HACIENDA PÚBLICA

Cuando se habla de hacienda pública, el concepto se puede definir desde tres puntos de vista diferentes:

El primero la define como los recursos disponibles por parte del Estado y las entidades públicas para el cumplimiento de sus actividades y proyectos. El segundo como el conjunto de entidades públicas que tienen encomendado gestionar los ingresos que recibe el Estado. El tercero, que corresponde al más común de todos, como la disciplina que se encarga del estudio de los objetivos del sector público y la forma como se pueden lograr éstos con unos recursos limitados.

Analizando un poco más el tercer punto de vista, vemos que, para lograr sus objetivos, las entidades públicas deben realizar tres actividades fundamentales: obtención de ingresos y otros recursos, ejecución y control de los gastos e inversiones y, finalmente, elaboración y posterior control del presupuesto necesario para realizar las actividades propuestas.

En general, el estudio que lleva a cabo la disciplina de la hacienda pública busca lograr tres objetivos fundamentales: la redistribución para dar un mayor bienestar a la población por medio de una distribución mas equitativa de los recursos, la estabilidad y, por último, el desarrollo de la economía, objetivos que, si se cumplen, permiten el buen desempeño presente y futuro del país.

Bibliografía consultada

Economía Planeta, |Diccionario enciclopédico, Editorial Planeta, Barcelona,1980.

RESTREPO, Juan Camilo, |Hacienda pública, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2000.

INGRESOS

Los ingresos, en términos económicos, hacen referencia a todas las entradas económicas que recibe una persona, una familia, una empresa, una organización, un gobierno, etc.

El tipo de ingreso que recibe una persona o una empresa u organización depende del tipo de actividad que realice (un trabajo, un negocio, una venta, etc.). El ingreso es una remuneración que se obtiene por realizar dicha actividad.

Por ejemplo, el ingreso que recibe un trabajador asalariado por su trabajo es el salario. Si ésta es la única actividad remunerada que hizo la persona durante un periodo, el salario será su ingreso total. Por el contrario, si esta persona, además de su salario, arrienda un apartamento de su propiedad a un amigo, el dinero que le paga el amigo por el arriendo también es un ingreso. En este último caso, el salario más el dinero del arrendamiento constituyen el ingreso total. Los ingresos pueden ser utilizados para satisfacer las necesidades.

Cuando una empresa vende su producción o sus servicios a un cliente, el valor de la compra, pagada por el cliente, es el ingreso percibido por la empresa. Estos ingresos pueden ser utilizados por las empresas para pagar los salarios de los trabajadores, pagar los bienes que utilizaron para la producción (insumos), pagar los créditos que hayan obtenido, dar utilidades a los dueños de la empresa, ahorrar, realizar nuevas inversiones, etc. |

Cuando el ingreso proviene de actividades productivas, se puede clasificar en varios tipos:

1. Ingreso marginal: Generado por el aumento de la producción en una unidad.

2. Ingreso medio: Ingreso que se obtiene, en promedio, por cada unidad de producto vendida; es decir, es el ingreso total dividido en el total de unidades vendidas.

3. Ingreso del producto marginal: Ingreso generado por la utilización de una unidad adicional de algún factor de producción (trabajo, capital), por ejemplo, la utilización de un trabajador más, etc.

En general, las personas, las familias, las empresas, etc., buscan aumentar sus ingresos. Si éstos se elevan, su consumo y su ahorro pueden aumentar, llevando, en muchos casos, a un mejor nivel de vida y de bienestar.

Los Estados también reciben ingresos, llamados ingresos públicos. El Estado recibe ingresos por el cobro de impuestos, por la venta de bienes producidos por empresas públicas, por utilidades que generan éstas mismas, por ventas o alquileres de propiedades, por multas impuestas, por emisión de bonos u obtención de créditos, entre otros. Cuando los ingresos provienen de impuestos se denominan ingresos tributarios, por el contrario, cuando provienen de fuentes distintas a los impuestos se denominan ingresos no tributarios. Con los ingresos, los gobiernos pueden realizar sus gastos, sus inversiones, etc.

Los ingresos también pueden clasificarse en ordinarios y extraordinarios. Los ingresos ordinarios son aquellos que se obtienen de forma habitual y consuetudinaria; por ejemplo el salario de un trabajador que se ocupa en un trabajo estable, o las ventas de una empresa a un cliente que compra periódicamente o de forma habitual. Los ingresos extraordinarios son aquellos que provienen de acontecimientos especiales; por ejemplo un negocio inesperado por parte de una persona o una emisión de bonos por parte de un gobierno.

Bibliografía consultada

Diccionario enciclopédico Quillet, tomo II, Finsu Panamá S.A., 1972.

McCONNELL, Campbell R. y BRUE, Stanley L., |Economía, McGraw-Hill, 1997.

SAMUELSON, Paul A. y NORDHAUS, Willliam D., |Economía, McGraw-Hill, México, 1986.

INGRESOS FISCALES

Llámase así a los ingresos que percibe el sector público, y que normalmente se consolidan en el presupuesto nacional, con los que se hace frente a los gastos del gobierno central y sus diferentes organismos. Los ingresos fiscales provienen, fundamentalmente, de los impuestos que se cobran a la población. Tales impuestos pueden ser recaudados por el gobierno central o por los gobiernos regionales y locales, correspondiéndoles a estos últimos una mayor o menor proporción de los mismos según lo estipule el ordenamiento legal vigente. Puede hablarse así, según los casos, de federalismo fiscal o de centralismo fiscal.

Además de los impuestos los gobiernos reciben ingresos por rentas especiales que cobran, como las que se recaudan en las aduanas o las que se reciben por concesiones especiales; por derechos de registro; por ventas o alquiler de la propiedad pública; por utilidades del banco central o de institutos autónomos y empresas públicas. Desde el punto de vista contable es preciso añadir, además, los que provienen de los empréstitos que éste recibe, ya sea por la emisión de bonos de la deuda pública o por la utilización de líneas de crédito internacional de diverso tipo.

Los ingresos suelen dividirse en ordinarios, que son los ingresos regulares contemplados en el presupuesto público de cada ejercicio, y extraordinarios, que son los provenientes de emisiones especiales de la deuda pública o de préstamos contingentes. [fiscal revenue]. (V. GASTO PUBLICO; IMPUESTOS; PRESUPUESTO). Ver también el capítulo "Equilibrio y fiscalidad".

GASTO PUBLICO

Se define como gasto público las erogaciones en que incurren el conjunto de entidades estatales de un país.

El gasto público comprende las compras y gastos que un estado realiza en un periodo determinado, que por lo general es un año.

Dentro del gasto público están los gastos de inversión, los gastos de funcionamiento y los gastos destinados al servicio de la deuda tanto interna como externa, esto es al pago de intereses y amortización de capital.

Toda erogación o salida de dinero originada en una empresa o entidad estatal, hace parte del gasto público.

Se incluyen dentro del gasto público inclusive las erogaciones de entidades descentralizadas, tanto nacionales como provinciales y municipales.

El gasto público es uno de los elementos más importantes en el manejo macroeconómico de un país, puesto que dependiendo del nivel de gasto que realice el estado, así mismo será el efecto que se tenga dentro de la economía. El gasto público puede desde dinamizar la economía hasta ser el causante de fenómenos como la inflación y la devaluación y/o revaluación de la moneda.

El gasto público es también uno de los elementos que inciden en la política impositiva de un país y en el conocido déficit fiscal, fenómeno común a todos los estados.

Gasto público

El gasto público juega un papel de gran relevancia en la actividad económica del país, no solo en el manejo eficaz de este sino en la correcta asignación de los recurso públicos.

Antes del siglo XX se creía que el Estado no tenía capacidad de autoadministrarse y que sus gastos no serían productivos, a pesar de los ingresos que pudieran generarse, de ahí que el Estado fuera un Estado gendarme que solo percibía ingresos fiscales para cubrir los gastos de las autoridades y su intervención en la economía era exigua, por no decir nula. Como consecuencia de esta concepción los gastos del Estado eran muy pocos.

La gran depresión mundial de los años 30 en el siglo XX evidenció la incapacidad del mercado para autoregularse y garantizar una eficiente distribución de bienes y servicios. La fórmula propuesta por el economista Keynes para dar solución a esta crisis económica consistió en que el Estado asumiera un papel activo en la economía que le permitiera garantizar asignación eficiente de bienes y servicios, una adecuada distribución del ingreso y propender por el desarrollo económico. "De acuerdo con los postulados keynesianos, el gasto público que tiene un mayor factor de multiplicador es aquel que llega a sectores con una alta propensión a consumir, los cuáles, al recibir el ingreso, acrecientan la demanda agregada de la economía y por lo tanto incrementan el volumen de la renta"1

En efecto, la puesta en práctica de la fórmula de Keynes posibilitó a los Estados salir de la crisis redefiniendo su papel, en tanto implicó necesariamente para ellos la realización de una gran cantidad de gastos que otrora no asumían. El Estado empezó a encargarse de manera creciente de la satisfacción de necesidades de interés general, esto es de la prestación de servicios públicos, entre los que se pueden señalar la construcción de ferrocarriles, carreteras, telecomunicaciones, transmisión de energía, entre otros, de esta forma pasaba de ser un Estado gendarme a ser un Estado intervencionista.

La aplicación de las teorías keynesianas al gasto público parecieron confirmar la ley de Wagner, quien en el siglo XIX, predijo que existía en todas las naciones del mundo una tendencia al aumento del gasto público.

La teoría keynesiana ha sido objeto de revisión en las últimas décadas, pues su aplicación se considera como la causa del creciente déficit fiscal de los Estados. Esta critica sirve como soporte a quienes abogan por la necesidad de reducir el gasto público y en consecuencia privatizar una gran cantidad de servicios que se entendían inherentes al Estado, esta fórmula se dice por sus defensores garantiza una mejor prestación de los servicios en tanto se traslada al sector privado en el cual rige la competencia. La tesis antes descrita configura en la actualidad una tendencia mundial que ya tiene presencia en nuestro país y que en gran medida es impulsada por los países desarrollados y por las organizaciones que, en el nivel mundial orientan el mercado, tales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial.

1. Clasificación del gasto público.

Los gastos públicos en Colombia se clasifican en:

1.1 Gastos de funcionamiento

Como lo indica el nombre son los que garantizan el funcionamiento y la marcha del aparato estatal. Entre los gastos de funcionamiento se encuentran los gastos de personal, los gastos generales, transferencias y gastos de operación.

Los gastos de personal son los necesarios para el pago de la burocracia estatal.

Los gastos generales son los necesarios para adquirir las dotaciones en general para que el Estado pueda funcionar, ejemplo papelería, implementos quirúrjicos.

Las transferencias son los ingresos de una entidad que se trasladan a otra. Las dos transferencias más importantes que existen en Colombia son el situado fiscal y las participaciones municipales en los ingresos corrientes de la Nación.

El situado fiscal se encuentra definido en artículo 356 de la Carta Política como el porcentaje de ingresos corrientes de la Nación que se cede a los departamentos, al distrito capital y los distritos especiales para financiar salud; educación preescolar, primaria, secundaria y media en las proporciones que establezca la ley orgánica. Estos porcentajes fueron definidos por la Ley 60 de 1993 relativa a la distribución de recursos y competencias, la cual establece minuciosamente como se distribuye el gasto correspondiente al situado fiscal.

Las participaciones están definidas en el artículo 357 de la Constitución como una participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación para el cubrimiento por parte de aquellos de los gastos de inversión social en los porcentajes mínimos que establece la ley. Estos porcentajes, así como las áreas prioritarias de inversión social también fueron definidos por la Ley 60 de 1993, mencionada con antelación.

1.2. Gastos de inversión

Son los gastos destinados al aumento del patrimonio público, tales como obras de infraestructura; y también, según ha entendido la Corte Constitucional, los gastos en inversión social que hacen parte del llamado gasto público social, tales como agua potable, acueducto, alcantarillado.

1.3. Gastos que cubren el servicio de la deuda

Comprende tanto el pago o abono de la deuda pública externa o interna, como de los intereses, la financiación, las comisiones que deban pagarse por las mismas.

2. El gasto público social

El gasto público social puede expresarse tanto en gastos de funcionamiento como en gastos de inversión. Por ejemplo, el pago del salario de un médico perteneciente a un hospital público constituye gasto de funcionamiento pero en tanto este profesional presta el servicio de salud y la salud hace parte del gasto público social, este será un gasto público social representado en un gasto de funcionamiento.

El artículo 350 de la Constitución Política de 1991 se refirió al gasto público social en dos aspectos: de un lado, deja en manos del Legislativo, para que a través de Ley Orgánica determine qué partidas del presupuesto hacen parte del gasto público social. El artículo 41 del Decreto 111 de 1996 mediante el cual se compilan las leyes orgánicas del presupuesto, establece que se entiende por gasto público social aquel "cuyo objetivo es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programadas tanto en funcionamiento como en inversión". Y de otro lado establece que la proporción de inversión respecto del gasto total no podrá disminuir comparativamente con el año anterior.

3. Principios constitucionales del gasto público

Los principios del gasto público están contenidos en los artículos 95, 150, 345 a 355 de la Constitución Política y en el Estatuto Orgánico del Presupuestos (Decretos 111 y 115 de 1996). Alfonso Miranda Talero2 los resume en la siguiente lista:

3.1. La proposición de los gastos públicos corresponde al Gobierno, pues la rama del poder público que gasta es precisamente esta, el Ejecutivo (arts. 150, 154 y 200 num. 3º).

3.2. Los gastos propuestos por el Gobierno deben pasar por la aprobación del Congreso, esto tiene explicación en que este órgano, el Congreso representa al pueblo. Esta participación indirecta del pueblo en relación con el gasto público constituye una de las aplicaciones de la democracia como principio genérico (artículo 150 num. 11).

3.3. Los gastos no pueden aprobarse de manera global, deben discriminarse (artículo 345 y ss. C.P.).

3.4. Las modificaciones al gasto público tienen límites y restricciones, entre ellos el principal límite deviene del principio del equilibrio presupuestal según el cual los gastos no pueden superar los ingresos.

3.5. El gasto público está sujeto a diversos controles: los principales son el control político a cargo del Congreso; control administrativo ejercido por el Ejecutivo, concretamente por el Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeación; y control fiscal y numérico legal, que corresponde a la Contraloría.

1 Restrepo, Juan Camilo. Hacienda Pública. Tercera edición, Santafé de Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 1996, p.50.

2 Miranda Talero, Alfonso. El Derecho de las Finanzas Públicas. Segunda edición. Santafé de Bogotá: Legis, 1999, p. 56-57.

PRESUPUESTO

El presupuesto público es una autorización máxima de gastos y una proyección de ingresos. La autorización máxima de gastos está soportada en la ley de apropiaciones, que es lo que realmente se aprueba por parte del legislativo. La proyección de ingresos constituye simplemente un cálculo anticipado para tener en cuenta como fundamento de los gastos en cuanto estos tienen que corresponder a los ingresos.

Los presupuestos se elaboran en el orden nacional, departamental y municipal en todas las entidades públicas. La tareas relativas al presupuesto integran una relación simbiótica entre ejecutivo y corporación de representación popular como puede observarse:

La iniciativa en materia de presupuesto es del ejecutivo (gobierno nacional, departamental o municipal según el caso). Para que el ejecutivo incluya una partida necesariamente debe existir una norma que establezca una obligación para el Estado que deba cumplirse mediante un gasto, la cual normalmente proviene del legislativo o corporación popular correspondiente. El gobierno presenta anualmente al órgano de representación popular (Congreso, asamblea o concejo municipal) el proyecto de presupuesto y éste lo discute y lo aprueba.

En el caso del presupuesto nacional, el proyecto debe presentarse por parte del Gobierno Nacional dentro de los primeros diez días de las sesiones ordinarias del Congreso que comienzan el 20 de julio de cada año. El Congreso tiene que cumplir con su cometido durante los tres primeros meses de la legislatura.

El trámite ante el Congreso es el siguiente: Las comisiones de asuntos económicos de Cámara y Senado se integran para dar el primer debate al proyecto de presupuesto, pero las votaciones se realizan por separado, la fecha límite de este primer debate es el 25 de septiembre. Efectuado este debate los presidentes de las comisiones económicas de cada cámara deberán elegir los ponentes para el segundo debate en Cámara y Senado. La fecha límite para expedir la ley aprobatoria del presupuesto es el 20 de octubre de cada año.

Luego de que el Congreso expide la ley el gobierno debe dictar un decreto mediante el cual lo liquida, este decreto busca unificar el proyecto inicial con las modificaciones efectuadas en el Congreso y hacerlo de esta manera comprensible para el público y operativo para los funcionarios.

Si el ejecutivo no presenta oportunamente el proyecto rige el presupuesto ejecutado en el año inmediatamente anterior. Y si la corporación popular no lo aprueba rige el presupuesto presentado por el gobierno. Esas medidas constitucionales garantizan que siempre haya presupuesto.

Como se había avisado con antelación, de lo expuesto puede inferirse la conjugación de las funciones del gobierno y de la respectiva corporación de representación popular, en materia presupuestal. Así, si se observa el papel del Congreso se ve que en primer lugar el legislativo decreta el gasto y luego en otra oportunidad aprueba el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, y si se examina el papel del Gobierno se advierte que es ejecutor pero previamente es ordenador del gasto. Un ejemplo ilustra bien la interrelación de funciones y órganos en materia presupuestal: La Ley Estatutaria de Administración de Justicia estableció los juzgados administrativos, se requiere para que sean creados en la práctica que el Gobierno incluya la partida necesaria para su materialización en un proyecto de presupuesto, ya incluida en este, el Congreso decidirá sobre la aprobación de la partida, con las limitaciones establecidas en la Carta Política, una vez aprobado el presupuesto se puede ejecutar el gasto.

En tanto se considera que el Gobierno ejerce funciones técnicas respecto de la Administración Pública y el Congreso funciones políticas, la Constitución limita el radio de acción de la corporación de representación popular. Así, si el Congreso va a aumentar las partidas de gasto propuestas o incluir una nueva deberá contar con autorización escrita del ministro del ramo. No podrá eliminar o reducir las partidas de gastos propuestas para cubrir deuda pública, obligaciones contractuales, atención de servicios ordinarios de la Administración, ni inversiones autorizadas por los planes y programas.