XALAPA, ENERO-JUNIO DE 2007

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Naú Cessa Fifueroa

Juvenal Rojas Merced

Efraín Aburto Martínez

Hilario Barcelata Chávez

Reformas estructurales y gobernabilidaden América Latina

La creación de valor:el verdadero objetivo empresarial

Eel deber y el haber: ¿incongruencia o contradicción contable?

Desarrollo, pobreza y libertad

Benjamín Sigüenza Salcedo

Martha E. Lajud Neme

El municipio:base del desarrollo regional

Rendición de cuentas:interacción entre organismos públicos

CONSEJO ASESOR INTERNACIONAL

Maite Vilalta i. Ferrer, Mercé Costa Cuberta, Alejandro Esteller Moré

(Universidad de Barcelona)Tania García López

(Universidad Anáhuac-Xalapa)Pedro Puy Fraga

(Universidad de Santiago de Compostela)Raúl Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo García de la Sienra

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COMITÉ EDITORIAL

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Benjamín Sigüenza SalcedoRonald Martínez Rodríguez

EDITOR ASOCIADO

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EDITOR

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Administrativa

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Estudios Superiores Económicos y Sociales

ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TÍTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054

Estado, Economía y Hacienda Pública es un órgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propósito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relación con la Economía, así como de su concreción en la esfera de los sistemas hacendarios; está abierto a todos los estudiosos que con rigor científico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento teórico y empírico en esta temática. Se publica dos veces al año. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproducción con fines comerciales; en este caso, se requerirá autorización por escrito.

XALAPA, ENERO-JUNIO DE 2007

ARTÍCULOS

Naú Cessa Figueroa

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina.

Juvenal Rojas Merced

La creación de valor: el verdadero objetivo empresarial

Efraín Aburto Martínez

El debe y el haber: ¿incongruencia o contradicción contable?

Hilario Barcelata Chávez

Desarrollo, pobreza y libertad

Benjamín Sigüenza Salcedo

El municipio: base del desarrollo regional

Martha E. Lajud Neme

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

AD TEXTUS

Rafael Landgrave Becerril

El capital humano y la misión de las Instituciones de Educación Superior

3

13

27

35

49

63

79

El político piensa en la próxima elección;

el estadista, en la próxima generación.

OTTO VON BISMARCK

RESUMEN

En este artículo se sostiene que las reformas económi-

cas ortodoxas de primera y segunda generación de las

últimas dos décadas no son suficientes para sustentar

las necesarias reformas estructurales y las recomenda-

ciones recientemente planteadas por la Agenda de

Barcelona. Ante la informalidad política y económica,

donde el mercado es el sujeto dominante, y en un con-

texto donde predominan la incertidumbre y el caos, se

requiere la reinvención de la política y la reactivación de

la participación social en las decisiones de gobierno.

ABSTRACT

In this paper it is maintained that the orthodox economic

reforms of first and second generation of last the two

decades they are not sufficient to sustain to the neces-

sary structural reforms and the recommendations

recently propose by the Agenda of Barcelona. Before the

political and economic unreliability, where the market is

the dominant subject, and in a context where the uncer-

tainty and the chaos predominate, one requires the rein-

vention of the policy and the reactivation of the social

participation in the government decisions.

Introducción

Tras dos décadas de democratización y más de una déca-

da de reformas económicas de corte neoliberal, las demo-

cracias nacientes en América Latina siguen confrontando

una serie de desafíos para, de manera simultánea, con-

solidar la democracia y profundizar las reformas económi-

cas. Este ensayo pretende mostrar, con base en las opi-

niones de destacados especialistas, que las reformas

económicas ortodoxas llamadas de “primera generación”

de finales de la década de 1980 y principios de la de 1990,

no son suficientes para sustentar el proceso reformador e

iniciar las reformas estructurales de “segunda generación”

3

Reformas estructuralesy gobernabilidad en

América Latina

Naú Cessa Figueroa*

* Economista. Egresado del Programa de Doctorado en

Administración Pública del Instituto de Administración

Pública-Veracruz.

y las recomendaciones recientemente planteadas por la

Agenda de Barcelona 2004.

Se plantea también la necesidad de profundizar en

la reforma del Estado, pues la consolidación de la

democracia y de las reformas económicas exige cam-

bios sustanciales no sólo en la estructura institucional,

sino también en los estilos de gobierno, mediante un

nuevo espacio político producto de una nueva relación

de los actores políticos. Ante la informalidad política y

económica, donde el mercado es el sujeto dominante,

y en un contexto donde predominan la incertidumbre y

el caos, se requiere la reinvención de la política y la

reactivación de la participación social en las decisio-

nes de gobierno.

1. El Consenso de Washington

Las reformas del Consenso de Washington deben su

nombre al economista inglés John Williamson. En

noviembre de 1989 el Instituto de Economía

Internacional convocó en Washington a un foro sobre

“El Ajuste en América Latina: ¿Cuánto ha sucedido?”,

con el propósito de analizar tanto los efectos de las

políticas de ajuste aplicadas como las actitudes nacio-

nales con relación a las reformas implicadas. Además

del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID), participaron también el Fondo

Monetario Internacional (FMI), la Reserva Federal,

miembros del Congreso de los Estados Unidos de

América interesados en temas latinoamericanos, altos

ejecutivos de las agencias económicas del gobierno

de los Estados Unidos de América (EUA), académicos

y funcionarios de países de América Latina.1

Los resultados y coincidencias de este encuentro

fueron sintetizados y publicados por John Williamson,

uno de los promotores del foro, en un artículo que con-

tiene un catálogo de reformas de política económica

consideradas necesarias para América Latina en ese

momento. Esta agenda de reformas denominadas el

Consenso de Washington, conocidas también como

“reformas de primera generación”, “reformas neolibe-

rales” o “reformas fundamentalistas de mercado”,

difundían la ideología de libre mercado impulsada

durante los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret

Thatcher, considerados como pioneros de estas

reformas.

Las ideas derivadas del Consenso de Washington

tuvieron gran influencia en las reformas económicas

llevadas a cabo en muchos países. Sin embargo, la

forma en que cada país interpretó e implementó las

recomendaciones tuvo variantes. A pesar de estas

diferencias, durante la década de los 90 las políticas

económicas de los países latinoamericanos estuvieron

marcadas por la necesidad de iniciar y fortalecer la

liberalización comercial.

Otras políticas se orientaron hacia el control de la

inflación y la reducción del tamaño del gobierno, el

déficit presupuestario y el déficit de cuenta corriente,

así como a facilitar los procesos de privatización y de

reforma financiera. Este giro en la concepción del

desarrollo ocurrió precisamente en el contexto de una

crisis generalizada, producto del colapso del modelo

seguido hasta entonces, que impulsó a los países lati-

noamericanos hacia la primera generación de refor-

mas de manera casi simultánea. Chile es la excepción,

pues desde 1974 había puesto en marcha algunas de

las reformas señaladas, sin el éxito esperado.

En general, las reformas dieron prioridad a los

aspectos económicos, a través de un proceso de aper-

tura y estabilización económica y financiera, dejando

en segundo término a los aspectos sociales y políticos.

Presumían que una vez logrado el éxito económico se

tendría un efecto de arrastre hacia el desarrollo políti-

co y social, lo que lamentablemente no ocurrió. Estas

reformas fueron consideradas de fácil aplicación por el

4

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina

1 Larrain, Max (2001). Análisis Crítico del Consenso de

Washington. Disponible en: http://members.tripod.com

precio social que iban a generar y por su escasa com-

plejidad para lograr el objetivo estratégico fijado de

hacer posible una economía de mercado. En lo políti-

co se pretendía que el mercado debería liberarse de la

tutela del Estado y así adquirir la autonomía que le

permitiría asumir la lógica de su funcionamiento poste-

rior, para encauzar el crecimiento, el desarrollo y tomar

decisiones para hacer frente a los problemas

globales.2

En resumen, las llamadas reformas de primera

generación se orientaron a la apertura y estabilización

económica como respuesta al proceso de globaliza-

ción económica y financiera, dando prioridad a los

aspectos económicos y dejando en segundo término

los políticos y sociales.

El Consenso de Washington ha sido sometido a

una fuerte revisión crítica que va desde cuestionar su

denominación, pues no se trató de un consenso sino

de políticas impuestas y establecidas por un selecto

grupo de actores que coincidían en sus opiniones. La

mayoría de las críticas se orientan hacia las reformas

de carácter económico, cuestionando el contenido

mismo de las medidas propuestas, por ser insuficien-

tes o por haberse interpretado ideológicamente. El

mismo J. Williamson reconoce los decepcionantes

resultados obtenidos en América Latina3. Prueba de

ello son los logros poco satisfactorios en materia de

crecimiento, equidad y estabilidad macroeconómica.

Entre 1990 y 2002, el producto interno bruto (PIB) lati-

noamericano mostró un crecimiento promedio de ape-

nas 2.4% anual; el número de pobres se incrementó

en 20 millones desde 1997; los niveles de inversión

son inferiores a los de los años 60; profundas crisis

financieras y entornos recesivos e inciertos, acompa-

ñados por niveles de desempleo históricamente altos.

El resultado es frustrante en términos de crecimiento

económico, generación de empleo y reducción de la

pobreza.

A favor, Williamson apunta el significativo progreso

hacia la transparencia y rendición de cuentas. Se jus-

tifica al decir que los países adoptaron las reformas

como una ideología y que se entendió como una polí-

tica económica que pretendía marcar la agenda global,

cuando únicamente iba dirigida a América Latina. Que

hubo crisis financieras y económicas muy severas

–como la mexicana y la argentina– que no se contem-

pló en las reformas el mercado de trabajo, y que se

careció de una adecuada administración fiscal de los

superávit que permitieran compensar los déficit de los

malos tiempos.4

Uno de los críticos más severos es Joseph E.

Stiglitz, quien sintetiza en tres puntos las deficiencias

de estas reformas: en primer término, dice, aumenta-

ron la exposición de los países al riesgo, sin acrecen-

tar o tomar en cuenta su capacidad de enfrentarlo; por

otra parte, las reformas macroeconómicas no fueron

equilibradas porque daban demasiada importancia a la

lucha contra la inflación y no atendían la lucha contra

el desempleo y la promoción del crecimiento; y final-

mente sostiene que las reformas impulsaron la privati-

zación y el fortalecimiento del sector privado, pero

dieron poca importancia al mejoramiento del sector

público y no mantuvieron el equilibrio adecuado entre

el Estado y el mercado. Las reformas de primera gene-

ración, afirma, fueron incompletas y no dieron impor-

5

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 3-12

2 Cabrera Jiménez, Edgar (2004). Estado, Gobernabilidad y

Análisis de Riesgo. Apuntes de clase del Doctorado en

Administración Pública, IAP-Veracruz, Xalapa, Ver.

3 Williamson, John y Pedro Pablo Kuczynsky (2003).

Después del Consenso de Washington: Reiniciando el

Crecimiento y las Reformas en América Latina. Instituto de

Economía Internacional, Washington, DC.

4 Ffrench-Davis, Ricardo (2003). “Comentario al Libro

Después del Consenso de Washington: Reiniciando el

Crecimiento y las Reformas en América Latina”, en

Revista Economía Chilena, vol. 6, núm. 2, agosto,

pp. 100-101.

tancia a aspectos como el ritmo y la secuencia de los

cambios, además de basarse en un concepto erróneo

de lo que hacía funcionar a una economía de mercado

y en un análisis no acertado de la función que le

correspondía al gobierno.5

Para Stiglitz, las políticas del Consenso de

Washington perseguían como objetivo prácticamente

único, la reducción del papel del Estado, al conside-

rarlo como parte del problema del desarrollo y se cen-

traban en la eficiencia económica, con la esperanza de

que los demás problemas sociales se resolvieran en

algún otro contexto; por ello, dice, es de imperiosa

necesidad hacer la reforma de las reformas que cen-

tren sus objetivos en el desarrollo democrático, equita-

tivo y sostenible. En opinión de Stiglitz, los fracasos

son más que contundentes, y ofrece algunas cifras: el

crecimiento medio anual del PIB en América Latina en

el periodo 1970-1980 fue de 5.86%, en tanto que en

1980-1990 fue de 1.18%, y para 1990-2001 de 3.05%.

La proporción de personas que viven en la pobreza

creció de 15.3% en 1987 a 15.6% en 1998, afirmando

que las reformas fueron en sí mismas la causa directa

del aumento de pobreza, y citando como ejemplo el

hecho de obligar a los agricultores pobres a competir

con la agricultura subsidiada estadounidense, situa-

ción que disminuyó los ingresos de los agricultores

más pobres de la región. Éstas, dice, son las conse-

cuencias de que América Latina sea el alumno más

aplicado del Consenso de Washington, al seguir con

convicción y entusiasmo sus recomendaciones,

enfrentándose ahora al estancamiento, a elevados

porcentajes de pobreza y desempleo, y sin subsidios.6

Como hechos positivos de las reformas, Stiglitz

sostiene que en algunos países han ocurrido mejoras

notables en la educación, en otros se dieron importan-

tes avances en el sector salud, así como cambios ins-

titucionales significativos que van desde un adecuado

control de los gastos del Estado hasta la creación de

bancos centrales que operan con credibilidad y auto-

nomía. Destaca también el establecimiento y funcio-

namiento adecuado del mercado de capitales, el

aumento de la eficiencia y la rendición de cuentas en

el sector público, y las medidas de descentralización

que ampliaron la capacidad de respuesta del gobierno

a las demandas de la sociedad.7

Las consecuencias para América Latina, en la apli-

cación de estas reformas, son que dejan en la socie-

dad una sensación de desencanto, de pérdida de

energía al no cumplirse las expectativas de crecimien-

to, al elevarse el desempleo y los niveles de pobreza.

Incluso se pone en tela de juicio la confianza en la

democracia. En un informe reciente sobre la democra-

cia en América Latina, del Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo (PNUD), se menciona que en

2002, 54.7% de los latinoamericanos prefería un régi-

men autoritario a uno democrático, si con ello se

resuelve o mejora su situación económica.8

Ante el desconcierto social y agotamiento de la

democracia, la sociedad se ha vuelto hostil; al no crecer

con las expectativas necesarias se afecta el desarrollo

de los individuos y por lo tanto su calidad de vida. Hay

desconcierto y no se sabe qué hacer, por lo que es nece-

sario buscar el equilibrio entre la función del gobierno y

la del mercado, situación hoy no resuelta dada la com-

plejidad de hacer compatibles a la democracia por su

carácter incluyente con un mercado excluyente.

6

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina

5 Stiglitz, Joseph, E. (2003). “El rumbo de las reformas.

Hacia una nueva agenda para América Latina”, en Revista

de la CEPAL, núm. 80, Santiago, agosto, p. 9.

6 Stiglitz, Joseph, E. (2004). Los felices 90. La semilla de la

destrucción, Taurus, México, pp. 63 y 276.

7 Stiglitz (2003). p. 15.

8 PNUD (2004). La democracia en América Latina: Hacia

una democracia de ciudadanos y ciudadanas, Boletín de

Prensa, Perú, abril. Disponible en http://www.pnud.org.pe

Bajo estas premisas, el gobierno adquiere autono-

mía y se separa de los problemas económicos, políti-

cos y sociales, transformándose a la vez en un gobier-

no responsable e irresponsable, pues funciona sobre

la lógica de que para todo hay un mercado que opera

de manera eficiente, realista, con disciplina; es decir,

productivo y competitivo. En este sentido, todo gira en

torno al mercado, transformando también los concep-

tos de justicia, libertad e independencia. Bajo este cri-

terio la libertad está dada por la posibilidad de enfren-

tarse al mercado en las condiciones dadas y vigentes;

por lo tanto la democracia ya no tiene contenido políti-

co al estar definida por el mercado. Surge entonces la

opinión pública como garante de la legitimidad, situa-

ción que se explica por el auge actual de la aplicación

de encuestas.9

2. Las reformas de segunda generación

En un contexto donde la estabilidad macroeconómica

y las políticas de apertura de los mercados son insufi-

cientes para resolver los problemas considerados

como tradicionales, en los países latinoamericanos,

fue necesario a mediados de los 90 revisar el

Consenso de Washington y establecer un nuevo

marco de reformas llamadas de “segunda generación”,

que reconocen la necesidad de definir la nueva agen-

da de reformas desde el marco de la política, donde es

fundamental estrechar y fortalecer los lazos entre el

Estado y la sociedad civil.

John Williamson y Pablo Kuczynzky, en su libro

Después del Consenso de Washington: Reiniciando el

Crecimiento y las Reformas en América Latina, afir-

man que es necesario completar las reformas liberali-

zadoras consideradas en la versión original del

Consenso de Washington, asegurándose de rectificar

las fallas. Recomiendan también que, dado que

América Latina ha sido golpeada en los años recientes

por una serie de crisis económicas, debe instrumen-

tarse una política fiscal anticíclica, esto es, implantan-

do restricciones en tiempos de auge y de grandes flu-

jos de capital, para acumular reservas y reducir las

presiones de deuda. Asimismo, se manifiestan a favor

de la adopción de un régimen cambiario con suficien-

te flexibilidad y de buscar el fortalecimiento del ahorro

interno. Sostienen, además, que es necesario afianzar

el desarrollo institucional para asegurar y proteger los

logros en materia financiera, judicial y educativa.

Proponen finalmente, por ser América Latina la región

que tiene la peor distribución del ingreso en el mundo,

trabajar arduamente en este sentido a través de una

adecuada política fiscal, educativa, crediticia y agraria,

en beneficio de los más pobres.10

La segunda generación de reformas parte de reco-

nocer las lecciones y fallas de las anteriores y tiene

como finalidad reconstruir el aparato estatal y fortale-

cer las instituciones gubernamentales, a partir de una

nueva concepción del papel del Estado. Así, fue evi-

dente que la debilidad institucional de los estados lati-

noamericanos constituía un cuello de botella insalva-

ble para lograr las transformaciones deseadas.

Para Stiglitz estas reformas tienen entre sus obje-

tivos formular políticas económicas que reflejen un

mayor equilibrio entre los mercados y el Estado; supe-

rar el excesivo énfasis en la privatización e inflación

para atender más la creación de empleos y la creación

de nuevas empresas; y ubicar la agenda de reformas

económicas dentro de un contexto más amplio de la

transformación de la sociedad, donde la atención a

la reducción de la pobreza sea prioritaria.11

7

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 3-12

9 Cabrera Jiménez (2004). Op. cit.

10 Williamson, John (2003). Desde una Agenda de

Reformas. El Consenso de Washington y qué se debe

hacer, septiembre. Disponible en http://analítica.com/va

11 Stiglitz (2003). pp. 37-38.

Moisés Naím, exministro de industria y comercio

de Venezuela y a quien se le atribuye la denominación

de “reformas de segunda generación”, afirma que los

instrumentos típicos de esta etapa incluyen la reforma

de legislación y prácticas laborales; la reforma del ser-

vicio civil; la reestructuración del gobierno, especial-

mente en las áreas de índole social; la renovación del

sistema judicial; la actualización de las capacidades

regulatorias; la conversión y reestructuración sectorial;

las privatizaciones “complejas”; el desarrollo de la

capacidad de promoción de exportaciones; y la rees-

tructuración de las relaciones entre los diferentes nive-

les de gobierno. Entre los temas más importantes a

abordar por estas reformas se encuentran la redistri-

bución equitativa del ingreso, la lucha contra la pobre-

za y la corrupción, la mejora de la calidad educativa, la

seguridad, la justicia, la salud, el fortalecimiento del

sector agropecuario y el control de la gestión pública

por parte de la sociedad civil.12

En suma, las reformas contenidas en esta segun-

da fase describen un amplio y complejo temario de

reformas estructurales e incluyen la reforma del

Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento

de la gobernabilidad.

2.1 La complejidad de las reformas

Las reformas de segunda generación son catalogadas

como complejas, al poner en el centro de la discusión

a la política, y se insertan en el largo plazo y en la

necesidad de pensar el futuro estratégicamente, par-

tiendo de entender el presente a partir del futuro. Es

decir, qué clase de país queremos para el 2020 a par-

tir de las condiciones actuales, y lo que implica ade-

cuar las condiciones del presente. Ello obliga a crear

un sistema de prioridades para distinguir lo urgente de

lo prioritario, así como dar orden y sentido a la gestión

del gobierno.

En esta perspectiva, la política se transforma en un

elemento central de las reformas institucionales. El

carácter intrínsecamente político de las reformas

requiere reinventar la política. Todo esto modifica la

esencia del estado, de la sociedad y del sistema polí-

tico nacional, así como le otorga la racionalidad que

exige el mercado. Por esta gran complejidad y por su

importancia social, estas reformas no pueden ser

abordadas centralizando las decisiones ni implemen-

tarse de manera vertical, por el contrario, necesitan del

consenso de los diferentes sectores involucrados en

cada una de las reformas, para garantizar su legitima-

ción y continuidad.

Así, la discusión y negociación serán elementos

fundamentales para determinar el grado de credibili-

dad de los programas de reforma, reemplazando la

discrecionalidad del poder ejecutivo por la participa-

ción de los demás poderes; implica desaparecer los

acuerdos no convencionales; es necesario también

distinguir los objetivos de gobierno con los objetivos

de Estado y redefinir las funciones de los poderes

ejecutivo, legislativo y judicial, así como las de los

gobiernos estatales y municipales, de tal manera que

permitan crear las condiciones de gobernabilidad

democrática.13

En este sentido, la consolidación simultánea de la

democracia y de las reformas económicas exige cam-

bios sustanciales, tanto en el diseño institucional del

Estado como de su estilo de gobierno. Por ello, las lla-

madas reformas de segunda generación serán facti-

bles políticamente y lograrán los resultados esperados

si se instrumentan por gobiernos legítimos con ade-

cuadas regulaciones económicas, con participación

8

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina

12 Naím, Moisés (1994). “América Latina: La Segunda

Etapa de Reformas”, Journal of Democracy. Disponible

en http://www.iadb.org 13 Cabrera Jiménez (2004). Op. cit.

activa de la sociedad y con una administración pública

eficiente y honesta; es decir, en condiciones de gober-

nabilidad.

Es necesario además que los organismos finan-

cieros internacionales y los países desarrollados estén

conscientes de que para establecer políticas de desa-

rrollo, es necesario conocer también las estructuras

sociales, políticas y culturales de los países destinata-

rios de esas políticas.

2.2 Algunas críticas

Por su complejidad y por estar actualmente en proce-

so de análisis y discusión la implementación de las

reformas de segunda generación, no es posible esta-

blecer una valoración detallada de las mismas. En

América Latina, el énfasis sigue puesto en la eficiencia

del Estado y la efectividad de las políticas públicas,

más que sobre la legitimidad del Estado y la capacidad

de respuesta de las políticas públicas a las demandas

ciudadanas. Los esfuerzos están ahora dirigidos a

lograr un sector público más eficiente y eficaz.

Algunos analistas se han enfocado a la forma más

que al fondo del problema. Por ejemplo, para José

Antonio Ocampo, exsecretario ejecutivo de la CEPAL y

economista-jefe de Naciones Unidas, las reformas insti-

tucionales debieron haber sido el punto de partida del

proceso, es decir, que las reformas de segunda genera-

ción debieron implementarse antes que las del Consenso

de Washington. Sugiere que en lugar de preocuparse por

hacer más privatizaciones, se debería trabajar e investi-

gar cómo operar con eficiencia las empresas públicas, y

cómo se podrían tener bancos estatales bien administra-

dos, especialmente los bancos de desarrollo.

3. La Agenda del Desarrollo de Barcelona 2004

El planteamiento más reciente relacionado con las

reformas estructurales se discutió y analizó en el lla-

mado diálogo “Del Consenso de Washington a una

Nueva Gobernanza Global”, celebrado en Barcelona el

24 y 25 de septiembre de 2004, que concluyó con la

redacción de un documento denominado “Agenda del

Desarrollo de Barcelona”, el cual incluye siete puntos

o lecciones catalogadas como prioridades para la

reforma y para hacer frente a los efectos de la globali-

zación.

En principio, la Agenda de Barcelona distingue tres

tendencias alentadoras o positivas a nivel mundial:

a) los avances en materia de derechos humanos, demo-

cracia y estado de derecho en los países en vías de

desarrollo; b) el despegue del crecimiento en varios paí-

ses con potencial para sacar de la pobreza a millones

de personas (India y China, por ejemplo); y c) el cre-

ciente reconocimiento de la importancia de la estabili-

dad macroeconómica, citando como ejemplo el caso de

la reducción drástica de los niveles de inflación en

América Latina, históricamente propensa a la inflación.

Asimismo, identifica como sus principales preocupacio-

nes: la recurrencia y severidad de las crisis financieras

en los países en vías de desarrollo; el mediocre éxito de

las políticas económicas y financieras para el logro de

un crecimiento económico sostenido; y el empeora-

miento en materia de distribución del ingreso y la rique-

za en muchos países subdesarrollados.

Las siete lecciones o prioridades identificadas por la

Agenda del Desarrollo de Barcelona son las siguientes:14

1. Para adoptar estrategias exitosas de desarrollo

es necesaria la calidad institucional, el respeto

por los derechos de propiedad y el derecho

legal, la orientación del mercado con un equili-

brio apropiado entre el mercado y el Estado, y

una atención a la distribución de la renta.

9

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 3-12

14 Conclusiones del Diálogo “Del Consenso de Washington

a una Nueva Gobernanza Global”, Forum de Barcelona

2004. Disponible en http://media.barcelona2004.org.es

2. Perseguir políticas financieras, monetarias, fis-

cales y prudentes en cuanto a la deuda, y cons-

truir las instituciones para hacer políticas anticí-

clicas factibles.

3. No hay un sólo sistema de políticas que garan-

tice un crecimiento sostenido, por lo que los paí-

ses deberían experimentar con políticas ade-

cuadas a sus circunstancias específicas, y las

organizaciones de préstamos y agencias inter-

nacionales de ayuda deberían impulsar tal

experimentación.

4. Las negociaciones comerciales multilaterales

deberán promover el desarrollo, eliminando el

obstáculo que representa el proteccionismo

agrícola y textil de los países desarrollados.

5. Los arreglos financieros internacionales no

están funcionando bien, pues los países pobres

siguen excluidos de los flujos financieros priva-

dos y los niveles oficiales de ayuda son esca-

sos, siendo prioridad que los países ricos y

pobres trabajen en ello.

6. La asimetría entre los movimientos de capital y

de mano de obra hacen necesario crear un sis-

tema de reglas y de instituciones internaciona-

les para dirigir los movimientos fronterizos de

personas, y para promover el uso de las reme-

sas de migrantes como fuente de financiamien-

to adicional.

7. El deterioro del medio ambiente necesita abor-

darse con políticas de desarrollo sostenible,

tanto a escala global como nacional.

En el citado foro, Stiglitz continuó criticando los proce-

sos de liberalización comercial y de globalización,

diciendo que han provocado una mayor interdepen-

dencia y que se necesita una acción colectiva, pues la

ausencia de un “gobierno global” acarrea problemas

como el calentamiento del planeta. Afirma que la glo-

balización económica ha ido más rápida que la políti-

ca, provocando un déficit democrático que se refleja

en el debilitamiento de las instituciones públicas glo-

bales. Reclama un cambio de los países más podero-

sos para que cooperen con los demás y les pide acep-

tar que la democracia implica asumir decisiones con

las que se puede no estar de acuerdo, haciendo alu-

sión a la actuación unilateral de los EUA en la guerra

contra Irak.

José Antonio Ocampo, economista-jefe de la ONU,

expuso que el gran reto es fomentar la democracia en

un ámbito de legalidad de las naciones-Estado y mejo-

rar la gobernabilidad global, cuyo problema principal

es la falta de coherencia entre las instituciones, cuyo

número debería simplificarse.15

Otras de las preocupaciones de los economistas

reunidos en el Foro Barcelona 2004, fueron la extrema

pobreza que padecen más de mil millones de perso-

nas y la “gran tragedia” que representa el SIDA y otras

epidemias. Finalmente, a manera de consuelo, men-

cionan que los “ciudadanos de los países en vías de

desarrollo están conscientes que el desarrollo es una

trayectoria larga y ardua” y que si los gobiernos se

orientan hacia ese punto, y los países desarrollados

reforman los arreglos internacionales que obstaculizan

esa trayectoria, todavía hay “motivos para la esperan-

za”.16 La cuestión crucial aquí consiste en preguntar-

se: ¿hasta qué punto los países desarrollados están

dispuestos a colaborar en esta dirección?

Este contexto de mayor protagonismo del mercado

y la creciente exposición de las economías al exterior,

así como los cambios tecnológicos, sociales y políticos

que configuran sociedades con nuevas y distintas for-

mas de funcionamiento, obliga a pensar también en un

Estado que cumpla con los nuevos roles acordes a la

realidad. En este sentido, se reconoce la necesidad de

10

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina

15 Idem.

16 Idem.

reintegrar y rehabilitar lo político en el debate acerca

de la reforma del Estado, donde la política sea el vec-

tor de cambio y desarrollo humano integral y

sostenible.

Conclusiones

En esta breve descripción de las reformas estructura-

les que se están implementando en América Latina, de

sus resultados y críticas, y de sus implicaciones en el

funcionamiento del Estado y en la gobernabilidad,

surge la reflexión acerca de si el Estado se ha adapta-

do del todo a esta nueva realidad, donde el desorden

y la incertidumbre son quizás el problema principal. El

gobierno carece de los mecanismos para administrar

este desorden, en el que predomina la informalidad

económica y política, y donde el mercado es el sujeto

dominante al definir el comportamiento social, econó-

mico y político.

Otra reflexión que se desprende es que la transi-

ción también requiere ser administrada y que deman-

da la redefinición de las funciones del Estado, donde

la política retome el espacio perdido ante la economía

como resultado de la aplicación de las políticas del

Consenso de Washington, obligando a los países lati-

noamericanos a tener una gestión política exitosa para

salir airosos de la situación actual en la que predomi-

na la informalidad política. Un ejemplo es lo que

actualmente vive el sistema político mexicano, donde

la ingobernabilidad se hace cada vez más presente.

Por ende, es necesario construir una serie de ins-

tituciones que hagan funcionar a la democracia. Si

bien es cierto que la política por sí sola no resolverá

todo, sin la política nada puede funcionar. No puede

iniciarse la reconstrucción nacional sin antes estable-

cer los acuerdos sobre lo que queremos. Para esto

sirve la política y la democracia. Sin embargo, ningún

sistema político es mejor que los hombres que lo inte-

gran, por ello hoy se habla de que la reforma más

importante es la mentalidad de muchos de los actores

políticos. Se dice también que la más importante fun-

ción del sistema político mexicano, en este naciente

siglo XXI, es dotarlo de una gobernabilidad democráti-

ca, que sea lo suficientemente amplia para dar cabida

a las demás reformas en un clima de estabilidad; que

sea abierta para no dejar fuera a ninguno de los acto-

res; y que sea lo suficientemente legítima para lograr

una inserción más favorable a este mundo en cons-

tante cambio.

Para construir un nuevo proyecto de país con

miras al futuro, es necesario hacerlo bajo la premisa

de la ley, la libertad, las instituciones y la democracia,

con el propósito de alcanzar los fines de la igualdad y

la justicia social. Nuestro proyecto de país debe tener

la característica de ser políticamente sustentable y for-

mar un sistema a la altura de nuestros ideales.

La globalización es irreversible, es un nuevo siste-

ma mundial que ha cambiado la forma de generar

riqueza, de gobernarnos y de relacionarnos; con ella,

los procesos de reformas estructurales son incuestio-

nables, pero sus implicaciones funcionales van más

allá de un simple trabajo de gabinete. Y aunque el

énfasis se ha centrado en la globalización económica,

también hay cambios vitales en la esfera política y

social que determinarán el futuro. Ante la falta de ins-

tituciones adecuadas, la globalización está demostran-

do ser una fuerza desintegradora.

Es alentador que se hable de la necesidad de una

globalización con un rostro más humano, que se con-

templen los valores culturales y de identidad y preser-

vación de las tradiciones, así como del cuidado del

medio ambiente. El reto es enorme y hay que enfren-

tarlo de inmediato. Urgen estadistas en los gobiernos

latinoamericanos.

11

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 3-12

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12

Reformas estructurales y gobernabilidad en América Latina

RESUMEN

El objetivo tradicional de beneficios máximos para la

empresa no considera elementos inherentes esenciales

en la actividad económica, como es el caso del riesgo.

Esto ha modificado la concepción acerca del objetivo

primordial de las empresas y ha incorporado el de la cre-

ación de valor, al punto de constituirse como el verda-

dero y nuevo objetivo de las empresas. Se presentan

aquí los métodos más importantes para medir la crea-

ción de valor.

ABSTRACT

The traditional objective of maximum benefits for the

company does not consider essential inherent elements

in the economic activity, as it is the case of the risk. This

has modified the conception about the fundamental

objective of the companies, and has incorporated the

one of the value creation, to the point to constitute itself

like the true and new objective of the companies. The

methods most important appear here to measure the

value creation.

Introducción

Tradicionalmente el análisis empresarial ha otorgado

gran importancia, dentro de su análisis de valoración de

empresas, a los ratios o razones financieras, como es el

caso del nivel de liquidez, de endeudamiento, rotación

de cuentas, nivel de apalancamiento u otros indicado-

res. Dichos indicadores o ratios se basan en los regis-

tros contables de las empresas y ganaron gran popula-

ridad por mucho tiempo, la clave fue su facilidad de cál-

culo y análisis, además de la disponibilidad de la infor-

mación que se requiere para su cálculo.

Sin embargo, los cuestionamientos sobre la situa-

ción real de la empresa se han ido multiplicando día tras

día, constituyéndose como la base de la búsqueda de

nuevos indicadores o alternativas de medición. Con ello

se logró tener una base más amplia de indicadores que

permitirían realizar una mejor evaluación del comporta-

miento de una empresa, sin embargo, tal parecería que

lo que realmente hicieron fue obstaculizar la toma de

decisiones por parte de la gerencia, la causa fue la

generación de una enorme confusión al intentar lograr

y/o definir la metodología, indicador o ratio más idóneo

para lograr su objetivo.

Parecería claro que los inversionistas estarían satis-

fechos con los resultados de la empresa, mientras ésta

13

La creación del valor:el verdadero objetivo

empresarial

Juvenal Rojas Merced*

* Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad

Autónoma del Estado de México.

muestre una rentabilidad positiva, es decir, que se

obtengan beneficios positivos, sin embargo, no todas

la empresas que año tras año mejoran sus resultados

(en cuanto a niveles de utilidad o beneficios) resultan

ser atractivas para los accionistas al momento de deci-

dir dónde invertir, y que por alguna razón el análisis

financiero no es capaz de explicar y dar respuesta a

este comportamiento.

Este último hecho ha originado que se busquen

nuevas alternativas, métodos, metodologías o indica-

dores que permitan de cierta manera vincular el

desempeño financiero de la empresa con la perspecti-

va que tiene el empresario de la misma dentro del mer-

cado bursátil, esto es, se trató de buscar dentro de los

resultados operativos (contables) de la propia compa-

ñía, una explicación al comportamiento del dirigente

de la empresa, lo que es conocido como gerencia

basada en el valor, donde el objetivo a seguir es la

maximización del valor para el accionista y no la gene-

ración de beneficios.

Todo ello debido a que tradicionalmente la teoría

económica ha establecido que la empresa y el inversio-

nista, dentro de la gama de posibilidades que se tiene, el

objetivo primordial es el de maximizar su beneficio,

entendiendo éste como la diferencia entre el ingreso total

y el costo total derivado de la actividad económica, sin

embargo, se establece que la obtención de rendimientos

positivos o beneficios no es más que una fría remunera-

ción al final del periodo de operaciones, constituyendo

únicamente un elemento en la cadena productiva del

país, estableciéndose como un aliciente para los inver-

sionistas en recompensa a la confianza que tuvieron en

el mercado –ya sea accionario, de dinero, de derivados,

etc.– y específicamente en la empresa.

1. La empresa

La empresa es uno de los agentes económicos dentro

de la economía, surge para atender las necesidades

de la sociedad, creando satisfactores a cambio de una

retribución que compensará el riesgo, los esfuerzos y

las inversiones de los empresarios. La empresa a tra-

vés de la utilización de factores como el capital y el tra-

bajo producen bienes o servicios, tendientes a la satis-

facción de las necesidades de la sociedad.

El principal objetivo de la empresa es el de acre-

centar al máximo el valor de sus accionistas. El valor

está representado por el precio de mercado de las

acciones comunes de la compañía, el cual, a su vez,

es un reflejo de las decisiones de ella relacionadas con

la inversión, el financiamiento y los dividendos.1

2. Papel de la empresa en la Economía

Las empresas compiten, no sólo en los mercados

comerciales, en cuanto a calidad y precio de sus pro-

ductos y servicios. También compiten por capital nece-

sario para financiar sus proyectos y planes de creci-

miento o expansión de los mismos. Se ha llegado a

considerar a la empresa como una ventana que per-

mite a los demás países observar el desempeño

comercial y la competitividad del país, en el que las

corporaciones residen.

Es por ello que se debe tener en cuenta que si una

empresa funciona adecuadamente generando o

creando beneficios para sus inversionistas va a gene-

rar un círculo virtuoso entre inversión, productividad,

empleo y creación de valor para el accionista. Esto últi-

mo se traduce en un mayor ingreso disponible para

cada una de las personas que la conforman y mayores

oportunidades de crecimiento para las empresas de

toda la economía, dando como consecuencia mejores

resultados en el entorno económico de los países

(Gráfica 1)

14

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

1 Van Horne, James (2000). Administración Financiera.

México. Ed. Prentice Hall, p. 6.

No obstante, puede establecerse que el principal

beneficio que representa una empresa que opera ade-

cuadamente es el hecho de ser un agente generador

de empleo, satisfactor de una necesidad vital para los

individuos, pasando así, a segundo término, el tamaño

de la corporación y el sector en el que se ubique.

Es por esto que es indispensable que todos y cada

uno de los esfuerzos por parte de las entidades

empresariales, sean gubernamentales o privadas, se

aboquen a la consolidación de una empresa sana y

competitiva y en general a un sistema empresarial que

involucre a todos sus participantes de una forma

importante, para que de esta forma no solo la empre-

sa, sino el país, pueda ser reconocido como una alter-

nativa de inversión atractiva, y que sumados a dicho

esfuerzo completen el círculo de productividad que

compensará con rendimientos la confianza depositada

en los mercados.

3. Importancia de valorar una empresa

Para lograr el reconocimiento de la empresa por

parte de los inversionistas es necesario realizar una

valoración o valuación de las empresas y de esta

forma determinar no solo la posición de la empresa

en el mercado, sino también la fortaleza económica y

financiera que presenta para hacer frente a la com-

petencia.

Tradicionalmente, muchos han sido los motivos

que han originado que una empresa esté interesada

en conocer su valor. Estos motivos pueden ser de

orden externo o interno a la empresa, como es el caso

de las recomposiciones de estructuras accionarias,

ampliaciones de capital o, simplemente, para que los

accionistas conozcan el valor patrimonial de su enti-

dad. Estos motivos son ilustrados en la Tabla 1.

15

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

Gráfica 1

Beneficio a largo plazo para la Economía (basado en un estudio de 20 países y 2760 empresas)

FUENTE: Mckinsey, “El Riesgoso Desafío de Crear Riqueza en la Argentina: Las Empresas que Destruyen Valor”, enMercado, noviembre, 2000, Buenos Aires.

Efecto Multiplicador

Mejores Ingresosdisponiblespara

el consumo.

Mejor ROEMejor desempeño

del empleo

Mejores Oportunidadesde Crecimiento

para las empresas

Existe un importante Efecto Multiplicador entre lacreación de Valor para los accionistas, la generaciónde empleo y el desarrollo económico a largo plazo

Mayor Valorpara losaccionistasimplica:-Aumento en elempleo

-CrecimientoEconómico

Mayor UtilidadEconómica

María Elizabeth Ibarra Mendoza establece que, inter-

namente, una empresa podría ser valuada para cono-

cer el patrimonio real, para un reacomodo del capital y,

por tanto, ampliación del mismo por medios internos.

También para reestructurar las participaciones porcen-

tuales de los socios, para determinar la conveniencia o

no, de repartir dividendos y, en su caso, determinar el

importe por acción de los mismos.

Por otro lado, establece que también existen moti-

vos legales derivados de demandas en proceso y/o

probables. O bien, para emitir instrumentos de deuda

en el mercado bursátil, conocer la capacidad real de

endeudamiento, o simplemente para una actualiza-

ción.

Los motivos externos no son menos variados, pero

pueden estar básicamente relacionados con la venta

total o parcial de una empresa, las fusiones y/o adqui-

siciones. (véase Tabla 2)

Como podremos darnos cuenta, los motivos para

valorar o valuar una empresa son muchos, pero pode-

mos establecer que todos ellos buscan determinar de

una u otra forma el valor de la empresa, sin embargo

esto no resulta fácil, toda vez que se trata de obtener

un valor justo. Por razones externas, es muy compli-

cado y no puede esperarse que al valorar una empre-

sa se determine un único precio final. Es innegable

que se obtendrán distintos valores, según el objetivo

que se persiga y el método que se utilice.

En general, los métodos de valoración han tendido

a clasificarse de acuerdo con las bases para el desa-

rrollo de la valuación. Esas bases pueden ser históri-

cas, futuras y combinadas.

Pablo Fernández ha establecido que, en algunos

casos se ha señalado que ante la inconveniencia que

presentan las valuaciones realizadas con bases históri-

cas, las cuales no muestran el valor de los intangibles y

la incertidumbre de los resultados que pudieran obte-

nerse en el futuro, usar métodos combinados resultaría

ser lo más conveniente. Sin embargo, algo que debe

tenerse en cuenta es que el método a utilizar depende-

rá de las características de la empresa que pretenda

valuarse y de los objetivos que se persiguen con la

16

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

INTERNOS EXTERNOSØ Ampliación de capital con medios

internos.Ø Ampliación de capital con medios

internos.Ø Actualización contable Ø Venta parcial o total.Ø Conocimiento de la capacidad de

endeudamientoØ Como referencia para otras empresas

del mismo giro.Ø Conocimiento del patrimonio real. Ø Fusiones y/o adquisiciones.Ø Emisión de deuda. Ø Privatización de empresas.Ø Herencia Ø Determinación de capacidad de pago.Ø Motivos legales. Ø La compra/venta de empresas.Ø Política de dividendos. Ø Liquidación de empresasØ Reacomodo de capital.Ø Reestructuración porcentual de la

participación de socios.

Ø La unión de dos o más empresas; yasea por liquidación de ambas paraformar una nueva o por absorción deuna de ellas.

Tabla 1

Motivos para valorar una empresa

FUENTE: María Elizabeth Ibarra Mendoza y Arturo Morales Castro (2004). “Cuánto vale mi empresa”, en Adminístrate hoy,

octubre.

valuación (internos o externos). Los aspectos que

caracterizan a los diversos métodos de valuación son:

a) Métodos estáticos. Su estudio se basa en el

presente del negocio, toma en cuenta única-

mente la situación pasada y presente de la

empresa, sin considerar las capacidades futu-

ras de la misma.

b) Métodos dinámicos. Valúan a las empresas de

acuerdo con las expectativas futuras del mismo.

El valor de un negocio se basará en la cuantifi-

cación de dos conceptos: el valor de sus activos

a precio de mercado y la estimación de los flu-

jos futuros de rentabilidad que el negocio sea

capaz de generar. Estos métodos de valoración

consideran a la empresa como un proyecto de

17

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

Tabla 2. Métodos de valuación de empresas

FUENTE: María Elizabeth Ibarra Mendoza y Arturo Morales Castro (2004). “Cuánto vale mi empresa”, en Adminístrate hoy,

octubre.

Estáticos a) Valor Nominal.b) Valor contable.c) Activo Neto Real.d) Valor Sustancial.e) Valor de Liquidación.f) Valor de Reposición.

Dinámicos g) Descuentos de flujos de caja libres.h) Descuentos de flujos disponibles para los accionistas.i) Descuentos de flujos de caja de capital.j) Adjusted Present Value.

Compuestos k) Valuación clásica.l) Mixto o Indirecto.m) De Stuttgart.n) Directo.o) Simplificado de la renta abreviada del crédito mercantil.p) De la Unión de Expertos Contables Europeos (UEC).

Por aplicación demúltiplos

q) Múltiplos de compañías comparables cotizadas.r) Múltiplos de flujos.s) Valor de mercado Bursátil .t) Múltiplos derivados de transacciones de compañías

comparables no cotizadas.Otros § De Opciones.

1. Método Binomial.2. Fórmula Black and Sholes.

§ De creación de valor.1. Valor Económico Agregado.2. Beneficio Económico.3. Valor de Mercado Añadido.4. Cash Value Added.5. Total Shareholder Return.6. Total Business Return.7. Cash Flow Return On Investment.

§ Basados en la cuenta de resultados.§ Rules of Tumb.

inversión, por lo que su valor es el resultado de

la actualización de los rendimientos que se

espera tener en el futuro.

c) Métodos compuestos. Se caracterizan por com-

binar y considerar tanto el presente como el

futuro de la empresa. Por un lado, realizan una

valuación estática de los activos de la empresa

y por otro, adicionan cierto dinamismo a la

valuación puesto que tratan de cuantificar el

valor que generará la empresa en el futuro. Esta

metodología tiene como objetivo obtener un

valor de la empresa a partir de la estimación del

valor en conjunto de su patrimonio más una

plusvalía resultante de sus beneficios futuros.

d) Otros métodos. Estos métodos son los que han

venido presentando un gran auge dentro de la

valuación de empresas. El objetivo se puede

definir bajo dos puntos de vista: el accionista y

la empresa. Los accionistas entienden que de

acuerdo con el grado de riesgo que representa

la inversión que están realizando, exigen un

retorno mínimo esperado. Para las empresas,

su papel es el de ofrecer la mayor utilidad posi-

ble y de manera constante.

Ahora bien, para lograr incrementar la utilidad y por

consiguiente su valor –el cual es uno de sus objetivos

primordiales–, las empresas basan sus estrategias en

tres grandes decisiones financieras:

1. La decisión de inversión: la cual relaciona los

criterios de la inversión de capital de la empresa

con el propósito de obtener beneficios futuros.

2. La decisión de financiamiento: trata sobre la

mezcla de capital que sustenta a los proyectos

de inversión.

3. La decisión de dividendos: que busca generar el

marco en donde se va a establecer la relación

económica entre los accionistas y la empresa

Es así como la utilidad establece el punto de equilibrio

entre las expectativas que los accionistas tienen y la

rentabilidad de la empresa, para de esta forma poder

afirmar que se está cumpliendo con el objetivo esta-

blecido.

Pero a todo esto, ¿qué es el valor?, el doctor

Alfonso A. Rojo, catedrático del Departamento de

Dirección y Gestión de Empresas de la Universidad de

Almería, sostiene que existen muchas interpretaciones

del valor, pero desde el punto de vista económico, el

valor es el grado de utilidad o satisfacción, en otras

palabras, es la capacidad que tienen las cosas para

satisfacer necesidades. En este sentido, el valor de

una empresa es el grado de utilidad que ésta propor-

ciona a sus usuarios o propietarios.2

Todo valor se transfiere de forma automática a

dinero, esto es, se expresa en dinero, pero esto no es

más que una convención para favorecer la transacción

de bienes y servicios, aunque la extensión de tal con-

vención ha dado lugar a que se suela confundir valor y

precio. En realidad, el valor es diferente del precio y

del costo de los bienes.

Ahora bien, puede darse el caso de que una

empresa tenga distinto valor para distintos comprado-

res, así como también puede tener distinto valor tanto

para el comprador como para el vendedor.3

Así, de acuerdo al doctor Rojo, un aspecto de

suma importancia y que debe destacarse es que el

valor no debe confundirse con el precio, el cual es la

cantidad a la que el vendedor y comprador acuerdan

realizar una operación de compra-venta de una

empresa, tal y como sucede en cualquier mercado. El

que exista una diferencia en el valor de una empresa

18

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

2 http://ciberconta.unizar.es/LECCION/valoremp/INICIO. HTML

La valoración de empresas, Alfonso A. Rojo Catedrático

del Departamento de Dirección y Gestión de Empresas

(Universidad de Almería) 2005.

3 Fernández, Pablo (2005). Valoración de Empresas,

Gestión 2000, Barcelona, 23 pp.

se puede explicar mediante múltiples razones entre las

cuales puede destacarse la marca.

De acuerdo con el punto de vista del comprador,

se trata del valor máximo que debería estar dispuesto

a pagar por lo que le aportará la empresa a adquirir;

desde el punto de vista del vendedor se trata de saber

cuál será el valor mínimo al que debería aceptar la

operación. Estas dos cifras son las que se confrontan

en una negociación en la cual finalmente se acuerda

un precio que está generalmente en algún punto inter-

medio entre ambas.

Al momento de establecer el valor de la empresa

se debe tomar en cuenta que en todo caso, el valor de

las cosas está asociado a dos elementos básicos:

1. La utilidad del bien que otorga a su poseedor (U).

2. El costo de obtención de dichos bienes (C).

Aunque sabemos que existe un elemento adicional

que influye en la determinación no solo del costo de

obtención, sino incluso en su disposición, el grado de

escasez de los bienes (E). Así pues, el valor (V) es una

función de todas estas variables:

En este caso, hay que recordar que la utilidad es un

concepto subjetivo o relativo, ya que su nivel depende

de una gran cantidad de factores bajo los cuales se

desarrolle la actividad, es por ello que se establece

que, el valor es un concepto relativo, sobre todo si

tenemos en cuenta que el propio costo de los bienes

puede ser relativo en función del momento en que se

determinan, así como de la escasez de los mismos.4

En otras palabras, el valor depende de lo que espera-

mos que ocurra en el futuro con el bien o servicio que

pretendamos valorar y de nuestras expectativas.

Sin embargo, aquí nos enfrentamos con otro pro-

blema y es que no conocemos con certeza lo que va a

ocurrir en el futuro, es así que cualquier valoración de

hechos futuros debe tomar en cuenta el factor riesgo,

elemento que no es considerado en metodologías o

indicadores de valuación anteriores a las de creación

de valor, mismo elemento que hace que las diferentes

metodologías de valoración sobre la creación de valor

sea diferente a las demás.

4. Metodologías de valoración basadas en la

creación de valor

Existen diferentes metodologías que buscan realizar

una evaluación de la empresa a través de la creación

de valor, cada una tomando como base diferentes

datos, entre las más conocidas y aceptadas tenemos

las siguientes:

Economic Value Added (EVA): Valor Económico

Agregado (VEA)5 es una metodología patentada por la

consultoría Stern Stewart & Co. Lo que buscó esta

consultoría fue eliminar las posibles deficiencias que

presentaban las anteriores metodologías. Su forma de

cálculo se realiza tomando como base el estado de

resultados y el balance general de una empresa y se

realiza mediante la siguiente fórmula:6

19

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

( ), ,V f U C E=

4 http://ciberconta.unizar.es/LECCION/valoremp/INICIO. HTML

La valoración de empresa, Alfonso A. Rojo, Catedrático del

Departamento de Dirección y Gestión de Empresas

(Universidad de Almería) 2005.

5 El término EVA ha sido acuñado por Stern Stewart & Co y

es un refinamiento del concepto de Economic Profit o

Beneficio Económico, Desarrollado por Alfred Marshall en

1890.

6 Oriol Amat (1999). EVA. Valor Económico Agregado. Un

nuevo enfoque para optimizar la gestión empresarial, moti-

var a los empleados y crear valor, Grupo Editorial Norma,

Barcelona.

Donde:

BONDI = Beneficios Operativos Netos Después de

Impuestos.

WACC = Costo de Capital (promedio del periodo t).

COI = Capital Operativo Invertido (Valor de los activos

al comienzo del ejercicio).

Y lo que representa es el remanente que se obtiene

después de haber cubierto el costo de dichos capitales.

Para su cálculo, este indicador abarca algunos de

los indicadores tradicionales, tal es el caso del ROE, a

través de la utilización del método del CAMP para reali-

zar la determinación del costo promedio del capital

(WACC). Además, en algunas ocasiones se utiliza al ROI

en sustitución del BONDI para realizar el cálculo del

EVA.

Por otra parte, el EVA va acompañado de un méto-

do de valuación de empresas conocido como Valor

Económico Agregado (MVA), que permite evaluar el

comportamiento a futuro de la empresa, para ello este

indicador considera proyectar los flujos monetarios

para determinar el comportamiento y posteriormente,

a través del Valor Presente determinar su comporta-

miento y su verdadero valor.

El EVA presenta algunas ventajas adicionales

como considerar el costo de capital de financiar los

activos que generan el resultado operativo, porque

incorpora el costo de los recursos propios (Ke), agre-

gando también el “factor riesgo” derivado de toda

inversión, al incluir dentro del cálculo de la rentabilidad

exigida (Ke) la prima de riesgo.

La metodología del EVA mezcla conceptos conta-

bles (BONDI) con un concepto de mercado (Costo

Promedio Ponderado del Capital, WACC).

Cash Value Added7. El Boston Consulting Group pro-

pone el Cash Value Added (CVA), como alternativa al

EVA. La forma de calcular el CVA es: al BAIDT se le suma

la amortización contable (AM), se le resta la amortiza-

ción económica (AE) y el costo de los recursos utiliza-

dos (inversión inicial multiplicada por el coste prome-

dio ponderado de los recursos).

Es decir:

La amortización económica (AE) es la anualidad que

capitalizada al costo de los recursos (WACC) acumula-

rá el valor de los activos al final de la vida útil de los

mismos. La amortización económica de unos activos

fijos (AF) que se amortizan en T años es:

Total Shareholder Return8 (TSR): Mide la riqueza

generada en un ejercicio para el accionista en térmi-

nos del aumento del valor de las acciones, más divi-

dendos en relación con el valor de mercado al inicio

del periodo. El TSR es un término de la Boston

Consulting Group.

El TSR puede expresarse en términos de la tasa de

retorno anualizada, de la siguiente forma:

Donde:

OIN 9 = Otros ingresos netos.

Pt = Precio de la acción al final del periodo.

Pt-1 = Precio de la acción al final del periodo anterior.

20

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

( )EVA BONDI WACC COI= − ∗

7 Fernández (2005). Op. cit., p. 452.

8 Altair, Consultores en Finanzas Corporativas (2003).

Estrategias y medición de valor para el accionista, p. 46.

9 Tales como: dividendos, desembolsos por ampliación de

capital, otros pagos a los accionistas (reducciones de

nómina, amortización de acciones), conversión de obliga-

ciones convertibles.

WACCDEvcAEAMBAIDTCVA ttt )( 00 +−−+=

1)1())((

−+= TWACC

WACCAFAE

1

1 )(

−

− +−=

t

tt

POINPP

TSR

O como el rendimiento total durante el periodo de

tenencia de las acciones:

Donde:

Pt = Precio de la acción al final del periodo.

Pt-1 = Precio de la acción al final del periodo anterior.

VD = Valor de los dividendos reinvertidos.

Así, el TSR también puede calcularse como el retorno

que un inversor recibe de una acción si reinvirtiera los

dividendos durante el tiempo que mantiene las accio-

nes. De esta forma, el TSR mide el beneficio económi-

co que un accionista recibe durante un periodo de

tiempo por mantener una acción, y puede ser utilizado

para comparar la presentación que guarda una com-

pañía con otra de su misma industria o mercado.

Por consiguiente, el TSR mide bien lo que mide mal

el ROE. El TSR se debe comparar con la rentabilidad

exigida por los accionistas (Ke). De esta forma se

establece que una empresa crea valor para los accio-

nistas si el TSR es superior al Ke.

Cash Flow Return On Investment (CFROI) trata de

medir “la verdadera rentabilidad generada por las

inversiones de una empresa”10. Para calcularlo se

deben deducir en primer lugar los flujos: la inversión

en el año cero y los flujos de caja libres (FCF) ajusta-

dos por la inflación generados por el proyecto.

Para el caso de una empresa en funcionamiento, el

Boston Consulting Group propone calcular el FCF como:

Conviene reiterar que el CFROI propuesto por el Boston

Consulting Group no incorpora la inflación. El CFROI se

debe comparar con el WACC sin inflación.

Según el Boston Consulting Group, “El CFROI

representa la rentabilidad media de todos los proyec-

tos existentes de una empresa en un momento deter-

minado”, por consiguiente, una empresa crea valor

para el accionista si el CFROI es superior al WACC sin

inflación11, porque los proyectos de la empresa tienen

una rentabilidad superior al costo de los recursos.

La fórmula para calcular la CFROI es la siguiente:

Donde:

TIR = Tasa interna de retorno.

FCF = Flujo libre de caja.

WACCsi = Costo medio ponderado del capital sin infla-

ción.

Según Ignacio Vélez Pareja, si el EVA mide bien el

Valor Económico Agregado, el cálculo del VPN debe

ser el valor presente del EVA proyectado (sin tener en

cuenta la depreciación y reconociendo los ingresos y

egresos cuando ocurren, no cuando se causan, como

lo hace el EVA). Así, desde su punto de vista, la suma

de los EVA descontados debe producir un valor igual al

VPN.

Por otro lado, también establece que el análisis

basado en razones financieras (que se fundamentan

en cifras contables) conduce a errores y distorsiones.

Algunos dicen es una especie de necropsia, porque es

analizar lo que ocurrió; un agente debe preocuparse

de lo ocurrido pero, sobre todo, de lo que va a ocurrir,

de las consecuencias de sus decisiones.

21

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

VDPPTSR ttt +−=−

)( 1

10 Boston Consulting Group (1996). Shareholder Value

Metrics, Booklet 2, pp. 33 y 45.

Beneficio+ Amortización

+ Intereses después de impuestos+ Pagos de Leasing Operativo

+ Ajustes por inflación de las NOFFree Cash Flow

[ ]∑= +

=n

tt

si

t

WACCFCF

TIRCFROI0 1

11 WACC sin inflación = [(1 + WACC) / (1 +inflación)] –1.

Para Vélez Pareja, se debe recordar la idea del

VPN y cómo se mide el valor generado. Esto es, des-

pués de que se ha recuperado la inversión y el costo

del dinero. Haciendo uso de esa idea, entonces se

trata de medir para cada periodo que queda del FCF12

después de pagar el costo del dinero. Lo que queda se

destina a recuperar la inversión y después de recupe-

rada la inversión en su totalidad, se puede hablar de

creación de valor. Este remanente, en cada periodo,

se llama inversión recuperada o valor agregado

(IRVA)13.

Entonces tenemos:

Donde:

IRVAt = Inversión recuperada o valor agregado en el

periodo t.

FCFR = Free Cash Flow real.

WACC = Costo ponderado de capital.

I0 = Inversión inicial.

Es el saldo de los activos totales en (t-1)

menos el acumulado del IRVA hasta

(t-1).

— Si el IRVA < 0 no hay generación de valor.

— Si el IRVA > 0 siendo igual al capital invertido, hay recu-

peración de la inversión pero no creación de valor.

Por esto es importante mencionar que sólo después

de que la inversión se ha recuperado en su totalidad la

IRVA puede ser considerada como una medida de

la creación de valor.

Según Pablo Fernández, La contabilidad única-

mente refleja la historia de la empresa. Tanto los pará-

metros de la cuenta de resultados, que explican lo que

ha sucedido en un año establecido, como los del

balance, que reflejan la situación patrimonial en un

momento determinado del tiempo, son datos históri-

cos. Por consiguiente, establece que es imposible que

medidas basadas en la contabilidad, como EVA, o CVA

puedan medir la creación de valor.14

Para llegar a la creación de valor para los accio-

nistas, es preciso definir antes el aumento de la capi-

talización bursátil, el aumento del valor para los accio-

nistas, la rentabilidad para los accionistas y la rentabi-

lidad exigida a las acciones.15

Aumento de la capitalización de las acciones. La

capitalización de una empresa que cotiza en la bolsa

es el valor de mercado de la empresa; esto es, la coti-

zación de cada acción multiplicada por el número de

acciones en circulación. El aumento de la capitaliza-

ción en un año es la capitalización al final de dicho

año, menos la capitalización al final del año anterior.

Donde:

∆Capt = Incremento de la capitalización en el año t.

Pt = Cotización de la acción al final del año t.

Acct = Número de acciones en circulación en el año t.

Aumento del valor para los accionistas. Es la dife-

rencia entre la riqueza que poseen al final de un año y

la que poseían al año anterior.

22

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

−−= ∑

−

=

1

10

t

jjRt IRVAIWACCFCFIRVA

12 En el momento en que el FCF recupera el capital inverti-

do y su costo; y a partir de este punto hay creación de

valor, a este punto en el tiempo se le llama periodo de

repago descontado (PRT).

13 Ignacio Vélez Pareja (2001). La creación de valor en la

empresa, Bogotá, p. 29.

∑−

=

−1

10

t

jjIRVAI

))(())(( 11 −−−=∆ ttttt PAccPAccCap

14 Fernández, Pablo (2000). Creación de Valor para los

accionistas, Ed. Gestión 2000, Barcelona, p. 22-31.

15 “Creación de valor para los accionistas: definición y cuan-

tificación”, en Universia Business Review. Actualidad

económica. Segundo trimestre 2005. España.

De acuerdo con Pablo Fernández, se produce un

aumento de la capitalización, pero no un aumento del

valor para los accionistas cuando:

1. Los accionistas de una empresa suscriben accio-

nes nuevas de la empresa pagando dinero.

2. Se produce una conversión de obligaciones

convertibles.

3. La empresa emite acciones nuevas para la com-

pra de otras empresas.

Y por otro lado, se produce una disminución de la capi-

talización y un aumento del valor para los accionis-

tas16 cuando:

1. La empresa paga dinero a todos los accionistas:

por concepto de dividendos, reducciones de

nominal, etcétera.

2. La empresa compra acciones en el mercado

(amortización de acciones).

De esta forma, el aumento del valor para los accionis-

tas se calcula del siguiente modo:

Aumento de la capitalización de las acciones

+ Dividendos pagados en el año

+ Otros pagos a los accionistas

- Desembolsos por ampliaciones de capital

- Conversión de obligaciones convertibles

Aumento del valor para los accionistas

Rentabilidad para los accionistas. Es el aumento del

valor para los accionistas en un año, dividido por la

capitalización al inicio del año.

Rentabilidad para los accionistas t = Aumento de valor para los accionistast

Capitalizaciónt-1

Rentabilidad exigida a las acciones. También llama-

da costo de las acciones, es la rentabilidad que espe-

ran obtener los accionistas para sentirse suficiente-

mente remunerados.

Es decir, es la suma de la tasa de interés de los

bonos del Estado a largo plazo (suelen tomarse los

bonos de EU a 10 años) más una cantidad que se

suele denominar prima de riesgo de la empresa y que

depende del riesgo de la misma.

Ke = Rentabilidad de bonos + Prima de riesgo de la empresa

Para el cálculo del riesgo de la empresa se toma como

base el enfoque del CAPM. El cual consiste en la rela-

ción que existe entre el rendimiento esperado y su

beta; la cual mide la contribución de un valor al riesgo

total de la cartera, se afirma que esta relación puede

representarse por medio de la siguiente ecuación:

Donde:

RM = Rendimiento histórico del mercado.

R = Rendimiento esperado de un título.

RF = Tasa libre de riesgo.

β = Beta del título.

Implica que el rendimiento esperado de un valor está

linealmente relacionado con su beta. Debido a que el

rendimiento promedio del mercado ha sido más alto

que el promedio de la tasa libre de riesgo durante lar-

gos periodos, RM - RF, es presumiblemente positivo; lo

que implica que el rendimiento esperado de un valor

está positivamente relacionado con su beta.

De esta forma, la nueva ecuación que empleare-

mos para la obtención de la rentabilidad exigida a las

acciones (Ke) de cada empresa será:

23

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

16 Cuando la empresa paga dividendos a los accionistas,

éstos reciben dinero, pero también disminuye la capitali-

zación de la empresa (y el precio por acción) en una can-

tidad similar.

)( FMF RRRR −+= β

Donde:

RM = Rendimiento histórico del mercado.

RF = Tasa libre de riesgo a largo plazo.

β = Beta de la empresa i.

Creación de valor para los accionistas. Una empre-

sa crea valor para los accionistas17 cuando la rentabi-

lidad para los accionistas supera a la rentabilidad exi-

gida a las acciones (el costo de las acciones). Dicho

de otro modo, una empresa crea valor en un año cuan-

do se comporta mejor que las expectativas.

La cuantificación de la creación de valor para los

accionistas se realiza del siguiente modo:

Creación del valor para los accionistast = Capitalizaciónt-1

x (Rentabilidad de los accionistast – Ket)

Por consiguiente, la creación de valor es el aumento

del valor para los accionistas por encima de las expec-

tativas, que se refleja en la rentabilidad exigida por los

accionistas.

Conclusiones

Sin lugar a dudas, la empresa juega un papel suma-

mente importante dentro de la economía, al ser el

agente económico encargado de producir los bienes y

servicios necesarios para satisfacer las necesidades

de la sociedad. Además de ser el encargado de gene-

rar el ciclo (efecto multiplicador) de generación de bie-

nes-empleo-crecimiento económico, de la sociedad.

Dada esa importancia de la empresa, resulta tras-

cendental realizar una evaluación del funcionamiento

de la misma. Teniendo presente el establecimiento

claro y conciso del objetivo bajo el cual se regirá el

comportamiento de la misma en el mercado.

La teoría económica nos ha establecido que el

principal objetivo es la maximización de los beneficios,

sin embargo, este objetivo deja de lado, es decir no

toma en cuenta elementos inherentes a la actividad

económica, tal es el caso del riesgo, elemento que ha

modificado la concepción de que la maximización de

los beneficios sea el objetivo primordial de las empre-

sas, y originado una modificación dentro los objetivos

empresariales, estableciéndose ahora el de la crea-

ción de valor, al punto de constituirse como el verda-

dero y nuevo objetivo de las empresas.

Bibliografía

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Ibarra Mendoza, María Elizabeth y Morales Castro

Arturo (2004). ¿Cuánto vale mi empresa?, en

Adminístrate Hoy, octubre.

24

La creación del valor: el verdadero objetivo empresarial

)( FMiF RRRKe −+= β

17 Para sumar correctamente el aumento de valor de varios

años, es preciso expresar la creación de valor en unida-

des monetarias del mismo momento. Así, para convertir

X u.m. de 2000 en Y u.m. de 2004, se debe hacer la

siguiente operación: )1)...(1)(1( 200420022001 KeKeKeXY +++=

McKinsey & Co. (2000). “El Riesgoso Desafío de Crear

Riqueza en la Argentina: Las Empresas que

Destruyen Valor”, en Mercado, Buenos Aires,

noviembre.

Van Horne, James (2000). Administración Financiera,

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Vélez Pareja, Ignacio (2001). La creación de valor en

la empresa, Bogotá.

25

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 13-25

Pecuniae summam acceptam referre1

Abonar alguna partida en cuentas

RESUMEN

Con relación a los conceptos elementales de la contabili-

dad, reviste especial trascendencia establecer una posi-

ción que permita que éstos se asimilen con facilidad en el

momento de su aprendizaje y como una forma de comuni-

cación efectiva. Mediante un proceso de análisis y reflexión

trataremos de precisar los conceptos y su razón de ser.

ABSTRACT

In relation to the elementary concepts of the accounting, it

has special importance to establish a position that allows

that these are assimilated with facility at the moment of their

learning and as a form of effective communication. By

means of a process of analysis and reflection we will try to

need the concepts and their reason of being.

Introducción

Quienes estudiamos la carrera de Contador Público

recibimos de nuestros maestros la comunicación de un

conocimiento que evolucionó a través de los siglos

desde la creación de la contabilidad y se fue transfor-

mando paulatinamente, desde una labor artesanal hasta

constituir la materia de una profesión técnica y dinámica

con amplitud de intervenciones en la vida económica y

financiera de las naciones, personas físicas y morales.

La contabilidad, una materia de suyo importante a la

que se le debe el nombre de nuestra profesión, nos

enfrenta desde la temprana iniciación de su estudio a

determinados dilemas, que en el poco alcance de un

estudiante novato o de un perfil profesional ajeno y ante

el asombro de un conocimiento nuevo, pocas veces

reparamos en repensar o repreguntar sobre el alud de

conocimientos recibidos y su congruencia.

Sabemos que la teoría de la partida doble intenta

basarse en el principio newtoniano, dado que a toda

acción corresponde una reacción, y asumimos los con-

tadores como nuestro este principio para establecer que

a todo cargo corresponde un abono, aun cuando en

estricto sentido debiera decirse que a todo abono

corresponde un cargo, toda vez que en una entidad,

cualquiera que esta sea, la aportación de los socios o

27

El debe y el haber:¿incongruencia o

contradicción contable?

Efraín Aburto Martínez*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores de las Ciencias Administrativas de la Universidad

Veracruzana (eaburto@uv.mx)

1 Requejo, Valeriano (1808).Thesaurus Hispano–Latinus.

patrocinadores es el acto inicial, y en ese sentido se

abona al capital social o al patrimonio la suma aporta-

da, pero finalmente discutir qué fue primero es irrele-

vante.

La técnica nos dice que todas las cuentas de acti-

vo son de naturaleza Deudora, en el común de los

casos se define al activo como los recursos de la

empresa de la que espera rendimientos futuros, defini-

ción que se contrapone al decir que las cuentas de

activo son de naturaleza Deudora, surge entonces la

interrogante ¿son recursos de la organización o los

debe? En lo tocante a los conceptos del Pasivo y

Capital, los elementos que los integran se denominan

Cuentas Acreedoras, sin embargo, hablamos de ellas

que se inician en el Haber y forman parte del Haber, y

si por Haber entendemos la posesión de algo o la pro-

piedad de algo, es mi haber, es mi patrimonio, como

entender que las cuentas que integran el Haber son de

naturaleza Acreedora, en todo caso el Haber debería

ser el Debe y el Debe el Haber, en cierto sentido es

contradictorio. ¿Será por esto que se dice que a los

contadores nadie nos entiende?

Todo esto ciertamente debe confundir a los legos y

a los no tan legos, en todo caso las interrogantes nos

deben obligar a pensar en los conceptos, que en uno

y otro caso no nos dicen lo que tratan de indicarnos e

indagar cuál es la razón de todo ello. A continuación

vamos a tratar de explicar lo que a todas luces carece

de lógica.

1. El debe y el haber

Si en el pasado hemos dejado de cuestionar los con-

ceptos contables y su congruencia con otros y si nos

explican la razón de la contabilidad, es el momento de

preguntarnos: ¿porqué el Debe es Debe y el Haber es

Haber?, ¿porqué las cuentas de activo y de egresos

en los resultados son calificadas como cuentas

Deudoras en tanto que las que componen el Pasivo, el

Capital Contable y los ingresos en los resultados son

Acreedoras?, ¿porqué unas cuentas se inician con un

cargo y otras con un abono?

Todo esto es muy elemental, es la contabilidad que

nos enseñan en nuestros inicios y representan con-

ceptos extraídos del esquema de la teoría básica de la

contabilidad financiera. Sin embargo, y con riesgo de

que se nos tilde de sacrílegos ante una falta de respe-

to a los más elementales conocimientos contables,

legado de quienes nos antecedieron en el camino, con

una historia en nuestro país que data de más de 160

años cuando se funda lo que ahora es la Escuela

Superior de Comercio y Administración del Instituto

Politécnico Nacional, me permito decir que el Debe

tendría que ser el Haber y que el Haber debe ser el

Debe, si el Debe son nuestros recursos debe ser un

Haber, un patrimonio, en tanto que si en el Haber se

colocan las deudas el Haber debe ser el Debe, lo que

se debe a los pasivos y el capital.

1.1. El Debe y el Activo

El Debe como concepto técnico de la contabilidad cali-

fica al activo de la entidad al que la profesión organi-

zada define como: Un activo es un recurso controlado

por una entidad, identificado, cuantificado en términos

monetarios, del que se esperan fundadamente benefi-

cios económicos futuros, derivados de operaciones

ocurridas en el pasado, que han afectado económica-

mente a dicha entidad2. En este sentido el activo

representa recursos que a futuro producirán utilidades

o beneficios, la pregunta es ¿porqué a estos recursos

de la entidad se les califica como conceptos deudo-

res? A quién se le deben si representan recursos.

Veámoslo de la siguiente forma: el activo circulante

representado por efectivo, clientes, documentos por

28

El debe y el haber: ¿incongruencia o contradicción contable?

2 Instituto Mexicano de Contadores Públicos (2006).

Normas de Información Financiera, México.

cobrar, deudores diversos entre otras cuentas, están

calificadas como cuentas deudoras, lo mismo sucede

con el activo fijo, la maquinaria, equipo de cómputo y

de transporte, terrenos, edificios, son cuentas deudo-

ras. A quien le debe un cliente de la entidad?, la res-

puesta de todos los que somos contadores es: el clien-

te le debe a la entidad, entonces, porqué a esta cuen-

ta se le denomina deudora, será que existe oculto un

segundo acreedor de este cliente.

A mayor abundamiento, los clientes, deudores diver-

sos y documentos por cobrar representan créditos a

favor de la entidad, en esa clasificación que los conta-

bles llamamos cuentas colectivas, están representadas

personas físicas y morales que mantienen un adeudo

con la empresa, sin embargo, a estas cuentas, reitera-

mos, se les conoce como cuentas deudoras ¿a quién le

deben? deberíamos volver a hacernos esta pregunta.

Queda mucho más clara la incongruencia si nos

permitimos dar el mismo ejemplo con otros conceptos

de activo, toda vez que al ejemplificar con las cuentas

colectivas de clientes, deudores diversos etc., éstas

nos pueden llevar a la fácil conclusión de que se lla-

man cuentas deudoras porque representan adeudos

de terceros con la entidad, lo que si bien es cierto, obe-

dece a otro criterio el que se les califique como deu-

doras. Si continuamos con el proceso de plantear interro-

gantes, qué sucede con el efectivo, la maquinaria, los

terrenos, edificios y otros ¿a quién le deben? cae por tie-

rra entonces lo que pensamos sobre los clientes, la res-

puesta es que estas cuentas, por lo que representan, no

dan lugar a pensar que son deudoras y conforme a la

definición de activo, el efectivo, la maquinaria, los edifi-

cios y terrenos son recursos de la entidad.

1.2. El Pasivo, el Capital y el Haber

El mismo camino podemos recorrer con los conceptos

que integran el Pasivo y el Capital Contable, que por

definición son, el primero: “un pasivo es una obligación

presente de la entidad, virtualmente ineludible, identifi-

cada, cuantificada en términos monetarios y que

representa una disminución futura de beneficios eco-

nómicos, derivada de operaciones ocurridas en el

pasado que han afectado económicamente a dicha

entidad”, en tanto que por Capital entendemos: “el

valor residual de los activos de la entidad, una vez

deducidos todos sus pasivos”3

Los conceptos que integran el pasivo y el capital,

conforme a su distribución en el sistema contable se con-

sideran de calidad acreedora y su posición es en el haber.

Si por haber entendemos una posición de privile-

gio patrimonial, situación que nos distingue cuando

formamos un capital propio, nuevamente el concepto

Haber como el ser de una cuenta y representación

contable y bajo el concepto de pertenencia con la cali-

dad de cuentas acreedoras llama a la confusión. En sí

mismas las cuentas de Pasivo y Capital son

Acreedoras y manifiestan plenamente con identifica-

ción precisa quién o quiénes son los acreedores, en su

caso, los proveedores, acreedores diversos, présta-

mos bancarios, accionistas y otras formas de expresar

un adeudo, un pasivo o una parte del Capital Contable

o Patrimonio. En realidad la entidad es Deudora de los

proveedores, acreedores diversos, etc., bajo esta lógi-

ca el Haber debiera ser el Debe.

El Haber es contradictorio si consideramos su signifi-

cado como de pertenencia o propiedad, el Diccionario

ideológico de la lengua española de Julio Casares nos da

varias acepciones para Haber; nos dice que significa

hallarse en la obligación de, bajo esta definición lograría-

mos congruencia en la responsabilidad de pagar una

obligación por definición, la denominación de cuenta

Acreedora y su colocación en el Haber.

29

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 27-33

3 Idem.

2. Dualidad de las entidades

Consideramos que para una mejor comprensión de los

conceptos que hemos venido comentando, hay que

analizar dos tipos de realidades: la Visión Interna y la

Visión Externa, congruentes con el postulado de dua-

lidad económica.

Dualidad Económica: La estructura financiera de una

entidad está constituida por los recursos de los que

dispone para la consecución de sus fines y por las

fuentes para obtener dichos recursos, ya sean propias

o ajenas. Conforme a los atributos de la personalidad,

todos los recursos que obtenga una empresa son de

fuentes ajenas, aun siendo aportados por los propieta-

rios o accionistas, pero ese es otro problema de cómo

se presentan los conceptos y definen los mismos.

La NIF A-2 más adelante nos dice: Los activos

representan recursos económicos con los que cuenta

la entidad, (entonces no los debe) en tanto que los

pasivos y el capital contable representan participacio-

nes en la obtención de dichos recursos, a una fecha.

Los distintos elementos de los estados financieros

reflejan los efectos de las transacciones y transforma-

ciones internas que lleva a cabo una entidad económi-

ca, así como de otros eventos que la afectan econó-

micamente; dichos efectos ocasionan cambios en su

estructura en distintos intervalos o periodos de tiempo.

Todas las entidades procesan sus recursos para

generar más valor económico y finalmente convertirlos

en efectivo. La esencia de un activo o recurso es pre-

cisamente su capacidad para generar beneficios eco-

nómicos futuros para la entidad. Por otro lado, las

fuentes de dichos recursos están constituidas por ele-

mentos tanto de pasivo como de capital contable o

patrimonio contable. La esencia de un pasivo es un

deber (si se debe por definición, entonces ¿porqué es

un haber?) o requerimiento que representa el sacrificio

de beneficios económicos en el futuro derivados de

operaciones ocurridas en el pasado, lo cual se mani-

fiesta cuando la entidad transfiere activos o proporcio-

na servicios, para satisfacer la obligación en que ha

incurrido o que le ha sido impuesta. En adición, el capi-

tal contable o patrimonio contable representan el valor

contable de los activos netos (activos menos pasivos)

con que cuenta la entidad 4.

2.1. Visión Interna

La visión interna es aquella mediante la cual se obser-

va a los estados e informes financieros bajo el escruti-

nio de quienes dispusieron de una cantidad de recur-

sos para iniciar un negocio; los propietarios. Además,

esta visión interna es compartida por todos aquellos a

quienes los propietarios han confiado la buena marcha

de la entidad.

Las entidades económicas, ya se trate de perso-

nas físicas o morales dedicadas al sector público o pri-

vado, posen los atributos de la personalidad que con-

forme a derecho las distinguen unas de otras, a saber:

el nombre, domicilio y patrimonio propios y que son en

el caso de las entidades, personas morales con per-

sonalidad distinta de la de sus socios.

En ese sentido, las entidades vistas fuera de las

miradas exigentes de los terceros interesados, perte-

necen a sus socios o accionistas, y en esta visión

interna el patrimonio de los socios o accionistas se

encuentra representado en el Capital Contable, y es

en esta condición que el Haber constituye un recurso

patrimonial de los socios, que no de la entidad.

El capital contable pertenece exclusivamente a los

socios, a los accionistas, y representa un haber patri-

monial para ellos, constituye una cuenta que es

Acreedora de la entidad formada por el Patrimonio o

Capital Contable. De la misma manera, y por sus

30

El debe y el haber: ¿incongruencia o contradicción contable?

4 Idem.

necesidades de financiamiento, con el transcurso del

tiempo la entidad, con motivo de sus operaciones, se

verá forzada a recurrir a la contratación de operacio-

nes pasivas, en donde los sujetos activos son los

acreedores diversos, los proveedores, bancos, traba-

jadores y fisco, entre otros.

Si nos empeñamos en mantener el criterio de que

al haber corresponde el hecho de contraer una obliga-

ción, la entidad, al calificar la cuenta de Pasivo y

Capital como Acreedora reconoce esa calidad.

Entonces resultan más fácil de explicar y entender los

conceptos que integran el Haber.

Entendida esta expresión, es más comprensible

percibir lo que se nos quiere decir con el concepto del

Debe, que desde esta visión interna el activo repre-

senta todo lo que se debe a los Pasivos y al Capital

Contable, en forma gráfica se puede observar en el

apéndice que se presenta al final de este artículo.

2.2. Visión Externa

Bajo la concepción de la visión externa incluimos la

opinión de los terceros interesados en el negocio, cuya

percepción de las cifras, que muestran los estados e

informes financieros, son diferentes dado que su obje-

tivo difiere del de los accionistas. Lo que es interesan-

te para los banqueros es la liquidez, la solvencia, el

monto de los activos fijos, es diferente de lo que puede

pensar un proveedor que sin duda pensará en el

monto de los inventarios, cuentas y documentos por

cobrar, su rotación, el capital de trabajo y las ventas,

entre otros conceptos.

Los clientes y todos aquellos que tengan que pagar

cierta cantidad a la entidad son deudores de la misma,

y desde esta perspectiva son deudores de la entidad y

por tanto las cuentas son de naturaleza deudora.

Bajo las condiciones descritas, qué pasa con el

efectivo, inventarios, activo fijo, valores, por citar algu-

nos, no existe una representación externa que mani-

fieste que le debee a la entidad y su cuenta por este

hecho es deudora, el caso de los clientes no es apli-

cable aquí, en esta visión externa de la entidad las

cuentas son Deudoras, el activo es deudor del Pasivo

y el Capital Contable.

Summam aliquam illi expensam ferre5

Cargarle una partida en las cuentas

Conclusiones

1. Los estados y los informes financieros presentan

una dualidad que es característica del postulado de

dualidad económica y se funda en la teoría de la

partida doble y el principio de la acción.

2. El Haber es un pasivo o un adeudo que se debe de

pagar a los acreedores y accionistas, por tanto, desde

la visión interna el Haber es el Debe. En tanto que el

Debe es el Haber, los recursos que tiene la entidad y

que le permiten pagar a los acreedores y accionistas,

por tanto el Debe debería ser el Haber.

3. Los conceptos Debe y Haber son contradictorios y

no expresan su verdadero significado, considerando

que la información expresada en los estados finan-

cieros se encuentra dirigida a diversos lectores e

interesados en la misma.

4. Los estados financieros deben leerse considerando

las dos visiones, externa e interna, y los que estu-

diamos la contabilidad y de manera significativa

quienes la enseñamos, debemos explicar estas dos

visiones de ver el registro de las operaciones que

realiza una entidad, a fin de que se entiendan las

razones de porqué se nombran las cuentas confor-

me a su naturaleza y cuál es la característica que se

le concede o asigna.

31

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 27-33

5 Valeriano, Requejo (1808). Thesaurus Hispano–Latinus,

Edición 1808.

5. La fortaleza de una entidad se observa en la mayor

cantidad de recursos que presenta en su activo y

además que éstos provengan principalmente de su

capital contable.

6. Finalmente el activo sirve para pagar el pasivo y el

capital; por tanto, el pasivo y el capital son acreedo-

res del activo y constituyen el Haber de los acree-

dores y propietarios. Las deudas representadas en

el activo, el Debe, son una carga o Cargo para la

entidad, abonar significa disminuir una deuda repre-

sentada en el Haber de los acreedores. Por princi-

pio, los pasivos y el capital representan el origen de

los recursos y el activo la aplicación de los mismos,

de ahí el carácter financiero de los estados conta-

bles.

7. La teoría contable no es clara en todos los concep-

tos que analiza y define. La profesión organizada ha

perdido la oportunidad en los dos últimos dos años

de proponer cambios en la transferencia que se ha

hecho entre los principios de contabilidad, general-

mente aceptados a normas de información financie-

ra. Queda una asignación pendiente para los conta-

dores y los colegios profesionales que los agrupan,

estudiar, analizar y proponer, a través de sus distin-

tas comisiones de trabajo, reformas a las normas de

información financiera.

Bibliografía

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Mexicano de Contadores Públicos, México.

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32

El debe y el haber: ¿incongruencia o contradicción contable?

33

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 27-33

ApéndiceEL ATORON S.A. DE C.V.

BALANCE GENERAL AL 31 DE DICIEMBRE DE 2005

A C T I V O P A S I V O

CIRCULANTE DEBE HABER CIRCULANTE CP

CAJA DEUDORAS ACREEDORES ACREEDORES DVSBANCOS CARGOS ABONOS PROVEEDORESCLIENTES DOC POR PAGARDOC. POR COBRAR IMPUESTOS X PAGDEUDORES DIVERSOSINVENTARIOSFIJO LARGO PLAZOEDIFICIO PRESTAMOS BANTERRENO HIPOTECA X PAGARMAQUINARIA DOC X PAG LPMB. Y EQUIPOEQUIPO DE COMPEQUIPO DETRANSPORTEDIFERIDO CAPITAL SOCIALRENTAS PAG X ANT CAPITAL PAGADOSEGUROS PAG X ANT RESERVAS DE CAPFIANZAS PAG X ANT UTILIDADES X APLICARPAPELERIA PAG XANT. UTILIDAD DEL EJERC.TOTAL DEL ACTIVO 100 TOTAL PASIVO Y CAP

RESULTADOS INTERNOS DE LAS OPERACIONES FINANCIERASCON EL ACTIVO SE DEBE PAGAR EL PASIVO Y EL CAPITALEL PASIVO Y EL CAPITAL SON ACREEDORES DEL ACTIVOLAS DEUDAS REPRESENTAN UNA CARGA UN CARGO PARA LA EMPRESACUANDO DISMINUYEN LOS PASIVOS SE ABONAN AL CRÉDITOEL PASIVO Y EL CAPITAL REPRESENTAN EL PATRI MONIO EL HABERDE LOS ACCIONISTAS Y DE LOS PROVEEDORESEN EL PRINCIPIO LOS PASIVOS Y CAPITAL REPRESENTAN EL ORIGEN DELOS RECURSOS Y LOS ACTIVOS LA APLICACIÓN DE LOS RECURSOS

RESUMEN

Este artículo ofrece una perspectiva teórico-conceptual

de la pobreza, en la que ésta representa la forma de

expresión más clara del atraso de un país, y cuyo origen

está determinado por la ausencia de un conjunto de

libertades básicas para los individuos, sin las cuales es

imposible el desarrollo.

ABSTRACT

This article offers a theoretical-conceptual perspective of

the poverty, in which this one represents the form of clearer

expression of the delay of a country and whose origin is

determined by the absence of a set of basic liberties for the

individuals, without which is impossible the development.

Introducción

El presente trabajo tiene como fin contribuir a la com-

prensión de los problemas del desarrollo, específica-

mente en lo que tiene que ver con las causas y determi-

nantes de la pobreza, bajo la consideración de que no

se puede resolver una problemática social si antes no se

encuentra plenamente definida e identificada. En este

sentido es válido decir que, antes de estar en posibilida-

des de crear los medios para erradicar la pobreza, debe

establecerse claramente su concepto, identificar una

fórmula específica para medir su magnitud y sus espe-

cificidades y determinar las causas que la originan. Sólo

en ese momento se pueden diseñar las políticas públi-

cas que se requieren para su solución.

Por lo anterior, este trabajo plantea como objetivo

mostrar una perspectiva teórico-conceptual de la pobre-

za, en la que ésta representa la forma de expresión más

clara del subdesarrollo, y cuyo origen está determinado

por la ausencia de un conjunto de libertades básicas

para los individuos, sin las cuales es imposible el desa-

rrollo.

La falta de estas libertades se expresa en la insufi-

ciencia de oportunidades y derechos para conseguir lo

que las personas requieren, y en la carencia de proce-

sos adecuados que permitan la acción y decisión de las

personas. Desde esta perspectiva, ser pobre significa

que, dadas las condiciones sociales e individuales, las

personas no tienen acceso a los recursos (no sólo eco-

nómicos, sino también sociales y políticos) necesarios

para alcanzar las capacidades básicas.

35

Desarrollo, pobreza y libertad

Hilario Barcelata Chávez*

* Profesor de la Facultad de Economía de la Universidad

Veracruzana y del Instituto de Administración Pública

Veracruz. hbarcel@yahoo.com.

Si el desarrollo implica la eliminación de la pobre-

za, entonces significa también la supresión de la esca-

sez de oportunidades económicas y las privaciones

sociales sistemáticas, la falta de acceso a servicios

públicos de calidad y la intolerancia y represión de los

gobiernos, porque todas ellas son fuentes de privación

de las libertades humanas.

Esta forma de entender la pobreza supera la idea

tradicional de que la pobreza es resultado de la falta

de ingreso de un individuo o familia. Si bien el ingreso

es un factor que influye en la pobreza real, no es el

único y solo es importante en la medida que pueda

convertirse en medios para incrementar el bienestar.

En cambio, las otras capacidades son en sí mismas

fuente de bienestar e incluso constituyen medios para

aumentar la posibilidad de obtener un ingreso.

Este trabajo también aborda la necesidad de la

medición de la pobreza, identificando cuáles son las

razones por las que se requiere una medición que

permita conocer la estructura y tendencias del fenó-

meno, a partir de un concepto que establece los ele-

mentos que hay que observar en la realidad. La desi-

gualdad en el ingreso explica en buena medida la

diferencia entre una persona que es pobre y otra que

no lo es. Por esa razón este trabajo identifica las cau-

sas principales de la desigualdad de ingreso entre las

personas.

Finalmente se discute cuál es la situación de estos

factores de desigualdad en México, y cuál ha sido su

evolución reciente, buscando mostrar evidencias que

permitan entender la situación de subdesarrollo que se

vive actualmente.

1. Conceptualización

Hablar de pobreza refiere a una adversidad social-

mente inaceptable que impide que un cierto nivel de

vida pueda ser alcanzado por los miembros de una

sociedad1. En ese sentido, el concepto de pobreza

remite a la carencia de un conjunto de elementos

necesarios para la vida humana dentro de una socie-

dad, es decir, un conjunto de activos que puedan

transformarse en ingresos, que se vuelven consumo y

que propician bienestar. Y una carencia -también- de

los recursos necesarios para superar dicha privación;

por lo que la pobreza puede entenderse como un con-

junto de carencias de diferente naturaleza, o para ser

más específicos, la privación de un conjunto de capa-

cidades básicas 2.

Esta privación se da en un contexto social especí-

fico en el que los mecanismos de apropiación de

dichas capacidades están determinados por un con-

junto de relaciones sociales, es decir, dependen de un

conjunto de reglas de apropiación y de derechos,

explícitos o no. Este conjunto de reglas, que se mate-

rializan en la posibilidad de ser capaz de algo o no,

constituyen un conjunto de libertades o derechos

sociales, por lo que es posible entender la pobreza

como la carencia de un conjunto de libertades básicas

dadas por la propia sociedad, cuyo disfrute permite a

los individuos elegir formas y proyectos de vida espe-

cíficos, y con ello alcanzar situaciones que son consi-

deradas como indispensables para subsistir biológica

y socialmente.

La complejidad de la definición de pobreza tiene

que ver con el hecho de que se expresa de manera

multidimensional, por lo que los elementos posibles

para reconocer a quien es pobre pueden ser muy

amplios. Sin embargo, bajo la concepción propuesta

aquí, la existencia de la pobreza se entiende a partir

de lo que puede ser o hacer una persona, en un con-

texto social que define la forma en que un individuo

puede transformar los activos, el ingreso y los bienes

36

Desarrollo, pobreza y libertad

1 Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002).

Medición de la pobreza, variantes metodológicas y esti-

mación preliminar, SEDESOL, México, p. 17.

2 Idem.

de consumo disponibles en capacidades específicas3.

Desde esta perspectiva, ser pobre significa que, dadas

las condiciones sociales e individuales, las personas

no tienen acceso a los recursos (no sólo económicos,

sino también sociales y políticos) necesarios para

alcanzar las capacidades básicas.

Por otra parte, hay que señalar que, de modo

general, puede considerarse que existe un conjunto de

requerimientos universales para no ser pobre, lo que

se refiere a la posibilidad de mantener la integridad

física y la eficiencia biológica, la capacidad para for-

marse valores, para reflexionar sobre los planes de

vida y tener experiencias significativas, así como para

integrarse digna, productiva y participativamente a la

sociedad en que se vive. Sin embargo, estos requeri-

mientos pueden variar de una sociedad a otra, debido

a la diversidad de normas y costumbres sociales, así

como al estado del conocimiento general, lo cual

determina una combinación específica de recursos

aceptables para cada sociedad. Por ello, podemos

entender la pobreza en un sentido absoluto, como

pobreza extrema, es decir, como la carencia de capa-

cidades básicas mínimas necesarias para la subsis-

tencia biológica, lo cual significa que las carencias

imposibilitan alcanzar la eficiencia biológica y generan

deterioro orgánico4, esto es, impiden estar adecuada-

mente nutrido y razonablemente saludable.

Pero la pobreza también puede entenderse en un

sentido relativo, como la carencia de los recursos pro-

pios de una sociedad específica para alcanzar esas

capacidades. A este tipo de pobreza también se le

conoce como pobreza moderada y representa la impo-

sibilidad para un individuo de integrarse y actuar en el

entorno social.

Vale la pena destacar, también, que la pobreza

puede manifestarse como pobreza coyuntural, cuando

afecta a un hogar de manera temporal debido a la

reducción o pérdida transitoria de ingresos o de los

activos disponibles (por ejemplo, bajas salariales o

desempleo). Una forma más aguda del problema es la

llamada pobreza crónica, que constituye una condición

permanente a lo largo de un ciclo de vida, y se trans-

mite intergeneracionalmente. Ésta se caracteriza por

la carencia de activos que requieren largos procesos

de ahorro e inversión para ser acumulados (por ejem-

plo, la escolaridad o niveles satisfactorios de salud) y

tiende a persistir en un horizonte intergeneracional5.

Así, se entiende que la pobreza está determinada

no sólo por la situación alcanzada en un momento

determinado, sino también por la vulnerabilidad de los

individuos o familias a disminuciones bruscas y signifi-

cativas en estos niveles, a raíz de eventos transitorios

contra las que no tienen defensa.

2. Desarrollo y libertad

De acuerdo con Amartya Sen6, el desarrollo debe

entenderse como un proceso de creación y amplia-

ción de las libertades de que disfrutan las personas,

porque así adquieren los medios que permiten obte-

ner una vida digna La expresión más clara de la falta

de libertades es la falta de desarrollo. Esto significa

que el desarrollo implica la eliminación de la pobreza,

pero también la eliminación de la escasez de oportu-

nidades económicas y las privaciones sociales siste-

máticas, la falta de acceso a servicios públicos de

calidad, la intolerancia y represión de los gobiernos,

todas ellas son fuentes de privación de las libertades

humanas.

Los medios de que debe disponer una persona

para no ser pobre, derivan de manera directa de las

37

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

3 Ibidem, p. 18.

4 Ibidem, p. 19.

5 Idem.

6 Sen, Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Océano,

México, p. 19.

libertades de que puede disfrutar. Estas libertades

constituyen derechos y oportunidades que son impor-

tantes por tres razones:

1. Por derecho propio, pues toda persona merece

tener libertad para que pueda decidir por sí

misma el tipo de vida que desea y que tiene razo-

nes de valorar.

2. El incremento de la libertad mejora la capacidad

de los individuos para ayudarse a sí mismos e

influir en el mundo.

3. Porque es un medio para obtener resultados

valiosos.

La falta de libertades no sólo se expresa en una insufi-

ciencia de oportunidades y derechos para conseguir lo

que las personas gustan o necesitan. Aunque existan

estos, puede haber falta de libertad si se carece de los

procesos adecuados que permitan la acción y decisión

de las personas (como la violación de los derechos de

voto o de otros derechos políticos o humanos).

La ausencia de libertad puede privar a las personas

de oportunidades necesarias para satisfacer el hambre,

para conseguir un nivel de nutrición suficiente, para

curar enfermedades, para tener vestido y vivienda

digna. También puede privarlas de servicios públicos y

atención social (como la ausencia de programas de

salud y educación o de instituciones eficaces para el

mantenimiento de la paz y el orden). De igual modo,

puede manifestarse como la negativa a reconocer las

libertades políticas y civiles, restringiendo la libertad

para participar en la vida social, política y económica.

El proceso de expansión de la libertad debe ir

acompañado de la creación y el apoyo de muchas ins-

tituciones, entre las cuales se encuentran los sistemas

democráticos, los mecanismos jurídicos, las estructu-

ras de mercado, los sistemas de educación y de salud

pública, los medios de comunicación y otros servicios

de comunicación.

Dado el papel fundamental que desempeña la

libertad individual en el proceso de desarrollo, resulta

muy importante examinar los factores determinantes

de dicha libertad, particularmente la intervención del

Estado, en la medida que contribuye a determinar la

naturaleza y el alcance de las libertades individuales

por dos razones:

a) Porque las instituciones pueden garantizar de

manera decisiva la salvaguarda de la libertad, la

tolerancia y la posibilidad de realizar intercam-

bios y transacciones.

b) Porque la provisión pública de servicios (como

la asistencia sanitaria básica o la educación ele-

mental), son fundamentales en el proceso de

formación de las capacidades humanas y su uti-

lización 7.

Desde luego, las instituciones deben basarse, tanto en

iniciativas privadas como en sistemas públicos y

estructuras mixtas. Este enfoque del Desarrollo como

libertad, implica entender a los individuos como seres

que participan activamente en la determinación de su

propio destino, y no sólo como receptores pasivos de

los programas de desarrollo.

En conclusión, si la libertad es indispensable para

promover el desarrollo, es necesario concentrar los

esfuerzos para alcanzar su expansión. Pero es nece-

sario establecer que lo que denominamos libertad, es

en realidad un conjunto de “libertades instrumentales”

que mejoran directamente las capacidades de los indi-

viduos, pero que están íntimamente relacionadas

entre sí y su interconexión las complementa y las

refuerza, influyendo de manera determinante en el

proceso de desarrollo.

38

Desarrollo, pobreza y libertad

7 Ibidem, p. 61.

3. Libertad y pobreza

La pobreza, la marginación, el bajo nivel de bienestar, la

concentración del ingreso, la desigualdad social, la falta

de competitividad de empresas e individuos y otros

fenómenos relacionados con el subdesarrollo, no son

sino formas de expresión de la falta de libertades fun-

damentales relacionadas entre sí, libertades de que

deben disfrutar los individuos. Esto significa que para

promover el desarrollo se requiere no sólo el crecimien-

to económico, sino también la creación de instituciones

sociales y económicas que permitan eliminar esas fuen-

tes de privación de la libertad, que mediante la dinámi-

ca de los mercados no es posible llevar a cabo.

La ausencia de libertad para el desarrollo hay que

entenderla como la insuficiencia de oportunidades

para conseguir lo que mínimamente necesita una per-

sona para vivir bien y durante mucho tiempo. En este

sentido, el objetivo de las políticas públicas y de la

conducta social de los individuos, debe orientarse en

el sentido de alcanzar el conjunto de libertades que, de

acuerdo con Sen8, garantizan el desarrollo de un país

y que son las siguientes:

1. Libertades políticas: Están constituidas por un

conjunto de oportunidades que pueden obtener

los individuos para decidir quiénes deben ser

sus gobernantes y bajo qué principios deben ser

gobernados. De igual modo, se refiere a la liber-

tad de prensa y a la capacidad de diálogo,

disenso y crítica a las autoridades, sin sufrir nin-

gún tipo de represión. Es necesario insistir en

que existe una amplia relación entre las liberta-

des políticas y el bienestar social, ya que en una

democracia con elecciones y libertad de prensa,

los gobiernos tienen incentivos para mejorar la

calidad de vida de la población y salvaguardar la

libertad para evitar la desnutrición y la muerte

por hambre.

2. Libertades económicas: Se refiere a un conjun-

to de oportunidades para poder utilizar recursos

económicos, ya sea para realizar actividades de

consumo, de producción, o para la realización

de intercambios. El acceso a recursos financie-

ros es una forma de ejercer esta libertad, por-

que los derechos económicos que tiene una

persona dependen de los recursos que posee o

a los que tiene acceso. Esto significa que si una

persona sufre discriminación de parte de las ins-

tituciones financieras debido a que le niegan un

crédito, está siendo privada de esta libertad.

3. Libertades sociales: Se refiere al derecho a

tener acceso a los sistemas de educación y de

salud pública, principalmente, que son factores

que hacen posible la libertad fundamental de

vivir mejor. Este tipo de libertad, no sólo es

importante por sí misma, sino también porque

permite a las personas participar eficazmente

en las actividades políticas y económicas (es

decir, gozar de otras libertades). Así, el analfa-

betismo puede ser un obstáculo insalvable para

participar en actividades económicas, y la inca-

pacidad para poder leer los periódicos o de

comunicarse por escrito con otros puede impe-

dir la participación política.

4. Garantías de transparencia: Se refiere a la exis-

tencia de un mínimo nivel de confianza y fran-

queza social que es necesario en las relaciones

económicas, sociales o políticas que establecen

diariamente los individuos entre sí y con las ins-

tituciones públicas. También tiene que ver con la

libertad para interrelacionarse con la garantía de

la divulgación de información y claridad de parte

de todos los que participan en los intercambios.

Esta garantía permite evitar la corrupción, la

39

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

8 Ibidem, p. 57 y ss.

irresponsabilidad financiera y las trampas que

dañan el patrimonio de las personas.

5. Derecho a la protección social. Se refiere al

hecho de que las personas son vulnerables a

grandes privaciones como resultado de cambios

inesperados que alteren de manera negativa su

vida. Este derecho garantiza la existencia de

una red de protección social que permite evitar

la pobreza que podría causar una pérdida ines-

perada del ingreso de un individuo. De igual

modo, incluye acciones para la reducción de la

pobreza, que tratan de resolver las situaciones

de pobreza extrema, dando un ingreso de sub-

sistencia a los individuos cuyos recursos son

muy bajos o nulos. Esto permite impedir que las

personas caigan en la miseria.

4. Privación de capacidades y falta de ingresos

Existe una idea generalizada acerca de que la pobre-

za es resultado de la falta de ingreso de un individuo o

familia. Sin embargo, el enfoque correcto, siguiendo a

Sen, obliga a identificar la pobreza con la privación de

capacidades, que son intrínsecamente importantes

porque enriquecen la vida de las personas, las liberan

de restricciones y las convierten en seres sociales más

plenos, que ejercen su propia voluntad e interactúan e

influyen en el mundo en el que viven9.

El ingreso es un factor que influye en la pobreza

real, pero no es el único, además de que sólo es ins-

trumentalmente importante, es decir, sólo hace más

digna una vida, en la medida que pueda convertirse en

medios para incrementar el bienestar, a diferencia de

otras capacidades que en sí mismas son fuente de

bienestar e incluso constituyen medios para aumentar

la posibilidad de obtener un ingreso. Por ejemplo, el

mejoramiento de la educación básica y la salud públi-

ca constituye un incremento directo en la calidad de

vida, pero también aumentan la capacidad de una per-

sona para librarse de la pobreza de ingreso. Entre más

amplia y de mejor calidad sea la cobertura de la edu-

cación y salud, más posibilidades existen de disminuir

la pobreza y evitar que los potencialmente pobres cai-

gan en la miseria.

Aunque existen razones suficientes para desear

más ingreso y riqueza, tenerlos no garantiza no ser

pobre, porque pueden existir desventajas que reducen

la posibilidad de una persona para transformar el

ingreso en bienestar, tales como10:

a) La edad de la persona, la incapacidad y la

enfermedad (por ejemplo, a mayor edad se está

más incapacitada o más enfermo y por tanto se

puede necesitar más ingreso para lograr las

mismas funciones).

b) El sexo y los roles sociales (ya sea por las res-

ponsabilidades de la obligaciones familiares

asignadas a cada miembro o por la forma en

que se distribuye el ingreso entre ellos).

c) El lugar de residencia (el nivel de carestía de la

vida, la inseguridad, la violencia y los riesgos de

inundaciones o sequías).

d) La situación epidemiológica (por ejemplo la presen-

cia de enfermedades endémicas de una región).

Esto quiere decir que la influencia del ingreso en la

obtención de capacidades es contingente y condicio-

nal, es decir, la relación instrumental entre una y otra

varía de unas comunidades a otras, de unas familias a

otras e incluso de unos individuos a otros. De modo

que, como afirma Sen, la pobreza real entendida como

la privación de capacidades, puede ser mayor de lo

que parece medido por el ingreso11. Es decir, si se

40

Desarrollo, pobreza y libertad

9 Ibidem, p. 31.

10 Ibidem, p.115.

11 Ibidem, p. 116.

observan las carencias de capacidades y libertades de

las personas, es posible encontrar que son más

pobres de lo que parecen ser, si sólo se considera su

falta de ingreso.

Por esta razón es importante, al comparar el ingre-

so de los grupos sociales y las regiones geográficas,

no olvidar cada uno de estos elementos que pueden

disminuir la capacidad del ingreso para convertirlo en

capacidades y en bienestar. Esto es un factor crucial al

momento de identificar y evaluar las políticas públicas

que aspiran a reducir la pobreza, por lo que la mera

reducción de la pobreza de ingreso no puede ser el

principal objetivo de la política de lucha contra la

pobreza.

Por lo anterior, no es conveniente concebir el cre-

cimiento económico como un fin en sí mismo, sino,

más bien como el medio a través del cual alcanzamos

el desarrollo, entendido como el mejoramiento de la

vida que llevamos y las libertades de que disfrutamos.

5. Pobreza y democracia

Para reducir la pobreza se requiere que haya crecimien-

to económico. Pero ello no es suficiente. Como he dicho

antes, para garantizar que los recursos adicionales se

destinen a este fin, se requiere un marco institucional

que permita transformar la riqueza incrementada en

recursos públicos orientados a la consecución de una

vida digna y la disminución de la desigualdad. Y esto -a

su vez-depende de que los arreglos institucionales y las

políticas públicas expresen los objetivos y las necesida-

des de quienes están en peor condición.

Esto significa que la reducción de la pobreza (que

es un factor crucial para promover el desarrollo eco-

nómico) depende fundamentalmente del fortalecimien-

to de la democracia y el goce de otras libertades polí-

ticas (incluida la libertad de expresión y de debate) que

juegan un papel esencial para que los logros del creci-

miento económico se traduzcan en desarrollo humano.

La importancia de la democracia en la consecu-

ción de fines sociales radica en tres aspectos12:

1. Su importancia intrínseca, es decir, por cuanto

que los derechos políticos son una de las capa-

cidades esenciales en la vida de las personas.

2. Su contribución instrumental, es decir el papel

que juega como mecanismo que amplía las

posibilidades de los individuos para expresar y

defender sus demandas de atención política y

su capacidad para provocar una respuesta

social para que se satisfagan sus necesidades

económicas. La democracia otorga la oportuni-

dad de expresar las necesidades y demandar

enérgicamente el establecimiento de medidas

para satisfacerlas. El hecho de que los gobier-

nos actúen a favor del mejoramiento del bienes-

tar de la sociedad depende de las presiones que

se ejerzan sobre ellos. Por ello es importante

que existan libertades políticas como votar, criti-

car, protestar, etc. Habiendo democracia (inclu-

yendo la participación política y la libre oposi-

ción) los gobiernos y los gobernantes tendrán

incentivos políticos para escuchar lo que quie-

ren los individuos, porque tienen que hacer fren-

te a sus críticas y buscar su apoyo en las elec-

ciones.

3. Su papel constructivo en la creación de valores

y normas y en la conceptualización e identifica-

ción de las “necesidades”, particularmente las

económicas, en un contexto social, puesto que

la libertad de expresión garantiza la discusión y

los debates públicos abiertos, fundamentales

para este fin. La creación de los valores socia-

les de manera documentada y sin que estén

definidos y reglamentados por la autoridad,

41

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

12 Ibidem, p. 185.

requiere la comunicación y el debate de argu-

mentos. De igual modo la posibilidad de poder

expresar públicamente lo que valoramos y exigir

que se le preste atención; se requieren libertad

de expresión y elecciones democráticas.

Hay una idea extendida de la existencia de un conflic-

to entre libertades políticas y mejoramiento económi-

co, en el sentido de que estas libertades dificultan el

desarrollo económico, lo que, a su vez, fundamenta la

idea que el autoritarismo puede promover mejor el

desarrollo económico. Sin embargo, prácticamente no

existen evidencias que sustenten este argumento. Por

el contrario, hay pruebas de que los pueblos con

menos libertades políticas también son aquellos de

más bajo desarrollo económico13.

6. ¿Para qué medir la pobreza?

En la actualidad existe un debate importante respecto

al método más adecuado para medir la pobreza14. A

reserva de discutir ese tema en otra oportunidad, quie-

ro referirme aquí a la importancia que tiene dicha

medición para las políticas públicas. En este sentido

hay que mencionar que tiene tres aplicaciones funda-

mentales15:

a) Para hacer el diagnóstico de la pobreza.

b) Hacer el diseño de las políticas públicas para

combatirla.

c) Tener la evaluación de las políticas aplicadas.

A) Por lo que se refiere al diagnóstico, debo señalar

que los indicadores de pobreza sirven, principalmente,

para conocer la magnitud del problema, lo cual es útil

por tres razones: primero porque permite determinar la

importancia del fenómeno y definir y justificar el tama-

ño del presupuesto destinado a su atención. La segun-

da, porque resulta un medio indispensable para diluci-

dar el debate respecto a la relación existente entre cre-

cimiento económico y pobreza. En esta discusión teó-

rica hay quienes piensan que aquél es suficiente para

hacer frente a este fenómeno y no requiere de la inter-

vención estatal; otros consideran que no lo es, por lo

cual se requiere aplicar, obligadamente, políticas públi-

cas específicas para enfrentarlo. Dilucidar de qué lado

está la razón es sumamente significativo, ya que orien-

ta las políticas de desarrollo de un país en un sentido

o en otro. La tercera razón se refiere a que los indica-

42

Desarrollo, pobreza y libertad

13 En México, por ejemplo, las entidades federativas y los

municipios más desarrollados son también aquellos en

donde hay mayor transparencia en los procesos electo-

rales, más amplia es la libertad de expresión y la trans-

parencia en la información y mayor la participación políti-

ca y social. En cambio, aquellos estados y municipios

atrasados son también los que menos avances en mate-

ria democrática han tenido. Y hay que recordar que la

democracia se alimenta también de la existencia de otras

libertades, como las sociales, que incluyen el acceso a

los sistemas de educación pública y permiten a las per-

sonas, participar eficazmente en las actividades políticas.

El analfabetismo, por ejemplo, obstaculiza la participa-

ción política, dado que limita la capacidad para poder leer

los periódicos o de comunicarse por escrito con otros.

Nuevamente vale la pena observar el caso de los esta-

dos y municipios cuyas economías crecen más y tienen

más desarrollo humano, ya que son también los que más

han avanzado en materia de libertades políticas y son los

que tienen los menores índices de analfabetismo. Por el

contrario los de mayor analfabetismo, son al mismo tiem-

po menos democráticos y menos desarrollados.

14 Véase a este respecto: Boltvinik, Julio y Enrique

Hernández Laos (1999). Pobreza y distribución del

Ingreso en México, Ed. Siglo XXI, México; capítulos 1 y

2.

15 Comité Técnico para la Medición de la Pobreza. Op. cit.,

pp. 21-22.

dores de pobreza son el medio para evaluar la eficien-

cia, el éxito o fracaso de las políticas públicas destina-

das a mejorar el bienestar social.

B) En cuanto al diseño de las políticas públicas, los

índices de pobreza desglosan la información a un nivel

que permite utilizarlos para determinar específicamen-

te el contenido de estas políticas, primordialmente por-

que al identificar la pobreza por grupos y subgrupos es

posible determinar aquéllos con más altos niveles y

determinar su contribución en el total. De igual modo,

dichos índices permiten identificar qué tanto se reduce

la población pobre cuando su ingreso se incrementa.

Este cálculo de sensibilidad permite definir la orienta-

ción de los recursos para obtener mayor reducción de

la pobreza. Del mismo modo, la información permite

determinar si la pobreza se deriva de una insuficiencia

de recursos para satisfacer las necesidades de las

personas o si obedece a la desigual distribución de los

recursos existentes en la sociedad. El conocimiento de

todos estos aspectos constituye una valiosa herra-

mienta para el diseño de políticas y conduce a deter-

minar el tamaño y destino adecuado del presupuesto

requerido.

C) Finalmente, en lo que se refiere a la evaluación, los

índices de pobreza son utilizados para valorar el

impacto de programas específicos, pues permiten defi-

nir objetivos específicos en términos de resultados y

evaluar el éxito o fracaso de las políticas públicas de

los gobiernos.

De todo lo anterior se desprende la necesidad urgente

de llevar a cabo una medición profunda y rigurosa

como condición necesaria para implementar medidas

para su eliminación. La voluntad política para llevar a

cabo un amplio programa de combate a la pobreza,

debe ir –invariablemente- acompañada del trabajo

científico de comprensión de las causas que la origi-

nan, su medición exacta y la definición de los instru-

mentos y mecanismos que la eliminan. De otro modo

cualquier esfuerzo que se realice, por más buena

voluntad que se tenga, se convierte en un inevitable

fracaso.

7. Las causas de la desigualdad económica

Un aspecto fundamental para comprender la magnitud

de la pobreza es analizar el grado de desigualdad que

existe entre las personas, pues eso tiende a propiciar

la enorme diferenciación social que existe en aspectos

fundamentales. La desigualdad más importante está

dada por el ingreso que perciben los individuos en una

sociedad, y de acuerdo con Székely16 depende de

cuatro factores:

1. La posesión de activos que determinan el potencial

productivo de cada persona y que permiten generar

ingreso. Son de dos tipos:

a) El capital humano, es decir, las capacidades de

cada individuo (educación, salud, nutrición y

habilidades laborales). Las remuneraciones al

trabajo son el tipo de ingresos identificados con la

posesión de estos activos, e incluyen: sueldos,

salarios, horas extras, propinas, comisiones,

aguinaldos, gratificaciones, primas vacacionales,

premios, bonificaciones y participación en las uti-

lidades de la empresa en que se trabaja.

b) Los activos físicos (bienes de capital, tierra y

financieros) que posee o a los que tiene acceso

una persona. Los ingresos que se generan de

estos activos pueden ser: Percepciones prove-

nientes de actividades empresariales y por la

43

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

16 Székely, Miguel (2003). Es posible un México con menor

pobreza, SEDESOL, México, p. 17.

membresía, administración y gestión en empre-

sas cooperativas; ingresos por alquileres, inte-

reses, dividendos y regalías derivados de la

posesión de activos físicos (como terrenos, edi-

ficios, casas, locales) y no físicos (como cuen-

tas bancarias, préstamos a terceros, acciones,

bonos, alquiler de marcas, patentes y derechos

de autor).

2, Otro elemento que determina la desigualdad del

ingreso lo constituyen las oportunidades de cada

individuo para utilizar sus activos de manera pro-

ductiva, es decir, la posibilidad de generar un

ingreso derivado de la posesión de un activo

determinado. Esto significa que aunque las perso-

nas tengan dotaciones similares de activos, pue-

den estar utilizándolos con distinta intensidad, y

ello se traduce en ingresos diferentes, pues entre

mayores sean las posibilidades de uso de dichos

activos, más recursos generarán. Las fuentes más

importantes de la desigualdad de oportunidades

para participar en el mercado laboral y utilizar sus

activos son:

a) El estado civil (las mujeres casadas tienen

menos oportunidades de participación).

b) El género (la mujer tiene menos oportunidades

de participación).

c) La edad (la probabilidad de participar en el

mercado de trabajo inicialmente aumenta con

la edad, hasta que a edades avanzadas

comienza a decrecer).

d) La escolaridad (las personas sin educación

formal participan menos en el mercado de tra-

bajo debido a que sus alternativas para obte-

ner ingresos son limitadas).

e) El tipo de empleo (privado, público, formal,

informal y tamaño de la empresa en que se

labora).

f) El lugar de residencia (las zonas urbanas ofre-

cen más oportunidades de empleo y negocios

que las rurales).

3. Un elemento explicativo más es la desigualdad en

el sistema de precios con que el mercado retribuye

monetariamente a cada persona por la utilización de

sus activos. Es decir, la desigualdad en el ingreso

de las personas se deriva de la desigualdad en la

magnitud de la remuneración que reciben por el

mismo trabajo realizado. Aquí nuevamente, las

fuentes primordiales de esta desigualdad son: esta-

do civil, género, edad, escolaridad, tipo de empleo y

lugar de residencia.

4. El último factor que explica la desigualdad del ingre-

so de las personas son las transferencias y otras

percepciones que se obtienen de manera indepen-

diente a la posesión de activos, su utilización y su

precio, es decir, que no se encuentran asociadas a

un trabajo realizado o al uso de un activo e incluyen

jubilaciones y pensiones, subsidios de los progra-

mas contra la pobreza, remesas de trabajadores en

el exterior, becas y donativos originados dentro o

fuera del país.

8. Situación y evolución de los factores de

desigualdad

Es necesario valorar el comportamiento de estas fuentes

de desigualdad, ya que son factores de fuerte influencia

en la competitividad entre regiones a nivel nacional e inter-

nacional, particularmente porque la evolución relativa de

los potenciales competidores comerciales que enfrentan

las regiones y los países en los mercados, marca la dife-

rencia en la capacidad que tiene una región o país para

suministrar bienes y servicios igual o más eficaz y eficien-

temente que sus competidores. Es decir, la desigualdad,

la pobreza y su evolución relativa, impacta de manera

44

Desarrollo, pobreza y libertad

definitiva sobre las ventajas que adquiere una región o

país y que le permiten llegar a un mayor nivel de produc-

tividad dado, pues determinan la capacidad para alcanzar

un éxito sostenido en los mercados, sin protección ni sub-

sidios.

Con base en resultados presentados por

Székely17, muestro aquí la evolución de los factores

de desigualdad:

i) La acumulación de activos generadores de ingre-

so ha sido más lenta en México que en otras regio-

nes del mundo, y estos se distribuyen de una

manera bastante desigual entre los hogares,

hecho que se ha agudizado en el tiempo.

En primer lugar, según Székely, la evolución del

capital humano (para cuya medición se utiliza la edu-

cación formal de las personas, es decir, los años de

escolaridad promedio) muestra que a través de varias

generaciones ha habido progreso educativo. Sin

embargo, el progreso educativo no ha sido comparti-

do por toda la población, ya que la proporción de

población con primaria completa es relativamente

baja. Por lo que respecta a la posesión de activos físi-

cos18, de acuerdo con Székely, México es uno de los

países con menor dinámica en el proceso de acumu-

lación de este tipo de capital por trabajador, ya que de

1980 a 1995 registró un estancamiento, mientras que

países como Tailandia y Corea del Sur crecieron con-

siderablemente.

De igual modo, se observa que los ingresos

derivados de la posesión de activos de capital

entre los distintos deciles de ingreso muestran una

importante concentración, ya que 10% de los

hogares más ricos concentra más del 36% de los

ingresos empresariales y 42% derivados de la pro-

piedad, mientras que el 10% más pobre obtiene

entre 2 y 1% de dichos ingresos, respectivamente.

Una situación similar ocurre en el caso de los acti-

vos de capital físico: su distribución es desigual y a

mayores acervo mayor es su nivel de utilización.

Por lo que respecta a los activos financieros19

los resultados de Székely muestran que 10% de

los hogares más ricos realiza el 42% de la inver-

sión, en tanto que el 20% más pobre apenas reali-

za 2.2%.

También se observa que la rentabilidad de dis-

tintos tipos de inversiones depende del monto

invertido20, esto es, que a mayor monto invertido,

mayor ingreso; a su vez, poder invertir más depen-

45

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

17 Székely. Op. cit., p.18 y ss.

18 Se calcula a partir de los ingresos que obtienen las fami-

lias, derivados de la renta empresarial y renta de la pro-

piedad, que son ingresos provenientes de la posesión e

inversión de activos de capital físico y financiero, y por lo

tanto dan una idea de los acervos con que cuentan los

hogares.

19 En este tipo de inversión se calcula el valor de las eroga-

ciones financieras que realiza cada hogar las que inclu-

yen: depósitos en cuentas de ahorros, tandas y cajas de

ahorros; préstamos a terceros; compra de monedas

nacionales o extranjeras, metales preciosos y alhajas;

seguros de vida; compra de casas, condominios locales

o terrenos que no habita el hogar; compra de terrenos,

casas o condominios que habita el hogar; pago de hipo-

tecas; compras de maquinaria, equipo o animales desti-

nados a la producción; compra de valores y otras eroga-

ciones financieras.

20 Existen instrumentos del mercado de capitales que

requieren un monto mínimo de inversión de hasta 750 mil

pesos, mientras que para tener acceso al instrumento

bancario, con menores requerimientos de inversión (las

cuentas de cheques), el requisito mínimo son 5 mil

pesos. Los datos para 2001-2003 indican que el rendi-

miento para el primer tipo de instrumento es casi tres

veces superior al rendimiento del segundo tipo. Lo mismo

aplica para los instrumentos de mercado de dinero cuyo

monto mínimo de inversión es de 100, 50 ó 10 mil pesos,

respectivamente: a mayor monto, mayor es el rendimien-

to. (Székely. Op. cit., p. 25).

de de poder acumular más activos, los cuales,

cuando se utilizan, permiten obtener una mayor

retribución, por unidad, que la obtenida por perso-

nas con menores acervos. Esta situación tiene un

efecto bastante evidente sobre la desigualdad en

la distribución del ingreso.

Con respecto a la propiedad de la tierra, hay

que destacar que existe una amplia concentración,

ya que 10% de las personas con más extensión de

tierra per cápita, concentra o posee 48.6% del

total, en tanto que el 10% con menor número de

tierra per cápita, tiene apenas 1.6%.

ii) En los últimos años se ha incrementado la utiliza-

ción de los activos de capital humano a través de

una mayor participación en el mercado laboral,

particularmente en el caso de las mujeres. Esta

mayor participación ha sido resultado de un mayor

nivel de instrucción escolar de las mujeres. Pero

las oportunidades se han concentrado en función

al nivel educativo. Por ello, la tasa de participación

laboral entre las mujeres con grado de escolaridad

menor al de primaria completa es de menos de

40% (en 2002), en tanto que la tasa de las que tie-

nen educación superior es mayor a 70%. Más aún,

entre 1984 y 2002 la participación laboral femeni-

na creció más para niveles educativos, desde

secundaria hasta preparatoria, que entre las muje-

res con estudios por debajo de la educación media

básica.

Lo anterior muestra que los activos de capital

humano efectivamente pueden influir sobre la dis-

tribución del ingreso, ya sea porque la educación

potencia la generación de ingresos de cada perso-

na o ya sea porque a cantidad del activo, existen

más posibilidades de utilizarlo para generar un

ingreso en el mercado laboral.

iii) Respecto a la remuneración que pueden obtener

las personas como resultado del uso de sus acti-

vos, se observa que entre 1977 y finales de los

años noventa, la diferencia entre los salarios de los

individuos con educación superior y los que sólo tie-

nen secundaria, se incrementó a lo largo del tiempo

y lo mismo sucedió entre quienes tiene educación

superior y los que sólo tienen primaria. Asimismo,

los grupos con un nivel educativo más alto, han

visto crecer sus remuneraciones a mayor velocidad

que los grupos con menor nivel educativo. De 1984

a 2002 la diferencia entre la remuneración prome-

dio de una persona con primaria y una que no la

tenía pasó de 1.48 veces a 1.78 veces. La diferen-

cia entre tener secundaria o no se incrementó de

2.63 a 3.17 veces. Tener la preparatoria representó

un incremento de 3.48 a 4.90 y alcanzar la univer-

sidad representó un incremento en el diferencial de

4.76 a 8.19 veces con respecto al ingreso que reci-

bía la persona promedio sin escolaridad.

Conclusiones

Es importante destacar que para abordar y resolver el

problema del subdesarrollo es necesario atacar su

forma de expresión más esencial que es la pobreza,

entendida en un sentido amplio como privación de un

conjunto de libertades que otorgan capacidad a los

individuos para alcanzar el nivel y tipo de vida, que tie-

nen razones de valor.

En esta concepción amplia de la pobreza, el mejo-

ramiento de los individuos no depende de la cantidad

de riqueza que puedan obtener, pero también, y pri-

mordialmente, de los bienes públicos que pongan a su

disposición las instituciones a través de diversas polí-

ticas públicas.

46

Desarrollo, pobreza y libertad

Por ello, en este enfoque, es fundamental el papel

de la democracia como el mecanismo que permite a la

sociedad participar de modo expreso en la igualación

de las oportunidades y en la disminución de la desi-

gualdad de los resultados que los individuos obtienen

cuando participan en la actividad económica.

Al explorar las causas de la desigualdad entre los

individuos, se observa que un factor fundamental es la

diferente dotación que tiene cada persona de acervos

de capital humano, de bienes de capital, tierra y acti-

vos financieros, y el diferencial en cuanto a las oportu-

nidades de utilización de obtención de una remunera-

ción determinada.

Es claro que existe una circularidad entre la pose-

sión de activos, su uso y su retribución, puesto que las

personas que reciben los más bajos ingresos son tam-

bién las que cuentan con la menor cantidad de todo

tipo y/o con menores posibilidades para su utilización.

Parece claro que el papel de las instituciones debe ser

dar acceso a todos los individuos a la posesión de

estos activos y crear las posibilidades de su uso y su

más alta remuneración,

Bibliografía

Sen, Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Océano,

México.

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (2002).

Medición de la pobreza, variantes metodológi-

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Siglo XXI, México.

Székely, Miguel (2003). Es posible un México con

menor pobreza, Sedesol, México.

47

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 35-48

RESUMEN

Con el nacimiento de la ciencia económica se generó

una concepción y explicación de los hechos sociales

menos parcial y la posibilidad de conocer con mayor

grado de certeza, causas y efectos que condicionan los

niveles de bienestar de los pueblos. El avance de la

nueva ciencia obligó a la incorporación del espacio

como una variable más y plantear alternativas de solu-

ción a problemas identificados a través del análisis, con

mayores márgenes de cumplimiento. Se identificó a la

región como elemento prioritario en el estudio del desa-

rrollo económico. Cuatro décadas de experiencias, en

diversos países con distintos grados de desarrollo, lle-

varon a identificar la importancia de lo local en el proce-

so; en algunos casos como sinónimo de región, en

otros, como componente relevante de la misma. Para

nuestro tema particular, las características de lo local,

señaladas en las nuevas corrientes del desarrollo regio-

nal, coinciden en la mayoría de los casos con nuestro

concepto y expresión formal del municipio. A partir de

ello se plantea la importancia del municipio como base

del proceso de desarrollo y a la comunicipalidad como

una estrategia que responde a propósitos tanto econó-

micos como políticos y sociales.

ABSTRACT

When Economics Science was born, a less partial

conception and explanation of social facts was gene-

rated in addition to the possibility to acknowledge with

more accuracy causes and effects that condition peo-

ple welfare’s levels. The new science advance obliged

the incorporation of space as another variable also to

expound choices to solve recognized problems

through analysis, with bigger execution margins. In the

Economics Development studies, Region was identi-

fied as a priority element. Four decades of experien-

ces, in different countries with different development

degrees, leaded to identify the importance of the Local

into the process, in some of the cases as a Region

synonym, in the other hand as a relevant component.

For our particular theme, the Local features pointed at

the Regional Development new trends, agreed, most

of the cases, with our concept and formal expression

of County. Starting from it the District’s relevance was

created as a foundation of the development process

49

El municipio: base deldesarrollo regional

Benjamín Sigüenza Salcedo*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

and the co-municipality as a strategy that responds

to economics as well as political and social

purposes.

Introducción

Después de un lapso de considerable duración en que

el tema pareció quedar al margen del interés de los

estudiosos del desarrollo económico, a finales del siglo

pasado el desarrollo regional asume un papel prepon-

derante derivado de los embates de la globalización, y

se construye un nuevo enfoque a partir de considerar

la importancia de “lo local”; para entender este cambio

es necesario recapitular desde perspectivas específi-

cas sobre diversos procesos inmersos en la dinámica

social, con énfasis en una de sus manifestaciones más

determinantes: el hecho económico; y cómo, para

nuestro país, el municipio adquiere una importancia

capital.

A través de la historia y en todos los casos las dis-

tintas sociedades, desde que asumieron tal calidad,

han dejado constancia de la formulación de acuerdos

para conjuntar esfuerzos en la consecución de objeti-

vos comunes. Desde la perspectiva económica, la

búsqueda del crecimiento económico ha sido la cons-

tante común sustentada en la consideración de que

una mayor riqueza es requisito indispensable para

alcanzar el bienestar social general.

A lo largo de los tiempos, y de acuerdo a las cir-

cunstancias rectoras, se encuentran ejemplos de

sociedades para cuyos integrantes el propósito se

cumplió; no obstante, a la luz de las ideas prevale-

cientes en los tiempos actuales, la ampliación del

conocimiento y la estructuración de una visión socio-

jurídica que reconoce de manera universal la igualdad

entre los hombres, nos lleva a cuestionar los mecanis-

mos e instrumentos con que los propósitos fueron

alcanzados, generalmente, a través de la explotación

del hombre por el hombre mismo.

Teoría del desarrollo regional

Como es lógico advertir, con la aparición de la ciencia

económica se generó una novedosa concepción cen-

trada en el proceder del fenómeno económico, y con el

avance de la misma, la posibilidad de conocer las cau-

sas que condicionan los niveles de riqueza y bienestar

de los pueblos y sus efectos. El desarrollo de la cien-

cia económica, y el progreso en general, dieron la

pauta para aceptar que las teorías formuladas para

explicar el crecimiento económico de algunos pueblos

y los modelos diseñados para que mediante su aplica-

ción se hiciera extensivo a la totalidad de los mismos,

eran insuficientes.

Como consecuencia, la ciencia económica debió

considerar nuevos elementos de análisis y estructurar

otros conceptos que, incorporados a la teoría, respon-

dieran a interrogantes surgidas por la postergación en

la materialización de los propósitos fundamentales de

toda sociedad, con ello surge el concepto de desarro-

llo económico. La ampliación y consolidación del

nuevo concepto posibilita obtener una más detallada y

certera visión de la realidad, la detección de compo-

nentes no considerados anteriormente son incorpora-

dos a las teorías que se desarrollan para entender y

explicar el proceso; por vez primera y de manera explí-

cita, se reconoce la necesidad de establecer diferen-

cias específicas entre los postulados y objetivos de las

teorías económicas del crecimiento y el desarrollo.

Percepciones de condiciones como desigualdad,

dependencia, explotación, marginalidad, pobreza, baja

productividad y otras más, se convierten en elementos

sustantivos para comprender la realidad actuante y

formular planes de acción que permitan, en principio,

lograr el crecimiento económico para que, en una

etapa subsiguiente, los beneficios generados se distri-

buyan de manera equitativa entre la sociedad. Resalta

en la lectura de los trabajos formulados por los estu-

diosos del desarrollo, el tema de la desigualdad, fenó-

50

El municipio base del desarrollo regional

meno que lo mismo se presenta entre las naciones

que al interior de las mismas, y que se convierte en

punto central del debate respecto a cómo y en qué

orden debe ser atendida. Ya en 1957, G. Myrdal, en su

libro Teoría Económica y Regiones Subdesarrolladas,

señalaba:

Me he decidido a enfocar la atención en un aspecto

particular de la situación internacional: en el problema

de las muy grandes, sostenidas y crecientes desi-

gualdades económicas que existen entre los países

desarrollados y los subdesarrollados. Aún cuando

estas desigualdades y su tendencia a crecer son

notarias realidades, y a pesar de que son la causa

básica de la tensión internacional en el mundo actual,

no se tratan generalmente como un problema central

por la literatura del subdesarrollo y del desarrollo.1

En los tiempos actuales la disminución y, eventual-

mente, la eliminación de las desigualdades se mantie-

ne como el propósito inmediato de un sinnúmero de

naciones cuyos esfuerzos deben redoblarse por la

manifestación más reciente del hecho económico: la

globalización, fenómeno antecedido por el neolibera-

lismo en la larga cadena de acontecimientos aborda-

dos en teorías y estudios enfocados a entender la

naturaleza de la economía en el mundo y a generar

propuestas de acción que permitan su conducción. En

el análisis de la globalización, la más reciente caracte-

rización del fenómeno, concurren defensores y detrac-

tores entre los que existen diferencias significativas

sobre el futuro que les depara a las naciones del

mundo en cuanto a su aceptación o rechazo, como eje

en torno al cual deberán girar sus acciones.

Adicionalmente, la globalización, desde la década de

1990, se ha convertido en tema central de la sociolo-

gía, en tanto que sus efectos impactan de diversas

maneras las pautas de comportamiento y las expecta-

tivas de la sociedad en su conjunto.

Para los defensores de la globalización ésta con-

siste en la profundización de la interdependencia eco-

nómica, cultural y política de todos los países del

mundo, el cual se presenta como un fenómeno históri-

camente irreversible, al cual deben sumarse todos los

países si no quieren perder el tren del desarrollo. La

premisa fundamental de la globalización es que existe

un mayor grado de integración dentro y entre las

sociedades, el cual juega un papel importante en los

cambios económicos y sociales que se están obser-

vando.

Para sus detractores, la globalización, como crite-

rio para definir la etapa actual de la economía mun-

dial, no es más que una nueva forma de colonialismo,

puesto que en el fondo lo que se ha hecho es reem-

plazar viejas formas de sometimiento por otras más

sofisticadas, impidiendo superar la distribución desi-

gual del poder y la riqueza en el mundo. Desde la

perspectiva sociológica, se critica su enfoque reduc-

cionista a tan sólo los fenómenos económicos y tec-

nológicos, y en el que no se tiene en cuenta el papel

de los actores sociales. Samir Amin, uno de los más

radicales críticos del capitalismo, en general, y del

capitalismo global, en lo particular, señala: ”El capita-

lismo real es necesariamente polarizador a escala

global, y el desarrollo desigual que genera se ha con-

vertido en la contradicción más violenta y creciente

que no puede ser superada según la lógica del capi-

talismo.”2

Resulta interesante que aún personajes influyen-

tes y poderosos de la economía mundial, como

George Soros, formule comentarios y argumentacio-

51

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 49-62

1 Myrdal, Gunnar (1968). Teoría Económica y Regiones

Subdesarrolladas, Fondo de Cultura Económica, México.

2 Amin, Samir (2001). “¿Globalización o apartheid a escala

global?”. Globalización, Revista web mensual de Econo-

mía, Sociedad y Cultura. Septiembre. http://rcci.net/globa-

lizacion/2001/fg193.htm

nes críticas en torno a la globalización, como se des-

prende de la cita siguiente:

El desarrollo de una economía global no ha coincidi-

do con el desarrollo de una sociedad global. La uni-

dad básica de la vida política y social sigue siendo el

estado-Nación. El derecho internacional y las institu-

ciones internacionales en la medida en que existen,

carecen de la fuerza necesaria para impedir la guerra

o los abusos en gran escala contra los derechos

humanos en algunos países. Las amenazas ecológi-

cas no se afrontan de forma adecuada. Los mercados

financieros globales están fuera del control de las

autoridades nacionales e internacionales.3

Por ello, y finalmente, no resulta circunstancial que en

los tiempos actuales, los tiempos de la globalización,

se mantenga como tema central la tendencia crecien-

te de las desigualdades y como propósito fundamental

su disminución y eventual eliminación. En el pasado

año 2000, con motivo de la realización del Seminario

de Alto Nivel sobre Comercio y Desarrollo, Deepak

Nayyar señalaba:

El resultado del creciente proceso de concentración

mundial de la producción y del conocimiento en un

puñado de países más avanzados, ha sido el aumen-

to de las desigualdades en todos los sentidos. En

1997 el 20% de la población más rica, residente en

los países de renta alta, participaba en el 86% del

producto bruto mundial, al tiempo que en el otro

extremo el 20% de la población más pobre, residente

en los países de renta baja, participaba en tan solo el

1% del mismo. Igualmente, en ese mismo año al pri-

mer grupo de países ricos le correspondió el 82% de

las exportaciones mundiales y el 68% de la inversión

extranjera directa mundial, al tiempo que al grupo de

los más pobres solo le correspondía el 1% por ambos

conceptos. Similar situación se observa con relación

al uso de las líneas telefónicas y a la conexión a inter-

net: 74% y 93% para el primer grupo, y 1,5% y 0,2%

para el segundo, respectivamente.4

Por su carácter intrínseco a la naturaleza del desarro-

llo económico, durante el lapso comprendido entre la

aparición de la ciencia económica y con ella de las

diversas teorías, hasta los tiempos actuales en que el

fenómeno de la globalización ocupa a los estudiosos

del tema, se manifiesta y asume fundamental impor-

tancia el espacio en el que se desarrolla el hecho eco-

nómico; tal suceso obliga a su consideración y a cons-

truir nuevos conceptos. El análisis espacial realizado

por Von Thünen en 1926, en el que se sustentan los

realizados por los fundadores de la Escuela Alemana

(A. Weber, Christaller y Losch) en el periodo compren-

dido de 1929 a 1940, derivan en la estructuración del

concepto de región económica; sobre él se diseña y

formula la ciencia regional que alcanza su reconoci-

miento pleno con el trabajo que en 1956 realiza Walter

Isard.

Los estudios orientados por una nueva visión del

hecho económico en el que resaltaba el tema de las

desigualdades, obligó a la consideración de un ele-

mento accesorio que se convertiría en un componente

fundamental del análisis económico y del proceso de

desarrollo, para entender las desigualdades tanto

internacionales como intranacionales. Así, la visión del

fenómeno económico originada en la pretensión de

explicar el proceso de crecimiento debió ser ampliada

para incorporar el concepto de desarrollo y el de

región, para lo cual se requería de la participación y

apoyo de otras ciencias entre las que destacaba la

geografía económica.

Las reflexiones y consideraciones expuestas por

quienes continuaron el estudio de la región no lograron

52

El municipio base del desarrollo regional

3 Soros, George (1999). La crisis del capitalismo global. La

sociedad abierta en peligro. Plaza & Janés. Barcelona.

4 Nayyar, Deepak (2000). Mundialización y Estrategias de

Desarrollo. UNCTAD. Seminario de Alto Nivel sobre

Comercio y Desarrollo: Orientaciones para el Siglo XXI,

Bangkok. 12 de febrero.

dar consistencia a una teoría cuyos fundamentos no

están sujetos a discusión; sin embargo, su generalidad

y la naturaleza del objeto de estudio impidieron la

visualización de características sui generis, entre las

que destaca la diversidad en las dimensiones de la

región, lo cual dificultaba su identificación, delimitación

y posterior clasificación; a ello se sumaba el compor-

tamiento de otros componentes interrelacionados del

hecho económico, que cada vez revelaban con mayor

fuerza su importancia en el entorno, cuando era obser-

vado desde la perspectiva social.

Así, los criterios formulados para su identificación

y tratamiento, salvo contadas excepciones, no propor-

cionaron los resultados esperados, generándose en

torno a ello, confrontaciones o, en el mejor de los

casos, falta de acuerdo. Durante un periodo conside-

rable, la ciencia regional se ubicó en un segundo

plano; no obstante, los estudiosos del tema no cejaron

en la búsqueda de respuestas a los problemas que se

manifestaban. En la actualidad se ha transformado el

concepto original para lo cual se cuenta con diversas

explicaciones entre las que destaca la formulada por

Luis Coraggio, quien expresa:

…la disyuntiva es falsa. El procedimiento para identi-

ficar regiones contiene elementos subjetivos..., pero

se concretiza sobre la base de las determinaciones

objetivas que tiene tal relación en la situación real

específicamente investigada. Para poder objetiva-

mente identificar regiones, el fenómeno analizado

deberá estar objetivamente regionalizado. En otras

palabras, la organización espacial que le correspon-

de deberá estar conformada en forma de ámbitos

particularizados de la relación o en áreas homogé-

neas diferenciales.5

2. Lo local ¿Una reinterpretación de lo regional?

Las transformaciones resultantes de la dinámica social

llevan a un replanteamiento del análisis que incorpora

una visión integradora. La actividad económica, el

espacio y la diversidad de países insertos en el proce-

so conforman un nuevo escenario, toda vez que, por lo

menos en el caso de los países o regiones subdesa-

rrolladas, los resultados del proceso de reestructura-

ción del capital a escala global, en el que se incluyen

las intervenciones políticas nacionales e internaciona-

les sustentadas por el poder global del capital y su tec-

nocracia, se experimentan cambios no deseados en

las situaciones particulares de vida de los afectados.

En la medida en que localidades o regiones completas

son afectadas en forma negativa por estos procesos,

surge la necesidad de pensar el desarrollo con otra

posición crítica sustentada en la importancia y perti-

nencia de lo local, basado en lo particular.

Como consecuencia, sin desechar los beneficios

que aporta el manejo de la teoría regional, el espacio

asume una consideración diferenciada, se incorpora el

concepto de “lo local”, para identificar, a partir del aná-

lisis del hecho económico, el espacio en que tiene

lugar, su comportamiento y la forma en que incide y

puede ser modificado, objetivando el fenómeno e

incorporando las interrelaciones que se generan entre

el espacio delimitado por condiciones específicas y la

totalidad.

La incorporación del concepto de lo local surge

como una respuesta al incremento de las desigualda-

des generadas por la globalización y se inserta en el

contexto de la regionalización, considera la diferencia

entre regiones y países como un recurso y no como un

defecto, y la base potencial de futuros cambios, punto

de partida de nuevos procesos de desarrollo social.

En una de sus variantes, el desarrollo local se con-

cibe como “otro desarrollo” alternativo al del capitalis-

mo excluyente, se piensa un desarrollo basado en

53

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 49-62

5 Coraggio, José Luis (1982). Territorios en Transición,

Crítica a la Planeación Regional en la América Latina,

Ciudad, Quito.

fuerzas y procesos endógenos contrapuesto al desa-

rrollo del capital a escala global; es decir, esta con-

cepción del desarrollo implica el fortalecimiento de una

entidad comunitaria local que refuerza su dinamismo,

ello no implica una ideología localista, por el contrario,

se asume abierto entendiendo que deberá interconec-

tarse con los procesos globales, pero manteniendo un

grado de autonomía relativa y diferenciación con la

manifestación de una iniciativa conciente y dispuesta a

transformar la realidad local, desde la perspectiva del

desarrollo humano, compitiendo en todo caso por las

personas y no por el capital; desde otra perspectiva, el

desarrollo local, como viabilidad para otro desarrollo,

debe cambiar el contexto de regulación de los merca-

dos, es decir, las políticas meso y macroeconómicas y

el modo de representación y encuentro de los intere-

ses particulares en la escena pública.

Así, en la medida en que el desarrollo local impli-

que la inclusión de las actividades económicas locali-

zadas en el territorio, sustentadas en uno o mas siste-

mas de producción, generando cadenas de operacio-

nes de producción, circulación de bienes, servicios o

información que comparten un sistema formal o infor-

mal de dirección y regulación, financiamiento y consu-

mo, los conjuntos productivos locales formados por

operaciones localizadas en una misma región, serán

tensados por la necesidad de comunicarse con ele-

mentos con otros códigos, exigencias y ritmos, con lo

que evitarán ser subordinados a lógicas heterónomas.

Es dentro de este marco referencial en que lo local

expresa su importancia y permite construir lo que se

ha denominado “cadenas productivas”, identificadas

como una primera fase del proceso, cuya propia diná-

mica y crecimiento da lugar a los denominados clus-

ters, conformándose así un desarrollo integral que

incluye como fase final la difusión del conocimiento

generado, en el que sus beneficiarios, generalmente la

totalidad de la sociedad que se ubica en la localidad o

región, generan la posibilidad de enfrentar con éxito el

fenómeno de la globalización y participar de los bene-

ficios en forma equitativa.

El paradigma del desarrollo local propone no sólo

otras escalas, como puede ser en lo espacial las micro

regiones, regiones, países y macroregiones, sino otros

actores del desarrollo; gobiernos municipales, ONGs,

organizaciones vecinales, redes de solidaridad y auto-

ayuda, centros de educación e investigación etc., y en

el plano de la superestructura, una voluntad colectiva

y un poder capaz de balancear las tendencias del mer-

cado, que articulados por relaciones horizontales intra-

regionales generan poder social y político, suficiente

para orientar la sociedad en una dirección deseada.

En este sentido José Luis Coraggio expresa:

El desarrollo desde lo local y el desarrollo regional

aparecen no como opciones sino como mutuamente

necesarios. En cuanto al estado nacional, hoy parece

profundizar su retirada de la promoción del desarrollo

local y regional, dejando la responsabilidad en manos

de gobiernos locales o provinciales/estatales.6

Con ello el problema del desarrollo, su análisis y los

instrumentos para resolverlo rebasan los límites de la

ciencia económica y demandan de la participación de

otros profesionales; ya en 1969 Harry Richardson pos-

tulaba:

En verdad el economista que desee descubrir como

trabajo la economía del espacio, tendrá que dejar

sus barreras disciplinarias y asimilar las investiga-

ciones del sociólogo urbano, del geógrafo económi-

co, del demógrafo, del planificador del transporte y

del planeador físico. Aunque si bien el economista

tiene mucho que ofrecer en este campo, su contri-

bución tendrá sus máximos efectos solamente den-

tro de la más amplia forma interdisciplinaria de

“ciencia regional”.7

54

El municipio base del desarrollo regional

6 Coraggio, José Luis (2004). La Gente o el Capital,

Espacio, Buenos Aires, p. 80.

Como complemento a lo expresado en la cita anterior

debemos enfatizar que la transformación del concepto

y la incorporación de lo local conlleva a la considera-

ción de elementos que son objeto de estudio de la

ciencia política, la ciencia jurídica y la administración

pública; en tanto que para los países subdesarrollados

se establece como condición necesaria, si se pretende

avanzar en el mejoramiento de las sociedades que los

integran, la transformación y adecuación del marco

jurídico que los rige y la revisión y redefinición, si es

necesario, del tipo de estado que constituye. Ello con-

lleva a considerar la importancia del órgano adminis-

trativo del mismo, es decir, un gobierno eficiente, así

como una participación activa de los integrantes del

cuerpo social, para lo que se requiere la existencia y

fortalecimiento de la democracia como característica

del sistema de gobierno.

Es innegable que la visión inicial de la ciencia eco-

nómica no ha perdido vigencia; sin embargo, en el

escenario analizado históricamente, otros actores y

elementos han demandado su consideración; las

herramientas de la economía, aunque imprescindibles,

son insuficientes, ello es evidente cuando se reconoce

que el hecho económico es una de las múltiples mani-

festaciones del hecho social. Cada vez con mayor fre-

cuencia se observa la participación y se demanda la

concurrencia de especialistas en la ciencia política, el

derecho y la administración pública, para el diseño e

implementación de políticas económicas.

3. La comunicipalidad como una estrategia de

desarrollo regional

A partir de las consideraciones a que nos lleva el estu-

dio del hecho económico, resulta evidente que el

desarrollo no sólo es deseable, sino posible, para ello

en principio se requiere de una visión integradora del

fenómeno que permita superar problemas como la

desarticulación, el aislamiento y la fragmentación.

Partiendo del hecho de que para nuestro caso conta-

mos con los recursos físicos, materiales y humanos,

debemos encontrar mecanismos que permitan su

implementación para posibilitar la generación de rique-

za, que aunada a la voluntad colectiva puedan desem-

bocar en el desarrollo.

Por ello, nada impide formular propuestas de

acción que contribuyan a construir el andamiaje que

fortalezca la aspiración de convertirnos en una socie-

dad en la que las desigualdades no alcancen propor-

ciones indignantes y demos cumplimiento a las pre-

tensiones de alcanzar no sólo el desarrollo económico,

sino el desarrollo humano.

Desde mi personal consideración, el nuevo enfo-

que del desarrollo regional en el que asume importan-

cia fundamental lo local, para cuya dimensión espacial

se ha estructurado una corriente teórica que nos pro-

porciona las herramientas necesarias para hacer via-

ble el incremento de los niveles de bienestar social, no

obstante el impacto de la globalización, nos ofrece la

oportunidad de aplicar nuevas estrategias de desarro-

llo; en este sentido, y reconociendo las características

esenciales del estado mexicano, el municipio, en su

carácter de base de su división territorial y de su orga-

nización política y administrativa, debe modificar su rol

tradicional e incorporar a su naturaleza el ser, esen-

cialmente, la base del desarrollo regional.

Conocidas las condiciones que privan en los muni-

cipios que integran el estado mexicano, destaca el que

una gran mayoría de ellos no cuenta con los recursos

55

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 49-62

7 Richardson, Harry (1969). Elements of Regional

Economics, Penguin Books, Inc., Baltimore.

financieros para el cabal cumplimiento de las funcio-

nes que deben asumir, y que un porcentaje considera-

ble de los problemas que enfrenta rebasan sus límites

geográficos, una forma viable de acción es propugnar

la comunicipalidad

La comunicipalidad debe ser entendida como la

asociación de municipios contiguos para superar

aquellas deficiencias que individualmente les impide

desempeñar con eficacia su rol y convertirse en deto-

nadores del desarrollo. Corresponde al concepto que,

al referirse a esta asociación de gobiernos locales,

expresó Jacques Chirac ante los alcaldes de Francia:

“es la conjunción de voluntades y la suma de fuerzas”.

Tomando en cuenta que el municipio es el único

orden de gobierno que además de estar cerca de los

ciudadanos encarna la democracia que es, en primer

lugar, un servicio, una escucha y una responsabilidad;

que encarna también la proximidad, la dedicación y la

eficacia, y que es asimismo actor irreemplazable de

las evoluciones políticas, económicas, sociales y cul-

turales del país, la asociación de municipios próximos

viene entonces a ser la suma de todos estos atributos,

fortalecida por el afán de las municipalidades en pro-

mover el desarrollo de su región, trascender la deman-

da de servicios y funciones que por ley le correspon-

den e ir construyendo el bienestar común. En resu-

men, en la comunicipalidad debe materializarse: el

equilibrio, la solidaridad y la voluntad social.

Sobre este particular, no obstante nuestros 2 451

municipios,8 resulta pertinente hacer notar que no es

un problema privativo de nuestro medio nacional, la

múltiple existencia y diversidad de municipios, pues

muchos países se encuentran en la misma circunstan-

cia. Así, por ejemplo, en Italia existen 8 053 munici-

pios, 24 511 en Alemania, 11 700 en Inglaterra, 37 708

en Francia, 2 586 en Bélgica y 8 000 en España. Entre

las medidas para resolver la atomización municipal en

estos países deben destacarse las formas jurídicas de

asociación, como pueden ser las mancomunidades,

agrupaciones o sindicatos de municipios con diversas

características y competencias, unos como organis-

mos superiores, otros como auxiliares y los más de

ellos respetando la autonomía y libertad de los munici-

pios asociados. Todas ellas con resultados francamen-

te positivos.

Estas experiencias observadas en algunos países

europeos, e inclusive americanos como los Estados

Unidos de América y Canadá, constituyen la más apro-

piada respuesta para la solución de los problemas de

aquellos municipios que carecen de recursos para

definir las necesidades comunales, sin que por otra

parte se haya podido apreciar que se hubieren afecta-

do los celos regionales y los principios de indepen-

dencia de cada una de las comunidades, permitiéndo-

les atender en forma eficiente circunstancias conflicti-

vas de carácter secular, que de otra manera habrán

quedado sin satisfacción, en perjuicio de los principios

democráticos que son esenciales de todos los munici-

pios.

Las experiencias de esta práctica en diversos paí-

ses nos indican su viabilidad, los problemas suscepti-

bles de ser resueltos desde esta perspectiva son

esencialmente los problemas seculares de los munici-

pios, que en nuestro caso particular derivan de condi-

ciones históricas que la política busca mantener por

las desviaciones que ésta ha experimentado.

La comunicipalidad, que presupone la contigüidad

física y baja diferenciación de los aspectos culturales,

requiere entonces de la conjunción de voluntades, lo

cual, como consecuencia, permitirá resolver proble-

mas secundarios como pueden ser la estructuración

de organismos públicos responsables de su adminis-

tración y operación, o el diseño de estrategias para

contar con mecanismos mediante los cuales se incre-

56

El municipio base del desarrollo regional

8 INEGI (2005). Estadísticas Municipales. 2005, Aguas-

calientes.

menten los recursos financieros para satisfacer lo que

en ese rubro demanden los programas o planes de

acción.

En conclusión, el aspecto fundamental de mayor

grado de resolución para transitar por el camino de la

comunicipalidad queda circunscrito a la esfera de la

política, cuya importancia nos lleva a formular las consi-

deraciones contenidas en el siguiente y último apartado.

Consideraciones finales

No obstante que la última reforma al Artículo 115 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

contempla la figura de la asociación municipal, ésta es

aplicable en forma limitativa, ya que sólo está referida

para el desarrollo de las funciones asignadas tradicio-

nalmente a los municipios, excluyendo la posibilidad

implícita en la propuesta: establecer asociaciones

entre municipios sin considerar a qué entidades fede-

rativas pertenezcan.

Las objeciones formuladas para que municipios

pertenecientes a distintas entidades federativas formu-

len convenios de asociación están explicitadas en el

dictamen presentado a la Cámara de Senadores, pre-

vio a la autorización de la reforma referida. Destacan

por su especificidad respecto al tema, las formuladas

por el senador José L. Medina Aguiar:

La posibilidad de asociación y coordinación de munici-

pios de diferentes Estados, debe centrarse únicamente

en lo que son las funciones y servicios asignados a los

ayuntamientos en la fracción tercera del mismo artícu-

lo; de otra manera podría interpretarse la creación de

crear constitucionalmente un cuarto orden de gobierno,

el de la asociación municipal interestatal.

Esto cambiaría radicalmente la concepción original

del Estado Federal, para hacer a los municipios, y no a

los estados, la base de esta organización política.

Que consecuentemente no podrá interpretarse de

otra forma, y precisamente nunca entender, que esta

reforma pretende crear un nuevo y futuro orden de

administración, y mucho menos de gobierno.

Que las asociaciones de municipios no pueden ni

deben tener una connotación política, que por sí

misma otorgue nuevas atribuciones a los municipios,

y que por tanto éstas nunca desaparecerán ni dismi-

nuirán, pero tampoco aumentarían en virtud de cual-

quier convenio de asociación.

Que por tanto, las funciones asociadas no podrán

utilizarse para fines distintos a los encargados por la

Constitución a los municipios, y que son específica-

mente los servicios públicos a la comunidad de su

territorio.

Que en suma, la reforma corresponde al propósi-

to indudable de fortalecer al municipio en México;

pero sin afectar las entidades del pacto federal en

que se funda el Estado Mexicano.9

En este orden de ideas es evidente la naturaleza polí-

tica del obstáculo a vencer; por ello, si aceptamos

desde otra perspectiva que toda sociedad se instaura

para la defensa de sus intereses, organizándose de

manera tal que los esfuerzos de la colectividad, identi-

ficados en términos materiales con los resultados de la

actividad económica, se encaminen en la búsqueda

del bien común, resulta lógico que uno de sus propó-

sitos es que tal sociedad perdure, y es precisamente

en este propósito en el que se centra el objetivo de la

ciencia política. En palabras de Georges Burdeau, la

ciencia política: “Busca el por qué y el cómo de lo que

hace que una sociedad perdure, es decir, las institu-

ciones y los estatutos en los que se asientan tanto los

fundamentos del Poder Político como los instrumentos

de su acción”.10

57

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 49-62

9 Versión estenográfica de la sesión pública de la H.

Cámara de Senadores, 24 de junio 1999. H. Cámara de

Senadores. México.

10 Burdeau, Georges (1982). Tratado de Ciencia Política,

Tomo I, Volumen 1, UNAM, México, p. 32.

En este contexto, resulta claro que la actividad

económica es realizada en un escenario delimitado

por los estatutos que se proporcionó a la sociedad y

con el respaldo de las instituciones existentes, asu-

miendo por ello la característica de instrumento de

acción del poder político.

Desde la óptica de los estudiosos de la ciencia

política, el desarrollo de las técnicas de producción, la

recuperación de los niveles de vida, la uniformidad de

las mentalidades que ocasiona el uso masivo de los

medios de comunicación, tanto materiales como espi-

rituales, parece que nos llevan hacia un mundo en el

cual la cuestión política primordial ya no es saber de

dónde proviene el poder ni quién lo detenta, sino más

bien de juzgarlo de acuerdo a sus realizaciones y con

base en ello plantear los cambios que se demanden.

En forma lógica se centra la atención en la exis-

tencia del Estado que, en el contexto descrito, repre-

senta la institución más acabada de la sociedad. Una

revisión somera de las diversas ciencias sociales nos

lleva a identificar en todos los casos la figura del

Estado como el referente obligado de sus análisis, y a

reconocer que en su fortaleza y funcionalidad se sus-

tentan las posibilidades de alcanzar los propósitos de

la sociedad.

Al respecto, en México, las últimas cuatro décadas

han sido testigo de la importancia que tiene el que la

máxima institución social cumpla con las condiciones

de fortaleza y funcionalidad, no queda duda de que al

respecto los resultados no son del todo satisfactorios,

fundamentalmente porque, no obstante que en algu-

nas épocas los niveles de crecimiento económico han

sido impactantes, las acciones de los responsables de

la conducción del Estado no han logrado atenuar las

desigualdades existentes; por el contrario, éstas han

aumentado, lo que ha llevado a cuestionar tanto la for-

taleza como la funcionalidad del Estado Mexicano.

En la situación descrita, diferentes estudiosos han

identificado lo que denominan crisis de las relaciones

estructurales, las cuales representan uno de los princi-

pales problemas que se pretenden resolver. José Luis

Coraggio, en su libro La Gente o el Capital, señala al

respecto:

La descripción de las relaciones estructurales, así

como la identificación de los agentes principales y

sus formas de conciencia y comportamiento, deben

realizarse sobre la base de una concepción de la tota-

lidad social en la cual se insertan. Por otra parte, la

totalidad, en cuanto social, debe ser concebida como

procesal, poniendo énfasis en los procesos que tien-

den a reproducir las situaciones consideradas proble-

máticas.

La capacidad de reproducción de estas estructu-

ras no implica que su naturaleza sea armónica, sino

que, por el contrario, tal reproducción se realiza sobre

la base de una continua redefinición de contradiccio-

nes internas y externas, las cuales se expresan bási-

camente bajo la forma de conflictos sociales que el

diagnóstico debe explícitamente registrar y caracteri-

zar. 11

En consecuencia, si la pretensión de todo grupo social

organizado, no obstante las contradicciones que se

generen en su interior, es el logro de mayores niveles

de bienestar, y como requisito esencial se requiere de

la generación de riqueza, lo cual sólo es posible a tra-

vés de la actividad económica que realiza la sociedad,

no puede desdeñarse lo que las distintas disciplinas

señalan como acciones a realizar para la consecución

de los fines.

Desde la década de los ochentas, la visión prag-

mática del liberalismo social omite considerar el impor-

tante papel que juegan el Estado y su administración,

no sólo en el proceso de cohesión social, sino más

aún, en la instrumentación de la estrategia de creci-

miento económico. Aunque en el discurso político se

58

El municipio base del desarrollo regional

11 Coraggio, José Luis (2004). La Gente o el Capital,

Espacio, Buenos Aires, p. 19.

reconoce y plantea que la nueva configuración social

requiere de una administración pública diferente, para

que los individuos tengan mayores posibilidades para

participar en la toma de decisiones, la realidad recien-

te ha puesto de manifiesto que ni un estado más

pequeño ni una administración pública reducida, con-

diciones impuestas por el neoliberalismo, son suficien-

tes para resolver los problemas de un país que no

acaba de encontrar la senda del desarrollo.

El problema que está ahora enfrentando el Estado

es cómo, a partir de una estructura gubernamental que

aparentemente busca la eficiencia operativa y finan-

ciera, enfrentar las necesidades de una población para

la que el mercado ha sido incapaz siquiera de propor-

cionar los mínimos de bienestar. Más de veinte años

de acciones gubernamentales para una pretendida

modernización del Estado y de su administración

pública han abierto muchas más interrogantes de las

que había cuando se proclamó que la reestructuración

del aparato de gobierno reportaría importantes benefi-

cios a la sociedad.

La profundización de la informalidad que fortalece

la imposibilidad de restablecer las relaciones entre las

formas y mecanismos de gestión y regulación del capi-

tal y el trabajo, y los patrones de acumulación y com-

petencia entre capitales, la incoherencia de las políti-

cas y acciones gubernamentales y las contradicciones

entre sí, revelan la ausencia de un proyecto global de

gobierno, de la sociedad y del aparato público; expre-

sado en otros términos, de un proyecto de nación.

Es en este orden de ideas que se ha planteado la

reforma del Estado Mexicano; en términos generales,

la reforma debe responder por lo menos a las siguien-

tes interrogantes: ¿Qué clase de país queremos?

¿Cuáles son los caminos que debemos emprender

para lograrlo? ¿Cómo superar los obstáculos? ¿Cómo

acabar con los lastres que por varias décadas se fue-

ron arraigando en nuestro país? ¿Cómo dar cauce a

cada uno de los actores sociales?

El tema constituye en la actualidad un asunto de

interés superior; de la considerable cantidad de estu-

dios realizados al respecto se identifica que existe

coincidencia en un buen número de asuntos que

demandan atención prioritaria a través de las reformas

correspondientes: reforma constitucional, la cual se

traduce en la reforma del marco jurídico en el que se

rigen las acciones del estado; reforma administrativa,

que se enfoca en la mejora de los procesos al interior

de la administración pública, para la mejora de los ser-

vicios que presta el Estado; reforma política, que es la

búsqueda de la mejora en la relación Estado-sociedad,

asimismo, es la que busca imprimir legitimidad a las

acciones del Estado y hacer realidad la vida democrá-

tica.

En cada uno de ellos se insertan otros temas de

similar importancia. Una pieza clave de la reforma del

Estado es el impulso a un nuevo federalismo. Tan

importante como el logro de un adecuado sistema de

división de poderes es la configuración de esquemas

de distribución de competencias y de coordinación de

esfuerzos entre los distintos órdenes de gobierno.

Para una nación tan compleja y tan diversa en lo geo-

gráfico, lo económico y lo cultural, como es México, el

federalismo es, más que una idea políticamente

correcta, una premisa de la unidad nacional.

El nuevo federalismo, sin embargo, sólo podrá ser

el resultado de un complejo proceso político en el que,

de modo paralelo, deberán avanzar tanto la distribu-

ción a favor de estados y municipios de las enormes

facultades concentradas en la federación, como la

capacidad de los gobiernos estatales y municipales

para ejercer con eficacia y transparencia las facultades

que les deban ser transferidas.

El ejemplo que mejor ilustra este doble imperativo

es el de la distribución de las facultades recaudatorias.

En México, la Federación recauda más del 95% del

total, en tanto las entidades federativas son responsa-

bles de recaudar alrededor del 4%, y los municipios

59

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 49-62

menos del 1%. En este contexto, difícilmente se puede

pensar en que existan condiciones materiales capaces

de dar sustento a la idea de estados libres y sobera-

nos, y municipios que respondan eficientemente a sus

atribuciones.

Para el gobierno federal, la concentración de la

capacidad recaudatoria y de las obligaciones que con-

lleva ha sido una vía eficaz para mantener el control

sobre los otros dos órdenes de gobierno. Pero, en

paralelo, para los gobiernos estatales y municipales, la

concentración de facultades recaudatorias, si bien

merma su autonomía y su margen de maniobra para

impulsar procesos propios de desarrollo regional,

resulta bastante cómoda en tanto no asumen las res-

ponsabilidades de la recaudación y del ejercicio efi-

ciente del gasto.

De ahí que el nuevo federalismo sólo pueda ser

posible en el marco de la adopción de una nueva con-

vención hacendaria. Ciertamente, ya se han dado los

primeros pasos, tal como lo ilustran los esfuerzos de la

Conferencia Nacional de Gobernadores y los consen-

sos de la Convención Nacional Hacendaria. Con todo,

sigue siendo una asignatura pendiente establecer una

verdadera coordinación hacendaria para otorgar a los

gobiernos locales mayor participación mediante con-

venciones fiscales.

Pero la idea de fortalecer a los gobiernos municipa-

les va más allá de la cuestión fiscal o presupuestal. Se

trata de proponer una manera distinta de propiciar el

desarrollo económico, pensándolo de abajo hacia arri-

ba, del nivel básico de gobierno, el municipal, hacia los

ámbitos estatales y al federal. Ello requiere cambios en

las legislaciones estatales que apunten en la dirección

de darle más atribuciones a los ayuntamientos, promo-

ver que todas las leyes orgánicas municipales incluyan

la obligatoriedad de los planes de desarrollo municipal,

y la posibilidad de contar con planes integrados de

desarrollo para más de un municipio, en razón de sus

características como región. Se debe impulsar la demo-

cratización municipal y la integración económica regio-

nal, buscando las figuras idóneas para ello.

Hasta ahora, el proceso de federalización ha care-

cido de una estrategia coherente, por tanto, es nece-

sario convertir el federalismo en una política de esta-

do, para otorgar coherencia al proceso de distribución

del poder público de la Federación a los estados y

municipios, así como para hacer del federalismo un

verdadero atributo del Estado Mexicano. Para tal efec-

to, y como punto de partida, debe reivindicarse el

carácter libre y soberano de los estados de la

Federación como entidades creadoras del pacto fede-

ral, y readecuar el marco normativo del municipio,

dotándolo de facultades que le permitan acceder a la

estructuración de figuras jurídicas que les posibiliten

incrementar la rentabilidad de los recursos de que dis-

pone.

A este respecto, es menester subrayar el carácter

compensatorio que debe poseer el sistema federal. Un

mecanismo indispensable para este propósito es con-

ferir a los distintos órdenes de gobierno facultades

expresas en materia de desarrollo, y precisar que la

instrumentación de las políticas públicas referidas a

los propósitos de equidad territorial y población corres-

ponde de forma preponderante a las entidades federa-

tivas y los municipios.

La visión del Estado Federal debe poner énfasis

en el vigoroso papel que los poderes federales desem-

peñarán para redistribuir responsabilidades y recursos

ante el escenario de enormes disparidades regionales,

así como en generar los consensos necesarios para

ampliar las facultades de estados y municipios en el

diseño de programas operativos. En dicho sentido,

cabe proponer reformas con el objeto de transitar del

Plan Nacional de Desarrollo a un conjunto de planes

con propósitos diferenciados, en el marco de un fede-

ralismo asimétrico.

Un instrumento para transitar de las relaciones

intergubernamentales rígidas del federalismo coopera-

60

El municipio base del desarrollo regional

tivo a las redes de gestión intergubernamental asimé-

tricas, inherentes al federalismo con liderazgos múlti-

ples, es el impulso a las formas de asociación intergu-

bernamental, entre las cuales se encuentra la comuni-

cipalidad.

Es, por tanto, necesario incluir en las propuestas

de reforma una disposición que prevea expresamente

formas horizontales de asociación entre gobiernos

estatales o municipales, y que instaure órdenes inter-

medios de gobierno para la mejor coordinación de

acciones.

Otro asunto relevante lo constituye la atención al

municipio mexicano y su reforma; el espacio municipal

constituye la base para la construcción de algo nuevo,

desde la reconfiguración local de las relaciones de

poder. Es también un ámbito de vinculación y verte-

bración de múltiples dimensiones, participación ciuda-

dana, alternativas productivas, medio ambiente, políti-

cas públicas, descentralización, fiscalidad y finanzas,

desarrollo y bienestar.

El municipio es el espacio idóneo para la construc-

ción de una economía desde la base; es el ámbito que

brinda la oportunidad para establecer una relación

gobierno-sociedad más constructiva y fundamentada

en la participación, así como el espacio para construir

un desarrollo diferente, más ajustado a cada contexto

y a las expectativas de la población.

Así las cosas, el municipio es un momento crucial

de la reforma del Estado; es una pieza imprescindible

para la descentralización de las funciones de gobierno

y para la actuación gubernamental territorial, regional

y local. Sin embargo, la Constitución no define el muni-

cipio ni explica su ámbito de actuación más allá del

territorio que gobierna; sólo en el artículo 115 constitu-

cional se refiere a la capacidad de los municipios que

forman parte de un área metropolitana de asociarse

para el cumplimiento de sus funciones.

Es, por tanto, necesario identificar las funciones que

todos los municipios del país deben asumir de acuerdo

con la capacidad y disponibilidad diferenciada de sus

recursos económicos, sociales y culturales, en el marco

de un genuino federalismo asimétrico. Asimismo, es

indispensable considerar al municipio como parte inte-

grante de la Federación y como depositario de la sobe-

ranía popular. En el marco de la reforma del Estado, ello

implica definir al ayuntamiento como el órgano de

gobierno que representa los intereses de la comunidad

municipal, fuente de la soberanía popular; reconocer la

heterogeneidad municipal que existe en los estados del

país y concebir al municipio no solamente como la base

de la división territorial y de la organización política y

administrativa del Estado Mexicano, sino también de su

desarrollo económico.

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62

El municipio base del desarrollo regional

RESUMEN

Este ensayo contiene algunas reflexiones acerca de la

rendición de cuentas, desde tres perspectivas de análi-

sis: la primera explora las clases de rendición de cuen-

tas, según el criterio de su lógica espacial; la segunda

aborda la evolución de las concepciones teóricas sobre

el tema; y la tercera consiste en una ilustración de los

mecanismos y procedimientos de rendición de cuentas

para los municipios del estado de Veracruz.

ABSTRACT

This test contains some reflections about the, from three

perspective of analysis: first it explores the classes of

accountability according to the criterion of its space

logic; second it approaches the evolution of the theoreti-

cal conceptions on the subject; and third it consists of an

illustration of the mechanisms and procedures of institu-

tions of accountability for the municipalities of the state

of Veracruz.

Introducción

La rendición de cuentas es una forma de interacción

entre organizaciones públicas, mediante la cual una de

ellas informa a la otra acerca de la administración y eje-

cución de los recursos públicos a su cargo. La rendición

de cuentas no sólo es un proceso que involucra respon-

sabilidades administrativas y financieras, sino además

implica un proceso político, mediante el cual las autori-

dades tienen el deber de ser transparentes en cuanto a

sus actuaciones que hayan comprometido bienes, servi-

cios y recursos públicos.

El presente ensayo consiste de algunas reflexio-

nes basadas en fundamentos teóricos que inician con

un recorrido de la evolución histórica, desde la época

de la autoridad absoluta que no tenía la obligación de

la rendición de cuentas, hasta la democracia moder-

na, cuya calidad se mide, entre otros aspectos, en la

función de los diversos mecanismos de rendición de

cuentas que se implementa entre los poderes del

Estado que la constituyen. Además, se presenta una

clasificación de la lógica espacial de la rendición de

cuentas: vertical, horizontal y transversal, así como

una ejemplificación de los mecanismos y procedi-

mientos de rendición de cuentas entre diversas insti-

tuciones públicas.

63

Rendición de cuentas:interacción entre

organismos públicos

Martha Elena Lajud Neme1

1 Profesora titular de la Facultad de Contaduría y

Administración de la Universidad Veracruzana.

1. Revisión conceptual de la rendición de cuentas

La rendición de cuentas es un proceso instituido con el

fin de controlar tanto a los gobernantes como a los fun-

cionarios públicos designados por ellos; partiendo del

supuesto de que la mejor forma de lograr un buen

gobierno es estableciendo el deber de informar y expli-

car sus decisiones y actos de gobierno, es decir, de

hacerlos responsables del ejercicio de la autoridad que

les fue otorgada. Asimismo, la rendición de cuentas

implica la creación de instancias competentes y con

las atribuciones necesarias para verificar y evaluar la

gestión de gobierno, mediante una red de mecanismos

e imponiendo en su caso sanciones a quienes han

quebrantado las obligaciones inherentes a su labor

pública.

El citado proceso se considera, por lo tanto, como

un elemento importante de las democracias, ya que

supone la facultad de las instituciones para hacer res-

ponsables a los funcionarios de sus actos y decisiones

en los distintos niveles de autoridad, lo que permite

dentro de lo posible evitar, prevenir y en su caso cas-

tigar el abuso de poder, buscando conciliar el interés

colectivo con el interés particular de los gobernantes.

Los funcionarios públicos rinden cuentas para que

los ciudadanos puedan discernir si el gobernante está

actuando en su propio interés o en el de la comunidad

y sancionarlo en concordancia, de forma tal que los

gobernantes en funciones que sí cumplen su mandato

serían reelectos y aquellos que no, perderían su

cargo. (Cheibub y Przeworski, 1999:225)

Hoy en día, el concepto de rendición de cuentas ha

evolucionado para englobar procesos más complejos

de la vida pública de un país, alejándose de su senti-

do estrecho de simple auditoría, y refiriéndose más

ampliamente a la disposición del Estado y sus institu-

ciones, para ofrecer a la ciudadanía acceso a la infor-

mación respecto de todas las actuaciones políticas,

administrativas o financieras; así como para someter a

los actores políticos a la más rigurosa fiscalización por

parte de la autoridad. (Ugalde, 2003:7-8)

Un funcionario podría ser removido de su puesto

como sujeto de responsabilidad asociada a la eficacia,

o castigado penalmente como resultado de una res-

ponsabilidad legal relativa a la honestidad; y al saber

que puede ser sancionado, éste tendrá mayor cuidado

de incurrir en el abuso del poder, tendencia contraria a

la impunidad gubernamental, sello del autoritarismo.

1.1 Dimensiones básicas del concepto en el ámbito

político

En el campo de la ciencia política, la rendición de

cuentas significa el deber de los servidores públicos

de proporcionar cuentas, es decir, exponer y justificar

el uso de sus atribuciones y obligaciones a los ciuda-

danos, que son los últimos depositarios de la sobera-

nía en una democracia, buscando como resultado el

que acepten su responsabilidad en caso de errores,

incompetencia o engaño, y actúen en consecuencia

como respuesta a las críticas o requerimientos que les

son señalados.

La categoría accountability parece ser el vocablo

adecuado para describir esa actividad propia de las

democracias representativas con separación de pode-

res, la cual se ha traducido como rendición de cuentas.

Schedler (1999:13-17) menciona dos dimensiones con

relación a dicho concepto; en primer lugar, answerabi-

lity, que consiste, por un lado, en el derecho ciudada-

no de recibir información y, por el otro, la obligación de

los funcionarios públicos de proveerla, es decir, de

informar y explicar qué están haciendo, además de la

justificación de sus actos. En segundo lugar, enforce-

ment, que se asienta en la capacidad de las agencias

fiscalizadoras para hacer cumplir la ley y sancionar a

los funcionarios y representantes que incumplen su

mandato o que violen sus responsabilidades públicas,

a fin de que paguen las consecuencias de sus actos,

64

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

activando al mismo tiempo mecanismos tanto de con-

trol preventivo que disuadan a los potenciales infracto-

res de la ley, como de supervisión de los actos de

gobierno. Una tercera dimensión puede ser añadida

con el elemento receptivennes, es decir, la capacidad

de los funcionarios públicos para tomar en cuenta las

opiniones de los ciudadanos.

Visto en conjunto, el proceso de rendición de cuen-

tas está constituido por un enlace de fuerzas legales,

políticas, socioculturales y económicas, que busca

hacer efectivo el control de los servidores públicos en

tres perspectivas de sus acciones, como son las rela-

cionadas con los recursos financieros, los beneficios y

resultados, y el trato equitativo a los ciudadanos invo-

lucrados.

2. Tipos de rendición de cuentas

La rendición de cuentas es un concepto integral que

reconoce tipificaciones de acuerdo a diversos criterios

de un solo fenómeno, cuya particularidad es la acción

civil para controlar al gobierno, apoyándose en recur-

sos legales, en un conocimiento técnico adecuado y

en una estrategia política factible, y evidenciando que

las exigencias políticas, financieras y organizativas

que la rendición de cuentas plantea a la sociedad, son

enormes.

2.1 Criterio temporal

Cuando se habla de la extemporaneidad de la rendi-

ción de cuentas, como un factor adverso a su eficacia,

se piensa en una acción que se desarrolla en forma

posterior al ejercicio de gobierno, sin embargo, este es

un punto de vista limitado del concepto, ya que debe

encuadrarse como la totalidad de un proceso integra-

do por tres posibles momentos para su ejecución:

1. Prospectiva, que consiste en el diseño y planifi-

cación de las políticas públicas, en el que gru-

pos organizados de la sociedad civil participan

activamente.

2. Procesal, es el segundo momento en el que la

sociedad civil puede involucrarse en el segui-

miento y monitoreo de las políticas públicas,

obteniendo razones y juicios como justificación

de lo hecho y por hacer.

3. Retrospectiva, que radica en la evaluación de

las políticas públicas y de las acciones de las

que se rinde cuentas.

2.2 Criterio temático

Desde esta lógica, Andreas Schedler (1999:22-23)

menciona las diferentes temáticas de la rendición de

cuentas, entre las cuales tenemos:

1. Política, que utiliza el escrutinio público para

evaluar el buen uso, tanto de las políticas inhe-

rentes como de sus procesos de elaboración, y

puede ser realizada a partir de acciones dirigi-

das a influenciar a los distintos poderes del

Estado para hacer que las políticas guberna-

mentales respondan o se adecuen a las prefe-

rencias del electorado.

2. Administrativa, que se sustenta en la revisión de

la conveniencia y exactitud en el procedimiento

de los actos burocráticos, mediante la determi-

nación y evaluación de los objetivos y el uso de

los recursos, así como también de la implemen-

tación de controles e indicadores.

3. Financiera, subordina el uso del patrimonio

público a las normas oficiales de austeridad, efi-

ciencia y propiedad.

4. Legal, que se basa en la eficacia y el respeto a

la ley, la justicia pronta y expedita, las normas

de conducta proba y la atención de quejas; es

65

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

decir, es necesario un sistema legal con capaci-

dad para imponer la ley y para hacer que los

gobernantes la obedezcan. (Peruzzotti y

Smulovitz, 2002:26-27)

2.3 Criterio espacial

Guillermo O’Donell (1999:30-34) propone uno de los

supuestos analíticos más utilizados para entender los

mecanismos de la rendición de cuentas, a partir de

una metáfora espacial, indicando el eje de operación

de las instituciones de control, las cuales dividió en:

a) Rendición de Cuentas Vertical: describe cuando

algún poder superior sujeta a la rendición de cuen-

tas a actores de poder inferior (ascendente); tam-

bién implica la existencia de controles externos al

Estado, por medio de los cuales la sociedad contro-

la las acciones de los funcionarios públicos a través

del mecanismo electoral, según el cual los ciudada-

nos someten a juicio a sus representantes a través

de elecciones periódicas (descendente). Otro

mecanismo de control desde la sociedad son las

demandas sociales y la difusión a través de los

medios de comunicación, los cuales reproducen las

más visibles de estas demandas y los actos pre-

suntamente ilícitos de las autoridades públicas

(Peruzzotti y Smulovitz, 2002:32-33).

La estructura vertical y rígida de la burocracia explica

cómo se delegan obligaciones y se piden cuentas

sobre las acciones relacionadas con el desempeño

laboral, ya que la estructura piramidal del gobierno ter-

mina por depositar en una sola persona la potestad

última, en la cual no hay jefe ulterior; esa posición es

la jefatura de gobierno.

La rendición de cuentas vertical describe una rela-

ción entre desiguales, la cual consiste por una parte en

la rendición burocrática, por medio de la cual un supe-

rior jerárquico trata de controlar a sus subordinados, y

por la otra la rendición electoral, en la cual los votan-

tes juzgan y vigilan a los representantes.

66

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

Gráfica 2

Rendición de Cuentas Horizontal

Vertical Ascendente Vertical descendente

(Electoral)

Secretario Representantes electos

Subsecretario Ciudadanos

Movimientos Sociales

Director

b) Rendición de Cuentas Horizontal: se refiere a un

sistema intraestatal de controles, que sostiene la

idea del control o equilibrio entre los poderes del

Estado, y significa la existencia de agencias guber-

namentales que tienen la autoridad legal para con-

trolar o fiscalizar a otras agencias, además de que

están operativamente preparadas y capacitadas

para emprender acciones, que van desde el control

rutinario hasta la aplicación de sanciones legales

como consecuencia de sus actos u omisiones que

pueden, presuntamente, ser calificados como ilíci-

tos (O’Donell, 1999:29-51).

Además de cumplir sus funciones propias, los poderes

Ejecutivo, Legislativo y Judicial deben rendirse cuen-

tas entre sí y frente a otras instituciones autónomas,

cuya tarea es revisar su comportamiento. Esta rendi-

ción es horizontal en tanto se desarrolla entre institu-

ciones del mismo nivel jerárquico, pero independientes

entre sí, cumpliendo con el principio de pesos y con-

trapesos que descansa en la suposición de que ningún

agente se impone sobre los demás.

O´Donell (2002:92, 94) distingue dos tipos de agen-

cias de rendición de cuentas horizontal: agencias de

balance, las cuales están integradas por los tres grandes

poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y agencias

asignadas, como son: fiscalías, Órganos Superiores de

Fiscalización, Conseils d´Etat y similares.

c) Rendición de Cuentas Transversal: es dirigida a tra-

vés de las instituciones del Estado al espacio de la

sociedad civil y viceversa, que, o bien tienen funcio-

nes directivas como los institutos electorales, o bien

tienen funciones consultivas y de control como en

las comisiones gubernamentales de derechos

humanos; estos mecanismos transversales tienen

fuerza jurídica y capacidad institucional si su diseño

es apropiado, pues la sanción a los burócratas

puede ser directa o tener consecuencias (Olvera e

Isunza, 2004:348).

67

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

Gráfica 2

Rendición de Cuentas Horizontal

Horizontal

Ejecutivo Legislativo Judicial

Como un supuesto adicional podríamos mencionar otra

perspectiva del concepto de rendición de cuentas trans-

versal, que se presenta cuando las entidades de los

poderes ejecutivos estatales y los municipios rinden

cuentas al Poder Legislativo, situado en un orden supe-

rior de gobierno, como el caso específico de nuestro

tema de estudio, en el que las autoridades municipales

tienen la obligación de entregar la cuenta pública del

ejercicio inmediato anterior ante el Congreso del

Estado, y éste a su vez se auxilia de sus organismos fis-

calizadores (internos o autónomos) para la revisión de

la información y si es procedente su aprobación.

Si vemos en conjunto todos los tipos espaciales de

rendición de cuentas, podemos configurar un sistema

integral que comprenda todos los órdenes y poderes

del Estado, de tal modo que muestre los contrapesos

reales de los actores e instituciones, tanto de la socie-

dad política, como de ésta con la sociedad civil.

68

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

Gráfica 3

Rendición de Cuentas Transversal

PODER EJECUTIVO: ORGANISMOS PÚBLICOS

AUTÓNOMOS

Nivel Federal Nivel Federal

Secretario Instituto Federal Electoral

Subsecretario Comisión Nacional de Derechos Humanos

Directores

Nivel Estatal Nivel Estatal

Secretario Instituto Electoral Veracruzano

Subsecretario Comisión Estatal de Derechos Humanos

Directores

Nivel Municipal

Secretario

Subsecretario

Directores

Gráfica 4

Rendición de Cuentas Transversal.

Un supuesto adicional

Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Nivel Federal Nivel Federal

Gobierno Congreso Nacional

Auditoria Superior de la Federación

Nivel Estatal Nivel Estatal

Poder Ejecutivo Congreso Local

Órgano de Fiscalización Superior

Nivel Municipal

Poder Ejecutivo

La figura anterior sólo contempla algunos casos de

rendición de cuentas institucionales de tipo vertical, hori-

zontal y transversal, pudiéndose mostrar muchos más

ejemplos si cruzamos más ordenes y poderes, y ade-

más no incluye la rendición de cuentas vertical electoral

y social, en donde intervienen los ciudadanos.

3. La Teoría de la Rendición de Cuentas

La rendición de cuentas es un concepto que proviene

de finales del siglo XVIII y principios del XIX y se institu-

yó como una de las condiciones para el buen funcio-

namiento de un sistema democrático, por lo que, para

comprender las implicaciones de esta teoría, es con-

veniente desarrollar una exploración de ciertos princi-

pios filosóficos en un contexto de evolución histórica y

del pensamiento político, como un punto de partida

para su discusión.

El primer elemento para la teoría de la rendición de

cuentas surge de las argumentaciones de Hobbes, en

donde enfatiza que al renunciar a sus derechos, los

hombres suscribieron un acuerdo para conferir autori-

dad o encomendar un mandato a un tercero, delegán-

dole el poder de crear y ejecutar leyes para la salva-

guarda tanto de sus vida como de sus propiedades, es

decir, otorgándole un poder soberano. Sostiene tam-

bién que una vez obtenido el poder, el soberano no

tenía obligación para con los súbditos, ya que con el

pacto ellos se comprometían a aceptar todas sus deci-

siones, sin otro límite que la propia vida.

En su discurso afirmaba que todas las funciones

debían concentrarse y tener como titular al soberano,

quien a su vez tenía el derecho de delegar en sus

subordinados, sean ministros o magistrados, la reali-

zación de las funciones; es decir, éstos formaban el

cuerpo orgánico que administraba los mandatos de la

69

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

PODERJUDICIAL

PODERLEGISLATIVO

PODEREJECUTIVO

Nivel Federal Tribunal Superiorde Justicia de la

Nación

Congreso de laUnión

Gabinete:PresidenteSecretarios

Subsecretariosetc.

Nivel Estatal Tribunal Superior deJusticia del Estado

Congreso delEstado

Gabinete:GobernadorSecretarios

Subsecretariosetc.

NivelMunicipal

Cabildo PresidentemunicipalTesorero

Funcionarios

Cuadro 1

Rendición de cuentas. Espacial Integrado

autoridad, respondiendo de sus actos únicamente al

soberano. Un ejemplo de administración especial cita-

do por Hobbes era la descripción de la función de teso-

rero “como recoger, recibir, erogar tributos, impuestos,

ventas, enmiendas o cualquier otra entrada pública o

llevar las cuentas de ella” (Leviatán XXIII:236).

Locke (1632-1704) fue una figura central en el

desarrollo del liberalismo, para quien la autoridad

política del gobierno era concedida para propósitos

delimitados y podía ser revocada si el gobierno se

excedía o abusaba de sus poderes. Este autor fue un

antecesor de la doctrina de separación de poderes y

del Estado de derecho, pues al retomar el principio

de delegación de poder, lo supedita a la consecución

del interés público a partir de una doble autoridad

delegada en dos instancias: la legislativa, que tiene

la responsabilidad de crear y regular las pautas de

interacción social, las cuales deben representar el

interés público, y la ejecutiva, cuyo cometido consis-

te en aplicar la ley; no obstante esta separación de

mando, los individuos tienen la atribución de revocar

el gobierno, si éste no vela por el interés de la comu-

nidad.

Durante las discusiones que sostuvieron los fede-

ralistas y que constituyen el antecedente inmediato de

la Constitución estadounidense de 1789, el diseño de

pesos y contrapesos madisoniano, cuyas pautas eran

el federalismo y la separación de poderes, no tenía

otra justificación que la preocupación por supervisar el

poder y el temor de que las pasiones humanas pudie-

ran cegar a los hombres y hacerlos susceptibles de la

ambición y de pervertir el poder, idea similar a la cita

de Locke (1999:97-98): “entregar a quienes ya tienen

el poder de legislar, también el de ejecutar las leyes,

sería provocar una tentación demasiado fuerte para la

fragilidad humana, ya de por sí sujeta a la ambición”.

La filosofía política, como objeto de estudio de la

rendición de cuentas, se ve complementada por un

sentido sociológico representado principalmente por la

propuesta de Max Weber (1864-1920), la cual analiza

la distribución del poder y el papel que desempeñan

los funcionarios, tanto elegidos como designados, de

acuerdo con la estructura burocrática del Estado.

Tomando el criterio de Max Weber, que considera al

Estado como una unidad de índole institucional en el

interior de un territorio, que se auxilia de la “burocra-

cia” como una organización racionalmente organizada

y basada en la separación entre la propiedad y la

administración, es decir, los funcionarios no pueden

vender, comprar o heredar su posición o su cargo,

razón por la cual éstos no pueden pasar a ser de su

propiedad. Dicha organización, además, está unida

por normas y reglamentos establecidos por escrito,

que definen cómo se debe funcionar, buscando cubrir

de manera exhaustiva todas sus áreas y previendo

todas las situaciones posibles dentro de un esquema

definido, confiriéndoles a las personas investidas de

autoridad un poder de coacción sobre los subordina-

dos (Weber, 1994:92).

La estructura de las nacientes formas políticas y la

cultura de la burocracia que en ellas se desarrolló, se pro-

veyó de los recursos materiales necesarios y también de

funcionarios, creando un equipo de profesionales dedica-

do plena y exclusivamente a su servicio, para poder

desempeñar sus funciones básicas. A los funcionarios se

les remunera en especie o en dinero y están sujetos a

rendición de cuentas ante sus instancias superiores, de

acuerdo al principio de jerarquías administrativas, pues

dichas instancias están delimitadas por competencias y

atribuciones específicas para desempeñar adecuada-

mente sus tareas en el ejercicio de sus funciones.

Los elementos constitutivos de la rendición de

cuentas, como producto de la conjunción de la filoso-

fía política con los principios sociológicos, se integran

de la siguiente forma: por una parte, la acción de dele-

gar autoridad a una agencia, la cual designa a un

grupo de funcionarios a la labor de la administración

pública, dicha instancia gubernamental está sujeta a

70

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

mecanismos de control internos para evitar abusos del

cargo; por otra parte, dicha agencia actúa en nombre

y representación de los intereses de la ciudadanía, la

cual cuenta, por lo menos, con un mecanismo de con-

trol externo y periódico, para sancionar o recompensar

la gestión de sus representantes.

Sin embargo, a pesar de los principios menciona-

dos, muchas veces la ciudadanía no cuenta con infor-

mación completa sobre la forma en que los funciona-

rios, tanto electos como designados, conducen los

asuntos del Estado, razón que puede derivar en un

mal manejo de los recursos públicos o en abuso de

atribuciones y poder, constituyendo una problemática

en los sistemas democráticos. Tomando nuevamente

la teoría de Weber se puede añadir que los funciona-

rios pueden transformar su saber profesional en un

saber secreto, lo que les permite perseguir sus propios

objetivos sin necesidad de justificar sus acciones, así

como también corregir errores sin ofrecer explicacio-

nes, además de protegerse de críticas hostiles y como

un medio para asegurar su posición contra todas las

formas de control, haciéndose de un fuerte instrumen-

to de poder (Weber, 2003:23).

La rendición de cuentas, de acuerdo a lo sugerido en

apartados anteriores, no puede ser considerado sólo

como un concepto, sino como un sistema integral que

involucra una serie de mecanismos y procedimientos

implementados en los gobiernos democráticos, con el fin

de coadyuvar al logro de la administración pública de una

manera eficiente y eficaz, con un sentido de transparencia

y buscando abatir la corrupción. Entre los mecanismos

más conocidos se encuentran:

a) Las responsabilidades del poder público y la

rendición de cuentas. Las responsabilidades del

poder público representan un nuevo eje de la

discusión política, y en este contexto el estudio

de la rendición de cuentas, con sus característi-

cas, debilidades y fortalezas, se ha convertido

en motivo de análisis en todos los espacios polí-

ticos, que se han distinguido por la pluralidad y

la alternancia. “Entre mas responsables política-

mente sean los gobernantes con los ciudadanos

más alta será la calidad de la democracia”

(Schmitter, 2005:63).

b) La democracia, con sus controles instituciona-

les, con sus pesos y contrapesos, lejos de suge-

rir la confianza de los ciudadanos hacia sus

gobernantes, manifiesta su profunda descon-

fianza debido a la tendencia a la deshonestidad

en los funcionarios; además de que la operación

de esos mecanismos de compensación ha esta-

do bloqueada por un Poder Ejecutivo que se

consideraba como la representación de la

democracia y de la nación, pero que considera-

ba a dichos controles como obstáculos para el

desarrollo de sus funciones.

En América Latina, por razones genéricas e idiosincrá-

ticas, existe un consenso extendido de que los siste-

mas de control son débiles; estos argumentos se cen-

tran en paradigmas culturales e institucionales que se

confabulan contra la existencia de incentivos, para que

los gobernantes tiendan a responsabilizarse por sus

actos (Peruzzotti y Smulovitz, 2002:31).

La idea central consiste en dotar al jefe de gobier-

no de suficiente poder para tomar decisiones que pue-

dan ser aplicables a la comunidad y obedecidas por

ésta, frenando al mismo tiempo la posibilidad de que

abuse de ese poder; así, el titular del Poder Ejecutivo

será estrechamente supervisado o vigilado por los

miembros del Poder Legislativo, con algunas faculta-

des para tomar ellos mismos ciertas disposiciones o

modificar las del Ejecutivo; a su vez, un tercer poder,

que es el Judicial, tendrá facultades para supervisar

que las decisiones emanadas de los otros dos poderes

se mantengan dentro de cierto marco legal previa-

mente adoptado.

71

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

72

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

Mecanismo Sujeto Informador(Agente)

Sujeto revisor(Principal)

Lógica espacial

Comparecencias einformes de gobierno

Funcionarios delPoder Ejecutivo

Federal

CongresoDe la Unión

Horizontal

Presentación,revisión y aprobaciónde la Ley de Ingresos

y el Presupuesto

GobiernoFederal

CongresoDe la Unión

Horizontal

Presentación,revisión y aprobaciónde la Ley de Ingresos

y el Presupuesto

GobiernoEstatal

CongresoEstatal

Horizontal

Presentación,revisión y aprobaciónde la Ley de Ingresos

y el Presupuesto

GobiernoMunicipal

CongresoEstatal

Transversal

Presentación de laCuenta Pública

GobiernoFederal

CongresoDe la Unión

Horizontal

DeclaraciónPatrimonial

Funcionario públicosde los tres poderes yde los tres órdenes

de gobierno

Congresos Federal yestatal, Secretaria

de la Función Públicay Contralorías

Estatales.

Vertical ascendente

Juicio político ydeclaración deprocedencia

Funcionarios públicosque hayan cometido

irregularidades odelitos

Congreso de la Unióno Estatal y Poder

Judicial

Horizontal

Relación mando-obediencia en el

sector público

Funcionarios públicos Superioresjerárquicos

Vertical ascendente

Presentación de laCuenta Pública

GobiernoMunicipal

CongresoEstatal

Transversal

Cuadro . 2

MECANISMOS Y PROCEDIMIENTOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS

4. La rendición de cuentas y las teorías

organizacionales

Hechas las anteriores precisiones, se puede rela-

cionar teóricamente la rendición de cuentas tanto

con la teoría del principal-agente, como con la teo-

ría de la burocracia de Weber, pues éste la puntua-

liza como la obligación permanente de los repre-

sentantes o agentes para informar a sus mandan-

tes o principales de las acciones que realizan como

resultado de una delegación de autoridad, que se

perpetra mediante un contrato, ya sea formal o

informal, y que implica la imposición de sanciones

en caso de incumplimiento. Los mandantes o prin-

cipales supervisan también a los mandatarios o

agentes para garantizar que la información propor-

cionada sea fidedigna.

En la ciencia política se ha desarrollado el marco

analítico denominado Modelo de principal-agente, que

explica el proceso de delegación y la rendición de

cuentas que lo acompaña, éste es un instrumento ana-

lítico atractivo cuyo potencial apenas empieza a valo-

rarse.

Una relación principal-agente se da cuando un

sujeto (llamado mandante o principal) delega a otro

sujeto (llamado mandatario o agente) autoridad para

ejecutar actos en su nombre, y a cambio de esa dele-

gación, el agente se compromete a rendirle cuentas al

principal, quien cuenta con la facultad para sancionar-

lo en caso de incumplimiento. El problema de cual-

quier relación principal-agente es que el agente tiene

incentivos para desviarse del mandato del principal y

actuar en beneficio propio, debido a dos característi-

cas intrínsecas al acto de delegar:

1. Por un lado, el principal y el agente tienen pre-

ferencias e intereses diferentes en materia política, por

ejemplo un principal colectivo, como lo es el electora-

do, delega autoridad a un agente llamado Presidente

de la República quien, sin embargo, tiene intereses

propios que con frecuencia difieren de las preferencias

de los votantes.

2. Por otro lado, hay asimetrías de información: el

agente siempre tiene más información que su princi-

pal, esto es debido a que el agente es el sujeto que

ejecuta las acciones y, por tanto, cuenta con toda la

información sobre las características de sus actos, por

ejemplo el Congreso delega al Ejecutivo la autoridad

para ejercer el presupuesto anual de egresos, pero

una vez que la delegación se ha realizado y el gasto

se ha ejercido, el Ejecutivo cuenta con los detalles del

ejercicio de ese presupuesto, mientras que el

Congreso, en su carácter de principal sólo dispone de

información parcial y limitada.

Como resultado de las dos características intrín-

secas de cualquier relación entre un principal y un

agente (intereses divergentes e información asimétri-

ca), el agente cuenta con todos los incentivos para

desviarse del mandato original y actuar en beneficio

propio, por ejemplo, los ciudadanos delegan al

gobierno la autoridad para recaudar impuestos y

transformarlos en obra pública, pero dada la informa-

ción limitada de los contribuyentes sobre el uso y

destino de los impuestos, los gobiernos con frecuen-

cia destinan parte de esos montos a actividades de

apoyo político a su partido, a grupos de interés y de

corrupción.

Finalmente, el principal debe contar con castigos

para sancionar a los agentes que no cumplieron ade-

cuadamente su mandato, sin sanciones los principales

son impotentes frente a sus agentes; en materia políti-

ca los castigos incluyen sanciones penales, adminis-

trativas o electorales en las urnas durante la siguiente

votación.

73

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

5. Análisis crítico espacial de la rendición de

cuentas

5.1 Limitaciones a la Rendición de Cuentas Vertical

Los mecanismos verticales de rendición de cuentas no

funcionan en entornos en que se favorece el descuido

de los intereses colectivos por parte de los gobernan-

tes en turno, consintiéndoles evadir su responsabilidad

política y cobijarse en la impunidad.

Diversos teóricos (Michels, 1969 y Mosca, 1984)

estudiaron la tendencia hacia la concentración en

pocas personas, de los recursos necesarios para

gobernar, y su utilización con fines de lograr la preser-

vación del poder; lo cual conlleva algunas de las limi-

taciones en la aplicación de la rendición de cuentas

vertical, que la mayoría de las veces tienden a excluir

a la ciudadanía del eje de las decisiones políticas.

Las principales limitaciones que mencionan son:

1. Las características propias de las organizacio-

nes sociales y su dificultad para la obtención de

información relevante y oportuna.

2. La concentración de las decisiones, tanto políti-

cas como sociales y económicas, en círculos

muy reducidos de poder, con el argumento de

imprimirles eficacia.

3. La acción informativa de los medios es impor-

tante pero limitada, debido tanto al control que

sobre ellos ejerce la clase política, como a su

baja penetración en los niveles marginados de

la comunidad.

5.2 Limitaciones de la Rendición de Cuentas

Horizontal

La rendición de cuentas horizontal, con su distribución

del poder, agencias públicas para la fiscalización y

supervisión mutua entre poderes, es insuficiente para

asegurar transparencia, responsabilidad y legalidad en

las acciones de gobierno, debido a causas como: la

poca claridad de su funcionamiento, la falta de legiti-

midad de las agencias de control frente a la ciudada-

nía, pues son vistas como meras extensiones admi-

nistrativas del gobierno, el carácter limitado de las san-

ciones que son impuestas a individuos, sin atender a

instituciones, además de la incapacidad de las agen-

cias de control para conectarse con la ciudadanía; sin

embargo, debe reconocerse que en este nivel puede

haber aplicación de la ley y por lo tanto resultados tan-

gibles.

Otras limitantes son: en los casos en que un parti-

do es controlado por el Ejecutivo y además posee una

mayoría abrumadora en el Poder Legislativo, el jefe de

gobierno encontrará poca resistencia en sus políticas

y ejercicio, es decir, sus deseos se vuelven órdenes y

termina siendo árbitro último e inapelable en los con-

flictos políticos, llegando a los linderos del absolutis-

mo; en caso contrario, un Poder Legislativo dotado de

más poder que el Ejecutivo, puede derivar en una

situación de letargo, pues el jefe de gobierno gozará

de tan poco poder que no podrá ejercerlo con eficacia.

5.3 Limitaciones de la Rendición de Cuentas

Transversal

O´ Donnell (2002:89) aconseja explorar analítica y empí-

ricamente algunas de las particularidades de la rendición

de cuentas, en sus diversos contextos, tanto nacionales

como subnacionales. En el caso específico de este estu-

dio, los congresos locales gozan de facultades para regu-

lar el ejercicio de los poderes ejecutivos municipales,

(aún cuando siempre se refieren a la necesidad de res-

petar la autonomía de estos órdenes de gobierno), y de

acuerdo con el criterio de O´Donnell, el principio de pesos

y contrapesos queda debilitado, pues cuando uno de los

poderes (Legislativo estatal) goza de facultades para

regular el ejercicio de los otros poderes (Ejecutivo muni-

74

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

cipal), el principio se atenúa y la rendición de cuentas

horizontal se vuelve unidireccional, pudiendo facilitar la

arbitrariedad y la discrecionalidad del poder con nivel

jerárquico más fuerte.

6. Presentación de la cuenta pública en los

municipios de Veracruz

La presentación de la cuenta pública al Congreso, por

parte del Ejecutivo (federal, estatal o municipal), cons-

tituye el punto de partida del proceso de fiscalización

legislativa anual de la hacienda pública. Una vez reci-

bida por el Congreso, éste la turna a los órganos de

fiscalización superior o a la Contaduría Mayor de

Hacienda en su caso, para su revisión y dictamen,

estableciéndose entonces comunicación por parte de

los mencionados organismos con las diferentes

dependencias, para la solicitud de información más

detallada, o bien para realizar supervisiones directas a

fin de corroborar la veracidad de la misma. Siendo

este mecanismo el centro medular de este estudio, y

siguiendo los supuestos mencionados en el apartado

anterior, podemos considerar que si la rendición de

cuentas se da entre instancias de órdenes de distinto

nivel, su lógica espacial será transversal.

6.1 La entrega de la cuenta pública de los ayunta-

mientos del estado de Veracruz, periodo 2001-2003

De acuerdo a lo dispuesto en los artículos: 21 de la

Ley de Fiscalización Superior del Estado de Veracruz,

72 fracción XIII de la Ley Orgánica del Municipio Libre

y del 378 al 381 del Código Hacendario Municipal para

el Estado de Veracruz-Llave, los ayuntamientos en

Veracruz tienen la obligación de presentar la cuenta

pública al Congreso del Estado, durante el mes de

mayo siguiente a su ejercicio fiscal, para que éste, con

el apoyo del Órgano de Fiscalización Superior (ORFIS)

la estudie, dictamine y en su caso la apruebe.

En el ejercicio de sus facultades, el ORFIS practicó

auditorías a los 210 ayuntamientos del estado de

Veracruz, entre el 2001 y 2003, y elaboró un informe

de resultados de la revisión de cada ejercicio fiscal, del

cual obtenemos la siguiente clasificación:

Grupo 1: Ayuntamientos que cumplieron razonable-

mente con los fundamentos legales y la normatividad

aplicable, y se sugirió se les hiciera un reconocimiento

público: Ejercicio 2001: 48 ayuntamientos, Ejercicio

2002: 24, Ejercicio 2003: 12.

Grupo 2: Ayuntamientos que cumplieron razonable-

mente con las leyes y normas, pero tuvieron recomen-

daciones y observaciones administrativas que no

implican daño patrimonial: Ejercicio 2001: 142 ayunta-

mientos, Ejercicio 2002: 35, Ejercicio 2003: 49.

Grupo 3: Ayuntamientos que incurrieron en inconsis-

tencias administrativas no susceptibles de ser solven-

tadas, además de haber presentado un sobre-ejercicio

presupuestal o que tuvieron irregularidades cuantifica-

bles con daño patrimonial o presunto desvío de recur-

sos: Ejercicio 2001: 16 ayuntamientos, Ejercicio 2002:

150, Ejercicio 2003: 148.

Grupo 4: Ayuntamientos que no entregaron la cuenta

pública al Congreso del Estado, por lo cual no se les

efectuó su revisión: Ejercicio 2001: 4 ayuntamientos,

Ejercicio 2002: 1, Ejercicio 2003: 1.

El resultado presente en la siguiente página muestra

una situación deficiente y progresiva con el paso de los

años, cabe resaltar la disminución del número de ayun-

tamientos que cumplían normativamente con la entrega

de la cuenta pública (50% menos cada año), y el incre-

mento de ayuntamientos que incurren en irregularida-

des en su proceso de rendición de cuentas, tal como se

observa en el cuadro correspondiente.

75

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

76

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

48

142

164

2435

150

112

49

148

10

20

40

60

80

100

120

140

160

Ayuntamientos

2001 2002 2003Ejercicios

Informe de Cumplimiento e Inconsis tencias en la Entrega de laCuenta Pública de los Ayuntamientos de Veracruz en los

Ejercicios 2001-2003

Fuente: Elaboración propia en base a los Decretos 536, 577, 818, 820, 839, 840, 842, 843 y 844 de la LIXLegislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Verac ruz. http://www.orfis.gob.mx/princ ipal.htmInformación pública del Orfis – Decretos del H. Congreso del Estado

Ayuntamientos

1 Que cumplieron razonablemente con los fundamentos legales y la normatividadaplicable GRUPO 1.

2Que cumplieron razonablemente con l as leyes y normas, pero tuvieronrecomendaciones y observaciones administrativas que no implican daño patrimonialGRUPO 2.

3Que incurrieron en inconsistencias administrativas no susceptibles de ser solventadas, ademásde haber presentado un s obre-ejercicio presupuestal o qu e tuvieron irregularidadescuantificables con daño patrimonial o presunto desvío de recursos GRUPO 3.

4 Que no entregaron la Cuenta Pública al Congreso del Estado, por lo cual no se lesefectuó su revisión GRUPO 4.

Durante el periodo comprendido entre los ejercicios

2001-2002, sólo se ofrecía un manual bastante limi-

tado por parte del ORFIS, además que, muchos de

los funcionarios encargados del registro y la elabo-

ración de la cuenta pública no cumplían con el per-

fil correspondiente a las funciones inherentes al

cargo.

Para el ejercicio 2003, el Congreso del Estado de

Veracruz modificó el Sistema de Contabilidad

Municipal, a fin de promover el correcto cumplimiento

de la entrega de la información de la cuenta pública,

así como la homogeneización del catálogo de cuentas

con los utilizados por las órdenes estatales y federa-

les. Derivado de este cambio, la Secretaría de

Fiscalización del mencionado Congreso, implementó

un programa de capacitación y elaboración de manua-

les orientados a brindar los conocimientos necesarios

a los servidores públicos de los 210 ayuntamientos,

tanto en el manejo del Sistema de Contabilidad

Municipal 2003, como para la elaboración de los esta-

dos financieros mensuales y la cuenta pública anual.

Este programa continuó durante todo el ejercicio

2003, con una asesoría personalizada por parte del

órgano legislativo a todo el personal del área contable

de los ayuntamientos que lo requirieron.

Los resultados de la entrega de la cuenta pública

de los ayuntamientos del estado de Veracruz, durante

los ejercicios 2001, 2002 y 2003, muestran una dismi-

nución en la eficiencia del proceso de rendición de la

cuenta, la cual se expresa claramente al menos en dos

grupos de ayuntamientos: cada vez son menos aque-

llos que entregan correctamente su informe anual

(Grupo 1), y cada vez son más los ayuntamientos que

entregan sus informes con graves irregularidades

(Grupo 3). Este incremento de la ineficiencia es parti-

cularmente paradójico en el periodo 2003, ya que en

este año se implementaron mejoras en el procedi-

miento contable, un programa de capacitación genera-

lizado y asesorías individuales.

Es decir. de los 48 ayuntamientos que habían cum-

plido razonablemente con la entrega de la cuenta

pública en el ejercicio 2001,su número se vio reducido

a 24 ayuntamientos en el ejercicio 2002 y a 12 en el

2003, lo que representa un decremento anual del 50%;

la situación mencionada presenta un resultado para-

dójico, si se toman en consideración los programas

implementados por el Congreso del Estado, en el últi-

mo periodo.

Del resultado anterior podríamos plantear la

siguiente hipótesis:

La carencia de una racionalidad administrativa

(perfil profesional, conocimiento contable, interés por

parte de las autoridades), la corrupción y los conflictos

políticos internos, ejercen una influencia en el incre-

mento de la ineficiencia de la entrega de la cuenta

pública al Congreso del Estado.

77

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 63-78

Variable dependiente

Carencia de unaracionalidad

administrativa

Conflictospolíticos internos

CorrupciónEntrega correcta

de la CuentaPública

Variables

6.2 Costos de Información de la rendición de cuentas

Cualquier sistema de rendición de cuentas enfrenta un

problema derivado de los altos costos de información

que implica su funcionamiento, la vigilancia implica

costos de tiempo y dinero como: adquirir información,

procesarla y corroborarla, ya que la rendición de cuen-

tas implica información imperfecta y opacidad; si la

información fuera suficiente y correcta, no habría

necesidad de establecer instituciones de rendición de

cuentas debido a que los electores estarían al corrien-

te de los resultados de cada iniciativa política y cono-

cerían pormenorizadamente el desempeño de sus

gobernantes (Schedler, 1999:13-28).

Un diseño institucional deficiente de rendición de

cuentas puede volver demasiado oneroso controlar el

abuso del poder y llamar a cuentas a los gobernantes,

una sociedad puede invertir enormes cantidades de

recursos en crear instancias burocráticas que vigilen al

Ejecutivo en cualquiera de sus órdenes, para descubrir

después que necesita otra instancia burocrática para

vigilar a ese vigilante y la cadena se puede prolongar

sin producir resultados; es decir, las leyes pueden obli-

gar a los gobernantes a informar de sus actos, pero si

resulta difícil comprobar esa información, o si las san-

ciones en caso de incumplimiento son de difícil aplica-

ción, el sistema de rendición de cuentas será ineficaz.

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ORFIS, año 1.

78

Rendición de cuentas: interacción entre organismos públicos

1. Un marco teórico-conceptual

En su obra El árbol del conocimiento: Las bases bioló-

gicas del entendimiento humano, Maturama y Varela1

presentan una discusión acerca de la riqueza de sabe-

res en torno al origen de las especies, por medio de la

deriva natural y mediante ejemplos concretos, con el

afán de justificar sus planteamientos. Lleva a reflexio-

nar sobre la naturaleza desde sus orígenes hasta

nuestros días, vista como la organización de lo vivo,

no sólo aquello que vemos y palpamos, sino lo que

podemos elucidar con nuestras experiencias, conoci-

mientos, actitudes, interpretados éstos como capital

humano (CH). Las teorías formuladas en este campo

de la ciencia nos permiten estar aptos para explicar

estos fenómenos naturales, con la característica de

que esas explicaciones nos conllevan a un abanico de

nuevas explicaciones. Actualmente la ciencia no se

encamina hacia la sabiduría basada en un cúmulo de

conocimientos enciclopédicos, sino a la búsqueda del

camino de la comprensión, la preocupación y la res-

ponsabilidad de nuestras acciones que ejercemos en

el empequeñecido mundo en el que vivimos.

Para estos autores, el lenguaje es el medio para

que dos o más organismos vivos interactúen recurren-

temente para lograr un acoplamiento social, resaltan-

do las conductas comunicativas que toman los indivi-

duos mediante el lenguaje que representa la forma

más inmediata de formación del CH. Afirman que:

...estas conductas lingüísticas humanas son, de

hecho conductas en un dominio de acoplamiento

estructural ontogénico recíproco que los seres huma-

nos establecemos y mantenemos como resultado de

nuestras ontogenias colectivas.2

Para lograr esa articulación hace uso de expresiones

que deben ser del dominio de los interlocutores, es

decir, del dominio común entre ellos, referidos en tér-

minos semánticos a estados de ánimo o a descripcio-

nes del medio común, tratadas como si fueran objetos

o elementos del dominio de los que interactúan. Cabe

mencionar que los detalles de las transformaciones

estructurales del lenguaje se desconocen, ya que

éstas no son objetos posibles de plasmar en fósiles

para su conocimiento y reproducción. Concluyen que

“el lenguaje no fue nunca inventado por un sujeto solo

79

El capital humano y lamisión de las IES

Rafael Gabriel Landgrave Becerril*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

1 Maturama. H. y F. Varela (1984). El árbol del conocimien-

to: Las bases biológicas del entendimiento humano,

Editorial Universitaria, Santiago de Chile.

2 Se entiende por ontogenias colectivas a la formación y

desarrollo del individuo en sociedad, con independencia

de su especie.

en la aprehensión de un mundo externo, y no puede,

por tanto, ser usado como herramienta para revelar un

tal mundo.”

El concepto de autopoiesis es un aspecto central

del pensamiento de Maturama y Varela, el cual lleva al

planteamiento de preguntas tales como: ¿qué es un

ser vivo?, ¿cuáles son los criterios para diferenciarlos

de los que no lo son? Propuestas tales como su com-

posición química, o bien la capacidad física de movi-

miento, o bien la reproducción, no nos llevan necesa-

riamente a la certeza de conocer y distinguir a los

seres vivos y diferenciarlos de las máquinas que en

algunos casos alcanzan estos criterios. Con la finali-

dad de ganar claridad, los autores sostienen que los

seres vivos se caracterizan porque se producen conti-

nuamente a sí mismos con otras características. De

estos nuevos seres se desconoce si traen aparejado

con su nacimiento un CH y/o lo amplían, o sí lo hacen

desde su interior sin participación de su entorno, indi-

cando que la organización que los define es la organi-

zación autopoiética que se pierde con el fenómeno de

la muerte.

A finales del siglo pasado nació en Chile una

corriente de pensamiento representada por Humberto

Maturama Romesín, en lo tocante a la naturaleza de

los seres vivos, la cual amplía su alcance a cuestiones

de gnoseología, epistemología, metafísica y política.

La epistemología se deriva del griego episteme:

saber. En general se refiere a un tipo o tipos de sabe-

res que conforman el CH; a su vez, presupone una

cierta idea de la realidad. Aunque se afirma:

...el vocablo y concepto de epistemología nace como

término técnico autónomo tan sólo en tiempo de

Sócrates, y el problema que plantea se desarrolla con

plenitud en Platón y en Aristóteles.

En la filosofía presocrática hubo un desarrollo relevan-

te de la conciencia epistemológica en cuanto a que el

origen de la filosofía supone una diferencia cognosciti-

va y una conciencia particular de la realidad. Así, en

los albores de la filosofía, en el origen y constitución

del saber racional, como saber distinto del espontá-

neo, se detecta la raíz de lo que se constituirá como

epistemología: una actitud humana que hizo brotar el

conocimiento científico, unido a una preocupación de

humanización.

Esta conciencia epistemológica se encuentra de

modo especial en los escritos de Maturama, represen-

tados por presupuestos metodológicos acerca de su

doctrina enfocada a los seres vivos y en sus proyec-

ciones inmediatas en la teoría del conocimiento.

Diferente a la filosofía presocrática que establece una

distinción estricta entre el conocimiento, la sabiduría,

la ciencia (¿episteme?), por una parte, y el conoci-

miento de los sentidos, las percepciones y las opinio-

nes basadas en la experiencia, por la otra. El conoci-

miento científico y la sabiduría son superiores por

cuanto captan la verdad, el ser, lo común y la dimen-

sión unificante de la realidad.

Episteme y techne están estrechamente ligadas

entre sí, por cuanto la techne es más ciencia que

experiencia. Por consiguiente, Aristóteles parte de la

determinación esencial de la ciencia práctica para

lograr el concepto general de ciencia y con él definir

también la ciencia teórica. Identificamos a Maturama

con esta práctica aristotélica: estudiar a los seres vivos

como unidades, mediante la descripción, la invención

y la manipulación de unidades como la base de toda

indagación científica.

La epistemología, como un conocimiento demos-

trativo, universal, necesario, fundamental, por causas

y enseñable, es ciencia de lo universal; con lo cual se

acepta la exigencia epistemológica platónica, pero sin

aceptar las implicaciones ontológicas de lo universal

en Platón. Pareciera que Aristóteles tomó de Platón la

noción de ciencia e incluso los criterios de clasificación

de las ciencias. El conocimiento científico es un cono-

cimiento verdadero, no mera opinión; es conocimiento

80

El capital humano y la misión de las IES

de lo real frente a las apariencias: conocimiento de las

esencias: es explicativo, conoce el porqué, las causas,

el fundamento.

La epistemología ofrece un conocimiento de lo uni-

versal, no de lo accidental: Entendiendo por universal

lo que pertenece a todos y a cada uno por sí y en

cuanto tal. Es decir, lo universal, lo holista, no se

entiende sólo extensionalmente, sino como lo esencial

de cada individuo, como el vínculo necesario que une

los fenómenos, los Kath´autá, ya que ellos nos pro-

porcionan garantías de necesidad. De lo que no puede

ser de otra manera y, por otra parte, los vínculos nece-

sarios son nexos causales que manifiestan el porqué.

Precisamente esta conciencia epistemológica (exigen-

cia de lo universal, necesario, de fundamentos) es

característica de la epistemología.

La filosofía aristotélica aporta, además, un auténti-

co estudio metateórico de la epistemología, que puede

considerarse como la primera teoría de la ciencia en la

historia de la filosofía. Este característico estudio lo

encontramos en los Analíticos, principalmente, pero

también en la obra aristotélica. El desarrollo de las

ciencias, por ejemplo, la matemática (pura y aplicada),

conduce a Aristóteles a una conceptualización del

conocimiento científico teórico y práctico. De ahí que

aunque desde los orígenes del saber filosófico hubo

preocupación y conciencia epistemológica, sólo en

Aristóteles encontramos por vez primera un tratamien-

to sistemático sobre la ciencia.

La epistemología es demostrativa, pero no todo se

puede demostrar. De ahí que, si toda demostración ha

de partir de premisas, tendrá que haber unas premisas

primeras, pre-supuestos de toda demostración, que no

sean resultado de demostración alguna, no derivable

por deducción, son los principios. Los principios de

cada una de las ciencias particulares valen para un

campo determinado. Por consiguiente, la pretensión

de que la ciencia busque el fundamento no equivale,

en Aristóteles, a una ciencia única con principios que

se deriven de los contenidos del conocimiento científi-

co. Cada ciencia tiene principios, definiciones e hipó-

tesis propios, determinando el ámbito de su objeto.

Maturama afirma:

...la característica más particular de un sistema auto-

poiético es que se levanta por sus propios límites,

construyéndose como distinto del medio circundante

por medio de su propia dinámica, de tal manera que

ambas cosas son inseparables. Lo que caracteriza al

ser vivo es su organización autopoiética y diversos

seres vivos se distinguen porque tienen estructuras

distintas, pero son iguales en cuanto a su organiza-

ción.

Esta autoorganización autopoiética biológica, es de

suponer que se replica en la formación del CH.

Los sistemas vivos, desde los más simples como una

célula hasta los más complejos, han sufrido una gran red

de transformaciones históricas o linajes interrumpidos con

diferencias estructurales que siguen un curso que se esta-

blece como determinado por las secuencias de sus inte-

racciones con el medio en el que se desarrollan. Aun en

estos seres más elementales existe un aprendizaje que

conforma su trasfondo cultural. Los elementos exteriores

no pueden producir modificaciones de las estructuras; las

modificaciones de las estructuras son cambios que pro-

vienen desde el interior.

Humberto Maturama comenzó a apartarse de la tradi-

ción biológica esforzándose por concebir los sistemas

vivos en términos de los procesos que les dieron forma y

no en términos de su relación con un ambiente.

Pretendo hacer una reflexión sobre el CH desde

una perspectiva crítica a los enfoques tradicionales y

visualizo el proceso educativo en la dimensión cogniti-

va. Esta presentación de pensamiento parte de dos

supuestos:

1. El capital humano (CH) es un ente indivisible al

que le puedo dar un tratamiento de particular.

81

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 79-85

2. El capital humano es visto en forma holística

como el conjunto de conocimientos axiológicos

y heurísticos adquiridos por los individuos en el

transcurso de su vida.

Los individuos económicamente activos que confor-

man una sociedad se encuentran la mayor parte de

nuestra existencia sujetos a una capacitación perma-

nente (dirigida o autodirigida) para el trabajo.3

Esta capacitación se traduce en tres aspectos:

1. Adquisición y actualización de conocimientos.

2. Desarrollo de habilidades y/o afinado de ellas

(destrezas); generación de nuevas habilidades

en algunos casos.

3. Generación de actitudes apropiadas a x actividad.

La minoría de tales individuos se instruye o capacita

en el primer tercio de su vida en instituciones educati-

vas, las cuales preponderantemente favorecen el pri-

mer aspecto; sin embargo, la mayoría se capacita en

el área misma de trabajo, favoreciendo el segundo

aspecto. En general todos adquieren su capacitación

de manera indirecta en el tercer aspecto. La capacita-

ción integral en los tres aspectos aún no es implemen-

tada, salvo en casos muy raros.

Para los menos, los diferentes niveles de capacitación

son avalados con un título. Para los más, su aval está en

demostrar que pueden desarrollar un trabajo específico.

(Sólo un pequeño grupo, recientemente, es exigido en

presentar tanto un certificado escolar como la llamada cer-

tificación, la cual avala que se ha demostrado poseer la

experiencia para realizar x trabajo).

Por otra parte, los grandes economistas clásicos

como Adam Smith y Karl Marx consideraban al capital

como el motor de la economía de mercado. En La rique-

za de las naciones, Smith hizo énfasis en que los acti-

vos acumulados deben convertirse en capital activo

para poner en marcha una producción adicional. El

mismo Marx reconoció el valor de los medios de pro-

ducción como capital. ¿Pero los humanos son capital?

En parte, sí. Desde una perspectiva economicista es

coherente, por la fuerza de trabajo4 que detentan. Pero,

stricto sensu, sólo la fuerza de trabajo es valiosa como

capital en su relación con el mercado. Fuera de él, al

parecer no. Por otra parte, desde una perspectiva con-

temporánea como la de la complejidad, es posible con-

siderar al CH como una parte contingente de la econo-

mía de mercado. Esto significa que una persona no

pierde su valor como CH aunque no se incorpore al mer-

cado por decisión propia. Esto no quiere decir que el CH

no juega un papel importante en la economía de mer-

cado: es contingente pero importante.

Para orientar este estudio es necesaria una mirada

sistémica, de acuerdo a Maturama, de cómo los indivi-

duos desde la infancia, por medio de la educación adquie-

ren o se apropian de conocimientos, lo cual es visto como

un proceso de transformación en la convivencia entre

padres e hijos, en el hogar, y entre profesores y alumnos,

en la escuela. La investigación deberá orientarse a obser-

var la transformación gradual de los individuos de niños en

jóvenes, y de éstos en adultos autónomos, conscientes de

sí mismos y de su entorno.

De acuerdo con Maturama, los seres humanos tie-

nen, y en buena medida nacen, con un ser que es pre-

determinado. Con ella, en segundo lugar, se busca

82

El capital humano y la misión de las IES

3 El trabajo aquí es entendido de la manera más clásica:

actividad desarrollada por un individuo, la cual tiene una

retribución manifiesta en especie o dinero.

4 Es clásico aceptar que dos de las dimensiones humanas fác-

ticamente observables: la corporal y la mental, adquieren un

valor a través de su actividad, sea meramente física o pura-

mente intelectual, o una combinación de ellas (fuerza de tra-

bajo clásica). Lo que no es clásico en la perspectiva economi-

cista es reconocer un valor en la dimensión espiritual, senti-

mental, etc., de un individuo. Pero ¿acaso no deberían formar

parte del concepto de CH tales dimensiones?

connotar la preeminencia de lo racional en la configu-

ración de lo humano, que determina entre otras

muchas cosas, que el CH sea visto como una cuestión

eminentemente centrada en la adquisición de conoci-

mientos, y que las instituciones educativas se orienten

a una transformación en la convivencia.

Actualmente en México aún existe una dificultad

factual para que las nuevas generaciones se integren

a la gestión y apropiación de saberes (teóricos, proce-

dimentales, actitudinales, etc.), sobre todo aquellos

saberes que las nuevas tecnologías proporcionan.

Este hecho va en deterioro de su formación y, por

ende, de su valor como CH.5

En el lenguaje ordinario recientemente se está re-

usando el concepto de CH,6 quizá sin reflexionar o

conocer a fondo lo que implica su significado, lo cual

ha tenido como consecuencia que se hable de CH

desde perspectivas que fragmentan al individuo y no le

reconocen su valor real-integral.

Mi interpretación de este concepto es: el CH equi-

vale a la formación-producto derivada del conjunto de

conocimientos-habilidades y actitudes, adquirida y/o

acumulada sobre una disciplina (científica, humanista,

etc.), o sobre aquello que permita la realización de un

trabajo, el cual permite poseer un valor en el mercado,

sin importar que la formación haya sido proporcionada

por una Institución de Educación Superior (IES), una

empresa o la cultura (la familia, la iglesia, los amigos).

En resumen, el CH es el valor real-integral de una per-

sona, que puede ser reconocido en el mercado laboral

o fuera de él.

Esta idea, como es obvio, choca con otras con-

cepciones en donde el CH se pondera desde ciertos

aspectos como son: quién certifica, qué certifica, en

dónde certifica, etc. Lo cual, como se verá, es un refle-

jo de perspectivas fragmentadoras del individuo, mien-

tras que la noción que propongo es más cercana a la

perspectiva de la complejidad. Otras propuestas,

desde el enfoque de competencias,7 están relaciona-

das con la capacitación adquirida de manera integral.

2. El papel de las Instituciones de Educación

Superior (IES) en la formación del Capital

Humano

Desde una óptica económica, los centros de difusión

cultural tradicionales (IES, bibliotecas, teatros, librerías,

83

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 79-85

5 Dicha dificultad factual puede verse reflejada en la caren-

cia de recursos económicos para adquirir o rentar un equi-

po de cómputo, equipos en la localidad (al interior y fuera

de la escuela), carencia de electricidad, orientación a las

nuevas tecnologías, etcétera.

6 Desde el punto de vista sociológico, capital significa rique-

za acumulada por exceso de producción de los trabajado-

res. En el latín medieval, capital significaba “cabeza de

ganado”, derivado del latín capitalis (cabeza), considerado

como un bien que siempre ha sido una importante fuente

de riqueza, y a la vez, su potencial como generador de

valor excedente.

7 Existe más de un concepto y, por ende, de clasificaciones

de lo que actualmente se dice sobre las competencias. Por

ejemplo, desde el modelo de Romero Morett/Nordhoug,

cuyo objetivo es básicamente laboral, se dividen en: com-

petencias de autogestión, sistémicas, de trabajo colabora-

tivo y de liderazgo. El modelo de Campirán la define como

“una red de K+H+A que permite la comprensión, transmi-

sión y transformación de una tarea” (K=conocimiento;

H=habilidad; A=actitud); Campirán las divide, cuando el

objetivo es educativo, en competencias académicas para

el desempeño escolar y para el ejercicio profesional; y

cuando el objetivo es existencial, en competencias para el

desempeño laboral y para la vida cotidiana —sea indivi-

dual, familiar o social. (Algunos ejemplos de competencias

académicas serían: lógicas, epistémicas, discursivas, de

autoaprendizaje, de gestión.). En la perspectiva laboral

también puede verse otra definición desde el modelo

“Competencias conductuales” de Octavio Escobar, quien

define competencia como: “una habilidad de la persona

que la conduce hacia el éxito en el desempeño del traba-

jo. Las clasifica en: metahabilidades, betahabilidades,

habilidades operativas, habilidades interpersonales

cines, etc.), encargados de transmitir el conocimiento

y desarrollar las habilidades intelectuales, aunados a

la capacitación y la experiencia en el trabajo laboral,

construyen el capital humano. Desde una perspectiva

compleja, las IES y los centros laborales son cada vez

más sensibles a reconocer formas de aprendizaje o

capacitación fuera de los centros de difusión. Cada

vez más los espacios educativos como la casa (apren-

dizaje en familia), la calle (aprendizajes de la vida coti-

diana), los hospitales (aprendizajes por los conflictos o

“malas experiencias” psicológicas o físicas como acci-

dentes o enfermedades), las cárceles, etc., tienen un

reconocimiento en la formación de una persona. Por

ello el CH debe ser resignificado. Una manera de

emprenderlo es aceptar que las IES pueden emplear

como una extensión de la capacitación o formación de

CH a estos espacios. El papel que juegan las IES en

México para la formación de CH resulta clave si se

reconocen tales espacios.

Algunos organismos nacionales e internacionales

y grupos de expertos interesados en el tema del CH

han planteado diversas interpretaciones y recomenda-

ciones a las IES. Las aportaciones de la Secretaría de

Educación Pública en México, del Banco Mundial, del

Banco Interamericano de Desarrollo y de la UNESCO,

son ejemplos claros del interés por tratar de encontrar

las mejores propuestas a fin de mejorar la formación

del individuo. Tales propuestas establecen nuevos

objetivos, lineamientos, estrategias y/o políticas para

la transformación de modelos educativos encamina-

dos a lograr el desarrollo de la educación de sus agen-

tes. Esto significa, desde mi punto de vista, que el CH

puede verse beneficiado con tal transformación, pero

no necesariamente.

De modo que la principal preocupación de algunas

IES sensibles a estas propuestas estriba en eficientar

la pertinencia y la calidad de los modelos educativos,

pensando en qué tipo de saberes (en el sentido amplio

del término: teóricos, procedimentales, actitudinales,

etc.) deben adquirir los individuos que desean formar

(como recurso o capital humano y como individuos con

posibilidad de autorrealización), por lo que, en general,

orientan sus esfuerzos en expectativas que permitan

asegurar una formación integral y flexible, como es el

caso de las universidades públicas en México.8

La acelerada transformación científica y tecnológi-

ca, así como los cambios en materia económica, polí-

tica y social en el contexto mundial, hacen inevitable

que las IES analicen su papel dentro de lo que hoy se

reconoce como una nueva etapa de la civilización de

la humanidad: la sociedad del conocimiento. Para ello

propongo revisar lo siguiente:

La misión de las IES

1. La formación académica (paradigmas de enseñanza)

a) La formación basada en competencias: conoci-

mientos, habilidades, actitudes (valores)

b) La formación basada en contenidos: teóricos,

procedimentales y valorales.

2. La formación de CH

a) Trabajo calificado: título o grado

b) Trabajo calificado: certificación.

84

El capital humano y la misión de las IES

y habilidades directivas. Véase: Escobar, O. en

ht tp: / /www.psico logiac ient i f ica.com/seminar ios/

16sys.htm; Campirán, A. “Enseñar a pensar: estrategias

didácticas para el desarrollo de las Habilidades de pensa-

miento” en Guerci de Siufi, (2001:24). También, Campirán,

A. “Critical thinking y desarrollo de competencias”, en

Morado (1999:25).

8 Esto se manifiesta en declaraciones, memorias, documentos

publicaciones, planes y programas, derivados de algunas

consultas y foros, como fue la Conferencia Regional sobre la

Educación Superior en América Latina y el Caribe (CRESALC),

promovida por la UNESCO en 1996.

La visión de las IES

1. La transformación de la estructura institucional y su

organización

a) Estructura jurídica: la normatividad

b) Estructura administrativa

c) Estructura académica.

2. El perfil de los egresados

a) La vinculación con el trabajo

b) La vinculación con la familia y la sociedad

c) La autorrealización, la autonomía.

3. Los modelos innovadores para la generación de

conocimientos

a) Las nuevas tecnologías

b) La organización de la información

c) La organización del conocimiento.

La relación de las IES con el gobierno

a) La cooperación nacional

b) La cooperación internacional.

Tanto en la misión como en la visión y en las relaciones de

las IES, es necesario considerar la perspectiva analítica y

propositiva, pues el riesgo siempre presente de caer en

los enfoques reduccionistas y eliminacionistas puede oca-

sionar volver a adoptar concepciones fragmentadoras del

CH. Para ello será necesario que las IES adopten otros

paradigmas que propicien la creatividad, para dejar atrás

los cotos de poder que se dan con el paradigma conduc-

tista actual, en el que el docente impone su voluntad a tra-

vés del ejercicio de su enseñanza, y el alumno toma el

papel de un ente receptivo en la mayoría de los casos. La

concepción de los espacios educativos también debe

sufrir una transformación, donde las aulas sean espacios

abiertos y no cárceles del saber.

El desarrollo del CH mediante una simbiosis de

aprendizaje en las escuelas presenta la característica

de un sistema autopoiético, el que se construye dentro

de sus propios límites, construyéndose y reconstru-

yéndose en su interior sin mirar al medio circundante

que dinamice y aplique los conocimientos en la reali-

dad. Lo que caracteriza al ser vivo es su organización

autopoiética y distintos seres humanos se perciben

como iguales en cuanto a su organización. Su CH los

diferencia porque son adquiridos en diferentes

ambientes familiares y sociales, con la característica

de que los elementos exteriores producen modificacio-

nes de en las estructuras del CH.

El compromiso fundamental de la educación con la

sociedad es el desarrollo humano. El eje central de la

educación es el aprendizaje de quien busca el enri-

quecimiento colectivo mediante las relaciones con el

yo interno de los individuos, con la familia y con los

miembros de la comunidad.

Conclusión

Cada individuo posee una capacidad ilimitada para apren-

der, es potencialmente creativo, tiene necesidades y habi-

lidades físicas, emocionales, intelectuales y espirituales

únicas, individuales y colectivas. La educación reconoce

por ello la necesidad de conocer más acerca de esas

potencialidades con el fin de investigar nuevos paradig-

mas de enseñanza que optimicen el aprendizaje y garan-

ticen el desarrollo físico, intelectual y actitudinal de los

estudiantes. El aprendizaje es un compromiso imposter-

gable de las instituciones educativas y de la sociedad para

desplazar al antiguo paradigma donde el estudiante era

considerado como un recipiente pasivo de información. La

educación debe orientarse a la ampliación de las poten-

ciales múltiples del ser humano. Y no sólo en los aspectos

intelectuales y vocacionales del desarrollo humano, sino

también en los aspectos físicos, sociales, morales, estéti-

cos creativos, y, en un sentido no sectario, los espirituales.

La búsqueda del holismo en la educación es en realidad

una búsqueda de la integración como un todo del ser

humano.

85

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 12 enero-junio 2007, pp. 79-85

INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economía y Hacienda Pública

Los trabajos enviados se sujetarán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracióndeberá ajustarse a los siguientes lineamientos:

1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas, etcétera, en papel tamaño carta, interli-neado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán presentarse en hojas separadas, al final del texto ycon la indicación del lugar en que deben insertarse.

2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en español e inglésque no exceda las ochenta palabras.

3. Adjuntar un CD que contenga:• Archivos de texto en Word.• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán

separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se colo-

carán como notas al pie de página.4. La bibliografía completa se presentará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe

ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), título, editorial, ciudad, año).

Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:

Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazos/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial Ánimas, Xalapa, Veracruz, México. Tel. (228) 8 41 89 29. Elcosto de cada ejemplar de esta publicación es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls.Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o próximamente consulta nuestra página de internet.

La edición consta de 500 ejemplares