hay que reconocer que esa clase de problemas se ha presentado desde hace tiempo y en numerosos países. Ya unos 65 años atrás, en el país creador del se-guro social, Alemania, se confrontaron serios problemas financieros cuando después de la Primera Guerra Mundial, bajo la inflación más desenfrenada que conoce la historia mundial, el marco perdió totalmente su valor. Como conse-cuencia, el patrimonio de las instituciones del seguro social se volatilizó porque había sido invertido en valores nominales de renta fija, en especial en títulos de la deuda del Estado. Así se redujeron a cero las reservas y por cierto los ingresos derivados del rendimiento de las mismas.
Los actuales problemas financieros de la seguridad social obedecen a causas que en muchos países se asemejan. En primer lugar la recesión económica signi-fica fuerte desempleo y por ende disminución de los ingresos de las institu-ciones. El aumento acelerado en los gastos de asistencia médica es un hecho muy conocido y cuyas causas se han analizado muchas veces en estudios de ex-pertos y en reuniones internacionales. Apenas será del caso recordar aquí que la medicina moderna va siendo cada vez más eficaz pero más costosa y que la educación ha hecho comprender a sectores crecientes de la población la impor-tancia de proteger la salud, lo que se traduce en recurrir cada vez más a los ser-vicios de salud pública o de la seguridad social.
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El crecimiento en los gastos de asistencia médica es proporcionalmente supe-rior al aumento del Producto Interno Bruto o al alza en el costo de la vida. Por otro lado, estos mismos mayores gastos en cuidados médicos -junto con el me-joramiento de las condiciones de higiene y otros factores- han permitido redu-cir mucho la morbilidad y la mortalidad. Hechos muy positivos por cierto, que se han traducido en el conocido fenómeno del envejecimiento de la población. Esto significa que hay cada vez más personas disfrutando de una pensión de ve-jez y que vivirán más años disfrutándola. Además las pensiones deben ser re-ajustadas, como es justo y necesario, pero ésto ha originado problemas finan-cieros allí donde el legislador dispuso revalorizaciones sin prever los apro-piados recursos para cubrirlas. La situación será diferente según que el régimen financiero de las pensiones sea el de reparto o el de capitalización (uno u otro con sus conocidas variantes).
Como es sabido, un alza sensible del costo de la vida o del nivel general de sala-rios va a determinar un reajuste de las pensiones en la forma o proporción pre-vista por la legislación. Por otro lado, salarios reajustados van a producir mayo-res ingresos por cotizaciones. El aumento de salarios para compensar la infla-ción se suele producir bastante antes que el reajuste de las pensiones, lo que ali-via, al menos temporalmente, las dificultades financieras de la institución res-pectiva.
Aumentar las cotizaciones de trabajadores o de empleadores, impuestos preafec-tados, aporte del Estado o cualesquiera otros medios que sean ídem para garan-tizar la solvencia de los regímenes de seguridad social, es obvio que deben enfrentar un límite crítico de la suma de recursos que puedan dedicarse al siste-ma. Respecto a cotizaciones, una fuerte evasión y el notable retardo en los pa-gos pueden ser síntomas de que se llegó a un nivel muy elevado. En lo que con-cierne a la suma total de recursos es probable que en algunos países se esté aproximando ese límite, teniendo en cuenta, por un lado el volumen que han al-canzado ingresos y egresos y por otro, la existencia de otras necesidades so-ciales que también hay que financiar: educación, saneamiento, servicios de sa-lud para sectores aún no cubiertos por la seguridad social, habitaciones popula-res, nutrición, etc.
Junto a los programas sociales es necesario dedicar recursos para impulsar el desarrollo económico. Por tanto, habrá que decidir entre diferentes opciones, por ejemplo, extender y perfeccionar la seguridad social o acelerar la in-dustrialización, estimular la creación de empleos.9
El cuadro a continuación muestra el porcentaje del producto interno bruto (PIB) a precios de comprador, representado por los ingresos y egresos de regímenes de seguridad social:
9 Véase Carmelo Mesa-Lago en "Seguridad Social y pobreza crítica en América Latina", CEPAL, agosto 1979.
País
Alemania Rep. Fed. 24,0 23,8
Argentina 9,7 9,4
Australia 13,2 12,1
Austria 20,5 20,2
Bélgica 25,4 25,9
Bolivia 2,7 2,7
Canadá 17,9 15,1
Colombia 3,3 2,8
Costa Rica 8,2 7,0
Chile 12,8 10,6
Dinamarca 27,6 26,9
Ecuador 4,8 3,0
El Salvador 2,0 1,6
Estados Unidos 14,3 12,7
España 15,9 16,1
Francia 27,7 26,8
Finlandia 21,7 18,6
Grecia 14,2 12,2
Nota: El año de referencia es 1980, salvo para Nicaragua, 1978. Respecto de Australia, Canadá, Estados Unidos, Israel, Japón, Nueva Zelandia y el Reino Uni- do el dato se refiere al año fiscal 1979-1980.
Fuente: OIT, El costo de la seguridad social, 1978-1980, Ginebra 1985.
País Ingresos Egresos en % del en % del
PIB PIB
Holanda
Guatemala
Irlanda
Israel
Italia
Japón
Noruega
Nicaragua
Nueva Zelandia 16,2 14,4
Panamá 8,6 6,2
Portugal 10,5 10,1
Ingresos Egresos en % del en % del
PIB PIB
34,1 28,6
1,7 1,2
21,9 21,7
15,3 13,5
18,3 18,2
13,9 10,9
21,0 20,3
2,8 2,3
Rep. Dominicana 2,2 2,0
Suecia
Suiza
Turquía
Uruguay
Venezuela
35,1 32,0
15,0 13,8
5,0 4,3
10,4 8,0
1,7 1,3
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En 'ailgenos países sudamericanos' se han ido eliminado los sistemas de pen-siones prematuras, no determinadas por una edad avanzada sino sólo por el nú-mero de años de trabajo o aún, por el simple despido. En muchas partes se ha al-zado el tope de salarios sobre los que se cotiza o suprimido todo límite de ingre-sos sujetos a cotización. El establecimiento de topes, además de perjudicial pa-ra el financiamiento atenta contra el principio de la progresividad en la tributa-ción puesto que los que ganan más pagan proporcionalmente menos; en reali-dad el sistema constituye una reminiscencia de los primitivos seguros sociales, que se suponían destinados únicamente a los económicamente débiles.
Ciertos impuestos preafectados se han establecido para contribuir a financiar la seguridad social en general o algunas de sus ramas, como por ejemplo la cober-tura de los trabajadores rurales. Entre los países donde existen impuestos con este fin cabe citar a Argentina, Brasil, Costa Rica, Francia, México, Suiza. Una innovación cuyos resultados convendría estudiar es la de destinar todo o parte del impuesto al valor agregado al financiamiento de la seguridad social. Se ha ensayado este sistema en Argentina, Bélgica, Italia, Uruguay. Presenta el incon-veniente de recaer directamente sobre el consumidor, si bien hay quienes esti-man que este impuesto incrementaría la producción y aumentaría el empleo.12
Se advierte una tendencia a aumentar el aporte del Estado al financiamiento. Se acentúa esta tendencia con el sostenido progreso en la extensión de la seguri-dad social a cada vez más amplios grupos de población.
Cuando se llega a la universalización de la protección puede perder sentido el mantener un financiamiento separado, basado principalmente en cotizaciones de trabajadores y empleadores. Puesto que toda la población está protegida en un país, es comprensible que la seguridad social se asimile a otros servicios públicos que el Estado pone a disposición de todos los ciudadanos: la educa-ción, los servicios de salud pública, los cuerpos de seguridad interior y exterior, etc. Por lo tanto los problemas financieros de la seguridad social dejarían de ser propios de ésta y si hubiera problema sería el de equilibrar el presupuesto na-cional.
Un financiamiento total a cargo del Estado —como ocurre en los países so-cialistas —elimina el principio conmutativo, dejando de estar ligado el derecho a la prestación, al pago de una cotización directa. Ya no podría invocarse la pre-tendida influencia de las cotizaciones patronales sobre el empleo, cuya inci-dencia sobre el costo de la mano de obra en todo caso puede desestimarse.
Cabe recordar que el plan Beveridge preconizaba un doble método de finan-ciamiento: el Estado debería cubrir los gastos en prestaciones familiares y en el Servicio Nacional de Salud mientras que todas las demás prestaciones serían
12 Véase Carmelo Mesa-Lago citando a Kornevall en "Seguridad Social y pobreza crítica en América
Latina , CEPAL, agosto 1979 .
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No se insertan datos de los países socialistas porque en lugar de producto inter-no bruto utilizan el concepto de producto material neto, impidiendo una apre-ciación comparativa. Ello no obsta para señalar que en Bulgaria, Checoslova-quia, Hungría, Polonia, República Democrática Alemana y Unión Soviética los ingresos y egresos de la seguridad social son muy elevados.
Puede verse en el cuadro que 'no son pocos los países donde ya se han llegado a dedicar más del 20 por ciento del PIB a la seguridad social lo que representa una proporción considerable teniendo en cuenta las otras necesidades sociales. Constituirá un problema para los gobernantes donde ya es muy fuerte el por-centaje de PIB para la seguridad social resistir presiones y contener demandas —muy explicables— de mayores y mejores prestaciones pues no siempre los lectores interesados comprenden las limitaciones impuestas por duros imperati-vos económicos y financieros.
Si se observa la pirámide de edades en muchos países en vías de desarrollo, se verá una gran proporción de personas de baja edad, es decir, jóvenes y niños preactivos. No producen cotizaciones para la seguridad social pero representan un signo positivo en la medida en que esas generaciones van a pasar a la activi-dad e impedir o retardar —según los casos y países— una relación desfavorable entre activos y pasivos causada por un crecimiento del número de beneficiarios de pensiones más rápido que el crecimiento de activos.
En algunos casos esta relación desfavorable se ha visto acentauda por la gran li-beralidad de las condiciones para otorgar pensión. Por ejemplo, señala Mesa-Lagol° que en Uruguay en 1970 había solamente dos trabajadores activos por cada pasivo. La demora extraordinaria en los trámites de concesión de las pen-siones en ese país —de lo que se hace referencia en otro capítulo de este documento— era quizás un correctivo de la extrema generosidad en los requisi-tos para pensión. El mismo autor indica que la inflación también constituyó otro factor moderador de las consecuencias de orden financiero originadas por la liberalidad de los regímenes.
La acentuada baja de la natalidad, en particular en los países industrializados, está atenuando el efecto saludable para las finanzas de la seguridad social de la llegada de los jóvenes a la actividad económica. Todavía existen categorías de personas que pueden incrementar el número de los activos y por lo tanto, coti-zantes. Fernando Rezende cita las bajas tasas de participación femenina en el mercado del trabajo y la migración rural— urbana.11
Dirigentes políticos, economistas, administradores de la seguridad social, han estudiado y discutido las formas de aliviar el grave problema financiero que enfrentan muchos regímenes.
1° Carmelo Mesa-Lago, op. cit.
11 Fernando Rezende en "La crisis de la seguridad social y la atención de la salud". Selección de Car-melo Mesa-Lago, Fondo de Cultura Económica, México 1986.
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cubiertas-por el sistema clásico de cotizaciones de los asalariados, empleadores y trabajadores por cuenta propia. Beveridge aconsejaba una revisión cíclica de las formas de financiamiento para adaptarlas a las variaciones en la coyuntura.
Recurrir al aporte del Estado para financiar en su mayor parte o en su totalidad los gastos de la seguridad social, es justificable a condición de que toda o al me-nos la gran mayoría de la población esté cubierta, pues de lo contrario serían to-dos los contribuyentes y en último término todos los habitantes quienes estarían pagando la seguridad social de solo una parte ellos. Esta misma refle-xión vale respecto del establecimiento de ciertos impuestos preafectados.
En todo caso, parece conveniente desligar hasta donde sea posible el finan-ciamiento de las fluctuaciones de la masa de salarios a fin de evitar que reper-cutan severamente sobre los ingresos de la seguridad social los efectos del de-sempleo. Una mayor proporción del financiamiento basada en impuestos, por ejemplo, pondrían a cubierto a las instituciones —en alguna medida— de la in-cidencia del desempleo en el nivel del salarios.
Una observación final: pueden superarse los problemas fináncieros, al menos en ciertos países y por cierto tiempo, pero como las aspiraciones de los seres hu-manos serán siempre ilimitadas en todo orden de cosas incluyendo en materia de seguridad social, pueden producirse fuertes presiones para obtener presta-ciones cada vez mejores y mayores. Razones políticas pueden inducir a ceder a tales presiones, pero como los recursos posibles no son ilimitados, podrían vol-ver a surgir problemas financieros para la seguridad social.
La Credibilidad de la Seguridad Social
Podría parecer fuera de lugar pensar que se pueda poner en duda la credibili-dad de la seguridad social, la confianza en sus instituciones, ahora que existen regímenes de seguridad social en 140 países, ahora que mucho más de mil millones de personas a través del mundo están protegidas por una u otra forma de seguridad social. Después que la Declaración Universal de Derechos del Hombre (Naciones Unidas, 1948), la Declaración de Derechos y Deberes del Hombre (Organización de Estados Americanos, 1948) han sostenido que el de-recho a la seguridad social es uno de los derechos humanos y está consagrado en las constituciones políticas de muchos países.
Sin embargo, hay quienes ponen en duda la seguridad social en sus fundamen-tos doctrinarios, impugnan la idea misma de la seguridad social y enjuician muy negativamente su funcionamiento. Hay economistas, hay filósofos en la tarea, con _. _ipoyo de políticos y hasta de gobernantes.
Estos empeños se insertan en el marco del renacimiento de cierto liberalismo económico y político. Tal tendencia suele explicarse como reacción ante lo que
algunos estiman allá excesiva intervención del Estado en diversas esferas. "Me-nos Estado" parece ser el lema. El llamado "Estado Providencia" les parece una inadmisible forma de paternalismo, una especie de tutela sobre el individuo.
Por ejemplo Milton Friedman, el teórico del monetarismo, padre de la llamada "Escuela de Chicago" y Premio Nobel de Economía ha dicho que "el atado de medidas conocidas bajo la capciosa denominación de seguridad social tiene tan nefastos efectos sobre la economía de un país como la política de establecer salarios mínimos, atención médica para grupos determinados, habitaciones po-pulares, precios agrícolas subvencionados, etc".13 Para Friedman el programa
de seguros de vejez y sobrevivientes introducido en Estados Unidos implica una invasión en gran escala en la vida personal de una amplia fracción de la nación. Un sincero partidario de la libertad, según Friedman, no debe aceptar el pater-nalismo gubernamental, una de cuyas expresiones sería la seguridad social, por-que envuelve el principio inaceptable, según él, de que algunos puedan decidir
por otros.
En la misma línea de ataque a los fundamentos doctrinarios de la seguridad so-cial deben situarse las ideas de F.A. Hayek. Puesto que se trata de poner en du-da algunos de los principios sobre los que se asienta la seguridad social Hayek embiste contra el concepto de justicia social. La Asociación Internacional de la Seguridad Social tiene como lema "No hay justicia social sin seguridad social".
La búsqueda de una mayor justiciá social ha inspirado a las luchas de los traba-jadores, al pensamiento de sociólogos y estadistas, a la acción de conglomera-dos políticos, a movimientos revolucionarios.
Sin embargo, Hayek dice refiriéndose a la justicia social que "demostrar que una expresión empleada universalmente e incluyendo para mucha gente una creencia casi religiosa, no tiene ningún contenido y que no sirve sino para insi-nuar que debemos consentir en lo que reclama un grupo determinado, he aquí algo que es mucho más difícil que probar la falsedad de una idea"."
Podrían desdeñarse con una sonrisa las ideas de Friedman y Hayek si no fuera porque ideas pueden destruir instituciones o al menos, minar su credibilidad. Que se toman en serio las amenazas contra la seguridad social explica que en marzo de 1987 se efectuara en París una gigantesca manifestación en defenSa de ésta. Es significativo que una gran central sindical, la Confederación General del Trabajo, se mostrara a la cabeza del desfile y llevara una banderola donde se leía "La seguridad social es la vida". Esto podría interpretarse como signo de la credibilidad de la seguridad social en la apreciación de los trabajadores fran-
13 Milton Friedman, "Capitalism and Freedom". Chicago and London. The University of Chicago
Press, Phoenix books, 1965.
14 F.A. Hayek, "Le mirage de la justice sociale", Presses Universitaires de France, Paris, 1981.
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ceses, si bien una encuesta de opinión efectuada por el Instituto de Ciencias So-ciales del Trabajo de la Universidad de París comprobó que a menudo se mani- fiesta un estado de tensión entre los asegurados y la administración de la seguri-dad social 15
Cuando se pierde o disminuye en grado apreciable la confianza en la seguridad social por parte de sus propios beneficiarios, queda abierto el camino para quienes quieran desbaratarla, inspirados en las ideas del neoliberalismo de que ya se hizo mención. Un caso revelador es el de Chile. Allí se ha privatizado par-te substancial de la seguridad social. El sistema de pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes administrado por diversas instituciones de seguridad social aho-ra está en buena parte a cargo de entidades privadas, que obtienen ganancias por su gestión. Los servicios de salud también han sido en parte privatizados. Chile fue el primer país de América en crear un Servicio Nacional de Salud. Ahora existen numerosos "Institutos de Salud Previsional" (ISAPRES) que son compañías privadas que pueden lucrar con su funcionamiento.
Ahora bien, esta privatización de gran parte del más antiguo sistema de seguri-dad social de América Latina se ña efectuado sin mayores resistencias. No se piense que ello se ha debido a que fue impuesta por un gobierno de dictadura militar. En efecto, se ha dado opción a permanecer en el antiguo sistema se-miestatal, tanto en el régimen de pensiones como en el de protección de la sa-lud y en el hecho un cierto número de personas siguen acogidas al antiguo siste-ma, pero el que muchos se hayan pasado al nuevo sistema privatizado es elo- cuente señal de que se había perdido la credibilidad de la seguridad social en la forma en que existía durante 56 años.
El autor de esta líneas efectuó en Chile una investigación en 1961 la que mostró que pensiones otorgadas en diferentes fechas, al cabo de sólo quince años y después de varios reajustes y revalorizaciones, valían apenas la décima parte de su monto real inicia1.16 Es cierto que han trascurrido muchos años de esto pero quienes sufrieron las consecuencias de esta pérdida en sus pensiones, quienes tuvieron conocimiento de estos casos, es muy probable que hayan visto debili-tada su fe en la seguridad social. La pérdida de credibilidad explica que se haya aceptado que buena parte del sistema de seguridad social se convierta en un negocio privado.
En Uruguay hubo una época en que la Caja de la Industria y Comercio demora-ba enormemente en aprobar las solicitudes de jubilaciones y pensiones. Un in-forme de la OIT" mostró que sólo el 30 por ciento de las solicitudes fueron
15 Antoinette Catrice-Lorey, "La sécurité sociale dans ses relations avec ses bénéficiaires", Bulletin de L'Association Internationale de la Sécurité Sociales, No. 7-8, juillet-aout 1966, Geneve. 16 Alfredo Mallet, "Deterioro de las pensiones" en "Informe sobre la reforma de la Seguridad Social Chilena", Tomo II, Editorial Jurídica de Chile, Santiago 1965. 17 OIT. "Informe al gobierno de la República Oriental del Uruguay sobre seguridad social", Ginebra 1964.
aprobadas durante el primer año a contar de la fecha en que se originó el de-recho, el 27 por ciento tuvo una demora en el trámite de cinco años o más. Hu-bo algunas que sufrieron una demora de diez años o más, tres sufrieron 20 años de retraso. Podrá decirse que fueron casos excepcionales pero al ser divulgados por las víctimas de los atrasos, por cierto que se estropeó la imagen de la seguri-dad social y se afectó su credibilidad.
Credibilidad implica un concepto subjetivo. Para algunos habrá más confianza, para otros confianza menor, dependiendo de sus aspiraciones, de lo que han es-perado de la seguridad social. En cada grupo, en cada categoría socio-económica la seguridad social — lo que es y lo que se piensa que debiera ser— se concibe con una imagen diferente. Habría que distinguir entre la credibilidad de los principios mismos en que se funda y la confianza o falta de ella, en su ad-ministración, en sus estructuras, en su sistema financiero.
Si en el caso de Chile la aceptación por muchos de la privatización de la seguri-dad social puede interpretarse como una pérdida de confianza en el anterior sistema, en muy distinto contexto geográfico, económico y social los planes de privatización han nacido de opciones políticas. En el Reino Unido el actual go-bierno conservador tal como ha puesto en venta al sector privado numerosas empresas que pertenecían al Estado ha expresado propósitos de substituir el sis-tema público de bienestar social por regímenes privados, incluyendo reempla-zar el Servicio Nacional de Salud por un conjunto de seguros privados.
El debate frente a los cambios propuestos en realidad no ha puesto en tela de juicio la credibilidad en el Servicio Nacional de Salud, que es el asunto que se examina en este capítulo. Más bien, han chocado dos principios: el de la "liber-tad" de contratar independientemente los servicios de salud y el de la "igual-dad". En un sistema abierto de contratación se pueden ofrecer servicios médi-cos mejores que los de un sistema nacional de salud pero por cierto que a un precio superior, accesible a quienes puedan pagar más, con lo que se introduce la desigualdad."
Por lo demás los propósitos de privatización parcial de la seguridad social no sólo están inspirados por la ideología, por la posición política de los actuales gobernantes en el Reino Unido: en 1980 la Organización MORI en una encuesta pidió indicar tres sectores dónde reducir severamente los gastos del Estado; en una lista de once sectores la seguridad social encabezaba aquellos cuyos recur-sos deberían disminuirse, aunque en una nueva encuesta en 1983 sólo una minoría de los interrogados aprobaría una disminución de impuestos mediante reducción en los servicios de salud, educación y prestaciones sociales. En todo caso estas encuestas parecen indicar que no hay una adhesión unánime de la
18 Véase "Privatisation and the National Health Service", por Alan Maynard y Alan Williams, y "Pri.
vate Health Insurance" por Peter A. West en "Privatisation and the Welfare State", estudios editados por Julian Le Grand y Ray Robinson, George Alland and Unwin, London, 1984.
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población hacia su sistema de seguridad social, es decir, que se ha deteriorado la credibilidad en el sistema.
No hace falta decir que frente a los razonamientos de algunos ideólogos contra-rios a la seguridad social, o pese a las privatizaciones en uno u otro país, la se-guridad social en sus fundamentos doctrinarios y en su funcionamiento en la práctica, no ha visto substancialmente afectada su credibilidad.
Desde el punto de vista de las ideas, si las de Friedman y Hayek son opuestas a la seguridad social, son tantos los testimonios que reafirman las bases doctrina-rias y los aspectos positivos, que citarlos todos extendería en demasía este capí-tulo.
Basten algunas opiniones. Un estudio de la 01T19 expresa que los críticos apun-tan sobre la seguridad social y especialmente sobre la legitimidad del Estado protector como reacción ante las dificultades económicas que caracterizan a la actual coyuntura: aumento del desempleo, industrias en decadencia, marasmo monetario, etc. Muy bien señaló el Secretario General de la AISS (Asamblea Ge-neral, Montreal, 1986) que en su conjunto los sistemas nacionales de seguridad social han resistido bien el desafío representado por la crisis; han continuado ju-gando un papel protector frente a la recesión aliviando angustias individuales y contribuyendo a evitar trastornos a nivel colectivo.
Para F.X. Kaufman "el término "seguridad social" no designa únicamente un de-recho sino un valor social, semejante a la libertad, la justicia, la salud, el bienes-tar o la democracia".20
Cuy Perrin ha dicho que hay quienes pretenden hacer a la seguridad social "res-ponsable no sólo de sus problemas sino también de la impotencia de los eco-nomistas para solucionar los propios". Agrega "no se puede desconocer el papel activo de la seguridad social en la lucha contra el desempleo y especialmente su contribución discreta pero muy positiva al mantenimiento de la cohesión so-cial en las sociedades desarrolladas".21
Si del debate doctrinario se pasa a considerar las realizaciones prácticas, es tan grande la obra de la seguridad social que parecería que no podrían desmoro-narla una que otra experiencia de convertir en empresas comerciales o en todo caso, en entidades privadas, a las instituciones de seguridad social.
Podría entonces preguntarse el porqué de las páginas precedentes que han in-tentado examinar si se observa alguna menor credibilidad de la seguridad so-cial. La respuesta sería que pese a los grandes logros pueden observarse en algu-
19 OIT, "La sécurité sociale a I'horizon 2000", Ginebre 1984. 20 F.X. Kaufman, "Les aspects psycologiques de la sécurité sociale en République Fédérale d'Alle-magne", Bulletin de I'AISS, No. 7-8, juillet-aout 1966, Geneve. 21 Guy Perrin, alocución ante la XXII Asamblea General de la AISS, Revue Internationale de Sécurité Sociale, No. 1/87 Genéve.
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nas partes una menor confianza. Sería muv grave que aquellos a quienes está destinada dejaran de creer en ella como apoyo adecuado al ocurrir una contin-gencia. Los administradores de las instituciones así como los dirigentes políticos deberían entonces deducir las acciones para restablecer plena con-fianza en la que constituye una de las mayores conquistas de los trabajadores.
Varios elementos pueden influir en que se afiance la confianza en la seguridad social. En primer lugar, como es obvio, la calidad de las prestaciones, el que se otorguen con prontitud y exactitud; que la administración sea eficiente. Los contactos con las personas protegidas por parte del personal médico, paramé-dico, administrativo de las instituciones deben estar inspirados por una profun-da compenetración con la elevada finalidad de éstas. Es indispensable una auténtica sensibilidad social por parte de quienes otorgan las prestaciones.
La participación de los interesados en la gestión de la seguridad social —bajo diferentes formas— favorece la confianza en sus instituciones. Muchas legisla-ciones disponen que representantes de los trabajadores y de los empleadores se in-tegren los cuerpos directivos de las instituciones, aunque hay que reconocer que el modo de designar a estas personas no siempre garantiza que sean legítimos representantes de los respectivos sectores. Un caso interesante es el de Francia donde todos los asegurados tienen derecho a voto para elegir repre-sentantes en los Consejos de Administración de las Cajas de Seguro Social; estas elecciones suscitan enorme atracción en las grandes centrales sindicales y en los partidos políticos.
En América Latina hay valiosas experiencias de participación de los interesados en el funcionamiento de los programas de seguridad social rural, como por ejemplo en el Brasil, Cuba, Ecuador, México.
Si se dan las condiciones de eficacia de las prestaciones, apropiada actuación de quienes deben otorgarlas y participación de los interesados en la gestión, se-guramente existirá confianza de parte de las personas protegidas y se verá forta-lecida la credibilidad de la seguridad social.
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Profesor Definitivo de Derechosdel Trabajo por oposici6n de laUNAM y Miembro de Numero dela Academia Iberoamericana deDerecho del Trabajo y de laSeguridad Social.
SEGURIDAD SOCIALY CRISIS.
Licenciado en derecho UNAM
Doctor en Derecho (con MenclonHonorifica) UNAM
Profesor Definitivo de:
- 1er. Curso de Derecho Civil UNAM
- 10. y 20. Curso de Derecho Labo-ral UNAM
- De Derecho LaboralUniversidad Iberoamericana
Durante 28 atlos abogado del IMSS
Director del Bufete De Buen. S.c.
Miembro de Numero de la AcademiaIberoamericana de Derecho del Tra-bajo y la Seguridad Social
Miembro correspondiente de la RealAcademia de Ciencias Morales yPoliticas (Espana)
Autor de textos sobre Derecho delTrabajo (2 tomos) (7 ediciones) yDerecho Procesal del Trabajo. (1988)
Diversas monografias y articulossobreDerecho Civil, Derecho del Trabajo yDerecho de la Seguridad Social
EI siglo XIX fue un siglo de lucha de c1ases.Se inicia al calor del triunfo de la re-voluci6n liberal que conoce, desde sus principios, en el Movimiento de 105
iguales de Babeuf, pasando por el socialismo ut6pico, las revoluciones de 1848en Francia y Alemania, la Comuna de Paris de 1871, y ellnternacionalismo pro-letario, el nuevo antagonismo. Con ello el mundo entiende que debe asumir res-ponsabilidades sociales e impedir que el juego de la libertad sea el elemento
destructor del bienestar humano. La última gran lucha de los socialisfal Mema-nes en contra de Bismarck obtendrá, a cambio de la derrota política, el enorme beneficio de la aparición de la primera fórmula de la seguridad social.
La Gran Guerra será la antesala de las revoluciones socialistas. Primero en Rusia y al firmarse la paz, en Alemania, que intenta en la Constitución de Weimar dar rango superior a los derechos de los trabajadores, a lo que obligaban el Tratado de paz de Versalles y el modelo inesperado de la Constitución mexicana de 1917. El capitalismo de los Aliados quiso poner límites a las reclamaciones de los trabajadores favoreciendo un Estado de Bienestar que, en alguna medida, podría atenuar el riesgo de las inconformidades proletarias. Weimar inventaría también, en sentido parecido la cogestión.
No fué fácil, sin embargo, sustituir el conflicto social por la tranquilidad social. Las consecuencias de una paz mal diseñada, y de la crisis económica de 1929 y sus secuelas propiciarían la presencia de fórmulas totalitarias. El mundo no tu-vo tiempo para la justicia social y se dió pie a un segundo conflicto. Sin embar-go, la regla de que en la paz hay que prepararse para la guerra yen la guerra pa-ra la paz, generaría el milagro del Plan Beveridge. Otra seguridad social entró en juego al mismo tiempo que las armas. Afortunadamente, los efectos de la primera fueron mucho más positivos. Un mundo apoyado, además, en las ideas de Keynes, asumió las responsabilidades sociales. La crisis anterior a la guerra sería sustituida por los planes de reconstrucción. La seguridad tomaría carta de naturalización, como el medio indispensable para la construcción del Estado de Bienestar.
Hay datos históricos importantes. El anuncio del establecimiento de la seguri-dad social en México daría pie a motines populares que acabaron en represión y cárcel. Hoy, a cuarenta y cinco años de distancia, nadie pensaría en nuestro país en un sistema que pudiera suprimir a la seguridad social ni sustituirla, co-mo algunos proponen, por mecanismos privados. Y es que la seguridad social ha llegado a convertirse en una condición esencial de nuestras sociedades. Hoy forma parte de nuestro modo de ser.
2. La crisis y sus efectos.
Las graves heridas de la guerra tardaron en restañarse. Junto a la reconstrucción económica de Europa se produciría la cancelación de los imperios (Gran Breta-ña, Francia, Holanda, Bélgica, Portugal, entre otros) que darían pie al nacimien-to de las nuevas naciones en Africa y Asia. América Latina tropezaría, sin em-bargo, con los problemas del desarrollo propiciando fórmulas dictatoriales a imagen y semejanza de algunos modelos totalitarios y, en todo caso, economías dependientes. La nueva lucha entre la potencia hegemónica de los Estados Uni-dos de Norteamérica y la Unión Soviética, librada en múltiples y diversos fren-tes, acentuaría aún más la subordinación iberoamericana a las decisiones sobre créditos, precios de productos agrícolas y mineros y tecnología, creando una
dependencia absoluta del centro de poder norteamericano. La justicia social encontraría nuevos obstáculos que la seguridad social trató de atenuar. Sin em-bargo, en líneas generales, América, como el resto del mundo, inició una larga caminata hacia el desarrollo que en algunas etapas de precios favorables a las materias primas se pudo lograr razonablemente.
Al iniciarse la década de los setenta, en alguna medida como consecuencia de la disminución de las tensiones militares: la guerra de Viet-Nam llegaba a su fin, el capitalismo se encontraría, de nuevo, con sus viejos problemas cíclicos. En los Estados Unidos de Norteamérica aparecieron las primeras manifestaciones de un desempleo preocupante y una inflación aguda. Surgió, además, una política petrolera agresiva: los países productores pensaron que podrían poner de rodillas a los colosos del capitalismo y, de hecho, lo lograron por un tiempo importante. El auge económico de la postgerra cedió su lugar a la crisis. Europa presenció angustiada el cierre de empresas y el regreso de los trabajadores emigrantes que el sur había prestado a los países del centro. La inflación y el de-sempleo se desarrollaron juntos en fórmula que no tenía antecedentes.
3. La lucha en contra de la crisis.
En los países desarrollados, la lucha contra la crisis se convirtió en actividad principal. Los viejos esquemas de la etapa de auge empezaron a parecer insufi-cientes. El Keynesianismo, que daba intervención al Estado como controlador del mercado provocaba el déficit y con ello el mal remedio del exceso de circu-lante. La actividad económica del Estado, muchas veces consecuencia de una política de atenuación de las crisis particulares de algunas empresas, enfrentaba el grave problema de la improductividad burocrática, lo que quiere decir, costo operativo elevado con números negativos.
Los protagonistas sociales entendieron que la solución de males tan graves tendría que pasar por grandes remedios. Aparecieron los mecanismos de con-certación social, con modelos alemanes (RFA), austríacos, holandeses y suecos que inspiraron fórmulas parecidas para Italia y, en especial, España. La lucha de clases se dio frente a la necesidad del entendimiento. El empleo se convirtió en bien escaso y la inflación, cáncer económico, en el enemigo a vencer.
La concertación social ha logrado abatir la inflación. Para el desempleo, se si-guen formas de flexibilización laboral, quiere decir, limitaciones importantes a la estabilidad en el empleo que, se piensa, pueden incentivar a los empresarios a abrir o ampliar empresas. Pero, al mismo tiempo, ante el costo fenomenal de la mano de obra, particularmente por el impacto del seguro de desempleo y la seguridad social general, se da pie a un fenómeno complementario: la economía sumergida. Se trata del viejo regreso a las primeras etapas del libera-lismo, con relaciones laborales que escapan a todo tipo de control, sin seguri-dad social que, al mismo tiempo, propician el fraude. Los desocupados registra-dos y con subsidio son ocupados subrepticios. En zonas de aparente desempleo
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masivo, v.gr., el Levante español, las cifras de desarrollo económico ponen de relieve ascensos importantes.
Se produce entonces, ahora, la gran paradoja de nuestro tiempo: las leyes de se-guridad social se conciben como leyes contra el empleo.
4. La perspectiva empresarial.
En un análisis preparado para la revista RELACIONES LABORALES (de España), por "Analistas de relaciones industriales" bajo la dirección de Fabián Márquez, se dice:
"No exageramos un ápice si sostenemos que la Seguridad Social constituye un grave problema en el ámbito comunitario, enfrentándose todos los países con la necesidad de responder a una de las causas más traumáticas que ha producido la crisis económica que tuvo su origen en 1973, a raíz del encarecimiento de los productos energéticos. Nos estamos refiriendo al retroceso en la cifra de contri-buyentes a la Seguridad Social, debido al decrecimiento del empleo, a la evolu-ción demográfica y, sobre todo, al deterioro paulatino de los niveles de produc-ción. Las poblaciones europeas envejecen, lo que eleva el número de benefi-ciarios, aumenta la esperanza de vida y los subsidios de desempleo consumen buena parte de los recursos que los gobiernos podrían emplear, de disponer de ellos, en otras tareas más directamente incentivadoras de la inversión generadora de empleo".
En alguna medida, los ataques empresariales de hoy se dirigen en contra del Es-tado de Bienestar, introducido entre las soluciones del Presidente Roosevelt pa-ra atenuar los efectos de la crisis de 1929. El profesor Robert Higgs, de la Uni-versidad de Lafayette, citando a Wilhelm Ropke sostiene que
.el estado benefactor de hoy no es simplemente una versión mejorada de las antiguas instituciones de la seguridad social y la asistencia pública. Más bien, se ha convertido en "el instrumento de una revolución social" donde "el tomar se ha vuelto por lo menos tan importante como el dar", y "degenera en un absurdo bombeo de dinero en dos sentidos, en el que el Estado roba a casi todos y paga a casi todos, de modo que nadie sabe al final si ha ganado o perdido en el juego". El estado benefactor se ha convertido en el estado redistributivo, si no lo era desde el principio. Las políticas gubernamentales para el propósito limitado de salvar de la privación a los ciudadanos más infortunados se han convertido en políticas guber-namentales para el propósito ilimitado de redistribuir el ingreso y la riqueza entre la virtual totalidad de los grupos, tanto los ricos como los pobres (en "REPORTE". Del Centro de estudios en economía y educación, A.C., no. 11, enero 1988, p. 7, México, D.F.).
Con referencia especial a la situación de América Latina, el prof. argentino Ma-riano Grondona, atribuiría los problemas específicos de la región latinoameri-
cana, a un socialismo "antes de tiempo" que habría distribuido los beneficios sociales sin conseguir previamente la acumulación de capital:
Vivimos en nuestra región una alteración de la secuencia histórica del desarrollo. Habiendo conocido las limitaciones del capitalismo y repudiando con razón el comunismo, hemos querido pasar sin más al Estado de Bienestar, antes de que la bola de nieve "sobrantes-reinversiones-más sobrantes" fuere lo suficientemente grande. Hemos querido levantar pirámides. Sólo que nuestras pirámides, nuestras catedrales, consisten en una serie de beneficios sociales nominales, que otorga-mos con la letra de la ley pero no podemos asegurarla con la dura realidad. Si al-guien leyese nuestras leyes sociales sin conocer nuestras sociedades, creería que entre nosotros reina sin disputa el Estado Bienestar: jubilaciones, seguridad so-cial, salarios mínimos obligatorios, leyes de despido, pero la realidad cotidiana en lo económico no refleja este diagnóstico. Nuestras leyes en lo social son las pirámides ilusorias de un desarrollo económico que no sucedió. Por eso se-guimos siendo subdesarrollados, no por jóvenes sino por equivocados ("REPOR-TE", N° 8, mayo de 1987. pp. 5-6, México, D.F.).
En todo ello hay, sin duda alguna, el aire de la corriente neo-liberal, fundada en las concepciones económicas de Friedman y en la acción política del conserva-durismo a ultranza del gobierno republicano de Reagan. Este intentó devolver a su país —y de hecho lo hizo, al menos por un tiempo— la bonanza económica mediante el sistema de reducir los impuestos, incrementar la inversión en arma-mento con cargo a una deuda pública creciente y disminuir el gasto social, específicamente en todo aquello que pudiera tener su origen en la política del "welfare state" de Rooselvelt. Las consecuencias, sin embargo, están a la vista, con el monumental déficit presupuestal y una moneda que fué prepotente y que hoy, incapaz de sostener una competencia industrial, tiende a la baja para propiciar exportaciones que en su precio normal, ya no pueden competir con las economías europea y japonesa, principalmente.
En esa misma línea, se ha planteado, inclusive, la privatización de la seguridad social, con experiencias lamentables en Chile, en base a una concepción nego-cia) de los servicios sociales, que entiende que deben producir un superávit y no pérdida, como si la seguridad social no fuere, precisamente, un servicio social y no una empresa de lucro.
En el fondo se trata de una defensa a ultranza de la economía de mercado. An-tonio Martino, en un Congreso celebrado en Roma en diciembre de 1986, diría entusiasmado que
En todo caso, a la luz de las tendencias contemporáneas, parece permitido ser op-timistas: sopla sobre el mundo un viento de liberalización que no exceptúa a na-die; la privatización es más que un lema es, se podría decir, un programa político de la vanguardia; comienza, puede ser, una nueva era, más respetuosa de los de-rechos individuales y menos convencida de la sabiduría superior de los políticos
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y de los burócratas ("Libertad y mercado". Centro de estudios sociales del Conse-jo Coordinador Empresarial. N° 045. Diciembre, 1987. p.9).
El liberalismo, no obstante, también promovió en su tiempo el Estado de Bienestar. El profesor español Virgilio Zapatero Gómez recuerda que "Hubo un liberalismo que creyó en el Estado de Bienestar. Es aquel gran movimiento espi-ritual, político e intelectual de finales del siglo XIX que algunos osados em-baucadores que se ocultan hoy en día tras la etiqueta liberal desconocen o del que reniegan o se avergüenzan los liberales de hoy en día. Pero la historia es la historia: una de las justificaciones más importantes y coherentes del Estado de Bienestar fue la explicación liberal". ("Tres versiones sobre el Estado de Bienes-tar". "Sistema". Noviembre 1987, Nos. 80-81, Madrid, p.26).
Esa versión del Estado de Bienestar, que justificaba la intervención del Estado en el orden social y económico, se fundó, sin embargo, en la idea de libertad. T.H. Marshall, citado por Zapatero, dice que hay tres modos de entender la ciudadanía: como conjunto de derechos civiles, obra de los jueces, que tuvo su momento histórico en el siglo XVIII; como conjunto, además, de derechos políticos, esto es, el reconocimiento a todos los ciudadanos del derecho a parti-cipar en la determinación del poder, que alcanza su mayor esplendor en el siglo XIX y, por último, como conjunto también de derechos económico-sociales o re-conocimiento a todos los ciudadanos del derecho a disponer de un standard mínimo de bienestar (ob. cit. p.28).
El neo-liberalismo intenta desconocer esos orígenes del Estado de Bienestar y lo atribuye a corrientes socialistas. Se olvida que, en alguna medida, fue una espe-cie de remedio para detener los conflictos sociales y, desde otra perspectiva, la manera de reproducir la fuerza de trabajo, un poco en la línea de Ricardo, cuan-do definía al salario como lo que le cuesta a la sociedad "permitir a los trabaja-dores subsistir y perpetuar la raza" (cit. por Justo López en "El salario". Tratado de Derecho del trabajo de Mario L. Deveali, t.11, p.234). Así la seguridad social, como parte importante del Estado de Bienestar, coincidiría con la congestión alemana y la participación de los trabajadores en las utilidades de las empresas en su propósito de detener la lucha de clases.
5.— La versión socialista.
El socialismo no ha rechazado la idea del Estado de Bienestar, aunque no sea obra suya. Para Zapatero, desde esa perspectiva "el Estado de Bienestar es un buen intento para corregir los fallos del mercado; para evitar las consecuencias perversas, no deseadas, peligrosas e injustas del funcionamiento del sistema ca-pitalista" (pp.32-332).
Sin embargo, no faltan en el sector de la izquierda quienes afirman que "el Esta-do de Bienestar no es más que un engaño, el fruto de una gran conspiración de la burguesía contra la clase trabajadora" (p.33).
La perspectiva, sin embargo, es diferente. Así como el liberalismo hace descan-sar el Estado de Bienestar en la idea de libertad, con su versión interesada de ga-rantizar la eliminación de la pobreza conservando la desigualdad, el socialismo parte del punto de vista contrario entendiendo que el Estado de Bienestar no es más que un mecanismo de homogeneización social, tal como lo concibe Her-man Heller (Zapatero, p. 34) que propone la igualdad social. En ese sentido, la pobreza sería un símbolo, precisamente, de la desigualdad.
"El socialismo no podía aceptar una política social que dividiera, a través del establecimiento de una línea de pobreza, a la sociedad en dos sectores —diría Zapatero —: necesitados y no necesitados de asistencia pública. Una política social, con dicho sustrato espiritual e intelectual, no sólo era moralmente repro-bable ( por estigmatizante), sino políticamente inviable en una sociedad en la que la obtención del Poder depende de saber nuclear las más amplias mayorías (que en un principio son quienes van a financiar dicha política social)" (p.34).
¿Cuáles serían los objetivos y los medios del socialismo para poder realizar su política de bienestar? Manuel García Pelayo, citado por Zapatero, dirá que "La apuesta socialista por el Estado de Bienestar ...se basaba en la confianza de que era posible incrementar el PIB dedicado a programas sociales...universalizar la población beneficiada más allá de la clase trabajadora, incrementar la oferta de trabajo a través de la demanda agregada y, con la ayuda de Keynes, restrin-gir al máximo los test de necesidad... Todo ello, gracias a una política fiscal y una política de empleo que convertirían al Estado en un Estado redistributivo" (p.36).
Para Zapatero, la curiosa convergencia entre conservadores a ultranza, libera-les y socialistas se encontrará hoy ante una discrepancia que "amenaza el futu-ro del Estado de Bienestar. Hasta qué punto es cierta y, en su caso, definitiva dicha ruptura —acota Zapatero— no está claro. Como tampoco está tan claro el orden social alternativo que pudiera, en su caso, alcanzar similares y/o mayo-res cotas de progreso. Nuevamente habrá que confiar en que la astucia de la ra-zón se abra camino entre tanto ruido y alumbre un nuevo pacto social que ga-rantice aquello que constituye el objetivo último de las políticas de bienestar: la libertad y la igualdad para todos" concluye Zapatero (p.37).
6.— El papel del Estado moderno.
La corriente neo-conservadora, como atinadamente la denomina Alfonso Guerra, en sustitución del nombre proclamado de neo-liberalismo, ha iniciado, al calor de la crisis, una ofensiva contra el Estado. "En realidad lo que preten-den muchos de estos neoconservadores —y no propiamente liberales— es dar marcha atrás en el reloj de la historia, intentando volver a aplicar una viejas re-cetas, que no solamente resultarían en la práctica inservibles en nuestros días, sino que ya demostraron en el pasado su inadecuación y su falta de eficacia pa-ra ordenar una convivencia civilizada" (Alfonso Guerra: "El debate socialista".
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Introducción a los debates sobre "El futuro del socialismo", en "nuevos hori- zontes teóricos para el socialismo" JAVEA II, Editorial Sistema, Madrid, 1987, p.23).
Esa corriente intenta hoy llevar a cabo, en ocasiones con éxito evidente como en el caso de México, un adelgazamiento de la actividad estatal, eliminando de plano sus actividades económicas y restringiendo, si no es posible eliminarla también, su función primordial de prestador de servicios públicos. Se invoca una causa para ese propósito: la ineficacia del Estado para el manejo de las empresas a su cargo. En el mismo sentido, se propone también un adelgaza-miento de su propia función pública, en una clara intención de volver a los tiempos del Estado policía, complemento del laisser faire-laisser passer, que de-jará en manos de los particulares el manejo de la economía.
Dirá Alfonso Guerra:
Cuando se habla de que el Estado debe intervenir menos, e incluso cuando se afirma que el criterio fundamental que debe decidir la intervención o no del Esta-do es el de la rentabilidad, creo que se está produciendo un enfoque erróneo de la cuestión, que en algunos lugares está dando lugar, incluso, a que las cárceles sean gestionadas por la iniciativa privada, so pretexto de que lo pueden hacer en condiciones de mayor "rentabilidad" (pp.25-16).
El problema lo plantea Alfonso Guerra en términos de precisión absoluta cuan-do se refiere a las argumentaciones "de un brutalismo tremendo" sobre los cos-tos excesivos que "soporta el Estado, manteniendo un sistema de salud pública, o un sistema de prestaciones sociales para los parados a los desasistidos, o un sistema de gratuidad en la enseñanza. ¿Acaso es legítimo preguntarse si es más caro o más barato garantizar el derecho a la vida y a la salud de un enfermo?, ¿o si la diálisis de los enfermos renales es una carga demasiado fuerte para el Esta-do?, ¿o si debemos abandonar a su suerte, en condiciones de miseria a los para-dos y desasistidos?, ¿o si debemos dejar sin oportunidades de cultura o de edu- cación a los que han nacido en familias sin recursos económicos suficientes?" (pp.26-27).
Para Guerra, en el fondo se trata del sentido que se tenga del progreso de la civi-lización. "Y este progreso, desde luego, pasa por tener en cuenta, junto al crite-rio de la racionalidad económica, los principios de la convivencia y de la solida- ridad y, por supuesto, las prioridades dominantes de las necesidades humanas y sociales" (p.27).
En última instancia, habría que preguntarse también si la empresa privada es, por principio, exitosa y si la pública es necesariamente deficitaria. Señala Guerra que "en algunos sectores es mucho mejor la empresa pública que la pri-vada" (p.27) y habría que agregar que "buena parte de la empresa pública no es, en la práctica, más que escombros de empresas privadas en crisis" (p.27). No
hay cuúe ClItiríamos nosotros, que para algo se ha producido toda una le- gislación sobre quiebras y suspensiones de pago desde el punto de vista mer-cantil y civil, así como sobre conflictos colectivos de naturaleza económica, a partir de una perspectiva laboral y que, por lo menos en la experiencia de Méxi-co, muchas de las empresas propiedad del Estado fueron antes pésimos nego-cios particulares que se mantuvieron en funcionamiento sólo para preservar puestoS de trabajo si no es que con otra intención, en lo que sí cabe una crítica
aguda de la acción estatal.
Es evidente que el Estado no puede abandonar su condición de Estado social. Pensar en un regreso, como pretenden los neo-liberales, a las leyes de pobres y a las medidas de caridad, en beneficio de un menor costo para los empresarios, es pretensión sin fundamento alguno, independientemente de su deleznable pro-pósito. Ello no intenta, sin embargo, justificar el despilfarro estatal por la bon-dad de los propósitos que se sigan. Ciertamente el Estado ha sido, en muchos casos, un pésimo administrador. La solución no pasa, sin embargo, por quitarle
la función sino por hacerla eficaz.
Una de las cuestiones alarmantes en la seguridad social europea está dada por el fenómeno demográfico: hay una clara tendencia a que la pirámide se invierta y que sean más los viejos que los jóvenes. Por otra parte, las medidas de abati-miento del desempleo pasan, muchas veces (España y Francia, por ejemplo) por la disminución de los requisitos de edad para obtener la jubilación o, inclusive, por mecanismos de prejubilación, con evidente costo económico ya que el tra-bajador cede la mitad de su jornada, con una compensación adicional al salario que gana por el tiempo que sigue laborando, con cargo a la seguridad social.
No hay que olvidar, por otra parte, que en los países desarrollados, se man-tienen seguros de desempleo, lo que es carga adicional para la seguridad social.
Finalmente, cualquier comparación entre los salarios mínimos europeos y los nuestros, lleva de la mano a la conclusión de que las posibilidades de los traba-jadores europeos por enfrentar situaciones difíciles, personales, son mucho me-jores que las de nuestros trabajadores cuyo ingreso, si es el mínimo, está clara-mente por debajo del nivel de subsistencia desde que la crisis se instauró en
nuestro país.
Se explica entonces, que los costos de la seguridad social europea, por poner un ejemplo que se podría concretar en España, sean elevadísimos, del orden del 40% del salario de los trabajadores, en tanto que los nuestros sean sensible-mente más bajos, alrededor de un 18%, obviamente sin incluir un imposible se-guro de desempleo salvo en la versión limitada de la pensión reducida de vejez.
Hay, además, el hecho cierto de que las pensiones de invalidez y vejez son, en nuestro país, relativamente bajas ya que el propósito real de la seguridad social es la asistencia médica, a domicilio, en clínicas y hospitalaria y hacia su perfec-
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cionamiento se han dirigido los esfuerzos más importantes de la seguridad so-cial.
Por otra parte, siendo un gasto deducible el de la seguridad social, es claro que el Estado participa también de él en la medida en que deja de percibir ingresos fiscales por el 42% de la cuota, de manera que el sacrificio económico empre-sarial tiene una muy interesante compensación.
Entre nosotros, si bien se ha limitado de manera importante el crecimiento de-mográfico, aún vivimos bajo los efectos de la etapa anterior en que superaba al 3.5% anual. Lo que en muchos aspectos es un problema gravísimo, en otras perspectivas favorece al cumplimiento de las metas de la seguridad social ya que, de hecho, las reservas económicas están dadas, precisamente, por la juven-tud predominante de los contribuyentes que aportan sin recibir en la misma me- dida. Claro está que obliga a la extensión de los servicios pero, por otra parte, proporciona los medios económicos para hacerlo.
La cuestión principal está dada, sin embargo, por la necesidad de atención mé-dica que la seguridad social presta. De no haberla se produciría un verdadero conflicto social ya que un aspecto tan importante de la vida se resuelve, de ma-nera adecuada, sin costo alguno o muy limitado, para los trabajadores. En ese sentido la seguridad social es hoy un elemento estructural de la vida social, tal como está concebida y opera.
Hay, por último, un factor complementario de tipo político. Más allá de corpo-rativismos evidentes en la vida de México, la condición tripartita de la admi-nistración de la seguridad social (Asamblea y Consejo Técnico y los Consejos Consultivos Delegacionales) ha generado una especie de responsabilidad com- partida que propicia la consideración de las instituciones de seguridad social como un patrimonio de todos, manejado por todos.
Sin duda alguna existe entre nosotros, también, el fenómeno del incumplimien-to de las obligaciones derivadas de las leyes de seguridad social. Pero no se tra-ta, en rigor, de una economía subterránea o sumergida, como el modelo euro- peo, sino de una economía incumplidora propiciada por vigilancias escasas y, a veces, por corrupciones notables.
8.— Los problemas evidentes de la seguridad social
La crisis es un hecho que no puede negarse. Por lo mismo, tampoco sus efectos sobre el nivel del empleo y los que resultan de las medidas que la crisis obliga a imponer.
Nadie podrá dudar que, en principio, la crisis obliga al cierre o a la reducción de empresas. Ello conlleva una disminución de los recursos de la seguridad social
que enfre 'además, un mayor grado de insolvencia de los deudores de
cuotas. Su línPacto presupuestal resulta evidente.
Desde otra perspectiva, los conflictos de la economía capitalista, patentes en una reducción del mercado y en la necesidad de competir con mayores bríos por ese mercado reducido, traen consigo dos efectos: de una parte, el cierre de empresas genera una pérdida de compradores, al menos para los productos que no son esenciales; de la otra, obliga a perfeccionamientos técnicos que propi-cien la productividad y éstos suelen pasar por la automatización y la robotiza-ción de los procesos industriales, comerciales y de servicio.
Otro ángulo obliga a considerar que esa competencia por el mercado hace inú-tiles las grandes empresas obsoletas y que sea indispensable su reconversión de manera que puedan volver a competir razonablemente. Ese proceso implica, como es lógico suponer, el cierre temporal de instalaciones industriales; el reti-ro forzoso vía despido o por pensiones de vejez anticipadas, de la mayor parte de los trabajadores, lo que supone una carga complementaria para la seguridad social y, además, un esfuerzo de capacitación que generalmente no podrá ser asumido por los antiguos trabajadores de manera que éstos, por regla general, habrán de buscar alternativas de trabajo personal (hacia donde se dirigen, al menos en México, intensas campañas de publicidad) que no es contributivo a la
seguridad social.
El principal problema, sin embargo, está dado porla dolorosa paradoja de que si un empresario hace un mayor esfuerzo para contratar mano de obra, su costo se incrementará en la misma medida del aumento de su nómina. Por el contra-rio, si decide seguir la línea más cómoda de la automatización o la robótica, su costo se reducirá al mínimo. Es obvio, entonces, que la seguridad social, en cuanto costo que se produce en razón directa del empleo, atenta en contra de éste. Tienen razón, en ese sentido, los impugnadores de la seguridad social que ante una política intensa de creación de empleo invocarán negativas justifica-
das.
Son entendibles, desde esa perspectiva, las observaciones de Manuel Castells a propósito de la necesidad de "afrontar la transformación profunda del mercado de trabajo que se está operando a tres niveles: en la forma de la relación labo-ral, en la cantidad de la oferta de trabajo y en la calidad de la demanda de tra-bajo. Por un lado, —recuerda Castells—, la economía sumergida y el trabajo a tiempo parcial o temporal no van a desaparecer por decreto. De ahí la necesi-dad de buscar nuevas formas de protección social y de organización sindical para trabajadores que sólo son contratados en base a negar su condición como trabajadores. Quizá hay que plantearse el desligar Seguridad Social en base a los Presupuestos Generales, acabando con la penalización fiscal del puesto de trabajo..." (en "Nuevos horizontes teóricos para el socialismo". JAVEA II. "El nuevo modelo mundial de desarrollo capitalista y el proyecto socialista", pp.
274-275).
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La paradoja, absolutamente real, obligará a un proceso de imaginación acelera-da, sin perder de vista las justificaciones actuariales, que haga congruente el es-fuerzo de mayor empleo, con el beneficio evidente para el productor de que el mercado de trabajo cuenta con recursos para comprar, lo que no hacen los ro-bots ni las computadoras, sin que ello implique un costo mayor que aleje al productor del mercado.
Quizá haya que pensar en la creación de cuotas descendentes, en favor de las empresas con mayor número de trabajadores; en una mejor distribución de las contribuciones a partir del fenómeno evidente de que hoy en día, por razones ecológicas, el riesgo laboral se distribuye hacia toda la población (transporte in-tenso, humos, ruidos, prisa, stress y, en general, una total enajenación de la fuer-za de trabajo), lo que hace difícil mantener la diferencia antigua entre enferme-dad general y riesgo de trabajo; en mecanismos de contribución generales que puedan ser captados por la vía de los impuestos, etc., etc...
Desde luego que la solución tendrá que pasar también por el perfeccionamien-to de los servicios de seguridad social, suprimiendo las deficiencias evidentes (generalmente por falta de una adecuada política de incentivos) de su admi-nistración. Pero en modo alguno la crisis de la seguridad social habrá de llevar a su privatización ni, mucho menos, a su adelgazamiento como pretende el neo-liberalismo o, por utilizaar expresión más precisa de Alfonso Guerra, neo-conservadurismo.
Srita. Dorcas R. Hardy
Commissioner of Social Security. Department of Health and Human Services. E.U.A.
"LOS RETOS QUE ENFRENTA LA SEGURIDAD SOCIAL EN LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA".
— Graduada en Connecticut College -Government
— Master en Administración de Nego-cios. MBA
— Secretaria de los Servicios de De-sarrollo Humano en el Ministerio de Salud y Bienestar Social de los Esta-dos Unidos de América
— Primera comisionada del Seguro So-cial en Estados Unidos de América, confirmada por el Senado.
La solución tendrá que reconocer, al mismo tiempo, la necesidad y la perfecti-bilidad de los mecanismos de la seguridad social. Pero en modo alguno podrá olvidar su trascendental función solidaria y, al menos en nuestro país, su condi-ción de servicio esencial a la comunidad. Damas y Caballeros:
Gracias por invitarme, realmente es un placer estar aquí y participar en la ce-lebración del XXV Aniversario del Centro Interamericano de Estudios de Seguri-
dad Social.
Este Centro ha proporcionado un servicio crítico a los administradores de la Se-guridad Social del Continente Americano, ofreciendo una amplia gama de cur-sos diseñados para desarrollar plenamente las habilidades que necesitan para
administrar sus programas.
Me gustaría expresar mi agradecimiento muy especial para usted, licenciado García Sáinz, por las contribuciones que usted y el Instituto Mexicano del Segu-ro Social han realizado para beneficio de este Centro.
Esta organización representa un importante eslabón para los pueblos del Conti-nente Americano. El trabajo que nosotros realizamos representa sólo un ejemplo de nuestro vínculo común. También compartimos intereses culturales
y económicos.
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Commissioner of Social Security.Department of Health and HumanServices. E.u.A.
IILOS RETOS QUEENFRENTA LASEGURIDAD SOCIAL ENLOS ESTADOS UNIDOSDE AMERICA".
- Graduada en Connecticut College -Government
Master en Administraci6n de Nego-cios. MBA
Secretaria de 105 Servicios de De-sarrollo Humano en el Ministerio deSalud y Bienestar Social de 105 Esta-dos Unidos de America
- Primera comisionada del Seguro So-cial en Estados Unidos de America,confirmada por el Senado.
Gracias por invitarme, real mente es un placer estar aqui y participar en la ce-lebracion del XXV Aniversario del Centro Interamericano de Estudios de Seguri-dad Social.
Este Centro ha proporcionado un servicio critico a los administradores de la Se-guridad Social del Continente Americano, ofreciendo una amplia gama de cur-sos disenados para desarrollar plenamente las habilidades que necesitan paraadministrar sus programas.
Me gustaria expresar mi agradecimiento muy especial para usted, licenciadoGarcia Sainz, por las contribuciones que usted y el Instituto Mexicano del Segu-ro Social han realizado para beneficio de este Centro.
Esta organizacion representa un importante eslabon para los pueblos del Conti-nente Americano. EI trabajo que nosotros real izamos representa solo unejemplo de nuestro vinculo comun. Tambien compartimos intereses culturalesy economicos.
Desde el punto de vista económico, los países latinoamericanos son, qs.socios comerciales más importantes de los Estados Unidos. Desde el punto de vista cultural, un creciente porcentaje de los ciudadanos norteamericanos son de ori-gen latinoamericano. De hecho, se ha estimado que para el año 2000, habrá 35 millones de hispanos viviendo en los Estados Unidos, como resultado de esto el español está surgiendo como un segundo idioma importante en mi país.
Pero tal vez, uno de los vínculos más importantes que compartimos es que nos dedicamos a satisfacer las necesidades humanas de nuestros ciudadanos a tra-vés de la Seguridad Social.
Y a pesar de que nuestros programas tienen mucho en común, también es cierto que hay mucha diversidad. El hecho es que el que nuestros programas se adap-tan a las condiciones locales y a diferentes tradiciones culturales explica, en parte, la popularidad y aceptación de la Seguridad Social en los países de Amé-rica.
Yo creo que el trabajo de perfeccionar y adecuar nuestros regímenes para satis-facer las cambiantes necesidades de la población debe ser un proceso continuo. En la Unión Americana yo no veo esto como un problema, sino más bien como un reto —y, más aún, como una oportunidad— para hacer que la Se-guridad Social no sólo sea caritativa y responda a las necesidades de los pueblos, sino también eficiente y responsiva ante los bolsillos de las personas.
Hoy les voy a describir algunos de los desafíos que tiene que confrontar el sis-tema de Seguridad Social en los Estados Unidos y los pasos que estamos toman-do para hacer que nuestro programa sea mucho mejor de lo que era, y quisiera informarles cuáles son algunos de los planes que estamos formulando para con-ducir al sistema de Seguridad Social al próximo siglo.
Sin embargo, antes de hacer eso, tengo que presentarles algunos de los antece-dentes de la Seguridad Social y otros programas de servicios asistenciales en los Estados Unidos.
En general, los ciudadanos y residentes de los Estados Unidos tienen acceso a tres clases amplias de programas que pagan prestaciones mensuales regulares: 1) La Seguridad Social, que en nuestra terminología normalmente se refiere a se-guros de vejez, ascendientes e incapacidad; 2) Los planes de pensiones de jubi-laciones proporcionados por los patrones privados; y 3) Programas de tipo asis-tencial, con prueba de necesidades, para aquellas personas cuyos demás ingre-sos y recursos resultan insuficientes para proporcionar condiciones de vida mínimas.
El 95 por ciento de nuestros ciudadanos están cubiertos por el Seguro Social. Sin embargo, sólo la mitad de los trabajadores de los Estados Unidos están cu-biertos por pensiones privadas. Una pequeña minoría de trabajadores, en su
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mayoría empleados de entidades gubernamentales —a nivel federal, estatal y local— participan en planes de pensiones gubernamentales que pueden susti-tuir a la Seguridad Social o a los planes proporcionados por los patrones.
Además, se espera que todos los trabajadores, en la medida que pueden, tengan planes adicionales de jubilación, incapacidad o ingresos para ascendientes a través de planes de ahorro individuales.
La mayoría de los programas de servicio social, incluyendo a la Seguridad So-cial, caen bajo la jurisdicción del Departamento de Salud y Servicios Humanos. Este Departamento es la mayor institución de nuestro gobierno, con un presu-puesto proyectado de 351 mil millones de dólares para el año fiscal de 1988. De hecho, el presupuesto del Departamento de Salud y Servicios Humanos sobre-pasa la mayor parte de los presupuestos de los otros países.
Y, en los Estados Unidos, la Seguridad Social es el único programa más grande en el presupuesto de nuestro gobierno. De hecho, los egresos de la Seguridad Social representan una quinta parte del total del presupuesto federal. Y lo que es más sorprendente aún, los impuestos de la Seguridad Social representan una tercera parte de todos los impuestos que pagan los trabajadores estadouniden-
ses.
Actualmente, pagamos prestaciones mensuales a más de 40 millones de perso-nas, esa cifra representa una de cada seis personas de nuestro país. Esos benefi-ciarios recibirán 220 mil millones de dólares este año. Es decir, casi 19 mil millo-nes cada mes ó 600 millones diarios.
Aunque nuestra Ley de Seguridad Social prevé una gama de prestaciones de sa-lud y asistencia, los impuestos del Seguro Social sólo pagan las prestaciones de vejez, ascendientes e incapacidad, así como también la cobertura del Seguro para la Salud. Y debido a que el seguro de salud —que se financia con aproxi-madamente el 19 por ciento del impuesto a nóminas del Seguro Social— cae bajo la administración financiera de atención a la salud, yo quisiera enfocar mis comentarios hacia las prestaciones de vejez, ascendientes e incapacidad.
Los siguientes datos les darán una idea de la cobertura de la Seguridad Social
en los Estados Unidos:
(Distribución de prestaciones)
— Aproximadamente 60 por ciento de todas las prestaciones de la Seguridad Social se pagan a trabajadores jubilados.
— Casi el 20 por ciento de las prestaciones se otorgan a los ascendientes de trabajadores fallecidos.
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— El 7 por ciento de nuestros pagos se otorgan a trabajadores incapacitados.
— El 13 por ciento restante se otorga básicamente a las esposas, esposos e hi-jos de trabajadores jubilados o incapacitados.
(Edad de los beneficiarios)
— 72 por ciento de nuestros beneficiarios tienen más de 65 años de edad;
— 11 por ciento tienen de 62 a 64 años de edad;
— 10 por ciento tienen de 18 a 61 años de edad;
— El 7 por ciento restante tienen menos de 18 años de edad.
(Prestaciones mensuales promedio)
— La prestación de jubilación promedio es de 513 dólares al mes.
— Los trabajadores incapacitados reciben un promedio de 508 dólares al mes.
— Las viudas y viudos reciben un promedio de 353 dólares al mes.
Esas prestaciones se pagan a través de un impuesto sobre la nómina que se cobra al 95 por ciento de todos los trabajadores de los Estados Unidos. Sus contribuciones son complementadas por un pago igual de los patrones. Actual-mente, eso representa 15.12 por ciento de los primeros 45,000 dólares de ingre-sos. Los trabajadores independientes pagan una tasa que se complementa para obtener la misma fórmula de contribuciones de empleado-patrón.
Los impuestos se canalizan a tres fideicomisos separados 1) seguros de vejez y ascendientes; 2) seguro de incapacidad; y 3) seguro de salud. En efecto, estos fondos trabajan como una tubería, con los impuestos que se recaban a los tra-bajadores actuales fluyendo de un extremo de la tubería al otro, entrando como efectivo y saliendo en forma de prestaciones para los beneficiarios de la ac-tualidad. Los fondos que quedan como reservas se invierten en valores del go-bierno de los Estados Unidos y devengan la tasa de interés que prevalece en el mercado.
Con estos antecedentes, permítanme llamar su atención hacia algunos de los desafíos que confrontan los administradores y planificadores de la Seguridad Social en los Estados Unidos.
El desafío siempre presente es el del financiamiento. En nuestro país estamos particularmente preocupados por la solvencia a largo plazo de nuestro programa.
Debido a una serie de condiciones económicas —básicamente, la elevada infla-ción y el desempleo— los desembolsos de los fondos del fideicomiso sobrepa-saron los ingresos de 1975 hasta 1982. De hecho, al principio de esta década existía la grave preocupación de que la tubería de la Seguridad Social se secaría. En efecto, gastábamos 10,000 dólares más de lo que entraba por minuto.
Dos grandes factores evitaron la crisis. Primero, las condiciones económicas me-joraron bajo las políticas de la administración de Reagan. Segundo, el presidente Reagan nombró una comisión bipartidista sobre las reformas de la Seguridad So-cial, para revisar los problemas del sistema y para recomendar un curso de acción para poner a la Seguridad Social de nuevo en una situación financiera sólida.
Las reformas a la Ley del Seguro Social de 1983 incorporaron las propuestas bási-cas de la comisión, que entre otras incluían:
- Una temprana instrumentación de aumentos a los impuestos que ya se
habían programado;
— Algunos recortes de prestaciones mínimos;
- La extensión de la cobertura a virtualmente todos los trabajadores y causan-
tes;
— Un aumento gradual en la edad de jubilación, de 65 a 67 años de edad;
— Y, por primera vez, impuestos a las prestaciones, pero sólo para un pequeño grupo de beneficiarios de altos ingresos.
Por el momento, puedo decirles que nuestras proyecciones actuales indican que las reservas de los fideicomisos aumentarán significativamente durante las próxi-mas décadas, llegando a más de un billón de dólares para el año 2000 —y si nuestras proyecciones son correctas, a 12 billones para el año 2030 —
Esas reservas serán necesarias para satisfacer la presión que se le hará a nuestro sistema cuando la generación del "auge de los bebés" llegue a la edad de la jubi-lación. Billones de dólares pueden sonar como mucho dinero —y, lo es— pero nuestros actuarios proyectan que para el año 2025 estaremos pagando más de 3.5 billones de dólares en prestaciones cada año — ¡o casi 10 mil millones dia-
rios! —
El envejecimiento gradual de nuestra-sociedad es otro factor que los planifica-dores de la Seguridad Social deben considerar. Pensé que algunas de estas pro-yecciones podrían resultarles interesantes:
— En el año 2000 habrá 35 millones de norteamericanos de más de 65 años de edad, 10 millones más de los que había en 1980. Y para el, año 2050 ese nú-mero casi se duplicará a 67 millones;
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— Y, para el año 2000 el número de trabajadores jóvenes decaerá en casi 2 millones, es decir el 8 por ciento.
Claro que lo que esto significa es que habrá cada vez menos asegurados que pa-gan para apoyar a cada vez más beneficiarios.
Es por eso que nosotros en los Estados Unidos tenemos que preocuparnos por el futuro a largo plazo de la Seguridad Social de los ciudadanos más jóvenes —los que ahora están en los jardines de niños o en kidergarten—. Nuestras proyec-ciones actuariales a largo plazo —de ser correctas— indican que el programa confronta otro desplome financiero hacia el año 2030 y que algunos de los problemas comenzarán a surgir antes —alrededor del año 2020 más o menos—
Sin embargo, nuestras proyecciones a largo plazo se basan en una tasa de des-empleo del 6 por ciento y una tasa de inflación de 4 por ciento anual y la suposi-ción de dos hijos por mujer. De haber cambios significativos en estas cifras, ha-bría también cambios dramáticos en la situación de los fondos en fideicomiso, en breve, la crisis del financiamiento podría llegar antes.
Así pues, otro de los desafíos que afrontamos es que la gente empiece a pensar en forma realista hacia el futuro de la Seguridad Social. Yo quisiera alentar a nuestros líderes políticos y a nuestros ciudadanos a que sostengan un debate público acerca de la perspectiva de la Seguridad Social en los Estados Unidos a largo plazo. No debemos atemorizarnos a mirar hacia el futuro, a explorar op-ciones ni a discutir alternativas. Yo creo que el administrador de una de nuestras oficinas locales de Seguridad Social lo expresó muy bien cuando dijo: "Los Estados Unidos tendrán el tipo de sistema de Seguridad Social que sus ha-bitantes deseen".
Pero al planear hacia el futuro debemos preocuparnos por el precio que tendre-mos que pagar para financiar el programa e, igualmente importante, quién lo pagará. Hasta ahora, los ciudadanos de los Estados Unidos, en general, han sido tolerantes con los impuestos de la Seguridad Social, pero pudiéramos estar lle-gando al punto en el cual la capacidad de pago podría no equipararse con la vo-luntad de pagar. Mientras más elevados sean los niveles de impuestos, mayor será la carga sobre los trabajadores que cotizan en el sistema.
A principios de este decenio, la tasa del impuesto de la Seguridad Social era de 6.13 por ciento de los primeros 25,000 dólares de ingresos y el máximo impues-to cotizado por los asalariados en 1980 era de 1,587 dólares. Pero, como les di-je hace un momento, actualmente los trabajadores estadounidenses pagan el 7.51 por ciento de los primeros 45,000 dólares de ingresos lo que significa que una persona que recibe el salario máximo que cubre la Seguridad Social pagará 3,379 dólares en 1988, es decir, más del doble de la tasa máxima pagada hace sólo ocho años.
De hecho, el trabajador que aporta la cuota máxima en el régimen en 1988 —de nuevo cerca de 3,400 dólares— ¡pagará la misma cantidad por concepto de impuestos de Seguridad Social tan sólo este año que aquél que pagó el impues-to máximo de Seguridad Social durante los primeros 33 años del régimen! Por este motivo debemos ser muy receptivos a las inquietudes de los jóvenes que ahora pagan sus cuotas de este programa.
En años recientes, hemos visto que el régimen de Seguridad Social así como otros programas públicos y privados que proporcionan ingresos a jubilados han logrado tan buenos resultados que el índice de pobreza de las personas de la tercera edad es un efecto inferior que el de los trabajadores quienes, por lo me-nos en parte, los mantienen. Más aún, no es sorprendente que la riqueza prome-dio de las familias jubiladas sea sustancialmente mayor que la de la familia en edad productiva promedio.
Al tomar estos hechos en cuenta, es preciso que nuestra sociedad examine si se transfiere el nivel de recursos "correcto" de la población trabajadora a la no trabajadora. Esto será aún más pertinente en el futuro, ya que declina la propor-ción de trabajadores a beneficiarios. Por supuesto, el nivel correcto es simple-mente el nivel que cuenta con mayor aceptabilidad política. En el futuro, con-templo una verdadera posibilidad de problemas a medida que continúa cre-ciendo la carga sobre la población trabajadora.
Otro desafío que tendremos que confrontar es cuánto dependemos de la Segu-ridad Social para nuestras necesidades de ingresos en la jubilación. En los Esta-dos Unidos, la Seguridad Social nunca tuvo como fin ser un sistema de jubila-ción total. Su intención era sólo proporcionar un "piso de protección". Lamen-tablemente, el éxito de la Seguridad Social parece haber conducido a una exa-geración de sus posibilidades y a una dependencia excesiva del programa.
Debemos hacer un uso más intensivo de la planeación privada para los ingresos en la jubilación. Con esto no quiero decir dejar de considerar las futuras presta-ciones de Seguridad Social. En lugar de esto, deberá alentarse un papel más rea-lista para la Seguridad Social. Ya llegó el momento de reconocer y estimular enérgicamente los esfuerzos realizados por las personas para encargarse de sus futuras prestaciones de jubilación mediante el sector privado.
Otro reto muy importante que debemos debatir es la cuestión de cuándo jubi-larse. En los Estados Unidos nos hemos alejado mucho de la jubilación obliga-toria a una edad específica. Sin embargo, es irónico que la edad de jubilación promedio ha declinado en forma constante. Por ejemplo, entre 1950 y 1980 el porcentaje de varones de 65 años de edad en la fuerza laboral descendió de 72 a 35 por ciento.
Hay una serie de motivos para esta aguda declinación, pero nuestro régimen de Seguro Social ha sido un factor coadyuvante. Incluye algunos desincentivos
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concretos para trabajar después de los primeros años de la sexta década de la vida. Esto incluye la llamada "prueba de jubilación", la disposición que reduce las prestaciones en 1 dólar por cada 2 dólares de ganancias sobre montos exen-tos relativamente bajos. Me gustaría que se eliminara de inmediato esta prueba de jubilación para aquéllos que tienen la edad normal de jubilación o más años.
Estos son algunos de los temas que creo que debemos plantear al planear el fu-turo de nuestros regímenes de Seguridad Social. Desafortunadamente, por lo menos en mi país, la Seguridad Social se ha vuelto tan sacrosanta que men-cionar su problemática equivale a criticar o amenazar el régimen. En efecto, al-gunos de nuestros dirigentes —aquéllos que participan más en el proceso de planeación y políticas— parecen retraerse con alarma, como si hablar del futu-ro de la Seguridad Social fuese suponer su desaparición. A mi juicio, nada podía ser más peligroso. Por el contrario, sólo un debate claro y exhaustivo puede ga-rantizar su supervivencia.
Otro desafío más inmediato que enfrentamos en la Unión Americana es el problema de la información falsa. De todos nuestros programas gubernamenta-les, quizá la Seguridad Social es donde hay más interpretaciones erróneas. Esto obedece, en parte, al tamaño y complejidad del programa y al hecho de que concierne a la vida de casi todos los ciudadanos estadounidenses.
Una de mis máximas prioridades como comisionada ha sido educar a nuestros ciudadanos en materia de Seguridad Social. He estado viajando por toda la Unión Americana, hablando con cientos de grupos, aclarando las dudas y divul-gando la información acerca de la Seguridad Social. Me reúno con periodistas y editorialistas donde quiera que voy. Aparezco en programas de televisión na-cional y local. Participo en programas de entrevistas en la radio y grabo mi pro-pio programa semanal que se envía a radiodifusoras de todo nuestro país. Al plantear los hechos ante los ciudadanos, no sólo comprenderán mejor la Seguri- dad Social, sino que estarán en una mejor posición para analizar y debatir los aspectos que confronta el régimen.
Además de mis campañas educativas, la Administración de Seguridad Social de los Estados Unidos lanzó una importante campaña publicitaria a nivel nacional.
La organización conocida como el "Consejo de la Publicidad", una asociación de ejecutivos de agencias de publicidad que regalan su tiempo y energías crea-tivas para ayudar a promover proyectos útiles, auspicia esta campaña.
Nuestra campaña del Consejo de la Publicidad es una forma efectiva, en costos, para abocarnos a nuestros problemas de información errónea. Presupuestamos 346,000 dólares para la campaña, pero esperamos producir y generar por lo me- nos 25 millones de dólares en tiempo en el aire y espacio en los medios dona-dos.
El objetivo primordial de la campaña son los jóvenes trabajadores de 18 a 25 años de edad, aunque también tocará las inquietudes de los trabajadores que se acercan a la edad de jubilación y .de las personas ya jubiladas.
Esta campaña de publicidad sé lanzó hace apenas unos cuantos meses, así que,
es demasiado prematuro registrar sus efectos. Pero confiamos'en que tendrá un impacto positivo en las percepciones del público y su comprensión de la. Seguri-
dad Social de los Estados Unidos.
Otro reto al que hace frente mi dependencia es mejorar el servicio que presta-mos a nuestros clientes o usuarios, mientras que al mismo tiempo continuamos con nuestros esfuerzos para que nuestra dependencia sea más eficiente y efecti-
va en cuanto a costos.
Permítanme exponerles algunos ejemplos de la forma en que prestamos mejo-res servicios con un número menor de empleados:
— Ampliamos nuestro servicio telefónico con más números de larga distancia gratuita y equipo de grabación de mensajes disponible. En fechas poste-riores de este año, introduciremos, por etapas, una red de números de larga distancia gratuita a nivel nacional con un sólo número para que los ciuda-danos estadounidenses puedan llamarnos de cualquier lugar del país las 24
horas del día, 365 días al año.
— Mediante una campaña intensiva de información pública, solicitamos a nuestros usuarios que llamen primero, ya que la mayor parte de los asuntos pueden manejarse por teléfono. Si es necesario que acudan a una oficina, se les aconseja que pidan una cita para que no tengan que esperar mucho tiempo a que les atiendan cuando lleguen a la oficina.
— Todas nuestras oficinas locales están siendo provistas del equipo de infor-mática más reciente disponible. Se instalan microcomputadoras para ayu-darles a manejar sus tareas administrativas y, pada finales de este año, esta-rá en funcionamiento un sistema computarizado recibidor de quejas en to-das las oficinas de Seguridad Social de los Estados Unidos.
— Ya se instaló una red nacional de satélite que sirve de columna vertebral a nuestras necesidades de telecomunicaciones.
No quisiera ocupar más de su valioso tiempo dándoles una lista de nuestros logros internos, pero espero haber ejemplificado que una frase administrativa en ocasiones empleada en exceso, de hecho tiene fundamento —es realmente
posible hacer más con menos—.
Y ahora quisiera llamar su atención al desafío más decisivo de todos. Hace unos momentos, les comenté que debemos estimular a nuestros dirigentes políticos y
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ciudadanos a que consideren el futuro de la Seguridad Social. De igual impor-tancia, debemós lograr que nuestros propios directores empiecen a pensar en forma más realista acerca del futuro de la Seguridad Social.
Algunas personas aún contemplan el siglo XXI como elemento de ciencia fic-ción y fantasía. Ahora bien, es probable que esas personas quieran pensarlo de nuevo, porque como alguien dijo con sarcasmo en una ocasión, el futuro se acerca cada vez más. En efecto, estamos a sólo 12 años del inicio de un nuevo siglo y debemos estar preparados para hacer frente a los retos y oportunidades que nos depara el porvenir.
Esos retos nos confrontarán en forma de los cambios que cabe esperar en nuestra sociedad. Durante algún tiempo ya es patente para algunos observado-res la velocidad y el campo de acción del cambio tecnológico. Sin embargo, los cambios transforman la demografía de nuestra población y nuestras relaciones económicas e interpersonales y lo anterior es igualmente impresionante aunque menos evidente.
Para comprobar que la sociedad siempre está en un estado de cambio continuo, basta con observar el pasado reciente. Por ejemplo, desde la fundación del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social hace 25 años, los si-guientes son algunos de los cambios que se dieron en los Estados Unidos:
— Se duplicó la tasa de divorcios;
— Se triplicó el número de estadounidenses que viven solos;
— El porcentaje de agricultores disminuyó de 12 a 3 por ciento;
— En la actualidad hay seis millones más mujeres que hombres (comparado con un millón en 1950);
— La tasa de pobreza de personas mayores de 65 años de edad cayó de 59 a 15 por ciento (o 3 por ciento si se cuentan las prestaciones no económicas);
— Y México sustituyó a Alemania como el primer país de abolengo para los re-sidentes de los Estados Unidos nacidos en el extranjero.
Durante los próximos 10 a quince años, esperamos que nuestra sociedad sufra un cambio más rápido y significativo. Todos los cambios interactuarán para alte-rar, quizá en forma impresionante, la estructura de nuestra sociedad en el año 2000.
A continuación se enumeran algunos de los cambios que predecimos para el año 2000:
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— Habrá 35 millones de estadounidenses de más de 65 años de edad, 10 millo-nes más que en 1980 y para 2050 esta cifra casi se duplicará a 67 millones;
— Tendremos 6 millones más de derechohabientes y cada año 5.6 millones de personas presentarán nuevas reclamaciones;
— Los nuevos jubilados tendrán una expectativa de vida de 15.7 años para va-rones y 20.5 años para. mujeres;
— La tasa de natalidad continuará descendiendo y 20 por ciento menos jóve-nes entrarán a la fuerza de trabajo;
— Para el año 2000, casi una tercera parte de la población total de los Estados Unidos será una "minoría". Esta incluirá 36 millones de personas de raza negra; 8 millones de asiáticos y, como lo indiqué al principio de mi exposi-ción, 35 millones de hispanos — nuestro grupo minoritario de crecimiento más acelerado—.
De hecho, las proyecciones indican que las poblaciones hispana, negra y asiática aportarán más del 56 por ciento del crecimiento total de la pobla-ción estadounidense entre 1980 y 2000.
— Y las proyecciones para el año 2030 indican un 41 por ciento de los niños, pero sólo el 21 por ciento de las personas de la tercera edad serán minorías. En estas condiciones, diferentes grupos raciales y étnicos tendrán distintos intereses en programas que apoyan grupos de edades diferentes. Un proble-ma a largo plazo para los Estados Unidos puede ser "el número creciente de minorías en edad madura, padres de un número desproporcionado de hijos ¿resistirá crecientes erogaciones para las personas de la tercera edad, quienes son predominantemente blancos no integrantes de una minoría?
Y los cambios tecnológicos se presentarán a un ritmo aún más rápido que estos cambios demográficos. Por ejemplo, muchas nuevas tecnologías que apenas empiezan a surgir —como la inteligencia artificial— estarán en la tendencia principal de la informática.
Como directores de regímenes de Seguridad Social que inciden en casi todos nuestros ciudadanos, debemos estar preparados para aprovechar las oportuni-dades que nos brindarán los próximos diez a quince años. Es vital que formule-mos planes ahora para el futuro de nuestros programas.
Establecí en mi dependencia la Oficina de Planeación Estratégica, cuya misión es ayudarnos a crear nuestro porvenir en lugar de sólo déjar que ocurra por ca-sualidád.
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Ya elaboraron un plan estrategico a largo plazo: un plan que establece directri-ces amplias para atender a 105 ciudadanos de 105 Estados Unidos en el ano 2000y despues.
Propone la instrumentaci6n de una serie de recomendaciones especificas encuatro campos: program as, prestaci6n de servicios, tecnologia y organizaci6n.
Permitanme citar unos cuantos ejemplos de algunas de las recomendacionesplasmadas en nuestro plan estrategico. Propone que:
Trabajemos con entidades federativas individuales a fin de promover la ex-pedici6n de numeros de Seguridad Social al nacer como subproducto en laobtenci6n de un acta de nacimiento;
Instalemos estaciones de autoservicio en nuestras oficinas delegacionalesde Seguridad Social, asi como en las Oficinas de Personal de grandesempleadores y areas publicas con mucho movimiento como 105 centros co-merciales;
Desarrollo de la Conferencia de la Sa. Dorcas Hardy, Comisionada de Seguridad Social EUA.
Ya elaboraron un plan estratégico a largo plazo: un plan que establece directri-ces amplias para atender a los ciudadanos de los Estados Unidos en el año 2000 y después.
Propone la instrumentación de una serie de recomendaciones específicas en cuatro campos: programas, prestación de servicios, tecnología y organización.
Permítanme citar unos cuantos ejemplos de algunas de las recomendaciones plasmadas en nuestro plan estratégico. Propone que:
Trabajemos con entidades federativas individuales a fin de promover la ex-pedición de números de Seguridad Social al nacer como subproducto en la obtención de un acta de nacimiento;
- Instalemos estaciones de autoservicio en nuestras oficinas delegacionales de Seguridad Social, así como en las Oficinas de Personal de grandes empleadores y áréas públicas con mucho movimiento como los centros co-merciales;
— Enviemos a todos los derechohabientes de la Seguridad Social de más de 25 años de edad un aviso con los antecedentes de percepciones y empleo y un cálculo de las prestaciones;
— Establezcamos un organismo independiente no lucrativo de investigación y desarrollo, cuyo único cliente sea la Seguridad Social a fin de satisfacer las necesidades de pruebas, desarrollo y adaptación de la nueva tecnología a nuestros procedimientos empresariales.
Estos son sólo algunos ejemplos de las propuestas contenidas en nuestro plan estratégico a largo plazo. Para su información, las copias de este plan están a su disposición y el resumen ejecutivo está en español. Quizá les sea de utilidad en sus propias actividades de planeación. Estoy ansiosa por saber más acerca de sus propios esfuerzos de planeación estratégica a largo plazo.
Para concluir, permítanme de nuevo felicitarlos en su vigésimoquinto aniversa-rio. Al ver hacia atrás y recordar el pasado cuarto de siglo de avance y logros en estudios interamericanos, no debemos olvidar enfocar también los próximos 25 años. Sólo con ese tipo de previsión podemos garantizar que nuestros respecti-vos regímenes de Seguridad Social continuarán proporcionando seguridad eco-nómica a las generaciones futuras de ciudadanos.
Muchas gracias.
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Catedratico Distinguido deEconomia y AsuntosLatinoamericanos de faUniversidad de Pittsburgh.
• En colaboracion con:Maria A. Cruz yLorena ZamalloaUniversidad de Pittsburgh.
FACTORES QUEDETERMINAN LOSCOSTOS Y LACOBERTURA DELSEGURO SOCIAL ENAMERICA LATINA YPOUTICAS PARACONTROLAR EL GASTO*
Catedratico distinguido de Economiay Asuntos Latinoamericanos en laUniversidad de Pittsburgh.
(Exdirector, por 19 ai'\os, del Centrode Estudios Latinoamericanos con elcual el CIESS tiene formado un Con-venio de Intercambio).
Profesor Visitante Oxford University.(1977)
Profesor Asistente. Universidad Ma-dend. (1961-1962).
Investigador Asociado. Universidadde Miami. (1962-1965)
Asesor de la OIT, CEPAL, PREALC,Banco Mundial, Banco Interamerica-no de Desarrollo, OEA.(Sobre seguridad social en 17 paisesde America Latina y el Caribe)
Expresidente de la Asociacion Inter-nacional de Estudios Latinoamerica-nos (LASA)
Autor de 16 Iibros sobre Seguridad So-cial, Sistemas Economicos Compatados,Economia de Cuba y otros Paises Latino-americanos. Los mas recientes:
EI Desarrollo de la Seguridad Socialen America latina. (1965)
Las Causas de la Seguridad Social yla Salud.
Exponencias y lecciones latinoameri-canas. (1987)
Autor de mas de 100 articulos enlibros y articulos de revistas .
Conferencista en Universidades e Institu-ciones de Investigacion en 35 paises delHemisferio Occidental, Europa y Asia.
I. Introducción
En los países desarrollados el aumento en los costos de la seguridad social ha inducido abundante documentación y reformas (Boskin 1977; CED 1984; Ferrara 1980, 1982; Rosa 1932; OIT 1984). El fenómeno de costos crecientes también se ha registrado en los países en vías de desarrollo, pero se dispone de poca infor-maCión en cuanto a su magnitud, causas y efectos. La región latinoamericana es particularmente importante al respecto ya que varias naciones introdujeron regímenes de seguro social. en las décadas de los veinte y los treinta y rápida-mente ampliaron la población péotegida y la cobertura de riesgos. Hoy América Latina se coloca a la cabezá del Tercer Mundo en el desarrollo dei seguro social y éste ha tenido un impacto beneficiosó enorme en la región. Más aún, a fines de la década del sesenta <y principios de la del setenta, los gastos de seguro so-cial COMO porcentaje del PIB en dos de estos países (Chile y Uruguay) alcanza-ron un nivel sólo superado por algunos países europeos industrializados. Algu-nos expertos han opinado que esta carga excesiva ha sido uno de los motivos del deterioro económico experimentado por estos iniciadores del Estado Bene-factor en el Hemisferio Occidental. Aunque importantes modificaciones en el seguro social fueron emprendidas por varios países latinoamericanos en las dé-cadas del sesenta y setenta (en parte dirigidas a reducir costos), todavía en 1980 cinco de ellos tenían costos de seguro social que fluctuaban entre el 9 y el 11% del PIB los mayores porcentajes en los países en vías de desarrollo (Mesa-Lago 1986). La crisis económica de la década del ochenta ha afectado adversamente a Latinoamérica y hecho más acuciante la necesidad de disminuir los costos del seguro social sin menoscabo del progreso alcanzado en esta área. Debido a su relativamente alto nivel de desarrollo entre los países en vías de desarrollo y a su experiencia pionera en la seguridad social del Hemisferio Occidental, Améri-ca Latina constituye un importante tema de estudio.
El presente trabajo tiene tres objetivos:
(1) Comprobar la hipótesis —a nivel internacional y con datos recientes— de que existe una correlación positiva entre los gastos de seguridad social y el desa-rrollo económico; (2) averiguar cuáles son los principales factores que determi-nan la cobertura del seguro social en América latina; y (3) descubrir los principa-les determinantes de los gastos del seguro social en la misma región. El análisis de estas cuestiones puede servir para atacar dos preguntas importantes, aunque en este docuMento no se les pueda dar una respuesta cabal: (A) ¿cuál es el nivel adecuado o tolerable de gastos de seguro social con respecto al PIB que un país puede soportar, de acuerdo con su grado de desarrollo económico?, y (B) ¿en qué forma puede un país en vías de desarrollo ampliar la cobertura de seguri-dad social (o por lo menos mantener el nivel de cobertura) ante las actuales pre-siones financieras en el gasto público de servicios sociales? Este segundo punto nos llevará a proponer medidas específicas de cómo reducir el gasto.
II. Análisis de la Bibliografía
Durante las últimas dos décadas, varios estudios se han abocado al problema de las determinantes de los gastos de la seguridad/seguro social o de la salud pública como porcentaje del PIB o del ingreso nacional.
Abel-Smith (1967), Paukert (1968), OIT (1970) y Wilensky (1975) —aunque en el último caso de manera indirecta— han apoyado la hipótesis de que hay correla-ción positiva entre el desarrollo económico (medido en términos del PIB o ingreso nacional por habitante) y los gastos de seguridad social cómo porcenta-je del PIB (GSS/PI B) o el ingreso nacional (GSS/IN). Sin embargo, Paukert y la OIT han añadido que esta relación se vuelve negativa entre los países más ricos, por ejemplo, las naciones con niveles de PIB por habitante mayores de US 1,500 (Paukert 1968) o alternativamente superiores a US 1,700 (OIT 1970), basándose ambas sumas en dólares de 1963. Por otra parte, Aaron (1967) ha demostrado que en los países desarrollados, la correlación entre desarrollo económico y GSS/PI B es positiva, aunque insignificante, y Zschock, al comprobar esta rela-ción con los gastos de atención médica por parte del seguro social en América Latina, ha encontrado que no es significativa estadísticamente. Pero, como el estudio de Aaron se aplicó a países desarrollados, se ha argumentado que su muestra se clasifica entre los países ricos, para los cuales también se rechazó la hipótesis (por parte de Paukert y la OIT). Sin embargo, este argumento no puede aplicarse a los resultados de Zschock, lo que deja sin respuesta la pregunta sobre la validez de la hipótesis en los países en vías de desarrollo. Además, la mayoría de los autores antes citados no verificaron sus hipótesis con ejercicios de correlación sistemática en un número grande de países diferenciados por grados de desarrollo diverso. Por último, la información en que se basaron la mayoría de los estudios es de hace dos o tres décadas.
Otra importante variable explicatoria del gasto de seguridad social ha sido la edad del programa (Aaron 1967, Wilensky 1975), medido por el número de años desde que se implantó el primer programa. De Viney (1983) ha añadido una di-mensión política al debate al medir la fuerza del Estado en el porcentaje de cambio de GSS/PI B. Sus resultados han mostrado que las variables políticas so-las no generan dicho cambio.
A nuestro leal saber y entender, el único estudio sobre determinantes de cober-tura de seguridad social de la población latinoamericana es de la OPS (1977), la cual descubrió que se relaciona positivamente con el PIB p/h y negativamente con el coeficiente Gini (es decir, mientras es menor la desigualdad en la distri-bución del ingreso, es mayor la cobertura de la seguridad social y viceversa). Zschock (1983) no estudió este aspecto, pues afirmó que no se disponía de da-tos.
III. Hipótesis
Hipótesis 1
El gasto de seguridad social como parte del PIB se correlaciona positivamente con el ingreso por habitante como indicador amplio del desarrollo económico:
Verificamos esta hipótesis usando diferentes grupos de países: (1) todos los países que informan su GSS/PIB a la OIT (50) completándolos con cifras no re-portadas de América Latina (9 países) obtenidas de Mesa-Lago (1985); (2) de to-dos los 59 países separamos los que tienen un ingreso por habitante relativa-mente alto de los que tienen un ingreso por habitante relativamente bajo; y (3) sólo los veinte países latinoamericanos, usando datos de Mesa-Lago (1985).
Desde sus inicios en las décadas del 20 y el 30, el seguro social latinoamericano ha seguido básicamente el modelo de Bismarck. El seguro social es más restrin-gido que la seguridad social tanto en lo referente a los riesgos sociales que pro-tege (nota de pie 1) como a la población cubierta: la fuerza de trabajo asala-riada y sus dependientes comparada con toda la población. El seguro social es financiado por cotizaciones basadas en los salarios, pagadas por los trabajado-res, los patrones y, en algunos países, el Estado, mientras que la seguridad so-cial tiende a ser financiada, al menos en parte, por los impuestos generales. Ac-tualmente en América Latina sólo Cuba tiene un sistema global de seguridad so-cial, aunque algunos otros países (por ejemplo Argentina, Brasil, Chile, Costa Ri-ca y Uruguay), gradualmente han pasado del seguro social a la seguridad social. Por lo tanto, en América Latina el seguro social constituye una variable más re-finada y exacta que la seguridad social para verificar si sus gastos como parte del PIB se correlacionan positivamente con el PIB por habitante.
Hipótesis 2
La cobertura de la población económicamente activa (PEA) en América Latina ha sido determinada por la presión de grupos ocupacionales y/o la iniciativa del Estado:
La formulación de la segunda hipótesis se basa en la discusión sobre los facto-res principales que determinan la cobertura poblacional en la región. Un marco explicativo hace hincapié en los grupos de presión como factor predominante. Los grupos ocupacionales como las fuerzas armadas, los servidores públicos y la aristocracia laboral, los obreros y los empleados de las actividades y servicios industriales básicos, para citar a los más importantes, ejercen presión sobre el Estado para obtener concesiones de seguridad social (Mesa-Lago 1978). El otro marco explicativo recalca el papel del Estado, dentro de los modelos guberna-mentales populista o burocrático, como determinante de la evolución de la se-guridad social y su cobertura poblacional. De acuerdo con este punto de vista,
122
el Estado ejerce su poder político usando la seguridad social como un medio para neutralizar, controlar y cooptar a los grupos de presión (Malloy 1978).
En este trabajo comprobaremos la hipótesis de complementariedad entre los dos puntos de vista (grupos de presión e iniciativa estatal) más que su validez al-ternativa.
Hipótesis 3
Para especificar más exactamente el gasto del sistema de seguro social como parte del PIB deben considerarse variables "estructurales" y "de eficiencia" de dicho sistema.
Las variables estructurales, moldeadas por la historia y las instituciones específicas del país, incluyen: (a) el tamaño del sistema de seguro social indica-do por la población cubierta; (b) la edad del sistema, medido por el número de años desde que se inició; y (c) el grado de madurez, representado por su propor-ción activos/pasivos o la parte del gasto total de prestaciones que se dedica a las pensiones.
La variable de eficiencia trata de captar la influencia de la calidad en el servi-cio. Por ejemplo, dos países con niveles semejantes de desarrollo económico y de cobertura poblacional del seguro social pueden tener costos diferentes en dicho seguro. El país que asigna una mayor proporción de su PIB al seguro so-cial puede tener mayor número de médicos, enfermeras y camas por asegurado' que el país que destina una menor parte de su PIB al seguro social. También podría suceder que el país con mayor proporción tenga una administración me-nos eficiente que el otro país. Así pues, según ha sido formulado por nuestra hi-pótesis, el elemento estructural mide la porción de los gastos totales que se ex-plica por la evolución del sistema de seguro social y el elemento de eficiencia mide la parte de dichos gastos que se explica por la calidad del servicio, lo cual puede implicar costos adicionales o costos menores.2
IV. Metodología
Empleamos cálculos en Mínimos Cuadrados Ordinarios para comprobar las ecuaciones lineales multivariadas, con base en datos de 1980 procedentes de 59 países sobre los que se disponía de información, así como de los 20 países latinoamericanos3. Se excluyeron los países caribeños no latinos porque tienen un sistema de seguridad social (más que de seguro social) y un modelo de evolu-ción que difiere de los del resto de los países de la región.
Como nos ocupamos de cálculos transversales, se debe dar una nota precauto-ria en cuanto a la interpretación de los resultados. El cálculo del promedio de parámetros obtenidos resume la experiencia de países de la misma región con modelos de seguro social semejantes. Por lo tanto, ayuda a comprobar la exis-
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tencia de "correlaciones comunes" para el año calculado. Una etapa posterior en el análisis implicaría el uso de cálculos cronológicos en cada caso para ayudar a encontrar la evidencia de causalidades o comovimientos entre las mismas va-riables que manifestaron su importancia a nivel transversal.
V. Alcance y Límites
El presente estudio es innovativo porque trata de averiguar cuáles han sido las variables comunes (si existen), que han afectado la cobertura y el gasto del se-guro social como parte del PIB en América Latina. Ninguna obra anterior se había planteado un problema semejante.
En primer lugar, la comprobación cuantitativa de la hipótesis de cobertura debe considerarse como una contribución al actual debate sobre los determinantes de la cobertura en América Latina. En segundo lugar, el análisis del gasto de se-guro social se parece a la investigación de Aaron (1967) sobre los determinantes comunes de GSS/PIB en las economías desarrolladas. Sin embargo, el estudio actual se diferencia del de Aaron en dos formas: (1) la muestra de países y el período de análisis; (2) el hecho de que se usa un rasgo particular y "estilizado" de América Latina: el seguro social más que los regímenes de seguridad social, y (3) la descomposición de los factores que influyen sobre el gasto de seguro so-cial en variables "estructurales" y "de eficiencia".
En este análisis no hemos incluido algunos factores cuya relevancia deberá comprobarse en investigaciones futuras, entre los cuales están: (1) las características institucionales de las organizaciones de seguro social, tales co-mo los sistemas estratificados versus los unificados, y los modelos de atención médica directos versus los indirectos, y (2) los índices estadísticamente compa-rables que miden las instalaciones de atención médica por asegurado (número de camas, médicos, enfermeras, etc.). Además, la investigación futura deberá mejorar la medida del desarrollo económico haciéndola más amplia para incluir aspectos sociales.
VI. Evidencia Empírica
A. Gastos de Seguridad Social
La hipótesis de que existe una correlación positiva entre el gasto de seguridad social como porcentaje del PIB (GSS/PIB) y el PIB por habitante (PIB p/h) se comprobó usando datos de 59 países. También verificamos independientemen-te la hipótesis empleando tres subgrupos: los de "mayor ingreso" entre los 59 países, los de "menor ingreso" entre los 59 países, y los 20 países latinoamerica-nos, los cuales son de "menor ingreso" con la excepción de Venezuela.4
Descubrimos una correlación positiva más débil entre el GSS/PIB y el PIB p/h entre los países de "mayor ingreso" (más ricos) que ya sea entre los países de
En los cinco países la elasticidad disminuyó durante el período de observación. Costa Rica y México tuvieron elasticidades muy altas (por encima de 2.0), sobre todo durante la década del sesenta. En parte esto podría explicarse por el hecho de que dichos países tenían regímenes de seguro social relativamente nuevos, los cuales extendieron rápidamente su cobertura durante ese período. En el ca-so de Costa Rica, la ampliación de la cobertura a los dependientes del asegura-do se registró en la segunda mitad de dicha década. Las elasticidades calcula-das disminuyeron durante la década del 70, lo cual podría explicarse, al menos en el caso de México, por un PIB de rápido crecimiento que se basó en el auge petrolero. Por el contrario, países que en la década del 70 tenían sistemas de se-guridad social relativamente maduros, como Uruguay y Chile (así como Perú, que constituye un caso "intermedio"), mostraron elasticidades menores. A fines de la década del 60, estos países enfrentaron costos de seguro social relativa-mente altos y encontraron graves dificultades financieras que los condujeron a reformas significativas, en parte con la intención de bajar los costos de seguri-dad social.
Podemos sintetizar los resultados referentes a la primera hipótesis: (1) Hay una correlación fuerte y positiva entre el GSS/PIB y el PIB p/h en los países de "me-nor ingreso", incluidos también los de la región latinoamericana. (2) Esta signifi-cativa correlación se debilita entre los países de "mayor ingreso". (3) En contra de los descubrimientos de Aaron sobre la existencia de una elasticidad menor que unitaria de los gastos de seguridad social por habitante y el ingreso por ha-bitante, encontramos suficiente evidencia en el sentido de que esta elasticidad es mayor de uno. (4) Sin embargo, en los cinco países latinoamericanos sobre los que había información histórica, observamos que la elasticidad disminuía con el tiempo y que sólo en Uruguay, un país con un sistema de 76 años, la elastici-dad era menor de uno. (5) Por último, reproducimos los cálculos de Aaron usan-do cifras por habitante para el gasto de seguridad social e ingreso nacional en nuestro conjunto de observaciones para 1980 y descubrimos un movimiento co-mún entre ambas variables.
B. Cobertura
Usamos un método indirecto para captar la presión política que los grupos ocu-pacionales ejercen sobre el Estado tomando en cuenta el porcentaje de trabaja-dores asalariados con respecto a la población económicamente activa (TA/PEA) y el porcentaje de mano de obra organizada (PEAOR). En el modelo de Bis-marck, la mano de obra asalariada —como principal beneficiario de la protec-ción de seguridad social— debe desempeñar un papel importante como grupo de presión. Verificamos dicha hipótesis, esperando una correlación positiva alta entre los trabajadores asalariados y la cobertura6.
Para captar la influencia de la iniciativa gubernamental en ampliar la cobertura y los programas de seguridad social, introdujimos una variable binaria llamada "compromiso político" (COPO) que tiene como valor uno, cuando está presente
124 125
"menor ingreso" (en vías de desarrollo), el conjunto de los 59 países y los países latinoamericanos. Estos descubrimientos son semejantes a los de Aaron (1967) sobre los países de mayor ingreso, así como los de la OIT (1970) y Paukert (1968) sobre la relación entre países de menor y mayor ingreso (con la excepción de que ambos encontraron una relación negativa entre los países de mayor ingre-so). Aplicamos una prueba Chow para evaluar si el coeficiente calculado es el mismo en ambas muestras ("mayor ingreso" y "menor ingreso"): el valor F cal-culado fue de 7.76, significativo a nivel .01.
Sólo para América Latina se calculó una regresión semejante, usando los gastos de seguro social como porcentaje del PIB (GSeS/PI B) en vez de gastos de seguri-dad social (GSS/PIB). Los resultados fueron muy parecidos. En forma semejante al resultado de Aaron, descubrimos que los gastos de seguridad social por habi-tante (CSS p/h) se correlacionan positiva y significativamente con el ingreso por habitante.5 Pero, en contraste con ese estudio, nuestros cálculos muestran que el ingreso por habitante fue consistentemente significativo cuando se correla-cionó con los GSS/PI B para economías de "menor ingreso", economías latino-americanas y el conjunto de 59 países, como se manifestó anteriormente.
Nuestros resultados para América Latina son opuestos a los de Zschock quien encontró no había una correlación significativa en dicha región, entre el PIB/ph y los gastos de salud del seguro social como porcentaje del PIB. Una posible explicación es que nosotros usamos gastos totales del seguro social en vez de sólo gastos de salud. Mientras más desarrollado es un país, más antiguo y madu-ro es su programa de pensiones, por tanto, aumentando el porcentaje del gasto de seguro social que va a pensiones. Por lo contrario, en los países menos de-sarrollados, el porcentaje mayor del gasto de seguro social es el del programa de enfermedad-maternidad.
No se ratificó el descubrimiento de Aaron (1967) en el sentido de que es menor de uno la elasticidad del ingreso por habitante en gastos de seguridad social con respecto al ingreso por habitante. Por el contrario, todos nuestros coeficientes son mayores de uno y significativos estadísticamente. Además, parece que las elasticidades son virtualmente idénticas en todos los grupos de países.
Obtuvimos cálculos de las elasticidades antes mencionadas para cinco países latinoamericanos sobre los que se tenía información del período 1960-1980: Costa Rica, Chile, México, Perú y Uruguay para los períodos: 1961-1965, 1965-1970, 1970-1975 y 1975-1980. Como establece el procedimiento normal, las elas-ticidades se definieron como el cambio de porcentaje operado en el gasto de se-guro social por habitante (a los precios del mercado) con respecto al cambio de porcentaje del PIB por habitante (a los precios del mercado), expresados ambos en sus monedas nacionales. Sólo en el caso de Uruguay la elasticidad fue menor de uno.
la iniciativa del Estado y cero cuando está ausente. Se asignó el valor de uno a la actividad simulada en cada país cuando estaba presente alguna de las si-guientes características: (1) En la Constitución Nacional se establece la obliga-ción de proporcionar cobertura universal, y el gobierno lo ha cumplido (por ejemplo Cuba). (2) La Constitución o la Ley hace obligatoria la extensión de la cobertura del seguro social y/o proporciona pensiones asistenciales y atención médica a los indigentes, mandatos que se han cumplido en la práctica (por ejemplo Uruguay, Chile, Costa Rica y Panamá). (3) Se ha otorgado la cobertura a grupos desamparados difíciles de proteger, como los sectores marginados del campo y la ciudad (por ejemplo Brasil y México). El caso de Argentina es parti-cular, ya que allí la extensión de la cobertura se logró gracias al poder de gru-pos de presión, a la iniciativa del Estado corporativo peronista, a la moviliza-ción política y a la legislación. Los países que se comprometieron políticamente a extender la cobertura de seguridad social fueron: Argentina, Brasil, Costa Ri- ca, Cuba, Chile, México, Panamá y Uruguay.
Además de considerar la variable TA/PEA hicimos un análisis de regresión de va-riables relacionadas con la mano de obra, la estructura de la producción y la ur-banización en América Latina. La variable explicativa independiente más im-portante fue el porcentaje de la fuerza de trabajo asalariada (TA/PEA), seguida por el ingreso nacional por habitante (PIB p/h), el porcentaje de población urba-na (PPU) y el porcentaje de PIB no agrícola (PIBNA), en ese orden. Reunidas dos variables explicativas, el más bajo error estándar de la regresión se obtuvo usan-do TA/PEA y PIB p/h, que también explica .717 de la variable dependiente. Si la variable "compromiso político" (COPO) se regresa con otra variable explicati-va, mejora la bondad del ajuste. Se obtuvo el mejor ajuste cuando TA/PEA y COPO se regresaron conjuntamente, lo que indica que la cobertura de seguro social en América Latina puede explicarse mejor por el porcentaje de trabaja-dores asalariados con respecto a la PEA y la iniciativa del Estado para otorgar servicios de seguro social a segmentos de la pciblación. Con esta especificación, son sumamente significativas ambas variables, las cuales explican el .793 de la variable dependiente y disminuye el error estándar a 13.2. Sin embargo, debe notarse que la variable TA/PEA sólo fue marginalmentesignificativa cuando se regresó junto con las variables explicativas adicionaWs, lo que sugiere un problema de multicolinearidad7. Otra observación interesante es que usando una tercera variable explicativa apenas mejora el ajuste de las dos variables TA/PEA y COPO. Por lo tanto, empleamos los coeficientes calculados de esa formulación para comparar tanto la cobertura real como la ajustada o prevista.
Los valores previstos para la cobertura de la población económicamente activa usando las variables TA/PEA y COPO se aproximaron a la cobertura real en 14
de los 19 países8. Sin embargo, los valores previstos subestimaron bastante la cobertura real en Venezuela, Brasil y Perú. Por otra parte, sobrestimaron bas-tante la cobertura real en Panamá y El Salvador. En el caso de Brasil, la subesti-mación se explica porque en este país la ampliación de la seguridad social ha
constituido un objetivo del gobierno para proteger al área rural (FUNRURAL)9 la cual tiene un porcentaje muy bajo de fuerza de trabajo asalariado.
Es interesante observar que las, variables TA/PEA y COPO no captaron total-mente los esfuerzos brasileños por ampliar la cobertura. Los resultados en El Salvador, Panamá, Perú y Venezuela sugieren que, como en el caso de Brasil, dicha cobertura depende de variables que se han excluido de la formulación calculada globalmente.
Sintetizando los resultados referentes a nuestra segunda hipótesis: (1) la va-riable TA/PEA explica .622 de la variable dependiente, lo que evidencia que la hipótesis del grupo de presión se ratifica si los trabajadores asalariados se in-terpretan como un poder de la presión laboral. Con respecto al porcentaje de la mano de obra organizada, hemos encontrado serios problemas al tratar de po-ner al día y completar una serie para 198010. La falta de significado de esta va-riable en algunas regresiones se atribuyó a la calidad inadecuda de la informa-ción; se debe investigar más para poder usar cifras de confianza en cuanto al porcentaje de la mano de obra organizada. (2) Se descubrió que la variable de compromiso político es una importante determinante de cobertura en América Latina. Obsérvese que la hipótesis de la iniciativa gubernamental no se compro-bó independientemente sino junto con la hipótesis de los grupos de presión. Considerados en conjunto los trabajadores asalariados y la variable de compro-miso político, dieron el mejor ajuste, es decir, explican .793 de la variable de-pendiente. (3) Los resultados sugieren que las hipótesis de los grupos de presión y de la iniciativa gubernamental mutuamente se refuerzan y que deben consi-derarse en forma simultánea. (4) Las discrepancias considerables entre valores previstos y reales de la cobertura para Venezuela, Brasil, Panamá, Perú y El Sal-vador indican que hay variables específicas del país influyendo en la cobertura y que no han sido tomadas en cuenta, por lo que especificaciones individuales deben formularse al respecto.
C. Castos de Seguro Social
La correlación más alta para explicar la variable dependiente, o sea, los gastos de seguro social como porcentaje del PIB (GSeS/PIB) se obtuvo, independiente-mente, usando la edad del Sistema (ES), seguida por la población total cubierta (POC/POT), la población económicamente activa cubierta (POC/PEA) y la rela-ción pasivo-activo (PA/ACT). Estas variables son a largo plazo o estructurales en su naturaleza porque reflejan rasgos institucionales (por ejemplo, madurez del sistema) o son el resultado de procesos históricos (por ejemplo, compromiso de ampliar la cobertura).
Cuando dos de estas variables se regresaron al mismo tiempo: ES y POC/POT combinadas explicaron .763 del gasto de seguridad social; ES y el gasto público co-mo porcentaje del PIB (CP/PIB) combinadas explicaron .740 de la variable de-pendiente; y POC/POT juntas dieron cuenta de .716 .
128
Los gastos administrativos como porcentaje del gasto de seguridad social11 (GA/GSS) es una variable de eficiencia porque representa un factor de asigna-ción financiera cuyo valor se espera que disminuya al mismo tiempo que la va-riable GSeS/PI B aumenta. Por lo tanto, es negativo el signo esperado en el coefi-ciente de GA/GSS. El coeficiente calculado tuvo el signo esperado; sin embargo, el nivel de significancia fue menor de 90%. Sin importar este último hecho, se-leccionamos éste como el indicador de eficiencia más adecuado en nuestra es-pecificación.
Los resultados de regresiones que utilizaron medidas alternativas de eficiencia (por ejemplo, camas de hospital y médicos de seguro social por habitante) no arrojaron los resultados esperados, posiblemente debido a que estas medidas alternativas de eficiencia no son estrictamente comparables a nivel internacional. Cada país usa criterios y supuestos diferentes para estimar sus datos. Por ejem-plo, algunos países sólo informan el número de camas y médicos que pertenecen a los hospitales y clínicas administrados directamente por el seguro social, mientras que otros incluyen instalaciones y médicos contratados que prestan sus servicios en un sistema indirecto. Además, en algunos países los médicos trabajan tiempo completo, mientras que en otros lo hacen parcialmente. También son fun-damentales para evaluar la eficiencia de camas de hospital los porcentajes diver-gentes en la ocupación hospitalaria y el promedio de días de estancia. Con res-pecto al número de empleados del sistema de seguro social descubrimos que la información sobre los sistemas estratificados subestima el número de emplea-dos en comparación con los sistemas unificados, sobre los que existen cálcu-los mejores. Se necesitan más investigaciones y datos para perfeccionar estos indicadores y usarlos adecuadamente.
Como se mencionó anteriormente, las regresiones que usan ES, POC/POT y la variable de eficiencia GA/GSS presentaron el mejor ajuste, que explicó .778 de la variable dependiente y mostró el menor error estandar de la regresión. Al añadir GA/GSS se obtuvo una mejora tanto en el error de R cuadrada como en el error estandar.
Los valores predichos de GSeS/PIB se acercaron a los valores reales en 16 de 19 países12. Pero en Brasil, Paraguay y Chile hubo importantes valores atípicos: en los primeros dos países los valores predichos fueron mayores que los reales, mientras que Chile gastó más de lo proyectado. Esta podría ser una de las razo-nes por las que durante la década del 80 en Chile se introdujo una reforma estructural en el régimen de seguro social para reducir sus gastos.
Nuestros resultados muestran que la edad del sistema es un importante factor explicativo del gasto del seguro social como porcentaje del PIB en América La-tina. De manera semejante, en su estudio, Aaron concluyó que esta variable había desempeñado un papel importante en los países de mayor ingreso en 1960. Un segundo factor explicativo es la magnitud de la cobertura. Usamos tantoda población total protegida como la población económicamente activa
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protegida y descubrimos que ambas han influido significativamente en el gasto del seguro social en la región. Por último, cuando añadimos la variable de efi-ciencia, representada por GA/GSS, mejoró ligeramente la bondad de ajuste y el signo del coeficiente fue el esperado.
Como descubrimos en una sección previa que los trabajadores asalariados (TA/PEA) y el compromiso político (COPO) eran variables comunes que explica-ban la expansión de la cobertura en América Latina, sobre todo entre la PEA, efectuamos regresiones usando dichas variables conjuntas como sustituto de la cobertura poblacional. El poder explicativo del sustituto es importante, co-mo se esperaba, pero TA/PEA perdió importancia cuando se incluyó la va-riable política. Análisis futuros sobre el gasto de seguridad social en otras re-giones en vías de desarrollo (por ejemplo, Africa y Asia) pueden efectuarse usando dicho sustituto para la cobertura, ya que son difíciles de conseguir cifras comparables sobre lo último.
Los resultados de esta sección pueden sintetizarse de la manera siguiente: (1) Se vió la importancia estadística de la edad del sistema y la población cubierta co-mo variables estructurales que determinan el GSeS/PIB. (2) La variable eficien-cia (GA/GSS) fue estadísticamente menos importante, aunque fue el mejor indi-cador sobre el que hay datos estadísticos comparativos y mejoró el ajuste cuan-do se usó. (3) Los valores predichos aproximaron al gasto real en el 84% de los casos; de las tres excepciones, Chile fue el que mostró la mayor discrepancia, el porcentaje predicho de gasto de seguro social fue un tercio menor de su valor real en 1980. (4) Como sustitutos de la población protegida se usaron las va-riables que fueron los determinantes de cobertura más importantes, es decir, los trabajadores asalariados y el compromiso político. Fue adecuada la bondad del ajuste usando la edad del sistema, los trabajadores asalariados, el compromiso político y la variable de eficiencia.
VII. Resumen y Conclusiones
Nuestro interés principal en este documento fue comprobar la hipótesis de que hay una correlación positiva entre los gastos del seguro social como porcentaje del PIB y el desarrollo económico. Descubrimos que es correcta esta hipótesis para los países con bajos ingresos, incluida América Latina, pero la misma se de-bilita con relación a los países de altos ingresos. El coeficiente del PIB por habi-tante como indicador de desarrollo económico cambia según los grupos de países y es tres veces mayor en el grupo de bajos ingresos que en el grupo de al-tos ingresos, En América Latina, la elasticidad del gasto de seguro social por ha-bitantes es mayor a uno, lo cual contradice las conclusiones de Aaron sobre los países de alto ingreso. Igualmente, con el tiempo disminuyen las elasticidades referentes a cinco países latinoamericanos sobre los que hay información histó-rica: Costa Rica, Chile, México, Perú y Uruguay.
130
En relación con América Latina, nuestro segundo objetivo fue descubrir los de-terminantes más importantes de la población económicamente activa cubierta. Nuestros descubrimientos apoyan el efecto complementario de las hipótesis de grupos de presión e iniciativa estatal. Para comprobarlas, usamos dos variables: el porcentaje asalariado de la población económicamente activa y el compro-miso político. Tomadas en conjunto, ambas variables explican .793 de la pobla-ción económicamente activa cubierta. Las discrepancias considerables (entre nuestras predicciones y la cobertura real) en Brasil, El Salvador, Panamá, Perú y .Venezuela indican que se necesitan estudios específicos de dichos países para mejorar sus ajustes.
En tercer lugar, descubrimos que la edad del sistema, la cobertura de su pobla-ción y una medida indirecta de eficiencia (representada por el porcentaje de gastos administrativos) explican .778 del gasto de seguro social como porcenta-je del PIB. A continuación usamos el porcentaje de la PEA asalariada y el com-promiso político como sustitutos de la variable de cobertura y obtuvimos un buen ajuste que explicó .798 de la variable dependiente. El mayor residuo calculado usando dicha especificación fue Chile, cuyo valor ajustado estuvo tres puntos porcentuales por debajo del valor real. Este resultado claramente indicó que Chile gastaba mucho en el seguro social, considerando la edad de su sistema, su cobertura poblacional y los gastos administrativos. Argentina, Boli-via, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala y Panamá, gastaban porcenta-jes mayores de los "esperados" usando el modelo calculado. Por el contrario, Brasil, Colombia, Haití, México, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uru-guay de hecho gastaron menos de lo "esperado".
VIII. El Costo de Universalizar la Cobertura
Un reto importante para América Latina es la universalización de su cobertura poblacional de seguro social/seguridad social. El cuadro 1 muestra cuánto aumentarían los gastos del seguro social como porcentaje del PIB (GSeS/PIB) en caso de que se cubriera a toda la población en cada país bajo el actual modelo bismarckiano. Estas cifras se han obtenido mediante un procedimiento muy simple pero ilustrativo: se extrapolaron los gastos para una cobertura del 100%.
Debe observarse que en la actualidad Cuba es el único país que aparentemente proporciona una cobertura universal13. El valor de GSeS/PIB, usando este méto-do, representaría una carga muy pesada para la mayor parte de América Latina: del 12 al 46%. Cuatro países (Venezuela, Brasil, México y Paraguay) constituyen excepciones importantes, ya que tienen los menores gastos proyectados: del 3 al 5.6%. Estos países tienen GSeS/PIB reales inferiores a los porcentajes ajusta-dos. Obsérvese que dos de estos países (Brasil y México) han superado las res-tricciones del modelo bismarckiano de seguro social mediante formas inno-vativas de extender la cobertura a las poblaciones marginadas del campo y la ciudad, a través de un financiamiento especial y un sistema dual de presta-cione. Venezuela muestra un proyectado bajo costo de cobertura universal
131
probablemente debido a su altísimo PIB (muy por encima del promedio en la re- gión) basado en el petróleo, junto con uno de los programas de pensiones más jóvenes de América Latina.
Cuba, República Dominicana y Costa Rica muestran gastos proyectados que fluctúan entre 9 y 10%, relativamente altos para sus niveles de desarrollo (sobre todo para la República Dominicana), pero sin ser excesivos. Debe observarse que en Costa Rica y Cuba (así como en Argentina, Chile y Uruguay donde se re-gistran costos más elevados: 12 al 16%) los pobres que no tienen derecho a las prestaciones del seguro social tienen acceso a la asistencia pública, por lo que los gastos proyectados de estos países son un poco más altos de lo que deben ser.
Extrapolación de gastos de seguro
social con respecto al PIB cuando
se protege el 100% de la población
1. Venezuela 2. Uruguay 3. Argentina 4. Chile 5. México 6. Cuba 7. Brasil 8. Costa Rica 9. Panamá
10. Paraguay 11. Ecuador 12. Colombia 13. Rep. Dominicana 14. Guatemala 15. Perú 16. Nicaragua 17. El Salvador 18. Bolivia 19. Honduras 20. Haití
Como la mayor parte de las economías latinoamericanas no están en condi-ciones de aumentar espectacularmente sus gastos de seguro social debido a sus restricciones económicas, es importante investigar los países que necesitan una ampliación considerable de su cobertura (actualmente limitada al 1-12%) sometida a limitaciones financieras, sobre todo en los casos de Ecuador, Nicara-gua, Colombia, Honduras y El Salvador (con costos proyectados que varían del 13 al 46% del PIB).
IX. Políticas para Reducir el Gasto
El costo del seguro social en aquellos países latinoamericanos que se aproxi-man a la cobertura universal es generalmente muy alto, mientras que en el resto de la región el costo es relativamente bajo actualmente, pero sería intolerable si se extendiera la cobertura a toda la población con el actual modelo bismar-ckiano. Por el lado del ingreso es difícil resolver el problema en la mayoría de los países, bien porque la cotización salarial ya es muy alta (por ejemplo, llegó al 36% en Costa Rica en 1987 y sobrepasó el 50% en Argentina en 1986) o por-que, siendo relativamente baja la cotización, hay fuerte oposición a aumentarla debido a la crisis económica de la década en curso. Así pues hay que atacar el problema principalmente por el lado del gasto. A continuación se ofrecen algu-nos ejemplos ilustrativos de cómo alcanzar dicho objetivo.
1. Eliminar los privilegios. En muchos países existen programas o prestaciones excepcionales muy por encima de los generales o normales, que tienen un cos-to bajo para los asegurados (y a veces sin contribución alguna) pero que envuel-ven una carga muy pesada para el Estado. Ejemplo de éstos son los programas especiales de pensiones para grupos de presión como los poderes legislativo y judicial, los ministerios de hacienda o finanzas, los funcionarios del gobierno fe-deral y las fuerzas armadas. Es frecuente encontrar relaciones de 6 a 1 ó 7 a 1 en el monto promedio de estas pensiones, comparado con el promedio de la pen-sión del sistema general y que las primeras sean financiadas entre el 80 y el 100% por el Estado (Mesa-Lago, 1988 b). Estos privilegios son inaceptables des-de el punto de vista de equidad y contrarios al principio de igualdad de la segu-ridad social, por lo que deben ser los primeros en eliminarse o cargarse la mayoría de su costo a los propios asegurados.
2. Establecer edades de retiro acordes con la esperanza de vida promedio de los
asegurados. En un buen número de países la edad de retiro es muy baja en rela-ción a la esperanza de vida; más aún en algunos países (por ejemplo Costa Ri-ca) la edad de retiro se ha reducido según se ha alargado la esperanza de vida. Además es común que la mujer pueda retirarse cinco años más joven que el hombre a pesar de que la primera vive un promedio de tres a cuatro años más. Entre las edades más bajas de retiro están: Panamá 55 y 50 (en el sector público), Costa Rica 57 y 55 (en el sector público 50 años o cualquier edad con 30 años de servicios) y Uruguay y Cuba 60 y 55. Estos cuatro países tienen las esperanzas de vida más altas de América Latina, sus jubilados hombres viven
CUADRO 1 GSSIPIB ACTUALES Y EXTRAPOLADOS EN AMERICA LATINA: 1980
PAISESa
Gastos de Seguro Social
con Respecto al PIB
Población Total
cubierta
1.3
45
2.9
8.1
69
11.7
11.9
79
15.1
11.0
67
16.4
2.9
53
5.5
8.6
100
8.6
5.2
96
5.4
7.5
76
9.9
6.1
50
12.2
1.0
18
5.6
3.7
8
46.2
2.8
12
23.3
0.7
8
8.9
1.6
14
11.4
2.6
17
15.3
2.3
9
25.6
1.3
6
21.7
2.9
25
11.6
0.9
7
12.8
0.1
1
10.0
a. Ordenados de acuerdo con mayor a menor PIB por habitante.
132 133
entre 19 y 26 años y las mujeres entre 25 y 29 años, o sea que el período, activo es parecido al período pasivo. Estos programas son infinanciables a mediano o largo plazo. Compárense con una edad de retiro de 65 años para ambos sexos en Guatemala y México, que tienen promedios de vida de los jubilados de 14 y 15 años respectivamente (Mesa-Lago, 1988 a). Otro programa muy costoso es el de pensiones por años de servicio sin tener en cuenta la edad (por ejemplo en Brasil) en que el asegurado puede retirarse tan joven como con 45 años de edad. Por último, el retiro anticipado ha sido justificado como un paliativo para el desempleo, pero existe evidencia contraria en la región ya que los empleadores a menudo cierran el puesto dejado por el jubilado o éste continúa trabajando en otra posición a veces clandestinamente. Estas medidas tan generosas favore-cen a la primera generación de jubilados pero sus costos son tan altos que contribuyen a la quiebra actuarial y financiera de los sistemas.
3. Ajustar de forma moderada las pensiones al costo de la vida. En la mayoría de los países latinoamericanos, la crisis económica ha contribuido a reducir el va-lor real de las pensiones pero, en algunos, las pensiones se han reajustado por encima del nivel de inflación a un costo enorme. Hay algunos países en que regímenes privilegiados de pensiones ajustan éstas de acuerdo con el nivel del salario del puesto que ocupaba el asegurado, proveyendo un ingreso relativo mucho mayor al pasivo que al activo, puesto que el primero tiene normalmente menos gastos que el segundo (Mesa-Lago, 1988 b).
4. Suprimir prestaciones generosas en enfermedad-maternidad. En algunos países el seguro de enfermedad otorga prestaciones que constituyen un "lujo" de alto costo, por ejemplo, lentes de contacto y ortodoncia. Además la ley concede la atención en el extranjero cuando no se dispone de tratamiento idóneo en el país. En Perú este beneficio tomó el 2% del gasto del seguro de enfermedad en 1982 para el beneficio de 131 asegurados, a un costo de US 38,168 por asegura-do (Mesa-Lago, 1984, 1986). Debe darse prioridad a la atención básica de salud para toda la población y eliminarse las prestaciones citadas.
5. Reducir los gastos administrativos. En 1980, el promedio del gasto administra-tivo como porcentaje del gasto total de la seguridad social en América Latina fue del 11.7% (01T, 1985). En fechas más recientes el gasto administrativo ha al-canzado hasta el 17% del gasto total en Ecuador y 27% en la República Domi-nicana (Mesa-Lago, 1988 a). En contraste, en los países desarrollados el gasto ad-ministrativo promedia entre 2 y 4%. Debe hacerse un esfuerzo para reducir dichos gastos a niveles razonables.
Existen tres posiciones actuales con respecto a la seguridad social: (1) Una pos-tura crítica con el objetivo de eliminarla o privatizarla. (2) Una actitud de apoyo incondicional para que continúe su expansión y gastos, sin base en la realidad, carente de responsabilidad para el futuro y manteniendo su estructura ine-quitativa actual; en la práctica esta posición contribuye a la crisis de la seguri-dad social y a su posible destrucción, de ahí que aunque esta posición es
diametralmente opuesta a la primera, se da la paradoja que ambas conducen al mismo resultado aunque por vías diversas. (3) una posición de apoyo
.a la seguri-
dad social para que ésta se consolide y extienda, pero afincada a la realidad económica y la equidad social; esto exige una reforma para hacerla viable a lar-go plazo y así evitar su posible destrucción. Esta es la posición que se mantiene
en este trabajo.
El problema clave es cómo implantar la reforma en términos políticos. En esta conferencia se han dado tres ejemplos reveladores de los obstáculos que enfrentan las reformas: en Brasil la resistencia a la eliminación de la jubilación por antigüedad o tiempo de servicios; en Uruguay el rechazo a una serie de me-didas moderadas para equilibrar el programa de pensiones; y en Panamá las de-
mostraciones callejeras en contra del aumento de la muy baja
ja edad de retiro. El
gran reto que confronta la democracia (y que implica su sobviven cia) es cómo arribar a un consenso responsable para resolver éste y otros problemas igual-
mente graves de nuestro continente.
Texto de las notas de pie de página.
Este trabajo es un resumen, que excluye ecuaciones y cuadros estadísticos, de un documento mayor: "Determinants of Social Insurance I Security Costs and Coverage: an International Comparison with a Focus on Latín America".
Agradecemos a Gene W. Gruyer y Steven L. Husted, ambos de la Universidad de Pittsburgh, sus valiosos comentarios y sugerencias, así como a Keun Nam-koong por algunas de sus ideas que se incorporaron al documento original. Por otra parte este trabajo añade la sección de políticas que no aparece en el docu-
mento original.
1. En este trabajo la seguridad social incluye seguro social (pensiones, presta-
ciones de enfermedad-maternidad, riesgos de trabajo y compensación por des-empleo), asignaciones familiares, sistema nacional de salud o salud pública y
asistencia social.
2. Por ejemplo, más adelante en este documento, se usan los gastos administra-
tivos como porcentaje de los costos totales del seguro social. Se asume que a mayor desarrollo del país y mayor la parte del PIB que se asigna a la seguridad social, el sistema deberá ser más eficiente y el porcentaje del gasto administra-tivo será menor por lo que el signo que se espera de la relación habría de ser ne-
gativo.
3. La mayoría de los datos que se usaron en nuestras comparaciones de América
Latina se obtuvieron de un cuestionario enviado en 1983 y contestado por los 20 países latinoamericanos con el apoyo de la Comisión Económica para América Latina (Mesa-Lago, 1985). Además nos basamos en anuarios estadísticos, infor-mes técnicos y publicaciones, así como investigación de campo realizada en ocho países: Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, México, Perú y Uru-
135
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guay. Completamos nuestra información con datos estadísticos de la Organiza-ción Internacional del Trabajo y del Banco Mundial.
4. Los países con ingreso por habitante mayor de 3,000 dólares estadounidenses se consideran países con mayor "ingreso"; al resto se le consideró como "menor ingreso". La mayoría de los países en vías de desarrollo se clasifican en la se-gunda categoría. De acuerdo con la clasificación del Banco Mundial, todas las economías de bajo y mediano ingreso se encuentran dentro del segundo grupo, excluyéndose Grecia, Israel, Singapur, Trinidad y Tobago y Venezuela.
5. En el documento original se presentan los resultados de 55 países sobre los que hubo información de 31 países que asignaron al gasto de seguridad social más del 5% de su PIB y los 20 países latinoamericanos. Los R cuadrados resul-taron altos en los tres grupos.
6. Reconocemos que TA/PEA puede representar algo diferente (por ejemplo: la facilidad administrativa de cobrar impuestos de seguro social). Sin embargo, para comprobar más exactamente la hipótesis de grupos de presión, debe disponerse de datos confiables sobre los principales grupos de presión comunes en Améri-ca Latina, por ejemplo, el tamaño de las fuerzas armadas y el servicio civil, el grado de sindicalización, el número de huelgas, etc.
7. Una relación colineal entre las variables significa que las mismas tienden a mo-verse en la misma dirección en los países. Descubrimos una alta correlación positi-va (.6 y más) entre todas las variables exceptuando TA/PEA y PIBNA. Una forma de tratar el problema de la multicolinealidad es eliminar una o más variables coli-neales de la regresión, lo cual hicimos en este trabajo.
8. Los residuos entre los valores reales y ajustados en 14 casos son más bajos en valor absoluto que el error estandar de la regresión.
9. FUNRURAL es un fondo de asistencia para trabajadores agrícolas que fue ins-tituido en 1971.
10. Los datos sobre el porcentaje de la fuerza de trabajo organizada (PEAOR) no son confiables debido a que: (a) los sindicatos tienden a sobrestimar su membre-sía y (b) no se incluyen federaciones ilegales. Los datos disponibles son cálculos brutos y las inconsistencias son corrientes.
11. Debido a que los programas de seguro social han funcionado en América La-tina, al menos por 20 años, la edad de dichos programas no debe afectar el por-centaje de los gastos administrativos con respecto al gasto total.
12. Los residuos entre valores ajustados y reales en 16 casos son menores en va-lor absoluto que el error estandar de la regresión.
13. Las cifras para Cuba son cálculos que se basan en la cobertura legal en vez de en información estadística.
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EL DESARROLLO Y LA SEGURIDAD SOCIAL
— Médico con postgrado en Medicina Interna en Rochester, N.Y. E.U.A.
— Jefe del Departamento de Medicina del Hospital de México, Costa Rica. (1969)
— Catedrático de la Escuela de Medici-na. (1969).
— Forma parte de la Comisión que estu-dia el Programa de Universalización del Seguro Social.
Dr. Guido Miranda
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Presidente Ejecutivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.
— Director de los Servicios Médicos de la Caja de Seguro Social de Costa Ri-ca (para completar el Programa de Cobertura Total en 1976). (1970).
— Presidente de la Caja Costarricense de Seguro Social. (1982). Actualmente realizando tres proyec-tos principales que son:
— Integración de Servicios de Salud con el Ministerio de Salud.
— Introducción de nuevos modelos de atención.
— La creación de un Sistema Na-cional de Pensiones.
E l desarrollo de la sociedad, a partir del siglo XVIII, ha logrado un hombre que históricamente, en su identificación y potencial, no tiene casi ningún parecido con su congénere del Renacimiento. La aplicación científica del conocimiento para generar riqueza y tecnología, que se inicia con la revolución industrial, ha producido una dinámica en el ser humano que para algunos tendrá el efecto de la flauta mágica: su encantamiento será su perdición. Como quiera que sea, los fenómenos que se han producido en este lapso de la Historia, inevitablemente condicionarán el ingreso de la humanidad al siglo XXI.
Presidente £jecutivo de la CajaCostarricense de Segura Social.
EL DESARROLLO Y LASEGURIDAD SOCIAL
Medico con postgrado en MedicinaInterna en Rochester, N.Y. E.U.A.
Jefe del Departamento de Medicinadel Hospital de Mexico, Costa Rica.(1969)
Catedratico de la Escuela de Medici-na. (1969)
Forma parte de la Comisi6n que estu-dia el Programa de Universalizaci6ndel Seguro Social.
Director de los Servicios Medicos dela Caja de Seguro Social de Costa Ri-ca (para completar el Program a deCobertura Total en 1976). (1970)
Presidente de la Caja Costarricensede Seguro Social. (1982).Actualmente realiza'ndo tres proyec-tos principales que son:
Integraci6n de Servicios de Saludcon el Ministerio de Salud.
Introducci6n de nuevos modelosde atenci6n.
La creaci6n de un Sistema Na-cional de Pensiones.
EI desarrollo de la sociedad, a partir del siglo XVIII, ha logrado un hombre quehist6ricamente, en su identificaci6n y potencial, no tiene casi ningun parecidocon su congenere del Renacimiento. La aplicaci6n cientitica del conocimientopara generar riqueza y tecnologia, que se inicia con la revoluci6n industrial, haproducido una dinamica en el ser humano que para algunos tendra el efecto dela flauta magica: su encantamiento sera su perdici6n. Como quiera que sea, losfen6menos que se han producido en este lapso de la Historia, inevitablementecondicionaran el ingreso de la humanidad al siglo XXI.
El proceso de industrialización desarrollado en el siglo XIX empezó a crear las grandes brechas que hoy la sociedad comprende, pero no resuelve. El rápido y espectacular enriquecimiento de unos pocos creó un nuevo poder: el económi-co. Quedaron rezagados los modelos tradicionales del poder político, de la reli-gión, o el poder de las armas, para generar una nueva fuerza condicionante de las ya conocidas y frente a la cual la sociedad no ha encontrado todavía la apli-cación más eficaz. A la par del incremento de la producción cada vez más ace-lerado y de la necesidad de mercados, estos tenían menos capacidad adquisitiva frente a una oferta creciente. La pobreza y el desempleo cobraron muy altas cuotas; muchos murieron en los campos de batalla por guerras sucesivas, o en las ciudades en donde la infección abatió grandes grupos, especialmente entre hacinados y desnutridos. Las grandes migraciones hacia las tierras de nueva es-peranza no produjeron la riqueza esperada, sino se transportó también la tecnología para el desarrollo. Pero aun así, el hombre sobrevive a su propia ad-versidad. Toma conciencia de sus graves problemas, asigna valor económico a su trabajo y a su participación en la producción del capital. Fundamenta una filosofía que tiende a levantar el valor social del hombre y busca sistemas que le permitan distribuir una buena parte de la riqueza que ayudó a crear. Paulati-namente descubre la mecánica política y logra incorporar una buena parte del desarrollo económico a sus beneficios individuales. Empezó también a produ-cirse este hecho extraordinario que hoy conocemos como el creciente valor so-cial del hombre. Los seis imperios del siglo XIX inician guerras que los desin-tegran hasta producir los 179 estados de hoy; la guerra de 1914, al fortalecer la identidad de los países, produce la Liga de las Naciones; la guerra del 39, en su gesta reivindicacionista, enuncia los Derechos del Hombre contenidos en la Carta de San Francisco.
La Seguridad Social nace y se nutre de estas corrientes. Creada inicialmente pa-ra proteger la salud del, obrero como elemento de la producción, extiende su be-neficio a los períodos de retiro forzado del trabajador, temporal o permanente-mente, joven o anciano, sea porque ha perdido su capacidad de trabajo por ra-zón demostrable, o por vejez. Se incorpora la familia del obrero, mujer e hijos, como parte de los beneficiarios. El trabajador independiente y su familia tam-bién entra a formar parte del sistema y el reconocimiento social pleno del indi-viduo se logra cuando toda la población, independientemente de su califica-ción económica, tiene acceso al bienestar ofrecido por la Seguridad Social. Del conocimiento de la realidad social surgen las diferentes modalidades de presta-ciones, que se financian con una producción creciente generadora de riqueza, junto con una nueva conciencia social que logra justificar y establecer los me-canismos de una distribución más justa.
Si el descrito fue el comportamiento observado en Europa para el desarrollo de la Seguridad Social, que incluso hace sus primeras convenciones internaciona-les a fines del siglo pasado, no ocurre lo mismo en América Latina. Aunque la región fuera ideológicamente influida por los movimientos sociales del Viejo Continente, el primer Seguro Social, de carácter obligatorio y sólo para los tra-
bajadores manuales, surge y su ley se aprueba en Chile, en 1924. Unos años des-pués pagaría las consecuencias de no incorporar los salarios altos y de darles cobertura sólo a los grupos de más alto riesgo. Faltaron los tres elementos que le darán estabilidad a la Seguridad Social: estructura económica de adecuados ingresos para su financiamiento, amplia cobertura horizontal y vertical de la población y conciencia socio-política para su desarrollo.
En la década de los 40 prácticamente todos los países latinoamericanos estable-cieron su respectiva institución de Seguridad Social, casi ninguna como produc-to de un movimiento social mayoritario y como respuesta a necesidades específicas. Vino más bien como la consecuencia de las particulares circunstan-cias políticas del momento, que trajeron una doctrina extraña para patrones y trabajadores. Fue resistida por los intereses de los profesionales del Sector Sa-lud que practicaban privadamente su profesión, por los intereses tradicionales del mercado, por el sector empresarial que clamó aumento de los costos y dis-minución de la competitividad de sus productos; incluso sectores de trabajado-res que vieron en el aporte de la cuota obrera una disminución de su salario. Es-tos argumentos, con el telón de fondo de la Segunda Guerra Mundial, produje-ron instituciones que difícilmente justificaron su existencia y no recibieron ni fueron capaces de generar un significativo apoyo político. Erosionadas constan-temente por sus detractores, tampoco muchas de ellas lograron un desarrollo
satisfactorio.
Estructuralmente también hubo serios inconvenientes. La necesaria autonomía de estas instituciones solo se logró parcialmente, con repercusiones importan-tes en su funcionamiento y en particular en el desarrollo de la política finan-ciera que les proporciona la solvencia y la autonomía necesaria para hacer fren-te a los compromisos asumidos. La morosidad estatal fue y continúa siendo uno de los mayores limitantes, sin que se hubiera podido resolver adecuadamente, que unida a sistemas de cotización por montos sin relación al incremento de costo de los servicios, o a limitaciones de la cobertura, explican el raquitismo que le ha impedido a las instituciones de Seguridad Social de Latinoamérica
asumir un rol trascendente.
Quizás si hubiéramos fortalecido internamente nuestras Instituciones habríamos logrado un mejor desarrollo. Pero su fortaleza interna ha estado siempre condi-cionada por una errática orientación de quienes han asumido el liderazgo político, por una débil participación del sector laboral y una persistente resis-tencia de los grupos de la producción. Neófitos en la materia, sin un verdadero compromiso con las comunidades, nuestras instituciones se concentraron en atender las enfermedades para lograr una imagen de respuesta a patronos y tra-bajadores. Por mucho tiempo se ignoró la prevención y el desarrollo social co-mo la medicina más eficiente. Más aún, muchas instituciones empezaron a gas-tar en prestaciones asistenciales los aportes de dinero del futuro compromiso
con los pensionados. 1
140 141
Mientras tanto, en aquellos países cuyas condiciones sociales generaron sólidos cimientos y el desarrollo económico proporcionó un crecimiento vigoroso, la Seguridad Social se fortaleció para la extensión de sus coberturas y comprender todos los estratos sociales. Alcanza plenitud la doctrina hasta el punto de acu-ñar la definición de "el conjunto de medidas adoptadas por la sociedad con el fin de garantizar a sus miembros, por medio de una organización apropiada, una protección suficiente contra ciertos riesgos". Este sistema protector está constituido por un conjunto de instrumentos técnicos, administrativos y finan-cieros, para darle contenido a las prestaciones en servicios, especie o dinero, frente a la pérdida, temporal o permanente, de su salud y de sus ingresos. El de-sarrollo vigoroso y progresivo llega a cubrir campos claramente diferenciados y su enunciación casi implica el orden cronológico con que se establecieron: 1.— Enfermedad y matenidad, 2.— Invalidez, Vejez y Muerte. 3.— Accidente del trabajo y enfermedades profesionales. 4.— Desempleo. 5.— Asignaciones Familiares. 6.— Incapacidad, pobreza y marginalidad. 7.— Vivienda.
Casi puede establecerse un paralelismo entre el desarrollo económico, social y educativo de cada país con el crecimiento de la Seguridad Social, ya que ésta se expande a medida que el Estado asume un rol de mayor trascendencia, aunque esto no releva al individuo de la búsqueda de su propio bienestar, ni de la res-ponsabilidad de lograr los mejores niveles dentro de los estratos de la sociedad. Con la extensión de sus propios programas, previene las frecuentes contingen-cias a que están expuestos tanto los individuos como las sociedades, con lo cual se transforma en un instrumento de estabilidad y equilibrio social. La acción de prevención y resguardo que ejerce sobre el capital humano del país, transforma y proporciona continuidad a los sistemas de producción, con significativa influencia en el crecimiento económico. Su progresiva captación de contribu-ciones y su influencia en la redistribución de los beneficios, produce y equilibra el desarrollo económico y genera fuerzas positivas que actúan en aquellos sitios que inevitablemente se retrasan en la marcha de la sociedad.
La primera mitad de este siglo con sus dos guerras y la crisis de los años treinta, proporcionó los ingredientes ideológicos para que las tres décadas siguientes, con su enorme producción de riqueza y tecnología, dieran contenido a la doctrina. Fue un crecimiento exhuberante pero disímil, en donde el pensamien-to de la sociedad encontró respuestas diferentes para crear variadas formas de distribuir beneficios. El principio de la universalidad se extiende desde los tra-bajadores asalariados, a todos los miembros de la sociedad, en un esfuerzo para borrar las diferencias sociales. Esta misma razón se aplica para crear el princi-pio de la obligatoriedad, de ser contribuyente activo dentro del sistema, o bene-ficiario si las condiciones lo establecen, para que no existan ni individuos, ni grupos, sin protección. La aplicación generalizada conduce al principio de uni-dad, en la cual las políticas, programas y beneficios están integrados en un siste-ma y poseen una dirección única. Estos elementos fundamentan el principio de
igualdad, en donde las prestaciones y beneficios están calificadas únicamente por los elementos que se producen como consecuencia de los riesgos, sin que existan beneficios que sean debidos a privilegios del individuo, o de grupos es-
peciales.
El crecimiento económico en la mayoría de los países latinoamericanos ha sido excluyente y concentrador. Excluyente, porque dejó fuera del disfrute de frutos y beneficios a grandes sectores de las poblaciones, por razones estructurales. Concentrador, porque justamente las ganancias del crecimiento, logradas con el concurso de todos, sólo llegaron a aquellos pocos en cuyas manos están los instrumentos concentradores de beneficios, que suministra la economía misma. Después de 30 años, la pobreza se ha extendido a grandes sectores de la pobla-ción, la riqueza se ha concentrado en un grupo pequeño, la brecha socioeconó-mica es mayor y el nivel de insatisfacción y frustración es progresivo. Lo ocurri-do demuestra que puede haber crecimiento a tasas elevadas, sin que eso garan-tice ni una mejor distribución del ingreso, sí la incorporación al reparto de los grupos y sectores tradicionalmente marginados. No se trata únicamente de un proceso económico; el defecto radica en un condicionamiento de carácter estructural de nuestra sociedad. Después de la última guerra, Europa se enri-quece; distribuye mayores beneficios, fortalece los programas asistenciales de Seguridad Social y se minimizan las diferencias no solo entre los países, sino que surgen mecanismos de carácter distributivo regional, para ampliar la cober-tura; la Comunidad Económica Europea es el mejor ejemplo. En América Latina infortunadamente se amplía la brecha económica, aumenta la pobreza y la marginalidad de grandes sectores y paralelamente nuestras instituciones de Se-guridad Social no responden adecuadamente a las demandas de sus comunida-des; en muchos países están casi ausentes en la lucha por la sobrevivencia so-cial. Como si fuera poco, algunos de nuestros países latinoamericanos ensayan y fracasan con políticas basadas en el nuevo liberalismo económico.
La época de la postguerra, especialmente las décadas del 60 y 70 en su enorme generación de tecnología aplicada y producción de riqueza, levantaron una ver-dadera euforia en muchos países. Los menos de ellos vieron en su desarrollo económico la solución de sus problemas sociales; los demás vieron aparecer un buen número de actividades económicas e industriales que generaron nuevas fuentes de trabajo y una actividad que condujo a la apertura de nuevos cam-pos. Todos creyeron que el enriquecimiento terminaría con la pobreza, ya que la mejoría general que se observó lamentablemente ocultó las deficiencias estructurales que impiden la equidad en la distribución. En aquellos países en donde la Seguridad Social había sido manejada como un instrumento eficiente para garantizar el bienestar a la sociedad, los mecanismos estructurales ya exis-tentes produjeron equidad en el reparto. Pero en los países en donde este meca-nismo no estaba presente, especialmente en los países pobres y subdesarrolla-dos, los efectos de la bonanza económica fueron una cortina que ocultó pe-ligrosamente la realidad que se estaba produciendo. La economía de América Latina se distinguió por su rápido crecimiento; tanto es así, que la tasa prome-
142
dio de la región fue de 5.5% entre 1950 y 1980. Sin embargo, hoy sabemos que en la década del 50, la extrema pobreza alcanzaba a 150 millones de latinoame-ricanos y en 1975, 25 años después, la cifra se mantenía igual. En ese mismo pe-riodo, la distribución del ingreso se volvió cada vez más desigual; en 1960, el 40% más pobre recibía el 8.7% del ingreso total de los hogares y en 1975, era apenas de 7.7%, porque en el otro extremo de la distribución, el 10% de la capa superior de mayores ingresos incrementó su beneficio desde un 46.6% a un 47.3*, con lo que con el crecimiento económico sólo hicimos más ricos a los que ya lo eran e incorporamos nuevos sectores de la población a la categoría de extrema pobreza. La paradoja es que a esos 150 millones de latinoamerica-nos que carecen de bienes y servicios calificados como indispensables para la compatibilidad con la dignidad humana, les podríamos corregir esta deficien-cia con sólo aplicar el 12% de los ingresos del 10% más rico de la región. En es-te hecho, tenemos que aceptar una desigualdad amenazadora.
Ese periodo, que lo fue de abundancia y pudo haber hecho crecer la Seguridad Social de Latinoamérica, casi no lo aprovechamos. En la euforia, los recursos fi-nanciaron diversidad de proyectos, pero hubo muy poca consistencia para corregir las deficiencias tradicionales de sistemas estructurales ineficientes pa-ra lograr un reparto equitativo. O hasta inadvertidamente, nos engañamos con lo que, en algunas áreas, eran sólo coyunturales rebalses que producían esporá-dicas cuotas de bienestar. En Costa Rica, en ese periodo de los 70, con 20 sacos de café comprábamos un vehículo rural y la verdad es que compramos muchos, sin preocuparnos en forma importante del mantenimiento de las carreteras, o de los vehículos, del consumo de combustible, ni del número de accidentes de tránsito que generarían. Hoy tenemos todas estas consecuencias y además, el mismo vehículo rural nos cuesta unos 70 sacos de café.
Algunos otros defectos graves tampoco se corrigieron. Unos 150 millones de la-tinoamericanos tampoco tenían acceso a los mecanismos encargados de garan-tizar la representación política que condujera a modificar las estructuras para garantizar la equidad y el justo trato; lamentablemente los grupos que no satis-facen sus necesidades esenciales, también son los que carecen de organización política. Dicho en otros términos, paralelamente al desarrollo económico que hemos tenido en los últimos 30 años, los que no han sido partícipes ni benefi-ciarios del desarrollo económico y sus frutos, en buena medida son los mismos sectores marginales que no han tenido tampoco acceso de la participación política.
La Seguridad Social continuó con su actitud tradicional en cada país. Algunas instituciones que habían tenido la posición constante de su reforzamiento, ampliaron la formación de recursos humanos, la construcción de unidades, la incorporación de tecnología de progresiva complejidad y de alto costo, así co-mo la extensión y cobertura de sus prestaciones, tanto en los regímenes de En-fermedad y Maternidad, como en el de Invalidez, Vejez y Muerte. Pero lamen-tablemente muchas otras instituciones no lograron transformarse en el instru-
mento de desarrollo social que gestara la mejora de la calidad de vida y la segu-ridad del individuo, su familia y su comunidad, especialmente de los grupos más débiles.
Los signos premonitorios de la crisis económica del año 74 se repitieron en 1977 y para 1979 ya no cupo duda de la catástrofe que teníamos encima. Los países en vías de desarrollo vieron caer rápidamente el precio de sus productos en el mercado internacional, mientras que el costo de importación ascendía violenta-mente. Velozmente aparecieron las consecuencias del encarecimiento del petróleo, lo que sumado a la caída del valor adquisitivo de la moneda, desenca-denó severos problemas en el desarrollo de los programas y promesas de go-bierno, por lo que muchos grupos empezaron a sonreir complacidos con la co-locación de préstamos fáciles adquiridos en el exterior, a plazos e intereses di-versos. En su espejismo financiero, los países acumularon una deuda externa descomunal, que para los años venideros será la penitencia a su pecado de ser pobres, económicamente dependientes, tecnológicamente limitados y políticamente inmaduros.
Lo ocurrido en años recientes es bien conocido y creo que tendrá más interés plantear las posibles soluciones a la situación económica actual, ya que de ella depende fundamentalmente la situación presente de la Seguridad Social y su posible desarrollo en el futuro. Aquí reiteramos el concepto básico del Dr. Ge-ovanni Tamburi: "Sin desarrollo económico, la Seguridad Social es una ilusión".
Toda América Latina muestra una estructura económica heterogénea, ya que su forma de desarrollo en las tres últimas décadas ha estado dirigida a la satisfac-ción de las necesidades de los grupos de alto ingreso, que produce especialmen-te mayor concentración de capital.
La situación económica es profundamente restrictiva. En términos concretos podemos- explicarla por la heterogeneidad estructural, la dependencia externa, principalmente del sector industrial y el rezago del sector agrícola. En conjun-to, se ha producido un severo estancamiento que ha generado importante de-sempleo y subempleo y que, unidos a la ampliación del sector informal de tra-bajadores y a la dificultad e iniquidad en la distribución de beneficios y obliga-ciones, han creado severas tensiones sociales, que en muchos países ya se han traducido en violencia.
Los efectos de la deuda externa son seguramente el factor más grave que afec-tará a los países latinoamericanos en los próximos años. Para muchos países de la región aplicar del 40 al 50% del valor de las exportaciones al servicio de la deuda cuando su crecimiento económico apenas compensa el crecimiento ve-getativo de su población, significa que con dificultad serán capaces de pagar in-tereses, pero secundariamente incrementarán el principal. Por varios mecanis-mos se ha demostrado la imposibilidad que tenemos de cancelar la deuda exter-na, dada la magnitud, por lo que se hace impostergable la necesidad de resolver
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esta situación con un abordaje político, entre países acreedores y deudores. Es imposible pretender el pago de la deuda externa a base de nuevo endeudamien-to, ni mucho menos obtener excedentes económicos secundarios a medidas restrictivas en el consumo de la población, que producirán graves repercu-siones sociales, especialmente en los grupos de mayor necesidad. Necesa-riamente tendrá que establecerse un mecanismo mixto que comprometa tanto los factores externos, cambios extructurales significativos, si es que se pretende corregir las causas del problema.
Los próximos años constituirán un periodo extraordinariamente difícil para to-dos los países latinoamericanos. Deben continuar empeñados en lograr a la ma-yor brevedad posible su estabilidad económica, para que puedan plantear al-gún grado de estabilidad social. De lo contrario, la magnitud de la deuda social y el grado de frustración de las comunidades irá en aumento, para hacer cada vez más difícil el paso a la segunda etapa, el de reactivación económica, que conduzca a incremento de la producción, a aumento de las oportunidades de empleo, á crecimiento del producto bruto interno, a mejora del ingreso percápi-ta, a disminución de la inflación, a estabilidad del valor monetario y a la oportu-nidad de establecer, en forma permanente, un reparto justo de los beneficios. Sin embargo, lograr las necesarias condiciones internas de cada país para pro-mover las medidas económicas y los programas sociales paralelos, a mediano y largo plazo, será muy difícil. Tanto como establecer los mecanismos de rela-ción financiera y de mercado entre países, para lograr efectos sinérgicos y no antagónicos. Y todavía debemos ir a un proceso integrativo de carácter re-gional, si es que pretendemos sumar el pequeño peso específico de cada país para que gravite con mayor importancia económica y de mercado, que logre compactar los intereses para que adquieran un carácter regional. Paralelamen-te a esta relación financiera y social, simultáneamente y en común, tendremos que resolver los muy graves efectos negativos de la deuda externa. Todas las predicciones indican que el crecimiento económico será lento y difícil. Trate-mos pues, que la mayor parte de ese beneficio lo apliquemos al rápido creci-miento de las necesidades de nuestra población y no a amortizar intereses y principales que a no muy largo plazo le impedirán a esa población seguir siendo el mercado complementario para colocar la producción de los países acreedo-res. Debe plantearse pronto la posibilidad de una negociación, no financiera de la deuda externa de los países pobres; endeudarse para pagar intereses es una ficción que sólo beneficia a los acreedores.
Nuestros países tendrán que encontrar el balance entre las restricciones de las importaciones y el desarrollo de su producción interna. La restricción de las im-portaciones, para ahorrar divisas, debe ser selectiva sobre lo suntuario, sin que conduzca al reclamo de los países vendedores y sin que la importación dismi-nuida límite los artículos indispensables para la demanda del mercado interno, que aprovechará la oportunidad del mayor espacio para lograr crecimiento y a la vez influir sobre el desempleo.
Todos los países latinoamericanos están empeñados en una promoción de sus exportaciones, para lo cual hay que vencer importantes dificultades. Nuestras fuentes de producción seguirán insistiendo, por muchos años, en exportar pre-valentemente artículos agroindustrializados, fuertemente competidos al mer-cado de los países ricos que ha perdido capacidad de compra y tardará en recu-perarla; además, estos mercados ya tienen crecientes medidas de protección in-terna. De modo que el crecimiento de las exportaciones tendrá necesariamente que tener una proyección ajustada a la realidad interna de cada país, una arti-culación regional para cada producto y una inserción de mercado, para cada programa. Y aunque la producción agroindustrial es de plazo medio, de todas maneras se requieren algunos años para el desarrollo de cada proyecto.
Quienes asuman la obligación de desarrollar un modelo exportador tendrán que cuidar muy claramente tanto el beneficio como la distribución, así como las relaciones y el encaje externo de los valores exportados. La reactivación económica de los países ricos, que sería ideal para el modelo exportador, es también un interrogante, ya que a esta altura sabemos que muchas de sus economías están severamente limitadas. Aquellas cifras promedio del 5% que se dieron en épocas anteriores en las economías de los países industrializados han dejado de ser enteramente ciertas.
Todos nuestros países tendrán que afrontar un cambio importante en sus estruc-turas que conduzca a una economía en la cual la planificación y el ordenamien-to faciliten las proyecciones dentro de una verdadera realidad. Tendremos que realizar ajustes fiscales, tributarios y financieros que corrijan los defectos ante-riores que todos conocemos y que explican la lentitud de nuestro crecimiento. En materia de producción deben crearse las condiciones para el regreso del ca-pital nacional y para la inversión exterior, para la incorporación de la tecnología adecuada y para el alto rendimiento laboral, que proporcione pre-cios confrontables en mercados libres, para fortalecer la regionalización, como una manera de no condicionar los ingresos. Los ajustes para los sectores de población de menor capacidad deben ser muy cuidadosamente calculados, en particular los precios, salarios y márgenes de ganancia, que tan importantemen-te gravitan sobre la capacidad adquisitiva del 80% de nuestras poblaciones. Pa-ra la larga lista de factores que hemos enumerado en forma concentrada, se re-quiere principalmente una clara coincidencia de intereses para lograr la concer-tación que conduzca a los acuerdos económicos y sociales que se requiere para cada país, para cada región y entre las diversas economías. La tarea es larga y difícil; se requiere una gran calidad en el liderazgo.
Dentro de este espectro, la Seguridad Social deberá seguir jugando cada vez más importantemente su papel, tanto como el instrumento adecuado para la distribución del beneficio, como para alcanzar en forma programada a todos los sectores de la población.
El régimen de prestaciones médicas seguirá siendo quizás el más importante de los campos de la Seguridad Social, entre otras razones, por su costo. Pero
tendremos que perfilar muy nítidamente las grandes diferencias que es necesa-rio implantar a las que fueran las políticas tradicionales, si es que pretendemos cubrir a toda la población con una modalidad de atención diferente, simplifica-da, de mayor eficiencia. Porque este nuevo modelo no podrá ser ni excluyente, ni concentrador; ni que excluya sectores de la población, ni que concentre be-neficios sobre grupos de privilegio. Hay algunos conceptos que orientarán el es-tablecimiento de estas políticas. En primer lugar, como referencia negativa, los costos continuarán aumentando hasta el punto de ser el principal enemigo de la universalización; se mantendrá la presión por adquisición de tecnología compleja, innecesaria o excesiva; para la compra de medicamentos de efectos dudosos; para la contratación excesiva de personal; para la construcción de plantas físicas en número y costo excesivo y la tendencia a la duplicación de equipos y funciones. Estos conceptos mencionados constituyen los factores ne-gativos sobre los que se hará necesario hacer cambios radicales.
Será indispensable formular, para cada país, un plan integral de Salud, dentro del cual se incorpora la Seguridad Social con su potencial doctrinario y finan-ciero, extendiendo universalmente la cobertura, siguiendo el diseño de las re-giones programáticas y fortaleciendo los niveles de atención. El plan nacional de Salud, debe necesariamente integrar las acciones preventivas y asistenciales en una sola política de fomento de la salud y lucha contra la enfermedad. Debe comprender los potenciales programáticos de los Ministerios de Salud y los de la Seguridad Social, para que las acciones integradas a toda la población abarquen inmunizaciones, suministro de alimentos, agua potable y vivienda, control de la contaminación del medio ambiente, crecimiento y desarrollo de la familia. Nuestras poblaciones seguirán aumentando rápidamente y la expec-tativa de vida será cada vez más amplia. Eso significa que tendremos mayor actividad en el campo de la reproducción y por lo tanto, las políticas en el cam-po materno infantil se transforman en prioritarias, por lo que deberán manejar-se con un carácter integral, para lograr un producto de mejor calidad en un me-dio que lo proteja de la infección previsible, de la desnutrición, del hacinamien-to y del medio ambiente inhóspito. La meta optimista de Salud para Todos en el Año 2000, formulada en la abundancia de la década pasada, tendrá que adap-tarse a las condiciones futuras.
Para desempeñar adecuadamente este rol futuro, el enfoque tradicional que ha hecho la Seguridad Social de la prestación materno-infantil deberá ser impor-tantemente modificado. Debemos considerar al individuo como una carga here-ditaria fijada por su componente cromosómico, que se alimenta para de-sarrollar su potencial, primero en su medio materno y luego en su medio exter-no, de la familia y la comunidad. De ahí que a partir de la fecundación del óvu-lo hasta la muerte, este ser humano será el producto de una relación genética, nutricional y ambiental. No podremos seguir simplemente atendiendo partos en las maternidades. La Seguridad Social tiene que incorporarse muy dinámica-mente en el desarrollo cualitativo y cuantitativo de la población, para educar a los futuros padres, que decidan la oportunidad y el número de hijos, para cuidar
el aparato reproductor, antes, durante y después de los embarazos, para mejo-rar la calidad del producto del embarazo disminuyendo el alto riesgo, las mal-formaciones congénitas y las taras hereditarias, aumentando la resistencia a las infecciones y potencializando su desarrollo orgánico con la nutrición adecua-da y con las mejores condiciones del medio ambiente.
El incremento en la expectativa de vida ha cambiado totalmente el ciclo vital del hombre. En muchos países ya se han logrado límites precisos y otros marchan rápidamente hacia su establecimiento. Ahora sabemos que el creci-miento y desarrollo del niño se extiende hasta su inserción en el mercado de tra-bajo y que esta inserción tiende a hacerse cada vez más tarde, dada la compleji-dad y competitividad del sector laboral. De ahí que los programas de educación y formación deben ser extendidos y agregar este nuevo periodo de la vida del hombre llamado adolescencia, que constituye la etapa de la maduración orgá-nica, intelectual y sexual del individuo para que se incorpore luego a la so-ciedad, al trabajo, formar una familia, se reproducirá y estará expuesto a los riesgos, ya no prevalentemente infecciosos, pero sí de muy diversos tipos como resultado del complejo convivio de hoy y de mañana. Hemos creado controles para vigilar el crecimiento y desarrollo del niño sano; pero hemos hecho poco para completar la formación psico-social del adolescente, de modo que su for-mación le permita superar las dificultades de su futuro. Los factores negativos hereditarios o adquiridos producirán daños y lesiones en los individuos, que la Seguridad Social tabulará en el capítulo de enfermedad y maternidad, de acci-dentes, de riesgos laborales, de invalidez o de vejez. Si analizamos lo que han sido los programas desarrollados por nuestras instituciones en estos campos, fá-cilmente concluiremos que se hace necesaria una profunda revisión de nuestras acciones, con el fin de extenderlas a toda la población, para darle realidad al concepto de universalidad. Del mismo modo, es indispensable introducir muy fuertemente los conceptos de prevención y de atención primaria, para lograr la simplificación de procedimientos en la patología que .tradicionalmente hemos atendido, si es que queremos racionalizar su costo, reducir complicaciones y secuelas y disminuir el número porcentual de acciones. Dentro de estos progra-mas debe la Seguridad Social incluir las acciones de educación para la salud en la población, de modo que tengamos una participación activa y dinámica del individuo responsable de su salud o que atienda adecuadamente su enferme-dad. Esta educación para la Salud, que debe ser contínua y cubrir todas las eta-pas de la vida, incluirá hábitos, costumbres y nutrición, de modo que los facto-res deletéreos de su vida diaria no constituyan agentes provocadores de enfer-medades que aumenten las demandas de atención.
Más aun, la extensión de la vida debe considerarse como un privilegio, para lo que se requiere un organismo que no debiera tener agravantes adicionados al deterioro natural del envejecimiento. El hombre tiene hábitos modificables y daños previsibles por la educación y la costumbre, de modo que la salud de la población de más edad, así como la demanda de servicios que produzca, se cir-
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cunscriba casi al envejecimiento natural. Sabemos que el avance en la edad, después de cierto límite, produce una demanda acentuada en las prestaciones médicas y económicas de este sector de población, por lo que la prevención y el fomento de las medidas que disminuyan esta demanda repercutirá sobre el número de atenciones y su costo.
Comentario particular merece esa nueva época de la vida, la llamada tercera edad. Sus programas específicos deben mantenerse en el área de servicios so-ciales, para no cometer el error de incluirlos en el área de servicios médicos; la vejez no es una enfermedad. Más aun, en los países de población joven, los programas para la tercera edad deben ocupar el peldaño proporcional a los de-más problemas de la comunidad, enfoque que resulta bastante diferente de lo que ocurre en los países de baja natalidad y poblaciones envejecidas.
Por el camino del envejecimiento, llegamos a la seguridad económica. La mis-ma fuerza que tienen los conceptos de universalización en prestaciones médi-cas las tiene en prestaciones económicas, Hoy todos los grupos de población de nuestros países aspiran a un sistema de jubilación y retiro que proporcione la seguridad de los últimos años de la vida. El reclamo de los diferentes sectores, que va en aumento, tendrá que encontrar una respuesta también de carácter universal. Por ahora es bastante injusta la distribución de los beneficios, ya que en la mayoría de nuestros países la Seguridad Social ha otorgado protección a los grupos que han tenido los mejores ingresos a lo largo de su vida productiva, pero han quedado fuera los grupos de menores ingresos y que frecuentemente estuvieron expuestos, por razones de su trabajo, al mayor número de riesgos, o desempeñaron labores que les produjo un mayor grado de deterioro físico. He-mos justificado la situación aduciendo que no cotizaron directamente a los sis-temas establecidos, pero no podemos ocultar que ahí se encuentra un significa-tivo grupo de desamparo y abandono, a menos que otros programas de protec-ción se hagan cargo de su ayuda.
Vuelve a aparecer el principio de la justicia y la equidad para el trato justo de to-dos los sectores de la población y vemos que hay distancias muy variables por recorrer en cada país, en un programa que encuentra solución mediante las dis-ponibilidades económicas, en circunstancias en que la productividad dismi-nuida no está en condiciones de hacer aportes significativos, así como la infla-ción y la devaluación se encargan de erosionar el mecanismo amortiguador de las reservas económicas. En este campo, es quizás donde se registran las mayo-res diferencias entre lo que fueron las tradicionales previsiones financieras y la creación de nuevos programas en donde la inflación y el envejecimiento de la población, junto a la agilidad de las inversiones y la rentabilidad alta, así como una mayor participación del reparto, hacen obsoletos los tradicionales sistemas de capitalización. Sin embargo, es el terreno en donde potencialmente debe ha-cerse una planificación precisa y detallada, haciendo gravitar los factores eco-nómicos y los sociales, para buscar la formación de sistemas únicos que cubran a toda la población, con regímenes de cuantía mínima para los grupos que tu-
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vieran ingresos bajos o cotización irregular, mientras que las pensiones para los salarios superiores pueden fundamentar una doble contribución: la que cubre la pensión básica y la contribución extraordinaria, adicional, complementaria, que constituya un sistema de ahorro que cada interesado logra de acuerdo a su capacidad adquisitiva. Si en algunas de las áreas de la Seguridad Social se re-quiere claridad y firmez1 en la planificación a largo plazo, es en la estructura-ción de un ideal sistema nacional de pensiones, por las connotaciones finan-cieras y políticas que tiene el programa. Pero es indispensable abordar el tema con valentía, porque de no hacerlo así, se garantiza a los futuros jubilados, a plazo variable pero ineludible, que un día no encontrarán fondos para el pago mensual de su derecho. Deben reforzarse las medidas para que todos los benefi-ciarios logren su derecho mediante el número de imposiciones hechas a lo largo de su vida productiva, que el beneficio adquirido sea proporcional a su cotiza-ción y a la capacidad individual de mejorarlo y principalmente, que la edad de retiro se adapte a la expectativa de vida actual y la proyectada. En el pasado, la tendencia fue el retiro alrededor de los 50 años, porque en muchos países lati-noamericanos esta cifra era hasta una expectativa irreal. Pero hoy o en el futu-ro cercano, todos los países han empezado a transitar en una expectativa entre 60, 70 ó más, por lo que es prácticamente imposible sostener regímenes con edades de retiro temprano.
Por esta vía de pensamiento, podemos abordar el otro campo de severas dificul-tades actuales o futuras de la Seguridad Social, el aspecto de los beneficios so-ciales. En el pasado, sabemos que estos se fundamentaron en razones principal-mente políticas y sociales y enfocando aspectos específicos y de determinados grupos. Pero el mismo concepto de equidad, de universalidad y de unidad, exije que ahora los consideremos con un carácter universal, por lo que el problema se magnifica enormemente desde el punto de vista programático y financiero. Lo significativo de este enfoque es que si en el pasado los programas pudieron haberse establecido con una orientación esencialmente asistencial, de ahora en adelante cada programa tendrá que tener un estudio serio de los elementos de-terminantes de la situación a resolver, con el objeto de hacer participar todas las medidas posibles de carácter preventivo, porque de lo contrario, ningún contenido económico será suficiente para resolver, por la simple vía de la asis-tencia económica, los problemas del individuo y de su familia. Debemos incluir dentro de estos conceptos también la oportunidad para que la familia resuelva el problema de la adquisición de su vivienda, como uno de los campos específicos de la Seguridad Social, e incorporar la vivienda como elemento de desarrollo económico de la familia, que paralelamente conduce a mejores ingresos y a una participación mayor en la producción y en el reparto de la ga-nancia, por la vía de los mejores salarios. Hemos sostenido en nuestro país que la pareja, como núcleo básico de la familia, a lo largo de su vida productiva de-be adquirir en la primera mitad de su ciclo, su vivienda yen el segundo, consoli- dar su derecho a retiro. Hemos optado por hacer esta revisión rápida y general de los problemas de la Seguridad Social y su relación con el desarrollo, con el propósito de tratarlos
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globalmente. Difícil en una materia tan extensa y compleja en la cual ob: viamente no somos especialistas y • habremos sido inevitablemente superfi-ciales, pero nuestra intención es el de insistir en que en el pasado, la Seguridad Social, como la economía de los países latinoamericanos, ha sido concentrado-ra, excluyente y de crecimiento lento. Si queremos corregir estos factores que tan graves deficiencias han producido, se hace necesario hacer nuevos plantea-mientos de carácter ideológico en donde la Seguridad Social juegue un papel activo e impulsador de una serie de cambios y fenómenos que tienen que pro-ducirse como parte del cambio estructural. Este papel debe ser nuevo y diferente de los conceptos tradicionales que la Seguridad Social ha defendido en el pasado.
En nuestra opinión, la Seguridad Social vista como una serie de medidas aplica-das en diferentes campos sociales, debe participar dinámicamente, como ele-mento activo en el desarrollo económico de la sociedad. Si bien es cierto, la Se- . guridad Social hace un aporte significativamente alto a la producción mediante sus acciones específicas y la inyección que genera por los puestos de trabajo que crea; también es cierto que puede lograr un papel más activo utilizando la inversión de sus fondos para acelerar el desarrollo económico, que a su vez pro-ducirá la riqueza que respalda los beneficios sociales presentes y futuros. Es cierto que este planteamiento hace surgir de inmediato el problema de la garantía de las inversiones, pero éste forma parte de la madurez social y del riesgo político, al igual que se calculan los riesgos de las operaciones conven-cionales. La Seguridad Social debe empezar a ver el desarrollo económico orientado y planificado, como un elemento generador tanto de recursos econó-micos, como de una calidad de vida que producirá una serie, también buscada, de factores preventivos en la patología orgánica y social, que son áreas específicas de su responsabilidad. No existirá desarrollo económico en el futuro capaz de pagar la factura de la patología individual o social si paralelamente no se hacen programas de prevención. La población quizás habrá resuelto el problema de las infecciones y la desnutrición, pero dará paso a una morbilidad más compleja, de mayor costo y que resuelve cada vez menos el médico tradi-cional, por mucho que lo rodeemos de monitores y tecnología de alta compleji-dad. Hoy sabemos que los mejores indicadores de salud y bienestar que tu-vieron los países de mayor capacidad económica en la primera mitad de este siglo, no fueron el producto del desarrollo de los servicios médicos, que fueron muy limitados, sino que reflejaron la mejor calidad de vida. En el futuro la Se-guridad Social debe participar dinámicamente en el desarrollo económico, para inducir el desarrollo social, como campo de prevención de la patología orgáni-ca y social tanto del individuo, de su familia como de su comunidad.
Por esta vía de pensamiento, llegamos a otra conclusión para el manejo de las dificultades presentes y futuras de la Seguridad Social: a la integración de ac-ciones y políticas, tanto dentro de los sectores propios, principalmente del Sec-tor Salud y el Bienestar, así como la estrecha relación con otras instituciones que en el pasado no tuvieron mayor contacto con la Seguridad Social. Las insti-tuciones dentro del Sector Salud en el pasado, especialmente los Ministerios de
Salud y los Seguros Sociales, marcharon por vías paralelas duplicando esfuer-zos, sin que nunca articularan un plan nacional que cubriera a toda la pobla-ción, tanto en prevención como en asistencia de la enfermedad. Esto no será po-sible en el futuro; el costo de los programas exije integración de planes y progra-mas como consecuencia de políticas claras y definidas. En la misma forma de-ben incorporarse todas las instituciones del sector salud, tanto públicas como privadas, para lograr el aprovechamiento racional de todos los recursos. Parale-lamente, debiera lograrse una integración de políticas con los otros sectores, que conduzca a la convergencia de los recursos nacionales aplicados a la solu-ción de los problemas, en respuesta a una verdadera escala de prioridades, me-diante políticas de contenido nacional establecidas por el Estado. Esta integra-ción intersectorial debe hacer concurrir las acciones de las otras instituciones públicas y privadas hacia metas comunes, cuya solución se busca por diferentes caminos, utilizando también diferentes disciplinas. En este proceso de integra-ción, intra e intersectorial, los individuos y sus organizaciones deben tener muy claro el marco de sus obligaciones y derechos. Para ese efecto, es necesario que existan claramente establecidas las vías y los recursos disponibles tanto institu- cionales como populares para la participación de la comunidad, poseedora del capital de la salud e inductora de los gastos de la enfermedad. Debemos en-contrar la vía para lograr establecer en forma permanente y contínua una des- centralización de acciones y programas para lograr participación activa, diná- mica de los individuos y sus organizaciones en la marcha, organización y finan- ciamiento directo de sus acciones. Pero dejemos claro que el propósito de esta descentralización debe lograr acciones múltiples, delegadas y armónicas, para lo que se requiere que la conducción central sea clara y planificada.
Con estos comentarios, podemos abordar otro problema serio que afronta la Se-guridad Social: la educación para participar en la ejecución de los planes y programas o la educación para formularlas. Porque si la Seguridad Social es un conjunto de acciones para que cada individuo asuma su rol, para la formula-ción de este plan se requiere una actitud producto de una convicción ideológi-ca, que lamentablemente en la mayoría de los países latinoamericanos, casi no existe. La educación académica para la concepción de los planes propios de la Seguridad Social se ha debilitado sensiblemente, tanto como la formación ideo-lógica para fortalecer la beligerancia política. Muchas de las instituciones nuestras han vagado erráticamente en la frontera de la definición de sus conte-nidos ideológicos y programáticos, por falta de claridad de sus dirigentes.
En nuestros países, los individuos, con frecuencia, nacen y mueren sin distinguir el horizonte de su comunidad, o de su país, desconociendo totalmente la rela-ción entre derechos y deberes, siendo casi permanentemente juego de los inte-reses que no concretan ni unos, ni otros. El medio para desempeñar esta partici-pación activa es la educación. Desde nuestro punto de vista, la educación para la salud y la Seguridad Social se ha transformado en una prioridad de la mayor importancia, tanto para que cada individuo mediante la toma de conciencia so-
cial y política desempeñe el rol que se le asigna, para que defienda y fomente su salud y su bienestar, como también aquellos que están a cargo de la ejecu-ción de las políticas específicas, en particular el personal del Sector Salud, que debe virar radicalmente de un rol protagónico tradicional de atender la enfer-medad, a preservar y fomentar la salud y prevenir la enfermedad. Dentro de es-ta perspectiva, un nuevo rol le corresponde jugar a los médicos y a las Escuelas de Medicina como formadores de recursos humanos adecuados para este nuevo papel, de gran importancia social, política y económica. En este sentido, la actual situación no puede ser más desalentadora para la Seguridad Social, ya que los centros formadores de recursos humanos, han sido significativamente mediatizados por los intereses del mercado de consumo de tecnología, recursos y medicamentos. Del mismo modo, mucho, si no todo, queda por desarrollar en la educación del individuo para que valore un estilo de vida con sus hábitos, costumbres y nutrición, educación para el trabajo y su higiene, aprovechamien-to del tiempo libre, deporte y ejercicio, así como la toma de conciencia en su actividad laboral, que conduce a la formación del núcleo familiar, dentro del cual la inserción en la comunidad y la reproducción, constituyen el mayor indi-cador de madurez social.
Hemos planteado la necesidad de la integración de políticas y programas intra e intersectoriales, la necesidad de fomentar y participar activamente en el de-sarrollo económico y social y la perentoriedad para establecer programas de educación determinantes de actitudes sinergizadoras de acciones tanto dentro del sector, como el individuo, la familia y la comunidad para producir una acti-tud participativa y contribuyente a los objetivos establecidos. Todas estas reali-dades mencionadas y las soluciones formuladas, los importantes cambios que se hace indispensable lograr, los nuevos planes y las actitudes de los que los conciben y crean, requiere una coincidencia de metas y objetivos en la nueva sociedad, que debiera constituir el punto de balance de intereses de los diferen-tes grupos, que transforme el Estado en instrumento regulador encargado de ejecutar, directa o indirectamente, las medidas que conduzcan al reparto equitativo, como de los mecanismos de producción, tanto en el sector público como en el privado. Todos estos elementos, que forman el conjunto que llama-mos sociedad y en una connotación geográfica se constituyen los países, re-quieren un ordenamiento económico y político para el logro de las metas enun-ciadas y salvar así no sólo las dificultades actuales de la Seguridad Social, sino la vía para la introducción del cambio estructural que conduzca a una situación más justa. Debe existir necesariamente toda una concertación social en la cual los intereses de cada uno de los grupos participantes logren encontrar los pla-nos de coincidencia necesarios para el aprovechamiento de los escasos recur-sos de hoy y de los próximos años. Por la experiencia recogida en los años ante-riores, sabemos que ni el sólo desarrollo económico con los factores de merca-do por una parte, ni los cambios estructurales por sí solos, son capaces ni sufi-cientes para resolver los problemas del subdesarrollo y de la pobreza de los grandes grupos de nuestras poblaciones. Debe sumarse a estos dos factores, la integración de un tercer elemento: la participación individual y colectiva como
voluntád efectora de los programas, asumiendo la comunidad una responsabili-dad propia muy activa y dinámica.
La Seguridad Social podrá desempeñar en el futuro el papel trascendente que jugó en el pasado. Pero habrá que introducir cambios estructurales y programá-ticos muy profundos, que sus dirigentes debemos entender, propiciar y ejecutar.
En la medida que seamos capaces de realizarlos, la ineficiencia y el subde-sarrollo, esa mezcla costosa de derroche y pobreza, podrá ser superada en be-neficio del ciudadano común, que debe ser protegido de la agresión de una so-ciedad injusta.
Aspecto de la Conferencia del Dr. Guido Miranda Gutiérrez.
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voluntad efectora de los programas, asumiendo la comunidad una responsabili-dad propia muy activa y dinamica.
La Seguridad Social podra desempenar en el futuro el papel trascendente quejuga en el pasado. Pero habra que introducir cambios estructurales y program a-ticos muy profundos, que sus dirigentes debemos entender, propiciar y ejecutar.
En la medida que seamos capaces de realizarlos, la ineficiencia y el subde-sarroI/o, esa mezcla costosa de derroche y pobreza, podra ser superada en be-neficio del ciudadano com un, que debe ser protegido de la agresian de una so-ciedad injusta.
P.H.D. William Paul Me Greevey
Senior Economist Water Supplyand Urban DevelopmentDepartment. Banco Mundial.
* En colaboracion con:Francisco de OliveiraMaria Emilia Rocha de AcevedoMa. Elena HenriquezKaizo Iwakami Beltrao
TEMAS ACTUALES EN LASEGURIDAD SOCIALBRASILENA*
P.H.D. en Economia del Massachu-setts Institute of Technology (MIT)(1965)
Estudio en el Mexico City College.
Profesor de Historia Economica deAmerica Latina en la Universidad deCal ifornia-Berkeley. (1965-1971).
Colaboro en la OEA, la SmithsonianInstitution y el Batelle Memorial Ins-titute.
Miembro del Cuerpo Tecnico delBanco Mundial.Ha colaborado con equipos brasile-nos en estudios de segura social, sa-Iud y nutricion.Actualmente el senor Mc Greevey esJefe de la Unidad de Poblacion, Sa-Iud y Nutricion, Division de RecursosHumanos para la Region de AmericaLatina y el Caribe del Banco Mun-dial.
"Una Historia Economica de Colom-bia".(Publicado por Cambridge UniversityPress,1971), y ediciones Tercer Mun-do (1975, 1977 y 1982)
Libros sobre "Third World Poverty".(1980)
"Women and Poverty in DevelopingCountries" (1963)
1. Este trabajo analiza algunos de los problemas clave de la seguridad socialdesde el enfoque de su financiamiento, la prestaci6n de los servicios y c6mo es-tos aspectos afectan la igualdad y eficiencia de los mismos. Los comentariosincluidos, en ninguna forma representan una descripci6n de todos los proble-mas en esos sectores, en realidad reflejan mas los resultados de las ideas delautor que los resultados de un analisis exhaustivo. Pero, en algunos casos, si in-dican la necesidad de una investigaci6n mas profunda.
2. Tanto patrones como empleados contribuyen al fondo de la seguridad social.La legislaci6n brasilena define las contribuciones y las prestaciones que debe
Participación de los trabajadores de la industria manufacturera que contribuyen, los millones que no contribuyen y las contribuciones recibidas.
(En trillones de cruceiros a precios de 1984).
Año Contribución Sector
Manufacturero
No contribuyentes Contribuciones (en millones) Recibidas
(millones cru-ceiros)
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
79 NA 73 NA 62 71 71
22.5 NA 22.8 NA 25.4 26.7 28.1
NA 19.5 19.1 24.1 19.1 17.1 19.1
Recibos y gastos de SIMPAS, 1971-85, en miles de millones de cruceiros al precio actual
Recibos Gastos Balance Año
1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
0.5 1.1 2.4 3.1 3.1
-1.2 -1.1 1.0 -1.2 46.8
-118.9 260.4
-116.4 -62.0
2,555.1 12,888
12 17 23 34 53 91
138 213 333 683
1,488 3,102 6,753
19,936 67,810
184,812
12 18 26 37 56 90
139 214 331 636
1,369 3,363 6,637
19,873 70,365
197,700
proporcionar la seguridad social y acepta la responsabilidad de pagar cualquier pasivo para el que no se hayan asignado fondos. No existe el plan de acumular activos para el pago de obligaciones futuras.
3. Un poco menos de la mitad de todos los trabajadores de Brasil están aportan-do a la seguridad social -a ésta pertenecen menos del 10% de los trabajadores agrícolas, pero del 60% al 80% de los trabajadores de los sectores industrial y de servicio-. El porcentaje de trabajadores manufactureros que aportan al sis-tema sufrió una reducción del 79% a un 62% entre 1978 y 1983. Como subpro-ducto de la desformalización del mercado laboral. Este cambio, en parte, esta-ba asociado a la recesión, pero en el giro ascendente de 1984 y 1985 la tasa de coparticipación sólo recuperó la mitad de los trabajadores que participaban con su aportación. Muchos de estos trabajadores podrían estar evitando emple-arse, ya que esto los obligaría a pagar ahora para recibir prestaciones en un fu-turo lejano. Los trabajadores que no aportan se elevaron en forma estable de 22.4 millones en 1979 a 28.1 millones en 1985. Su número aumentó al doble de la tasa del mercado laboral en su totalidad.
4. En 1985 las otras contribuciones de los afiliados, para la seguridad social, eran más o menos iguales a las de 1980, en términos reales. Esta estabilidad, en el valor real de las aportaciones, contrasta marcadamente con la de 1970, cuan-do las contribuciones tuvieron un aumento del 13% anual desde 1971 hasta 1981. MPAS DATA PREV. 1986, (2), (8).
5. El sistema logró ahorros netos en casi todos los años de la década de los se-tenta gracias a la indexación, los ingresos de la seguridad social se mantuvieron a la par con la inflación, sin embargo se desarrolló una tendencia continua de aumentar las prestaciones, así que incluso en 1976 y 1977 los déficits que se produjeron fueron pequeños. En 1981 apareció el primer déficit importante, a pesar de que durante ese año casi se duplicó la parte que aporta el gobierno fe-deral en ese esquema de ingresos, se presentó un déficit de aproximadamente 10% de los ingresos del sistema6.
6. El sistema de pago sobre la marcha de Brasil no ha generado un déficit en es-te momento porque, desde el punto de vista contable, siempre es posible equilibrar los ingresos con los gastos. Si amenaza un déficit, las opciones son cortar o retrasar el pago de prestaciones, aumentar las cotizaciones o financiar la brecha de los ingresos generales. Desde que el sistema inició sus operaciones en 1923 no se ha presentado ningún caso en el que se hayan tenido que reducir las prestaciones. La cotización de empleados y patrones ha tenido que aumen-tarse en múltiples ocasiones. Pero ambos grupos están renuentes a aceptar ma-
6) En 1987 un comité del Congreso Constitucional votó a favor de un aumento substancial de las prestaciones. En parte, ese voto debe haberse inspirado en el superávit de ingresos sobre gastos que se experimentó en 1986 (vea la tabla al calce), a pesar de que este superavit no podrá sostenerse en el futuro, ni siquiera si no se mejoran las prestaciones.
Fuente: Medid y Banos da Silva (1946) - 62-4, en base a PNADS.
Fuente: De Oliveira, Henriques, Beltrao (1986, 40) en base a los balances e FPAS, para el período 1971-857MPAS DATAPREV 1987, 2, 2, 49, 51, promedios mensuales, multipli
dcados por 12, para 1986.
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yores aumentos. Probablemente, en algún momento, el paquete de presta-ciones deberá financiarse recurriendo más a los ingresos generales. Cuando se llegue a ese punto, estará claro que los causantes brasileños pagan parte de las prestaciones de la seguridad social. Existen otras razones para creer que incluso en la actualidad, en general todos los brasileños y no sólo los empleados y patrones, ya están pagando una parte de estas prestaciones.
Distorsiones causadas por las contribuciones sociales
La persona u organización que legalmente tiene la obligación de pagar un im-puesto, puede ser diferente a aquella persona a la que se le reduce el neto de los impuestos que tiene que pagar por el impuesto. Esta aseveración puede en-contrarse en cualquier texto sobre los principios de las finanzas públicas. En forma similar, la carga de las contribuciones sociales financiadas a través del sistema SIMPAS u otros fondos sociales, depende de las elasticidades de la ofer-ta y la demanda de los factores de producción (mano dé obra y capital) y de los bienes producidos. Si la demanda interna de bienes brasileños manufacturados es inelástica, como para que el consumo casi no se vea afectado por el precio del producto, el impuesto sobre la renta se transfiere, en parte, a los consumido-res de productos manufacturados.
8. Que ocurra un cambio semejante en otros países latinoamericanos es una po-sibilidad que se discute en un documento del EMI reciente, que hace una revi-sión de la seguridad social en la región: "Las rigideces institucionales en la fija-ción de salarios y las estructuras oligopolíticas del mercado en el sector organi-zado podrían resultar en que simple y sencillamente se pase el impuesto a los consumidores". Un estudio de la seguridad social y otros programas de gobierno en Chile reveló que los precios se determinan por los costos promedio más un margen, "lo que sugiere que los costos, incluyendo los impuestos sobre la renta simplemente se transfieren". (Mackenzie 1987, 28). Probablemente también ocurran cambios similares en Brasil7. "Cuando la cobertura no es universal, co-mo lo es en casi todos los países latinoamericanos y cuando el sistema, en par-te, se financia con los ingresos generales, es probable que la incidencia del siste-ma sea regresiva, porque aquellos que quedan excluidos de la cobertura de
7) La carga de las contribuciones sociales se puede transferir a los consumidores domésticos, pero no a los consumidores internacionales. Los fabricantes brasileños tienen que afrontar demandas muy elásticas que evitan que la carga fiscal se incluya en las exportaciones. Las contribuciones sociales probablemente agregan un 35% .al costo de las manufacturas brasileñas exportables, sin embargo, estos productos deben ajustarse a los precios que fijan otros fabricantes o bien, dejaría de vender. Muchos países industrializados tienen impuestos sobre la renta bastante más elevados que Brasil, así que éste no está en desventaja competitiva en comparación con ellos a causa del impuesto. Pero, al-gunos de los países de reciente industrialización podrían convertirse en una gran competencia para Brasil. Corea sobresale a causa de sus estrictos límites en la legislación social, su limitado programa de seguridad social no ofrece prestaciones de vejez, supérstites, invalidez o desempleo. Los impues-tos de la seguridad social pueden elevar la estructura de costos como para limitar las exportaciones de productos manufacturados de Brasil que compitan con los de Corea.
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cualquier manera tendrán que sobrellevar la carga fiscal que los financia. (Mac-kenzie 1987, 59).
9. Los pobres consumidores también tienen un impuesto que pagar, escondido en los precios que pagan por los bienes de consumo manufacturados. Si los bra-sileños pobres compran productos manufacturados por una aristocracia labo-ral, término que utilizan algunos científicos sociales de Brasil, entonces puede ser que el impuesto, en gran medida, sea cubierto por los pobres para beneficio de los trabajadores industriales y sus familias8.
Pensiones y otras prestaciones de la seguridad social
10. Brasil gasta más dinero en pensiones y prestaciones para los sobrevivientes que en cualquier otro de los elementos de su programa social total. La mitad de la fuerza laboral contribuye al fondo de la seguridad social y, en promedio, sus beneficiarios reciben US 60.00 al mes, en pensiones de jubilación, que es equivalente al salario mínimo.
El sistema paga una cantidad igual al 6% de PIB, sin embargo excluye aun gran número de trabajadores pobres y sus familias.
11. El propósito de un sistema de seguridad social es el de reducir el riesgo para el individuo, repartiendo dicho riesgo entre muchos contribuyentes. Los riesgos y derechos relativos a las prestaciones, bajo el sistema brasileño, en caso de in-validez, el arribo a la edad de jubilación o cualquier otra condición aparecen en la gráfica del Anexo 2. Las prestaciones en efectivo proporcionan un mínimo del 70% hasta el 95% del ingreso promedio en los últimos tres años de trabajo. Después de 30 años de servicio las pensiones para la jubilación anticipada varían entre 80 y 95% del ingreso, las pensiones por invalidez pueden alcanzar hasta el 100% del ingreso.
12. Presentaremos algunos ejemplos simples que pueden servir para ver cómo se financian y distribuyen las prestaciones. Un contribuyente que entra al siste-ma a la edad de 15 años ganando un salario mínimo (SM) durante toda su vida útil, y que se jubila a la edad de 65 años cobrando las prestaciones hasta la edad de 75 años, pagaría en 10 salarios mínimos y recibiría 2.6 SM en prestaciones médicas y 9.5 en prestaciones de jubilación, que arroja una pérdida de 2 SM pa-ra el sistema. Si la tasa de descuento fuera igual a la tasa de crecimiento del ingreso per capita (de más de un 3% en Brasil, 1945-80) entonces el pago previo de las contribuciones permitirían un sistema viable con contribuciones casi a
8) Un estudio sobre la incidencia de los impuestos y las prestaciones en Colombia encontró que el impuesto de la seguridad social sólo es ligeramente progresivo. En vista de la relativamente favo-rable distribución de las prestaciones para los pobres de ese país el estudio concluye que "se requeriría una mayor progresividad en el sistema de transferencia de impuestos para lograr la re-distribución deseada.
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término, capaces de abrir una cantidad ligeramente mayor de prestaciones fu-turas de jubilación.
13. Pero nótese que sólo 1 de cada 15 trabajadores urbanos se jubilan a la edad normal. Dos de cada cinco trabajadores se jubilan antes sobre la base del cumplimiento del requerimiento de un mínimo de años de servicio y de invali-dez. El siguiente, podría ser el escenario de la jubilación precoz. El trabajo co-mienza a la edad de 20 años con 3 SM y continúa así hasta la edad de 50 años, seguido por la muerte a los 75 años. Durante esos treinta años de trabajo el em-pleado paga 19 SM en sus contribuciones. De éstas recibe 9 SM en prestaciones médicas y 60 SM en pensiones de jubilación. En este caso el sistema pierde 50 SM, una cantidad demasiado elevada como para que pudiera ser cubierta por ninguna tasa de descuento normal. El impuesto sobre la renta que se paga al se-guro social no alcanza a cubrir el costo de las prestaciones que se otorgan a los que se jubilan prematuramente (de Azevedo y de Oliveira 1984, 90-92). Algunos países ofrecen jubilaciones prematuras en base a los años de servicio, como Egipto, Ecuador, Irak, Italia, Kuwait y Líbano (de Azevedo y de Oliveira 1984, 84) la mayoría tienen programas de prestaciones bastante menos generosas que el de Brasil.
14. Estas comparaciones no se aplican al costo de las prestaciones adicionales que se pagan con las pensiones por invalidez y para supérstites dependientes. Todas estas prestaciones se describen en la figura del Anexo 2. Estas presta-ciones agregarían costos y reducirían los ingresos más allá de lo que se describe en los dos ejemplos previos.
15. Estas prestaciones y pensiones van mucho más allá de sólo proporcionar un seguro contra riesgos, ya que devuelven un ingreso mayor al que necesitaría el beneficiario para llevar un nivel de vida modesto. Durante la jubilación el costo de la vida es significativamente menor que durante los años de trabajo. Las prestaciones que se ofrecen tienen que substituir sólo una parte de los ingresos que se obtuvieron en los años de trabajo. La mayor parte de las economías en el mercado industrial limitan la tasa de substitución 40 y 60% de los ingresos. Es-ta cantidad alcanza a proporcionar una protección básica.
16. El esquema de prestaciones en Brasil, arriesga lo que los economistas lla-man "riesgo moral", la amenaza de que un convenio o contrato en sí induzca a las personas a comportarse de una forma diferente de la que se comportarían si no existiera dicho contrato. Si las pensiones de jubilación son generosas algu-nas personas se jubilarán, aunque de hecho seguirían trabajando si no existiera dicha prestación. El problema del riesgo moral es particularmente aplicable a las prestaciones para una jubilación precoz. Suponiendo que una persona inicie su vida laboral a la edad de 15 años y se mantenga en la misma compañía por un período de 30 años, a la edad de 45 años puede solicitar la jubilación con una pensión del 80%, a la edad de 50 años ya puede aspirar a la pensión máxi-ma que es del 95% y ya no tendría incentivos para seguir trabajando. Se jubila
con una pensión y toma otro empleo. Es difícil imaginar que este escenario sea congruente ni con los objetivos generales de desarrollo ni con las políticas so-ciales. Así pues, debido al "riesgo moral" esta prestación provoca una conducta perversa.
17. La mayor parte de las prestaciones que distribuye la Seguridad Social Brasi-leña, el 28%, se paga a los que se jubilan precozmente. Las personas que se ju-bilan a la edad normal en las zonas urbanas sólo reclamaron el 7% de las pen-siones que se distribuyeron en 1985. Por sí solos, estos datos parecen reforzar la conclusión de que el riesgo moral funciona y produce resultados perversos en el sistema de pensiones y prestaciones.
Distribución porcentual de las prestaciones urbanas y rurales a valor de 1985, en la Seguridad Social de Brasil.
Prestaciones Porcentaje del total
Prestaciones Urbanas
Jubilación precoz
28.2 Jubilación por invalidez
13.7
Prestaciones para supérstites
12.9 Jubilación a edad normal
7.0
Otras prestaciones urbanas
22.1
Prestaciones Rurales
Jubilación a edad normal
8.4 Prestaciones para supérstites
3.5
Otras prestaciones
4.2
Total
100.0
Fuente: MPAS, DATAPREV 1986, 1 (3), (31).
Otra gran parte de esas prestaciones, el 13.7% del total, se utiliza para pagar las pensiones por invalidez. La mayoría de estos pagos los reciben personas real-mente incapacitadas que ya no pueden trabajar, sin embargo, dichas presta-ciones también conllevan un elemento de riesgo moral, cuando existe algún in-centivo para describirse a sí mismo como inválido9.
9) Un informe reciente de la Comisión de Seguridad Social sí apuntaba al gran número de estas pres-taciones y recomendaba un escrutinio más cuidadoso de las solicitudes, incluyendo una certifica-ción médica de la invalidez más concienzuda (MPAS, 1986).
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18. La prestación más costosa por beneficiario es la de jubilación. Los recepto-res de estas prestaciones sólo representan el 9.3% de todos los beneficiarios de las prestaciones de la Seguridad Social. Por consiguiente, en 1985, el 28.2% de las prestaciones se concentraron en un 9.3% de los asegurados. Durante un período de más de 6 años, de 1979 a 1985 los pensionados anticipados y espe-ciales representaban el 36 por ciento. El promedio de los beneficios recibidos por retiros recientes fue de Cz 2,014 más o menos US 180 por mes).
19. Estas consideraciones indican que hay ineficiencia en el paquete de benefi-cios. El propósito de reducir el riesgo social podría lograrse con una menor tasa de sustitución (la pensión como porcentaje del salario durante los años de tra-bajo). Una sustitución del 50% podría producir menos riesgos morales, hacien-do que menos personas se jubilaran en su edad más productiva. Las pensiones de incapácidad, por ser tan generosas, también podrían inducir a algunos traba-jadores a reclamar esas prestaciones aunque de hecho seguirían trabajando si no se pudieran obtener.
Cómo Cambiar la Jubilación Anticipada por Prestaciones Rurales
20. Existe una desigualdad considerable en el paquete de prestaciones. Los afi-liados urbanos tienen 18 prestaciones asequibles, mientras que, los programas rurales sólo dan acceso a seis de ellas. Los afiliados rurales representan el 32% de todos los beneficiarios que reciben prestaciones de supérstites o de pen-siones, que en 1983 sólo alcanzaron el 15% del valor de todas las prestaciones pagadas. (De Azevedo, 1984, 9). Si se recortan las prestaciones de jubilación an-ticipada ahora y se transfieren esos ahorros a pensiones para los trabajadores rurales que no están asegurados, esto permitiría al gobierno brasileño distribuir estos pagos transferidos en forma más equitativa sin aumentar las contribu-ciones sociales.
21. Se proyecta que los costos de las prestaciones de jubilación anticipada se eleven de 4.9% del salario base en 1985, a entre el 6% y el 8% del salario base para el año 20001o, cuando los jubilados anticipados reciban una tercera parte de todas las prestaciones de jubilación. En ese estudio de simulación, se exami-naron tres cambios posibles en las prestaciones de jubilación anticipada, limi-tando esta jubilación anticipada a personas de 53 añoso más, eliminando total-mente la jubilación temprana en base al tiempo de servicio y reduciendo gra-dualmente los derechos de estos trabajadores que se jubilan antes del tiempo.
10) Los costos de la jubilación de incapacidad se elevarán del 2.9% de la base salarial en 1985, a entre 3.9 y 6.2 por ciento de la base salarial en el año 2000 (de Oliveira, Henriquez e Iwakami Beltrao 1986). La elegibilidad para esta importante prestación debe monitorearse cuidadosamente para evi-tar solicitudes fraudulentas.
De introducirse en 1987, la segunda produciría grandes ahorros para el año 2000, reduciendo las prestaciones totales del 21% al 15% de la base salarial. Las otras opciones para reducir estas prestaciones anticipadas tendrían un efec-to menor en los costos del sistema, en que sólo proporcionarían una reducción parcial o gradual de las prestaciones. Estos ahorros de seis puntos porcentuales de la base salarial, se podrían utilizar para pagar el costo de extender las presta-ciones mínimas a todos los trabajadores rurales.
22. Actualmente los trabajadores del campo se detienen al 75% del salario mínimo. Los trabajadores urbanos reciben las prestaciones a una escala desli-zante y mucho más elevada. Se podría servir mejor al principio de equidad si se hicieran comparables las prestaciones urbanas y rurales. En 1985 sólo uno de cada 15 trabajadores del campo contribuyeron a la seguridad social (Medici y Barros Silva 1986, 62). Si las prestaciones aumentadas no atrajeran a muchos de los trabajadores rurales no asegurados al programa, el costo sería modesto y por lo tanto serviría como un atractivo adicional. Ya que los ingresos de los tra-bajadores agrícolas son bajos, es bastante improbable que aporten lo suficiente para pagar el costo de sus prestaciones.
23. Se ha proyectado que la población rural de Brasil se reducirá de 38 millones en 1980 a 35 millones en el año 2000. La fuerza laboral rural seguirá siendo de: entre 14 y 15 millones, mientras que el número de beneficiarios rurales se eleva-rá de 2.5 millones en 1980 a 6 millones en el año 2000 (de Oliveira, Henriquez e Iwakami Beltrao 1986).
Otros escenarios de crecimiento alternativos sugieren que el costo de las pres-taciones, incluso, para este grupo más grande, no podrán ser mayores del 3.4% de la cuenta de salarios urbanos sujetos a los impuestos de la seguridad social. Al comparar este 3.4% de la cuenta salarial con el 6% potencial de la cuenta salarial que podría ahorrarse con los recortes en las prestaciones de jubilación anticipada. Si se duplican las prestaciones rurales extendiendo la cobertura mínima a los que ahora no tienen derechos esto podría financiarse con los ahorros obtenidos si se eliminan las prestaciones de jubilación anticipada.
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CLAUSURA
Palabras del Doctor Orlando Peñate. Director de Seguridad Social del Comité Estatal de Trabajo y
Seguridad Social de la República de Cuba.
Señores del Presidium y demás personalidades aquí presentes:
Me cabe el honor de, en representación de todas las organizaciones de los países que formamos esta gran familia de la Conferencia Interamericana de Se-guridad Social, hablar en este acto. El CIESS ha venido a través de estos 25 años realizando una labor que realmente ha sido de gran utilidad para todas las instituciones de seguridad social del Continente Americano. Como toda obra humana, ha tenido que ir perfeccionando sus métodos e ir avanzando en el pro-pósito de lograr que, efectiva y realmente, responda a las necesidades de los países miembros de la Conferencia.
Hay que decir que en los últimos años el Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social ha utilizado métodos que consideramos muy positivos; funda-mentalmente ha ido extendiendo la posibilidad de realizar actividades fuera de su sede, creemos que esa es una modalidad muy efectiva de llevar a los países la actuación directa del CIESS y permitir, a su vez, a los profesores y a los in-tegrantes de este organismo el conocimiento de los problemas de los países de nuestra América.
Muchas veces se ha repetido que la seguridad social en nuestro Continente ha respondido, casi pudiéramos decir, a un trasplante de los métodos, de los siste-mas establecidos en Europa y en países de alto nivel de desarrollo. Cuando ana-lizamos los problemas de la seguridad social de América Latina no podemos desconocer el carácter universal de esta Institución, pero debemos de tener muy en cuenta que nuestros problemas no son los problemas de los países de-sarrollados; si nosotros pretendemos hallar las soluciones de la seguridad social en América Latina a partir de los esquemas que hemos encontrado y que en cierta medida hemos trasplantado, realmente el futuro de la Seguridad Social en América Latina lo vemos difícil.
Los problemas de nuestro Continente son muy específicos, tenemos diversidad de desarrollo en los países, diversidad de regímenes sociales, económicos y to-dos estos factores tienen que ser tomados en cuenta por una institución como ésta, que pretende formar especialistas que contribuyan al desarrollo de la se-guridad social de la América.
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Para concluir. quiero expresar en nombre de todas las delegaciones el reconoci-miento a la labor realizada por el CIESS y nuestra exhortaci6n a que continuenavanzando par el camino del mejar conocimiento de nuestras realidades. denuestros problemas y que se extienda esa elevaci6n de la formaci6n de los re-cursos humanos. tan vital para que nuestras instituciones funcionen y nuestrospueblos reciban los beneficios de la seguridad social.
EI Dr. Orlando Penate, Director de Seguridad Social del Comite Estatal de Trabajo y Seguridad So-cial de la Republica de Cuba, durante su intervenci6n en el Acto Conmemorativo del XXV Aniversa-rio del CIESS.
Srita. Lilia VillegasInstituto Hondureflo de Seguridad Social
Senores representantes de organismos internacionales,senores miembros del cuerpo diplomatico acreditado en Mexico,senores representantes de las instituciones americanas de seguridad social,distinguidos expositores al cicio de conferencias,autoridades del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social y delInstituto Mexicano del Segura Social,senoras y senores:
Se me ha honrado con la distinci6n de representar a los alumnos de los cursos delCentro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, que, a 10 largo de uncuarto de siglo han participado en su fecunda labor, quiero expresar ante uste-des el testimonio reconocido de mujeres y hombres que se han formado en susaulas para proyectar sus ensenanzas en la busqueda de la seguridad social a laque todos aspiramos, y que han venido desde los mas lejanos puntos de nuestraAmerica, hasta nuestro propio sentir personal y del Instituto Hondureno de Se-guridad Social, Instituci6n a la que represento y que es uno de los mas j6venessistemas de seguridad social de este Continente.
Quiero en primer término, expresar nuestras más profundas felicitaciones al Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social deseando que su acción continúe en forma tan decidida como hasta hoy, para apoyar a miles de perso-nas que compartimos el mismo ideal.
Conmemorando esta fecha tan grandiosa, necesitamos remontarnos al momento de trascendencia cuando este Centro fue creado, en una conjunción de esfuerzos para contribuir en América a las actividades de capacitación y perfecciona-miento de los cuadros técnicos y administrativos de las instituciones americanas de seguridad social. En aquella fecha de 1963, organismos internacionales e insti-tuciones americanas formularon sus votos por el éxito de la labor que se ini-ciaba. Veinticinco años después se puede apreciar esta fecunda obra en toda su magnitud.
Sin embargo, no es posible cuantificar los innumerables beneficios recibidos por nuestros países e instituciones si no coincidimos en señalar que el resultado más importante es el de hacernos partícipes de un quehacer que da nueva y amplia dimensión a nuestro trabajo y a nuestros ideales.
Somos representantes de instituciones de los países de América, que a la par que señalaron un camino en la historia, marcan también un largo trayecto en su lucha por conquistar mejores condiciones de vida y de trabajo para nuestros pueblos. Así, desde la independencia en América, hemos coincidido en orientar nuestra lucha para lograr lo que expresó el gran Morelos en el Congreso de Chil-pancingo en 1813, esbozando un derecho pleno de equidad, al decir que "La ley humana debe moderar la opulencia y remediar la miseria, aumentando el jornal del pobre para liberarle de la necesidad". Somos coincidentes con Bolívar, cuando en el Congreso de Angostura en 1819 manifestaba que "El sistema de gobierno más perfecto es aquél que proporciona mayor suma de estabilidad económica, mayor suma de estabilidad politica y mayor suma de seguridad so-cial".
Si bien los esfuerzos de los gobiernos y de los organismos e instituciones espe-cializadas han permitido conocer el marco teórico en que la seguridad social se desenvuelve y la metodología para modernizar el entorno de ella, es siempre imprescindible que exista este Centro como coordinador de métodos y enseñan-zas para el mejor desarrollo de las técnicas modernas en este vasto campo.
De ahí que su proyección toca los puntos sobresalientes de una seguridad so-cial que, como decía sir William Beveridge, significa "Protección en todo y para todos, desde la cuna a la sepultura, desde el obrero hasta el lord".
Distinguida concurrencia:
Para que la ceremonia conmemorativa que nos congrega tenga pleno sentido, recordemos a quienes forjaron la historia del CIESS, que han dado testimonio
de que en América la seguridad social tiene proyección para lograr que los pueblos tengan mejores formas sociales de vida y de trabajo.
Recordemos también que es un homenaje a personas que han sostenido una idea común de que la capacitación es una inversión social importante y que a través de esta noble institución se señala una senda por la que transitan quienes tienen fe y están unidos por principios y metas comunes.
Reconozcamos también que la tarea de formar recursos humanos se enfrenta a múltiples obstáculos y que sólo un espíritu continuo de cambio puede mante-ner la eficacia de las acciones y apoyar la solidaridad de los países de nuestro continente para crear siempre, como en la acción del CIESS, mecanismos idó-neos para superar las limitaciones impuestas por la coyuntura histórica actual.
El esfuerzo del CIESS asume, por lo tanto, un papel de creciente importancia al formar personas que como nosotros están dispuestas a acreditar su validez, asumiendo la tarea de transformar nuestras instituciones con el impulso que ofrece esta importante fuente de acceso al conocimiento.
Me corresponde la grata misión de transmitir al CIESS un profundo sentimiento de admiración de todos los que han ocupado sus aulas, por iniciar y continuar un generoso movimiento que garantiza, mediante el desarrollo de la seguridad social, el fortalecimiento de los derechos sociales y la afirmación de la dignidad de la persona humana.
Estos veinticinco años han visto multiplicarse y crecer a los sistemas de seguri-dad social, convirtiéndolos en mecanismos de cambio de nuestros países, apo-yando la acción de una seguridad social plena de valores en la que el hombre constituye el objetivo y en la que al infundirle el hermoso principio de la solida-ridad, hace de él uno de los mecanismos más valiosos para lograr el progreso y la justicia social en todos los países de América.
Reciba el CIESS, en su vigésimo quinto aniversario, el reconocido homenaje de gratitud de los participantes por su servicio a la seguridad social de los países americanos, reconociendo su extraordinaria labor en apoyo de la tarea que en el Continente Americano se realiza por la conquista de la democracia, la liber-tad del hombre, la justicia y la seguridad social.
Muchas gracias.
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Lie. Emilio Rabasa GamboaSecretario General del IMSS y Secretario General del (PISS
Lic. Ricardo Garcia Sainzdirector del Instituto Mexicano del Segura Social,presidente del Comite Permanente Interamericano de Seguridad Social y delCentro Interamericano de Estudios de Seguridad Social,senores integrantes del presidium,senoras y senores:
Hoy es un dia particularmente importante para la seguridad social del Conti-nente Americano, en un ambito que se ha distinguido par el acercamiento y en-tendimiento de nuestros pueblos, a traVElSdel gran compromiso que significatrabajar dia a dia en la construcci6n del mas poderoso instrumento de justicia ysolidaridad humana; la Seguridad Social.
La historia no es la suma de actos aislados, tampoco se reduce exclusivamente a la sola narración de hechos trascendentes que previeron y realizaron sus prin-cipales protagonistas, recoge igualmente el testimonio de esfuerzos colectivos de generaciones enteras.
tres áreas o zonas: las divergencias o diferencias; las de consenso generalizado
y las de unanimidad.
En la primera se recogieron los siguientes enfoques:
Así, la historia de 25 años de trabajo ininterrumpido del Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social, podría entenderse como la obra, tanto de los hombres y las mujeres que le dieron vida, como la de quienes creyendo en él, la continuaron y proyectaron al futuro.
Es por ello que el CIESS se encuentra aquí y ahora, actuante y dispuesto, con la gran entereza y convicción que se manifestó el 19 de marzo de 1963: apoyar el desarrollo de la seguridad social en América.
Construir un espacio físico, intelectual y docente en el cual la preparación y adecuada capacitación en conocimientos y técnicas se acompañe de la convi-vencia fraterna y de la solidaridad humana, sólo ha sido posible en la medida en que las generaciones que hoy atestiguan este 25 aniversario, lograron enraizar con la fuerza de la razón y el diálogo estos principios.
Reconocer, tanto los actos inaugurales como de impulso ulterior del organismo, nos motiva a superar nuevos retos, asumir nuevos compromisos y reafirmar las convicciones institucionales a la luz de los problemas que la seguridad social tiene que enfrentar, en un marco de grandes carencias y limitaciones que pade-ce la región americana.
Este ha sido el sentido del ciclo de conferencias de alto nivel, convocado por el CIESS, para realizar un análisis conjunto, sereno y diversificado, de los proble-mas contemporáneos de la seguridad social.
A esta convocatoria, distinguidos especialistas, directores de instituciones de seguridad social de países miembros de la Conferencia Interamericana y repre-sentantes de organismos internacionales, han respondido con entusiasmo y deseo de participación, asistiendo de lugares tan distantes como: Bélgica, Ginebra, Washington, Pittsburgh, Uruguay o más cercanos como Nicaragua y Costa Rica.
Su voz no ha sido sólo la del profesional de la seguridad social, ha hablado también el ser humano comprometido con su tarea, que asimilando experien-cia, plasma no sólo su punto de vista, sino un sentir común sobre los problemas que nuestras instituciones deberán encarar, a fin de perseverar en la consolida-ción y extensión de la seguridad social de los pueblos de América.
En una síntesis muy apretada que corre el riesgo de soslayar algunos plantea-mientos, los ocho ponentes que han participado en estas jornadas y a quienes agradecemos su presencia y su trabajo, destacaron los problemas de mayor re-levancia que actualmente se manifiestan en los sistemas de seguridad social en
1) Paul McGreevey: Banco Mundial Washington
Basado en el estudio del sistema brasileño que cubre al 60% de la población derechohabiente latinoamericana, subrayó los problemas:
a) Financiamiento, entendido como la insuficiencia de las fuentes tradiciona-
les de ingreso;
b) Alto costo de las prestaciones en relación al valor de las aportaciones o cuotas particularmente en el caso de los pagos diferidos;
c) El riesgo moral o tendencia al uso indiscriminado de los servicios, por el hecho de la sola pertenencia al sistema.
2) Renán Rodríguez: Uruguay
Indicó que la identificación de la problemática exige de un profundo ejercicio de autocrítica política de los sistemas para destacar los errores cometidos en su estructuración y operación que condujeron a excesos y dispendio, contrarios a sus objetivos de justicia y equidad permanente y no pasajera e ilusoria. Esta crí-tica debe revisar, en atención al reclamo social, la suficiencia, eficiencia y opor-tunidad de las prestaciones que se están otorgando y desde luego desechar de-cisiones populistas o voluntaristas sobre beneficios y extensión de la seguridad
social.
3) Alfredo Mallet: A ISS/OIT
Comentó que la seguridad social enfrenta una problemática fundamental en el aspecto económico, causada particularmente por los problemas de inflación in-controlada y desempleo exacerbado con efectos directos en la migración laboral. La inflación produce un doble impacto negativo tanto por el lado de los ingresos vinculados al valor agregado de los salarios como de los egresos ligados a la diná-mica ascendente de precios, que también afecta al patrimonio y a las reservas ins-titucionales. Destacó asimismo el acelerado crecimiento del sector informal de la economía que propicia la economía sumergida por lo que resulta imperioso coor-dinar las políticas de empleo y seguridad social. Estos efectos inflacionarios tienen a su vez repercusiones en la calidad y oportunidad de los servicios, lo
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que se traduce en un problema de credibilidad del derechohabiente sobre los beneficios reales del sistema.
4) Nestor de Buen Lozano. México
Consideró que la seguridad social debe precaverse contra las críticas de ideologías como el neo-liberalismo, forma actual del conservadurismo, que cla-ma por su desaparición o privatización, por lo que es necesario en definitiva asegurar a la institución como conquista jurídica, política y social no sólo de los trabajadores, sino del país en su conjunto, ya que es imposible concebir la viabilidad de la sociedad sin la seguridad social.
5) Dorcas Hardy: SSA/USA
Estimó que la seguridad social requiere considerar los dramáticos cambios demo-gráficos y sociales que han experimentado y experimentarán en el futuro inme-diato nuestras sociedades por factores como: edad, sexo, integración étnica, com-posición del mercado de trabajo y retiro, a fin de iniciar ahora, y ya, ejercicios de previsión y planeación a mediano y largo plazo al interior de las institdciones que permita asegurar el adecuado desenvolvimiento de la seguridad social para el año 2000.
6) Carmelo Mesa-Lago: Pittsburgh USA
En un estudio derivado de la observación de los sistemas más antiguos seguida de los que tienen más amplia cobertura, sostuvo que la crisis de la seguridad so-cial se había gestado y se venía desarrollando con anterioridad a la crisis econó-mica y que esta última sólo catalizó y disparó problemas antes irresueltos. Una de sus_ principales manifestaciones la ha constituido el aspecto financiero, ya que a mayor nivel de desarrollo se genera un mayor gasto en seguridad social en América Latina.
7) Dr. Cuido Miranda: Costa Rica
La problemática de la seguridad social exige de una revisión general de la insti-tución, en relación con el desarrollo que revela un crecimiento concentrado, lento y excluyente. Que al desaprovechar el período de abundancia para corre-gir las deficiencias tradicionales de sistemas estructurales ineficientes, para lograr un reparto equitativo, arroja 150 millones de latinoamericands en un es-tado de pobreza absoluta, paradójicamente solventable con sólo el 12% de los ingresos del 10% del sector más rico de la población. La seguridad social podrá seguir desempeñando en el futuro el papel trascendente que jugó en el pasado,
pero habrá que introducir cambios estructurales y programáticos muy profun-dos en las prestaciones médicas enfocadas al fomento a la salud más que al cuidado de la enfermedad, las económicas y sociales que sus dirigentes deben entender, propiciar y ejecutar "En la medida que seamos capaces de realizarlos —dijo textualmente— la ineficiencia y el subdesarrollo, esa mezcla costosa de derroche y pobreza, podrá ser superada en beneficio del ciudadano común que debe ser protegido de una sociedad injusta" .
8) Reinaldo A. Teffel: Nicaragua
Concretizó la problemática de la seguridad social al caso de Nicaragua en fun-ción de la realidad que vive su país y el estado de guerra que padece actual-mente, después de su Revolución; factores ambos que constituyen al mismo tiempo el móvil y elemento determinante fundamental del desarrollo y expan-sión de su sistema, causa básica del desvío y desatención de recursos necesarios para la defensa nacional que necesariamente propende al desequilibrio finan-ciero institucional, la falta de técnicos y especialistas y en general difiere la plena incorporación de la comunidad al régimen de seguridad social, no obstan-te los logros evidentes del régimen revolucionario.
Sin embargo, destacó que este elemento desestabilizador ha permitido capitalizar el momento a favor del ensanchamiento de los programas de seguridad social, me-diante la movilización social, concertación comunitaria y suma de las volunta-des unificadas por el proceso bélico.
No obstante las evidentes discrepancias que los enfoques y supuestos diversos habrán de producir como elementos de un debate de altura, abierto, plural y vehemente por lo apasionado del tema, este ciclo también encontró áreas de coincidencias que permitieron llegar a consensos generales en los siguientes puntos:
1. Resulta imperioso atender las fuentes tradicionales de financiamiento de la seguridad social, fortaleciéndolas directa y/o indirectamente, esto es, me-diante su incremento o sustitución por otras más efectivas y en general pre-sionando por la reactivación económica, el empleo y el valor salarial, con énfasis en la solución de la deuda externa que debe pasar de la negociación financiera a la política a fin de atender prioritariamente la deuda social, todo lo cual debe resultar en la canalización de un mayor volumen de recursos hacia los sistemas de seguridad social que el desequilibrio económico exter-no e interno y en un caso, por añadidura, la guerra, están distrayendo seve-ramente.
2. Racionalizar y optimizar la operación de las instituciones asegurando una marcha creciente pero eficiente, sobre bases sólidas con previsiones ac-tuariales y una adecuada planeación financiera a corto, mediano y largo
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plazo, que garantice su correcta evolución hacia el año 2000. La improvisa-ción administrativa, el populismo o voluntarismo en el otorgamiento de be-neficios y el dispendio de cualquier tipo deben definitivamente desecharse como elementos perturbadores y opuestos al adecuado funcionamiento institucional.
cción debía extenderse además del CIESS a los otros órganos de. rencia: el CPISS y las Comisiones Americanas, asegurando a todo este de órganos como un importante foro de diálogo, que se tradujera en acciones solidarias, con capacidad para wovilizar voluntades y recursos que permitieran cumplir con el propósito de ampliar y consolidar la seguridad social de la re-
gión.
3. La calidad y oportunidad de las prestaciones médicas enfocadas al fomento de la salud, suficiencia de las económicas, especialmente las pensiones, y clara dimensión y propósito de las sociales, deben ser garantizadas al de-rechohabiente y usuario, resultando en una mayor credibilidad, aceptación y participación de la comunidad en la seguridad social, acciones que deben acompañarse de una profunda comunicación social y educación a la pobla-ción sobre los sistemas.
4. El esquema bismarckiano, explicable en su época, es hoy insuficiente e ina-decuado para la realidad social de Latinoamérica, que no puede soslayar la miseria, patología de la pobreza, marginación, desempleo e incapacidad contributiva a la par que rápidos y dramáticos cambios en la composición social, elementos gravemente extendidos en la región, que exigen contar con fórmulas o esquemas de incorporación confiables, efectivos y perma-nentes.
Finalmente, en adición a discrepancias y consensos generales hubo una clara, de-finitiva e insoslayable unanimidad: la reafirmación de los principios de univer-salidad, equidad, justicia social y solidaridad de la seguridad social, mediante su indiscutible fortalecimiento como auténtico instrumento de la redistribución de la riqueza para expandirla a donde casi no existe, corregirla y asegurarla donde está débil y proyectarla a las generaciones que nacerán, vivirán y morirán con ella. Difundir estos resultados, que incluyen, tanto las disertaciones como las discusiones a que dieron lugar, será tarea inmediata de este organismo, para que lo que aquí se ha dicho sea ampliamente conocido y analizado, haciendo así de este aniversario un nuevo estímulo para continuar el diálogo y la concer- tación continental y poder arribar a planteamientos y propuestas compartidas sobre la problemática aquí expuesta.
Esta celebración, por lo tanto, excede a los actos meramente protocolarios; inci-ta a la reflexión conjunta e invita a la suma de capacidades y voluntades, todo ello bajo una misma premisa: preservar y ampliar el patrimonio histórico de la seguridad social.
Hace más de cinco años, bajo este postulado, el licenciado Ricardo García Sáinz con el decidido apoyo del H. Consejo Técnico del IMSS y el voto favo-rable de la membresía, asumió la responsabilidad de la presidencia del Comité Permanente y el CIESS. Entonces ratificó el compromiso de impulsar y adecuar estos organismos a las condiciones imperantes, así como atender las necesida-des y planteamientos de las instituciones miembros.
A casi seis años de este compromiso, la acción concertada permanentemente con las instituciones miembros, ha permitido a la Conferencia contar por vez primera con un Sistema de Información de la Seguridad Social en América (SISSA).
Integrado con un banco de datos que incorpora no sólo los indicadores más im-portantes de nuestras instituciones, sino también variables económicas y sociales de los países donde operan, este mecanismo conforma toda una red informática de la seguridad social del continente, regularmente actualizada, que ahora servirá, tanto como base estadística para la elaboración de los programas del organis-mo, como para brindar servicio a todas las instituciones incorporadas a él.
También se ha desarrollado un Sistema de Cooperación Técnica Horizontal, por el cual se movilizan técnicos y expertos para ofrecer apoyo en la moderniza-ción de sistemas y procesos en materia de actuaría y planeación financiera, ex-tensión del régimen y administración, que requieren las instituciones en distinto
nivel de desarrollo.
Las Comisiones Americanas de Seguridad Social han visto ampliadas y diversifi-cadas sus actividades, realizando reuniones regionales, en donde se analizan los problemas específicos que en cada uno de sus campos de responsabilidad preocupan al conjunto de las instituciones.
Por su parte, el CIESS como órgano especializado de la Conferencia, ha exten-dido su función en el campo de la formación y capacitación de los trabajadores de la seguridad social con eventos tanto dentro como fuera de su sede.
De esta manera, la Conferencia se ha desconcentrado acercando su operación al lugar mismo de las instituciones que integran su membresía, a la par que ha estrechado, mediante programa y acciones concretas, sus relaciones con otros
organismos internacionales.
Un nuevo marco jurídico y administrativo y un sistema financiero plenamente participativo, que nos permite contar con un sano equilibrio financiero y razo-
nables reservas, además de la ampliación del espacio de acción de la Conferen-cia, mediante la incorporación de nuevos miembros, confieren, en adielón a los programas antes señalados, nueva vitalidad al organismo.
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En estos actos conmemorativos del 25 "aniversario del CI ESSse ha dado no soloreafirmacion de propositos, sino sobre todo de compromisos sin tregua, en laconsolidaci6n de program as que de comun acuerdo hemos decidido .
•Confiamos en que este evento deje en nosotros un espiritu renovado de serviciosocial, para formar mas y mejores trabajadores de la seguridad social que per-mitan ampliarla a todos aquellos que aun no gozan de sus beneficios.
Clausura del Cicio de Conferencias de Alto Nivel sobre "Problemas Contemporaneos de la SeguridadSocial"
Lie. Ricardo Garcia SainzDirector del IMSS, Presidente del (PISS y Presidente del (lESS
Ayer Ilego a feliz terminG el Cicio de Conferencias de Alto Nivel, que en eltranscurso de dos dias permitio un analisis profundo y comprometido de si-tuaciones que debe enfrentar la seguridad social, tanto en el momenta presen-te, como en un futuro inmediato.
Hemos escuchado las opiniones autorizadas de connotados especialistas en es-te campo, que nos han transmitido sus experiencias y han refrendado la necesi-dad social y politica de esforzarnos con mayor ahinco para que la SeguridadSocial Interamericana continue avanzando en beneficio de nuestras naciones.Nuestro agradecimiento por su destacada participacion en este Cicio.
Los retos que tenemos a la vista, en 105 ultimos anos del siglo XX yen el arribodel Siglo XXI nos causan una responsable inquietud y nos obligan a analizar las
mejores alternativas que debemos elegir para aprovechar al maximo los recur-sos de que disponemos, la vasta experiencia que hemos acumulado en el trans-curso de los arios y la vocacion de servicio, caracteristica de los servidores de laseguridad social.
Por contar con estos elementos, debemos ver nuestra capacidad de accion conoptimismo, con la conviccion de que los retos brindan al ser humano la oportu-nidad de un desarrollo mayor de una superacion de Sl mismos que no se presen-ta en las situaciones simples y sin obstaculos.
Reconocemos la voluntad de las Instituciones de Seguridad Social del Conti-nente por su decision de avanzar en la proteccion social de nuestros pueblos ypor su constante afan de adaptarse a las nuevas necesidades y requerimientosque las sociedades presentan.
La trascendencia de la cooperacion existente, que se manifiesta en organos co-mo este Centro de Estudios, coadyuva al fortalecimiento de la seguridad so-cial, elemento basico para la obtencion de mejores niveles de vida y bienestar.
mejores alternativas que debemos elegir para aprovechar al máximo los recur-sos de que disponemos, la vasta experiencia que hemos acumulado en el trans-curso de los años y la vocación de servicio, característica de los servidores de la seguridad social.
Por contar con estos elementos, debemos ver nuestra capacidad de acción con optimismo, con la convicción de que los retos brindan al ser humano la oportu-nidad de un desarrollo mayor de una superación de sí mismos que no se presen-ta en las situaciones simples y sin obstáculos.
Reconocemos la voluntad de las Instituciones de Seguridad Social del Conti-nente por su decisión de avanzar en la protección social de nuestros pueblos y por su constante afán de adaptarse a las nuevas necesidades y requerimientos que las sociedades presentan.
La trascendencia de la cooperación existente, que se manifiesta en órganos co-mo este Centro de Estudios, coadyuva al fortalecimiento de la seguridad so-cial, elemento básico para la obtención de mejores niveles de vida y bienestar.
Homenaje al Lie Benito Coquet.
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Las°experiencias concretas de los seguros sociales han sido en ocasiones omisas y en otras insuficientes, en ocasiones han excedido su protección, sin embargo no hay duda de que la seguridad social es uno de los más vigorosos instrumen-tos de redistribución de la riqueza; la más amplia expresión de solidaridad orga-nizada; y un medio para lograr una nueva y mejor forma de convivencia.
Es por ello que debemos pugnar por su avance y superación, encontrando nuevas fórmulas de aportación de la sociedad en su conjunto; elevando la pro-ductividad de los recursos que se nos confían para poder hacer más con menos; y adoptando estrategias que permitan ajustar con la celeridad necesaria las prestaciones a la realidad económica y social imperante.
El futuro de nuestras naciones exige de generaciones sanas, en el concepto más amplio e integral de la salud, punto de partida y condicionante para un des-arrollo equilibrado, cuyo logro resulta impostergable.
Las instituciones responsables de la seguridad social requieren contar con servi-dores especializados en la materia, cuya labor les permita actuar como agentes de cambio y de elevación de calidad de vida, trabajando en forma conjunta con los individuos y las comunidades de nuestros países.
El Centro Interamericano de Estudios de Seguridad social se estableció hoy ha-ce veinticinco años por mandato de los organismos miembros de la Conferencia Interamericana de Seguridad Social, preocupados por disponer de instrumentos adecuados de comunicación e intercambio de experiencias, para propiciar el desarrollo de la Seguridad Social Continental.
Hacer realidad dicha aspiración fue posible gracias al esfuerzo creador y vi-sionario del que fuera ejemplar Director General del Instituto Mexicano del Se-guro Social, a quien rendimos en esta oportunidad público reconocimiento, se-ñor licenciado don Benito Coquet.
En esa ocasión, el licenciado Coquet expresaba que con estas instalaciones "manifestamos nuestra voluntad de cooperación con los gobiernos del Conti-nente para lograr, en beneficio de las colectividades americanas, el más amplio desarrollo económico, con la mayor seguridad social y para obtener la constan-te elevación de los niveles de vida".
Estas palabras han sido refrendadas a través del tiempo por este organismo, úni-co en su género en el Continente Americano, que ha rendido magníficos frutos gracias al empeño acreditado por las distintas autoridades a cuyo cargo ha esta-do el Comité Permanente Interamericano de Seguridad Social y el propio Centro.
La Seguridad Social Mexicana ha contribuido, y lo seguirá haciendo, en el des-arrollo y consolidación del CI E SS, pues con ello colabora, junto con los demás
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paises miembros de la Conferencia y con 105 organismos internacionales que Iedan su apoyo, a la estabilidad y al crecimiento de la Seguridad Social Continen-tal, a su paz y tranquilidad.
EI19 de marzo de 1963 marco la formalizacion de un compromiso interamerica-no que hoy, ante 105 exitos alcanzados y 105 desafios a superar en 105 proximosanos, requiere una reconfirmacion La importancia de las tareas merece queperseveremos en ellas.
Hago patente mi agradecimiento a 105 Directivos de las Instituciones de Seguri-dad Social y afines, presentes en estos actos conmemorativos; a 105 Miembrosdel Cuerpo DiplomMico; a 105 Representantes de 105 Organismos Internacionales;y a todos 105 que amablemente nos acompanaron en estos tres dias de intensasactividades, deseando a nuestros amigos de paises hermanos un feliz retorno asus lugares de origen.
Develaci6n de la Placa Conmemorativa del xxv Aniversario del ClESS, por el Sr Jerome Dejardin,Presidente de la AISS
países miembros de la Conferencia y con los organismos internacionales que le dan su apoyo, a la estabilidad y al crecimiento de la Seguridad Social Continen-tal, a su paz y tranquilidad.
El 19 de marzo de 1963 marcó la formalización de un compromiso interamerica-no que hoy, ante los éxitos alcanzados y los desafíos a superar en los próximos años, requiere una reconfirmación. La importancia de las tareas merece que perseveremos en ellas .
Hago patente mi agradecimiento a los Directivos de las Instituciones de Seguri-dad Social y afines, presentes en estos actos conmemorativos; a los Miembros del Cuerpo Diplomático; a los Representantes de los Organismos Internacionales; y a todos los que amablemente nos acompañaron en estos tres días de intensas actividades, deseando a nuestros amigos de países hermanos un feliz retorno a sus lugares de origen.
Muchas gracias.
Develación de la Placa Conmemorativa del XXV Aniversario del CIESS, por el Sr Jérome Dejardin, Presidente de la AISS.
Lic. Ricardo García Sáinz Presidente de la CISS
Lic. Emilio Rabasa Gamboa Secretario General del CPISS
Lic. y C.P. Agustín Barbabosa Kubli Director del CIESS
