estado economía y hacienda pública 4

P RESENTACIÓN

El contenido de este número de la revista Estado, Economía y Hacienda Pública apunta, en términos generales, a la consolidación de un espacioacadémico de interlocución sobre las cuestiones que conciernen al objeto de estudio de confluencia que enuncia su título, tanto como al examende los enfoques metodológicos hasta hoy ensayados para abordarlo. Una perspectiva de análisis en torno al tema, fuertemente asociada al

apogeo del pensamiento social de la segunda posguerra, es el que plantea Esther Borja Castañeda en su artículo Notas para un enfoque interdisciplinariode las Finanzas Públicas; con argumentos sobre la naturaleza histórica y la complejidad de la actividad financiera del Estado, la autora sostiene que “...laaproximación a su conocimiento requiere de una perspectiva teórica desde las diversas disciplinas que le conciernen, en un intento por comprenderla ensu totalidad, en su integralidad”. Dos estudios acerca de las formas operativas que asume la actividad financiera del Estado son los presentados aquí porHilario Barcelata Chávez y Benjamín Sigüenza Salcedo, respectivamente. El primero de ellos, denominado Federalismo y recursos fiscales. Un análisisdel gasto federalizado a los estados en México, aborda el debatido tema de la distribución de los recursos financieros entre el gobierno federal y losgobiernos de los estados, desde la perspectiva de los principios de eficiencia y equidad incorporados a la fórmula de reparto instituida por la Ley deCoordinación Fiscal mexicana; con base en una profusa construcción de indicadores altamente ilustrativos y de su correspondiente análisis, el autorencuentra relaciones que le permiten “...identificar la vigencia, eficiencia y plausibilidad del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal”. El segundode ellos, abocado también a la esfera de los gobiernos locales, se denomina Los órganos de control. El Estado y la Administración, y se ocupa delesclarecimiento de la naturaleza y relevancia de la rendición de cuentas y de la presencia de organismos de carácter público facultados para el ejerciciode la función control de la gestión gubernamental y, en particular, de las finanzas públicas; este tema “...constituye un nuevo centro de interés para losintegrantes de la administración pública, principalmente en los niveles de gobierno estatal y municipal”. El artículo de Ronald Martínez Rodríguez,Principios de justicia subjetivos y objetivos, se centra en la discusión de los enfoques que sobre este tema han sido planteados por algunos de los másconnotados filósofos contemporáneos -tales como J. Rawls, J. Habermas y R. Dworkin- con base en la contrastación de la afirmación del autor de quelos principios de justicia son jerarquizables, lo cual permite su objetivación en normas de derecho positivo; la argumentación del autor se propone“...alcanzar una perspectiva de análisis más neutral que permita saltar por sobre la subjetividad de los principios de justicia”. La justicia social: ¿ejearticulador de la relación Estado-economía? es el título del artículo presentado por Vitalia López Decuir; a partir de la identificación de los propósitosestructurales del Estado y de la economía, la autora identifica el carácter de sus interrelaciones y la forma en que éstas conducen al ámbito de la justiciasocial, a este respecto propone que: toda vez que en el cumplimiento de la función diquética del Estado subyace la noción de justicia económica queinvolucra criterios de equidad provenientes de la esfera económica y, por otra parte, como el propósito estructural de los procesos económicos es laeficiencia en la administración de los recursos escasos, entonces las relaciones distributivas son inherentes a ese proceso y se inscriben en él comonormas inherentes a la justicia social cuyo cumplimiento debe garantizar el Estado. El trabajo de Luz Angélica Gutiérrez Bonilla consiste en una revisiónde los postulados fundamentales de La nueva teoría del comercio internacional, denominación que se ha dado a esta corriente de pensamientoeconómico encabezada por Paul Krugman, y cuya aportación teórica fundamental se basa en la flexibilización de los supuestos clásicos de competenciaperfecta y de rendimientos constantes a escala, todo ello con el propósito de explicar el carácter de los flujos comerciales en un mundo cuyo comercioconsiste cada vez más en “el intercambio de manufacturas por manufacturas”. El interés por los temas de la liberalización económica se manifiestatambién en el artículo La inversión extranjera en México, de Ivonne Carrillo Dewar, quien, en contra de lo que generalmente se afirma, sostiene que “...entoda su historia moderna México jamás ha sido una economía cerrada, ni al mercado mundial, ni a la inversión extranjera”; la autora centra suargumentación en el análisis del cambio en el dinamismo y la estructura de la inversión extranjera asociado a la liberalización de la economía mexicanaregida por “...la renuncia a un proyecto de país centrado en el crecimiento interno y en la eliminación de las abismales desigualdades sociales, en pro dela adecuación de la estructura económica a las exigencias del capital transnacional”. Con su artículo El artilugio de la sostenibilidad, Adolfo Fernándezorres se incorpora a la discusión sobre el significado de la sostenibilidad en el ámbito de los programas de inversión social, y sobre el problema de su

identificación como un problema técnico de evaluación de tipos específicos de capital según criterios poco pertinentes; para ello el autor recurre a loscriterios más acreditados propuestos por entidades comprometidas en este tipo de programas “...que ofrecen gran potencial a los profesionales de lossectores sociales”. La colaboración de Francisco Meléndez Hernández, Notas sobre la política económica y la economía de la política, acerca de lapolítica contractiva del gasto público del gobierno federal, se propone contribuir al debate sobre la pertinencia económica de un superávit operacional delgobierno federal mexicano en las condiciones críticas de desempleo que enfrenta la economía del país. Finalmente, el artículo de Leticia García Hoyo,denominado Hacia una propuesta de desarrollo turístico para el estado de Veracruz, se ocupa de dos aspectos altamente relevantes en el estudio de laactividad turística: uno, que pone a la consideración del lector la necesidad de estudiar sistemáticamente los efectos económicos, sociales, ambientales,etcétera, de la acelerada expansión de esta actividad propiciada por la liberalización económica a escala mundial; y otro, que vincula esta problemáticacon las potencialidades de desarrollo turístico del estado de Veracruz, y con las posibilidades que ofrece la planeación estratégica para suaprovechamiento eficaz y eficiente.

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Notas para un enfoque interdisciplinario de las finanzas públicas

Esther Borja Castañeda*

E s t e trabajo tiene como propósito abordar la cuestión de las finanzas públicas a partir de la elucidación de su objeto y de lasherramientas metodológicas pertinentes para su análisis, reconociendo su carácter histórico y la necesidad de abordar lacomplejidad de la actividad financiera del Estado desde una perspectiva interdisciplinaria. Así, se discuten algunas consideraciones

generales acerca de los métodos y técnicas de análisis e interpretación de documentos y las posibilidades de su adopción, en función dela forma en que se concibe la disciplina de las finanzas públicas, es decir, como proceso en el que inciden diferentes momentos de larealidad social en un momento histórico determinado.

En el primer apartado se presenta la discusión acerca del objeto y del enfoque metodológico global asociado a tal concepción delas Finanzas Públicas; en el segundo se ofrece una visión global de los métodos y técnicas de análisis y su grado de aplicabilidad al ámbitode las Finanzas Públicas; en el tercero se discuten, en una primera aproximación, los métodos de interpretación que han sido generadospor la ciencia jurídica para emprender la labor de investigación en este campo, a partir de lo cual se sustenta la pertinencia de la adopcióndel método histórico para abordar la problemática de las finanzas públicas.

1. Finanzas Públicas: una aproximación a su objeto y método

La naturaleza de las finanzas públicas está íntimamente asociada a la del Estado, toda vez que constituyen una actividad inherente a lasfunciones que éste cumple en cada momento histórico del desarrollo de la sociedad. Así, por ejemplo, la noción de Estado liberal, emergidade las transformaciones sociales ocurridas en las emergentes naciones europeas de fines del siglo XVIII, fue la dominante a lo largo delsiglo XIX, en tanto que resultaba funcional a las necesidades de consolidación de la nueva clase burguesa. En este contexto, las finanzaspúblicas, orientadas por el principio liberal del laissez faire, se traducirían en una estructura de ingresos y gastos que, además de responderen lo específico a tales necesidades, tenían como objetivo central la consecución del equilibrio presupuestario. Este equilibrio garantizaríala ausencia de interferencia en el orden natural inherente al funcionamiento de los procesos económicos y sociales.

El principio del equilibrio presupuestario orientó la actividad financiera de los Estados occidentales modernos hasta el momento enque la Gran Depresión de los años treinta del siglo XX mostró la ineficacia del libre mercado para asegurar el crecimiento económico

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.

sostenido, equilibrado y equitativo de las economías avanzadasde la época. Y a este principio respondió también el cuerpoeórico-metodológico construido para analizar, interpretar y

desarrollar eficientemente los procesos asociados a la actividadfinanciera estatal, es decir, el enfoque clásico de las FinanzasPúblicas.

Los perniciosos efectos económicos y sociales de la GranDepresión y la influencia de la instauración de regímenessocialistas en Europa inspirados en la doctrina marxista-leninista,fueron elementos determinantes en la transformación del carácterde los Estados reales del mundo occidental moderno ante laineficiencia de los mercados, se proclamaron rectores de losprocesos económicos ante las injusticias sociales manifiestas, se

rigieron en promotores de la justicia social. Todo ellooportunamente sustentado en nuevos preceptos constitucionalesque fueron incorporando las nuevas funciones, en las formas y

rados que convenía a cada sociedad particular y a sucorrespondiente Estado.

La actividad del Estado en materia financiera no estaría yaregida por el principio del equilibrio presupuestario, sino por ellogro del objetivo superior de la justicia social y, por ende, de lajusticia en la distribución de la riqueza derivada de los procesoseconómicos. Los principios de la rectoría económica y socialorientarían el ejercicio de las finanzas por parte de la mayoría delos Estados occidentales. A partir de entonces, el objetivo de lasfinanzas públicas consistiría en la búsqueda del equilibrio en losprocesos sociales, y no en las cuentas de la hacienda pública.

Ante esta distinta concepción de la actividad financieraestatal, derivada de la propia concepción de la función del Estadoen la sociedad, ha surgido un enfoque metodológico que parte dereconocer la multiplicidad de factores de diversa índole quesubyacen en dicha actividad. Las finanzas públicas son vistascomo un proceso complejo en el que están presentes no sólo losmétodos y técnicas de orden contable, sino también elementos decarácter jurídico, político, económico, social, ético, etcétera, loscuales determinan la naturaleza específica que aquéllas asumenen un momento histórico determinado.

Así, la fundamentación jurídica, la estructura interna delresupuesto y sus determinaciones políticas, la incidencia

económica y social de los impuestos, la orientación del gasto, lasimplicaciones diquéticas, entre otros rasgos intrínsecos de lasfinanzas públicas, sólo pueden ser abordados a partir de lasherramientas teórico-metodológicas de las diversas disciplinasinvolucradas en ese proceso complejo. Esta forma de abordarloconstituye una aproximación a un enfoque interdisciplinario de lasFinanzas Públicas.

Así, una acción gubernamental de índole estrictamentenanciera como la imposición de una nueva contribución tiene

en primera instancia un efecto sobre la estructura contable delpresupuesto al traducirse en mayores ingresos. Sin embargo,desde la perspectiva moderna de las Finanzas Públicas, lacomprensión de la naturaleza e implicaciones de tal medidaimplica la discusión de los diversos elementos que en ellasubyacen. Es necesario, entonces, desentrañar el sustentoético que orientó la implantación del nuevo impuesto; sufundamentación jurídica y los procesos de esta índole a queda lugar; la argumentación teórica que sustenta lasprevisiones de sus impactos económicos; su relación, encuanto a origen e incidencia, con el estado de las fuerzaspolíticas; en fin, develar la multiplicidad de las determinantesy determinaciones de la medida adoptada, para sucomprensión integral en el contexto histórico que le enmarca.Intentar la aproximación a las finanzas públicas desde estaposición metodológica, exige la identificación, análisis einterpretación de documentos que, aún siendo de índolediversa, poseen una esencia financiera, en el sentidointerdisciplinario planteado.

Por todo lo expresado líneas arriba, pueden contarse entrelas fuentes para el estudio de las finanzas públicas a:

i) todas aquellas leyes de distinta jerarquía queconstituyen el sustento jurídico, tanto de la funciónfinanciero-administrativa del Estado, como de laplaneación, estructura, ejecución y control de lasfinanzas públicas;

ii) todos aquellos textos que derivan de la interpretación delos preceptos jurídicos y que constituyen lajurisprudencia derivada de la solución de los conflictosentre los particulares y la autoridad fiscal, así comoaquella que se deriva de las apelaciones ante lamáxima autoridad jurisdiccional;

iii) todo texto científico o de opinión calificada concernientea las disciplinas de interés, así como los que proveenlos medios audiovisuales de información;

iv) los documentos de carácter administrativo generado enel ejercicio de las funciones del ejecutivo, por ejemplo,los informes de gobierno, las circulares internas de ladependencia encargada de la hacienda pública, losplanes y programas que coyunturalmente implementael ejecutivo, etcétera; y

v) todo tipo de registros estadísticos y de otrosdocumentos contenidos en archivos que conciernen a lacosa pública.

Los documentos financieros así caracterizados, o bienproporcionan los instrumentos teóricos, metodológicos yreferenciales sobre el objeto de estudio, o bien constituyenhechos financieros en sí mismos todos ellos permiten laconstrucción del conocimiento sobre la naturaleza de las finanzaspúblicas, en ciertas condiciones históricas concretas.

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Notas para un enfoque interdisciplinario...

Los métodos y técnicas de análisis e interpretación dedocumentos desarrollados en el campo de la metodología de lainvestigación en general, y en el específico de cada disciplinarelevante, dotan de instrumentos que posibilitan la sistematizacióny la incorporación de rigor científico al proceso de aprehensión delos hechos financieros. La adopción de un método o técnicaparticulares estará, desde luego, determinada por la propianaturaleza de ese proceso que a su vez depende de la del objetoconcreto de investigación.

El siguiente apartado contiene algunas de las reglasmetodológicas generales y específicas que dirigen el examenanalítico de documentos, desde la perspectiva de la investigaciónsocial y, en particular, desde la que aborda la cuestión de lasfinanzas públicas.

2. Los métodos y técnicas de análisis

Pueden identificarse dos niveles en el tratamiento de las reglas quelos investigadores sociales aplican al análisis de documentos. Elmás general corresponde a los métodos y el más específicocomprende las técnicas para el análisis de contenido. Lamultiplicidad de estas últimas proviene de su desarrollo comoauxiliares en los procesos investigativos de disciplinas particulares.

De acuerdo con la caracterización de M. Duverger1, puedendistinguirse dos tipos de métodos de observación crítica dedocumentos: los c l á s i c o s y los c u a n t i t a t i v o s. Los métodos clásicosconsisten en la realización de un análisis que tiene un doblecarácter racional, porque identifica las ideas significativas del textoa partir de la determinación de sus elementos esenciales ysecundarios y es subjetivo, y porque somete al texto a lainterpretación subjetiva del investigador. Por otra parte, los métodosclásicos abordan el documento buscando también la identificacióndel contexto social en que se inscribe, lo cual aporta datos valiosospara una interpretación más acabada e integral.

Dentro de los métodos clásicos, Duverger distingue eldenominado método general que, si bien no es un método propiode las ciencias sociales en general, sí puede considerarse comode amplia aplicabilidad en ese campo del conocimiento. El métodogeneral procede al análisis a partir de la distinción de losdocumentos en dos tipos: aquellos que hacen referencia ahechos; y aquellos que en sí mismos constituyen hechos. Así, untexto que muestre en forma comparada el comportamiento delgasto público en México, durante un periodo específico,

constituye un documento del primer tipo, mientras que la Ley deIngresos de la Federación para un año particular es un documentodel segundo tipo. Con relación a los documentos que en símismos son hechos, es pertinente advertir sobre la necesidad deprobar su autenticidad. En tópicos como las finanzas públicas, lanaturaleza de algunos textos (tales como presupuestosestadísticas, declaraciones oficiales e información periodística)exige una lectura sujeta por lo menos a la contrastación entrediversas fuentes para reducir los sesgos en la interpretaciónderivados de la mediación del lenguaje y de las técnicas deconstrucción de los datos.

Otra clase de métodos clásicos orientados al análisis dedocumentos es la de los métodos particulares, los cuales estánorientados a los contenidos específicos de una disciplina. Así, elanálisis jurídico se ocupa de la legislación en todos los ámbitosdel derecho, y de otros textos científicos y filosóficos relacionadoscon ella. Duverger destaca la necesidad del conocimiento previode los conceptos, la sintaxis y las construcciones jurídicas quegarantice la comprensión de los textos. Considera también comoun método particular, que sin embargo trasciende a todas lasciencias sociales, al análisis de los documentos estadísticos; éstees uno de los métodos de uso más frecuente en el campo de lasfinanzas públicas. Es necesario advertir sobre la necesidad deconsiderar la veracidad y exactitud de la información que ofrecen.

La segunda gran categoría de métodos de análisis es la delos m é t o d o s c u a n t i t a t i v o s, los que son considerados comocomplementarios de los métodos clásicos. Duverger afirma que através del uso de los métodos cuantitativos de análisis dedocumentos pueden eliminarse el carácter subjetivo de lainterpretación. En particular, la semántica cuantitativa consiste en eanálisis del vocabulario de un texto mediante procedimientosestadísticos. En la práctica, esto significa la disección de un texto ode los enunciados que la integran en sus partes constitutivas, sobrelas que se aplican las reglas del análisis matemático para precisasus interrelaciones y descubrir sus características lógicas, de estilosemánticas, etcétera. Con ello se pretende eliminar completamentelas reacciones subjetivas del investigador.

El análisis de contenido es una de las formas específicasque asume la semántica cuantitativa; se caracteriza por centrarsemás en los contenidos de los enunciados que en el estilo del textoy, por consiguiente, las unidades de análisis son los significados yno las palabras. El análisis del contenido consiste en “clasificar encategorías preestablecidas los elementos del texto... loselementos escogidos pueden ser muy numerosos (palabras,frases, párrafos, documentos íntegros, etc.) y es posibleclasificarlos en dos grupos: los elementos de origen gramatical ylos que no lo son”2. Los primeros están constituidos por el

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Estado, Economía y Hacienda Pública, núm. 4, enero-junio de 2003

1La descripción y clasificación de los métodos y técnicas de análisiscontenidos en este apartado están basadas en: Duverger, Maurice, Métodos delas Ciencias Sociales, Ariel, Barcelona, 1962, pp. 151-172. 2 Ibidem, p. 173.

vocablo, la frase o el párrafo, y los segundos por documentosíntegros o por espacios seleccionados del texto.

La identificación de las categorías es la actividad esencialen el análisis de contenido y depende definitivamente de lanaturaleza del texto y del objetivo que se persigue. Así, pueden

efinirse como categorías a las materias tratadas en undocumento y a partir de ellas elegirse tópicos relevantes; porejemplo, en el análisis de un texto que contiene la presentacióncomparativa de la composición anual del gasto público a lo largode un régimen gubernamental, algunos de los temas pertinentesserían: la política u orientación del gasto público, los beneficiariosde la estructura tributaria o la concepción de justicia socialsubyacente en la política fiscal.

Un tipo de categorías propuesto por la técnica de análisis deontenido, las categorías de apreciación, parecen trascender suarácter estrictamente analítico y ubicarse en el ámbito de lanterpretación propiamente dicha. Así, según Duverger estasategorías se orientan a determinar los elementos de objetividad yubjetividad contenidos en el lenguaje del texto, los cuales permitenstablecer distinciones analíticas entre los hechos y las apreciacionesobre los hechos. Desde la determinación de estas categorías puededentificarse la toma de posición del autor respecto al problema tratado, más en general, los valores que subyacen en su discurso.

La técnica de análisis de contenido que toma comocategorías a los temas o tópicos es un instrumento útil por suadecuación a la índole de los documentos financieros máscomunes, como son las leyes, los documentos administrativos ylos textos científicos y de opinión calificada. Asimismo, es unatécnica que al permitir incorporar categorías de apreciación colocaal analista en posibilidad de abordar el contenido desde unaperspectiva interpretativa. No obstante, dada la naturaleza delobjeto de las finanzas públicas y del enfoque interdisciplinario queella exige, la interpretación es una tarea inherente a las tareasinvestigativas dentro de este campo.

3. Los métodos de interpretación: la contribución del enfoque jurídico

La interpretación de textos es una tarea inherente a todo procesode reflexión y sistematización en torno a su contenido. En elámbito de la investigación científica, la labor de interpretacióndebe revestir un carácter tal que permita obtener del texto toda lainformación explícita e implícita en él contenida, en condicionesde la mayor objetividad posible. Para lograrlo se requiere laaplicación de un método que dirija la actividad interpretativa, cuyanaturaleza dependerá, en última instancia, de la del objeto denvestigación. Los métodos particulares de interpretaciónproceden fundamentalmente de la ciencia jurídica, en virtud de la

singular relevancia que aquélla reviste en el ejercicio de las leyes,y de la sistematización que los juristas han realizado al traducirlaa métodos de aplicabilidad general en el ámbito de las cienciassociales.

El carácter interdisciplinario de las Finanzas Públicascoloca a la interpretación como una tarea central del proceso decomprensión de la realidad que le compete. A las FinanzasPúblicas modernas les concierne primordialmente lainterpretación de las leyes, y les concierne la naturaleza de suvinculación en el contexto social, económico, político en queaquéllas se inscriben, así como la forma en que todo ello influyeen el carácter particular que asume la actividad financiera delEstado. En consecuencia, el estudio de las Finanzas Públicasrequiere métodos de interpretación de textos que le permitanresolver objetiva y eficientemente las necesidades planteadas porlas actividades del investigador.

La cuestión de la interpretación ha constituido el centro deun debate iniciado por una vigorosa corriente de juristas cuyaaportación fue fundamental a la construcción del pensamientojurídico universal. Se trata de la Escuela de la Exégesis3

—dominante en Francia durante el siglo XIX— cuyos postuladosdoctrinarios y métodos de interpretación asociados derivan delanálisis sistemático de los textos del Código Civil de Napoleón,entonces concebidos como la forma acabada del derecho civil.

De acuerdo con esta escuela, el valor de los textosproviene únicamente de que constituyen la expresión de lavoluntad del legislador; por tanto, la única interpretación legítimaes aquella que tiende a la identificación de tal voluntad en elmomento de la redacción de la ley. La intención del legislador es,a la vez, la fuente y el objeto del derecho positivo, y se descubrea través del método exegético. Así, la fecunda aplicación de estemétodo consistió fundamentalmente en un análisis del contenidodel Código Civil, en el orden preestablecido por la propiaestructura de la ley: libros, títulos, capítulos, secciones, artículos.

En tanto que la Escuela de la Exégesis considera como suobjeto al texto en sí mismo y que en ella la interpretación esresuelta mediante la identificación de la intención del legislador, elmétodo exegético aparece como inseparable de su doctrina y, porconsiguiente, constituye el método por excelencia de la escuela.A través de la exégesis se procede a estudiar la lógica interna dela ley para descubrir posibles lagunas, sin cuestionar en absolutosu pertinencia y persiguiendo siempre el objetivo fundamental deidentificar la voluntad del autor. Entonces, en un sentido estricto,

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3 La discusión en torno a los métodos de interpretación de esta Escuelapresentada en los siguientes párrafos deriva de los planteamientos de:Bonnecase, J., La Escuela de la Exégesis en Derecho Civil, Cajica, Puebla,1944, pp. 139-190.

el método exegético no constituye un procedimiento científico entanto que confiere un carácter dogmático al ejercicio intelectual.

Sin embargo, cuando se concibe a la intención dellegislador no como dogma, sino como obra forzosamenteinacabada, el método exegético deviene en interpretación quebusca las fuentes y principios que orientan la intención del autor,es decir, adquiere poder para generar conocimiento científico.Desde la posición de la doctrina de esta Escuela, Aubry y Rau,dos de sus representantes más distinguidos, impulsaron estanueva visión de la tarea interpretativa4.

Si bien, Aubry y Rau aceptan que la positivación delderecho efectuada por los legisladores responde a la realidad desu contexto, las leyes resultantes constituyen un punto de partidapara el análisis racional, no sólo del texto en sí mismo, sino de lacircunstancia social a la que responde. Así, mediante este métodosintético se procede a la búsqueda de la intención del legislador,sin ajustarse estrictamente al orden prefijado en el texto, sinoabordándolo a partir de un plan de investigación científica quepermite reconstruir el aspecto de la vida social que constituyó elobjeto original del legislador. El método sintético permiteidentificar las circunstancias sociales en que se concibe y elaborael texto y que, por tanto, condiciona su sentido5.

Las tendencias críticas respecto al método tradicional dela escuela exegética han estado presentes en otras posicionesopuestas a su doctrina. Así, en abierta oposición a la tesis centralde aquella escuela, los pensadores de la Escuela Histórica, cuyosorígenes son ubicados por algunos autores en la Alemania deprincipios del siglo XIX, postulan que una vez formulada la ley,ésta se independiza de sus autores y recibe la influencia ejercidapor las transformaciones ocurridas en la realidad y en elpensamiento en torno a ésta.

Este postulado fundamental de la Escuela Histórica esretomado por Gustavo Radbruch para elaborar su propia concepciónde la tarea interpretativa. Para este autor la interpretación no consisteen identificar la intención del legislador, sino que debe corresponder alas exigencias de cada época histórica; así

la voluntad del legislador no es, pues, medio de interpretación,sino resultado y fin de la misma, expresión de la necesidad apriori de una interpretación sistemática y sin contradicciones dela totalidad del orden jurídico. El intérprete puede entender la leymejor de lo que la entendieron sus creadores y la ley puede sermucho más inteligente que su autor, es más, tiene que ser másinteligente que su autor.6

De esta manera, el método histórico provee una visión de lainterpretación de textos, tanto en el campo jurídico como en el deotras disciplinas sociales, que permite desentrañar su contenidoen el contexto social que le da origen y en el contexto social dequien la interpreta. Esta interpretación estará permeada por laintención de su autor y la de su intérprete, y ambas estánhistóricamente condicionadas.

Por otra parte, la Escuela del Derecho Libre prevalecienteen Alemania desde mediados del siglo XIX hasta la actualidad, haadoptado también una posición crítica frente a los postuladosdoctrinarios y el método exegéticos. Al rechazar la validez de lasubordinación del intérprete al texto en sí mismo, sostiene que sufunción consiste en una aproximación al texto que involucra unalabor personal y creadora. Se trata, entonces, de identificar lanaturaleza de las cosas a partir de la razón objetiva expresada enlas leyes; si ésta no estuviere presente, el intérprete debelegítimamente recurrir a su propia razón.

En este último sentido es que esta escuela postula laindependencia del intérprete respecto a los textos; se trata de unaindependencia que está relativizada por un principio moral, que enel caso de las leyes es el de la justicia y el cual orienta la laborcreadora que subyace en la interpretación. La escuela rechaza,por lo tanto, recursos de interpretación como la analogía, elespíritu de la ley y la extensión.

Ante todas estas posiciones frente a la interpretación delos textos jurídicos, Kelsen7 asume una posición que, antes queser una crítica a la escuela exegética, constituye lasistematización del pensamiento generado desde las diversasperspectivas que confluye en una propuesta propia: lainterpretación como un acto de conocimiento y de voluntad.Kelsen distingue entre la interpretación que realizan los órganosde aplicación del derecho, de la que intelectualmente efectúa laciencia jurídica, concediendo la categoría de interpretaciónauténtica a la primera, en tanto que es la única que legítimamentepuede ser considerada como creadora de derecho.

Para Kelsen no existe un método de interpretación quearroje resultados c o r r e c t o s, sino que en el proceso de aplicaciónde la ley se genera un resultado posible. Cuando el derecho esaplicado, sólo en parte está determinado por el propio derechoy en parte queda sujeto a indeterminaciones que pueden ser ono intencionales. Tal intencionalidad se identifica como fuente dela indeterminación de la leyes, implica el reconocimientoexpreso por parte de Kelsen del peso del contenido político yfilosófico del derecho positivo y de su influencia en la aplicaciónde las normas.

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4 Bonnecase, op.cit.5 Idem.6 Radbruch, Gustavo, Filosofía del Derecho, p. 148. Citado en: García

Máynez, Introducción al Derecho, Porrúa, México, 1994, p. 351. 7 Kelsen, Hans, Teoría Pura del Derecho , UNAM, México, 1986, pp. 349-356.

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8 Ídem, p. 354.

Así, la interpretación es un acto cognoscitivo del órgano deaplicación que trasciende al propio orden jurídico, incorporanormas morales, de justicia y otros juicios de valor socialesasociados con categorías como bien común, desarrollo, rectoríaestatal, etcétera. De acuerdo con Kelsen,

son determinaciones que no provienen del derecho positivomismo... y la interpretación cognoscitiva del derecho aplicable seenlaza con un acto de voluntad en el cual el órgano de aplicaciónde derecho efectúa una elección entre las posibilidades que lainterpretación cognoscitiva muestra. Con ese acto o bien seproduce una norma jurídica de nivel inferior, o se lleva a cabo elacto coactivo estatuido por la norma jurídica aplicable.8

Así, solo esta interpretación, acto de conocimiento y voluntad, esauténtica interpretación.

Apesar de que Kelsen considera a la interpretación efectuadaesde la posición del científico como no auténtica en el sentido estrictoel Derecho, el reconocimiento de la presencia de la voluntad en talctividad ofrece posibilidades a la reflexión que está presente en elmbito del conocimiento de la naturaleza de las finanzas públicas,esde su enfoque interdisciplinario. Sin embargo, la identificación de

a determinación política —y de las otras determinaciones sociales—equiere su integración en una perspectiva histórica.

Ello es así porque sólo a partir de la caracterización de lasondiciones que constituyen el contexto histórico social en que senmarcan las leyes asociadas a la actividad financiera del Estado, y

as demás determinaciones de ésta, que puede emprenderse elroceso de aproximación a todos los momentos que constituyen suaturaleza. La interdisciplinariedad del proceso de construcción delonocimiento debiera, entonces, devenir integralidad; y sólo el métodoistórico puede garantizar que esa tendencia se genere y fructifique.

CONCLUSIÓN

Las finanzas públicas constituyen el ejercicio de una funciónesencial del Estado; aquéllas se rigen en última instancia por lasnormas jurídicas que regulan la existencia, funciones y operacióndel propio Estado. Por otra parte, en estricto sentido, las finanzaspúblicas poseen un carácter jurídico, en virtud de que su ejercicioestá condicionado por la sanción de los cuerpos legislativoscorrespondientes. Estos últimos traducen a leyes las accionesplasmadas en documentos financieros derivados de la orientacióneconómica y social del Estado. Asimismo, las finanzas públicas sesustentan y se despliegan en un aparato jurídico que estableceas condiciones específicas para el cumplimiento de lasobligaciones financieras entre los particulares y el Estado.

El estudio de la función administrativa del Estado, y enespecífico de la actividad financiera en que aquélla se concreta,implica la adopción de una concepción epistemológica quesustente la forma que esta labor ha de asumir; es decir, parte deuna visión filosófica acerca de la realidad que se pretendeaprehender y del método por el cual se ha de proceder para lograrel objetivo propuesto.

Las finanzas públicas constituyen un complejo procesoque involucra múltiples determinantes y determinaciones queconvergen en un elemento central: el Estado y sus formas devinculación con el entorno social global. Así, dicho proceso sesustenta en preceptos jurídicos de distinto nivel, en los cuales sedefinen desde los objetivos superiores de la rectoría del Estado,hasta las formas y vías específicas que adopta el ejercicio de suactividad financiera. Por otra parte, en el proceso inciden tambiénelementos de orden político asociados al peso del Ejecutivo frenteal poder legislativo y sus grados resultantes de autonomía en ladirección de las finanzas. Asimismo, en las finanzas públicassubyace un contenido económico y social que, además deresponder a la función rectora del Estado, está determinada porlas particularidades de los procesos económicos y sociales en unmomento y lugar determinados.

Estos y otros elementos interactúan condicionando lanaturaleza de la actividad financiera del Estado y, a la vez, siendocondicionados por ésta. Concebir así la naturaleza de las finanzaspúblicas, la aproximación a su conocimiento requiere de unaperspectiva teórica desde las diversas disciplinas que le conciernen,en un intento por comprenderla en su totalidad, en su integralidad.

Los diversos métodos de análisis e interpretación a losque puede recurrirse para emprender la labor investigativaproveen los instrumentos para unas u otras fases que sudesarrollo implica; sin embargo, el método histórico en particularaparece como aquel que permite recuperar esa visióninterdisciplinaria tendiente al logro de una perspectiva integral.

B I B L I O G R A F Í A

BACHELARD, Gaston, Epistemología, Anagrama, Barcelona, 1971.BONNECASE, J., La Escuela de la Exégesis en Derecho Civil, Cajica, Puebla,

1944.BUNGE, Mario, La ciencia, su método y su filosofía, Quinto Sol, México, s/f.CASSIRER, Ernst, Las ciencias de la cultura, Fondo de Cultura Económica,

México, 1975 (1942).DAHRENDORF, Ralf y Darío Antiseri, El hilo de la razón, Fondo de Cultura

Económica, México, 1998.DUVERGER, Maurice, Métodos de las Ciencias Sociales , Ariel, Barcelona, 1962.GARCÍA MÁYNEZ, Eduardo, Introducción al Derecho, Porrúa, México, 1994.KELSEN, Hans, Teoría Pura del Derecho , UNAM, México, 1986.

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Federalismo y recursos fiscales. Un análisis del reparto del gastofederalizado a los estados en México. 2000-2002

Hilario Barcelata Chávez*

INTRODUCCIÓN

U no de los temas más polémicos y debatidos en la actualidad es el del reparto de los recursos fiscales entre la federación y losestados. La creciente necesidad de proveer de bienes y servicios públicos a una población en aumento y el papel cada vez másimportante que juegan los gobiernos estatales y municipales, ha propiciado una discusión importante respecto a la forma en que

se reparten las potestades tributarias y los recursos que se derivan de la recaudación e incluso ha llevado a cuestionar seriamente losprincipios, criterios y fórmulas técnicas a partir de los cuales se lleva a cabo.

Uno de los argumentos que más se escuchan en esta discusión de parte de los gobiernos estatales, es que la contribución de losestados a la recaudación resulta mayor a los recursos de que disponen para atender la problemática local, ya sea porque la federación sequeda con una proporción más grande que la que debería, limitando a los estados; ya sea porque algunos estados reciben más de lo querecaudan.

Para dilucidar acerca de la validez de éste y otros argumentos, e identificar la vigencia, eficiencia y plausibilidad del actual Sistemade Coordinación Fiscal, llevo a cabo este análisis, en el que a partir de la elaboración de una serie de indicadores, es posible estableceralgunas conclusiones respecto al sistema de reparto de los recursos fiscales del país.

1. LOS MECANISMOS DE REPARTO DE LOS RECURSOS FISCALES

Para comprender el origen de los recursos fiscales que se reparten entre los estados del país, es necesario hacer una breve revisión delos criterios y fórmulas existentes para tal fin, las cuales se encuentran establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) misma quetiene como uno de sus fines, precisamente, coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal;establecer la participación que les corresponda y llevar a cabo su distribución.

*Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad Veracruzana.

Existen dos tipos de fondos federales que se reparten alos estados y municipios, que a la vez, basados en dos formas dedistribución de los recursos fiscales federales, entre los miembrosde la federación: Las Participaciones en Ingresos Federales (másconocidas como Participaciones Federales) y las AportacionesFederales.

1.1 El reparto de las Participaciones Federales

Por lo que se refiere a las llamadas Participaciones Federales, laederación celebra un convenio con los estados, para crear el

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, ya través del cualarticipan en el total de impuestos federales y otros ingresos queeñala la Ley y que quedan comprendidos dentro de la llamada

Recaudación Federal Participable (RFP) que obtiene la Federación.

Ésta se constituye por la recaudación que hace laFederación derivada de:

• Todos sus impuestos,

• Los derechos sobre la extracción de petróleo y deminería,

• La resta del total de las devoluciones por los mismosconceptos.

Pero no se incluyen los siguientes rubros:

• Los derechos adicionales o extraordinarios, sobre laextracción de petróleo.

• Los incentivos que se establezcan en los convenios decolaboración administrativa;

• Los Impuestos Sobre Tenencia o Uso de Vehículos(ISTUV) en las entidades que celebren convenios decolaboración administrativa en esta materia;

• Los Impuestos Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), en lasentidades que celebren convenios de colaboraciónadministrativa en esta materia:

• La parte de la recaudación correspondiente al ImpuestoEspecial Sobre Producción y Servicios (IEPS) en queparticipen las entidades:

• La parte de la recaudación correspondiente a loscontribuyentes pequeños que las entidades incorporen alRegistro Federal de Contribuyentes.

• El excedente de los ingresos que obtenga la Federaciónpor aplicar una tasa superior al 15% a los ingresos por laobtención de premios a que se refieren los artículos 130y 158 de la Ley del Impuesto sobre la Renta.

Del monto total de los ingresos derivados de los conceptosanteriores, se destina un 20% para la creación del Fondo Generalde Participaciones (FGP), cuyo total se distribuye entre los estados,municipios y D.F., de acuerdo a las siguientes fórmulas y criterios:

I. Un 45.17% del FGP se reparte en proporción directa al númerode habitantes que tenga cada Entidad en el ejercicio de que setrate1. Se considera que este reparto se basa en un criterio deequidad, basado en la proporcionalidad, al considerar eltamaño de la población para la asignación de los recursosfederales. Este criterio supone que las necesidades sociales yel costo de proveer los bienes y servicios públicos es el mismoen todas partes.

II. Otro 45.17%, que se basa en un criterio de eficiencia, ya querealiza el reparto, a partir de la capacidad recaudatoria quemuestren los estados en la recaudación de los llamadosimpuestos asignables que, son: ISTUV, ISAN E IEPS, deacuerdo con esta misma Ley, mismos que se benefician con eltotal recaudado en los dos primeros impuestos; con el 20% dela recaudación de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol,bebidas alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas; y elcon el 8% de la recaudación de tabacos labrados. Para llevar a cabo este reparto se calcula un Coeficiente departicipación, que se determina conforme a la fórmulaestablecida en esta ley y mide la mencionada eficienciarecaudatoria.

III. El 9.66% restante, se distribuye en proporción inversa a lasparticipaciones por habitante que tenga cada Entidad. Estereparto representa el reconocimiento a un criteriocompensatorio, que pretende otorgar más recursos a losestados que se vean desfavorecidos con el reparto de los otrosdos criterios, compensando desigualdades existentes, talescomo la desigual riqueza per cápita entre estados o el costodiferencial de la provisión de bienes y servicios públicos.

Adicionalmente el FGP incluye:

• El 1 por ciento de la RFP, mismo que se distribuyeconforme al coeficiente efectivo del FGP que lescorresponda para el ejercicio en el que se calcula.

10

Federalismo y recursos fiscales. Un análisis del reparto del gasto federalizado...

1 El número de habitantes se tomará de la última información oficial quehubiera dado a conocer el Instituto Nacional de Estadística, Geografía eInformática, en el año que se publique. Ley de Coordinación Fiscal, artículo 2º,Fracción I, párrafo segundo.

• El porciento que representen en la RFP, los ingresos delas contribuciones locales o municipales que lasEntidades convengan con la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, en derogar o dejar en suspenso.

• Un monto equivalente al 80% del impuesto recaudado en1989 por los estados, por concepto de las basesespeciales de tributación, a valor actual. Este monto sedistribuye en la proporción que representa larecaudación de estas bases, en cada Entidad.

• Los accesorios de las contribuciones que forman partede la RFP.

• Los productos de la Federación relacionados con bieneso bosques, que las leyes definen como nacionales,ubicados en el territorio de cada Entidad.

1.2. El reparto de las Aportaciones Federales

Independientemente del reparto de las Participaciones federales aque tienen derecho los Estados, Municipios y el Distrito Federal,se establecen las Aportaciones Federales, que son recursos quela Federación transfiere a las entidades federativas,condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de losobjetivos establecidos para cada tipo de aportación, según lapropia LCF.

Se trata de fondos que no representan un porcentaje fijode los recursos presupuestales de la federación, ni se derivan deacuerdos institucionales previos, por lo que su monto está sujetoa las disponibilidades presupuestales del Ejecutivo Federal.

Estos recursos se agrupan en siete fondos, cada uno condestino, objetivos y mecanismos y criterios de distribucióndiferenciados y específicos. Son los siguientes:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;Fondo para la Infraestructura Social Estatal Fondo para Infraestructura Social Municipal

IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios;

V. Fondo de Aportaciones Múltiples.

VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y deAdultos, y

VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de losEstados y del Distrito Federal.

Estos fondos se integran y distribuyen, de la siguiente manera:

I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal. Elmonto de este fondo se determina, partir de los siguienteselementos:

1. El Registro Común de Escuelas y de Plantilla de Personal.

2. El monto de los recursos del mismo fondo que se hayantransferido a las entidades federativas durante el ejercicioinmediato anterior, adicionándole lo siguiente:

a) Las ampliaciones presupuestarias incluidas en el rubrode Previsiones.

b) El importe que resulte de aplicar las medidas autorizadascon cargo a las citadas Previsiones derivadas deejercicio anterior; y

c) La actualización de los gastos de operación, distintos delos servicios personales y de mantenimientocorrespondientes al Registro Común de Escuelas.

II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud. Sedetermina a partir de los siguientes elementos:

1. El inventario de infraestructura médica y las plantillas depersonal.

2. Los recursos del rubro de Previsiones para ServiciosPersonales, que se hayan transferido a las entidadesfederativas, el año anterior, incluidas las ampliacionespresupuestarias.

3. Los recursos que la Federación haya transferido a lasentidades federativas, durante el año, anterior para cubrir elgasto de operación e inversión, excluyendo los gastoseventuales de inversión en infraestructura y equipamientoque se convenga como no susceptibles de presupuestarseen el año siguiente y por los recursos que para esos finessean aprobados en adición a los primeros;

4. Otros recursos que se destinen expresamente en ePresupuesto de Egresos de la Federación, para promover laequidad en los servicios de salud, que se distribuyenconforme a fórmula señalada por esta Ley y que consideraun criterio de equidad social.

III. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social, seconstituye con recursos federales, por un monto equivalente—sólo como referencia—, al 2.5% de la RFP. De ésta, el 0.303 %

11


corresponde al Fondo para la Infraestructura Social Estatal(FISE) y el 2.197 % al Fondo para Infraestructura SocialMunicipal (FISM). Los recursos de este fondo, sólo puedendestinarse al financiamiento de obras, acciones socialesbásicas y a inversiones que beneficien a la población encondiciones de rezago social y pobreza extrema en lossiguientes rubros:

a) FISM: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas,urbanización municipal, electrificación rural y de coloniaspobres, infraestructura básica de salud, infraestructurabásica educativa, mejoramiento de vivienda, caminosrurales, e infraestructura productiva rural, y

b) FISE: obras y acciones de alcance o ámbito de beneficioregional o intermunicipal.

El Fondo se reparte entre los estados, considerando criteriosde pobreza extrema, conforme a la formula y procedimientosestablecidos en ésta ley.

IV. El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de losMunicipios se determina en un monto equivalente —sólo paraefectos de referencia— al 2.35 % de la RFP. Debe destinarse,exclusivamente, a la satisfacción de los requerimientosmunicipales, prioritariamente para cumplir sus obligacionesfinancieras y la atención de las necesidades directamentevinculadas a la seguridad pública de sus habitantes.

Su distribución se realiza en proporción directa al número dehabitantes de cada estado y se transfiere a los Municipios,atendiendo el mismo criterio

V. El Fondo de Aportaciones Múltiples se determina por un montoequivalente, -—ólo para efectos de referencia— al 0.814% dela RFP y se destina, exclusivamente, a desayunos escolares,apoyos alimentarios y de asistencia social a la población encondiciones de pobreza extrema, apoyos a la población endesamparo; construcción, equipamiento y rehabilitación deinfraestructura física para la educación básica y superioruniversitaria.

Su distribución se realiza de acuerdo a las asignaciones yreglas establecidas en el Presupuesto de Egresos de laFederación de cada año.

VI. El Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y deAdultos se determina exclusivamente a partir de los siguienteselementos:

1. Los registros de planteles, de instalaciones educativas y deplantillas de personal

2. Los montos transferidos por el mismo concepto durante elejercicio inmediato anterior a aquél que se presupueste,adicionándole lo siguiente: a) Las ampliaciones presupuestarias con cargo a las

Previsiones del mismo fondo.b) El importe que resulte de aplicar las medidas autorizadas

con cargo a las citadas Previsionesc) La actualización de los gastos de operación, distintos de

los servicios personales, correspondientes a los registrosde planteles y de instalaciones educativas,

3. En el caso de los servicios de educación para adultos, losrecursos se reparten mediante fórmulas elaboradas por laSecretaría de Educación Pública, considera las prioridadesy estrategias compensatorias reducir el rezago enalfabetización, educación básica y formación para el trabajo.

VII. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública sedistribuye utilizando criterios que consideran: el número dehabitantes de las entidades federativas; el índice deocupación penitenciaria; la tasa de crecimiento anual deindiciados y sentenciados; y el avance en la aplicación delPrograma Nacional de Seguridad Pública en materia deprofesionalización, equipamiento, modernización tecnológicae infraestructura.

Los recursos de este fondo, solo pueden destinarse a tresrubros: formación de los recursos humanos vinculados contareas de seguridad pública; completar dotaciones depersonal para la seguridad pública e impartición de justicia; ymejoramiento de la infraestructura y herramientas para laseguridad social.

2. LAS PARTICIPACIONES FEDERALES

Las Participaciones Federales correspondientes a los estados ymunicipios del país, en el período 2000-2002, sumaron un total de589,958.3 millones de pesos (mdp),2 mostrando un crecimientoreal durante el período de 7.8%

Una característica que destaca de la composición de lasParticipaciones Federales, es que se encuentran altamenteconcentradas en unos cuantos estados. Así, en los seis que másreciben, se ubica el 46% del total de los recursos distribuidos bajoeste concepto, lo cual suma un total de 270,308.20 mdp. Estosestados son, en orden de importancia: Distrito Federal, queabsorbe el 13% del total; México, con el 11.3%; Jalisco, con el

12


2 Toda la información sobre Finanzas Públicas ha sido obtenida de laSecretaría de Hacienda y Crédito Público, publicada en su página electrónica.SHCP, Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública. Loscálculos y los Índices son elaboración del autor.

6.1%; Veracruz, con el 6%; Tabasco con el 4.8% y Nuevo León,con el 4.6%

Este grupo de estados se destaca, también, porqueconcentra una muy alta proporción del PIB nacional, pues generael 52.1% del total. Ello se debe a que cinco de ellos, son los quemás contribuyen a la generación de riqueza en el país (DistritoFederal, 22%; México, 10.5; Nuevo León, 6.6%; Jalisco 6.4 yVeracruz, 4.4%. Sólo Tabasco tiene una baja participación en elPIB, la cual es del 1.2%.3

2.1. Participaciones y PIBE

Al comparar las Participaciones federales que recibe cadaestado, con el valor de su Producto Interno Bruto estatal (PIBEse observa una significativa asociación entre el volumen deParticipaciones que recibe cada uno y el valor del PIBE. El valodel Coeficiente de Correlación4 “r” es de 0.909, lo cual indica

13


Población PIB estatal PIB per cápita

Millones de pesos corrientes

Estructura %Total del

periodo

Participaciones per cápita del periodo % del total % del total

Pesos por persona

Total 589,958.30 100.0 5,901.94 100.0 100.0 60,453.60

Aguascalientes 6,819.60 1.2 6,968.61 1.0 1.1 67,578.14 1.1 1.2 10.3

Baja California 16,379.90 2.8 6,166.09 2.7 3.1 70,216.61 0.9 1.0 8.8

Baja California Sur 3,887.90 0.7 8,734.62 0.4 0.6 75,081.97 1.2 1.5 11.6

Campeche 6,890.30 1.2 9,705.17 0.7 1.1 97,247.37 1.0 1.6 10.0

Coahuila 14,412.70 2.4 6,141.44 2.3 3.1 80,970.06 0.8 1.0 7.6

Colima 4,454.60 0.8 7,901.52 0.6 0.6 61,244.14 1.3 1.3 12.9

Chiapas 22,955.60 3.9 5,648.31 4.1 1.8 26,567.61 2.2 1.0 21.3

Chihuahua 18,129.60 3.1 5,744.19 3.2 4.2 80,188.11 0.7 1.0 7.2

Distrito Federal 76,837.60 13.0 8,901.34 8.6 22.8 159,699.95 0.6 1.5 5.6

Durango 8,269.70 1.4 5,696.40 1.5 1.3 53,815.03 1.1 1.0 10.6

Guanajuato 22,311.30 3.8 4,686.15 4.8 3.3 42,366.44 1.1 0.8 11.1

Guerrero 12,800.60 2.2 4,075.64 3.1 1.7 33,636.07 1.2 0.7 12.1

Hidalgo 11,002.90 1.9 4,825.30 2.3 1.4 38,186.28 1.3 0.8 12.6

Jalisco 36,068.80 6.1 5,585.17 6.5 6.4 59,911.55 1.0 0.9 9.3

México 66,743.10 11.3 4,879.87 13.7 10.5 46,389.46 1.1 0.8 10.5

Michoacán 17,925.30 3.0 4,455.48 4.0 2.4 36,795.60 1.2 0.8 12.1

Morelos 8,809.50 1.5 5,507.79 1.6 1.4 52,413.63 1.1 0.9 10.5

Nayarit 6,037.30 1.0 6,495.30 0.9 0.6 38,179.64 1.7 1.1 17.0

Nuevo León 27,113.00 4.6 6,877.51 3.9 6.6 101,920.31 0.7 1.2 6.7

Oaxaca 14,372.60 2.4 4,086.87 3.5 1.6 26,752.13 1.6 0.7 15.3

Puebla 23,090.70 3.9 4,389.82 5.3 3.3 38,369.61 1.2 0.7 11.4

Queretaro 9,485.80 1.6 6,463.34 1.5 1.6 67,331.05 1.0 1.1 9.6

Quintana Roo 6,211.30 1.1 6,516.00 1.0 1.3 85,307.70 0.8 1.1 7.6

San Luis Potosí 11,252.40 1.9 4,818.52 2.3 1.7 44,740.88 1.1 0.8 10.8

Sinaloa 14,330.40 2.4 5,554.21 2.6 2.1 50,255.95 1.1 0.9 11.1

Sonora 18,173.20 3.1 8,019.45 2.3 2.8 73,615.97 1.1 1.4 10.9

Tabasco 28,311.70 4.8 14,532.29 1.9 1.2 38,736.52 3.8 2.5 37.5

Tamaulipas 18,789.20 3.2 6,615.62 2.8 3.0 62,779.78 1.1 1.1 10.5

Tlaxcala 5,888.90 1.0 5,917.73 1.0 0.5 32,705.26 1.9 1.0 18.1

Veracruz 35,234.00 6.0 5,056.85 7.0 4.4 38,531.42 1.3 0.9 13.1

Yucatán 9,309.30 1.6 5,484.11 1.7 1.3 46,991.43 1.2 0.9 11.7

Zacatecas 7,659.30 1.3 5,644.93 1.4 0.8 36,118.29 1.6 1.0 15.6

PARTICIPACIONES FEDERALES, PIB, POBLACIÓN E INDICADORES POR ENTIDAD FEDERATIVA. 2000-2002

a/ Se obtienen dividiendo la participación porcentual de cada estado en las participaciones federales entre el valor porcentual de su contribución al PIB nacional. b/ Se obtiene dividiendo la proporción de la población que tiene cada estado, entre el porcentaje de participaciones que le corresponde

FUENTE: Elaboración propia con datos de la SHCP, página electrónica. El PIB por estado se estimó con base en el valor del PIB nacional y la participación de cada estado en el 2000. La población se estimó para 2002 con la tasa de crecimiento del periodo 1995-2000.

IPPIB a/

IPPOB b/

Índice de Participaciones

per cápita IPPEC

Participaciones totales del periodo 200-2002

3 Para estimar el PIBE, se utilizó la estructura porcentual del PIB nacional delaño 2000 que indica la participación de cada entidad en el total. Los datos fuerontomados de la Página electrónica del INEGI, Banco de Información Económica ,http://www.inegi.gob.mx/inegi

4 El coeficiente de correlación “r” es una técnica para estudiar la distribucióbidimensional. La importancia de las distribuciones bidimensionales radica en investigacomo influye una variable sobre la otra. Así, el “r” nos permite saber si existe una relacióde dependencia entre dos variables, la cual puede ser una relación causa-efecto. Ecoeficiente indica la intensidad de esa dependencia. Cuando r = 1, la correlación lineaes perfecta, directa; cuando r=-1, la correlación lineal es perfecta, inversa; cuando r = 0no existe correlación alguna, es decir, las variable son independientes.

ue a mayor generación de producto, mayor cantidad deecursos por participaciones. Esta afirmación se ve reforzadaor el valor del Coeficiente de Regresión5 (r2) que es muy altoambién, del 0.826.

Esto también significa que a mayor participación en el PIBnacional, mayor es la participación porcentual que le corresponde

cada estado. Sin embargo, en términos porcentuales, lamagnitud de una y otra variable no siempre es coincidente ya queexisten casos como el de Veracruz que recibe una proporciónmayor de participaciones (6.1%), que lo que aporta al PIBnacional, que es el 4.4%. En cambio hay otros estados comoNuevo León, que reciben menos Participaciones (4.6%) aunqueparticipa en una proporción mayor al PIB nacional (6.6%). Un casoextremo es el de Tabasco, el cual recibe 6% de las participacionesy sólo contribuye con el 1.2% del PIB nacional. Otro caso, ensentido contrario es el Distrito Federal quien aporta el 23% del PIBnacional, pero recibe el 13% del total de participaciones federales.

2.1.1 El índice de Equiproporcionalidad Participaciones-PIBE (IPPIBE)

Al medir el nivel de correspondencia entre la contribución a lageneración de riqueza de cada estado y lo que cada uno recibe

or Participaciones, es posible identificar un conjunto deentidades federativas que se encuentran en mejor situación queotras, por cuanto a la relación que guardan en ellas, estas dosvariables.

Es importante recordar, que si bien la contribución de cadaestado al PIB nacional no es un criterio para el reparto de lasparticipaciones, es necesario reconocer que entre mayor es lacontribución de un estado al producto nacional, mayor es elvolumen de ingreso y riqueza que genera en su territorio y mayorel volumen de su recaudación.

Por esta razón es conveniente la comparación entre laparticipación de cada estado al PIB nacional y el porcentaje deParticipaciones que le corresponde, con lo cual se obtiene unindicador de equiproporcionalidad, que permite determinar quetan equitativo es el reparto de participaciones en términos de lacontribución de cada estado al PIB nacional. Es decir, permiteaber en qué medida, cada estado, recibe una proporción

equivale al producto generado en su territorio. A este Índice le hedenominado Índice de Participaciones-PIBE (IPPIBE)

El Indicador puede alcanzar valores iguales, mayores omenores a uno, Si es igual a uno, significa que hayproporcionalidad absoluta, es decir la proporción del PIBE es lamisma que la de las Participaciones. Si el valor es menor que uno,significa que la proporción de Participaciones que le correspondeal estado es menor que la del PIBE; por lo cual es un estadoperdedor y si es mayor que uno, quiere decir que la proporción deParticipaciones es mayor que su contribución al PIB, por tanto esun estado ganador. Por supuesto, entre mayor sea la diferenciacon respecto a la unidad, la inequidad es mayor.

A partir del cálculo de este Índice para todos los estados, seobserva que sólo tres de ellos se encuentran en un rango deproporcionalidad absoluta: Campeche, Jalisco y Querétaro.

Otros seis estados se encuentran con un valorconsiderablemente inferior a uno (0.9 a 0.6), son los estados“perdedores”: Baja California con 0.9; Quintana Roo, y Coahuila con0.8; Chihuahua, y Nuevo León con 0.7 y Distrito Federal con 0.6.

Es importante observar que a mayor tamaño del PIBE,mayor es la pérdida.

Los restantes 23 estados se encuentran en situación deganadores es decir, su índice está por encima de la unidad, lo cualsignifica que reciben, —proporcionalmente— más participacionesque lo que contribuyen al PIB nacional. Y se observan distintosniveles de ganancia en función al valor de Índice. Así, se identifican:

• Los estados de ganancia baja. Aquellos cuyo IPPIBE es mayor queuno y menor a 1.5. Son 17 estados: Guanajuato, Sinaloa, Sonora,San Luis Potosí Durango, Tamaulipas, México, Morelos yAguascalientes con el 1.1; Guerrero, Michoacán, Yucatán, BajaCalifornia Sur y Puebla con 1.2; Veracruz, Colima e Hidalgo con 1.3

14


5 La regresión permite determinar el grado de dependencia de las series devalores entre dos variables. En este caso se puede decir 82.6% de la distribuciónde las participaciones entre los estados está en función del PIBE. Del mismomodo puede decirse que hay un 100% - 82.6% = 17.4% de varianza que no esexplicada por las recta de regresión.

GRÁFICA 1 PARTICIPACIONES FEDERALES-PIB ESTATAL. 2000-2002 (Tasas porcentuales de participación en el total nacional)

0

5

10

15

20

Dis

trito F

edera

l

Méxic

o

Nuevo L

eón

Jalis

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Vera

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xcala

% de las Participaciones

% del PIB

• Otro subgrupo es el de los de ganancia media. Aquellos cuyoIPPIBE es mayor que 1.5, pero menor que 2. Son cuatroestados: Oaxaca y Zacatecas con 1.6; Nayarit con 1.7 Tlaxcalacon 1.9.

• El último grupo es de ganancia alta, con un IPPIBE mayor a 2, eincluye sólo a dos estados: Chiapas con 2.2 y Tabasco con 3.8.

Lo anterior, en principio, parece indicar que existe un reparto noresarcitorio de las participaciones federales, pues a mayorcontribución a la riqueza generada, menor participación en lacantidad de recursos otorgados. De hecho el coeficiente decorrelación IPPIBE-PIBE es de –0.335, lo cual confirma la relacióninversa entre ambas variables.

En este sentido, es necesario observar la relación significativaexistente, expresada por un coeficiente de correlación de –0.534entre el valor del IPPIBE y el valor del PIBE per cápita de cadaestado. Esto significa que los ganadores (cuyo IPPIBE es mayora uno) forman, también, el grupo de los estados con el menorPIBE per cápita. Y, en el otro extremo, los estados con un índicemenor a la unidad, se encuentran dentro del grupo de los demayor PIBE per cápita. Esto estaría explicando por qué los demenor producción reciben más. Es decir, esto indica que la mayorproporción de participaciones recibidas por estado, estárelacionada con su situación de pobreza o riqueza.

Así, Chiapas, Oaxaca, Tlaxcala y Guerrero son losestados con el PIBE per cápita más bajo del país (26,567 pesos;26,752; 32,705; y 33,636 pesos, respectivamente) y sus IPPIBEson de 2.2; 1.6; 1.9; y 1.2, para cada uno.

De hecho el Coeficiente de Correlación entre el IPPIBE yel Índice de marginación estatal, de 0.472, y el de el IPPIBE y elÍndice de Desarrollo Estatal (IDHE) es de -0.525, valores queexpresan la existencia de esta relación.

Sin embargo, es notorio, que si bien todos estos últimosestados son ganadores, el nivel de ganancia no se correspondecon el nivel del PIBE per cápita, pues a pesar de ser los estadosmás pobres, sólo Chiapas está en el subgrupo de alta ganancia;Oaxaca y Tlaxcala están en el de ganancia media y Guerrero estáen el de ganancia baja. En cambio, estados con mayor PIBE percápita, llegan a tener un IPPIBE mayor, es decir, mayor ganancia,como Tabasco, que es el caso más extremo, ya que su índice esde 3.8, el más alto del país, aunque ni siquiera se encuentra entrelos 10 estados más pobres del país.

Es decir, ser ganador o perdedor está en función del nivelde pobreza, pero el tamaño de la ganancia, no depende deltamaño de la pobreza. Por eso los de mayor pobreza no son losde mayor ganancia.

Por otra parte, en lo que se refiere a los estados con PIBEper cápita más alto, estos resultan ser los de menor índice: NuevoLeón y D.F., son las entidades con el PIBE per cápita más alto delpaís (101,920 y 159,699, respectivamente) y su IPPIBE es de 0.7y 0.6 para cada uno.

De aquí podría afirmarse que los estados que reciben–proporcionalmente- más de lo que contribuyen al PIB nacional,es porque se encuentran en una situación de pobreza. En cambio,los perdedores lo son, en función a que su nivel de riqueza esmayor y contribuyen con los que están en peor situación. Esto leestaría dando cierta equidad al reparto de los recursos federales,lo cual significa que el reparto de Participaciones es de tipocompensatorio.

2.1.2. El índice de Participaciones per cápita (IPEC)

A pesar de la conclusión a la que nos lleva el apartado anterior, alobservar el nivel de participaciones per cápita para cada estado,resulta notorio las más altas no corresponden a los estados máspobres, como cabría esperarlo de un reparto compensatorio yconsiderando que como significativo, el coeficiente de correlaciónentre el IPPIBE y las participaciones per cápita, ya que alcanza unvalor de 0.484. Así, por ejemplo, Nuevo León y el D.F., que son lasentidades con el mayor PIBE per cápita, obtienen el mayor nivelde Participaciones per cápita, en cambio Puebla, Oaxaca yGuerrero, con PIBE entre los más bajos del país, reciben losvalores más bajos de Participaciones per cápita.

Esto puede atribuirse al costo más alto que tiene laprovisión de bienes públicos en regiones más desarrollados y lamayor variedad de bienes públicos de que hay que proveer a lapoblación, independientemente del tamaño de la demanda paracada tipo de bien. Es decir, el resultado parece obedecer a un

15


GRÁFICA 2. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES SEGÚN IPPIBE. 2000-2002

Distrito Federal

Guanajuato

Baja California

Chiapas

Oaxaca

Hidalgo

Morelos

Tabasco

México

Veracruz

Puebla

Yucatán

Durango

CoahuilaChihuahua

Nuevo León

Jalisco

Quintana Roo

SinaloaSonora

MichoacánGuerrero

San Luis Potosí

Nayarit

Zacatecas

Queretaro

Campeche

Aguascalientes

Tamaulipas

Tlaxcala

Colima

Baja California Sur

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

Estados ganadores IPPIBE > 1

Estados perdedores IPPIBE <1

reparto per cápita no homogéneo, que estaría reconociendo elosto diferencial de la provisión de bienes públicos, y las

diferentes necesidades en calidad y tamaño de la población encada estado

Sin embargo, no se pude ser concluyente en este sentido,por lo que, con el fin de medir con mayor precisión la relaciónentre las participaciones per cápita y el PIB per cápita, hecalculado el Índice de Participaciones per cápita (IPEC) que mideel tamaño de las primeras, como proporción del segundo. Estendicador mide la participación per cápita entre estados yconsidera que la necesidad de bienes y servicios públicos y elcosto de proveerlos es el mismo en todos los estados.

Como tendencia, se observa que este Índice crececonforme disminuye el PIBE per cápita, lo cual representa ciertaequidad, puesto que entre más pobre es el estado, más grande esel monto de las Participaciones per cápita comparadas con suPIBE per cápita. Destaca, sin embargo, el caso de Tabasco cuyoIPEC es de 37.5, lo cual es un valor superior entre un 80 y un100% al de otros estados con mayor pobreza.

El coeficiente de correlación entre ambas variables es de 0.534, lo cual evidencia una relación inversa significativa. Es decir, menos PIBE per cápita, más participaciones per cápita. Estostaría confirmando una tendencia compensatoria del reparto dearticipaciones. De hecho el coeficiente de correlación entre IPEC endice de marginación y el de IDHE y el IPEC, alcanzan valores quemuestran, —aunque de un modo más débil- esta tendencia a que leorresponda más a los de menor desarrollo. Sus valores son 0.200ara el primero y -0.251 para el segundo.

De igual modo, hay que observar que el incremento delPEC, conforme es mayor la pobreza, obedece más a que el PIBEer cápita se vuelve más pequeño, que al hecho de que las

Participaciones per cápita se vuelvan mayores, pues en realidad, amedida que aquél es menor, menores son aquellas. Es decir, ambosalores disminuyen, conforme se desciende en los valores del PIBEer cápita, pero las Participaciones descienden a un ritmo menorue aquél. Por ejemplo, el DF recibió 8,901 pesos de Participacioneser cápita y su IPEC fue de 5.6, el más bajo del país. En cambio,

Chiapas con un índice de 21.3, recibió 5,648 pesos.

Lo anterior estaría confirmando una tendenciacompensatoria del reparto de participaciones, al mismo tiempo,que se reconocen las disparidades de costo y variedad de lasnecesidades para los estados más desarrollados.

A este nivel, el sistema de reparto parece, no sólo sercompensatorio y resarcitorio, sino justo en ambos sentidos.

2.2. Participaciones y Población

El tamaño de la población es un factor fundamental para entenderel volumen de Participaciones que le corresponde a cada estado.

En función a este criterio, es posible observar que los seisestados que más participaciones reciben, concentran el 42% de lapoblación y son de los más poblados del país: Distrito Federal con8.6%; México, 13.7; Veracruz, 7%; Jalisco, 6.4; Nuevo León, 3.9%y Tabasco 1.9%, aunque, a diferencia de los otros, no es de losmás poblados del país.

16


GRÁFICA 3. IPPEC. ÍNDICE DE PARTICIPACIONES PER CÁPITA POR ENTIDAD FEDERATIVA

2000-2002. (ordenado según el valor del indice)

12.9

12.1

11.7

11.6

11.4 11.1

11.1 10.9

10.8

10.6

10.5 10.5

10.3

10.0

9.6

9.3

7.67.28.8 6.7

7.6 5.6

12.1

12.613.1

10.5

37.5

21.3

18.1

17.0

15.6 15.3

Tabasco

Chia

pas

Tla

xcala

Nayarit

Zacate

cas

Oaxaca

Vera

cru

z

Colim

a

Hid

alg

o

Guerr

ero

Mic

hoacán

Yucatá

n

Baja

Calif

orn

ia S

ur

Puebla

Guanaju

ato

Sin

alo

a

Sonora

San L

uis

Poto

sí

Dura

ngo

Tam

aulip

as

Méxic

o

More

los

Aguascalie

nte

s

Cam

peche

Quere

taro

Jalis

co

Baja

Calif

orn

ia

Quin

tana R

oo

Coahuila

Chih

uahua

Nuevo L

eón

Dis

trito F

edera

l

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP e INEGI

Gráfica 4. PARTICIPACIONES PER CÁPITA A PIB PER CÁPITA 2000-2002 (ordenado de menor a mayor PIB per cápita)

5.6

6.7

10.0

7.6

7.6

7.2

11.6

10.9

8.8

10.3

9.6

10.5

12.9

9.3

10.6

10.5

11.1

11.7

10.5

10.8

11.1

37.5

13.1

11.4

12.6

17.0

12.1

15.6

12.1

18.1

15.3

21.3

Como se alcanza a observar, existe una relación muysignificativa entre el tamaño de la población, en cada estado y lamagnitud de las Participaciones que recibe, ya que suCoeficiente de Correlación es de 0.911, lo que significa queconforme mayor es la población, mayores son, también, lasParticipaciones. Esta relación se confirma con el Coeficiente deRegresión que es del 0.83.

Así, por ejemplo, México, D.F., Veracruz y Jalisco, que sonlos estados con mayor población (13.7%, 8.6%, 7 y 6.5%,respectivamente) son también los estados que másparticipaciones reciben (11.3%, 13%, 6 y 6.1%, respectivamente).

En cambio, los estados con menor población, Colima yBaja California Sur, (0.6 y 0.4% del total cada uno) reciben el 0.8y el 0.7% del total de las Participaciones.

2.2.1 El índice de Participaciones-Población (IPPOB)

La relación entre población y Participaciones es posible medirla através del Índice de Participaciones-Población (IPPOB) quecompara las proporciones de población y Participaciones quecorresponden a cada estado y nos permite saber si existe unreparto equitativo de éstas, en términos de aquélla. Es decir, es unindicador de equiproporcionalidad.

De acuerdo con este índice hay un total de 7 estados quereciben un reparto de Participaciones proporcional a su población:Baja California, Coahuila, Tlaxcala, Chihuahua, Durango,Chiapas, Zacatecas.

Otros 13 estados son perdedores, es decir, su índiceexpresa que reciben una proporción de las Participaciones, quees menor al porcentaje de población nacional que tienen. Estosestados son: Jalisco, Sinaloa, Morelos, Yucatán, y Veracruz, con0.9. México, Hidalgo, San Luis Potosí, Guanajuato y Michoacáncon 0.8 y Puebla, Oaxaca y Guerrero, con 0.7

Los 12 restantes son ganadores, con distintos niveles deganancia:

• Los de ganancia baja, donde la proporción departicipaciones no excede el 50% del valor de proporciónde la población: Sonora, 1.4; Colima, 1.3, Aguascalientesy Nuevo León, 1.2 y Tamaulipas, Quintana Roo, Nayarit,y Querétaro, con1.1.

• Los de ganancia media, cuya proporción deParticipaciones excede el 50% pero es menor al 100%de la proporción de la población. Son los estados de BajaCalifornia Sur y D.F. con 1.5 y Campeche con 1.6.

• Los de ganancia alta, donde sólo se encuentra Tabascocon el 2.5%

Estas cifras contrastan con la disparidad que muestra el IPPIB, endonde la ganancia o pérdida es más elevada, reflejando mayordesproporción.

Esto se debe a que la población estatal es un factordeterminante del volumen de las participaciones federales. Sinembargo hay algunos sesgos que es importante señalar:

• Primero, se puede observar que, hay estadosganadores, con una proporción muy baja de la población

17


Gráfica 5. PARTICIPACIONES FEDERALES-POBLACIÓN ESTATAL 2000-2002 (Tasas de participación porcentual en el total nacional)

0

2

4

6

8

10

12

14

Dis

trito

Federa

l

Méxi

co

Nuevo

León

Jalis

co

Vera

cruz

Chih

uahua

Puebla

Guanaju

ato

Coahuila

Baja

Calif

orn

ia

Tam

aulip

as

Sonora

Mic

hoacá

n

Sin

alo

a

Chia

pas

Guerr

ero

San L

uis

Poto

sí

Quere

taro

Oaxa

ca

Hid

alg

o

More

los

Quin

tana R

oo

Yuca

tán

Dura

ngo

Tabasc

o

Cam

pech

e

Aguasc

alie

nte

s

Zaca

teca

s

Naya

rit

Colim

a

Baja

Calif

orn

ia S

ur

Tla

xcala

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Página electrónica.

% de las Participaciones % de PoblaciónGRÁFICA 6. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES SEGÚN IPOB 2000-2002

Distrito Federal

Guerrero

Tabasco

Tlaxcala

San Luis PotosíHidalgo

México

Michoacán

Veracruz

Puebla

Jalisco

Chiapas

Guanajuato

Oaxaca

Chihuahua

Sinaloa

Baja California

Coahuila

Tamaulipas

Nuevo León

Sonora

Yucatán Morelos

Queretaro

Durango

Zacatecas

Quintana RooNayarit

Aguascalientes

Colima

Baja California Sur

Campeche

Fuente: Elaboración propia con datos de SCHCP e INEGI

Estados ganadores IPOB < 1

Estados perdedores IPOB > 1

total, como Tabasco que tienen el 1.9% y su IPPOB es elmás alto de todos y Campeche que tiene el 0.7% de lapoblación total y su índice tiene un valor de1.5.

• De igual modo sobresale el hecho que entre los estadosperdedores se encuentran los estados más pobres delpaís, los cuales reciben una proporción deParticipaciones, menor a la de su población, además deque, su nivel de Participaciones per cápita es el más bajode todos.

• Esto último significa que les debería tocar una proporciónmayor de las participaciones, no sólo por el tamaño de supoblación, sino por las condiciones de pobreza en que seencuentra. Y el hecho de que no haya proporcionalidaden ellos, agrava su situación de atraso.

Lo anterior corrobora el hecho, de que el criterio deproporcionalidad que se encuentra detrás de esta mecánica dereparto, que toma en cuenta el tamaño de la población, no esadecuado, en términos de generar equidad en el reparto, pues noconsidera en qué condiciones se encuentra la población a la quele está repartiendo de manera proporcional a su cantidad. Dehecho, considera que todos están en las mismas condiciones ycomo se ve, no es así.

De igual modo, es muy probable que el criterio deeficiencia con el que se reparten también las participaciones, estésesgando el reparto, provocando que los más los estados másatrasados reciban una proporción menor, por ser más ineficientesen la recaudación.

18


Coeficientes de Correlación Coeficientes de Regresión

“r” “r2”

Participaciones-PIBE 0.909 0.826

Participaciones-PIBE-Per cápita 0.367 0.135

Participaciones- IDHE 0.204 0.042

Participaciones-Índice de Marginación -0.191 0.036

Participaciones per capita-PIBE 0.084 0.007

Participaciones per cápita-PIBE Per cápita 0.409 0.167

Participaciones per cápita-IDH 0.422 0.178

Participaciones per cápita-Índice de Marginación. -0.271 0.073

Participaciones-Población 0.911 0.831

Participaciones per cápita-Población -0.239 0.057

Aportaciones-PIBE 0.276 0.076

Aportaciones -PIBE-Per cápita -0.370 0.137

Aportaciones-IDHE -0.448 0.201

Aportaciones -Indic de Marginación 0.372 0.139

Aportaciones per capita-PIBE -0.770 0.593

Aportaciones per cápita-PIBE-Per cápita -0.389 0.151

Aportaciones per cápita-IDH -0.353 0.124

Aportaciones per cápita.-Índice de Marginación. 0.419 0.176

Aportaciones-Población 0.823 0.678

Aportaciones per cápita-Población -0.679 0.461

IPEC-PIB per cápita -0.534 0.285

IPEC-Participaciones-per capita 0.484 0.234

IPEC-PIBE -0.281 0.079

IPEC-Índice de marginación 0.200 0.037

IPEC-IDH -0.251 0.052

IPPIBE-PIB per cápita -0.534 0.285

IPPIBE-Participaciones-per capita 0.484 0.234

IPPIBE-PIBE -0.335 0.112

IPPIBE-Índice de marginación 0.472 0.210

IPPIBE-IDHE -0.525 0.268

Cuadro 2. Correlaciones y regresiones para variables de Gasto y Desarrollo

Variables

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI-SHCP

2.3 Participaciones y recaudación fiscal

Con el fin de comparar y establecer algunas conclusiones sobre lainfluencia de cada uno de loas factores que determina el reparto de losrecursos fiscales, analizo en este apartado la eficiencia recaudatoriade los impuestos asignables y el monto de las Participaciones.

Como medida de esta eficiencia, considero aquí la parti-cipación porcentual de cada estado en el total de la recaudaciónde dos de los tres impuestos asignables: ISAN e ISTUV, loscuales corresponden en un 100% a los estados. No incluyo elIEPS, porque no se cuenta con información desagregada para losrubros en los que participan los estados y, en todo caso, cuandomás se quedan con el 20%.

En primer lugar hay que destacar el hecho de que existe unaestrecha relación entre el tamaño de la recaudación y las Partici-paciones, de modo que a mayor tamaño de la primera correspondemás de la segunda, con un coeficiente de correlación de 0.849.

Sin embargo, es notorio que algunos estados recibenporcentualmente más Participaciones que su contribuciónporcentual en la recaudación total. Esto puede observarse através de un análisis de equiproporcionalidad, donde se puededeterminar que estados se ven más beneficiados con el repartoen relación con su recaudación. Para esto he calculado el Índicede Participaciones-Recaudación de Asignables (IPRA).

Como resultado de esta medición se tiene que, hay untotal de 22 estados ganadores (coeficiente mayor que uno); cuatrocon proporcionalidad absoluta (coeficiente igual a uno); y seisperdedores (coeficiente menor a uno).

Esto es así porque, si bien el reparto considera el tamañode la recaudación estatal, también está considerando el tamañode la población. A eso se debe esa desviación existente paravarios estados.

Es notorio que entre los estados perdedores seencuentran los que tienen el PIBE más grande a nivel nacional olos que cuentan con un PIBE per cápita muy alto.

Aunque, de igual modo, algunos ganadores son de PIBEper cápita alto.

Aún así, parece haber una relación entre las variables deatraso económico y social y una mayor participación en lasParticipaciones. El coeficiente de correlación entre el IPRA y elÍndice de Marginación es de 0.627; con el IDHE es de -0.598 y conel PIBE per cápita es de -0.509, lo cual confirma la relación entrela no proporcionalidad existente y las condiciones de atraso de losganadores.

2.4. Algunas conclusiones parciales sobre lasParticipaciones

Como puede observarse, la influencia de los dos factores paradeterminar el tamaño de las Participaciones (población yeficiencia recaudatoria, es consecuente con la fórmulaestablecida por la LCF. Pues, efectivamente a mayor población, ymayor recaudación, mayor participación. Aunque lacorrespondencia con la primera es mayor que con la segunda, yaque el coeficiente de correlación es mayor 0.911, comparado conel otro que es de 0.849.

También hay una correspondencia entre el monto deParticipaciones y el PIBE, pues su correlación es de 0.909. Sinembargo al observar la equiproporcionalidad es posible observarque al medir con el IPPIBE la proporcionalidad entreParticipaciones y PIBE, resultan 23 estados ganadores. Casi elmismo resultado al medir con el IPRA la proporcionalidad entrerecaudación y Participaciones. En cambio, sólo 12 resultanganadores al medir con el IPPOB la proporcionalidad entrepoblación y Participaciones. Esto significa que efectivamente hayuna transferencia relativa de recursos desde los estados que másproducen y más recaudan, hacia los que menos producen ymenos recaudan.

3. LAS APORTACIONES FEDERALES

Las Aportaciones Federales que reparte la Federación a estados ymunicipios muestran en la actualidad un perfil de alta concentraciónya que el 39% del total nacional (238,681 mdp) se ubica en sólo 6estados y representa un índice per cápita de 7,301 pesos popersona. Estos son: México con el 9.9%; Veracruz con 7.7%; Jaliscocon 5.3; Chiapas con 5.6%; Oaxaca, 5.2; Guerrero, 5.1%.

19


Gráfica 7. ÍNDICE DE PARTICIPACIONES-IMPUESTOS ASIGNABLES.(ordenado por PIB per cápita)

Nuevo León

Chihuahua

Colima

Michoacán

Distrito Federal

Quintana Roo

Coahuila

Baja CaliforniaSonora

Baja California Sur

Tamaulipas

Queretaro

Aguascalientes

SinaloaYucatán

Morelos

Durango

San Luis Potosí Guanajuato

Oaxaca

Chiapas

Nayarit

Zacatecas

Guerrero

VeracruzHidalgo

Puebla

Tlaxcala

Tabasco

México

Jalisco

Campeche

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

Una característica esencial de estos estados, es que suPIBE y su PIBE per cápita son muy bajos. Los tres últimospertenecen al grupo de los estados más pobres, cuyos PIBE percápita, son de los más bajos por entidad: Chiapas 26,568 pesosanuales; Oaxaca, 26,752 y Guerrero con 33,636 pesos nacional.Valores que se encuentran por debajo de la mitad de la medianacional y los lleva ocupar los lugares 31, 30 y 28 en el rankingnacional. En conjunto, estos tres estados, concentran el 16% del

total de las Aportaciones. De igual modo, son estados cuyosíndices de marginación, son los más altos del país: 2.25, 2.119 y2.078 respectivamente y los de desarrollo humano (IDHE) los másbajos: 0.690; 0.718 y 0.704.

Por su parte, los tres primeros estados, también secaracterizan por tener un PIBE per cápita bajo (aunque no tantocomo los anteriores) y ocupan los lugares 20, 23 y 14 (según el

20


POBLACIÓN 2002 e/

PIB por entidad federativa 2002

PIB per cápita

Millones de pesos% del total de Aportaciones

Aportaciones per cápita del periodo % del total % del total

Pesos por persona

Total 616,839.40 100 6,170.85100

100 60,453.60

Oaxaca 31,815.705.2

9,046.843.5

1.6 26,752.133.3 1.5 33.8

Chiapas 34,520.90 5.6 8,493.99 4.1 1.8 26,567.61 3.1 1.4 32

Guerrero 31,251.205.1

9,950.213.1

1.7 33,636.072.9 1.6 29.6

Nayarit 8,951.10 1.5 9,630.14 0.9 0.6 38,179.64 2.5 1.6 25.2

Zacatecas 11,959.001.9

8,813.831.4

0.8 36,118.292.4 1.4 24.4

Tlaxcala 7,893.201.3

7,931.841

0.5 32,705.262.4 1.3 24.3

Hidalgo 19,087.40 3.1 8,370.74 2.3 1.4 38,186.28 2.1 1.4 21.9

Michoacán 28,873.404.7

7,176.724

2.4 36,795.601.9 1.2 19.5

Tabasco 14,682.60 2.4 7,536.53 1.9 1.2 38,736.52 1.9 1.2 19.5

Veracruz 47,282.907.7

6,786.137

4.4 38,531.421.7 1.1 17.6

San Luis Potosí 18,101.802.9

7,751.582.3

1.7 44,740.881.7 1.3 17.3

Durango 13,051.50 2.1 8,990.24 1.5 1.3 53,815.03 1.6 1.5 16.7

Baja California Sur 5,489.600.9

12,333.030.4

0.6 75,081.971.6 2 16.4

Colima 5,432.30 0.9 9,635.75 0.6 0.6 61,244.14 1.5 1.6 15.7

Yucatán 12,325.002

7,260.651.7

1.3 46,991.431.5 1.2 15.5

Puebla 29,003.804.7

5,513.975.3

3.3 38,369.611.4 0.9 14.4

Morelos 10,938.00 1.8 6,838.55 1.6 1.4 52,413.63 1.3 1.1 13

Guanajuato 25,215.904.1

5,296.224.8

3.3 42,366.441.2 0.9 12.5

Sinaloa 16,186.50 2.6 6,273.60 2.6 2.1 50,255.95 1.2 1 12.5

Tamaulipas 20,927.503.4

7,368.512.8

3 62,779.781.1 1.2 11.7

Aguascalientes 7,536.101.2

7,700.761

1.1 67,578.141.1 1.2 11.4

Campeche 7,714.00 1.3 10,865.37 0.7 1.1 97,247.37 1.1 1.8 11.2

Querétaro10,039.10

1.66,840.34

1.51.6 67,331.05

1 1.1 10.2

Quintana Roo 7,860.50 1.3 8,246.10 1 1.3 85,307.70 0.95 1.3 9.7

México 61,147.409.9

4,470.7513.7

10.5 46,389.460.94 0.7 9.6

Sonora 15,704.302.5

6,929.982.3

2.8 73,615.970.92 1.1 9.4

Baja California 16,490.70 2.7 6,207.80 2.7 3.1 70,216.61 0.87 1 8.8

Jalisco 32,662.905.3

5,057.776.5

6.4 59,911.550.83 0.8 8.4

Coahuila 15,982.70 2.6 6,810.44 2.3 3.1 80,970.06 0.82 1.1 8.4

Chihuahua 17,867.202.9

5,661.053.2

4.2 80,188.110.69 0.9 7.1

Nuevo León 19,602.203.2

4,972.323.9

6.6 101,920.310.48 0.8 4.9

Distrito Federal 11,243.40 1.8 1,302.50 8.6 22.8 159,699.95 0.08 0.2 0.8

a/ Es la relación entre el porcentaje de Aportaciones que corresponde a la entidad federativa sobre su participación porcentual en el PIB nacional.

b/ Es la relación entre el porcentaje de Aportaciones de la entidad federativa y el porcentaje de población nacional que le corresponde.

c/ Es la relación entre las Aportaciones per cápita y el PIB per cápita de cada entidad.

e/ Estimación propia a partir de la tasa de crecimiento observada en 1995-2000

CUADRO 3. APORTACIONES FEDERALES A ESTADOS Y MUNICIPIOS. 2000-2002

ESTADO

Aportaciones totales del período

IAPIB a/

IAPOB b/

Índice de Aportaciones per cápita c/

orden que aparecen arriba respectivamente). De estos, sóloVeracruz comparte características de alta marginación y bajoIDHE con los tres anteriores (ocupa el cuarto lugar a nivelnacional en ambos índices). Sin embargo, son estados que secuentan entre los de mayor contribución al PIB nacional (2º, 5º y4º. Respectivamente) y reciben la mayor parte de los recursos deeste grupo, ya que concentran el 22.9% del total de lasAportaciones.

Es importante señalar que estos tres estados, también sedestacan por pertenecer al grupo de los estados que másParticipaciones Federales reciben: México, con el 11.3%; Jalisco,con el 6.1% y Veracruz, con el 6%; con lo que concentran el 23.4%del total de este tipo de recursos repartidos a los estados. Y s o n ,además, tres de los cuatro estados más poblados del país (México,13.7%; Veracruz, 7% y Jalisco 6.5% (primero, tercero y cuarto lugarpor el tamaño de su población a nivel nacional) con lo que, enconjunto, concentran el 27.2% del total de la población del país

Lo anterior puede entenderse en el sentido de que elcriterio de equidad que fundamenta el reparto de estos recursosopera favorablemente, beneficiando a los estados con mayoratraso económico y rezagos sociales, y a los que, dado el tamañode su población, tienen una mayor demanda de bienes y serviciospúblicos, los cuales deben proveer en mayor cuantía.

Existe una significativa correlación negativa del -0.370,entre el volumen de las Aportaciones que reciben los estados y suPIB per cápita, lo cual significa que efectivamente, a mayorpobreza, más recursos. En este sentido, hay que destacar el valordel Coeficiente de Correlación entre las Aportaciones y el IDHE,que es de -0.448, lo cual indica una relación inversa entre ambasvariables, que confirma que los estados con atraso, reciben másrecursos. Lo mismo se desprende del valor de la correlación entreAportaciones y el Índice de Marginación que es de 0.372, aunque,como se observa, aquí la relación es menor significativa.

Y también puede observarse que el reparto de lasAportaciones no guarda relación con el tamaño de laeconomía de cada estado, puesto que su Coeficiente deCorrelación de de 0.276, valor que indica, en parte, sucarácter redistributivo.

3.1 Aportaciones Federales y PIBE

Los seis estados que más Aportaciones reciben, contribuyen con el26.4% del PIB nacional, ya que entre ellos se encuentran tres de losestados de mayor participación en todo el país: México, Jalisco yVeracruz (segundo, cuarto y quinto lugar en el ranking nacional) queen conjunto producen el 21.3% del total, de donde se ve que losotros tres tiene una contribución muy pobre, de sólo el 5.1%.

Sin embargo, como se dijo antes, no se observa unarelación significativa entre ambas variables. De hecho, acomparar la participación de los estados en el PIB nacional con laproporción de Aportaciones que le corresponde, se observa queésta tiende a ser, siempre, mayor que la segunda, a excepción de9 estados, en los que su participación en el PIB es mayor que suparticipación en las Aportaciones: D.F., México, Nuevo León,Jalisco, Chihuahua, Coahuila, Sonora, Baja California, Sonora,Querétaro y Quintana Roo.

También es notorio que existe una tendencia a que ladiferencia entre ambas variables sea mayor, en la medida en quees más grande el tamaño del PIBE.

3.2 Índice de Aportaciones-PIB (IAPIBE)

Para medir la relación entre el PIBE y las Aportaciones Federales,he construido el Índice de Aportaciones-PIB (IAPIBE), que mide larelación existente entre las dos variables y ofrece informaciónrespecto a su tamaño relativo. De este modo es posible saber sien el reparto, el estado obtiene ganancias, es decir, si laproporción de Aportaciones, supera a su contribución a la riquezanacional. Es decir, se trata de un índice de equiproporcionalidadcuyos valores pueden ser de uno, cuando hay proporcionalidadabsoluta. Si el valor es menor que uno, indica que el estadoobtiene pérdidas y si es mayor que uno indica que el estadoobtiene ganancias.

Vale la pena recordar que la participación estatal en el PIBnacional no es un factor que se considere para el reparto de estetipo de recursos, sin embargo, es oportuno reconocer, el carácterdecisivo que tiene para la recaudación fiscal, el volumen deingreso y riqueza que se genera en cada territorio estatal yobservar el grado de correspondencia entre la situación deriqueza o pobreza y el valor de las Aportaciones para cada estado.

21


GRÁFICA 8. APORTACIONES FEDERALES-PIB ESTATAL. 2000-2002. (Tasas porcentuales de participación en el total nacional)

0

3

6

9

12

15

18

21

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trito

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Colim

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Tla

xcala

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, página electrónica.

% de Aportaciones % del PIB nacional

Del análisis del IAPIBE se observa la conformación de tresgrandes grupos de estados:

a) Estados de proporcionalidad absoluta b) Estados con pérdida y c) Estados con ganancia

A) El grupo de proporcionalidad absoluta, es sólo un estado, el deQuerétaro cuyo IAPIBE es igual a uno.

B) Enseguida se conforma otro grupo, que es el de los estadoscon pérdida, son 8 de ellos: México, Sonora, Baja California,con un IAPIB de 0.9; Jalisco y Coahuila, 0.8; Chihuahua, 0.7,Nuevo León 0.5 y Distrito Federal, 0.1.

La pérdida de estos estados puede entenderse como un procesode transferencia de recursos, desde los estados que pierden, a losestados que ganan, a través de las Aportaciones que estosúltimos reciben, en función al hecho de que entre más se produce,menos se participa en los recursos federales.

Es necesario destacar, que estos estados perdedores, sonde los que más riqueza generan, ya que su participación en el PIBnacional es de las más grandes y su PIBE per cápita, de los másaltos. En conjunto los 8 estados perdedores, generan el 60% deltotal del PIB nacional y su PIBE per cápita es de 84,114 pesos,valor que se ubica muy por encima de la media nacional. Y sonperdedores a pesar de que concentran el 31% del total de lasAportaciones.

Esta relación inversa entre el IAPIBE y el tamaño delPIBE, se corrobora con el valor del Coeficiente de correlaciónentre ambas variables, que es de -0.709; aunque no se puedegeneralizar que la pérdida está asociada a un alto PIB per cápitao a un mayor desarrollo, pues el Coeficiente de Correlación en elprimer caso es de -0.295, que implica una débil relación inversa

entre PIB per cápita y el IAPIBE. Y el valor de la correlación enIAPIBE y el Índice de marginación es de 0.324, que si bien es mássignificativa, también es baja.

Los resultados del cálculo del IAPIBE permiten identificarel tamaño de la transferencia de estos perdedores, en función alvalor que alcance su índice. Así, se conforman dos subgrupos:

i) Los estados de baja transferencia, que incluye aquelloscuyo índice va de 0.9 a 0.7.

ii) Los estados de alta transferencia, en donde seencuentran aquellos que tienen un Índice de 0.5 a 0.1,en este caso, son sólo dos.

Este fenómeno de transferencia diferenciada de riqueza, indicaque las entidades que más producen, son las que más transfieren.Esto se corrobora al observar que los estados que transfieren,producen el 60% del PIB nacional. Y hacia dentro del grupo seobserva que los dos de alta transferencia, son también los demayor producción, pues juntos, generan el 30% del PIB nacional.

Cabe destacar que, sin embargo, dentro del grupo de altatransferencia no se encuentran otros de igual volumen deproducción. Esto se debe a la influencia de los criterios de repartode las Aportaciones, como la pobreza o el tamaño de la población,que coloca a esos estados en otro grupo y así, en lugar de serperdedores, se convierten en ganadores.

De igual modo se observa, que los que más transfieren,además de ser los de más alto nivel de producción, también sonlos de mayor nivel de PIBE per cápita.

C) Finalmente se encuentra un tercer grupo de estados, que sonlos ganadores. La ganancia de éstos se da de maneradesigual, pudiéndose diferenciar tres subgrupos de estados.

• Los de baja ganancia son un grupo de 7 de ellos, dondelas Aportaciones superan en menos del 50% suparticipación en el PIB nacional: Campeche,Aguascalientes y Tamaulipas con un 1.1; Sinaloa, yGuanajuato con un 1.2; Morelos, 1.3 y Puebla con 1.4.

• Los de ganancia media son otros 8, en donde laproporción de las Aportaciones supera entre un 50 y un100% a su participación en el PIB: Yucatán y Colima con1.5; Baja California Sur y Durango, con 1.6; San LuisPotosí y Veracruz, 1.7 y Tabasco y Michoacán, 1.9.

• Los de alta ganancia. Un tercer grupo formado por 7estados, cuyo porcentaje de Aportaciones, supera enmás del 100% a su participación en el PIB: Hidalgo, 2.1;Tlaxcala y Zacatecas, 2.4; Nayarit, 2.5; Guerrero, 2.9;Chiapas, 3.1 y Oaxaca, 3.3.

22


GRÁFICA 9. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES EN EL REPARTO DE APORTACIONES FEDERALES IAPIB 2000-2002.

Distrito Federal

Jalisco

Sinaloa

Oaxaca

Hidalgo

México

Baja California

Nuevo León

Chihuahua

Coahuila

Sonora

Tamaulipas

Guanajuato

Puebla

Veracruz

Guerrero

Chiapas

Michoacán

San Luis Potosí

Queretaro

Quintana Roo

Morelos

Yucatán

Durango

Tabasco

Colima

Baja California Sur

TlaxcalaZacatecas

Nayarit

Campeche Aguascalientes

Estados ganadores IAPIBE < 1

Estados perdedores IAPIBE >1

Estos estados ganadores, son los de menor participación en elPIB y tienen un PIB per cápita muy bajo.

Como ya se mencionó antes, hay algunos casos, como elde Veracruz y Michoacán que son ganadores, aunque sucontribución al PIB nacional es alta, del 4.4 y el 2.4%respectivamente. Sin embargo, la ganancia que reciben sejustifica por el bajo nivel de su PIBE per cápita, que es casi lamitad de la media nacional. De hecho, de modo general, esnotorio que a menor PIBE per cápita, el nivel de ganancia esmayor. Esto se corrobora al observar que Oaxaca y Chiapas -quetienen el PIBE per cápita más bajo del país- reciben la mayorganancia indicada por un IAPIBE de 3.3 y 3.1, respectivamente.

3.3. Índice de Aportaciones per cápita (IAPEC)

Un análisis que se requiere realizar, es el que explica la relaciónentre las Aportaciones que recibe cada estado por habitante(Aportaciones per cápita) y su nivel de bienestar medido por suPIB per cápita.

En general, debido a que la pobreza forma parte de loscriterios involucrados para el reparto de las Aportaciones, es deesperar que a medida que el PIB per cápita sea menor, lasAportaciones per cápita sean mayores, como mecanismocompensador de las diferencias del nivel de bienestar, entre unestado y otro.

Para este análisis he preparado el índice de Aportacionesper cápita (IAPC) que mide la proporción que representan lasAportaciones per cápita, en relación al PIBE per cápita. Lo quepuede observarse mediante el cálculo de este Índice, es que hayuna tendencia a la expectativa señalada se cumpla, es decir, amedida que el PIB per cápita se reduce, los estados tienden aobtener más Aportaciones per cápita. De este modo, mientras elD.F. que tiene el PIBE per cápita más alto del país, observa elIAPC más bajo de todos (0.8); en cambio el estado de Chiapas,con el PIBE per cápita más bajo, tiene un IAPC de 32. De hechoel valor del coeficiente de correlación entre las variablesinvolucradas de -0.557, lo que corrobora la existencia de éstatendencia.

Esta situación se debe, en parte, a que los estados conPIBE más alto son los que menos Aportaciones totales reciben.Es decir, existe una relación inversa entre tamaño de lasAportaciones y PIBE, que se confirma con un coeficiente decorrelación de -0.770.

Sin embargo, se puede observar que —sin que deje decumplirse esta tendencia mencionada— algunos estados con

PIBE per cápita mayor, tienen un IAPC más alto que otros estadosque cuentan con un PIBE per cápita menor. Es decir, algunosestados, reciben Aportaciones per cápita inferiores a lo que lescorrespondería en función a su PIBE per cápita comparado. Poresa razón el coeficiente de correlación entre estas dos variableses de -0.389, que si bien expresa la existencia de una relacióninversa entre estas variables, es un valor bajo.

Por ejemplo, Baja California con un PIBE per cápita menoral de Baja California Sur, recibe la mitad de Aportaciones percápita que el primero. Lo mismo sucede en el caso del estado deMéxico, que con un PIBE per cápita inferior al de Durango, recibela mitad de lo que recibe éste. En otros casos, la diferencia no estan grande, pero persiste el fenómeno como una regularidad.

23


Gráfica 10. INDICE DE APORTACIONES PER CÁPITA (IAPEC) 2000-2002 (ordenado por tamaño del PIBE)

Zacatecas

Tabasco

San Luis Potosí

Michoacán

Nayarit

Tlaxcala

Puebla

Nuevo León

Chihuahua

Jalisco

México

Veracruz

Quintana Roo

Queretaro

CampecheAguascalientes

Colima

Baja California Sur

Guanajuato

Tamaulipas

Sonora

Baja California Coahuila

Oaxaca

Distrito Federal

Chiapas

Guerrero

Hidalgo

Durango

Yucatán

Morelos Sinaloa

0

5

10

15

20

25

30

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI-SHCP

Gráfica 11.APORTACIONES PER CÁPITA A PIB PER CÁPITA. 2000-2002(Ordenado según el valor del Pib per cápita)

Distrito Federal

Nuevo León

Campeche

Quintana Roo

Coahuila

Chihuahua

Baja California Sur

Sonora

Baja California

Aguascalientes

Querétaro

Tamaulipas

Colima

Jalisco

Durango

Morelos

Sinaloa

Yucatán

México

San Luis Potosí

Guanajuato

Tabasco

Veracruz

Puebla

Hidalgo

Chiapas

Oaxaca

Tlaxcala

Guerrero

Zacatecas

Michoacán

Nayarit

0 5 10 15 20 25 30 35

Fuente: Elaboración propia con datos de

SHCP e INEGI

3.4. Aportaciones y Población

El tamaño de la población es un elemento que permite entenderla distribución de las Aportaciones Federales a los estados de laRepública, particularmente porque él mismo y la demanda debienes públicos derivada de él (como educación y seguridadpública) constituye un criterio de repartición de las mismas.

De esta manera se conforma un patrón de concentraciónde las Aportaciones en aquellos estados que participan más en elreparto de estos recursos. Así, los seis estados con mayorparticipación, concentran el 38% de la población total nacional:México, 13.7%; Veracruz; 7.0; Jalisco, 6.5; Chiapas, 4.1; Oaxaca,3.5; Guerrero, 3.1. Y los tres primeros son los de mayor poblaciónen el país (concentran el 27% del total).

Como es posible observar en este grupo de seisstados hay una marcada equiproporcionalidad, entre el

amaño de su población y el porcentaje de Aportaciones queeciben: 39% de la primera y 38% de la segunda. Incluso esta

misma proporcionalidad se observa en el grupo de los tresstados de mayor población pues reciben el 23% de las

Aportaciones y contribuyen con el 27% de la población total.Esto se confirma al observar un coeficiente de correlación

ntre ambas variables, de 0.823.

Sin embargo, al analizar la situación de todos los estados, sebserva que esta proporcionalidad disminuye, pues algunos

reciben menos en proporción a su población y otros reciben más.Lo cual es congruente con el valor de la regresión para estas dosariables comparadas, que es de 0.678, significa que la

equiproporcionalidad no es absoluta. Destacan los casos delEstado de México, que obtiene el 10% de las Aportaciones y tieneel 14% de la población total; el Distrito Federal, que tiene el 1.8%

y 8.6% respectivamente. Estos dos estados son de los más ricosdel país, por el tamaño de su PIBE.

En sentido inverso sobresale Chiapas con un 5.6% deAportaciones y el 4.1% de población; Oaxaca con el 5.2% deAportaciones y el 3.5% de la población total y Guerrero con 5.1%de las Aportaciones y 3.1% de la población. Estos tres estados,son, por cierto, los más pobres del país.

Así, se puede observar un exceso de Aportaciones sobrepoblación, en los estados más pobres, y un déficit de aportacionessobre población en los más ricos, lo cual opera como uninstrumento de compensación de la pobreza de la población.

Otro aspecto que alcanza a observarse es que el criteriodel tamaño de la demanda de bienes y servicios públicos (queestá determinada por el tamaño de la población) pesa mucho másen la determinación de la participación estatal de lasAportaciones, que el criterio de los rezagos económicos osociales, existentes. Esto se puede afirmar porque -como esnotorio- la correlación existente entre el total de Aportaciones porestado y las variables de pobreza, (con el PIBE-Per cápita r = -0.370; con el IDH r = -0.448 y con el Índice de Marginación r =0.372) son menores que la correlación entre el total deAportaciones por estado y tamaño de población (r = 0.823).

Y esto es así porque el primer criterio mencionado sólo seutiliza en la determinación de uno de los siete fondos y nunca esel de mayor tamaño. Por ejemplo, para el período de análisis, elfondo de mayor tamaño fue el de Aportaciones para la EducaciónBásica y Normal (FAEB) y concentró el 62.7% del total de lasAportaciones. Y es un Fondo que toma en cuenta el criterio deltamaño de la demanda de servicios educativos. En cambio elFondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), quesi toma en cuenta el criterio de pobreza y marginación, sólo ocupael 9.2 del total.

3.5. Índice Aportaciones-Población. (IAPOB)

Para medir de manera más precisa la relación entre la poblaciónestatal y las Aportaciones Federales he construido el Índice deAportaciones-Población (IAPOB), que mide la relación existenteentre esas dos variables y ofrece información respecto a sutamaño relativo. De este modo es posible saber si en el reparto,el estado obtiene ganancias, es decir, el porcentaje deAportaciones que recibe cada estado, es mayor o menor que laproporción de población que se localiza en su territorio.

El indicador puede adoptar valores menores, mayores oiguales a uno. Cuando es igual a uno, hay una proporcionalidadabsoluta, es decir, el estado recibe en proporción al tamaño de su

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GRÁFICA 12. APORTACIONES FEDERALES-POBLACIÓN ESTATAL. 2000-2002. (Tasas porcentuales de participación en el total nacional)

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

Mé

xic

o

Dis

trito

Fe

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Ja

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Ca

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Co

lima

Ba

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% de Aportaciones

% de la población total

25


población. Si es mayor que uno, le corresponde más aportacionesque la población, es un estado ganador. Si sucede la situacióncontraria, el indicador será menor que uno, e indica que el estadoobtiene pérdida”.

A partir de este análisis se puede observar que existen un total de23 estados ganadores, 7 perdedores y dos con proporcionalidadabsoluta.

También aquí, la pérdida está asociada a estados conPIBE per cápita alto, aunque ello no es válido para el caso deGuanajuato y Puebla que son perdedores, a pesar de que suPIBE per cápita es inferior a la media nacional.

Asimismo, la ganancia está asociada a un PIBE per cápitabajo, porque entre menor es éste, mayor es la ganancia, aunqueello no se cumple para Baja California Sur, cuyo valor es superiora la media.

CONCLUSIONES

El reparto de los recursos fiscales en México está regulado por laLey de Coordinación Fiscal, la cual establece que los recursosfederalizados están constituidos por las llamadas Participacionesen los ingresos federales y por las Aportaciones Federales. Cadauno de estos tipos de recursos, tienen fórmulas y procedimientosde reparto particulares, los cuales están definidos a partir de lassiguientes variables: tamaño de la demanda de bienes públicos;tamaño de la población, eficiencia en la recaudación, y rezagossociales, en ese orden de importancia.

Al efectuar el análisis del reparto del gasto federalizado, seobserva una relación directa muy marcada, entre el monto de

estos recursos que corresponde a cada estado y el PIBE, elvolumen de la recaudación y el tamaño de la población. Sinembargo, se observa un sesgo compensatorio importante, alanalizar la equiproporcionalidad entre Participaciones y PIBE; yentre Participaciones y Recaudación Fiscal. En ambos casos, sibien se le da más al que mas produce y al que más recauda, estereparto no es proporcional a su participación en la producciónnacional y a la recaudación.

Por tanto, en principio, puede decirse que el sistema decoordinación fiscal funciona como un instrumento redistribuidorregional del ingreso y la riqueza.

Una característica que destaca de la composición de lasParticipaciones Federales, es que se encuentran altamenteconcentradas en unos cuantos estados. Así, en los seis que másreciben, se ubica el 46% del total de los recursos distribuidos bajoeste concepto. Este grupo de estados se destaca, también,porque concentra una muy alta proporción del PIB nacional, puesgenera el 52.1% del total. Ello se debe a que cinco de ellos, sonlos que más contribuyen a la generación de riqueza en el país. Dehecho existe una muy alta correlación entre las Participacionesfederales que recibe cada estado y el valor de su Producto InternoBruto estatal (PIBE), lo cual indica que a mayor generación deproducto, mayor cantidad de recursos por participaciones. Estotambién significa que a mayor participación en el PIB nacional,mayor es la participación porcentual que le corresponde a cadaestado.

Sin embargo, al comparar la proporción que guardan laparticipación en las Participaciones con su contribuciónporcentual al PIB nacional, con un indicador deequiproporcionalidad, se observa una desproporción bastanteconsiderable, debido a que la mayoría de los estados reciben másproporcionalmente. Y esta ganancia, está asociada a su nivel dedesarrollo, por lo que es posible afirmar que hay un proceso detransferencia de riqueza de los estados de mayor producción ydesarrollo a los de peor situación.

Esto le otorga equidad al reparto de los recursosfederales, lo cual significa es de tipo compensatorio. Aunque eltamaño de la ganancia o pérdida, no depende del tamaño de lapobreza o atraso, es decir, entre los que ganan, la gananciarelativa, no está en función al tamaño de la pobreza relativa.

A pesar de esto, cuando se observa el nivel deParticipaciones per cápita para cada estado, se puede ver que lasmás altas no corresponden a los estados más pobres, como cabríaesperarlo de un reparto compensatorio. Así, las entidades con emayor PIBE per cápita, obtienen el mayor nivel de Participacionesper cápita, en cambio, las de menor PIBE per cápita, reciben losvalores más bajos de Participaciones per cápita.

GRÁFICA 13. ESTADOS GANADORES-PERDEDORES EN EL REPARTO DE APORTACIONES FEDERALES IAPOB 2000-2002.

Aguascalientes

Quintana Roo

Baja CaliforniaSinaloa

Chihuahua

Nuevo León

Puebla

JaliscoMéxico

Distrito Federal

Durango

Baja California Sur

Campeche

Tlaxcala

Zacatecas

Guanajuato

Chiapas

VeracruzMichoacán

Guerrero

Oaxaca

Tamaulipas

Coahuila

San Luis Potosí

Hidalgo

Tabasco

Yucatán

MorelosQueretaro

Colima

Nayarit

Sonora

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0.4

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0.6

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1

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

1.8

1.9

2


Estados ganadores. IAPOB < 1

Estados perdedores. IAPOB >1

Esto puede atribuirse al costo más alto que tiene larovisión de bienes públicos en regiones más desarrolladas y

a mayor variedad de bienes públicos de que hay que proveer a lapoblación, independientemente del tamaño de la demanda paracada tipo de bien, aunque el reparto fiscal supone implícitamenteque los costos de aprovisionamiento de bienes públicos, es elmismo en todos lados; y que la necesidad per cápita, es la mismapara todas las personas e igual en todos los estados. Y que todaslas regiones tienen, el mismo grado de desarrollo.

Un análisis más detallado, a través de un indicador queompara el tamaño del PIB per cápita con el de las

Participaciones per cápita, mediante el Índice de Participacionesper cápita (IPEC) que mide el tamaño de las primeras, comoproporción del segundo, permite observar que este indicadorcrece conforme disminuye el PIBE per cápita, lo cual significa, queentre más pobre es el estado, más grande es el monto de lasParticipaciones per cápita comparadas con su PIBE per cápita.Esto confirma una tendencia compensatoria del reparto de

articipaciones, al mismo tiempo, que se reconocen lasdisparidades de costo y variedad de las necesidades para losestados más desarrollados. A este nivel, el sistema de repartoparece no sólo ser compensatorio y resarcitorio, sino justo enambos sentidos.

El tamaño de la población es un factor fundamental paraentender el volumen de Participaciones que le corresponde acada estado.

En función a este criterio, es posible observar que los seisestados que más participaciones reciben, concentran el 42% de lapoblación y son de los más poblados del país. También, destacala existencia de una alta correlación entre el tamaño de lapoblación, en cada estado y la magnitud de las Participacionesque recibe, lo que significa que conforme mayor es la población,mayores son, también, las Participaciones.

El Índice de Participaciones-Población (IPPOB) permitedeterminar si existe equiproporcionalidad, entre el porcentaje deParticipaciones que recibe cada estado y el tamaño relativo de supoblación. Según este índice, el criterio de la población se reflejade manera clara en el reparto, aunque se observan disparidades,derivadas de la acción de los otros dos criterios utilizados para elreparto de este tipo de fondos.

Sin embargo, es importante señalar que hay estados conuna menor proporción de participaciones y son de los más pobresdel país, además de que su nivel de Participaciones per cápita esel más bajo de todos.

Esto indica que este criterio, que toma en cuenta eltamaño de la población, no es adecuado, en términos de generar

equidad en el reparto, pues no considera en qué condiciones seencuentra la población a la que le está repartiendo. De hecho,considera que todos están en las mismas condiciones.

Al medir la influencia de la eficiencia recaudatoria de losimpuestos asignables en el monto de las Participaciones, destacael hecho de que, a mayor tamaño de la primera corresponde másde la segunda. Sin embargo, es notorio que algunos estadosreciben porcentualmente más Participaciones que su contribuciónporcentual en la recaudación total. Esto puede observarse através de un análisis de equiproporcionalidad, donde se puededeterminar qué estados se ven más beneficiados con el repartoen relación con su recaudación. Para esto he calculado el Índicede Participaciones-Recaudación de Asignables (IPRA), el cualindica que los estados con una proporción menor deParticipaciones tienen un PIBE más grande a nivel nacional ycuentan con un PIBE per cápita muy alto. Con ello se confirmauna relación entre las variables de atraso económico y social yuna mayor participación en las Participaciones.

De todo lo anterior se observa que, si bien existe unacorrespondencia entre población, recaudación y tamaño de lasparticipaciones, así como con el PIBE, mayor participación,resulta que efectivamente hay una transferencia relativa derecursos desde los estados que más producen y más recaudan,hacia los que menos producen y menos recaudan.

Con respecto a las Aportaciones que reparte la Federacióna estados y municipios, éstas muestran un perfil de altaconcentración, ya que el 39% del total se ubica en sólo 6 estados.Una característica que distingue a estos estados es su PIBE percápita bajo, es decir, son estados pobres. Y en general, puedeconcluirse que los estados con mayor atraso, son los que recibenmás recursos de estos fondos.

Esto puede entenderse en el sentido de que el criterio deequidad que fundamenta el reparto de parte de estos recursosopera favorablemente, beneficiando a los estados con mayoratraso económico y rezagos sociales, pero, también, a los que,dado el tamaño de su población, tienen una mayor demanda debienes y servicios públicos, los cuales deben proveer en mayorcuantía.

Al comparar la participación de los estados en el PIBnacional con la proporción de Aportaciones que le corresponde,(equiproporcionalidad) se observa que ésta tiende a ser, mayorque la segunda. Notándose una tendencia a que la diferenciaentre ambas variables sea mayor, en la medida en que es másgrande el tamaño del PIBE. Es decir, se da un proceso detransferencia de recursos de los estados de mayor PIBE a losdemás, lo cual se confirma a través del Índice de Aportaciones-PIBE (IAPIBE), que mide la relación entre el PIBE y las

26


27


Aportaciones Federales. Sin embargo, no todos los de mayorproducción transfieren, debido a la influencia de los otros criteriosde reparto de las Aportaciones, como la pobreza o el tamaño dela población.

A través del índice de Aportaciones per cápita (IAPEC) semide el tamaño relativo de las Aportaciones per cápita,comparadas con el PIBE per cápita, observándose una tendenciauna relación inversa entre tamaño de las Aportaciones y su PIBEper cápita, es decir, que a medida que el PIB per cápita se reduce,los estados tienden a obtener más Aportaciones per cápita.

El tamaño de la población es un elemento que permiteentender la distribución de las Aportaciones Federales a losestados de la República, particularmente porque él mismo y lademanda de bienes públicos derivada de él (como educación yseguridad pública) constituye un criterio de repartición de lasmismas. De esta manera se conforma un patrón de concentraciónde las Aportaciones en aquellos estados con mayor población.Así, los seis estados con mayor participación, reciben el 39% deltotal y concentran el 38% de la población total nacional.

Sin embargo, no existe una proporcionalidad entrepoblación y Aportaciones, pues algunos estados reciben menosen proporción a su población y otros reciben más. Es decir, por unlado hay un exceso de Aportaciones sobre población, en losestados más pobres, y un déficit de aportaciones sobre poblaciónen los más ricos, lo cual opera como un instrumento decompensación de la pobreza de la población.

Otro aspecto que alcanza a observarse, es que el criteriodel tamaño de la demanda de bienes y servicios públicos (queestá determinada por el tamaño de la población) pesa mucho másen la determinación de la participación estatal de lasAportaciones, que el criterio de los rezagos económicos o

sociales, existentes. Y esto es así, porque este último criterio, sólose utiliza en la determinación de uno de los siete fondos quecomponen las Aportaciones y nunca es el de mayor tamaño, enque se toma en consideración la pobreza de la población, perobajo ese criterio sólo se destina el 10% del total de lasAportaciones Federales, esto es casi el 5% del total de recursosfederalizados. Al medir de manera más precisa la relación entre lapoblación estatal y las Aportaciones Federales mediante el Índicede Aportaciones-Población (IAPOB), es posible saber como es elporcentaje de Aportaciones que recibe cada estado, encomparación con la proporción de población que se localiza en suterritorio, observándose que los estados con PIBE per cápita másalto, transfieren recursos a los de PIBE per cápita inferior.

Asimismo, el tamaño de la transferencia que se recibeestá asociada a un PIBE per cápita bajo, porque entre menor eséste, mayor es el monto transferido.

En general se puede concluir que el sistema decoordinación fiscal tiene rasgos de tipo compensatorio, que seobserva primordialmente mediante un análisis de los valoresrelativos de las variables utilizadas. Esto no le impide tener uncarácter resarcitorio, que particularmente se observa en el análisisde los valores absolutos de las variables.


Ley de coordinación fiscal de la federación. Texto vigente al 30 de septiembre de2003

Página electrónica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. EstadísticasOportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública, http://www.shcp.gob.mx

Página electrónica del INEGI, Banco de Información Económicahttp://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/bancos.htm

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L os órganos de control. El Estado y la administración

Benjamín Sigüenza Salcedo

El Estado como organización social, con características exclusivas que determinan la conformación de sistemas sui generis, representapara algunos estudiosos un caso especial que los conduce a negar la posibilidad de circunscribir su desarrollo a la plena y cabalobservancia de los principios de la administración.

No pretendemos rechazar la mayor o menor validez de tal juicio cuando está sustentado en una perspectiva integral y totalizadoradel Estado; la conducta individual o colectiva de sus integrantes, como factor determinante en la vida del Estado, lejos está de supeditarsea los principios administrativos; sin embargo, reconociendo que en el Estado coexisten una diversidad de sistemas interdependientes, nose puede negar el beneficio que genera la aplicación del conocimiento proporcionado por la ciencia administrativa en aquellos que, siendosusceptibles de controlarse, presentan desviaciones y situaciones adversas; así, el ejercicio de la función control representa la operaciónadecuada para respaldar la definición de las acciones requeridas para evitarlas, acotarlas o corregirlas y eventualmente, sancionarlas.

Consideremos el vasto y complejo contexto conformado por el sistema social, tomemos al gobierno como órgano de administracióndel Estado que conforma un subsistema; en el plano superior de su quehacer, el gobierno asume una organización adecuada para llevar acabo las funciones sustantivas del Estado reflejada en la división de poderes; uno, responsable de asumir la representación del pueblo yde formular en su nombre las normas de naturaleza jurídica que preservan la vida en sociedad; otro, responsable de velar por elcumplimiento de las normas, aplicar la sanción que genera su incumplimiento y eventualmente, resolver las controversias que se presentenpor diferencias en su interpretación; el tercero, responsable de ejecutar, en el marco jurídico de la organización, las acciones requeridaspara proporcionar los servicios y generar los bienes que requiere y demanda la colectividad.

La distribución del poder del Estado, para ser ejercido por instituciones formales a cargo de un individuo o un cuerpo colegiado, noshace evidente sus funciones sustantivas pero también nos conduce a considerar la necesidad de formas organizadas que den curso a losprocesos requeridos; por ello, no debe restarse importancia a la conformación de estructuras de organización que, apoyándose en elejercicio de la Función Administración, posibilitan la realización de las funciones sustantivas encomendadas a cada una de las institucionesdepositarias del poder; ello advierte el que los proceso instaurados están conformados por funciones sustantivas y complementariascorrespondiendo a la función administrativa, en la mayoría de los casos, el carácter de función complementaria, pero imprescindible.

Lo expresado hasta el momento, circunscrito en la relación e interdependencia del Desarrollo y la Administración Pública con énfasisen la importancia de las finanzas públicas, permite apuntar hacia el peso que tiene el proceso administrativo y la necesidad de su correctodesarrollo, a través del ejercicio de la función control.

Resulta pertinente aquí, señalar que las múltiplesdefiniciones de la Administración concebida como cienciacoinciden en caracterizarla como “el conjunto de conocimientosque en forma sistemática emplea un grupo de individuosorganizados, utilizando los recursos de que dispone, para crearlas condiciones más adecuadas que posibiliten el logro de losobjetivos comunes al grupo”.

En la práctica, considerando definido el ámbito de acción,las actividades requeridas y de naturaleza similar se agrupan paraintegrar funciones que se realizan en forma secuencial dandocurso al proceso administrativo y generando las distintas etapasde la administración.

Una clasificación tradicionalmente aceptada de losfactores y las funciones fundamentales del proceso son laplaneación, la organización, la integración, la dirección y elcontrol; sin embargo, en tanto que responde a una visión estáticadel sistema en que se da curso al proceso, se requiere de otra queconsidere la dinámica como condición intrínseca de todo proceso,por ello otra forma de integrar las actividades requeridas es la queconsidera como funciones fundamentales la planeación, queincluye la programación y la innovación, la implementación queincluye la decisión, la motivación y la comunicación; finalmente elcontrol.

Para la ciencia administrativa, independientemente delmodelo elegido para dar curso al proceso y la escala de laorganización de que se trate, la función Control constituye elinstrumental que posibilita comparar, al término de un periodo, losresultados determinados por las acciones realizadas con losesperados y establecidos en el plan o programa que se formula,así como el conocer las causas que generan las diferencias quepudiera mostrar la comparación; de igual manera, el ejerciciocabal de la función durante un periodo, posibilita mantener lacorrecta marcha del proceso en tanto que proporcionainformación que permite corregir las desviaciones que sepresentan en el transcurso de los acontecimientos.

En cuanto a las prácticas adaptadas para ejercer lafunción Control; la vigilancia, el examen, la revisión, el registro, lainspección, la supervisión, la verificación, la evaluación, y laauditoría, constituyen técnicas aceptadas cuya aplicación estándelimitadas por las características de la organización y susalcances determinados, conceptualmente, por la propia técnica yen la práctica por quien acuerda su realización.

Para propósitos de revisar y determinar el estado queguarda el proceso administrativo, la ciencia administrativaestablece que las actividades requeridas por el control, deben serrealizadas por el personal experto que integra la unidadespecializada y caracterizada de la organización, o personal ajeno

a ella, siempre con apoyo en técnicas y procedimientosreconocidos y aceptados; la elección de la alternativa, en algunoscasos, es competencia de los responsables de la organización, enotros, de una instancia externa generalmente investida deautoridad.

Finalmente, la naturaleza de la organización será factordeterminante de la extensión y complejidad de la práctica de lafunción control; al respecto, se reconoce que además de lanaturaleza de la organización, sus dimensiones y el grado demultiplicidad y diversidad de actividades condiciona lasposibilidades de ejercer la función de manera integral o parcial;por ello, es práctica aceptada el ejercicio de la función en partesdel proceso, bien sea la producción, la operación, el personal, losrecursos financieros, la normatividad, los programas u otras.

Sin embargo, en tanto que, salvo excepciones, laejecución de toda actividad en la organización tiene un costosusceptible de ser determinado en términos financieros y laciencia y práctica contable han perfeccionado sistemasinstrumentos y técnicas para su registro respecto a su integracióny aplicación tales como el presupuesto y la contabilidad, elejercicio de la función control sobre los recursos financieros harepresentado la forma mas cercana a un control integral.

En este orden de ideas y en estricto sentido, el control delos recursos financieros no equivale al ejercicio de la funcióncontrol de forma integral en la organización, sin embargo, en lamayoría de los casos constituye el punto de partida para que, conbase en los resultados, se determine ampliar la práctica de lafunción control en otras partes o actividades de la organización;así, se hace evidente la importancia y complejidad que representael manejo de los recursos públicos y nos conduce a reflexionarsobre la relevancia de la estructura que presenta la CuentaPública y los propósitos de su rendición y análisis.

Lo expresado hasta el momento, concerniente a larelación que existe entre el proceso de desarrollo y laadministración pública, así como lo señalado sobre el procesoadministrativo y la función control, integra la información suficientepara distinguir los distintos enfoques con que se aborda el temadel control de la gestión gubernamental y el porqué se manifiestael énfasis sobre el ejercicio de las finanzas públicas.

Hoy, el tema está generando un redimensionamiento delconcepto tradicional y constituye un nuevo centro de interés paralos integrantes de la administración pública, principalmente en losniveles de gobierno estatal y municipal, quienes manifiestandesagrado por la frecuente intervención de entidades facultadaspara auditar sus operaciones; asimismo se requiere atender elpatente interés de la población en general proporcionándole lainformación suficiente para identificar las características

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especificas y las diferencias fundamentales de las dependenciasde gobierno, Contralorías, y las Instituciones de Estado, Órganosde Fiscalización, que a primera vista generan la impresión deealizar la misma función, duplican los esfuerzos y en

consecuencia fortalecen la apreciación de un dispendio de losrecursos públicos.

Contraloría y Entidad de Fiscalización constituyenrganismos de carácter público facultados para el ejercicio

genérico de la función Control; no obstante, para cada uno deellos, su naturaleza, la razón de su existencia, el nivel deautoridad que faculta su actuación, la relación con los demáscomponentes del sistema social, sus ámbitos de competencia,objetivos y propósitos presentan características concretas quepermiten identificarlos y determinan las diferencias específicasentre ellos. La similitud entre estos organismos se sustenta en elhecho de que están facultados para el ejercicio de la mismafunción y aplican el mismo grupo de técnicas auxiliares para laobtención de resultados; función control, como elemento o etapadel proceso administrativo y técnicas auxiliares, la mas frecuente habitual la auditoría, que responden a una misma

conceptualización.

En el mismo orden de ideas deberemos considerar laincipiente vigencia de estos órganos. En México, en el nivel de lafederación, la Contraloría nace en el año de 1977; es el resultadode las acciones requeridas para dar curso a la reforma y

ctualización de la administración pública mediante lamodificación de estructuras y ampliación de facultades de lasunidades de auditoría interna ya existentes en las entidades queintegran la organización del poder ejecutivo y sus similares en losotros poderes, hasta esa fecha limitadas a la revisión y control delos sistemas presupuestales y contables; el cambio fundamentalconsistió en ampliar el ejercicio del control sobre otras funcionesde las dependencias y subordinar las unidades internas de controla la autoridad de la Contraloría o su similar en cada poder.

El Órgano de Fiscalización tiene menor tiempo deexistencia, su institucionalización se da en el año de 2001 comoresultado de la reforma constitucional que se materializa en elcontenido del articulo 79 mediante el cual se establece de maneraexplícita la función fiscalizadora y la unidad responsable derealizarla; es el resultado de acciones enmarcadas en unaincipiente reforma del estado, su antecedente es la contaduríamayor de hacienda que, con el carácter de unidad de apoyo,formaba parte de la estructura administrativa de la cámara dediputados.

Como ha sido práctica común en el país, los cambios queimpactan la totalidad del sistema social se realizan inicialmente enel contexto de la federación para después ser repetidas lasacciones en los ámbitos de las entidades federativas, para

d e s c e n d e r, en los casos que resulta pertinente, al ámbitomunicipal; las modificaciones expresadas para la creación de lacontraloría coincidieron con la secuencia señalada; así, con baseen las razones que las sustentaron y considerando lasparticularidades de cada caso, al nacimiento de la contraloría dela federación siguió la de dependencias similares en los gobiernosestatales y posteriormente en los municipales.

Para el caso de los órganos de fiscalización las accionesse han realizado en forma diferente; se instituye la entidad defiscalización superior de la federación mediante decreto de fecha30 de julio de 1999 e inicia su operación el 1º de enero del año2001 con el nombre de Auditoría Superior de la Federación; sinembargo, para ese momento ya se había dado la creación de susimilar en el estado de Veracruz, año de 2000, con el nombre deÓrgano de Fiscalización Superior del Estado; durante el año de2001 las demás entidades federativas iniciaron las accionescorrespondientes, a la fecha, 5 entidades federativas cuentan conórganos de fiscalización, las restantes mantienen las unidades deglosa o contaduría mayor de hacienda como dependencias delcongreso local para atender algunos aspectos de la fiscalización.

LA CONTRALORÍA; DEPENDENCIA DEGOBIERNO PARA SU CONTROL INTERNO

Sólo con el propósito de contar con un referente especifico paraaproximarnos al conocimiento de la contraloría en supersonificación de dependencia responsable del control interno enla administración pública y advirtiendo el nivel de simplificaciónempleado, consideremos en el marco del sistema social laexistencia del gobierno como un subsistema organizado einstituido por la misma sociedad para conducir, con base en unconjunto de leyes y disposiciones que establece derechos yobligaciones, los esfuerzos colectivos utilizando los recursos deque dispone o se allega.

Supongamos suspendidas las necesarias relaciones entre laspartes del sistema social y/o los subsistemas que contiene; ello noslleva a considerar al órgano de gobierno como un sistema aislado quenos permite distinguir la existencia de una estructura organizacional yoperativa cuya administración está a cargo de ciudadanos que, paraestos efectos, asumen el carácter de Funcionarios.

La breve referencia anterior, el supuesto formulado, loexpresado en apartados previos y la característica específica de seruna estructura organizacional para el desarrollo de las funcionesque tiene encomendadas, son las determinantes para instituir y darcurso a procesos administrativos, tomar en cuenta los principios dela ciencia administrativa y en consecuencia planear su actividad,organizarse, dirigirse, integrar recursos y controlarse.

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Los órganos de control. El Estado y la administración

Con esta simplificación, que permite resaltar uno de losporqué de la realización de la función control, es posibledeterminar sus particularidades respecto a su sentido y ámbito deaplicación; para este caso, el control se ejerce hacia el interior dela organización e incide en el proceso administrativo interno,independientemente de la función sustantiva que tengaencomendada la organización.

La decisión de realizarla es competencia del responsablede la conducción de la organización, el titular del poder;considerando solo el tema del ámbito de la federación, en el casodel poder ejecutivo, a través de la Secretaría de la Contraloría yDesarrollo Administrativo de la Federación, dependencia creadaespecíficamente para tal fin, en los casos de los otros poderes, através de la unidad especializada; los propósitos son losseñalados anteriormente para la función control y; su objeto, elproceso administrativo que cursa la estructura de organización ensu conjunto, una función o, un aspecto de él.

El actor designado para la práctica de la función será elque, cumpliendo con los requisitos que demanda el trabajo arealizar, integra la planta de personal de la contraloría o, unprofesional especializado que mediante la formulación de uncontrato de prestación de servicios desarrolla la acción, aplicandolos procedimientos establecidos por y en nombre de aquella.

El resultado de la función control, aplicando las técnicas yaapuntadas, integra la parte medular del informe que debeentregarse al titular de la organización con base en el cualdeterminará las acciones pertinentes incluyendo la imposición desanciones a que den lugar las conductas de los servidorespúblicos que constituyan responsabilidad administrativa; enaquellos casos en que como resultado del control se conozca quelas conductas generan consecuencias que trascienden la esferaadministrativa, deberá notificarse de ello a la esfera decompetencia correspondiente para su tratamiento.

Respecto a las diferentas áreas de la organización queconstituyen el objeto del control y las diversas técnicas con que seauxilia para su práctica, es pertinente señalar dos hechossignificativos; hasta hace poco tiempo casi con exclusividad yactualmente como generalidad, las áreas en que incide la prácticadel control son las directamente responsables del manejo de losrecursos financieros; en cuanto a las técnicas, sobresale lapráctica de la auditoría, la relación de técnica y áreas es tanestrecha que resulta común y explicable, aunque incorrecta, elsuponer que esta técnica es exclusiva y sólo aplicable a laactividad financiera.

Considerando que el ejercicio del control en la formaexpresada se da hacia el interior de la organización, elresponsable de la misma no está obligado a informar de ello fuera

del ámbito de la propia organización; el hecho de teneconocimiento parcial o total de los resultados responde aconsiderar una característica distinta a la señalada para eldesarrollo de la exposición.

La Contraloría, como unidad de la administración pública,representa una de las formas de respuesta a los propósitos dereformarla y actualizarla; la base de los cambios fue, en términosde las estructuras existentes, la transformación de las unidadesde auditoría interna con que contaba la organizacióngubernamental en la casi totalidad de sus dependencias, lascuales eran solamente responsables del ejercicio del controlsobre el manejo de los recursos financieros sustentados en lossistemas de contabilidad y presupuesto, elementosfundamentales de lo que se conoce como el sistema deContabilidad Gubernamental y que en coincidencia con econcepto general expresado sobre la función control constituye labase para el control de otras fases del proceso administrativo.

Cada uno de los niveles de gobierno, y dentro de él cadap o d e r, conforma un ámbito de actuación definido en el cualsiempre de acuerdo a las facultades conferidas en el marcojurídico correspondiente, sólo actúa su contraloría; la razón pola cual una contraloría perteneciente a un nivel superior degobierno tiene ingerencia en uno de nivel inferior, se sustenta enque, en algunos casos y solo en ellos, la fuente de los recursosfinancieros con los que el gobierno de menor nivel realiza laactividad objeto del control, se ubica en un nivel mayor degobierno; sin embargo, en estos casos, el marco normativoaplicable deberá considerar la posibilidad de intervenir yestablecer la disposición, generalmente a través de conveniosespecíficos que tienen como propósito la coordinación deacciones entre los distintos niveles de gobierno.

En resumen, en el contexto de la gestión gubernamental,para cada nivel de gobierno, la unidad de contraloría es la entidadresponsable y facultada para el ejercicio de la función controlhacia el interior de todas las dependencias y entidades queintegran la estructura administrativa en cada una de las categoríasen que se distribuye el poder público.

Cuando como resultado de su actuar se determinandesviaciones en la marcha de los procesos, además derecomendar y proponer las acciones necesarias para corregiraquellas, debe de señalar al personal responsable y determinar elcarácter de la falta cometida.

La Contraloría está investida de facultades para sancionaral personal responsable cuando la falta cometida es de carácteradministrativo; en los casos de que resulte de carácter diferente,deberá informar a la esfera de competencia correspondiente parasu tratamiento.

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La Contraloría personifica la entidad de apoyo de mayorrelevancia a la función directiva de los procesos administrativos aos que se dan curso en el interior de la organizacióngubernamental.

No obstante que los resultados obtenidos por el ejerciciode la función Control pueden ser utilizados indistintamente paracciones de carácter preventivo o correctivo, el objetivo

fundamental del actuar de la Contraloría se centra en el carácterpreventivo, con el propósito de dar elementos que incrementen lacertidumbre en el cumplimiento de las metas, fortalezcan la

isciplina, ayuden a mantener actualizadas las normas yprocedimientos, así como simplificar y dar transparencia a losactos administrativos.

Es una entidad de la organización gubernamentalresponsable y facultada para el ejercicio de la función Controlhacia el interior de la organización, con alcances circunscritos alámbito generado por el ejercicio de la función administrativa.

Finalmente, la percepción común sobre la función controlinduce a la representación material de la contraloría; una de lasrazones que lo explica, además de la relación tácita entre ellas, esla vigencia de la entidad durante el tiempo suficiente parancubarse en la conciencia ciudadana; sin embargo, lanformación asimilada para este nivel de percepción, esfragmentada e incompleta lo que conduce a impugnar la creacióne otros órganos de control con ingerencia en la gestión

gubernamental.

LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN; UN MEDIO DE CONTROL DEL ESTADO

Consideremos en el marco de un acervo de leyes yordenamientos, el sistema social en su conjunto y la presencia delgobierno en su categoría de estructura de organización para laconducción de los esfuerzos de la colectividad; en la simplicidadde esta relación subyacen una diversidad de consideraciones, deentre las cuales nos interesa destacar aquellas que nos auxiliaránpara aproximarnos al concepto de la fiscalización y la institucióncreada para realizarla.

El Gobierno, como depositario de la voluntad soberana delpueblo y atendiendo a las relaciones que guarda con las otraspartes del sistema social, debe, en su tarea de conducción,realizar una diversidad de actividades y acciones de naturaleza

iversa; su agrupamiento sistemático nos permite identificaralgunas de sus funciones sustantivas: el ejercicio y defensa de laSoberanía a través de la división de poderes y sus Instituciones;la Administración del territorio, los recursos y los bienes de la

nación por medio de sus diversos organismos y; el ejercicio de laPolítica, entendida en su forma mas elemental, “modo deconducción del Estado”.

Retomando lo señalado respecto a la conceptualizacióndel desarrollo, y el contexto en el que acciona el sistema social,resulta evidente que se requiere de la mayor eficiencia en eldesempeño de las funciones citadas, independientemente de laimportancia y el comportamiento de los demás componentes delsistema social.

Exceptuando posiciones particulares, no existe diferenciasustantiva respecto a la relevancia e importancia de las funcionesseñaladas, su comportamiento constituye el centro del interésgeneral; de su eficacia y tendencia se derivan acciones yreacciones con las que fundamentalmente se pretendesalvaguardar la estabilidad y fomentar el desarrollo del sistemaproponiendo y realizando los cambios requeridos. En estadinámica se ubican las propuestas de cambios trascendentales enla estructura de la organización social que responden aexpresiones tales como, Reforma Constitucional, ReformaAdministrativa, Reforma Política, Reforma Hacendaria, ReformaElectoral y otras más, todas ellas insertas en una de carácterintegral denominada Reforma del Estado.

En el contexto esbozado se hace indiscutible y evidenteque, por su naturaleza y su carácter instrumental para el sistemasocial, en todas y cada una de las partes que lo integran, losrecursos financieros y materiales del estado asumen un papelpreeminente; en consecuencia, adquiere mayor relevanciasatisfacer la necesidad de que su manejo se realice con elsuperior grado de transparencia, eficiencia y eficacia paraalcanzar el propósito de obtener la mayor rentabilidad social.

Desde la antigüedad se han materializado las preferenciassobre las finanzas públicas como componente significativo de losmodelos creados para la conducción de los pueblos, ello hagenerado de manera complementaria, conocimiento y experienciapara su manejo al grado de que en la actualidad es la función que,como parte de la gestión gubernamental, presenta el mayor avancerespecto a modelos, sistemas, normas, técnicas y procedimientos,lo cual es la razón que fundamenta el que las finanzas públicas seconstituyan en el referente para dar curso a los procesos de control;pero en este escenario, el ejercicio de la función control, sinmodificar características específicas, responde a mayorespropósitos; se trasciende el plano interno de la actividadadministrativa del gobierno ampliando y elevando sus alcanceshasta el plano de la evaluación del desempeño del gobierno comofactor determinante en el proceso de desarrollo del Estado.

Por otra parte, con base en lo pronunciado sobre elproceso que cursa el manejo de las finanzas públicas en su doble

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representación, integración-aplicación, y atendiendo a la relaciónque guarda el órgano de gobierno con la colectividad en elcontexto del Estado, resulta lógica y natural la obligación delgobierno de informar y el derecho ciudadano de conocer la formay el resultado de la administración de las finanzas públicas; paraello, el ejercicio de la función Control representa el proceder quepermite al ciudadano el ejercicio del derecho señalado, y algobierno la acción que le proporciona los elementos para elcumplimiento de la obligación.

En este escenario no existe relación de dependenciadirecta de quien decide la realización y práctica del control con elente objeto de él; la decisión es facultad de una colectividadindependiente del organismo gubernamental, la ciudadanía; lapráctica se desarrolla a través de la institución del Estado creadapara tal fin, la Entidad de Fiscalización y se señala la CuentaPública como el objeto específico para dar curso al proceso, querecibe el nombre genérico de Fiscalización.

Los aspectos elementales de lo expresado en esteapartado no son nuevos ni totalmente desconocidos; sin embargo,el concepto general que engloba esta percepción se hamodificado y ampliado en respuesta a la dinámica de laorganización social; en nuestro país el control de las finanzaspúblicas, esencia del proceso de fiscalización, ha formado partede la actividad gubernamental desde el tiempo de la colonia, ental periodo se registra la existencia del Tribunal Mayor de Cuentascomo la entidad responsable de la revisión del estado de la RealHacienda; al nacimiento del México independiente, a nivel federaly con el mismo propósito, se instituye la Contaduría Mayor deHacienda, acto que se reproduce en las entidades federativasasumiéndose en algunas la misma denominación y en otras, elnombre de Departamento de Glosa.

El mantener las finanzas públicas como el componentemas adecuado para organizar en torno a ellas el procesocorrespondiente, se sustenta en la relevancia que tienen comoinstrumento de gestión, aunado al conocimiento, sistematizacióny experiencia generados para su manejo; a la dinámica socialdemandante de avances democráticos, se debe la aceptación,ampliación avance y mejoramiento de la función control en la vidadel Estado.

Los hechos concretos mas significativos derivados de ladinámica señalada son la instauración explícita y formal delcontrol de las finanzas públicas a través del Proceso deFiscalización y la creación de la institución a cargo de suconducción operativa, La Entidad de Fiscalización.

En este contexto la Entidad de Fiscalización revela sunaturaleza de Institución de Estado, así como su identidad ycategoría de Fiscal en su acepción de Defensora de los intereses

de la colectividad que, con el ejercicio de la función Control, seproporciona los elementos indispensables para su actuar ysatisfacer lo que le demanda el proceso de fiscalización de lasfinanzas públicas; en lo que expresamos a continuación se puedesintetizar su cometido especifico:

El control de las finanzas públicas por medio de normas,órganos y procedimientos; el discernimiento del grado deeficiencia y eficacia en la recaudación de los ingresos, el destinodel gasto y su adecuado ejercicio; corregir y sancionar eincumplimiento de las normas, la desviación de las metas ycriterios establecidos por la representación de la sociedad asícomo evaluar el desempeño de las estructuras de gobierno y susoperadores generando en forma sistemática, la información quese considere necesaria.

La entidad de fiscalización personifica la institución creadapor el Estado con atribuciones definidas para el cumplimiento delos objetivos superiores que le señala la ciudadanía a través delas leyes, con facultades para guiar el proceso de fiscalización yorganizarse en la forma mas apropiada para el desempeño de lasactividades que le demandan las funciones que debe realizar.

La experiencia y el conocimiento generado por la practicadel control de las finanzas públicas en otros países y el análisis delas instancias y las condiciones en que se ha ejercido la funciónen el nuestro, han derivado en el reconocimiento de lascaracterísticas fundamentales que debe reunir la entidad defiscalización, independientemente del nivel del ámbito territorial enque se ubique; ellas son:

• Autonomía Orgánica; entendida como la particularidadque impide la ingerencia, en su actuar, de cualquiera delos poderes del estado y que constituye un factonecesario para garantizar la imparcialidad de los juiciosque debe formular como resultado de su intervención.

• Autonomía Funcional; concebida como la peculiaridadque garantiza su independencia de acción y le permiteasumir la estructura de organización que mejor respondaa sus propósitos y responsabilidades, estableciendo susnormas, sistemas, técnicas y procedimientos eintegrando al personal que asegure el mejor desempeñoprofesional teniendo presente el caráctemultidisciplinario de su quehacer.

• Independencia Económica; interpretada como unaexigencia atendida mediante la constitución y dotaciónde un patrimonio propio y la decisión de que sus ingresosse deriven de una disposición estatutaria que elimine laposibilidad de coartar su función por la vía de laasignación de recursos.

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as características señaladas le confieren a la entidad defiscalización independencia respecto a la función administrativaque realiza el gobierno como parte del sistema social, pero no laexime de responsabilidad ante el Estado; por ello, una de susatribuciones le obliga a rendir, periódicamente, informes de susactividades a la Cámara de Diputados quien para tal fin, actúa ensu carácter de representante de la colectividad; obligación quedetermina la relación de subordinación ante éste y situación quecorrobora su carácter de Institución de Estado.

Desde otro enfoque y considerando su intervención en losrocesos a que da curso la administración pública, las

características de la entidad de fiscalización la definen, en estrictosentido, como un órgano de carácter eminentemente Técnico queapoya la atribución que tiene la Representación Popular del

Estado para conocer la situación que guarda la hacienda públicay el resultado de la evaluación del desempeño de los entes que laley señala como objetos de la fiscalización, informando de ello asus representados.

No obstante que las atribuciones que la ley le señala y lasactividades que realiza se dirigen a la gestión gubernamental, quesu actuar impacta en el comportamiento de las estructuras degobierno y trascienden su ámbito generando en la ciudadaníaexpectativas de atención a sus demandas, la entidad es solo unade las que participan en el proceso de fiscalización de los fondospúblicos, lo cual, sin alterar su carácter técnico y de apoyo, leconfiere relevancia por ser la responsable de la conducciónoperativa del mismo.

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P rincipios de justicia subjetivos y objetivos

Ronald Martínez Rodríguez*

En los textos de filosofía política se mencionan comúnmente los principios de justicia, pero muchas veces se descuida su definición ycontenido, esto puede ser causa de lamentables confusiones, puesto que como veremos, hay principios de justicia de diverso nivelo jerarquía, y el estudio de tales subdivisiones es esencial para la comprensión del problema en sí mismo. El objetivo de este artículo

es tratar de aclarar esta problemática y brindar ejemplos que ayuden a su comprensión, además de alcanzar una perspectiva de análisismás neutral que permita saltar por sobre la subjetividad de los principios de justicia.

Para comenzar intentamos una definición de justicia que corresponda con el nivel de discusión, pues un estudio del concepto dejusticia en sí mismo estaría fuera de los alcances del objetivo de este artículo. Una definición instrumental de justicia acorde al propósitobuscado consiste en identificarla con un conjunto de proposiciones que los ciudadanos de una organización política y social complejaconsideran como razonables, esto es, les confieren legitimidad a partir de razones compartidas. Habría que aclarar solamente que elconcepto de razonable supone una discusión suficientemente inteligente de las proposiciones, evitando que proposiciones absurdaspuedan pasar la prueba. Todo esto tendría que ver con una comprensión más precisa de lo que significa razonable, incluyendo aspectoscomo imparcialidad, coherencia, verdad de las proposiciones empíricas utilizadas, información suficiente, etc. Más técnicamente hablando,la justicia sería un tipo de orden normativo que contiene una serie de propiedades deseables. Por consiguiente, un principio de justicia debeser un subconjunto de las proposiciones de la justicia, incluyendo los atributos de generalidad e importancia.

La generalidad quiere decir que el principio tiene que ser lo suficientemente amplio, esto es, tener un considerable grado deformalidad y un amplio rango de aplicación. Al distinguir entre principio y regla, decimos que la regla brinda instrucciones concretas sobreel caso y las consecuencias a que se refiere, un principio no es algo tan concreto, sino que brinda pautas de actuación bajo condicionesgenerales. Por ello mismo se entiende que un principio puede y debe ser especificado en situaciones concretas para que tengaconsecuencias sobre la realidad de que se trate.

La importancia radica en que los principios se refieren a relaciones o cuestiones que son fundamentales para la sociedad de quese trate, por ello los principios de justicia deberían ser normalmente especificados en la Constitución de la organización política. Algunasconstituciones no incluyen muchas cuestiones fundamentales porque simplemente los constituyentes no quisieron o no pudieron tratar losasuntos en cuestión. Una discusión teórica gira alrededor de si existen principios de justicia que “están en la base” o “son implícitos”, de talmanera que habría que descubrirlos a través del análisis del tipo de decisiones que se realizan en una sociedad concreta.

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.

Veamos algunos ejemplos de “principios de justicia” queconcuerdan con la definición que aquí se ha dado.

Para comenzar, se tienen los famosos principiosrawlsianos de la justicia, mismos que defendió Rawls como lasbases sustantivas sobre las cuales se debería organizar unasociedad liberal moderna:

1. El primer principio señala que todos tendrán derecho almáximo de libertad compatible con lo mismo para losdemás (libertad de conciencia, asociación, movimiento,expresión, etc.)

2. El segundo principio dice que las desigualdadessociales serán toleradas en la medida que beneficien alos miembros menos aventajados en la sociedad, y loscargos y funciones serán asequibles para todos, bajocondiciones de justa igualdad de oportunidades.

En contraste se puede ubicar el principio U de la ética discursivade Habermas, que pareciera eliminar todo contenido sustantivodel debate y remitir la justicia a un conjunto de cuestionesformales e instrumentales:

Cada norma válida habrá de satisfacer la condición de que lasconsecuencias y efectos secundarios que se siguen de suacatamiento general para la satisfacción de los intereses decada persona (presumiblemente) puedan resultar aceptados portodos los afectados (así como preferibles a los efectos de lasposibilidades alternativas de regulación).

Así, el principio de justicia de Habermas es tan general eimportante, que no deja lugar al establecimiento de ningúnprincipio más (excepto los que se deriven de él a partir de lasdiscusiones concretas de cada sociedad, cuestión en la cualHabermas no parece tener interés en profundizar).

Por su parte Ronald Dworkin propone que el liberalismodebería sustentarse en un único derecho básico, aquél que diceque: “Todos los ciudadanos tienen derecho a igual consideracióny respeto”.

Los derechos básicos de los ciudadanos, tales como lose expresión, movimiento, asociación, conciencia, etc., se

derivarían de este derecho básico, por tanto, funciona tambiéncomo un principio de justicia.

Los principios de justicia tienen diversa jerarquía, si bienhay que recordar que ya se definió a todo principio comosuficientemente general e importante, lo cual establece límites ala jerarquía que se pueda hacer. No obstante analicemos elsiguiente principio para determinar si cumple o no con las

condiciones: “Todo ciudadano tiene derecho a desarrollar ydesempeñar la religión de su preferencia, sin ser atacado omolestado por ello”.

En cuanto a su generalidad, si bien no es tan grande comola de los principios que se han brindado como ejemplo hastaahora, si es lo suficientemente amplia como para abrir todo unescenario de aplicaciones en una realidad concreta, pues sinduda surgirán conflictos al respecto en cualquier comunidad. Encuanto a su importancia, es claro que el desarrollo de una religiónes una actividad potencialmente importante para cualquiermiembro de la comunidad, por lo que es necesario protegerla deinjerencias indebidas.

Este principio de justicia tiene pues un nivel de jerarquíamás bajo que los mencionados anteriormente, sin dejar de ser porello un principio de justicia en sí mismo. No habría dificultad enaceptar, entonces, que posiblemente los principios más generalespueden ser subdivididos en principios más específicos, y no sóloeso, sino que tal especificación es fundamental para llevar a cabotodo el proyecto en sí, pues los principios más generales tienensólo un interés teórico y regulativo para guiar las aplicacionesconcretas de forma similar al papel de los axiomas matemáticos olas hipótesis de una investigación.

Lo señalado hasta aquí no trata de simplificar laexposición al grado que se vuelva obvia o irrelevante.Solamente se ilustra para llamar la atención sobre unaproblemática que en otros contextos acostumbra terminar endiscusiones imposibles de resolver. Mientras nos atengamos acuestiones metodológicas no tendríamos por qué desviarnos delobjetivo original.

Puede haber principios que dominen unos sobre otros, yasí debería ser en general en un buen sistema de principios dejusticia. Por ejemplo, Rawls es claro al distinguir sus dosprincipios, sosteniendo que el primero es dominante sobre elsegundo. En el caso de Dworkin, de manera similar, el principio deigual consideración y respeto es dominante sobre todos losderechos básicos de los individuos, esto es, los derechos básicosse construyen precisamente para proteger el derecho de igualconsideración y respeto.

Por el contrario, a Habermas no le interesa mucho lacuestión de la dominancia entre principios, sino que remite ladiscusión a las propiedades de su principio de universalización, laética discursiva es completamente formal y no se extiende acuestiones de contenido. No obstante es fácil dar el paso a unsistema de principios desde que se intente aplicar la éticadiscursiva a la realidad, una primera concesión que los seguidoresde Habermas hacen es que habría que trabajar en la disminuciónde la distancia entre las circunstancias ideales y las reales, por

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Principios de justicia subjetivos y objetivos

ejemplo, suponiendo que los afectados (los propios jueces en estecaso) son más competentes para tomar decisiones coherentes yreflexivas, con ello dejarían de ser autointeresados, y podríanvelar por la justicia social.

Otro serio problema es el del choque de principios. No haynada que garantice que un principio de justicia no puedacolisionar con otro en muchas circunstancias concretas, entonceshay que disponer de reglas para poder determinar lo quecorresponde hacer.

Un primer ejemplo sería un conflicto entre la libertad deexpresión, y el daño previsible que una información pudieracausar a una persona o grupo de personas, aquí podría estar enjuego la vida misma de éstas, o cuando menos su salud. Unsegundo ejemplo sería la libertad de estudiar la carrera depreferencia, contra el daño a la economía causado por lasaturación del mercado de trabajo correspondiente (de hecho losestudiantes potenciales podrían ser mucho más útiles en carrerasque no desean escoger),

Hay varias reglas formales al respecto, por ejemplo, sepuede sostener que uno de los principios es más relevante oaplicable que el otro para dirimir la cuestión, de tal manera que noes necesaria la consideración del otro, o bien, se puede recurrir algrado de afectación de los principios midiendo qué tan afectadoes un principio en relación con otro, esto es, por medio de unacomparación de las afectaciones se podrá determinar cuál es elprincipio aplicable al caso concreto.

En cuanto a los aspectos metodológicos, es claro que losejemplos de principios que hemos dado son considerablementediferentes entre sí, de tal forma que pareciera que son en sumayor parte subjetivos, dependen de la persona que los enuncia.Si los principios son tan relativos, quedarán en el aire las razonespor las cuales uno puede comportarse de una u otra manera, alfin, si no comparto los principios del filósofo más connotado, ellono significa que yo esté equivocado ¿existe algún tipo deracionalidad propia de los principios de justicia que les otorguesuficiente autoridad?

Para dirimir esta cuestión es importante que examinemos lostipos de principio que hemos enunciado hasta ahora. Por ejemplo,los principios rawlsianos pueden ser calificados de sustantivos,mientras el principio de Habermas es puramente formal.

Son sustantivos aquellos principios que nos dicen con unmayor detalle cuál va a ser la materia sobre la cual se van aaplicar. Al respecto Rawls es claro, se aplicarán a las libertadesbásicas, a la distribución del ingreso, y a los cargos o posicionesdentro de la sociedad. Por su parte Habermas habla solamente dela estructura del discurso ético, de su forma, por más que sea

válido que algunos de sus seguidores tratan de extraer algunasustancia a partir de tal forma.

Entonces gran parte del desacuerdo entre los autores sedebe a razones metodológicas, están tratando asuntos diferentes,se están moviendo en niveles de discurso distintos acerca de lajusticia. Si obligáramos a Habermas a brindarnos más detallesacerca de lo que entiende por una sociedad justa muchas de lasaparentes diferencias desaparecerían, mientras otras se haríanmás grandes y evidentes.

Para los fines prácticos de la justicia es necesario llegaren algún momento, a plantearse los asuntos sustantivos. Ellosdeberán ser consecuentes con los principios formales, derivarsede alguna manera de ellos por algún tipo de racionalidad, a la quepodemos llamar por el momento racionalidad argumentativa.

Aún así subsistirán las diferencias entre los autoresmencionados, puesto que conciben a la justicia desde susrespectivas trincheras. Pero el movimiento tiene dos sentidos, porun lado se puede invitar a los diversos representantes de teoríasde la justicia a que discutan entre sí para llegar a acuerdos mássustantivos y universales. Por otro lado, habrá otros puntos enque el desacuerdo prevalecerá pues es, por así decirlo, denaturaleza más profunda, aún haciendo abstracción dediferencias axiológicas o religiosas que tal vez no fueran uncontenido necesario de la teoría de la justicia.

Entonces conviene estudiar hasta donde pueden llegar lasdiferencias, con el fin de poder tener más claro el panorama final,pues la justicia no pareciera ser tan maleable y subjetiva, esto es,debería ser más objetiva. Dadas las indudables característicaséticas que hemos otorgado a nuestros principios de justicia, lainvestigación puede ser esclarecida por medio de una teoría delos valores.

Si bien es cierto que hay gran variedad de teorías de losvalores, y allí la lucha entre el nivel subjetivo y el objetivo sevuelve a establecer, su estudio permite abrir ciertas sendas paraentender la cuestión de los principios de justicia. Tampoco aquí seabrirá un gran paréntesis, sino sólo se mencionará cómo elestudio de los valores puede ser útil para nuestro objetivo actual.

Como se sabe, se han diseñado teorías de los valores quedefienden dos tipos de posiciones, una podría llamarse la posiciónantigua, y otra la posición moderna. Pero más precisamente, lalucha se establece entre los objetivistas y los subjetivistas del valorHubo autores, como Scheler, que sostuvieron la objetividad de losvalores. Una forma simple de expresar la idea señala que losvalores van “a caballo” de los objetos que los contienen, talesobjetos no podrían contener ningún valor si ese valor no “se pegarapreviamente en el objeto. Por supuesto que uno puede pensa

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iferente que Scheler, pero lo que salta a la vista es una especie delatonismo de los valores, que serían esencias con su propioontenido (objetivas en ese sentido platónico) y con la característicae que interactúan con nosotros por medio de los objetos.

Un ejemplo puede ayudar a entender mejor esta posición.En el caso de una pintura, su valor viene dado por una “sustanciao cualidad” que le ha sido otorgada, no importa si se la otorgó elartista o la mera casualidad, la cuestión es que la belleza de laobra ya viene dada. Puede ser que alguien admire esa belleza yentonces diga que la obra es bella, pero puede igualmente darseque el sujeto no reconozca la belleza que está ahí y la pase poralto o la niegue del todo. Según los objetivistas del valor tal actitudde ceguera no le quita nada a la belleza de la obra, que es unacualidad intrínseca a ella, y está esperando allí para que alguienpueda apreciarla. Es por ello que los objetivistas del valor tambiénson conocidos como intuicionistas, pues creen tener accesoespecial a un mundo en que existen los valores en sí.

Las teorías más modernas sobre el valor asumen laposición contraria. No es posible conocer el valor de nada si nohay un sujeto que esté estableciendo comunicación con el objetovalorado. El sujeto toma el rol principal, su subjetivismo y punto devista es lo esencial. Así, nosotros creamos los valores al darle talconnotación a las cosas, por ello a veces se establece la conexióny a veces no.

Un ejemplo claro es el valor de los sellos postales para loscoleccionistas, aparentemente los sellos en sí mismos no tienenningún valor, ni siquiera un valor “pegado” a ellos como dirían losbjetivistas, sin embargo los coleccionistas los valoran. La

explicación es que los sellos son realmente “queridos” por lossujetos, y de esa manera adquieren valor.

Regresando a la obra de arte, son las opiniones y sentidosdel gusto estético las que le dan valor a la pintura, sin esasapreciaciones subjetivas la pintura carecería de valor, como seríal caso de que no existiera ninguna persona que pudiera

admirarla (por ejemplo porque todos fuéramos ciegos a subelleza). Si con el tiempo la llegáramos a admirar sería porquenuestros gustos y sentidos de apreciación del arte cambiaron, noporque la belleza estuviera oculta en la pintura.

Lo que nos interesa por el momento es que estén clarastales posiciones: subjetiva y objetiva, para regresar a nuestrotema principal de los principios de justicia.

Si uno piensa con detenimiento acerca de tales teorías delos valores terminará por sentirse inconforme con ambos puntosde vista y será más cauto en sus apreciaciones. Pues tanto valeuna botella de cerveza por sus propiedades físicas intrínsecas,como por el hecho de que existen personas a las que les causa

placer el saborear tales propiedades. Por ejemplo, recuerdo quela primera vez que probé una cerveza me pareció amarga y creíque nunca me llegaría a gustar.

Por tanto, pareciera más fuerte el argumento de que lapolémica ha sido mal planteada desde el principio, y que enrealidad, los valores tienen propiedades objetivas y subjetivas almismo tiempo.

Ahora bien, las discrepancias sobre el valor de una cocacola, un valor útil que brinda placer instantáneo, parecieran sermucho menores que las discrepancias sobre la justicia de unasentencia dada por un juez en un caso controvertido, que serefiere a un valor ético. Los valores éticos son por lo general máscomplejos, especialmente cuando tenemos valores en conflicto.

Sin pretender dar por terminada una polémica tan grandede un solo golpe, podríamos decir que los valores éticos son tantosubjetivos como objetivos, por lo que es posible discutir acerca deellos bajo dos perspectivas: por un lado el aspecto subjetivo, quese refiere a las razones intelectuales o argumentativas que mellevan a preferir un valor o principio por sobre el otro, y por otrolado a través de sus aspectos objetivos, esto es si se acomodanmejor o no a la situación concreta histórica, económica, política,social o cultural de que se trate.

Algo así es lo que intenta Otfried Hoffe cuando trata desaltar entre los derechos humanos y la estructura económica.Para él, hay aspectos como el derecho a la propiedad, la libertadeconómica y de asociación, los impuestos y los contratos que sonparte de la economía ¿qué relación tienen con los derechoshumanos?

Para comenzar con la integridad del cuerpo y la vida: deaquí se infieren consecuencias sobre las condiciones de trabajo,que no deben dañar la salud humana. El siguiente es el derechoa poseer propiedad personal, habría un derecho humano a lapropiedad personal, lo cual implica la permisión estatalcorrespondiente, la protección pública de lo adquirido, y laprohibición de la expropiación arbitraria y sin indemnización.

Los derechos personales de libertad implican laprohibición de la esclavitud o sumisión hereditaria, la prohibicióndel trabajo forzado y la equiparación de los derechos del hombrey de la mujer. En el orden económico aparecen la libertad deprofesión y comercio, la de asociación y coalición, el derechosindical y de asociaciones patronales. Luego siguen los derechospolíticos de coparticipación que prohíben básicamente privilegiosy discriminaciones.

Habría que reconocer la idea de Estado social: asumir lasresponsabilidades por las condiciones marco bajo las cuales son

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adquiridos y transmitidos los ingresos, la fortuna, la educación, laposición social, la situación de la ancianidad, la enfermedad y losaccidentes. Brindar las condiciones básicas para un adecuadosustento de la familia, desarrollarse libremente en el mundoprofesional y laboral, y realizar una porción de humanidadpersonal (Hoffe, 1988, pp. 56-58).

Por supuesto que todos estos elementos pueden serconflictivos entre sí, pero lo que nos queda claro con Hoffe es queuna combinación acertada entre cierto sentido común oracionalidad y las condiciones específicas de la sociedad, nospodría llevar de manera inmediata a la derivación de principios dejusticia más o menos sustantivos y desagregados.

Michael Walzer es otro autor que tiene una gran confianzaen la capacidad de una sociedad para derivar principios dejusticia, si bien, en su caso se refiere a diversas esferas dedistribución, tales como el poder, la educación, la riqueza, laseguridad, el bienestar, etc. Aquí de nuevo surgen problemasmetodológicos, pues para Walzer tales principios deberánobtenerse de la propia visión de la comunidad local, a partir de loque tal comunidad comparte en cuanto a su historia y su cultura.Ello no parece ser obstáculo para que el mismo Walzer nos hablede lo que entiende por una sociedad liberal, dando la impresión deque está derivando tales elementos desde un punto de vistapropio y particular (Walzer, 1993).

Regresando a nuestra perspectiva hemos dicho que losprincipios de justicia tienen un lado subjetivo y un lado objetivo. Elaspecto subjetivo puede sugerir una relatividad total de losprincipios, pero ello no es así si se parte desde la perspectiva dela razón argumentativa, entonces, no cualquier principio puedeser candidato para ser compartido por una sociedad, sino sóloaquellos que cumplan con una serie de requisitos deseables. Denuevo esto puede verse desde un punto de vista metodológico,pues lo primero sería crear un ambiente adecuado para la justicia,en donde prevalezcan las mejores opiniones y no la fuerza, sóloaquellos principios que pasen un test de racionalidad y legitimidadserán candidatos para la justicia. Se podría distinguir entoncesentre principios buenos y principios malos para iniciar una diálogo.

Las proposiciones que pretendan ser validadas medianteel diálogo deben cumplir ciertas condiciones mínimas. Porsupuesto también hay controversia entre los filósofos sobrecuáles serían tales condiciones. Pero a manera de ejemplopodríamos incluir la necesidad de dar una razón para obtenercualquier privilegio, la coherencia entre las razones dadas a lolargo de todos los discursos, la verdad de los enunciadosempíricos que se introduzcan en la discusión, y la negación deluso de razones que supongan una determinada concepción delbien como superior sobre todas las demás, o bien, que quien laspropone tiene acceso a conocimientos superiores. Sobre el

contenido del discurso en sí se pueden agregar otras condicionescomo que todos tienen derecho a participar en el discurso, quetodos pueden expresar sus propios deseos y opiniones, y nadiepuede ser impedido a ejercer sus derechos por medio de lacoacción.

De nuevo un ejemplo puede ser ilustrativo. Alguien puedereclamar el derecho a disponer de una importante cantidad de losbienes sociales bajo el argumento de que él sabe mejor que todoscómo distribuirlo. Para que esto fuera validado en un diálogosocial tendría que recibir el acuerdo de todos los miembros, puesde otro modo podrían ser introducidas preferencias personales enla distribución, o bien, razones que sólo obedecen a la fe en ciertaperspectiva religiosa o filosófica del mundo. Por supuesto quealguien se tiene que hacer cargo de algunos bienes sociales detodas maneras, pero las razones por las cuales recibe estepermiso por parte de la sociedad no parten directamente de losprincipios de justicia, sino generalmente de las reglas de unasociedad democrática, como una aproximación burda a la idea dejusticia. De allí que desde hace mucho tiempo hubo autores comoTocqueville y Mill que tenían muy claros los peligros de lademocracia liberal y se preocupaban por compensarlos.

Las condiciones generales que hemos enumerado nopueden tomarse tan a la ligera, en realidad sí eliminan una grancantidad de principios que se vuelven incapaces de pasar losfiltros, en particular, todos los que provienen de filosofías quepretenden tener la verdad universal o conocer el bien común detodos los ciudadanos. Con ello se puede controlar el ladosubjetivo de los principios de justicia, y evitar que la subjetividadse convierta en arbitrariedad.

No obstante los filtros son insuficientes, primero porque nogarantizan la obtención de un único resultado justo para cadacaso, y segundo, porque no hay una razón independiente por lacual se pueda obligar a los ciudadanos reales a aceptar las reglasdel diálogo, el diálogo se construye sobre una situación ideal decomunicación y no sobre la tosca realidad de nuestros sistemaseconómicos, políticos y sociales.

Por la parte objetiva de los principios se entiendeprecisamente, en este contexto, la situación histórica, culturaleconómica y política sobre la cual se van a aplicar los principios dejusticia. Se trata directamente con aspectos que afectan a losciudadanos reales de una sociedad política, sea esta democráticao no. En esto, que podríamos llamar la parte empírica del problemaaparecen las más grandes dificultades. Por ejemplo, una sociedadagobiada por las deudas externas e internas no puede tomadecisiones libremente, su capacidad para seguir principios dejusticia se ha visto restringida seriamente por la realidad. Estepodría ser el caso de prácticamente todas las sociedadeslatinoamericanas, que se han limitado a desarrollar políticas

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úblicas de adecuación a las situaciones, de sobrevivencia en elorto plazo, que distan mucho de las condiciones ideales de unauténtica toma de decisiones estratégica.

Al comparar ambas partes subjetivas y objetivas de lajusticia, resulta claro que en los últimos tiempos las razonesoperativas e instrumentales, tecnológicas y económicas, propiasde la realidad concreta, han sido las dominantes por sobre lasconsideraciones subjetivas e ideales. No por ello hay que ser deltodo pesimistas, pues siempre se puede contribuir, aunque sea demanera lenta, a acercar las condiciones empíricas a las ideales,por ejemplo, cuando los países latinoamericanos reclaman untrato especial debido a las condiciones de pobreza extrema enque viven muchos de sus pobladores, esto es algo que ni siquierael más deshumanizado capitalismo puede pasar por alto.

Regresando al problema de la subjetividad de losprincipios de justicia aún quedan mucho elementos por analizar.Si bien los distintos autores tienen diferentes perspectivas desdelas cuales partir, sigue siendo cierto también que hay aspectosobjetivos que no pueden ser pasados por alto, cuestiones quetienen que ser tratadas por los principios de justicia si es quepretenden ser relativamente completos e indicarnos más o menosqué camino seguir en cada discrepancia. Un ejemplo es la

istribución del ingreso, aunque también podríamos señalarcuestiones más concretas como la educación, el trabajo o laseguridad social.

Es en esta perspectiva en donde se nota con mayorclaridad la insuficiencia de los principios rawlsianos de justiciamencionados más arriba. Nos dicen muy poco sobre cómoproceder en las diferentes instancias y por tanto hay una falta deconsideración al proceso por el cual se va desde los principios dejusticia hasta las políticas públicas concretas.

Como ya se ha mencionado aquí, los principios de justiciapueden ser más o menos generales, pero en todo caso, esecesario especificarlos con mayor cuidado en la realidad

concreta para que realmente sirvan como una guía efectiva parala acción social, en particular para las decisiones legislativas,judiciales, y de política pública.

Esto está, vale recordarlo, en el corazón de la teoría delgobierno democratico y liberal, pues se supone que la constitucióny un conjunto de procedimientos formales controlan el contenidode las leyes, garantizando la libertad en el sentido de que elindividuo está libre de la opresión que no esté justificada. En elfondo se trate entonces de un problema ético que sólo puede sersuperado con un adecuado funcionamiento del aparato estatal enunción de los requisitos de una constitución que sea

suficientemente completa como para asegurar que se respetenlos límites de la ética.

El germen de todo el problema puede ser encontradoentonces en la insuficiencia de los propios principiosconstitucionales, y la inexistencia de los procedimientos adecuadospara que se haga efectivamente lo que la constitución dice.

Técnicamente hablando los autores se refieren adiferentes tipos de derechos sociales. Alexy define un derechosocial de la siguiente manera:

Los derechos a prestaciones en sentido estricto sonderechos de individuos frente al Estado a algo que, si el individuoposeyera medios financieros suficientes y si encontrase en elmercado una oferta suficiente, podría obtenerlo también departiculares. Cuando se habla de derechos socialesfundamentales, se hace primariamente referencia a ello. (Alexy,2000, p. 67)

Parece que sin la existencia de tales derechos elliberalismo se convierte en una mera sombra de lo que deberíaser, pues se queda puramente en los aspectos formales de losprincipios de justicia a los que nos hemos referido, sin brindarlesla consistencia requerida por medio de un conjunto de derechossociales que obliguen a “aterrizar” tales principios.

No obstante aquí aparece una nueva complejidad, pueslos derechos sociales pueden ser de diferentes tipos, lo cual hayque tomarlo en cuenta pues según su tipo un derecho socialtendrá más o menos sustancia y efectividad.

Así puede haber derechos vinculantes o no vinculantes, loque quiere decir que pueden hacerse valer ante una autoridadjudicial o ser puramente programáticos (una mera intención).

Los derechos también pueden ser subjetivos u objetivos,esto es, pertenecer a los individuos y obligar al Estado de maneracorrespondiente, o bien, obligar al Estado de forma puramenteobjetiva imponiéndole deberes.

Por fin los derechos pueden ser definitivos o prima facie,esto es pueden ser reglas específicas o principios en sentidoamplio.

Los derechos sociales más fuertes son aquellos que sonvinculantes, subjetivos y definitivos, esto es, aquellos que puedenhacerse valer ante la autoridad judicial, que pertenecen aindividuos concretos, y que funcionan como reglas. Un ejemplo esel de la educación primaria obligatoria en México.

Ya sabemos que los principios de justicia no tienen esaestructura, de hecho la misma idea de “principio” remite aproposiciones en sentido amplio de carácter prima facie , pero loimportante es que de los principios de justicia se puedan derivar

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derechos sociales que se acerquen lo más posible a lascondiciones mejores, esto es, que sean vinculantes, subjetivos ydefinitivos.

Como se ve, en este proceso que lleva de los principios dejusticia a su aplicación concreta participan instituciones queprotegen a los ciudadanos del abuso de poder, particularmente: lalegislatura, el poder judicial, y el gobierno en turno.

Por ejemplo, en una estructura estatal de carácterpresidencialista, será el poder ejecutivo el que definiráesencialmente el rumbo a seguir en las diversas leyes y políticaspúblicas, si no lo hace teniendo presentes o en primer término alos principios de justicia, estos quedarán relegados a un segundoplano en la acción estatal. Cuestiones como la adecuadadistribución del ingreso, un sistema impositivo más progresivo, ola creación de un sistema de salud más amplio e incluyentequedarán siempre aplazadas o se harán de forma incompleta.

Por ello se dice, para distinguir al liberalismo de lademocracia, que el primero se basa en la forma de las leyes sinpreocuparse mucho por su contenido, básicamente protege losderechos individuales frente al Estado, mientras la segunda sepreocupa más por la sustancia de las leyes, por el nivel debienestar y cómo está distribuido, por los derechos sociales, asícomo por la mayor participación de los diversos sectores de lasociedad en las estructuras de poder.

Así que la pregunta de fondo apunta hacia qué tanto sepueden ampliar los derechos sociales sin entrar en contradiccióncon la libertad, pues un sector público fuerte e influyente, que estásupuesto en la gran cantidad de bienes sociales requeridos poruna auténtica justicia social, puede entrar en contradicción connuestras apreciadas libertades. La cuestión de fondo es el propiocosto de la estructura de justicia.

Pensemos en la esfera laboral o de los cargos en general.Supongamos que se acuerda por una asamblea de ciudadanos ode sus representantes que los cargos deben ser repartidos deacuerdo a criterios imparciales, en función de los requerimientosy necesidades de cada puesto específico, y con independencia deotras consideraciones irrelevantes como el sexo, la raza o lainfluencia económica o política del demandante del cargo.

El acuerdo al que acabamos de referirnos se derivanaturalmente de una estructura de principios de justicia que buscadesagregarse en sus aplicaciones más concretas, tal como esaquí la cuestión de los cargos. El acuerdo se puede definir comoun principio de justicia desagregado, pero que aún requiere deuna mayor especificación por medio de la legislación, el poderjudicial y la política gubernamental para poder ser aplicadoplenamente en una sociedad democrática.

El principio parece suficientemente razonable e imparcial.Remite las cuestiones del cargo a los elementos relevantes, quese asocian a la capacidad para desempeñar el puesto. Se puedeenfocar el problema a los puestos nuevos o vacantes, haciendoabstracción de la cuestión de los ascensos dentro de unaestructura laboral, puesto que allí intervienen aspectos demerecimiento del puesto que complicarían el panorama. Laimparcialidad se toma en cuenta al eliminar las cuestiones norelevantes, esto es, las que no están vinculadas de forma clara ala capacidad de desempeñar bien el trabajo.

¿Qué acciones más concretas tiene que tomar unasociedad que quiera poner en funcionamiento este principio? Talpregunta es relevante, pues como vimos, la enunciación de unprincipio es del todo insuficiente para su auténtica aplicación, éstequedaría relegado a una pieza de museo en la constitución.

Un primer escenario podría ser monstruoso. Se instauraun servicio civil universal, en el cual los agentes públicos definencon todo detalle las reglas para obtener puntuación en losdiferentes puestos de trabajo, cualquiera que conozca las reglassabrá cuál será su puntuación en el examen de ingreso al trabajoy podrá reclamar en forma pública cualquier injusticia en sucontra. Habría una burocracia estatal considerable para controlarlos excesos de los empleadores y probablemente apareceríanimpugnaciones por todas partes con sus respectivos costos deresolución de conflictos. Es claro que nadie quiere algo así, puesentonces la libertad individual quedaría fuertementecomprometida y aumentaría el costo de la burocracia. En vez deun mercado en que reine la justicia natural, se obtiene un mercadoque obedece estrictamente a las reglas de las autoridades, se hasustituido un poder por otro, sin garantía de que ello lleve aresultados más eficientes o mejores.

En realidad, entonces, se requiere de un control relativo,que no ponga en desmedido riesgo a la libertad individual. Porejemplo, se podría lograr que las reglas para la obtención detodos los puestos fueran públicas y claramente establecidas, sinque dejaran de quedar en manos de los empleadores. Además sepodrían especificar mecanismos para la reclamación en caso deinconformidad, con la formación de jurados neutrales, con unprocedimiento judicial relativamente sencillo. Éstas y otras reglasprácticas podrían acercarnos a la justicia social, sin requerir elmonstruoso poder estatal dibujado arriba.

En suma, lo que pareciera requerirse es una combinaciónadecuada entre liberalismo y democracia, que permita tener lasventajas de ambos sistemas sin caer en los costos de losextremos.

Esta posición puede ser criticada porque sigue dejando enel aire la adecuada proporción entre los dos términos, sigue

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quedando sin respuesta la pregunta de hasta donde debemosllevar los derechos sociales sin comprometer en exceso lalibertad. Por ejemplo, hay evidencia de que cuando los sistemasde salud pública son muy pretenciosos terminan en el despilfarrode recursos y la falta de logro del objetivo original, esto es, lamejora sustancial de la salud pública.

En realidad el logro de un “punto de equilibrio” podría sermucho menos difícil de lo que parece, tan sólo falta plantearloadecuadamente. Es un hecho que la restricción de recursospresupuestales marca ya ciertos límites de hasta donde se puedellegar con el desarrollo de los bienes públicos. Sin duda queconviene reorganizar por lo general los sistemas impositivos paraque contribuyan más los que se encuentran en una mejor posiciónsocial y económica, y con ello se eleve el monto de recursospúblicos disponibles, pero aún así todo esto tiene límites querestringen naturalmente los alcances de una reforma para lajusticia social.

Otro límite puede encontrarse en los requerimientosmínimos de lo que se defina como una vida digna, esto marcaríaun nivel inferior más abajo del cual no sería posible calificar a unasociedad como justa. Habría entonces mínimos de asistenciasocial, salud, educación, salario, etc.

El límite superior para tales requerimientos estaríamarcado por el costo que se puede soportar para la asistenciasocial sin poner en riesgo el logro de los objetivos de vida de lamayoría de los ciudadanos, puesto que si los ciudadanos sequedan sin los recursos para alcanzar sus objetivos básicos, todoel proyecto social fracasaría y ya no tendría sentido la asistenciasocial. Calcular esto puede no ser fácil, pero valdría la penaintentarlo por el beneficio que se obtendría en el sentido de definirmejor el equilibrio social.

Continuando con nuestro argumento general resulta que sibien hay sin duda subjetividad en la elaboración de los principiosde justicia de una sociedad, una vez que se entra en los detallesde cómo ir desagregando los principios en las diferentes esferaspara darles mayor especificidad, con la ayuda de instancias

ubernamentales, legislativas y judiciales, se alcanza unareducción sustancial de la subjetividad y empezamos a discutircuestiones más familiares para todos como la cuestión de losbienes públicos y su amplitud.

Una cuestión adicional a discutir es la obligatoriedad detales principios de justicia. Hay que responder a quien insista enmantener sus privilegios y declare que le tiene sin cuidado todo elproyecto de una mayor justicia social.

Hay que tomar en serio la pregunta. En una economía demercado las personas tienen sus riquezas y propiedades que se

supone han adquirido de forma natural y por su propio esfuerzo.Ya sea que la suerte haya intervenido o no en fijar el monto de miriqueza, la cuestión es que siempre se puede reclamar laprotección de la propia riqueza y propiedad. Inclusive existeformalmente el derecho a la propiedad, que incluye su proteccióny el derecho a una justa restitución en caso de expropiación.

Cualquier reforma seria de la justicia social implica, por suparte, una modificación de los derechos de propiedad a favor delos más necesitados, la cual se justifica en términos generales porel derecho de consideración y respeto del que todo miembro de lasociedad es merecedor.

La respuesta es, en general, desalentadora, pues no hayninguna instancia superior a la cual acudir para exigir laredistribución de la riqueza, pues ello supone la existencia de lavoluntad ética correspondiente. Por supuesto que los menosfavorecidos pueden luchar en la arena cotidiana de los principiosdemocráticos, tratando de pasar nuevas leyes que les favorezcan,o más probablemente, podrían existir gobiernos o legisladorescon la voluntad correspondiente para realizar las iniciativascorrespondientes. La cuestión de fondo es que no existe unaobligación correspondiente, sino que todo depende devoluntades.

Uno de los mecanismos más efectivos que se puedeconsiderar para mejorar la voluntad ética de los gobernantes ygobernados es el sistema educativo, por medio del cual sepueden introducir nuevos valores en la sociedad. En general lossistemas educativos, bien entendidos, son todo lo contrario a ladefensa de una cultura fija o una tradición, representan la mejoroportunidad para abrirse a nuevas ideas y nuevas formas de verel mundo. Es aquí que el panorama de una sociedad mejor puedeser inculcado, y de esa manera facilitarse el cambio socialrespectivo. Obviamente que tal mecanismo se puede usar ensentido opuesto, para mantener los privilegios tradicionales.

La búsqueda de la justicia social es, al fin, sólo una idea.Para que tenga repercusión práctica hay que crear el medio decultivo adecuado por medio del convencimiento. Los intelectualescargan con el compromiso de transmitir este tipo de ideas deforma más clara y contundente, pues no existe un interésparticular que las pueda defender como sucede en otros aspectosde la realidad como el ecológico o el religioso, no obstante, haymuchos intelectuales que son los primeros en manifestar suescepticismo ético. Por su parte los gobernantes que sepreocupen más por el bienestar del pueblo al cual sirven estaránmás interesados en las ideas éticas, aunque por lo general enrealidad se preocupan más por sus intereses propios. Por fin, losmedios de comunicación pueden cumplir un papel importantebrindando una perspectiva imparcial y seria acerca de lasproblemáticas actuales.

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Todas estas son estructuras básicamente deconvencimiento, en tal sentido no se derivan necesariamente deninguna estructura social, son fragmentarias y a veces nofuncionan del todo, el resultado de nuestra discusión sigue siendoindeterminado pues no hay nada que obligue a la consecución delos objetivos éticos.

Por otro lado, este es un resultado natural, desde que lamodernidad ha abandonado de forma considerable la razónargumentativa, a favor de razones instrumentales y científicas.Hay toda una herencia del pensamiento filosófico y científico quese caracteriza por su escepticismo ético.

Todo podría cambiar, por contrapartida, cuando el discursoético fuera tomado más en serio y estudiado a mayor profundidad.Entonces podría surgir una razón propia e independiente quefuera distinguible del razonamiento científico e instrumental.

Ésta es una razón que se caracteriza por ir más allá denuestro interés particular, pues se basa precisamente en laimparcialidad del discurso y en un conjunto de reglas más omenos determinadas. Tal vez debamos su descubrimiento a Kantcuando habló de las reglas morales como aquellas que puedenser compartidas y generalizadas sin caer en contradicción.

Mucho se ha avanzado desde Kant. Por ejemplo BruceAckerman se refiere a las reglas de un diálogo liberal, que seresumen en racionalidad, coherencia y el principio de neutralidad(ninguna razón es buena si se basa en el acceso a una concepciónsuperior del bien, o en la superioridad intrínseca de quienargumenta). Con la ayuda de este esquema se pueden construirdiálogos bastante complejos que llevan a la obtención de principiosmorales formales y sustantivos en diferentes áreas de la vida,incluyendo la educación, las herencias, el intercambio económico,la explotación y el presupuesto (Ackerman, 1993, p. 43).

En el esquema de Ackerman, partiendo de una sociedadexplotadora en la que existe racismo, sexismo, desigualdadesgenéticas, y una inadecuada distribución del ingreso, se plantea laposibilidad de que existiera un presupuesto X mínimo que podríahacer frente (al menos en parte) a tales explotaciones. Entonces esposible mostrar que cualquier presupuesto Y inferior a X se puededenunciar como ilegítimo a través del diálogo liberal. Éste tipo de“modelos”, que son simples y bastante accesibles, son prueba deque sí existe al menos la posibilidad de dialogar acerca de losprincipios de justicia de una sociedad en una forma comprensible ymás o menos profunda (Ackerman, 1993, pp. 288-289).

Por parte de Habermas, se mencionó anteriormente suprincipio de universalización. A pesar de su formalismo, de allítambién se pueden ir derivando racionalmente consecuenciasmás concretas para la acción práctica.

Esto se logra por medio de las reglas de un diálogopráctico. Robert Alexy sostiene que dichas reglas se refieren ados cuestiones básicas: la estructura de los argumentos, y elprocedimiento del discurso (Alexy, 1997).

En cuanto a la estructura de los argumentos se haceénfasis en la racionalidad del discurso, distinguiéndolo de lasimple creación de consenso. Aquí se incluye la no contradicción,la coherencia entre los predicados utilizados, la claridadlingüístico-conceptual, la verdad de las premisas empíricasutilizadas, la completitud deductiva de los argumentos, laconsideración de las consecuencias, el intercambio de roles, etc.

En cuanto al procedimiento del discurso se trata degarantizar la imparcialidad de la argumentación bajo las reglassiguientes: todo hablante puede participar en el discurso, todospueden cuestionar cualquier aserción, todos pueden introducircualquier aserción en el discurso, todos pueden expresas suspropios deseos, y, ningún hablante puede ser impedido de ejercerlos derechos establecidos en los puntos anteriores.

Según Alexy las reglas del discurso no garantizan lacorrección de resultado, misma que será responsabilidad deljuicio de los individuos participantes, se trata pues de unacorrección procedimental, que ejercería sin duda un buen impulsopara distinguir las proposiciones legítimas de las ilegítimas, sinllegar por ello a un resultado incuestionable.

Para llegar a una corrección ética completa habría queidealizar a los participantes del diálogo, considerándolos juecessuficientemente competentes. Por consiguiente, para distinguir laposición de una utopía social tendría que plantearse en términosregulativos, esto es, representa un ideal frente al cual hay que crealas condiciones reales adecuadas, en otras palabras, si talescondiciones no existen en la realidad, de poco servirá el diálogo ético

En cuanto a esto último, el diálogo ético podría ser inclusomanipulado, pues en la práctica participarían personas que notienen un interés imparcial sino un interés muy definido, ya seapersonal o de una agrupación o movimiento social.

En términos generales tales observaciones van en elsentido de no confundir el consenso idealizado con el consensoreal: la instancia dialógica supone una comunidad ideal decomunicación, construida en un contexto favorable y con actorescomprometidos. En la medida que la realidad diste de lascondiciones ideales, tanto menos podemos esperar del diálogo(Alexy, 1997, pp. 137-140).

Queda entonces claro que sí se puede construir unprocedimiento que sea útil para un diálogo ético profundo, y quedicho procedimiento se puede utilizar en instancias tan concretas

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omo el tamaño del presupuesto que se aplicará en unaestructura social determinada. Con ello es posible hablar de lalegitimidad y justicia de principios y reglas diversos en diferentesniveles de discusión.

Sin embargo sigue faltando una pieza en el análisis,puesto que a nadie se le puede obligar a entrar a este tipo dediálogo de forma obligatoria, hace falta previamente que haya unauténtico interés por obtener la corrección ética de las propuestas.

Veamos un ejemplo. Supongamos que el presidente de unaís tiene en sus manos un ambicioso programa de desarrolloconómico y social. Además, está plenamente convencido de que

os resultados de su aplicación serán favorables a partir de laiscusión que ha tenido con una serie de expertos sobre el tema.o que es más, ha realizado una consulta popular en la cual laente ha dado su apoyo mayoritario a la aplicación del programa deesarrollo. Por fin, se han escuchado las diferentes quejas y críticasobre el mismo en los medios de comunicación y se puede decirue en general el programa ha recibido un buen apoyo.

Lo normal en tales circunstancias es que el programa seallevado adelante sin mayor dilación, incluso considerando tal vezalgunas correcciones al mismo a partir de la discusión realizada¿qué podría agregar la ética discursiva o el diálogo liberal a esto?

La ética discursiva afirmaría que se han llenado lascondiciones de un consenso práctico y real, pero aún se está lejosde las condiciones de un consenso idealizado. Toda propuestaque tenga un impacto social significativo tiene que pasar por unaconsideración profunda de todas las objeciones a que puede darlugar, mostrando que no está forzando a nadie a su realización,sino que todos están de acuerdo después de un debate suficiente

de sus consecuencias bajo las reglas del discurso práctico. Si aúnpersiste alguna voz clamando que el programa le afectaránegativamente, tiene que ser considerada con respeto hastallegar a una respuesta satisfactoria.

Todo esto pareciera ser muy exagerado e impracticable,pero constituye simplemente la base de una defensa de la justiciasustantiva. En una situación no tan ideal como la reflejada por eldiscurso ético, habría que hacer un esfuerzo suficientementegrande por elaborar una propuesta digna, que redujera al mínimolos reclamos entre la población. Cualquier política decente tendríaque ser capaz de ello, si es que quiere legitimarse ante el tribunalde la ética social. Con ello se eleva el costo de emprendercualquier proyecto social, pero a cambio se obtiene una muchomayor legitimidad, entonces nuestras conciencias podríandescansar y dejar de atormentarse por los riesgos de explotacióny la pobreza extrema a que dan lugar nuestras decisionessociales cotidianas.


ACKERMAN, Bruce (1993), La justicia social en el Estado liberal, Centro deEstudios Constitucionales, Madrid.

ALEXY, Robert (1997), El concepto y la validez del derecho, Gedisa, España.

ALEXY, Robert (2000), Derechos sociales fundamentales, en Varios Autores,Derechos sociales y derechos de las minorías, UNAM, México.

HOFFE, Otfried (1988), Estudios sobre teoría del derecho y la justicia, Fontamara,Barcelona.

WALZER, Michael (1993), Las esferas de la justicia, Fondo de Cultura Económica,México.

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La justicia social: ¿eje articulador de la relación Estado-economía?

Vitalia López Decuir*

L a doctrina filosófica de Herman Dooyeweerd ha generado una corriente de pensamiento que ofrece alternativas a la reflexión teórica y propuestasmetodológicas concretas para la comprensión de los procesos sociales. Se trata de una filosofía que concibe al mundo real como la unidad-diversidad de un número preciso y ordenado de aspectos o modalidades interdependientes e irreductibles, cuya legalidad específica e

interaspectual ha sido determinada desde el origen del universo y que, por lo tanto, no es producto de la voluntad humana.

El propósito de este trabajo es presentar las interpretaciones teóricas acerca del Estado y de la economía que se desprenden de estacosmovisión, así como de la naturaleza de sus interconexiones en el ámbito particular de la justicia social. Para ello, en el primer apartado se presentanlos postulados, categorías y relaciones fundamentales de la cosmovisión de Dooyeweerd; en el segundo se examinan los planteamientos acerca de lanaturaleza y las funciones del Estado, así como la discusión en torno a los derechos y los límites al poder estatal; en el tercero se analiza la naturalezay funcionamiento de las leyes que rigen la modalidad económica, sus determinaciones histórico-culturales y, en particular, la cuestión de las relacionesdistributivas y su vinculación con la noción del bienestar social; el cuarto contiene una perspectiva sobre el origen y la naturaleza de los valores públicosy de la forma en que, al traducirse en juicios de bienestar, se constituyen en elementos centrales de los procesos de decisión social; finalmente, en elquinto apartado se presentan algunas consideraciones que pretenden ser el punto de partida para una visión integral de las relaciones entre Estado yeconomía, y del ámbito específico de éstas constituido por la justicia social.

1. LA COSMOVISIÓN DE HERMAN DOOYEWEERD

En la cosmovisión de Herman Dooyewerd1 pueden identificarse ciertas particularidades que le distinguen en definitiva de otras interpretaciones, quepodrían denominarse tradicionales, basadas en el racionalismo prevaleciente en el pensamiento occidental moderno. Tales particularidades se expresan

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.1 H. Dooyeweerd (1874-1977) es uno de los más destacados filósofos de la escuela de pensamiento denominada R e f o r m i s t a o R e f o r m a c i o n a l, de origen holandés y co

estricto apego a la tradición calvinista. Se reconoce a Abraham Kyper (1837-1920) como el líder del pensamiento reformacional, el cual fue fundamentalmente desarrollado difundido por Dooyeweerd, y más recientemente por Roy A. Clouser y Hendrik Hart. La presentación sintética de la filosofía de H. Dooyewerd contenida en este apartado estbasada fundamentalmente en las interpretaciones de: Clouser, Roy, A. The Myth of Religious Neutraly, London, University of Notre Dame Press, 1991; Hart, Hendrik“ D o o y e w e r d ’s Gegenstand theory of theory”, en C.T. Mc Intire. The Legacy of Herman Dooyewerd, Lanham, University Press of America, 1985; y García de la Sienra, A d o l f o .“El ente y su naturaleza”, México, Original, 1994.

como postulados específicos respecto al método por el cual el científicobusca elucidar la naturaleza de la totalidad real y de los distintosaspectos que la integran. De esta forma, Dooyewerd postula el origendivino de todo cuanto existe, es decir, que todo ente o relación entre losentes es creado, y nada sino Dios es autoexistente. Asimismo, sostieneque desde el origen, a la par de la creación del universo, fue creadotambién el conjunto absoluto de leyes que le han regido hasta hoy y leregirán en el futuro. A este orden universal impuesto desde la creacióncorresponden ciertas modalidades (aspectos o modalidades de todantidad) gobernadas tanto por leyes específicas, como por leyes

intermodales asociadas a su plena e inquebrantable coherencia original;de esta manera, todos los aspectos son un aspecto de todos los entes,y ninguno puede emerger como el único o el último aspecto de suexistencia.

Con base en estos postulados básicos Dooyewerd afirma, porna parte, que en la búsqueda del conocimiento de la naturaleza de lasosas subyace siempre, necesariamente, una presuposición religiosa,ea esta cual fuere, misma que trasciende a todos los ámbitos de laiencia, desde los más abstractos y puramente formales, hasta los deu aplicación a la transformación de la realidad; desde estaerspectiva, la recurrente discusión en torno a la objetividad-ubjetividad del conocimiento científico carece de sentido. Por otraarte, sostiene que el proceso de abstracción que separa la realidad enus aspectos, es capaz de generar conocimiento verdadero sólo si enl subyace la conciencia de su inseparabilidad empírica, esto es, deue la inteligibilidad de un aspecto depende de la de sus

i n t e r c o n e x i o n e s .

Más en extenso, la filosofía de la Idea cosmonómica (comoGarcía de la Sienra2 prefiere llamar a la doctrina de Dooyewerd3) partede una concepción de la coherencia e integralidad del cosmos comorevelada en dos momentos de nuestra conciencia: uno, el de lasentidades individualmente existentes, (como piedras, focas, plantas,fábricas, hombres, gobiernos) y sus interrelaciones; y otro, el de losdiversos tipos de propiedades o atributos que tales entidades poseen

ísicas, materiales, económicas, psíquicas, etcétera) y susinterrelaciones. Así, según estima Hendrik Hart:

...la teoría de Dooyewerd es una versión de la teoría de las“substancias” particulares y de los “atributos” que ellas tienen.

Los atributos, a los que Dooyewerd en general llamó lasfunciones que las cosas poseen, pueden ser clasificados entérminos de un número de niveles irreductibles... Hay muchosatributos (propiedades, cualidades, funciones) que tienen lascosas. Pero todos ellos son de alguna clase u otra. Y esasclases finalmente producen un número de clases esencialesmutuamente irreductibles... (llamadas) los aspectos modalesirreductibles de nuestro universo.4

Estos aspectos modales constituyen el objeto de atención delconocimiento teórico, mientras que las entidades individuales y susinterrelaciones son el objeto del conocimiento ordinario. Dooyewerdreconoce quince modalidades o aspectos en los cuales funciona todaentidad real y a cada uno de ellos corresponde un elemento distintivoque es su significado nuclear. Tales modalidades (y sus respectivossignificados nucleares) se encuentran funcionalmente ordenadas de lasiguiente forma: aritmética o numérica (cantidad discreta); espacial(extensión); cinemática (movimiento); física (energía/masa); biótica(vida); sensitiva (sentimiento, percepción sensorial); lógica (distinciónanalítica); histórica o cultural (poder formativo); lingual (significadosimbólico); social (relación social); económica (frugalidad en el uso delos recursos escasos); estética (armonía); diquética (retribución); ética(amor en las relaciones temporales); y fídica o pística (fe, firmeseguridad)5.

Atendiendo a este orden, las modalidades que anteceden a otrason llamadas modalidades sustrato, y las que le suceden se denominanmodalidades superestrato; su dirección ascendente es llamada direccióntrascendental, y la descendente, dirección fundacional. Ta l e sadjetivaciones muestran, de algún modo, el orden en que lasmodalidades han ido revelándose en el transcurso del universo. Así, porejemplo, la modalidad aritmética designa el número, la unidad por la cualpuede distinguirse una entidad; la modalidad espacial remite a sudelimitación como objeto corpóreo y la cinemática a su movimiento; lasíquica, a sus cualidades perceptuales; la histórica o cultural se refiere ala habilidad humana para formar y transformar las cosas de la realidad;etcétera.

Las leyes que regulan la coherencia interaspectualdeterminan que todos y cada uno de los entes funcionen en todas ycada una de las modalidades, ya sea en forma activa o pasiva6; estosignifica que todos los objetos de la experiencia poseen todas laspropiedades del orden modal, funcionando activamente en algunasde ellas, pero con funciones pasivas que pueden ser actualizadascon relación a las funciones activas de otras entidades. Al respecto,García de la Sienra destaca que “...las modalidades sonexistencialmente i n t e r d e p e n d i e n t e s de modo que ninguna es

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2 García de la Sienra, “El ente..., p. 2.3 Entre los escritos de Dooyeweerd más difundidos y reconocidos como de

mayor relevancia para la comprensión de su visión del mundo se encuentran: Anew critique of theoretical thought, Vols. I-IV, Paideia Press, Ontario, 1975(1955); In the twilight of western thought, The Craig Press, Nutley, USA, 1980(1975); Roots of western culture. Pagan, secular and christian options, WedgePublishing Co., Toronto, 1979 (existe versión en español: Las raíces de la culturaoccidental. Las opciones pagana, secular y cristiana, traducción de AdolfoGarcía de la Sienra, Clie, Barcelona, 1998); A christhian theory of sociali n s t i t u t i o n s, The Herman Dooyeweerd Foundation, La Jolla, USA ( 1 9 8 6 ) ;Christian philosophy and the meaning of the history, Edwin Mellen Press,Lewiston, USA, 1996.

4 Hart, op. cit., p. 148.5 Este ordenamiento de los aspectos o modalidades del universo (y sus

correspondientes significados nucleares) ha sido tomado de: García de laSienra, “El ente ..., p. 2.

6 García de la Sienra, “El ente..., p. 4.

ontológicamente más básica que las demás”7; y si bien alguna de lasmodalidades superiores puede no haber sido ejemplificada –esd e c i r, activada- en individuos en algún momento del desarrollohistórico, ello no significa que las modalidades aseguran endefinitiva su mutua irreductibilidad.

Por lo tanto, cabe considerar la eventual activación en el futurode nuevas modalidades superiores que dependan existencialmente delas más bajas de la cadena modal, toda vez que como puede deducirsede los postulados básicos de Dooyeweerd, desde el origen fueroncreadas las leyes que gobiernan la coherencia de modalidadessuperiores que quizás aún no han sido activadas. Así, la presencia delhombre en el universo hizo posible la activación de varias de lasmodalidades identificadas por Dooyeweerd, esto es, desde la lógicahasta la fídica.

Si bien, tal como se ha planteado hasta aquí, la realidadfunciona simultáneamente en todos los aspectos, sea en forma activa opasiva, Roy Clouser, el filósofo contemporáneo que más ha difundidoesta cosmovisión, llama la atención sobre uno de sus elementoscentrales, y afirma que una cosa puede estar más centralmentecaracterizada por uno de esos aspectos en particular; éste sería elaspecto “cuyas leyes gobiernan la estructura interna y el desarrollo deuna cosa considerada como un todo, el cual es el aspecto más alto enel orden secuencial en el que la cosa funciona activamente”8.

La aceptación de la preeminencia de las leyes de un aspecto encada cosa implica el reconocimiento de que puede identificarseintuitivamente la naturaleza de la cosa a partir del último aspecto en quela cosa funciona en forma activa, así como de que mediante laabstracción teórica pueden determinarse las leyes que regulan laestructura interna de la cosa concebida como un todo. La modalidad asíidentificada ha sido denominada por Clouser como la f u n c i ó ncualificadora de la cosa, y constituye el punto de partida para ladeterminación de tipos de cosas en la naturaleza, esto es, aquellascosas que poseen una misma función cualificadora.

Tal como ha sido expuesto en los párrafos anteriores,Dooyeweerd postula la existencia de un particular orden modal, de unacoherencia entre los diferentes aspectos de la realidad creada desde elorigen y regulada por leyes interaspectuales que cruzan todos losaspectos, definiendo así la forma en que las propiedades de éstos secombinan para formar cosas o eventos de tipos particulares. Cada una

de esas leyes es denominada ley tipo. García de la Sienra define a la leytipo como “la peculiar manera en que están organizadas las propiedadesde un ente, esto es, la ley que lo define en su estructura y peculiarmanera de operar... encierra la concepción cosmonómica de lanaturaleza del ente”9.

Así, intuitivamente puede determinarse que una piedra es un entef í s i c o y que un hongo es un ente v i v o, sin que esto signifique que cada unade esas cosas es exclusivamente física o biótica, a la manera en que lopretendería una concepción reduccionista de la naturaleza de los entesTal caracterización significa que piedra y hongo funcionan activamente ensu modalidad cualificadora y en todas sus correspondientes modalidadesustrato, y pasivamente en todas sus modalidades superestrato. Sinembargo, la naturaleza de esas cosas no se elucida cuando se identificasu función cualificadora, sino que ello implica identificar la diferencia en lanaturaleza de tipos de cosas que tienen la misma función cualificadora, ed e c i r, corresponde al orden entre los aspectos en que la piedra o el hongofuncionan bajo la ley intermodal respectiva que les hace ser piedra y noagua, hongo y no árbol.

Siguiendo este orden de ideas, Clouser concibe a la naturalezade las cosas como “una estructura individual compuesta de propiedadesdeterminadas por una ley tipo y centralmente calificada por cualquiera delas leyes aspectuales que regulan su organización interna”10. Con estaproposición queda eliminada la posibilidad de una interpretación de lafunción cualificadora de una cosa en un sentido reduccionista.

Pero tales conceptos y relaciones no son aplicableexclusivamente a las cosas naturales, sino también al ámbito de losartefactos producidos por el hombre. Así, la función cualificadora de unacosa debe aplicarse también a caracterizar el proceso de transformaciónrealizado por el hombre para producir cosas. Son tres los aspectosinvolucrados en la calificación de los artefactos humanos: la clase delmaterial natural, el tipo de proceso que implica su transformación y eltipo de plan que guía dicho proceso.

De esta forma, según la denominación que Clouser11 ha dado aestos aspectos, un artefacto humano posee una p r i m e r a f u n c i ó nfundante, que corresponde al aspecto en el cual los materiales naturalesusados en su producción tienen su función activa más alta; una segundafunción fundante, que califica el trabajo o proceso de fuerza formativahumana involucrado en la producción del artefacto, el cual generalmentecorresponde al aspecto histórico o cultural; y una función guía, quecorresponde al aspecto cuyas leyes gobiernan el plan o propósito quedirige dicho proceso. La identificación de este propósito no constituye unacto subjetivo, toda vez que remite a su estructura interna y refleja sucorrespondiente ley tipo; esto último implica que para su definición debeconcebírsele como el propósito estructural del artefacto, es decir, aquelque no puede ser alterado sin alterar el artefacto en sí.

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7 La función activa es definida como “la forma en que una cosa estádirectamente gobernada por las leyes de un aspecto, de modo que tienepropiedades de ese aspecto, independientemente de estar siendo activada porotras cosas”. Una función pasiva es “la forma en que una cosa es indirectamentegobernada por leyes de un aspecto del cual sólo tiene propiedades potenciales,hasta que éstas son activadas por otra cosa que tiene una función activa en eseaspecto”. (Clouser, op. cit., p. 226).

8 Clouser, op. cit., p. 219.

9 García de la Sienra, “El ente..., p. 6.10 Clouser, op. cit., p. 221.11 Ibidem, pp. 222-226.

2. EL ESTADO Y LA CUESTIÓN DE LOSDERECHOS

El Estado es uno de los artefactos de mayor trascendencia en elesarrollo histórico-cultural de las sociedades, desde las másadicionales y antiguas hasta las más complejas del mundo

contemporáneo. Es decir, se trata de la institución creada por la sociedadpara generar, instrumentar y hacer guardar sus normas de convivenciaen el marco de una estructura actuante de poder. En toda doctrina socialla noción de Estado se deriva de la propia visión de la sociedad toda. Enla de Dooyeweerd la sociedad se entiende como un agregado deindividuos y/o grupos de ellos que se ubican en cualquiera de lassiguientes tres relaciones: individuo a individuo, individuo a grupo yrupo a grupo. Para comprender al Estado, se requiere primero

identificar, dentro del ámbito de esas relaciones básicas, la naturaleza delas instituciones y de las organizaciones sociales.

Desde esta perspectiva, una institución es una comunidad en laque confluyen tres características: intensidad en el grado de unidadentre sus miembros, intención de mantener la membresía por largotiempo, y membresía parcial o totalmente independiente de la voluntaddel individuo. A esta categoría pertenecen la familia, el Estado y acasoalgunas comunidades religiosas. Por otra parte, las organizacionessociales son comunidades con lazos menos estrechos y permanentes lamembresía no es concebida como de largo plazo y sus miembrosposeen absoluta libertad para ingresar o abandonar el grupo; en tal casoe encuentran los sindicatos, partidos políticos, sociedades

empresariales, etcétera.

Según ha destacado Clouser12, una de las contribuciones mássignificativas de la teoría de Dooyeweerd a la teoría social es quepueden utilizarse las leyes aspectuales como estándares para contrastarlo que es normal o anormal en las comunidades sociales, toda vez que,desde tal perspectiva, una teoría de la sociedad debe descubrir lanaturaleza e interacciones de las comunidades no sólo describiéndolascomo son (los hechos sociales), sino en referencia a como deben ser(las normas sociales). De este modo, las normas derivadas del marcolegal cósmico proveen los estándares para dirigir tanto a los actoshumanos como a las comunidades sociales.

Esta concepción del origen divino de las normas (derivadas delmarco legal de la creación) conduce a una especie de garantía de justicia neutralidad social y de una relativa obediencia a ellas por parte de lasomunidades sociales regidas bajo alguna norma específica. La discusióne este punto ha llevado a Clouser a la contrastación de las posicioneseóricas individualistas y colectivistas, frente a la teoría de la sociedad deDooyeweerd. Para las concepciones individualistas la unidad social básicas el individuo, en tanto que éste puede existir sin la comunidad: laomunidad es vista como una simple suma de individuos. Los colectivistas

proponen que, en algún modo, la comunidad es la unidad básica de larealidad social, toda vez que ella produce y sostiene a los individuos. Encontraste, la teoría del marco legal de Dooyeweerd concibe a individuo ycomunidad social existiendo en una correlación mutua, en la cual ningunode ambos polos puede existir sin el otro.

La controversia en torno a la prioridad de los interesesindividuales o bien de los colectivos en la determinación de las normasha conducido a la discusión sobre la idea de justicia, y de la formaespecífica en que se generan las normas de justicia. Para la teoría delmarco legal el origen de las normas de justicia no reside ni en elindividuo ni en el todo colectivo. Toda vez que aquéllas han sidoestablecidas desde la creación, puede postularse la existencia de laneutralidad, en el sentido de que no favorecen a uno sobre otro polo dela relación social.

Otro de los postulados fundamentales en el ámbito de estateoría de la sociedad es la existencia de ciertas esferas en la vida social,que corresponden a los aspectos cualificadores de las comunidadessociales. La soberanía de las esferas “es el principio social de lascomunidades cuyo propósito estructural es calificado por un aspecto queestá siendo especialmente protegido de la interferencia de otrascomunidades calificadas por un aspecto diferente”.13 Este conceptopermite la identificación de la naturaleza y propósito de una comunidady, asimismo, de uno de los elementos fundamentales de la teoría delEstado que aquí será descrita, esto es, la naturaleza de la fuente de laautoridad en la sociedad. Así, la teoría del marco legal sostiene que esfalso que la voluntad de la mayoría sea la fuente legítima de autoridad,aquélla es sólo el instrumento que permite elegir a quienes han de hacervaler la autoridad divina. En este contexto el Estado es percibido comouna entidad guiada tanto por la estructura original de leyes cósmicas engeneral, como por el principio de la soberanía de las esferas enparticular.

En cuanto a la naturaleza y al funcionamiento del Estado, elconcepto de ley tipo permite identificar los elementos que son esencialesa todo Estado, pero toda vez que las leyes tipo son parcialmentenormativas, cada Estado en particular puede ser un mejor o peorejemplo de su tipo. Por ello, a partir de su ley tipo pueden ser elucidadoslos atributos de cualquier Estado, así como la forma en que éstos debenrelacionarse. Esto implica identificar las normas a partir de las cualesdebe juzgarse el papel de la organización del poder en cualquier Estadoreal, y no como una descripción de todos los Estados reales, en loscuales estas relaciones pueden aparecer en grados y naturaleza muydiversos.

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12 Ibidem, p. 233. 13 Ibidem, p. 249.

2.1 La naturaleza del Estado: el poder y la justicia

pública

Un elemento central en toda teoría que pretende descubrir la naturalezadel Estado consiste en la identificación del carácter de la relación entreel uso del poder y la noción de justicia. Para la teoría del marco legal, elEstado se define como “una comunidad política de ciudadanosorganizados bajo un gobierno”, y la aproximación a su naturaleza puedelograrse aplicando el concepto de ley tipo. Tal como se apuntó en elapartado anterior, la ley tipo es el principio estructural para cualquiercosa de un tipo particular, lo cual significa que esa ley de la creaciónniega que cualquier cosa, y en este caso el Estado, sea infinitamentevariable o arbitrario.

Clouser sostiene que la naturaleza del Estado se define por “unacorrelación entre la función fundante histórica y la función guía diquética.Esto significa por un lado, que el Estado es el producto de la formacióncultural humana guiada por sus normas históricas, mientras que por elotro, su actividad en la sociedad es guiada por la norma de justicia”.14

En esta concepción, el Estado es no sólo el producto de la formacióncultural, sino también una esfera que ejerce su propia influencia sobre lasociedad mediante el poder para elaborar las leyes que sustentan eimpulsan su propósito estructural, que es el de la consecución de lajusticia pública.

Por lo tanto, la organización interna del Estado debe incluir tantoórganos para la administración de la justicia, como órganos para decidirlo que es justo. Los primeros corresponden a su función fundante, lossegundos a su función guía. Como se dijo arriba, la función guíadiquética es el propósito estructural del Estado, de manera que losórganos de justicia deben controlar a los órganos del poder. Ésta es unaconclusión particularmente relevante para la discusión en lo que sigue.

Cabe aquí destacar también como un corolario que, de acuerdoal principio de soberanía de las esferas, el Estado puede legítimamenteestablecer sus propias normas para regular sus operaciones internas, ycon ello asumir el derecho y la obligación de legislar y administrar lajusticia pública. Siendo este último su propósito estructural, el ejerciciodel poder se traduce en el uso legítimo y monopólico de la fuerza en elterritorio que gobierna. Y esta noción es ciertamente la tan difundidavisión weberiana del Estado.

Sin embargo, desde la concepción de Dooyeweerd de lanaturaleza del Estado, la norma social que corresponde al aspectodiquético de la creación -es decir la de la justicia pública- es aplicable atodo tiempo y lugar y está asociada al reconocimiento intuitivo de lasverdades diquéticas provenientes de la influencia de la creenciareligiosa. En este sentido, esta teoría particular rechaza la idea de que laautoridad se origina en el Estado en sí mismo, toda vez que ello

conduciría a interpretar las violaciones a sus normas como ofensas alpropio Estado. “Nuestra teoría ve al Estado como un sirviente y no comoel creador de la autoridad que ejerce en la administración de justicia. Lavoluntad de la mayoría decide quién deberá servir a tal autoridad, perola autoridad misma deriva del marco legal de la creación”.15

Desde este punto de vista, las concepciones más comunessobre la naturaleza del Estado son cuestionables en tanto que, o sonevidentemente reduccionistas, o bien conducen a realidades que violanel principio diquético que determina su legalidad. Sobre la base delpostulado de la función guía diquética, Clouser rechaza las nociones deEstado que consideran a la unidad étnica, el lenguaje común, o la unidadreligiosa como la base de la unidad política, con base en argumentosque recurren a contraejemplos que muestran la falsedad de talespresupuestos reduccionistas. Rechaza también la noción del poderilimitado del Estado sobre cualquiera otra esfera de la vida social, entanto que ello se opone al citado principio de soberanía según el cual lacompetencia del Estado se circunscribe a la esfera de la justicia pública:“esto significa que es la administración de justicia la que hace correcto eluso del poder y no la posición del poder lo que hace correcta cualquieracción que ejerza el Estado”16.

Con relación a la forma histórica de Estado de Bienestar, tandifundida y apreciada en las sociedades europeo-occidentales de lasegunda posguerra, esta teoría señala que si bien aquél se concibecomo un proveedor de ciertas necesidades básicas de sus ciudadanoscon el propósito de evitar la pobreza en una sociedad caracterizada porla prosperidad, tal función es un deber del Estado en tanto que lapobreza es ciertamente una injusticia pública.

2.2 Los derechos y los límites al poder del Estado

Dooyeweerd aborda la cuestión de los derechos desde doperspectivas; una que intenta esclarecerla en el marco de su propioprincipio de la soberanía de las esferas, y otra que constituye una teoríade los derechos subjetivos vistos como una relación jurídica sujeto-objeto. Aun cuando metodológicamente ambos enfoques se discuten enforma separada, son en realidad partes de una sola concepción delorigen y las formas de concreción de los derechos. Para Dooyeweerdcualquier entidad social posee derechos en tanto que tiene su propiaesfera de autoridad y competencia, la cual que no debe ser invadida porel Estado.

Así, los derechos establecen los límites del poder del Estado, elcual, respondiendo a la función diquética que le sirve de guía, traduce aleyes jurídicas positivas las relaciones sujeto-objeto establecidas entrelas distintas entidades; es decir, al Estado corresponde la positivación de

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14 Ibidem, p. 266.15 Ibidem, p. 271.16 Ibidem, p. 281.

los derechos emergidos de la relación sujeto-objeto de acuerdo a lanorma de justicia y al principio de soberanía de las esferas.

De acuerdo con la visión de Dooyeweerd, las escuelasfilosóficas contemporáneas que se han ocupado de la cuestión de losderechos conciben al Estado como la entidad que ejerce la soberaníapor sobre todas las actividades humanas y, por lo tanto, como la únicafuente verdadera de la ley. Tal concepción, al no reconocer límites alpoder del Estado, encontraría lógico, “natural”, que éste deviniesetotalitario. Cada una de las estructuras sociales funciona en su esferasoberana particular, a partir de leyes internas que no se derivan delEstado, ni son delegadas por éste. Así, la sociedad es vista como unatotalidad, y todas las cosas que la integran como partes que tienen comopropósito servir al todo.

Otra crítica que Dooyeweerd hace al conjunto de las escuelascontemporáneas es que consideran a toda ley no estatal dentro de unmismo concepto de leyes consuetudinarias, lo cual no corresponde a larealidad. Ello coloca al Estado por encima de las demás estructurassociales y, por lo tanto, como la única fuente válida de la ley positiva.

Una tercera crítica general se enfoca al tratamiento de loserechos como “expresiones de la voluntad humana personal” por parte dequellas escuelas. Según Dooyeweerd, pueden identificarse tres formas enue las filosofías contemporáneas manejan el asunto de la voluntad y suxpresión en leyes. En primer lugar, si la ley se concibe como emergida delonsenso de la comunidad, a partir de lo cual surgen tanto los derechos

ndividuales como el propio Estado, entonces los derechos tienen un origenxterno y anterior al orden político. No obstante, para Dooyeweerd es claroue históricamente derechos y orden político se desarrollanmultáneamente y que la ley positiva posee fuerte influencia en laeterminación de los derechos.

Las guías para el bien y las leyes justas, así como para losderechos, no deben ser buscados en condiciones prepolíticashipotéticas, sino en el examen de la política misma...los derechosdeben ser modelados de acuerdo a la norma jurídica delEstado...(que) no debe ser deducida de un conjunto de derechossupuestamente existentes previos a cualquier política.17

or otra parte, si la voluntad humana es concebida como generadora tantoe los derechos individuales como de la legislación positiva, entonces eloder para legislar se convierte definitivamente en otro derecho.

En el marco del planteamiento de la relación entre el poder y elerecho, Dooyeweerd muestra como la injerencia del poder estatal en losmbitos de otras esferas culturales, como la actividad empresarial o las

glesias, puede revertírsele en cierto plazo en tanto que estas esferasoberanas reclaman su derecho original a la existencia por sí mismas. Este

enfrentamiento a las incursiones del Estado ocurre a partir del momento enque se agudizan las contradicciones entre las esferas, derivando de ello larearticulación de su propia vida y de su naturaleza interna.

De esta forma, el concepto derechos es usado por Dooyeweerden una acepción derivada del principio de la soberanía de las esferas. Elpunto de partida de esta idea es la mutua irreductibilidad de los aspectosmodales; es decir, sus significados nucleares no pueden ser expresadosen términos de otros.

El término “esfera soberana”, captura el lado positivo de lanoción de irreductibilidad mutua indicando que cada aspecto es“soberano en su propia órbita”. Cada uno ejercita su propiaautoridad, cada aspecto es distinto en su carácter respecto a losotros y no puede ser ignorado o tratado como si fuese otroaspecto, sin producir antinomias, contradicciones y tensionesdialécticas. 18

Sin embargo, cabe recordar aquí que los aspectos y su propioordenamiento hablan tanto de la diversidad como de la coherencia en elcosmos. De su irreductibilidad, los aspectos dan cuenta de la diversidadde propósitos y de entidades; mientras que desde las relacionesinteraspectuales, los aspectos revelan a nuestra experiencia lacoherencia del cosmos.

Como se desprende de los postulados básicos de la filosofíadooyeweerdiana, la diversidad modal es la expresión de la ley divina delcosmos; así, la soberanía de las esferas, además de revelar la estructuradel cosmos y de la sociedad en particular, implica que cada una de lasesferas sociales tiene su propia tarea y área de competencia, a partir desu propia legalidad. De este modo, como fue apuntado, el Estado nopuede invadir el área de competencia de cualquiera otra de lasestructuras sociales -alterando los principios de su funcionamientointerno- sin recibir en algún momento la respuesta desde el ámbito de laesfera invadida mediante algún modo particular de resistencia.

En el ámbito de lo social, la plena vigencia del principio desoberanía de las esferas significa que cada esfera responde a suspropias leyes, es decir, que se genera una diversidad de esferas de ley,en donde la ley pública constituye solamente un tipo: “el Estado no es laúnica institución soberana, es solamente soberana dentro de su esfera,como otras instituciones y asociaciones son soberanas en sí mismas”19.En este orden de ideas Dooyeweerd propone que, toda vez que todaactividad y organización está tipificada por algún aspecto de la creación,aquéllas son libres de desarrollarse internamente sin la interferencia deotras, como el Estado. Cada esfera posee un derecho de existenciagarantizado por las leyes de la creación del cosmos.

De acuerdo a los planteamientos de Dooyeweerd, la llamadateoría del derecho subjetivo no arroja luz para una cabal comprensión de

50


17 Marshall, Paul. “Dooyeweerd’s’empirical theory of rights”, en McIntire, op.cit., p. 124.

18 Ibidem, p. 127.19 Ibidem, p. 129.

la relación jurídica sujeto-objeto, toda vez que aquélla es concebida nocomo tal, sino como el derecho de las personas sobre otras o sobre unacosa; por lo tanto, en esta teoría los derechos no son tratadosestrictamente como relaciones sino que se conciben como la posesiónde ciertas cualidades racionales del sujeto que se traducen en dominiosobre el objeto. En contraposición, Dooyeweerd concibe a dicha relacióncomo ejercida entre dos entidades de un nivel modal particular, en dondeuna de ellas funciona como sujeto y la otra como objeto. Es en estesentido particular que los derechos son relaciones jurídicas sujeto-objetoy de ello se deduce una conclusión muy fuerte por su relevancia para laelucidación de las fuentes del derecho positivo, a saber, que losderechos

...nunca deben ser tratados como si pertenecieran solamente alos sujetos, debido a que los derechos siempre se refieren arelaciones. Un derecho, en este sentido, nunca es algo que seainherente a mí o a cualquier otro... nunca deben considerarsecomo la fuente de las normas legales. Las normas legales sondescubiertas en el lado-ley de la realidad, y tales normas revelancómo los derechos deben desarrollarse apropiadamente.Consecuentemente, los derechos están siempre sujetos a lasnormas y ellos no son por sí mismos la fuente de las normas.20

De esto último puede colegirse que solamente ciertos tipos de cosaspueden ser objetos de derecho. El hombre puede tener un derechosobre entidades cuya función cualificadora es prediquética, es decirprejurídica, de modo que todas aquellas entidades cuya función guía esética o pística, jamás pueden ser objeto de derechos. Esto último está enconcordancia con la afirmación de Dooyeweerd de que solamente lascosas que tienen una función guía económica pueden ser objeto dederechos, de lo cual se infiere que cosas como el aire libre, el paisajenatural o ciertas funciones del organismo humano, no pueden ser objetode derechos.

Así, los derechos se despliegan de acuerdo a normas políticasy jurídicas (diquéticas) y no son la fuente de las normas en función delas cuales ellos son positivados. La formalización de los derechos en unaley positiva mediante la acción del Estado está sujeta tanto a la normafundamental de justicia como al principio de soberanía de las esferas.

3. ECONOMÍA, RELACIONES DISTRIBUTIVAS

Y JUSTICIA SOCIAL

En el marco de la filosofía de la Idea cosmonómica una estructura o unproceso es económico si su función guía es la eficiente administraciónde los recursos escasos tendente a satisfacer las necesidades humanas.De esta manera, una situación económica se define como aquella en laque una entidad se enfrenta al problema de combinar eficientemente sus

recursos escasos para satisfacer un conjunto de necesidades ordenadasjerárquicamente. A tal comportamiento de cualquier entidad se ledenomina racional.

Por otra parte, una tesis de la filosofía de la Idea cosmonómicaes que toda entidad funciona en la modalidad económica, ya sea enforma activa o pasiva, sin que ello signifique desde luego que todaentidad es guiada o cualificada por dicha modalidad. Sin embargo, lasleyes que rigen las estructuras o procesos económicos regulan a todaslas entidades, incluso a aquellas que no están económicamentecualificadas o bien que funcionan pasivamente en esta modalidad.

Una discusión central entre las diferentes escuelas depensamiento económico gira en torno al problema de los límites de losprocesos económicos; es decir, de la naturaleza de lo económico; la cualparece tener su origen en el postulado materialista-histórico de que losprocesos económicos no son sistemas aislados, de modo que nopueden ser explicados sin considerar sus interacciones con los procesospolíticos, sociales, jurídicos, etcétera.

En una primera aproximación, García de la Sienra2 1 h acontrastado la validez de este presupuesto con las consideracionesteóricas que al respecto sostiene N. Georgescu-Roegen. Según esteúltimo economista, si bien la tesis de la integralidad de los procesossociales es válida, es también cierta la necesidad de delimitar el procesoeconómico, a fin de que tenga sentido hablar de la ciencia económicaLa complejidad de las interrelaciones entre lo económico y otras esferashace particularmente difícil establecer límites entre ellas.

La dificultad para tal demarcación parece ser mayor en elenfoque de la filosofía de la Idea cosmonómica, toda vez que éstapostula que toda entidad funciona en t o d o s los aspectos de laexperiencia. De este modo, el problema aparente de si puede serdelimitado un proceso o estructura puramente económico, edesplazado por el de si es posible delimitar una esfera-ley económicacomo

condición para identificar teóricamente aquellos procesos oestructuras cuya función guía es económica... el problema dedelimitación del proceso económico, adopta la forma dedeterminación de la función cualificadora del procesoeconómico, precisamente por medio de las leyes modalesrelevantes.22

La caracterización de Dooyeweerd del significado nuclear de lamodalidad económica como el uso eficiente de los recursos escasos esvista por Georgescu-Roegen como una delimitación estrecha, en tantoque parece dejar de lado las relaciones distributivas, es decir, lademanda del individuo por incrementar su participación en el ingreso

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20 Ibidem,.p. 123.

21 García de la Sienra, Adolfo, “The modal laws of economics”, México,Original, 1994.

22 Ibidem, p. 3.

social de acuerdo a su posición y a las normas distributivas. Talbúsqueda, considera Georgescu-Roegen, es lo que hace del individuoun verdadero agente del proceso económico. En el largo plazo estabúsqueda se traduce en un proceso de creación de nuevos medios yfines económicos y de introducción de nuevas reglas distributivas, por loque el centro de atención de la economía debe ubicarse en lasrelaciones distributivas, y no en el uso eficiente de los recursos escasos.

En respuesta a tal argumentación, García de la Sienra sostieneque centrar la atención en el uso eficiente de los recursos escasos comofunción guía del proceso económico, no significa que Dooyeweerd dejea las relaciones distributivas fuera del campo de la ciencia económica,sino que en éste debe considerarse la función cualificadora completa delproceso económico.

Lo que esto significa es que el proceso económico es calificadotambién por leyes histórico-culturales. Estas leyes dirigen alhombre en su esfuerzo para crear nuevos medios económicos,fines y relaciones distributivas. Pero la creación de estasespecies es guiada por el uso eficiente de los recursos... Lasleyes históricas constituyen las normas para la creación de losmedios económicos, fines y relaciones distributivas; las leyeseconómicas despliegan las normas para un eficiente uso de losrecursos.23

Desde la visión de Dooyeweerd, para identificar las leyes generales quedirigen cualquier proceso económico, con independencia de su formahistórica, es necesario remitirse al concepto de artefacto humanodiscutido y ejemplificado al definir al Estado; de esta manera, unartefacto humano es social si su función cualificadora incluye solamenteuna función técnica24 y una función guía. Cualquier actividad humanaque produce artefactos (sociales o no sociales) se denomina proceso detrabajo. A la economía le conciernen ambos tipos de artefactos y susrespectivos procesos de trabajo. En otras palabras: medios económicos,fines y relaciones distributivas son en general artefactos y como talesdeben ser considerados en este análisis.

Como ha sido expuesto en el primer apartado, el núcleo de lamodalidad histórica es el poder formativo, lo cual consiste en dar formaal material, en libre control sobre el mismo. En tanto que para Marx, entodo proceso de trabajo el hombre efectúa cambios de forma en losmateriales de la naturaleza, de acuerdo a un propósito conciente quedetermina su modo de actividad con la rigidez de una ley. Una y otracaracterización de la actividad cultural (que tienen como denominadorcomún el proceso de trabajo) son prácticamente idénticas.

Sin embargo, esto último no significa que cualquier proceso detrabajo está guiado históricamente sino sólo aquellos que constituyen unacto formativo en la historia mundial, esto es, aquellos que producen unaforma cultural nueva, que establece nuevos estándares en cualquiera delas esferas de la sociedad. De esta manera, “una entidad estáhistóricamente guiada cuando actúa formativamente en la historia delmundo; su función fundante es histórica cuando es el producto deltrabajo humano o de la actividad cultural”.25

Dooyeweerd distingue tres leyes modales del aspecto históricoque conciernen a la ciencia económica, a saber: a) la ley de lacontinuidad histórica según la cual toda estructura o proceso cultural quees modificado o perfeccionado no puede ser desechado en su totalidad;b) la norma para el despliegue de la cultura la cual dicta que el orden dela creación impulsa a todas las cosas de acuerdo a su naturaleza internapara dar lugar a la diferenciación cultural en el proceso de desarrollohistórico; y c) la norma del desarrollo histórico, que es la formulaciónaspectual histórica del principio de soberanía de las esferas, la cualgarantiza el desarrollo cultural armónico al prevenir la invasión de unaesfera por otra. Estas leyes constituyen el marco que regula la creaciónde nuevos medios, fines y relaciones distributivas (es decir, lasestructuras y procesos económicos) y en tanto que este proceso decreación es una actividad cultural, aun si dicho proceso no estuviesehistóricamente guiado estaría históricamente fundado.

Las leyes modales de la economía son las leyes generales querigen el comportamiento de las estructuras y procesos económicos; sinembargo, “a la ciencia económica no solamente debe concernirle elsignificado nuclear de la modalidad económica y sus leyes, sino tambiénlas leyes de la modalidad histórica. Más precisamente, debe interesarseen las conexiones entre las leyes modales económicas y las leyesmodales históricas”26 La interpretación teórica de tales conexionesrequiere identificar la ley-tipo, es decir, la forma particular en que estánorganizadas las propiedades de una entidad económica.

Tal como ha destacado García de la Sienra, la asignacióneficiente de los recursos escasos no es otra cosa sino su distribución deacuerdo a reglas más o menos explícitas que corresponden a relacionessociales específicas. De aquí que, si la filosofía de la Idea cosmonómicasostiene que las estructuras y procesos económicos están cualificadoshistóricamente; ello significa que tales relaciones (sociales y dedistribución) son formaciones culturales y por tanto cambiantes, y deningún modo son eternas. A partir de toda esta argumentación semuestra cómo las diferentes corrientes filosóficas -incluida la filosofía dela Idea cosmonómica- coinciden en colocar tanto a la asignación de losrecursos escasos como a la distribución, en el centro del procesoeconómico.

52


23 Ibidem, p.5. 24 El concepto de función técnica usado aquí corresponde al de segunda

función fundante definido en el primer apartado de este trabajo; es decir, lafunción técnica califica al tipo de proceso o de trabajo involucrado en laproducción del artefacto. Como se expresó ahí mismo, el proceso de poderformativo humano más frecuentemente involucrado en un artefacto humano estáhistóricamente guiado.

25 García de la Sienra, “The modal laws ..., p. 8.26 Ibidem, p. 10.

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La ley central del proceso económico está asociada con lainterdependencia de los factores que intervienen en él. Esto puedeaclararse si se acepta que las necesidades humanas tienen un carácterhistórico y que los recursos para satisfacerlas requieren del trabajo paraser producidos; y en tanto que el trabajo es también limitado, laposibilidad de satisfacer tal demanda depende de la distribución socialdel trabajo. Por otra parte, cada agente económico debe concebirsecomo dotado de cierto poder cultural, de modo que la búsqueda de unamejor posición en la red de relaciones distributivas está condicionada porsu fe religiosa y por otras características de su personalidad. Si bien laforma histórica asumida por tal esquema de relaciones distributivaspuede no ser óptima, dada cierta distribución del poder entre los diversosagentes económicos, un uso diferente del poder formativo disponiblepuede conducir a lograr su optimización en los parámetros distributivos,en una situación próxima al cumplimiento de las normas éticas ydiquéticas.

De lo anterior se concluye que la ley central del procesoeconómico está relacionada con la interdependencia de los factores enél involucrados y “es una ley de distribución de los recursos escasos y eltrabajo que delimita las condiciones distributivas bajo las cuales unacierta sociedad puede no solamente reproducirse a sí misma, sinocumplir con las tres leyes históricas fundamentales, tanto como con lasleyes de la ética y la justicia”.27 Este planteamiento de García de laSienra orienta un tratamiento de la legalidad económica hacia lascuestiones asociadas con los procesos de decisión social, mismas quehan sido abordadas desde distintas perspectivas al interior de la cienciaeconómica. En particular la economía neoclásica ha incorporado a suspostulados de orden distributivo una noción de justicia que atiende acriterios de equidad, y la inserta en su cuerpo teórico mediante unafunción de bienestar social sujeta a optimización.

4. LA JUSTICIA COMO EQUIDAD EN LOSPROCESOS DE DECISIÓN SOCIAL

Para comprender el origen y la naturaleza de los valores públicos desdeesta perspectiva teórica, es necesario reconocer que si bien toda acciónsocial es el resultado de acciones individuales, ocurre que la división deuna acción social en sus componentes individuales es en sí misma elproducto de valores sociales previos. Esto plantea el problema de cómodistinguir de manera lógica entre las capacidades, habilidades y valoresque definen al individuo, cuáles de ellas son resultado de las accionesexternas de la sociedad. Según ha expresado Kenneth J. Arrow en unartículo muy aceptado y difundido, las acciones individuales influyen enla determinación del sistema de acciones sociales en virtud de quetienen una naturaleza colectiva e interpersonal; sin embargo, “elindividuo desempeña un papel fundamental en la elección social como eljuez de acciones sociales alternativas de acuerdo con sus propios

criterios...cada individuo tiene algún procedimiento para poder ordenarlas acciones sociales de acuerdo con sus preferencias acerca de losresultados de tales acciones. Estas preferencias constituyen su sistemade valores”28.

La doctrina liberal clásica -sustento filosófico de la Economía delBienestar- postula que las preferencias de un individuo se ocupan, odebieran ocuparse, sólo de las implicaciones que sobre él tienen lasacciones sociales. Al respecto, Arrow sostiene que no existeprocedimiento lógico para distinguir una clase particular deconsecuencias separables para un individuo dado; si bien este autorcomparte la visión liberal de que cada individuo tiene derecho a labúsqueda del desarrollo y la satisfacción personales sin la interferenciade otros, la única defensa racional que puede hacer de sus postuladoses que se tratan en sí mismos de juicios de valor. Esto significa que unindividuo no debe influir en los medios que otros eligen para sudesarrollo o satisfacción personal, y que ello debe considerarse comoparte del sistema de valores utilizados por los individuos al juzgar lasdiversas acciones sociales.

Por otra parte, la interpretación del valor de la justicia comoequidad permite guiar las reflexiones sobre las cuestiones básicas tantosociales como económicas involucradas en la noción del bien comúnDos principios que actúan como normas para la evaluación de unsistema social, y en particular de sus instituciones fundamentales, hansido postulados por John Rawls:

Primer Principio. Todas las personas tendrán un derecho igual alsistema total más extenso de libertades básicas igualitariascompatible con un sistema similar de libertad para todos.Segundo Principio. Las desigualdades sociales y económicasdeben arreglarse de tal modo que sean a) para el mayorbeneficio de los menos privilegiados, consistente con el principiodel ahorro justo, y b) asignados a cargos y posiciones abiertos atodos en condiciones de una justa igualdad de oportunidades.29

Un sistema económico no es sólo el instrumento institucional para lasatisfacción de las necesidades presentes, sino también para la creacióny la conformación de las futuras. Entonces habrá una influencia delsistema social todo en la determinación de los deseos y las necesidadeshumanas. Así, de acuerdo a Rawls: “las consideraciones de la eficienciasólo son una base de la decisión (económica) y a menudo una base máso menos secundaria”30. La justicia como equidad aparece como uncriterio válido para la toma de decisiones sociales.

Una teoría de la justicia presupone una concepción de lo bueno,sin embargo, no prejuzga la elección individual de lo que cada uno

27 Ibidem, p. 13.

28 Arrow, Kenneth J. “Los valores y la toma de decisiones colectivas”, en FHahn y M. Hollis, Filosofía y Teoría Económica , Fondo de Cultura Económica,México, 1986, p. 229.

29 Rawls, John. “El concepto de la justicia en la economía política”, en Hahny Hollis, op. cit., p. 321.

30 Ibidem, p. 323.

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quiere ser. Los principios de justicia están en algún modo condicionadospor ciertos límites a la concepción del bien. Tales límites están impuestospor la prioridad de la justicia sobre la eficiencia (es decir, del aspectodiquético sobre el económico) y de la libertad sobre las ventajas socialesy económicas.

Rawls reconoce que el utilitarismo provee de ciertas bases parala elección entre los ideales de la persona; sin embargo, desde talperspectiva, la elección depende de los deseos existentes y de lascircunstancias sociales presentes, así como de su permanencia en elfuturo. Y esto significa que las condiciones iniciales pueden influir

ecisivamente sobre la concepción del bien común que deberíaprevalecer en el futuro. En contraposición, Rawls sostiene que, a pesarde las características individualistas de la noción de justicia comoequidad, los dos principios enunciados “no dependen de los deseosexistentes ni de las condiciones sociales actuales. Por lo tanto, podemosderivar una concepción de una estructura básica justa, así como un idealde la persona compatible con ella, que pueda servir como una normapara la evaluación de las instituciones y para guiar la dirección global delcambio social”. 31

De acuerdo a las tesis del utilitarismo, las acciones socialesalternativas deben juzgarse en función de sus consecuencias para losndividuos, es decir, en términos de las escalas de preferenciasindividuales. No obstante, como estas preferencias pueden ser tandiversas e incluso divergentes, se requiere un segundo nivel paraevaluar los juicios individuales, esto es, un juicio de bienestar. Esteonstituye una evaluación de las consecuencias para todos los

individuos basada en sus propias evaluaciones. Un proceso de decisiónsocial o constitución es precisamente un proceso de formación de juiciosde bienestar, y puede verse en específico como una regla para laselección de una acción preferida en cada ambiente posible.

Arrow sostiene que el punto de partida pertinente para analizarlos procesos de decisión social es precisamente el hecho de que nosean juicios de bienestar de algún individuo particular, y que el bienestarsocial sólo se concibe con relación a la política social. Los juicios debienestar individuales son calificados por este autor como estériles, entanto que están desvinculados de la acción. De este modo, el problemade formación de los valores públicos es la construcción de la regla queasocia a cada conjunto posible de ordenamientos individuales unafunción de elección social, esto es la construcción de constituciones.

Para Arrow la mayor limitación del mercado se expresa en laimposibilidad de conciliar la decisión individual y la elección social. Esteconocido postulado lo expresa a través de su llamado Teorema de laImposibilidad. El problema de la elección colectiva se presenta cuandolos individuos deben decidir sobre los asuntos de diversa índole queafectan la vida corriente de la comunidad. En particular, no todo loeconómico se resuelve en el mercado, especialmente en aquellas

circunstancias en que es necesario pasar de la elección individual a ladecisión colectiva. Así, una de las implicaciones del Teorema de laImposibilidad de Arrow es que el mecanismo atomístico, individualista,del mercado es incapaz de una elección social racional.32

A partir de la suposición de la existencia de un mecanismo deelección social que satisface todas las condiciones postuladas en suTeorema, Arrow ha mostrado cómo ello conduce a una contradicción. Enopinión de Hammond,33 Arrow omite deliberadamente cualquier clase decomparación interpersonal y excluye específicamente algunasconsideraciones de la equidad que pueden resultar pertinentes para larealización de elecciones sociales; asimismo demuestra cómo laintroducción de cierta clase de comparaciones interpersonales permite laconstrucción de una función de bienestar social que satisface ciertasformas apropiadamente modificadas de las condiciones de Arrow. Sitales comparaciones interpersonales reflejan juicios de equidad, dichafunción de bienestar social puede ser considerada también comoequitativa.

CONCLUSIÓN

De acuerdo a los principios de la filosofía de la Idea cosmonómica elcarácter de la relación Estado-economía puede derivarse directamentedel principio de soberanía de las esferas. En consecuencia, desde estavisión la existencia de un Estado interventor constituye una desviaciónde las normas derivadas de ese principio por lo que la invasión delámbito económico generará múltiples contradicciones que en ciertoplazo le obligarán a asumir estrictamente las funciones que le dicta elpropósito estructural de su esfera.

En tanto que la producción y la distribución son procesosinherentes a la modalidad económica y poseen su propia legalidad, lainjerencia del Estado en esos procesos además de violentar su legalidadincide en el cumplimiento de las funciones propias de su esfera. Sinembargo, en virtud de la identificación correspondiente de la naturaleza

31 Ibidem, p. 328.

32 Según el Teorema de la Imposibilidad de Arrow son cuatro las condicionessuficientes para llevar a cabo cualquier constitución que al ser obedecidas daráncomo resultado un sistema particular de valores, dado un conjunto deordenamientos individuales. Tales condiciones son: a) la R a c i o n a l i d a dColectiva:: si se tiene un conjunto dado de ordenamientos individuales, lafunción de elección social puede derivarse de uno de ellos; b) el Principio dePareto: si de acuerdo a sus respectivos ordenamientos, todos los individuosprefieren la opción X a la opción Y, entonces X estará también por encima de Yen el ordenamiento social; c) la Independencia de las Opciones Improcedentes:la elección social realizada en cualquier ambiente está en función únicamente delos ordenamientos individuales, considerando las opciones existentes en eseambiente; y d) la Ausencia de Dictadura: anula la posibilidad de que laspreferencias de un individuo sean traspuestas de forma automática a laspreferencias sociales, ignorando las preferencias del resto de los individuos. (Hammond, Peter. H. “La equidad, las Condiciones de Arrow, y el Principio de laDiferencia de Rawls”, en Hahn y Hollis, op. cit., pp. 304-320).

33 Idem.

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y propósitos del Estado y de los procesos económicos, es claro que elelemento central que define sus interrelaciones como esferasautónomas pero inseparables de la sociedad es la justicia social.

El argumento es simple: el cabal cumplimiento del propósitoestructural del Estado exige la positivación de las normas que regulansus operaciones internas como institución social, pero tal como loprescribe su función guía diquética también exige garantizar elcumplimiento de las normas que subyacen en la noción de justicia social,y que rigen las operaciones internas de otras esferas de la sociedad,particularmente las de la esfera económica.

Como fue expresado antes, los procesos económicos estándirigidos por el propósito de la eficiencia en la administración de losrecursos escasos, en el cual están involucradas de forma determinantelas relaciones distributivas. De este modo, tanto la eficiencia en losprocesos de producción como la equidad en los procesos de distribuciónson condiciones que están en la base de la economía.

Entonces, con base en el uso de su legítimo poder para legislar,al Estado corresponde la reglamentación de las condiciones en que sedesenvuelve el proceso económico. En una primera instancia, laactividad productiva no puede ser concebida sin, por lo menos, el cuerpojurídico que regule las relaciones de propiedad. En una segundainstancia, la propia actividad productiva y las relaciones distributivas aque ésta da lugar, exigen el sustento legal que regule las relaciones deproducción correspondientes a tales relaciones de propiedad. En estecontexto, el poder del Estado está fuertemente sustentado en su funcióncomo garante del cumplimiento de las normas que gobiernan losprocesos productivos y distributivos. Sin duda, esta interpretación declaro corte liberal es muy próxima también a la de Federico Engels en suclásica obra El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado, enla que esclarece la fuerte determinación de la esfera económica sobre lanaturaleza y propósitos estructurales del Estado.

Desde luego, la noción de justicia social contiene la noción dejusticia económica y, por lo tanto, el logro del propósito estructural delEstado implica reconocer las consideraciones de equidad emergidas dela esfera económica. Desde luego tales planteamientos no violentan elprincipio de soberanía de las esferas, aun en el caso de un Estado realorientado por los principios liberales. Toda acción del Estadoencaminada al logro de la justicia social estará enraizada en principiosde equidad económica, en principios distributivos. Asimismo, de la esferaeconómica emergen relaciones de poder que la trascienden y seconcretan en poder estatal, es decir, en poder traducido a leyes queregulan relaciones de propiedad, relaciones de producción y relacionesde distribución en una sociedad particular.


ARROW, Kenneth J., “Los valores y la toma de decisiones colectivas”, enF. Hahn y M. Hollis. Filosofía y Teoría Económica, Fondo de CulturaEconómica, México, 1986.

CLOUSER, Roy A., The Myth of Religious Neutrality, University of NotreDame Press, London, 1991.

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La nueva teoría del comercio internacional

Luz Angélica Gutiérrez Bonilla*

I. INTRODUCCIÓN

Desde que David Ricardo expuso por primera vez su teoría de la ventaja comparativa para explicar el intercambio internacional, loseconomistas en su mayoría, estuvieron de acuerdo sobre las ganancias derivadas del comercio internacional, algo verdaderamenteraro en la profesión.

La teoría de la ventaja comparativa basada en la especialización que reduce el costo por unidad cuando el nivel de producción eselevado, es la razón clásica que se aduce para que un país invierta en la industria de exportación en la que tenga mayor habilidad, másbien que en la industria que hace la competencia a la importación.

La teoría estática de la ventaja comparativa nos explica una parte importante del comercio mundial: el comercio interindustrial, endonde se intercambian manufacturas por productos primarios. Sin embargo, una parte sustancial del comercio mundial actual, es elintercambio de manufacturas por manufacturas y es lo que se denomina comercio intraindustrial.

La forma de proceder en el ensayo es la siguiente: en la primera sección, se hace una introducción breve del concepto deentaja comparativa que dominó el análisis teórico del comercio internacional desde el siglo XVIII, con particular énfasis en la ventajaomparativa del coste de oportunidad, ya que es el que mejor resume dicha teoría. En la segunda sección, se revisa la teoría delomercio Intraindustrial. Ambos análisis se desarrollan con base en los planteamientos que sobre el tema han presentado J.u g o r e s1, Paul R. Krugman y M. Obstfeld 2.

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de la Universidad Veracruzana.1 Krugman, P. y Obstfeld, M., Economía Internacional. Mc. Graw Hill, Tercera Edición, 1995. 2 Tugores J., Economía Internacional e Integración Económica , Editorial Mc. Graw Hill, Segunda Edición. 1995.

II. VENTAJA COMPARATIVA Y COMERCIOINTERNACIONAL

La mejor explicación para entender claramente la ventajacomparativa es a través de los costos de oportunidad. El costo deoportunidad es el costo a prescindir de alguna otra cosa y seilustra dentro de la teoría del comercio internacional con lascurvas de posibilidades de producción-transformación. Unejemplo ayudará a comprender como el costo de oportunidad, encada uno de los países, generará las ganancias del comercio quesuponen un incremento en el bienestar de ambos países quecomercian. Considerando el bienestar como el aumento deutilidad por un mayor consumo de bienes:

Supongamos que los recursos de que dispone un país sepueden destinar a la producción de los bienes N y M, el costo deproducir una unidad de N(M) son las unidades de M(N) que sedejan de producir con los mismos recursos. En el cuadro 1 seincorpora el costo de oportunidad de producir una unidad de cadabien en cada uno de los países.

CUADRO 1

COSTO DE OPORTUNIDAD

De acuerdo con la teoría de la ventaja comparativa basada en loscostos de oportunidad, el país en cuestión tiene ventajacomparativa en donde el costo de oportunidad sea menor. Esteresultado permite establecer las relaciones de intercambio quehacen al comercio internacional recíprocamente ventajoso paralos dos países.

De acuerdo con dicho cuadro, ya que la producción de unaunidad de N representa internamente renunciar a 2 unidades deM, en tanto que para producir internamente una unidad de M, elcosto es la renuncia a 2 unidades de N. Por lo tanto, el país A seespecializa en la producción de N.

Si logra obtener el bien M renunciando a menos de 2unidades de N por unidad de M, estará dispuesto a exportar N siel precio de N en términos de M, denominada relación real deintercambio

y las ganancias del comercio serán mayores cuanto más caro seael bien N.

Por un razonamiento análogo el país B saldrá ganando sidecide obtener el bien N renunciando a menos de 1.25 unidadesde M, es decir, exportará M si

Esta situación hipotética se puede representar gráficamente. Si elpaís A dispone de 1000 unidades de recursos, que se puedenasignar entre la producción de N y M. Sus posibilidades vienendadas por la línea MN de la figura 1. Si se destinaran todos losrecursos a la producción de N obtendría 1000 unidades de N, entanto que si destinara las 1000 unidades de recursos a laproducción de M la producción sería de 500 unidades. La líneaMN se le conoce como frontera de posibilidades de producción delpaís A. En ausencia de comercio su consumo está limitado a loque produce, y por lo tanto MN es también la frontera deposibilidades de consumo.

Bajo la condición de costos de oportunidad constantes, la curvade posibilidades de producción es una línea recta, laespecialización en la producción después del comercio tiene queser completa. Es decir, que para hacer máxima las gananciasderivadas del comercio, la producción se desplazará de un puntocentral del segmento MN antes del comercio, a uno de losextremos (punto N en el caso del país A)

Por tanto, después del comercio la relación de 1N 1M lepermitirá ir vendiendo unidades de N a cambio de unidades de Ma lo largo de la recta NM’’, denominada la frontera de posibilidadesde consumo con intercambio internacional. El hecho que se sitúepor encima de la frontera de posibilidades de producción, muestrala superioridad de la especialización sobre la autarquía. Así, sincomercio internacional se consumía en la combinación P de losbienes MN, el intercambio permite consumir más de ambosbienes (punto E); esto es cierto, si y sólo si, la relación deintercambio sea

PP

N

M> 0.5

PP

N

M< 1.25

PP

N

M> 0.5

57


País

Bien

N 0.5 unidades de M 1.25 unidades de M

A B

M 2 unidades de N 0.80 unidades de N

Figura 1Y

M

PN

E

X

1000

500

250

500 1000

a figura 2 muestra la frontera de posibilidades de producción paral país B (Línea OP) suponiendo que éste dispone de 4000nidades de recurso. De nuevo la especialización en M, según laentaja comparativa, la relación 1 N 1 M permite acceder a laontera de posibilidades de consumo O P ’ que amplía laisponibilidad de bienes M N en el país B . Este resultado se obtieneiempre que la relación real de intercambio sea menor a 1.25. Poro tanto para que exista el comercio internacional, la relación real dentercambio requiere que se cumpla una relación como

incluida dentro del intervalo que permite ganancias recíprocas.Dentro de este intervalo, la relación efectiva se determina poronsideraciones más amplias, que tienen que ver con las

demandas de cada uno de los productos a nivel mundial, lostamaños de los países, el carácter competitivo de los mercadosmundiales, la capacidad o habilidad negociadora, etc. Obsérveseque al país A le interesa que la relación Px/Py tienda a su límitesuperior mientras que a B le interesa precisamente lo contrario. Elvalor que finalmente surge determinará la distribución de lasganancias del comercio internacional3.

Lo expuesto hasta aquí pone de relieve dos elementosue están presentes en las relaciones económicas: L a

cooperación y el conflicto.

La cooperación aparece cuando mediante laespecialización y el comercio los dos países, abandonando laautarquía, prefieren obtener ganancias del comercio a través deuna mayor disponibilidad de bienes a precios menores.

Por otro lado el comercio internacional basado en laventaja comparativa resalta la idea del conflicto; esta situación ha

dado origen a una serie de posiciones ideológicas, como la delintercambio desigual de Samir Amin y la misma Teoría de laDependencia, formulada por economistas latinoamericanos. Locierto es que la estructura de las exportaciones en los países derenta baja es especialmente sensible a las políticasmacroeconómicas de los países industrializados. Una caída de lademanda agregada de los países de renta alta se traduceinmediatamente en una disminución de los precios de lasexportaciones de los países en vías de desarrollo y en undescenso en sus niveles de renta per cápita y bienestar.

III. EL COMERCIO INTERNACIONAL: SU NUEVA VERSIÓN

En un mundo globalizado, con amplia movilidad de bienes,servicios e intercambios financieros altamente sofisticados; sepresenta desde hace varias décadas un tipo de comerciointernacional, en el que una parte sustancial de las transacciones,se compone del intercambio bidireccional de productos muysimilares: manufacturas por manufacturas. Países como EstadosUnidos y Japón, exportan e importan, automóviles de diferentesmarcas (Nissan, Ford, Toyota, GM); este tipo de comercio querealizan empresas con estructuras monopólicas u oligopólicas sedenomina comercio intraindustrial y a diferencia del comerciointerindustrial no se fundamenta en diferencias de recursos otecnologías.

La nueva teoría del Comercio internacional resalta laexistencia de las economías de escala y la diferenciación deproductos, resultado de un patrón de competencia monopolística.

H. Grubel y Lloyd desarrollaron un índice de comerciointraindustrial, el cual se define como

Donde Xi son las exportaciones del país A hacia el país B delsector i y Mi las importaciones de A procedentes de B. La fórmulanos indica que si un país es sólo exportador (Mi=0) o sóloimportador (Xi=0) el valor del índice es igual a cero. Ese sería elcaso del comercio de tipo interindustrial. El extremo es cuando elvalor del índice es la unidad, en cuyo caso un país exporta eimporta la misma cantidad de un bien: Xi=Mi dando origen alcomercio intraindustrial.

Un rasgo del comercio intraindustrial es su carácter menosconflictivo en comparación con el comercio interindustrial. Esto sederiva, en parte, de la similitud en la tecnología que se emplea enla producción.

ICI = 1−

Xi − Mi

Xi + Mi

PP

N

M= 1

58


3Tugores, Juan. Economía Internacional e Integración Económica McGrawHill. Segunda Edición. 1995, Capítulo 2.

Figura 2Y

O’

P’

E’

X

1000

500

500 800 1000

País B

III.I. Las fuentes del comercio en la nueva teoría

El comercio interindustrial resalta el intercambio a nivel de lasindustrias: manufacturas por alimentos. En cambio, el patrón yvolumen del comercio intraindustrial, toma en cuenta laespecialización de productos individuales dentro de cadaindustria, lo que refleja las economías de escala y lleva a laruptura de la competencia perfecta. El comercio en presencia deeconomías de escala, se debe analizar utilizando modelos decompetencia imperfecta.

En la realidad la estructura de mercado predominante enlas empresas multinacionales es el oligopolio, sin embargo debidoa la naturaleza de sus supuestos (comportamiento colusorio), seha preferido utilizar en los nuevos modelos de comercio, lacompetencia monopolística.

La estructura monopolística es una estructura de mercadomuy similar al de la competencia perfecta, excepto que introduceel concepto de diferenciación de producto que Krugman retomacomo uno de los factores centrales de su teoría.

En competencia monopolística el proceso de ajuste essimilar al de los demás casos en que la curva de demandapresenta pendiente negativa. La empresa igualará el ingresomarginal y el coste marginal y esto determinará el precio y lacantidad de equilibrio, mismo que será mayor que el ingresomarginal. Sin embargo este modelo supone que el beneficio puroserá eliminado a largo plazo, como en la competencia perfecta.

El hecho de que los productos sean diferenciados en lacompetencia monopolística -aunque sustitutos cercanos entre si-provoca que cada empresa se comporte como un monopolista, enel sentido de que es la única empresa que produce ese bienparticular (puede suceder que la diferenciación del producto seala envoltura). Esta característica hace que el bien que se producebajo el régimen de competencia monopolística dependa de: alnúmero de productos y de los precios de los sustitutos máscercanos.

a) La diferenciación de productos presenta tres casos:Diferenciación vertical: algunos consumidores no estándispuestos a pagar por la calidad. Por ejemplo, pagar un precioelevado por un Mercedes Benz, cuando su atributofundamental que es el transportar a las personas, se puedesuplir con otra marca de automóvil más económico.Diferenciación horizontal : en este caso, por nuestros gustos ypreferencias, demandamos el bien que más se acerca anuestro modelo ideal de bien, no considerando los preciosúnicamente. Preferencia por la variedad: Las personas estándispuestas a tener una variedad amplia de bienes para poderelegir con mayor libertad.

b) Economías de escala. Otro de los factores que influyen en elpatrón de comercio internacional son las economías de escalaque se producen a nivel de la empresa de competenciaimperfecta. Las economías de escala significan que el costemedio es decreciente, debido a que los costes fijos se repartenentre un número mayor de unidades producidas. De estaforma, las economías de escala son el resultado de la divisióny especialización del trabajo o del empleo de factores másavanzados tecnológicamente.

Cuando un país que se abre al mercado, dedica la totalidad de losrecursos a la producción de un bien en el que tiene economías aescala, la mayor disponibilidad de bienes por la ampliación delmercado, es un elemento de ganancia para los consumidores(preferencia por la variedad). De aquí la importancia de laintegración económica como fuente de ganancia.

Krugman integra estos dos elementos: diferencia deproductos y economías de escala en un modelo que utiliza paraexplicar las ganancias del comercio internacional derivadas de unmercado integrado.

Su punto de partida es un Sistema de dos ecuaciones, (a)la curva CC que viene definida por la ecuación

donde CM es el coste medio, n el número de empresas, F el costofijo, C el costo marginal y S las ventas totales. Esta ecuación nosdice que si las ventas totales crecen, manteniéndose constante elnúmero de empresas, el costo medio se reduce.

La expresión matemática del precio es:

donde p es le precio, C el coste marginal, n número de empresasy b el parámetro que mide la sensibilidad de la demanda de cadaempresa al precio que establece. Esta ecuación, nos dice queentre más empresas hay en la industria, menor será el precio queestablezca cada una. La ecuación PP es una curva de pendientedecreciente, en tanto que la ecuación CC, se expresa medianteuna curva de pendiente positiva.

Este sistema está representado en la figura 4, en donde setiene en el eje de la X el número de empresas y sobre el eje delas Y el precio.

La creación de un mercado integrado por medio delComercio Internacional dará cabida a un mayor número deempresas, cada una de las cuales produce a mayor escala yvende por lo tanto a un menor precio, desplazando la curva C1C

P = C + 1

nb( )

CM n CFS= ⋅ +

59


60


a C2C2. La mayor variedad de bienes y una disminución del preciopor las ganancias del comercio derivados de un mercado másamplio.

c) El Dumping. Es la práctica con que cuenta el empresariomonopolista, para establecer un precio menor para los bienesexportados que para los mismos bienes que vende en elmercado interior. La razón para practicar un dumping, es ladiferencia en las elasticidades de demanda respecto al precio.Se supone que los mercados de exportación son más sensiblesal precio que el mercado nacional, por lo que la empresa puedeincrementar las ventas sin reducir la empresa si quiereincrementar las ventas tiene que reducir el precio.

El comercio intraindustrial abre la posibilidad quempresas monopólicas que producen bienes idénticos o

sustitutos muy cercanos en mercados diferentes, eleven lasganancias del comercio a través de la discriminación de preciosque realizan mutuamente cada una de ellas. Esta situaciónconocida como dumping recíproco, provoca que cada una de lasempresas limite la cantidad de producto que ofrece en sumercado nacional, dado que al intentar vender una unidad mástendrán que reducir el precio, con la consiguiente pérdida deutilidades. Sin embargo, si tienen la posibilidad de vender en elmercado de exportación, aumentarán sus ganancias, aún cuandoel precio sea menor que en el mercado nacional, ya que el efectonegativo a la baja del precio recaerá sobre la otra empresa.Análogamente, la otra empresa se comportará en forma similar,

or lo que cada empresa tiene un incentivo para vendermercancías en el otro mercado a un precio menor que el precio

el mercado nacional, pero superior al costo marginal,suponiendo costos de transporte nulos.

El comercio mundial presenta una tendencia antercambiar bienes que son sustitutos muy cercanos, estaituación puede parecer socialmente negativa, ya que el

intercambio supone un costo de transporte. Sin embargo, laganancia social de este tipo de intercambio es la reducción del

poder monopólico a las empresas, por la entrada de competenciaextranjera. La competencia a que da origen este tipo de comerciose denomina efecto pro-competitivo y es un componenteimportante a la hora de decidir una unión aduanera o una zona delibre comercio.

IV. COMENTARIOS FINALES

La nueva teoría del comercio internacional ha contribuidofuertemente al entendimiento de un importante volumen delcomercio mundial: el comercio intraindustrial; aun cuando la teoríay la evidencia empírica está referida a los países industrialesexiste un flujo de comercio intraindustrial importante entre lospaíses industriales y los países en vías de desarrollo, por lapresencia en estos últimos de las empresas multinacionales.

La teoría da respuesta a una gran variedad deinterrogantes que surgen del intercambio de bienes y capitalrecientemente. Por ejemplo, los desplazamientos de renta entrepaíses, derivados del poder de mercado que sustentan ciertasempresas monopólicas que pretenden apropiarse de estosbeneficios a través del dumping reciproco a través de laintegración comercial; las ventajas de la integración comercial ysu relación con el efecto pro-competitivo; la especialización através de las economías de escala; la intervención del gobierno;el crecimiento económico de Romer y su efecto de la economíamundial; la globalización.


KRUGMAN, P. y M. Obstfeld, Economía Internacional. McGraw-Hill, 3ª. ed.,Barcelona, 1995.

TUGORES J., Economía Internacional e Integración Económica, McGraw-Hill, 2ª.ed., Barcelona,1995.

61

L a inversión extranjera en México

Ivonne Carrillo Dewar*

A l igual que la región latinoamericana en su conjunto, en México se observó una muy temprana incorporación al naciente mercadomundial capitalista como proveedor de metales preciosos y, en general, de materias primas, circunstancia determinada por sucondición de colonia. Este pasado colonial y su ubicación específica en la división internacional del trabajo configuraron, para las

primeras décadas del siglo XX, una estructura productiva fundamentalmente agropecuaria y una vinculación agro-exportadora con elmercado internacional. Una amplia serie de circunstancias tanto externas como internas se tradujeron en un arranque del proceso internode acumulación de capitales.

Entre las circunstancias externas destacan la profunda crisis del capitalismo que sumió a los países industrializados en la depresiónde 1929 a 1932, por una parte, y los conflictos bélicos entre esos mismos países por redefinir sus ámbitos de influencia en el mercadomundial. En lo interno, la circunstancia determinante fue la consolidación de un Estado cuyo proyecto era el de la modernización del paísa través de la industrialización.

En un contexto exterior que lo favorecía, el proceso de industrialización se diseñó en base al modelo imperante de sustitución deimportaciones de bienes de consumo final, lo que traería consecuencias tales como dependencia financiera y tecnológica del exterior, asícomo una escasa articulación interna de la estructura productiva, que al mantener la heterogeneidad estructural y establecer límites alcrecimiento de las ramas industriales, limitó la homogeneización y el dinamismo del mercado interno. Lo anterior, asociado con una muydesigual distribución de la riqueza, creó un déficit estructural del ahorro interno, y reforzó la dependencia financiera del exterior.

Tal modelo requería de una vinculación al mercado externo de carácter altamente contradictorio. Por una parte, un fuerteproteccionismo que favoreciera el crecimiento de aquellas ramas en que operaba el capital nacional, consistente en el control de los preciospor parte del Estado, y fundamentalmente, en una política comercial centrada en barreras arancelarias y no arancelarias. Por otra parte, elcreciente acceso a la inversión extranjera a cada vez más ramas productivas, incluso las consideradas como estratégicas, a través demecanismos tanto formales como informales.

De esta forma, en toda su historia moderna México jamás ha sido una economía cerrada, ni al mercado mundial, ni a la inversiónextranjera. Incluso durante la etapa de más fuerte proteccionismo, el sector externo representaba una importante proporción de la actividad

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.

económica, y la participación de la inversión extranjera en elproducto interno bruto (PIB) era más que significativa. Lo que seobserva a partir de 1986, año del ingreso de nuestro país alentonces Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio( G ATT), ahora conocido como la Organización Mundial deComercio (OMC), es una nueva forma de inserción de laeconomía mexicana al mercado mundial.

Tal nueva forma de inserción significó la renuncia a unproyecto de país centrado en el crecimiento interno y en laeliminación de las abismales desigualdades sociales, en pro de laadecuación de la estructura económica a las exigencias delcapital transnacional. Es objetivo de este trabajo analizar laliberalización de la economía mexicana respecto a los flujos decapital externo. Para tal fin, se divide en tres apartados; el primerose ocupa de estudiar el cambio en el dinamismo y la composiciónde la inversión extranjera como resultado de la liberalización; elsegundo trata de las tendencias más recientes de la inversiónextranjera. Por último, se presentan las conclusiones.

POLÍTICA FINANCIERA Y DINÁMICA DE LAINVERSIÓN EXTRANJERA EN EL MODELO

NEOLIBERAL EN MÉXICO

Como se afirma en la introducción, en la década de 1930 se inician México un proyecto de modernización centrado en la

industrialización. La política económica de Estado mexicanoefine un modelo de crecimiento de carácter endógeno

enmarcado en un claro proteccionismo comercial. Sin embargo, loanterior no implicaba que la nuestra fuera una economía cerrada,

i mucho menos. Por el contrario, a partir de la segundaposguerra se observa un peso creciente de la inversión extranjeradirecta (IED) en la economía mexicana: de representar cerca del9% del producto interno bruto en 1946, pasa a 14% en 1952, y a24% en 1958, cifra que se sostiene una década después1.

Durante los primeros años de la década de los setenta, el40% de la producción manufacturera procedía de empresastransnacionales; a partir de esa época “... las ET (empresastransnacionales), fundamentalmente norteamericanas, mediantela creación, la apropiación y/o control de empresas industriales enlas ramas más importantes y dinámicas se hicieron responsablesde la dirección, dinamismo y concentración de la producciónindustrial de México.”2 Sin embargo, el carácter endógeno delproyecto de desarrollo determinaba un cierto control del Estado

mexicano sobre la IED, a través de distintos mecanismos deregulación.

Durante la década de 1980, con la confluencia de unaserie de procesos, habrían de ser definidas nuevas reglas, cuyoresultado sería la eliminación de toda regulación sobre lainversión extranjera. Por una parte, durante los primeros años deesa década estalla lo que es conocido como el problema de ladeuda externa, cuyos montos, tasas de interés y plazos devencimiento colocaron al país en situación de insolvenciafinanciera. Por otra parte, la creciente autonomización delmercado financiero internacional respecto a la economía real y laincorporación a éste de los desarrollos de la tecnologíainformática, se tradujeron en la creación de un mercadosecundario en el que los activos financieros se convierten envalores. Durante la segunda mitad de la década, los distintosoperadores del mercado financiero internacional, entre los quedestacaban especuladores y agentes de la deuda en capital,crearon un mercado secundario para la deuda externa de lospaíses no desarrollados3. Para el conjunto de América Latina, yespecialmente para México, lo anterior influyó sobre losmecanismos de acceso y los flujos de la inversión extranjeradirecta. Así, durante 1993,

Otras conversiones de la deuda no tuvieron lugar con patrociniooficial (el Plan Brady); se utilizó más bien el mercado secundariopara préstamos bancarios. Participaron compradores de deudabancaria con descuento que negociaron con los paísesdeudores para transformar sus acreencias en capital de cartera,deuda local o compra de activos reales. La privatización de lasempresas estatales se convirtió en un importante vínculo deconversión de la deuda bancaria en derechos de activos realesen México, Chile y Argentina. Cuando los compradores eraninversionistas extranjeros (que en gran medida lo eran) esasconversiones de deuda en capital constituían también uno de loscauses principales de inversión extranjera directa...4

Todo lo anterior ocurre en el contexto de la creciente liberalizaciónde la economía mexicana, proceso en el que es central laeliminación de las regulaciones a la entrada de capitales externosen general, y en específico a la de cartera. Así, mientras durantela crisis de la deuda México era un exportador neto de capitales,los mecanismos de reestructuración de aquélla y la recuperaciónde los flujos de inversión extranjera directa, así como la entradacada vez mayor de capital de cartera lo habían de convertir en unimportador neto.

62

La inversión extranjera en México

1 Ceceña, José Luis (1970), México en la órbita imperial. Las empresastransnacionales, El Caballito, México, pp. 141-142.

2 Juárez, Antonio (1979), Las corporaciones transnacionales y lostrabajadores mexicanos, Siglo XXI, México, p. 56.

3 Culpeper, Roy (1995), “La reanudación de las corrientes privadas de capitalhacia la América Latina: El papel de los inversionistas norteamericanos”, enFfrench – Davis, R. y Stephany Griffith-Jones (comps.), Las nuevas corrientesfinancieras hacia la América Latina. Fuentes, efectos y políticas, CEPAL/FCE,México, pp. 22-23.

4 Ibídem, p. 24.

Durante 1985 salieron del país 1680.1 millones de dólares,fundamentalmente porque la entrada de divisas por concepto deIED significó menos de la cuarta parte del pago de la deudaexterna del sector privado5. Para 1989 se observa una marcadarecuperación de la entrada de IED y se inicia el ingreso al país dela inversión extranjera de cartera, además de que se abrenuevamente la válvula del endeudamiento externo tanto públicocomo privado. Por lo que hace a la dinámica de la inversión decartera, es exponencial. Durante 1989 ingresaron a México poreste concepto un total de 493.3 millones de dólares, cifra que sehabía cuadruplicado para el año siguiente, en que ingresaron1994.5 millones de dólares, mismos que prácticamente sequintuplicaron para 1991; durante 1992 el ingreso de inversión decartera fue de 13 553.2 millones de dólares, cifra que más que seduplicó en 1993, en que el flujo de inversión de cartera alcanzó los28 430.9 millones de dólares6.

De esta forma, la composición de la inversión extranjeraque ingresa al país es modificada rápidamente a favor de la decartera. Mientras en 1989 ésta representaba menos de la quintaparte de la IED, para 1991 la IED era menos de la mitad de la decartera, en tanto que durante 1993 se invirtió la relación inicial, alrepresentar la IED aproximadamente una quinta parte de la dec a r t e r a7. Lo anterior no es un asunto menor; afecta lasposibilidades de crecimiento sostenido y la estabilidad de laeconomía mexicana. Por supuesto que no es viable sustentar laindustrialización del país fundamentalmente en la IED como se havenido haciendo, toda vez que: su manejo de patentes nos siguedejando fuera del desarrollo e incorporación efectiva de latecnología, no genera eslabonamientos productivos con elaparato productivo nacional y son exportadoras netas de divisas.Pero en circunstancias como las que vive México desde losprimeros años de la década de los ochenta, dedesindustrialización interna, la IED se traduce al menos en fuentede empleo productivo y remunerado. Por su parte, la inversiónextranjera de cartera, tal como ingresa al país carente de todaregulación, es una fuente permanente de inestabilidad y expone ala economía mexicana a las frecuentes crisis del mercadofinanciero internacional. A este respecto, especialistas en lamateria sostienen que:

... aunque los países en desarrollo pueden haber llevado a caboreformas radicales, es posible que pasen muchos años antes deque se den las condiciones propicias, esto es un mercadofinanciero nacional profundo e institucionalmente diversificado,una base impositiva consolidada y amplia, un sector exportadordiversificado e internacionalmente competitivo, y una extensavariedad de mecanismos disponibles de políticas

macroeconómicas –todo lo cual permitiría a sus economíasabsorber los movimientos no regulados de capital externo enmodalidades que sean consecuentes con el crecimientosostenido y la equidad social8.

Ninguna de esas condiciones se cumple en México. El mercadofinanciero nacional es pequeño y no está diversificado. La baseimpositiva no es amplia y no está consolidada; además de losingresos petroleros, las finanzas públicas de nuestro país cuentancon una base impositiva que descansa fuertemente en econtribuyente cautivo y consistentemente el gobierno mexicanoha renunciado por decisión política a gravar adecuadamente algran capital, particularmente a las ganancias especulativas. Elsector exportador es reducido y la única parte de éste que escompetitivo en el ámbito internacional está constituido por lasfiliales de las empresas transnacionales. Por lo que respecta a laspolíticas macroeconómicas, desde el inicio del modelo neoliberal,sus mecanismos se reducen fundamentalmente al control de lainflación y a mantener formalmente (aunque no realmente) elequilibrio en las finanzas públicas; en otras palabras, se trata deuna política macroeconómica procíclica, que impide revertir lacontracción económica y que renuncia a promover el crecimiento.Por otra parte, “la inversión extranjera de cartera en el mercado dedinero ya no es una estrategia para obtener altos rendimientos,aunque la tasa de interés de México es mayor que la tasa dereferencia externa. El grueso de la inversión se concentra en elmercado de renta variable. Este mercado implica una mayorliquidez, ya que los inversionistas extranjeros pueden adquirir ovender rápidamente los productos financieros que se ofrecen enel mercado de renta variable”.9 Todo lo anterior obliga a establecerfuertes mecanismos de regulación a la entrada de capitalesexternos, particularmente al de cartera, en virtud de que:

...la importancia decisiva de la estabilidad macroeconómica,junto al abrumador volumen de los mercados internacionales decapital en comparación con el tamaño mucho menor de laseconomías de América Latina, y las graves imperfecciones queexisten en dichos mercados, pueden hacer poco conveniente uncompromiso inflexible con una cuenta de capital abierta demanera permanente e indiscriminada. En realidad, la crecienteinestabilidad de las corrientes internacionales de capital, y sutamaño, ya han dado origen a nuevos debates en los paísesindustrializados respecto al comportamiento en potenciadesestabilizador de los mercados de capital y de la posiblenecesidad de regularlos...10

Por supuesto es en los países industrializados donde tiene lugarel debate acerca de la conveniencia de regular los mercados de

63


5 Gurría T., José A., “Corrientes de capital: El caso de México”, enFfrench–Davis, y Griffith-Jones, op. cit., p. 266, Cuadro 1.

6 Idem.7 Idem.

8 Devlin, Robert, et al., “Repunte de las corrientes de capital y el desarrollo:implicaciones para las políticas económicas”, en Ffrench-Davis y Griffith-Jones,op. cit., p. 305.

9 http://www.redem.buap.mx/acrobat/alex2.pdf10 Devlin, op.cit., pp. 305-306.

capital. En ellos el Estado debe responder a la sociedad civil quea través de toda una institucionalidad participa, aunque de formaindirecta y mediada, en las decisiones sobre el proyecto de país.La construcción de tal institucionalidad está en proceso enMéxico. Aquí, las mayorías no hacen sino pagar los costos de laoperación de un modelo que se orienta indiscriminadamente alexterior, olvidando la viabilidad histórica de la propia estructuraeconómica y, por lo tanto, del Estado-nación, mucho más aún dela eliminación de las profundas desigualdades sociales. En elsiguiente apartado se analizarán las tendencias más recientes dela inversión extranjera en nuestro país.

LA INVERSIÓN EXTRANJERA EN MÉXICO ENLOS ALBORES DEL SIGLO XXI

En el contexto de la creciente liberalización de la economíamexicana, la reforma salinista de 1993 a la Ley de InversiónExtranjera constituye la piedra de toque del nuevo modelo quedesde 1981 había renunciado a la industrialización interna enfavor del mito de la globalización y de la apertura sin restriccionesal mercado mundial. La nueva ley elimina prácticamente todaregulación a la IED, y en lo tocante al menos a la procedente deEstados Unidos y Canadá, esto es profundizado por la firma del

ratado de Libre Comercio con ambos países, que establece tratode inversionista nacional a las empresas de ese origen. En esesentido han operado también los llamados Acuerdos Bilateralesde Promoción y Protección Recíproca de las Inversiones.

Como consecuencia de la liberalización, se observa unmarcado crecimiento de los flujos de IED hacia nuestro país.Mientras entre 1990 y 1993 el promedio anual fue de 3.9 miles demillones de dólares, tal promedio se triplicó entre 1994 y 1999,alcanzando los 11.8 miles de millones de dólares11. Además de laliberalización y de la creciente desregulación del ingreso delcapital extranjero, en ese dinamismo habrían de intervenir otrosfactores:

... en primer lugar, la recuperación de la demanda interna hastaantes de la crisis de 1994, hecho que propició el ingreso denumerosas empresas interesadas en captar una parte delmercado interno mexicano, uno de los más importantes deAmérica Latina; y en segundo lugar, la fuerte depreciación de losactivos inducida por la crisis de fines de 1994, y acentuada porla abrupta depreciación de la moneda local, condiciones quepermitían a los inversionistas internacionales no sólo comprarempresas a un valor depreciado, sino además operarlas concostos de explotación más competitivos12.

Se trató de un proceso complejo y diferenciado, en el queinteractuaron tanto la recurrente crisis estructural de la economíamexicana, una de cuyas peores manifestaciones ocurrió a partirde la crisis financiera que inició en diciembre de 1994, como losdistintos mecanismos adoptados en la redefinición del papel delEstado en la economía, en específico el proceso de privatizaciónde las empresas públicas, destacando la del sector bancariocomercial. A este respecto:

Durante 1996 tendieron a predominar dos tipos de operaciones:la compra de paquetes accionarios mayoritarios de entidadesbancarias privatizadas a comienzos de los años noventa y quese habían tornado insolventes a raíz de la crisis de fines de1994; y el ingreso de inversionistas extranjeros a la propiedadde empresas productivas que, por esta vía, aumentaban sucapital con el propósito de mejorar su posición en un mercadodeprimido a causa de la retracción de la demanda interna.Durante los años de 1996-1997, se producen numerosas tomasde control de empresas privadas mexicanas por parte de firmasextranjeras, transacciones que arrojan un total estimado delorden de 7000 millones de dólares.13

A finales de la década de los años noventa, a nivel mundial seobservó un acelerado crecimiento de los flujos de inversiónextranjera directa. En 1999 se registró una cifra global de 827miles de millones de dólares, cantidad que significó un aumentode 25% respecto a la del año anterior. De tal monto, los paísesindustrializados habrían recibido en su conjunto 609 miles demillones de dólares, en tanto que a los países en desarrollo sedirigieron aproximadamente 198 miles de millones de dólares, delos cuales 97 miles de millones correspondieron a América Latinay el Caribe14. Por lo que respecta a nuestro país,

en años recientes, México ha ocupado el segundo lugar comoreceptor de IED en América Latina, después de Brasil, con unmonto acumulado de 70.7 miles de millones de dólares entre1994 y 1999. La IED proveniente de Estados Unidos u Canadárepresenta el 64.1%, seguidos por la Unión Europea con el20.3% y los países de la Cuenca del Pacífico con el 6.6%.15

Para el citado año de 1999, del total de la IED en México, 60.4%correspondió a las 11 630 filiales de empresas estadounidensesestablecidas en nuestro país; de aquéllas, 36.1% pertenecían alsector manufacturero, 34.8% al sector servicios en general, y21.5% a las actividades comerciales. Por lugar de origen, lasegunda fuente de IED fue el Reino Unido, con 5.8% del total, entanto que Japón aportó 5.1% y Canadá 3.7%.16 Por lo que hace ala dinámica sectorial, “el crecimiento más dinámico y lasinversiones más importantes en los últimos años se han dado en

64


11 http://www.shcp.gob.mx(mexico:boletín/12 http://www.redem.buap.mx/acrobat/alex2.pdf

13 Idem.14 Idem.15 Idem.16 Idem.

la industria textil y de la confección, automotriz y en la electrónica.En 1999, el sector manufacturero concentró el 77% de la IED enMéxico”.17

La inversión extranjera directa acumulada entre los añosde 1994 y 2000 ascendió a 67.866 miles de millones de dólares,lo que representa 11% del producto interno bruto del último añocitado, en el que “se reportaron 20199 empresas -las principalesdel país- con participación de capital foráneo”.18 La inversiónacumulada durante esos años procedente de Estados Unidosascendió a 43.355 miles de millones de dólares, con un pesomayoritario en todos los sectores, y destacando su participaciónen el de servicios financieros, por su presencia en un total de 1048 empresas bancarias, crediticias, auxiliares de crédito, deseguros y fianzas, en las que su participación es mayoritaria en922 instituciones, sin considerarse aún la compra posterior delGrupo Banamex- Accival por el Citigroup.19

Durante el año 2000 los servicios financierosrepresentaron 40.1% del flujo anual de IED, al observarse la cifrarécord de 4 155.9 miles de millones de dólares, cifraaproximadamente igual a la acumulada en el sector entre 1994 y1999.20 Tal monto estuvo asociado al proceso de fusión de labanca comercial con los grandes grupos financierostransnacionales, lo que convirtió al “sistema financiero mexicano”prácticamente en su filial.

Por otra parte, prácticamente el 63% de la IED acumuladaen el país durante el periodo 1994-2000 se concentró en laindustria manufacturera, al representar ésta un total acumuladode 42.6 miles de millones de dólares. Si bien la proporción19.5%), que de esa cifra corresponde a la industria maquiladoraes alta, lo es aún más la del año 2000, en que prácticamente latercera parte del flujo anual de IED se registró en maquiladoras21.Sustituir un proyecto interno de industrialización por uno decarácter maquilador ha sido la tónica de las sucesivasadministraciones neoliberales. Tal proyecto, si bien ha tenido ellogro de colocar al país en el noveno lugar del mercado mundialpor la magnitud del comercio externo que representa, dista muchode poseer viabilidad histórica, toda vez que no retroalimenta a laestructura productiva nacional, funcionando prácticamente comocapital de ida y vuelta, sin establecer cadenas productivas, nipermitir la incorporación interna de la tecnología, y al operar conun régimen fiscal de excepción, que refuerza la estrechez denuestra base tributaria. Esta reflexión puede en general hacersepara el conjunto de la inversión extranjera en nuestro país. Esnecesario establecer controles y regulaciones que permitan

insertar las corrientes de capital externo en un proyecto decrecimiento estable y sostenido, que derive en desarrollo de lasociedad mexicana, es decir, en la superación de sus dramáticasdesigualdades. Pero lo anterior implica la voluntad política dediseñar y acordar tal proyecto.

CONCLUSIONES

La reforma de 1993 a la Ley de Inversión Extranjera ocurre en elcontexto de la creciente liberalización de la economía mexicana,proceso en el que es central la eliminación de las regulaciones ala entrada de capitales externos en general, y en específico a lade cartera. Mientras durante la crisis de la deuda en la década delos años ochenta México era un exportador neto de capitales, apartir de 1989 los mecanismos de reestructuración de aquélla y larecuperación de los flujos de inversión extranjera directa, asícomo la entrada cada vez mayor de capital de cartera comoresultado de la desregulación, lo habían de convertir en unimportador neto de capitales. Sin embargo, esa afirmación resultauna falacia si consideramos el carácter de corto plazo de buenaparte de esos capitales. Su ingreso al país es absolutamentetemporal, en condiciones que no permiten su utilizaciónproductiva, y sólo expone a la economía mexicana a la fuertevolatilidad de los mercados financieros internacionalespotenciando su vulnerabilidad.

El crecimiento exponencial de las corrientes de inversiónde cartera a nuestro país, en las condiciones en que ocurren, esmás que preocupante. A pesar de que no carecen de problemas,los flujos de la IED se traducen al menos en fuente de empleoproductivo y remunerado. Por su parte, la inversión extranjera decartera, tal como ingresa al país carente de toda regulación, esuna fuente permanente de inestabilidad y expone a la economíamexicana a las frecuentes crisis del mercado financierointernacional. Su regulación constituye un requisito para ecrecimiento económico y el desarrollo social sostenidos.

En el contexto de la creciente liberalización de laeconomía mexicana, la referida reforma de 1993 a la Ley deInversión Extranjera constituye la piedra de toque del nuevomodelo que desde 1981 había renunciado a la industrializacióninterna en favor del mito de la globalización y de la apertura sinrestricciones al mercado mundial. La nueva ley eliminaprácticamente toda regulación a la IED, y en lo tocante al menosa la procedente de Estados Unidos y Canadá, esto esprofundizado por la firma del Tratado de Libre Comercio conambos países, que establecen trato de inversionista nacional a lasempresas cuyo origen es de uno de esos países. En ese sentidohan operado también los múltiples acuerdos signados desdeentonces, así como los llamados Acuerdos Bilaterales dePromoción y Protección Recíproca de las Inversiones.

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17 Idem.18 http://www.jornada.unam.mx/2001/jun01/010619/024a1eco.html19 Idem.20 http://www.economia-snci.gob.mx/Invers_n/Esttrim/cuadro2.PDF.21Idem.

Por otra parte, sustituir un proyecto interno deindustrialización por uno de carácter maquilador ha sido la tónicade las sucesivas administraciones neoliberales. Tal proyecto, sibien ha tenido el logro de colocar al país en el noveno lugar delmercado mundial por la magnitud del comercio externo querepresenta, dista mucho de poseer viabilidad histórica, toda vez

ue no retroalimenta a la estructura productiva nacional,funcionando prácticamente como capital de ida y vuelta, sin

stablecer cadenas productivas, ni permitir la incorporacióninterna de la tecnología, y al operar con un régimen fiscal deexcepción, que refuerza la pequeñez de nuestra base tributaria.

Esta reflexión puede en general hacerse para el conjuntoe la inversión extranjera en nuestro país. Es necesario

establecer controles y regulaciones que permitan insertar lascorrientes de capital externo en un proyecto de crecimientoestable y sostenido, orientado fundamentalmente al mercadointerno, que derive en desarrollo de la sociedad mexicana, esdecir, en la superación de sus dramáticas desigualdades. Pero loanterior implica la voluntad política de diseñar y acordar talproyecto. Implica recuperar amplios márgenes de autonomíarelativa del Estado-nación mexicano, tanto frente a los paísescentrales como frente al capital transnacional.


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E l artilugio de la sostenibilidad

Adolfo Fernández Torres*

“Sostenibilidad” ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento ambientalista en los sesenta, y de allí surge elcuestionamiento de la armonía de diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el ámbito físico ybiológico. Posteriormente, surge una nueva dimensión de sostenibilidad, en lo que se refiere a la necesidad de contar con el

apoyo continuado de determinados actores cuyo poder, participación y/o aportes resulta indispensable para que una iniciativa o unaestrategia pueda mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de la deuda externa y las crisis fiscales de los años ochenta introducen otroelemento de la preocupación por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener un adecuado flujo de recursos financieros paraasí garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por la banca multilateraly los donantes bilaterales, los análisis de sostenibilidad también llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una determinadainiciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas inyecciones del financiamiento internacional.

Rápidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene múltiples dimensiones; diversas percepciones de la sostenibilidad en lasúltimas décadas han enfatizado una u otra dimensión. Como consecuencia, el uso de la palabra “sostenibilidad” puede evocar ideas eimágenes muy distintas entre diversos individuos.

La palabra “sostener” significa “sustentar, mantener firme una cosa”. Viene del Latín sub, que significa “desde abajo” y tenere que“tener elevado”. La definición más amplia de la sostenibilidad resulta tautológica: la sostenibilidad es la capacidad de mantenerse osostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra sostenerse en el tiempo.

En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus aplicaciones a la política pública. Tal como sucede con elconcepto de equidad, la ambigüedad del concepto ha sido un aliado, pues la definición nebulosa permite entender que en la sostenibilidadradica un objetivo que se puede considerar deseable universalmente.

Difícilmente se levantan objeciones a que una iniciativa sea capaz de mantenerse a través del tiempo, aun cuando se agrega quela sostenibilidad demanda que se mantenga en armonía con otras dinámicas y otras iniciativas de su entorno. Como sugiere O’Riordan(1998):

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana.

‘la sostenibilidad’ parece ser aceptada como el término demediación diseñado para cerrar la brecha entre ‘desarrollistas’ y‘ a m b i e n t a l i s t a s ’ Su simplicidad seductiva y su significadoaparentemente auto-evidente han escondido su ambigüedadinherente.

El concepto se define de manera tan ambiciosa que casi todo elmundo puede identificarse con alguna interpretación de lasostenibilidad.

Una forma útil de clasificar las diversas definiciones podríaer por su unidad de análisis: un primer grupo de

conceptualizaciones y de definiciones de la sostenibilidad tieneomo unidad de análisis el modelo macro o la estrategia

generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedado de los grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo deinterpretaciones de la sostenibilidad se enfoca en una unidad de

nálisis más micro; un determinado proceso, programa oproyecto. A continuación, vamos a mirar cada uno de estosconjuntos de definiciones.

SOSTENIBILIDAD CON UNA VISIÓN MACRO

El criterio de sostenibilidad llegó a adquirir un lugar permanenteen la jerga de los diálogos sobre política pública a partir de losanálisis críticos de los modelos de consumo, crecimiento ydesarrollo que no garantizan ninguna capacidad de sostener unascondiciones de vida parecidas a las actuales en un largo plazo.Estos análisis se enfocaban en las estrategias globales onacionales de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguirsobre las sendas de desarrolla trazadas por las mismas.

Un conjunto amplio de definiciones de esta naturalezatiene una preocupación predominante en la dimensión ambiental.Su unidad de análisis es macro, pues se refiere a los patrones dedesarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicacionesintergeneracionales de los mismos.

John Pezzey (1989) publicó una lista de definicionesseleccionadas del concepto de sostenibilidad, que ilustra variasinterpretaciones de la sostenibilidad, desde la perspectiva macro.La lista incluye referencias a 27 interpretaciones o comentariosobre el significado de “sostenible”, “sostenibilidad”, “uso

sostenible”.

La lista incluye un conjunto de definiciones que cuestionanlas implicaciones intergeneracionales de los actuales modelos decrecimiento, consumo y desarrollo. Por ejemplo:

• el criterio de sostenibilidad sugiere que, como mínimo,las generaciones futuras no pueden dejarse en peores

condiciones que las generaciones actuales”.(Tietenberg, 1984) Environmental and Natural ResourceEconomics. Glenview, IL: Scott, Foreman and Co.

• ”la idea central de la sostenibilidad es, entonces, elconcepto que las decisiones actuales no deberíanimpedir las perspectivas o posibilidades de mantener omejorar los estándares de vida futuros. ..Esto implica quenuestros sistemas económicos deben manejarse de talmanera que vivimos de los dividendos de nuestrosrecursos, manteniendo y mejorando la base de activos.“Robert Repetto. (1985) “Paying the Price -PesticideSubsidies in Developing Countries” Research Report #2,World Resources Institute, Washington, D.C.

Este concepto de sostenibilidad articula una demanda por ciertaequidad y justicia intergeneracional. A través del criterio desostenibilidad se representa la voz de las generaciones futuras:

• ”el criterio de sostenibilidad requiere que las condicionesnecesarias para acceso igualitario a la base de recursossean cumplidas para cada generación”. David W.Pearce. (1987) “Foundations of an ecological economics”en Ecological Modelling Vol.38,pp.9-18.

• ”Hay amplio consenso que la implementación depolíticas que hagan peligrar el bienestar de futurasgeneraciones que no están representados en ningún foropolítico o económico es injusto”. Robert Repetto. (1985)“Paying the Price -Pesticide Subsidies in DevelopingCountries” Research Report #2, World ResourcesInstitute, Washington, D.C.

Otras referencias citadas por Pezzey mantienen al concepto desostenibilidad en un plano macro, pero incorporan además delconcepto intergeneracional una crítica a la insostenibilidad de lainequidad intrageneracional y de la pobreza:

• ”el concepto de desarrollo económico sostenible... es...directamente relacionado con el aumento del estándarmaterial de la vida de los pobres en las comunidades,que se puede medir cuantitativamente en términos delaumento en alimentos, ingresos reales, servicioseducativos y de salud, saneamiento y agua potable,provisiones de alimentos y dinero en casos deemergencia, etc. y solamente de manera indirecta entérminos del crecimiento económico al nivel agregado(nacional). En términos generales, el objetivo primordialconsiste en reducir la pobreza absoluta de los pobres delmundo, mediante la provisión de niveles de bienesduraderos y seguros que minimizan el agotamiento derecursos, la degradación ambiental, los choquesculturales y la inestabilidad social” .Edward B. Barbier.1987. “The concept of sustainable economic

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El artilugio de la sostenibilidad

development” Environmental Conservation. 14(2), pp.101-110.

• el desarrollo sostenible es aquel desarrollo que cumplalas necesidades del presente sin comprometer lacapacidad de futuras generaciones para cumplir suspropias necesidad. Incorpora dos conceptosfundamentales: “el concepto de ‘necesidades’, enparticular, las necesidades básicas de los pobres, aquienes se debe asignar prioridad primordial; y la idea delimitaciones impuestas por el estado de tecnología y laorganización social sobre la capacidad del ambiente paracumplir necesidades presentes y futuras”. ComisiónMundial sobre el Medioambiente y el Desarrollo. 1987.Our Common Future. Oxford: Oxford University Press.

Inicialmente, aparece la priorización de la eliminación de lapobreza en la definición de sostenibilidad con base en ladeterioración del medioambiente asociado con la pobreza: laexplotación de recursos naturales en búsqueda de solucionescortoplacistas a las necesidades básicas. En la medida que elconcepto deje de enfocarse exclusivamente en la dimensiónbiológica y adquiera elementos socioeconómicos, se reconoceque la persistencia de pobreza e inequidad es socialmenteinsostenible y la satisfacción de necesidades básicas seconvierten por su propio mérito en un elemento de lasostenibilidad (Tolba, 1987):

• (el desarrollo sostenible) ...se ha convertido en unartículo de fe, un apodo: un término muy frecuentementeutilizado pero poco explicado. ...Qué significa realmente?En términos generales, el concepto de desarrollosostenible incorpora:

(i) asistencia a los muy pobres porque no les quedaninguna opción diferente al daño de su entornoambiental;

(ii) el desarrollo auto-suficiente, dentro de los límites derecursos naturales;

(iii) el desarrollo costo-efectivo que se juzga por criterioseconómicos diferentes a los tradicionales: que nodañe la calidad ambiental ni reduzca la productividaddel largo plazo;

(iv) la satisfacción de las grandes necesidades de controlde la salud, tecnologías apropiadas, seguridadalimenticia, agua potable y habitación para todos;

(v) la introducción de iniciativas centradas en laspersonas; es decir, que los seres humanos sean losrecursos de su propio desarrollo.

Estas visiones más macro de la sostenibilidad incorporanconsideraciones éticas de justicia intergeneracional eintrageneracional. O’Riordan (1988) explicita dichasconsideraciones:

la sostenibilidad es un fenómeno ...que abarca normas éticasrelacionadas con la sobre vivencia de toda materia viva, con losderechos de las futuras generaciones y con las institucionesresponsables por garantizar que dichos derechos sean tomadosen cuenta en las políticas y acciones...

LAS DEFINICIONES “MICRO” DE LASOSTENIBILIDAD

Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente enla literatura de las organizaciones multilaterales de financiamientode proyectos y programas de desarrollo. Estas definicionessurgen a raíz del cuestionamiento del verdadero impacto delfinanciamiento multilateral y bilateral sobre el desarrolloparticularmente porque se cuestiona la capacidad de losprogramas y proyectos financiados para mantenerse una vez quese acabe el período de financiamiento internacional. Por tanto, suunidad de análisis es más delimitado -más micro -que lasdefiniciones anteriores:2

• “el término de ‘sostenibilidad del programa significa lacapacidad del programa para llevar a cabo susactividades y servicios de manera continua, en búsquedadel cumplimiento de sus objetivos...” (Khandker, Khalily yKhan, 1995).

• “para los propósitos de este análisis, la sostenibilidad sedefine como la continuidad por parte del programa en laentrega de sus servicios o en el mantenimiento de susbeneficios, después de terminar el apoyo técnicogerencial y financiero del donante”. (Am, 1987).

• “el término ‘sostenibilidad’ describe la capacidad de unproyecto para mantener un nivel aceptable de flujos debeneficios durante toda su vida económica.” (BancoMundial, 1986).

• “el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por elporcentaje de los bienes y servicios iniciados por elproyecto que todavía se entrega y se mantiene cincoaños después de la terminación de recursos del donante,la continuación de la acción local estimulada por elproyecto y la generación de servicios e iniciativassucesores como resultado de la capacidad locaconstruida por el proyecto”. (George Honadle y GerryVanSant, 1985).

La unidad de análisis micro de estas definiciones facilita unareflexión sobre la sostenibilidad de un determinado programa,iniciativa o proceso. No obstante, resultan limitadas a unos

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2 El contenido sustantivo de las definiciones podría aplicarse igualmente a lasostenibilidad del desarrollo de un país dependiente de financiamiento y deintervenciones externos. Por tanto, la definición no tiene una naturalezaintrínsecamente micro.

ntereses particulares de los actores involucrados en lasdecisiones sobre el financiamiento externo.

Aún manteniendo la unidad de análisis más micro,podríamos ampliar la definición de sostenibilidad para contemplardiversas fuentes de vulnerabilidad de una determinada iniciativade desarrollo a diversos eventos o dinámicas que podrían afectarla continuidad en su capacidad de mantener la oferta de susbeneficios. Una definición alternativa de la sostenibilidad de una

eterminada iniciativa, consistente con esta definición, esbrindada por G.R. Conway (1983):

“La sostenibilidad se puede definir como la capacidad deun sistema para mantener su productividad a pesar de undisturbio mayor...”

Esta definición de la sostenibilidad, que viene de laagricultura, reconoce que iniciativas productivas de muy altoendimiento pueden depender de prácticas que resultan

insostenibles en el sentido agrónomo o ecológico. Asimismo, unaniciativa en los sectores sociales que inicialmente generaoluciones concretas puede resultar insostenible frente a

resistencias políticas, incapacidad de mantener el interés en lapoblación objetivo o incapacidad de mantener el aporte de manode obra voluntario (a manera de ejemplo).

Definir la sostenibilidad así es equivalente a plantear unahipótesis con respecto a los factores de riesgo de la iniciativa quese está analizando. Esta visión de la sostenibilidad se enfoca enla definición de los factores externos al control de los gestores deuna iniciativa que amenacen contra el mantenimiento de lacapacidad de seguir generando los beneficios del mismo.

Esta visión de sostenibilidad se enfoca en una relaciónuni-direccional de la sostenibilidad: analiza los impactos delentorno (multi-dimensional) sobre el programa o proyecto. Así, sevisualiza el entorno como la fuente de riesgos y la sostenibilidadresulta de la capacidad de reaccionar y asimilar lo que el entornogenere.

En 1990, el Banco Mundial publica una nuevainterpretación de la sostenibilidad que no incorpora referencias alconcepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone que “la mayoríade las operaciones de desarrollo incorpora seis tipos de capital:humano, natural, cultural, institucional, físico y financiero.

“Un análisis de la experiencia con más de 550 operacionesmuestra que su sostenibilidad depende del logro de un equilibrioapropiado entre los varios tipos de capital”.3 (Banco Mundial,1990). Para ejemplificar plantea “un proyecto que crea nuevocapital físico (tal como obras de riego o infraestructura escolar)tendrá poca probabilidad de sostenerse si no hay suficiente capital

institucional y humano (personal capacitado y organizado demanera que pueda trabajar eficientemente) para que puedaaprovechar la nueva infraestructura”

Esta interpretación de la sostenibilidad reconoce que lasvulnerabilidades de una iniciativa no se limitan a la dimensiónfinanciera. Además, permite ver una relación de doble vía entre elentorno y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite entenderque la sostenibilidad no va a depender tan sólo del impacto delentorno sobre la iniciativa, sino también depende de impactos dela iniciativa sobre el entorno.

Esta interpretación, entonces, extiende un puente con lasdefiniciones más macros de la sostenibilidad. Indica que para queuna determinada iniciativa sea sostenible, el entorno tiene que serconsistente con las necesidades de la iniciativa; pero, tambiénpone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con elentorno. La sostenibilidad, entonces, depende de determinadoscaracterísticas y comportamientos del entorno y de la iniciativa -yla armonía de los dos.

ANÁLISIS DE LA SOSTENIBILIDAD DE UNA

INICIATIVA EN LOS SECTORES SOCIALES

Esta última definición de la sostenibilidad resulta particularmenteaplicable al análisis de las iniciativas en los sectores sociales. Laevolución reciente de la discusión sobre el significado de lasostenibilidad ha conducido a que los análisis de sostenibilidad dedichas iniciativas se centren en la identificación de tipos de capitalque se presentan con deficiencias cuantitativas y/o cualitativas yjuzgar la capacidad de la iniciativa para sostenerse frente al riesgoque dicha deficiencia implique. Este enfoque de la sostenibilidadnos obliga a preguntar, por ejemplo, si la apropiación por parte dela comunidad beneficiaria es suficiente como para garantizar elcapital político y humano para sostener la iniciativa. Se cuestionasi hay previsiones de capital financiero suficiente para no solosuperar las fases iniciales de la iniciativa, sino para mantenerla ensus diferentes fases.

Cuando preguntamos a los participantes de los cursos decapacitación del INDES sobre la sostenibilidad, les pedimoscompletar la frase: un programa social resulta sostenible si... .Delas respuestas que recopilamos, el 43% define la sostenibilidadcon base en la presencia de algún tipo de capital que se consideracrítico para garantizar la capacidad de la iniciativa sostenerse en

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3Banco Mundial. 1990. “Sustainability of Development Operations” enEvaluation Results for 1988: Jssues in World Bank Lending over Two Decades.Operation Evaluation Department , Washington, D.C.

el tiempo. A manera de ejemplo, se presentan las siguientesdefiniciones de la sostenibilidad:

• Una iniciativa resulta sostenible si consolida losmecanismos de su propia reproducción temporal, sinnecesidad de intervenciones externas.

• Una iniciativa resulta sostenible si reproduce su lógica definanciamiento sin apoyo externo, se institucionaliza, nose superpone con otras lógicas de provisión de serviciosy es sinérgica con el desarrollo del ecosistema.

• Una iniciativa resulta sostenible si se inicia con y logramantener un apoyo económico y político suficiente comopara superar los “shocks” que se generan y una solideztécnica que permite que perdure su capacidad de lograrlos objetivos.

Esta reflexión ha conducido al Banco Mundial a definir unacalificación de sostenibilidad de sus programas o proyectos quedepende de un amplio conjunto de factores y consideraciones queson analizados con el fin de determinar si se considera laprobabilidad de que se produzca un cuello de botella o un obstáculoy la vulnerabilidad del éxito del’ proyecto o programa al producirsedicho obstáculo. Así, se asigna una calificación de sostenibilidad de“probable”, “incierto” o “improbable”. Los factores contemplados seagrupan en ocho categorías: (Banco Mundial, 1996).

• factores económicos: como el grado de dependencia deléxito del proyecto depende de determinadas políticasmacroeconómicas y la probabilidad de que éstascontinúen o mejoren;

• elementos externos: como el grado en que los logros delproyecto dependen de factores exógenos como lostérminos de intercambio, los precios de materias primascuyo precio es vulnerable a mucha volatilidad, o lasituación política de los países vecinos;

• factores financieros: particularmente la probabilidad deque el proyecto vaya a poder generar ingreso suficienteso recibir asignaciones presupuestarias suficientes haciael futuro ( considerando el desarrollo más probable de lasituación fiscal del país);

• factores técnicos: contemplando el grado en que loslogros del proyecto dependan de mejoras tecnológicas,uso más eficiente de insumos, aumentos en losproductos o en los flujos de recursos o materias primas ode cambios en la productividad;

• sociales: la adecuación de la participación comunitaria ylos incentivos para los beneficiarios como para garantizaruna apropiación del proyecto o programa por parte de lacomunidad de usuarios o beneficiarios;

• ambientales: el grado en que el proyecto afecte elentorno físico-biológico y/o el stock de recursosrenovables y no renovables;

• institucionales: se busca determinar el grado en que elambiente institucional necesario para la entregasostenible de los beneficios del programa o proyecto seproduzca y/o se mantenga;

• gobernabilidad: se procura determinar si hay suficienteapropiación del programa o proyecto por parte degobierno y los beneficiarios para facilitar la sostenibilidaddel mismo y la susceptibilidad del proyecto o programa acambios políticos probables.

LA APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS EN LOSPROCESOS DE FORMACIÓN Y GESTIÓN DE LAS

POLÍTICAS Y PROGRAMAS SOCIALES

Esta reflexión sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidadtiene su justificación en esclarecer el significado y las múltiplesinterpretaciones de estos términos, para que sean utilizables yutilizadas en los procesos de formación y gestión de las políticasy programas sociales. La discusión sobre sus significados sequedará en un ejercicio semántico y académico si los criterios noson aplicados a los análisis y los diálogos que apoyan laformación y la gestión.

Hasta ahora, la utilización de los criterios ha sidotípicamente inconsistente e insuficiente. El criterio máscomúnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el análisis delcumplimiento de los objetivos, particularmente de los objetivosoperativos. Por ejemplo, en esfuerzos’ de capacitación, es muycomún hacer seguimiento del número de cursos y de capacitados.Recientemente, surge un movimiento de insistir no solo en laeficacia medida por cumplimiento de objetivos operacionales, sinde los intermedios y los finales, también. Esto implicaría quehabrá que hacer también un seguimiento de comportamientos eimpactos de la capacitación en la vida de los capacitados.

El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludode bandera. En muchos casos, se analiza la eficiencia en eproceso inicial, cuando se compara una alternativa con otras; peropocas veces se revisita la eficiencia para cuestionar si lasproyecciones iniciales efectivamente representaban la eficiencia dela alternativa seleccionada. Asimismo, en años recientes, losllamados por mejor uso de los recursos públicos ha creado unamayor conciencia sobre la eficiencia, sin todavía haber traducido eanálisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana de losformadores y gerentes de las políticas y programas socialesNuevamente, cuando se ha prestado atención ala eficiencia, hasido particularmente en relación con los objetivos operativos. Poejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado de construccionesescolares o el costo de capacitación por enfermera capacitadaPoco se ha hecho para mirar relaciones entre los costos y suscorrespondientes impactos. (CEPAL, 1995).

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La equidad es un criterio que más y más se utiliza paraustificar las intervenciones en los sectores sociales. Nobstante, típicamente nos referimos a la equidad en términosbstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente

ocalizadas en los pobres contribuirán a una mejor equidad.Curiosamente, entonces, en búsqueda de la equidad, estamoseforzando separaciones ya existentes y proponiendooluciones particulares para los grupos que queremosecompensar por inequidades existentes y históricas. La especi-cación de lo que se busca en la equidad, definiendo la igualdadpoya la capacidad de analizar opciones y examinar las políticas programas en marcha.

Las aplicaciones de sostenibilidad típicamente se hanrestringido a las aplicaciones ambientales y los cuestionamientosdel financiamiento de determinadas iniciativas una vez terminado

l financiamiento internacional. Surge el concepto multi-dimensional de la sostenibilidad muy recientemente.

Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexiónconfortan un conjunto de términos que ofrecen mucho potencial alos profesionales de los sectores sociales. El INDES propone quelos cuatro criterios llegan a formar una columna vertebral de losdiálogos y debates sobre las opciones de políticas y programas yde la evaluación de políticas y programas en marcha.


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Nota sobre la política económica y la economía de la política

Francisco J. Meléndez Hernández*

En días recientes los periódicos han relatado la existencia de un superávit en el gasto de operación del gobierno federal mexicano ylas posiciones que sobre el particular han adoptado algunos agentes económicos .El propósito de esta nota es mostrar algunosefectos que dicha situación puede tener sobre la economía con base en los análisis de la teoría de la política económica convencional

y contribuir al debate actual. La situación objeto de comentario se inicia a partir de la declaración del señor Carlos Slim, de que”Terminó laetapa de ajuste; urge un modelo de desarrollo: Slim”, quien abundó que “la actitud prudente del Banco de México y la Secretaría deHacienda, basada en una política restrictiva y cautelosa ya llegó a su fin…Subrayó que las políticas económicas actuales fueron planeadaspara tiempos de recesión, pero ahora sería insano no crecer teniendo recursos para conseguir un desarrollo de largo plazo”2. La notaperiodística presenta la propuesta del señor Slim, para el gobierno federal en los siguientes términos: “reactivar el mercado interno; tenercuentas públicas más completas, que incluyan los pasivos laborales de las paraestatales e instituciones descentralizadas; financiar eldesarrollo con inversión nacional, modificar el esquema de financiamiento Pidiregas y contratar deudas en pesos en vez de dólares”.

Asimismo el señor Guillermo Ortiz, gobernador del Banco Central, declaraba que:” el sector público gasta menos de lo debido y loque gasta lo hace mal”3; añadiendo, que el gobierno sólo destina el 2 por ciento del PIB, a proyectos de inversión productiva y que el resto(98 por ciento) se asigna a gasto corriente, lo que ha limitado el crecimiento del país. El día 7 de julio, el mismo periódico, señala que el“Crece el superávit en las finanzas públicas; acumuló 61.9 mil mdp de enero a mayo”, abundando que” dirigentes del sector privadolamentaron que si bien el país mantiene estabilidad política y económica. No hay un crecimiento real y sostenido, pues persiste eldesempleo y prevalece el incumplimiento de las ofertas de campaña que el gobierno en el poder hizo hace tres años…”4

Generándose una corriente de opinión acerca de este tema, en los siguientes términos: “Se unifican criterios en contra del ineficienteuso del gasto”, señalándose que el sector empresarial, al igual que los académicos y los políticos, se sumó a la crítica del gobernador delBanco de México respecto al ineficiente ejercicio del gasto público5.

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad Veracruzana. El autor agradece el apoyo deYolanda Barrios Mar en la elaboración de la gráfica.

2 “El Financiero”, 24 de junio de 2003, p. 10. 3“El Financiero”, 26 de junio de 2003, p. 1.4 Idem. 7 de julio de 2003. Suplemento Mercados, p. 3A.5 “El Financiero”, 27 de junio de 2003, p. 1.

Por su parte el titular de las finanzas nacionales, expusou posición en los siguientes términos:6 “El secretario de

Hacienda, Francisco Gil Díaz, descartó cualquier cambio delrumbo económico o algún viraje en las finanzas públicas que

fecte la estabilidad actual”…abundando con el siguienteplanteamiento: “Aceptó que el gobierno gasta poco, pero indicóque las erogaciones del gobierno han venido creciendo entérminos reales en los últimos años .”

La posición del presidente de la República, se resume enlo siguiente: “Aceptable, el nivel de desempleo: Fox”, quienadicionalmente consideró que “la tasa de desempleo en Méxicoestá en un buen nivel, en comparación con otros países delmundo, al ubicarse en 2.7 % en el mes de mayo”, señalandoademás que “las información que difundió el INEGI, tiene unametodología propuesta por un grupo independiente deacadémicos y expertos, por lo que muestra que los mexicanos se

ncuentran ya en un desarrollo incluyente y solidario” 7.Sosteniendo su posición además con: “México no caerá enpolíticas económicas populistas: Fox “, abundando que “ya hemosaprendido la lección”, por lo que no caerá de nuevo en laspolíticas económicas “autoritarias y populistas del pasado que nosllevaron a grandes descalabros”8 .

Por su parte la Cámara Americana de Comercio señala através de la señora Deborah Riner, señala que: “los inversionistasestadounidenses ven con preocupación el comportamiento de lademanda interna en México y la falta de crecimiento económicodel país”9

En este debate, que es a todas luces importante,destacan: uno, la composición del gasto entre gasto corriente y deinversión. Y dos, el efecto recesivo sobre la economía de laexistencia del superávit. Como ya se sabe, la necesidad de gastode inversión en infraestructura es absoluta, y no se harán aquímás comentarios, centrándonos sobre los efectos de la existenciadel superávit.

Un libro de texto ampliamente conocido, nos señala, queexisten dos tipos de relaciones entre el tipo de cambio y el ingresonacional10; por un lado, el de las transacciones reales, que incluyeel nivel de gasto público, los impuestos, la inversión, el nivel deprecios interno, las variaciones en el consumo interno y lasvariaciones en la demanda externa de producto interno, que seintegran o consolidan en la relación DD, que tiene pendiente

positiva, y por el lado de las transacciones monetarias, la funciónAA, que incluye: las variaciones en la oferta monetaria interna, lasvariaciones en el nivel de precios interno, las variaciones en el tipode cambio futuro esperado, las variaciones en el tipo de interésexterno y la función de demanda de dinero, dicha función tienependiente negativa y donde ambas DD y AA, se intersectan existeun nivel de equilibrio simultáneo, para el tipo de cambio y para elnivel de ingreso. Sin embargo, la existencia de un superávit en lasfinanzas públicas, implica que el nivel de ingresos supera a losgastos, retrayendo recursos de la corriente de producción–ingresos-gastos, y de acuerdo con el análisis de la partemonetaria del flujo circular del ingreso-gasto, disminuyendo lademanda de dinero, lo cual tiene el efecto de reducir la tasa deinterés y al mismo tiempo depreciar la moneda, lo cualprecisamente es lo que hace la carga de la política monetaria acargo del Banco Central, más pesada, razón por la cual el señorOrtiz elevó su protesta, independientemente de la creación dedesempleo, por deficiencia de la demanda, adicional al resto detipos existentes ya.

En la gráfica 1, la función con superávit, se identifica comoD’D’, resultando en un menor ingreso y un tipo de cambio mayor,es decir el equilibrio estaría en 1, y sin superávit, estaría en 0.Para ubicar en su adecuada perspectiva esta situación, se debeconsiderar que el valor aproximado del multiplicador del gasto, [1/ 1-b(1-t) ], con una t, (proporción de impuestos) de alrededor de0.3, b= 0.85, resulta en un multiplicador de 2.47, que multiplicadopor el superávit anualizado [(61.9/ 5) *12 = 148.56 mil millones]resulta en una pérdida o bache deflacionario del ingreso nacional,de aproximadamente 366.9 mil millones de pesos, que contra unProducto Interno Bruto de 7 billones de pesos, resulta en 5.2 %,de bache deflacionario o pérdida de ingreso, y por lo tanto deempleos, que si bien no es escandalosa, sí es algo sustancial, quese añade al desempleo que como ya se dijo, existe por otrasrazones.

Claro que estos son cálculos burdos como para medir elorden de magnitud, un verdadero análisis, requiere un estudioeconométrico detallado de las relaciones involucradas.Independientemente del efecto sobre el tipo de cambio, que estambién lo suficientemente importante para merecer la atencióndel titular del banco central y hacer valer la autonomía de lainstitución, toda vez que el efecto depresivo sobre las tasas deinterés del superávit fiscal11, tiene efectos depreciatorios sobre lamoneda. 12

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Nota sobre la política económica y la economía de la política

6 “El Financiero”, 9 de julio de 2003, p. 5.7 “El Financiero” 24 de junio de 2003, p. 118“El Financiero”, 26 de junio de 2003, p. 10.9 Idem, p. 11.10 Paul R. Krugman y Maurice Obstfeld; Economía internacional. Teoría y

política, (Madrid y otras ciudades: Mc Graw Hill Book Company, segunda edición1994) Capítulo 16.

11 “Piso histórico en réditos: Cetes a 28 días, en 4.38 %”. El Financiero, 2 dejulio de 2003, p. 7.

12 Situación que no se ha presentado, precisamente porque una de lasfuentes de los ingresos fiscales excedentarios, son los ingresos petrolerossuperiores a lo presupuestado, un hecho fortuito.

A manera de conclusión, podemos inferir que el superávitde 61.9 mil millones de pesos, en sí no es algo malo, pues es sóloel 5% del Ingreso nacional, lo que sí lo es, es que existencarencias e insuficiencias sociales que no puedan ser satisfechaspor la falta de percepción política o carencia de sensibilidad en lasáreas operativas del gobierno federal, toda vez que existen losrecursos presupuestarios, para ello; asimismo, la percepción deltitular de Hacienda de mantener la estabilidad actual es errónea,

ya que su verdadera responsabilidad es lograr el equilibrio en elIngreso Nacional y por lo tanto en el empleo a nivemacroeconómico, mientras que la estabilidad de los precios estarea del titular del Banco Central, cuestión que no le atañe enabsoluto al responsable de las finanzas públicas, ya que elgobernador del banco central ha mostrado una amplia solvenciaen la realización de su responsabilidad.

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D

D

D’

D’A

A

Y1 Y0

0

1E1

E0

Ingreso Nacional

Gráfica 1Determinación simultánea del tipo de cambio

y el Ingreso Nacional

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Propuesta de desarrollo turístico para el estado de Veracruz

Leticia García Hoyo*

E l crecimiento del turismo ha inducido a los estudiosos del tema a formular múltiples preguntas concernientes a la conveniencia socialy ambiental de estimular una mayor expansión de esta actividad. Se trata de interrogantes básicos acerca de las fortalezas ydebilidades que la expansión de la actividad turística impone a una región: ¿Benefician los gastos del turista a los residentes del

área de destino?¿Reaviva las artesanías tradicionales de las diversas culturas? ¿Dirigen los gobiernos sus prioridades de desarrollo parasatisfacer las necesidades del turista, más que las de los residentes? ¿Financian estos últimos los atractivos turísticos por medio de susimpuestos? ¿Contribuye el turismo a la destrucción de muchos otros recursos que inicialmente atraían al visitante? ¿Hay niveles desaturación que debido al incremento de turistas crean más problemas que beneficios?¿Qué se hace para calcular estos niveles y asegurarque no sean excedidos? ¿Incita el turismo a la prostitución, al delito y al juego?

El crecimiento extraordinario del turismo ha apartado a los prestadores de servicios y a las autoridades del sector de las reflexionessobre tales preguntas y sólo muy recientemente comienzan a generarse algunas respuestas. Como el turismo continúa expandiéndose, lascuestiones relacionadas con sus efectos económicos, ambientales y sociales son cada vez más apremiantes. Las respuestas adecuadasa tales preguntas deben provenir de una investigación sistemática y rigurosa que es necesario promover. El propósito de este trabajo escontribuir a este debate mediante la sistematización de aspectos centrales de la problemática general asociada a la actividad turística y elplanteamiento de las posibilidades que ofrece la planeación estratégica para enfrentar tal problemática, sentando así las bases para eldiagnóstico y prospectiva de la actividad turística en el estado de Veracruz. Para ello, se elabora una breve descripción de los elementosque integran el sistema turístico del estado de Veracruz, y se anticipan algunos lineamientos estratégicos y líneas de acción a consideraren el diseño e instrumentación de un programa de desarrollo del turismo en Veracruz, en el marco de las propuestas metodológicas de laplaneación estratégica.

1. UNA PERSPECTIVA DE LOS TÓPICOS SOBRE EL IMPACTO DEL TURISMO

Si bien comúnmente se afirma que la investigación acerca del turismo es sumamente dispersa, los estudios orientados a identificar losmpactos económicos de la actividad buscan orientarse cada vez más sobre un objeto acotado. Así, algunos estudios económicos se

*Maestra en Administración.Técnico Académico del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.

centran en los efectos de los sistemas turísticos sobre lageneración de ingresos regionales y/o nacionales, otros hacenhincapié en la creación de empleos, mientras que los referidosal ámbito internacional se refieren a la incidencia sobre labalanza de pagos. No obstante, las variaciones de énfasisdificultan la comparación de hallazgos y frustran elestablecimiento de un contexto de teoría y contribuyen a lainconsistencia y contradicción en las conclusiones del estudio.

Así, por ejemplo, los estudios que abordan la actividadturística desde la comercialización de la cultura mediante elmercadeo y venta de artefactos concluyen que aquella puederevivir las formas de arte tradicional o modificarlas de tal formaque apenas se reconozcan. La afluencia de dinero en unaeconomía local puede distorsionar la estabilidad ocupacional ycontribuir a reducir la cohesión familiar y comunitaria; por locontrario, la comercialización de la cultura puede crear unacultura falsa, pero al mismo tiempo, creará empleos y, porconsiguiente, aliviará la existencia de los problemas ded e s e m p l e o .

En el ámbito de los impactos regionales se haencontrado que debe darse mayor atención a la escala derepercusión para las esferas de influencia del desarrolloturístico, y sus consecuencias se podrán ver de maneradiferente, según si se valoran desde una perspectiva local,regional, nacional o internacional. Al mismo tiempo, se afirmaque es pertinente dar mayor atención a la evaluación de quiéngana y quién pierde en el ejercicio de la actividad. Los costos ybeneficios del turismo no se distribuyen eventualmente. Lo quepuede ser beneficio para un grupo o individuo dentro de unacomunidad puede resultar un costo para los vecinos. Losinversionistas en desarrollos turísticos e industrias de servicioasociadas pueden ganar a expensas de otros residentes delárea de destino, quienes pueden sufrir un incremento enmultitudes, congestionamiento de tráfico, ruido, contaminación ymodificación de estilos de vida; no obstante, el turismo esdinámico e impactante y su significado cambia constantemente,debido a las modificaciones de las metas tanto de los turistascomo de sus anfitriones, a las fluctuaciones en los procesos quedan forma a los ambientes económicos y físicos, y a los cambiostecnológicos y otros desarrollos de la industria turística en sí.Esto implica que las repercusiones cambiarán con el tiempo ypor lo tanto se requiere de un control periódico.

Estudios más puntuales se abocan a la determinación deun pronóstico preciso de patrones de viaje, lo cual requiereentender las características de los destinos que los atraen yestimular a viajar. Si se manipulan factores que influyen en lasdecisiones de viaje del turista, la planeación podrá ser másefectiva y preventiva. Así, los costos que debilitan los efectos deldesarrollo turístico pueden reducirse o evitarse.

En este mismo ámbito, destacan las evaluaciones acercade las molestias de los anfitriones causadas por la presencia deturistas, las cuales se pueden intensificar en casos de lospaquetes de viaje y largos periodos de estancia. Tal irritaciónpuede explicarse por la demostración constante de la superioridadmaterial de los visitantes cuando la comparan con la de losresidentes permanentes, y por la selección de actividades quellevan al anfitrión y al huésped a un contacto cercano. Elresentimiento del anfitrión es probablemente más alto enlocalidades con una industria turística de desarrollo más elevado,pero con una implicación local limitada.

En términos generales, las repercusiones económicas delos sistemas turísticos abarcan los costos monetarios y losbeneficios que resultan del desarrollo y uso de facilidadesturísticas y servicios; las repercusiones físicas incluyenalteraciones del ambiente natural, como el aire, el agua, el suelo,la vegetación y la vida salvaje, así como los cambios en elambiente construido, mientras que las repercusiones sociales sonlos cambios en el medio de vida de los residentes de las áreas dedestino. Una actividad turística puede crear empleos e ingresospara los residentes, pero las horas de trabajo pueden ser talesque la vida familiar, el comportamiento social y la recreación seafecten adversamente.

2. LINEAMIENTOS PARA UNA PROPUESTA DEDESARROLLO TURÍSTICO EN VERACRUZ

2.1 El sistema turístico de Veracruz. Estructura yproblemática

Todo sistema turístico “...se origina en el encuentro de la ofertacon la demanda turística a través de un proceso de venta delllamado producto turístico, que junto a la infraestructura forman laestructura de producción del sector, la eficiencia del sistema escontrolada por la superestructura turística, quién vigila efuncionamiento e interrelación de las partes”1 El sistema turísticodel estado de Veracruz está integrado por los siguienteselementos: oferta turística, demanda turística, planta turística,superestructura e infraestructura. Estos elementos estáninterrelacionados entre sí y su buen funcionamiento requiere unaarticulación racional entre ellos .

La oferta turística “está integrada por los bienes y serviciosturísticos puestos efectivamente en el mercado”2, dentro de loscuales se incluyen los atractivos turísticos, considerados como el

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1 Boullón Roberto, La planificación del espacio turístico, Trillas, México,1985, p. 31.

2 Ibidem, p. 34

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Región

Huasteca

Totonaca

Cultura y aventura

Primeros pasos de Cortés

Altas Montañas

Los Tuxtlas

Olmeca

Municipios y/o sitios incluídos

Tuxpan, Castillo de Teayo, Pánuco yTamiahua

Nautla, Martínez de la Torre, Tlapacoyan,Tecolutla, Gutiérrez Zamora, Papantla, ElTajín, Poza Rica

Xalapa, Coatepec, Xico, Jalcomulco,Actopan, Naolinco, Las Vigas, Perote

Veracruz, Boca del Río, La Antigua,Zempoala, Villa Rica, El Zapotal, AntónLizardo, Alvarado, Tlacotalpan

Orizaba, Fortín de las Flores,Coscomatepec, Huatusco, Córdoba,Yanga, Zongolica

Catemaco, Otatitlán, Santiago Tuxtla, SanAndrés Tuxtla, Tres Zapotes

Acayucan, San Lorenzo, Tenochtitlán,Las Choapas, Minatitlán, Coatzacoalcos

Tipo de actividades

• Deportes acuáticos• Arqueología•Tradiciones• Pesca• Gastronomía regional

• Playas• Gastronomía regional• Arqueología• Flora y fauna• Deportes acuáticos• Pesca deportiva• Gastronomía regional

• Museos• Monumentos históricos• Arquitectura• Gastronomía regional• Deportes extremos• Flora y fauna• Balnearios• Pueblos pintorescos• Reservas ecológicas

• Arquitectura colonial• Congresos y convenciones• Playas• Arqueología• Deportes acuáticos• Festividades y tradiciones religiosas• Gastronomía regional

• Deportes de montaña• Floricultura• Arquitectura colonial• Historia• Gastronomía regional

• Selva y manantiales• Flora y fauna• Grupos étnicos• Arqueología

• Grupos étnicos• Arqueología• Observación de aves• Pesca• Gastronomía regional• Industria petroquímica

TABLA 1

FUENTE: Elaborado a partir de la información obtenida en la Subsecretaría de Turismo del Estado de Veracruz.

elemento principal de la actividad turística. A partir de estadefinición se presentan a continuación los rasgos generales de losrecursos y atractivos turísticos de que dispone la actividasturística veracruzana. Actualmente el territorio está dividido ensiete regiones turísticas, las cuales se describen en la tablasiguiente:

La demanda turística, definida como “el total de turistasque concurren en una región, país, zona o atractivo cualquiera ya los ingresos que generan”3, en el estado de Veracruz estáintegrada principalmente por visitantes nacionales, provenientesde la zona centro del país, y un mínimo porcentaje de extranjeros,provenientes de Estados Unidos principalmente. El turismo es unaimportante actividad económica para el estado, basta mencionarque en 19984, se recibieron 7.6 millones de turistas nacionales yextranjeros.

Respecto a la planta turística veracruzana, las cifrasoficiales muestran que para 20025, Veracruz contaba con 1091hoteles —con 31 867 habitaciones— distribuidos en las diferentescategorías determinadas por las autoridades del sector.

La superestructura turística del estado, entendida como“todos los organismos especializados, tanto públicos como de laactividad privada, encargados de optimizar, el funcionamiento decada una de las partes que integran el sistema, así comoarmonizar sus relaciones para facilitar la producción y venta de losmúltiples servicios que componen el producto turístico”6 estáintegrada, en cuanto a las instituciones públicas, por laSubsecretaría de Turismo del Estado, Direcciones de Turismo enlos municipios —aquellos donde el turismo es una actividadeconómica relevante. Respecto a las organizaciones privadas,existe una Asociación de Hoteles y Moteles, a nivel estatal yalgunas locales y regionales; la Cámara Nacional de la IndustriaRestaurantera y Alimentos Condimentados (CANIRAC), a nivelestatal y local; así como la Asociación de Agencias de Viajes.También existen algunas organizaciones integradas por el sectorpúblico y privado, como el Consejo de Promoción Turística para laZona Veracruz-Boca del Río.

En cuanto a la infraestructura, es decir, “la dotación debienes y servicios con que cuenta un país para sostener susestructuras sociales y productivas como: la educación, serviciossanitarios, vivienda, transportes, comunicaciones, energía,teléfonos, carreteras, puentes, hospitales, etc.”7, el estado deVeracruz cuenta con 4 aeropuertos, una amplia red de carreteras,

servicios de salud y agua potable, comunicaciones, transportes,servicios bancarios, servicios educativos, todo lo cual sirve deapoyo y complemento a la oferta turística.

Del mismo modo que ocurre en todo el país, en el estadode Veracruz la promoción turística es deficiente pues destaca enprimer lugar las cualidades de las actividades vinculadas a lascaracterísticas del tipo de atractivos, y porque su lugar esocupado por la propaganda de los hoteles. Otra deficiencia de lasacciones promocionales es que cuando se hace referencia a lasactividades que se pueden realizar en un sitio turístico, la lista esincompleta y las descripciones adoptan un tono literario, cargadode generalidades, lo cual nulifica ese esfuerzo, porque aigualarse el contenido de todos esos tipos de mensajes seneutraliza su efecto. Tampoco es fácil encontrar mencionesprecisas referidas al precio, con lo que se pierde así, en Veracruz,un argumento fundamental para atraer el turismo a aquellos sitiosque pueden ofrecer lo mismo que otros lugares, pero a menorcosto.

Como la base del turismo es la prestación de servicios, eljuicio subjetivo de los usuarios en cuanto a su nivel de satisfacciónfrecuentemente se ve disminuido por el desorden que predominaen la coordinación de los mismos. Todo turista que decide viajarpor un país subdesarrollado sabe que se expone a una serie deinconvenientes e imprevistos que pueden frustrar parte de suestadía, por mayor calidad que hubieran tenido algunos de loshoteles o restaurantes, que visitó.

La imagen que predomina generalmente con respecto a loque significa viajar por México, particularmente en los destinostradicionales como los veracruzanos, es más o menos lasiguiente: maletas que se extravían, transfer que no se cumple,esperas prolongadas en la recepción del hotel, confusión en ladistribución de los cuartos, reservaciones no respetadas, preciossuperiores a los pactados, servicio retardadísimo en losdesayunos, comidas distintas a las ordenadas, excursiones quesalen retrasadas, guías que explican lo que no conocen y mienteno se convierten en bufones. Asimismo, negocios que vendenartesanías degradadas o artículos falsificados, taxistas queprolongan artificialmente los recorridos, oficinas de informaciónque están siempre cerradas o cuando están abiertas informan malo no tienen folletos, señalización inexistente o mal diseñada o malubicada, etcétera.

El desarrollo de medidas que atemperaran lasrepercusiones negativas del turismo y al mismo tiempoacrecentaran sus efectos positivos implicarían, indudablemente,una falta de comercio. Para llegar a tales decisiones, esindispensable contar con un conocimiento de la dinámica de lasrepercusiones turísticas y de como éstas varían con diferentesniveles de uso, distintas actividades turísticas, y áreas turísticas

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3 Boullón, op.cit., p. 324 Subsecretaría de Turismo del Estado de Veracruz, Sistema de Información

Turística Estatal, Información directa.5 Idem.6 Boullón, op.cit., p. 50.7 Ibidem, p. 46.

con características diversas, Tal información no se encuentraodavía al alcance y por tanto la planeación para lasepercusiones turísticas ha sido hasta ahora típicamente

rudimentaria.

El problema de la baja calidad de los servicios se debe enuena medida a deficiencias en la superestructura: las

dependencias de la administración pública y las organizacionesprivadas.

2.2 Hacia una nueva visión y misión del sistematurístico veracruzano

Una nueva visión de la actividad turística exige su transformaciónen una mejor organización altamente diversificada del productoturístico veracruzano, dentro de la industria turística. Esto sealcanzará mediante los esfuerzos de la comunidad anfitriona y engeneral de servidores públicos y privados, intermediarios deiajes, organizaciones turísticas municipales, estatales,

nacionales e internacionales, comisiones turísticas regionales,académicas y municipales, así como la integración vertical yhorizontal de las agencias de viaje Todo lo cual propiciaría unaamplia cobertura y una atención de calidad al mercado metanacional e internacional preestablecido. Una organización delsistema turístico veracruzano cada vez más tecnificada y concapacidad de respuesta humana, administrativa y tecnológica,

ue involucre la adopción de estrategias y tácticasmercadológicas innovadoras y eficaces.

La misión del sistema turístico veracruzano se orientaría asatisfacer las necesidades, gustos y preferencias del segmento demercado que prefiere el producto turístico veracruzano, así como

enetrar en el mercado meta nacional e internacional yosicionarse física y psicológicamente en él de manera

permanente.

2.3 La filosofía turística

El marco de filosofía turística de cada uno de los sectoresdedicados a la actividad turística se apega a los siguientesprincipios:

1. La satisfacción del turista por la calidad de sus ventajasesenciales, a saber: lo los atractivos, las instalaciones,la atención y los servicios proporcionados, las medidasde seguridad, así como la facilidad para llegar aldestino.

2. Quien mide la calidad de los servicios y la atención esel turista.

3. Sin distinción de rangos y posiciones, el respeto entrelos miembros de cada organización turística esprioritario.

4. La atención respetuosa, esmerada y personal a losproveedores y distribuidores de otros sectores esmotivo de orgullo del personal veracruzano dedicado aprestar servicios turísticos.

5. La preservación del medio ambiente ecológico será unapreocupación permanente de todos los miembros de lasorganizaciones turísticas, lo que obliga a actuarcoherentemente para lograrlo.

6. El reto y la meta principal de la actividad turística en elestado es favorecer el desarrollo integral, individual,familiar y social de los miembros de las organizacionesturísticas veracruzanas.

7. El cumplimiento irrestricto de las obligaciones sociales ymorales que contraigan las organizaciones ysociedades turísticas veracruzanas es un compromisoimpostergable tanto para sus dirigentes como paratodos sus miembros.

8. El propósito y el compromiso permanente para losdirigentes, los colaboradores y los miembros de lasorganizaciones o asociaciones turísticas consisten enrespaldar con actos y con hechos positivos la imagende honestidad y eficiencia.

9. El desempeño de las actividades en el sector turísticobuscará permanentemente cumplir y superar lasexpectativas de los turistas que nos visitan.

2.4 Horizonte de planeación del sistema turístico

El horizonte de planeación establece el periodo durante el cual elsistema turístico organiza sus actividades de corto, mediano ylargo plazos en conjunto, de acuerdo a objetivos y metas. Estesistema se refiere a las direcciones gubernamentales ymunicipales, organizaciones privadas, personal operativo,servidores públicos, prestadores de servicios directos, comunidadacadémica y anfitriona del estado de Veracruz. Para la actividadturística proponemos un horizonte de planeación de diez años,con etapas de ajustes anuales o de más de un año, que lepermitirán ir adaptando su crecimiento y desarrollo de acuerdo aciertas modalidades.

En específico, los objetivos a largo plazo consisten en laconsolidación total de la actividad turística en el mercado metanacional e internacional trazado. Incluye el posicionamiento físicoy psicológico del estado de Veracruz en el mercado turístico, asícomo el logro de una posición competitiva y la madurez de lasinstituciones involucradas. Previo al término del plazo estratégico,se estará haciendo el planteamiento del nuevo “horizonte deplaneación”.

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Las metas correspondientes del horizonte de planeaciónconsisten en el desarrollo y posicionamiento completo del sistemade promoción y mercadeo. En síntesis, se trata de lograr lamáxima cobertura nacional e internacional.

2.5 Algunas acciones para la redefinición de lacultura turística

Dentro de las acciones que deben llevarse a cabo para lograr losobjetivos y las metas planteados líneas arriba cabe destacar lassiguientes:

a) Incorporar dentro de las organizaciones turísticas laCultura de Calidad Total y de Mejoramiento Continuo

b) Implantar sistemas de control integralesc) Tomar las decisiones en consenso y evitar el

autoritarismod) Incorporar tecnología y llevar a cabo mejoras

tecnológicas a los sistemas y procedimientosadministrativos y de operación de manera continua paramantener una ventaja competitiva con los demásestados del país.

e) Incorporar sistemas de Administración por Resultadospara respaldar los sistemas de mejoramiento continuos

f) mplantar un programa Cultura Turística para toda lacomunidad veracruzana

g) Implantar el sistema de Decisiones en Consenso comoelemento importante para reforzar las conductasfavorables al trabajo

h) Desarrollar e implantar sistemas informáticos para latoma de decisiones y para el control de las operacionesde las organizaciones turísticas

i) Diseñar un programa para generar una Cultura Turísticaque involucre a toda la población desde la infancia

2.6 Implicaciones y recomendaciones

Vistos globalmente, los planes y programas funcionales y deoperación, en el contexto de un sistema de planeación estratégica,que adopten las direcciones de las organizaciones turísticasdeberían verse complementadas con sistemas de planeación de lasáreas funcionales y operativas, orientadas al logro de los objetivosy metas institucionales señalados en el horizonte de planeación.Asimismo, los planes y programas de los niveles funcionales yoperativo deben ajustarse a los señalamientos de las estrategiasmercadológicas y de operación pertinentes.

Se propone la adopción del sistema estratégico a lasdirecciones de las organizaciones turísticas, lo cual tiene lassiguientes implicaciones:

• Los directivos de las organizaciones turísticas deberánanalizar los elementos de la nueva cultura de planeaciónestratégica a construir.

• De igual manera, al revisar los puntos constituyentes dela planeación estratégica, deben ajustar las nuevasexpectativas con las que se identifiquen, con la finalidadde poder involucrarse y comprometerse con los cambiosinherentes a ella.

• Los dirigentes de las organizaciones turísticas debenrealizar esfuerzos para comunicar a los demás miembrosde cada una de ellas las ventajas que trae consigo laadopción de un nuevo sistema de direcciónadministración y operación de las organizaciones.

• Todo personal debe ser convencido de que esimprescindible cambiar de hábitos y costumbres paraincorporarse y comprometerse con el nuevo ámbitoorganizacional.

• Se debe tener conciencia de que todos los cambios quese hagan para mejorar las expectativas de vida de lasorganizaciones turísticas y de sus miembros requierenesfuerzos que deben ser recompensados.

• Así como existe una demanda potencial, también laoferta de servicios toma ese carácter hasta que apareceun consumidor real. Un servicio pasa a ser producto sólodespués de que fue consumido; antes no es más queoferta. Ésta es una condición muy importante que nodebe olvidarse en la elaboración de los planes dedesarrollo del gobierno, porque antes de proyectar lainstalación de más unidades de servicio de una mismacategoría, se debe comprobar el funcionamiento de lasexistentes, midiendo su nivel de eficiencia a través de laventa real de servicios sobre el total teórico que puedanprestar diariamente.

• El gobierno del estado también puede tener comoresponsabilidad facilitar y estimular la participación delsector privado, en un esfuerzo por promover ecrecimiento económico. Esto implicará diversos gradosde planificación y coordinación, quedando determinadoen gran medida el grado de intervención pública por lafilosofía del Gobierno del estado.

• Las concesiones fiscales, los incentivos o los impuestospueden fomentar o limitar la inversión en turismo ocanalizarla hacia ciertas localidades fuera del estado deVe r a c r u z .

• Las iniciativas pueden proceder del sector público o delprivado. El Gobierno del Estado en cualquier nivel puedeatraer capital privado e inducir el desarrolloproporcionando la infraestructura, el diseño de un plande desarrollo o el otorgamiento de incentivos fiscales.Alternativamente, las autoridades locales pueden verseobligadas a ampliar sus servicios públicos o modificar suplan urbano como respuesta a la presión ejercida por losempresarios turísticos. El grado de participación de cada

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sector puede cambiar con el tiempo. El conflicto sepresenta al ser diferentes las capacidades omotivaciones de las distintas entidades.

• Los actuales directivos de la administración pública estataldeberían cuando menos analizar y realizar esfuerzos, enla planeación estratégica que les corresponde,considerando a los empresarios turísticos, en lasexpectativas que traen consigo los cambios sexenales degobierno estatal, con las nuevas políticas fiscales y decontrol que podrían ser implantadas en un futuro.

Las recomendaciones propuestas aquí para evitar desajustes enas conductas colectivas quedan inscritos en los siguientespuntos:

• Los cambios deben ser analizados sin prisas, condetenimiento para poder observar y evauar susimplicaciones.

• La propuesta de los nuevos enfoques de procedimientos,independientemente de que se adopten o no, la culturade calidad total y de mejora continua, deben sercomunicadas y analizadas por todos los miembros de lasorganizaciones turísticas, a efecto de conocer opinionesy tomar decisiones.

• No deben adoptarse decisiones parciales que puedantener efectos negativos, sin analizar las posiblesconsecuencias.

• El reemplazo de la planeación tradicional y de lasmedidas de administración por estrategias preventivasde planeación.

• La responsabilidad de emitir leyes que traten sobre saludo seguridad puede descansar en el gobierno del estado,pero puede ser competencia de la autoridad localhacerlas cumplir. De forma similar, los planes dedesarrollo turístico pueden ser formulados por elgobierno del estado, pero ser ejecutados por lasautoridades regionales o locales.

• Se deben escuchar las opiniones de los colaboradores,así como de la opinión pública, porque ellos tienen cosasbuenas que aportar.

• La agrupación de individuos, compañías o agenciaspúblicas generalmente aumentará la capacidad dedesarrollo turístico. El gobierno estatal debe mostrarinformación al sector privado, trabajar en conjunto y noocultar su participación.

• Se debe asumir una actitud positiva ante los cambios,desterrando temores. Lo que se debe hacer paraasegurar el éxito de esta o cualquiera otra propuesta esdemostrar que se tiene intención de construir una culturaturística favorable al desarrollo sustentable de laactividad.

CONCLUSIONES

El reto tanto para el comercializador del turismo como para lasorganizaciones gubernamentales del estado de Veracruz, eshacer el sueño igual a la realidad. La dificultad de lograr esto esque el turismo no es un producto homogéneo. Un viajecomprende un conjunto de productos diferentes, y para mantenerlos estándares de cada elemento del producto deberá ser similaren gran medida respecto a su calidad. Una buena habitación y unmagnífico servicio pueden ser estropeados por malos alimentos;por otra parte, un mal vuelo puede echar a perder la estanciaagradable en un hotel. Todos estos son problemas exclusivos delturismo y requieren de una considerable inventiva mercadotécnicade quienes se encuentran en el negocio.

La característica principal que identifica al estado deVeracruz es su disponibilidad de atractivos naturales y culturales,así como su riqueza gastronómica. Quienes se dedican a la tareade promover y manejar la industria del turismo en el estado deVeracruz son tanto los organismos oficiales como lasorganizaciones privadas. La administración de ambos es general,cuya naturaleza es de carácter simplista, lo que hasta ahora lesha permitido operar sin grandes sobresaltos. La falta de estrategiade grupo se debe a la inoperancia entre los organismos oficialesy la incapacidad de la iniciativa privada de resolver los vacíos decoordinarión. Con la confusión de sus dirigentes, que no han sidocapaces de modernizar sus objetivos, no permiten conocer conexactitud la situación real del turismo, por la ausencia de unavisión integral del fenómeno turístico y por falta de voluntad deafrontar acuerdos comerciales internos o, cuando menos, ladisminución de muchos de los obstáculos que los perjudican.

Cabe advertir que la industria turística tiene grandesfortalezas pero también grandes debilidades que le podríanimpedir hacer frente a las amenazas que un mercado altamentecompetitivo le habrá de presentar en el futuro. Las oportunidadesaprovechadas, a nuestro juicio, son mínimas en relación con lasoportunidades desaprovechadas o no percibidas que ofrece elmercado.

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* Se trata de una selección de obras sobre el tema que pueden ser consideradas clásicas en cada uno de los órdenes en que han sido divididas, o bien que sin serlose encuentran citadas con la mayor frecuencia. Otro criterio determinante es el de la relativa facilidad con que un estudioso inicial del federalismo fiscal puede acceder aellas en librerías convencionales y/o virtuales; por ello han quedado fuera de este listado otras obras igualmente relevantes pero poco asequibles, las cuales desde luegoel lector interesado encontrará citadas a su vez en las referencias de los textos aquí incluidos.

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RESEÑA Vito Tanzi. Policies, institutions and the dark side of economics*

Por: Vitalia López Decuir**

Entre la Economía de libro de texto y la que se usa para las decisiones en materia de política económica hay un enorme vacío cuandose trata trasladarlas a los países en desarrollo, escribe Vito Tanzi en el Prefacio de esta obra: “la primera es usualmente formal ynormativa e ignora casi por completo los temas prácticos y los temas de instrumentación. La segunda se concentra en la

instrumentación y, por ende, en las limitaciones político-institucionales. He también observado la incertidumbre en torno a la relación de lasacciones de política y los resultados de esas acciones” (p. ix). Tal como él mismo lo expresa, esta convicción es fruto de su experiencia deveinte años como Director del Departamento de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI). Desde esa posición de influenciaha sido protagonista o testigo de múltiples fracasos en las políticas del FMI y del Banco Mundial, si bien debe reconocerse en su favor queha mantenido una permanente atención a los escritos académicos, y que él mismo ha contribuido consistentemente a enriquecer estaliteratura.

Este libro es una amplia compilación de trabajos en los cuales el autor se esfuerza en conciliar la economía de ”libro de texto” conla instrumentación de las políticas en países subdesarrollados. Se trata de un conjunto de ensayos centrados en los temas de lasinstituciones, de los incentivos personales, y de cómo los resultados de las acciones no corresponden a los esperados por la teoríaeconómica. No obstante, el propio Tanzi advierte al lector que este libro no constituye una contribución a la economía institucional o a lateoría de la elección pública...”solamente en espíritu es que este libro se relaciona con estos dos campos de la Economía” (p. x). La obraconsta de 15 capítulos; algunos de ellos fueron publicados previamente, otros eran inéditos, y algunos otro son versiones cuidadosamenterevisadas de ensayos publicados recientemente. Sólo el primer capítulo fue escrito hace cerca de 25 años: “lo he dejado sin cambio porque,en el momento en que fue escrito, su mensaje fue muy apreciado por aquellos que querían comprender el papel del gobierno en la esferaeconómica en términos estrictamente normativos” (p. x).

Los primeros cinco capítulos son de naturaleza metodológica y se enfocan a la discusión de distintas visiones del papel del Estadoy del gobierno en la economía, así como de los instrumentos de política económica a los que recurren. Los siguientes siete capítulos tratancon el lado oscuro de la economía, es decir, con temas como la corrupción, la evasión fiscal, el lavado de dinero y la economía subterránea;en ellos, Tanzi se ocupa de demostrar que se trata de fenómenos fundamentales que distorsionan la política económica. En los tres últimoscapítulos el autor trata en específico temas fiscales de actualidad como la dimensión internacional de la política tributaria nacional, elfederalismo fiscal y el déficit presupuestario; con ello, Tanzi ejemplifica el papel que juegan las instituciones en la definición y el éxito de laspolíticas económicas.

En el primer capítuloTanzi discute y aplica el concepto de ilusión fiscal incorporado a la teoría fiscal por el reconocido estudiosoitaliano de principios del siglo XX Amilcare Puviani “quien hizo quizás la más importante contribución sistemática a la teoría de los límitessubjetivos de la tributación...En Puviani este concepto se convierte en la piedra de toque de su interpretación de cómo operan los gobiernosy así, implícitamente, de una teoría positiva del comportamiento del sector público. Con posterioridad, el concepto se extendió a latributación para relacionarlo también con el gasto público”..(p.2)... En la concepción de Puviani es falso que los gobiernos tienden amaximizar la diferencia entre los beneficios objetivos derivados del gasto público y los costos objetivos de las provisiones de ese gasto talcomo sostiene la teoría moderna del gasto público.

Según destaca Tanzi, para Puviani los gobiernos tienden a maximizar la diferencia entre las evaluaciones subjetivas- y a menudoerróneas- de los beneficios y costos del gasto público. Este proceso de maximización no es estático sino dinámico: los gobiernos no aceptanen forma pasiva ni explotan esas evaluaciones subjetivas y erróneas del público acerca de los costos y los beneficios como ellas son; porel contrario, ellos se empeñan en promover y/o reforzar esos errores aprovechándose de la ilusión fiscal. Aún más, para Puviani, los errores

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana.** Tanzi, Vito, Policies, institutions and the dark side of economics, Edward Elgar Publishing, Northampton, USA, 2001.

de percepción no se originan en el lado de los contribuyentes, sinoque frecuentemente se trata de errores inducidos por los propiosgobiernos.

Esta teoría de Puviani, revitalizada por Tanzi en elapítulo que abre este libro, postula que los gobiernos crean ubtienen ventaja de la ilusión fiscal mediante: a ) la escasaansparencia de los impuestos indirectos asociada a suasladabilidad; b ) la insensibilidad de los ciudadanos a los

mpuestos arraigados en la estructura tributaria (“viejosmpuestos son buenos impuestos”); c ) la distribución de la cargascal en un gran número de impuestos; d) el financiamiento deléficit fiscal preferentemente por medio de la expansión de laase monetaria, de forma que este “impuesto inflacionario” no esn impuesto evidente para los contribuyentes; e) la introduccióne nuevos impuestos como temporales con la intención real deacerlos permanentes; etcétera.

Con base en estas contribuciones de la teoría italiana delas finanzas públicas, Tanzi distingue tres tipos básicos de Estado:monopólico o predatorio, individualista, y paternalista. Según estatipificación, en el Estado monopólico existe un escaso apego al

bjetivo del “interés público” y la mayoría de las accionesgubernamentales se orientan a la maximización del bienestar delsector de población que controla el aparato estatal; en este casolas ilusiones fiscales pueden, por ejemplo, inducir a la población aaceptar más fácilmente un gasto público dirigido a beneficiar a lasclases dominantes, pero promover la ilusión fiscal positiva quefavorece la percepción del público sobre los beneficios de esedestino del gasto.

El Estado individualista corresponde a la concepciónprevaleciente en la literatura reciente sobre finanzas públicassegún la cual “el individuo no sólo tiene una voz para determinarel papel del Estado; el Estado existe sólo para servirle”. O,expresado en los términos de Musgrave: la satisfacción de lasnecesidades sociales debe estar basada en las preferencias deos consumidores o votantes individuales. Tal como puedeinferirse, en esta concepción no hay lugar para la explotacióngubernamental de las ilusiones fiscales.

En el Estado paternalista el interés público va más allá dela mera suma de los intereses individuales, de manera que: “... elinterés perseguido por el Estado puede discrepar del interéspúblico que podría resultar de la suma del bienestar de todos losndividuos que integran la Sociedad, suponiendo que talagregación fuera posible” (p. 5). La creación o explotación de lasilusiones fiscales puede ayudar a la implementación de políticasen el sentido apuntado, y ello es considerado por Tanzi comofavorable, en tanto que el resultado final podría ser un sectorpúblico con estructuras y niveles de tributación y de gasto públicodistintos a los de un estado individualista.

Metodológicamente, la tipificación que sobre el Estadoelabora Tanzi en el capítulo inicial resulta útil y sumamenteilustrativa de las posiciones teóricas dominantes, y correspondegrosso modo a la distinción muy frecuente en ciencias socialesentre las modelos de: Dictadura, Estado Guardián y EstadoB e n e f a c t o r, respectivamente; sin embargo, resulta muyaventurada y parcial la tajante afirmación de Tanzi acerca de laimposibilidad de que los gobiernos de Estados individualistasutilicen en su favor las ventajas de la ilusión fiscal y, sobre todo,de la introducción de esta práctica como un aspecto inherente alos otros dos tipos de Estado. La experiencia reciente habla encontra de esta lineal interpretación: no es cierto que la tendenciaa la reducción de la presencia del Estado de las dos últimasdécadas en las economías occidentales subdesarrolladas se hayaacompañado por un manejo cada vez más escrupuloso de lailusión fiscal.

En los subsecuentes cuatro capítulos dedicados aexaminar el papel del Estado en la economía, Tanzi hacehincapié en la necesidad de construir un enfoque positivo deeste tema: “el papel positivo describe y analiza lo que el Estadohace en realidad” (p. 13). Así, al referirse a la decrecienteparticipación estatal de los últimos veinte años, el autor afirmaque ésta debe cambiar cualitativa más que cuantitativamente enel sentido de mejorar las reglamentaciones y supervisiones(“reglas, no autoridades”, dice M. Friedman), dejar al sectorprivado el papel principal en la asignación de los recursos yreducir sus funciones redistributivas, las cuales resultanaltamente costosas en un mundo globalizado y difíciles derealizar en el nivel nacional.

Desde luego, Tanzi reconoce que el mercado en definitivaes ineficiente para generar una distribución del ingreso que refleje“la conciencia o la visión prevaleciente en la sociedad”. Por lotanto, el gobierno tampoco puede renunciar a esta función, si biendebe aprender a hacer políticas redistributivas eficientes y biendirigidas, sin olvidar que “el crecimiento es la mejor medicina paracurar la enfermedad de la pobreza absoluta y para generarempleos productivos” (p. 28). En particular, Tanzi ofrece unaargumentación muy sólida, basada en estudios de reconocidosautores en materia de tributación y de desigualdad social (comoAlesina, Kuznets, Bruno, Sen, Atkinson y Rodrik), para proponerla tesis de que las políticas tributarias con fines redistributivosinstrumentadas en países subdesarrollados son ineficaces yaque, por razones políticas y administrativas, son incapaces degravar efectivamente la riqueza y la propiedad; de esta manera,“...la mayor contribución que un sistema tributario puede hacerpara que un gobierno cumpla con su objetivo de reducir ladesigualdad, es, primero, la provisión de los ingresos necesariospara los programas de gasto básico y, segundo, evitar lageneración de las inequidades horizontales que se producencuando los contribuyentes con ingresos similares finalmente

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pagan muy diferentes tasas tributarias efectivas. Los sistemastributarios con amplias bases, exenciones y tratamientosespeciales muy limitados, y con tasas bajas satisfacen mejorambos objetivos” (p.59). Como puede observarse, hasta aquí lainterpretación t a n z i a n a de la relación Estado-mercadocorresponde fielmente a la caracterización ya clásica delConsenso de Washington –y típicamente normativa-sistematizada por J. Williamson en 1989.

En el capítulo 5, Tanzi se aventura en el terrenocomplicado y controversial de la ética y la solidaridad(compassion) como componentes de las políticas públicas. Elautor discute cómo el comportamiento ético, en particularmediante acciones de solidaridad, puede ser efectivo no sólo enla solución de los fallos básicos de los mercados competitivos, porejemplo, en la provisión de bienes públicos y en el logro de un“grado aceptable de equidad distributiva”, sino que la importanciade la ética en el buen funcionamiento de una economía esevidente cuando se trata de sociedades con una alta incidencia decorrupción, crimen y otras actividades ilegales. Tanzi destaca ladiferencia crucial entre el ámbito institucional y el ámbito personalen la aplicación de estos principios, y se pronuncia a favor de unapolítica gubernamental de ampliación del gasto educativo confines de promoción del comportamiento ético desde los primerosniveles escolares, sin dejar de considerar, con Arrow, que “elcomportamiento éticamente motivado puede eventualmenteposeer un valor negativo para otros” (p. 81).

Sin duda la parte innovadora y mejor lograda de esta obraestá constituida por los siete ensayos centrales sobre lacorrupción y otros aspectos del denominado lado oscuro de lae c o n o m í a. Tanzi comienza con su argumentación sobre lafalsedad de la tesis subyacente en la teoría de las FinanzasPúblicas según la cual los funcionarios públicos (tanto lasautoridades como los empleados públicos) asumen uncomportamiento neutral e impersonal en su actuación comopromotores del bienestar público. El autor identifica la fuerteinfluencia de la noción de tipo ideal de Max Weber en laconcepción de la burocracia legal-racional. El burócrata de Weberactuaría conforme a procedimientos racionales y principiosuniversales en los cuales no hay lugar para personalismos,complicidades, y mucho menos para la confusión entre el interéspúblico y el privado.

Cuando este comportamiento esperado no correspondecon la realidad, la corrupción tiene lugar. Ésta es concebida porTanzi como “el abuso del poder público para el beneficio privado”(p. 111), es decir, como la práctica privatización del Estado. Comoconsecuencia, a largo plazo, la corrupción reduce la eficiencia delmercado, y por lo tanto es vista como una justificación a laestrecha legitimidad que esta concepción concede a laintervención estatal. Desde luego que la definición propuesta por

Tanzi de ninguna manera excluye el reconocimiento de lasprácticas privadas de corrupción que han sido muy frecuentes ydifundidas en los primeros años del siglo XXI.

Si bien la corrupción no es un fenómeno nuevo, es a partirde la década de 1990 que ha pasado a ser un tema profesional delos economistas- y de otros científicos sociales- principalmentecomo resultado del crecimiento acelerado en los niveles derecaudación y de gasto público en el mundo occidental, así comode la correspondiente ampliación de las reglamentaciones y loscontroles por parte de los gobiernos. A ello contribuyó también lasituación de creciente apertura al comercio mundial y lastransiciones de las naciones exsocialistas.

Una de las contribuciones más valiosas de esta obraconsiste en la identificación de los efectos negativos de lacorrupción sobre el dinamismo de la economía y sobre laeficiencia de los sistemas tributarios, enunciados en un sentidopositivo, no normativo. Los argumentos esgrimidos por Tanzi hansido rescatados de numerosos estudios recientes sobre el temaapoyados en modelos econométricos más o menos complejos.

Tanzi elabora una detallada tipificación de las prácticasde corrupción y de los fenómenos a los cuales está asociadadesde los métodos de financiamiento de los partidos, la calidadde la burocracia, el nivel de los salarios públicos y los controlesinstitucionales, hasta la severidad de las sanciones para esosdelitos; en este contexto, presenta un útil compendio teóricosobre la evasión fiscal (y sobre las prácticas de corrupción en eámbito de la aplicación del gasto público), seguido de unadiscusión sobre el reciclamiento de la riqueza de origen ilícito enlos circuitos del capital financiero internacional y el consecuenteaumento en el riesgo de inestabilidad en estos mercados, sobrela formidable dimensión de este fenómeno y de sus nocivosefectos en la eficacia de las políticas económicas nacionalesetcétera.

En particular, la corrupción en los sistemas fiscales esun problema crucial para las economías de los paísessubdesarrollados; Tanzi identifica las múltiples oportunidadesque los sistemas fiscales ofrecen para que los empleadosincurran en cohecho, de modo que la carga tributaria efectivapodría ser mucho mayor a la carga tributaria oficial. En ecapítulo 7, el autor presenta algunas de las propiedades delos sistemas fiscales en estos países que hacen de lacorrupción uno de los problemas más graves a enfrentar polas administraciones tributarias:

1. las leyes son difíciles de entender y pueden ser interpretadasde manera diferente por diferentes contribuyentes...;

2. el pago de los impuestos requiere el contacto frecuente entrelos contribuyentes y los administradores tributarios,

3. los salarios de los administradores tributarios son bajos;

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4. los actos de corrupción de los administradores fiscales sonignorados, o difíciles de descubrir, o cuando son descubiertosse penalizan levemente;

5. los procedimientos administrativos (por ejemplo, los criteriospara la selección de los contribuyentes a auditar) carecen detransparencia...;

6. los administradores tributarios tienen poder discrecional sobredecisiones importantes... (p. 113).

La teoría de la evasión fiscal se presenta como un caso de lateoría de juegos: “el contribuyente se enfrenta a la disyuntiva deevadir o no evadir...Un individuo racional hará su elección sobre labase de sus expectativas de ganancias o pérdidas asociadas auna u otra elección. El objetivo es maximizar la utilidad delcontribuyente” (p.173). De cualquier forma, la evasión mantieneuna relación directa con la complejidad del sistema fiscal, einversa con el grado de eficiencia de la administración tributaria,si bien Tanzi asigna un papel prioritario a la incidencia decorrupción: si hay corrupción en la estructura fiscal, hay mayorevasión.

Desgraciadamente, las burocracias del tipo weberianoon raras en cualquier parte del mundo. Los ciudadanosecuentemente cuestionan la legitimidad de algunas accionesel Estado percibidas como exacciones de rentas por parte de

as autoridades y no como políticas que buscan el interésúblico. Si bien en la discusión de Tanzi sobre la corrupción éstas tratada como un problema de oferta y demanda de accionesegales para evadir el cumplimiento de obligaciones públicas,ambién reconoce que debe ser abordada desde unaerspectiva más amplia, social, cuando afirma: “...hasta ciertounto, la corrupción es un reflejo de la sociedad. Las sociedadeso democráticas, sin una prensa libre y un sistema judicial

ndependiente es menos probable que se desenvuelvan librese corrupción” (p. 152).

El tema de la economía subterránea -uno de los aspectosdel lado oscuro de la economía- es tratado por Tanzi desde unaposición muy crítica ante lo que considera una actitud displicentede muchos gobiernos para enfrentar el problema y hasta paragenerar las mediciones estadísticas adecuadas. Su insistencia eneste último punto es incisiva: “existe muy poca informaciónestadística sobre el volumen de población que vive de actividades

ilegales o criminales... En algunos países, tales como Bolivia,Perú, Jamaica, y otros del sudeste de Asia, esas cifras pueden sermuy significativas debido al gran número de campesinosinvolucrados en la producción de mariguana, hojas de coca yamapola, que van a la producción de narcóticos, así como debidoa la práctica muy difundida de la prostitución” (pp. 208-209).

Para Tanzi la economía subterránea y el desempleo sondos fenómenos estrechamente relacionados: una alta tasa dedesempleo generalmente se acompaña de una amplia economíasubterránea, sin embargo, acepta que la dirección de lacausalidad no es aún clara, precisamente por la carencia demediciones sistemáticas y precisas de uno y otro problema social.Tanzi lamenta que el concepto de economía subterránea amenudo es usado por los investigadores en forma demasiadovaga, y sugiere usar el concepto más preciso adoptado por laOrganización Internacional del Trabajo que permite establecermediciones que permiten diferenciar a la economía subterráneade la magnitud más amplia constituida por la economía informal.

Los últimos tres capítulos se dedican a identificar elcarácter de la dimensión internacional de la política fiscalnacional centrando su atención en la distribución de lascompetencias tributarias y la financiación de los bienes públicosinternacionales; en el federalismo fiscal y la descentralización,en donde destaca el riesgo de la ineficiencia de lasadministraciones fiscales locales y la posible contribución deéstas a la generación de déficit y endeudamiento públicos; y enlos inconvenientes que la contracción del déficit presupuestarioprovoca en las economías en transición –las poscomunistas, enlas cuales el papel del gobierno aún no ha sido redefinido- porrazones tanto conceptuales, como de medición y de distorsiónde los incentivos.

A pesar de toda la argumentación de por qué fallan lasteorías económicas en circunstancias de escaso desarrolloinstitucional o de alta incidencia del lado oscuro, Tanzi se percibeoptimista sobre la capacidad de las instancias internacionales dedecisión económica para promover cambios estructurales enpaíses subdesarrollados, sin embargo su debilidad proviene deque dice poco acerca de cómo instrumentar las políticasrecomendadas en ambientes políticamente frágiles.

Reseña: Policies, institutions and the dark side of economics

ENTRAN REQUISITOS PA R A L APUBLICACION, IDÉNTICOS A L N ú M E R OANTERIOR

estado economía y hacienda pública 4

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