estado economía y hacienda pública 9

XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2005

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Francisco Meléndez Hernández

Adolfo Fernández Torres

Hilario Barcelata Chávez

José Manuel Mávil Aguilera y Carlos Sangabriel Rivera

Aplicación de un modelo de desarrollo dualista en México

La modernización administrativa de los gobiernos locales

El impuesto predial en las entidades federativas

Los beneficiadores de café en Coatepec, Veracruz

Francisco Montfort Guillén

Daniel Romero León

Luz Angélica Gutiérrez Bonilla

Veracruz-Boca del Río:socio-organización y territorialidad

Integración México. EUA Acuerdo de los Estados del Golfo de México

Repensar Veracruz

ARTÍCULOS

Francisco Meléndez HernándezAplicación de un modelo de desarrollo dualista en México

Adolfo Fernández TorresLa modernización administrativa de los gobiernos locales

Hilario Barcelata ChávezEl impuesto predial en las entidades federativas

José Manuel Mávil Aguilera y Carlos Sangabriel RiveraLos beneficiadores de café en Coatepec, Veracruz

Francisco Montfort GuillénVeracruz-Boca del Río: socio-organización y territorialidad

Daniel Romero LeónIntegración México-EUA: Acuerdo de los Estados del Golfo de México

Luz Angélica Gutiérrez BonillaRepensar Veracruz

RESEÑASAimeé Figueroa Neri (dir.). Cuenta Pública en México. Evaluando el laberinto legal

de la fiscalización superior, Universidad de Guadalajara, México, 2005Por: Benjamín Sigüenza Salcedo

Cossío, José Ramón. Dogmática constitucional y régimen autoritario, Biblioteca deética, filosofía del derecho y política, Fontamara, México, 1988.

Por: Ana Lilia Ulloa Cuéllar

3

11

19

41

53

65

79

85

90

RESUMEN

Este artículo parte de una revisión de las característi-cas de los modelos de crecimiento económico y seselecciona el modelo de Mankiew-Romer-Weil, por suimportancia en la explicación del comportamiento eco-nómico de posguerra en los países de la OCDE, com-plementándose las variables originales con un conjun-to de variables de carácter socioeconómico para con-trolar la influencia de estos aspectos tan importantesen los países en vías de desarrollo, tales como la pro-porción de población de 5 años y más que habla len-gua indígena, la proporción de trabajadores agrope-cuarios en la fuerza de trabajo total, la densidad demo-gráfica y la proporción que representan los gastospúblicos en el producto interno bruto de cada entidadfederativa resultando que la ecuación que explica elingreso, por trabajador en el año final (2003) tiene uncoeficiente de determinación de 98 por ciento y los sig-nos de las principales variables son como se espera.

ABSTRACT

This article starts on a review of economic growthmodels’ features stressing the importance of theMankiew-Romer-Weil model since it is a most adequateinstrument in explaining OECD countries’ economicgrowth after World War II, and adding some socioeco-nomic variables that have an impact in most developingcountries in order to control the statistical influence oftheir different institutional setting. Amongst such varia-bles there is the proportion of population 5 and moreyears old that speak a native language, the proportion ofworkers in agricultural and cattle activities in the totalwork force, the population density and the proportion ofGDP that is accounted for by local government expendi-tures. The final equation presents a coefficient of deter-mination of 98 percent and signs of most main variablesare as expected.

La función de producción Cobb-Douglas

El punto de partida que se utiliza en la explicación delproceso económico de crecimiento es la función deproducción. La función de producción tipo Cobb-Douglas ha sido utilizada para explicar el crecimientode economías desarrolladas como la de Estados

3

Aplicación de un modelo de desarrollo dualista

en México

Francisco Meléndez Hernández*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores Económicos y Sociales de la UniversidadVeracruzana.

Unidos, en el período1909-1949, por Robert Solow, enuna investigación ya clásica, que fue pionera en el tra-tamiento del problema central del crecimiento econó-mico: la del cambio técnico frente a la acumulación delcapital.1 Esta ecuación y sus derivadas se han utiliza-do ampliamente, por lo cual se muestran algunas desus derivaciones a continuación:

1) , donde suponiendo que la tasa deahorro es constante, el aumento de capital se puedeescribir como:

2) , y definiendo k, la relacióncapital-trabajo (K/L) ,se obtiene primero la derivada dek y se reescribe 2 en términos per capita, entonces:

3)

Si se divide por k para obtener la tasa de crecimientodel capital por trabajador, γk, entonces:

4)

(γ k+d+n)/ sA = kα-1Lα+β-1, tomando logaritmos y deri-vando se obtiene la siguiente relación:

0= (α-1)γk+n(α+β-1),

Como α + β = 1, entonces el segundo término se hacecero, y por los rendimientos marginales de capital, α <1, por lo tanto la única tasa de crecimiento econó-mico consistente con el modelo neoclásico o de Solowes cero.2

El quid del modelo macroeconómico básico esentender la realización de la relación capital productode estado estacionario, a la cual se llega de la siguien-te manera:

ααα −− = 11 )( EYKy

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KLsAKK δβα −=⋅

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4

1 Robert Solow; “Technical Change and the AggregateProduction Function”; Review of Economics and Statistics,agosto 1957. Reproducido en The Economics of TechnicalChange, ed. Nathan Rosenberg-Penguin Books, 1971.

2 Xavier Sala-i-Martin, Apuntes de crecimiento económico,Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1994.

5)

Si k es la relación capital-producto de equilibrio de esta-do estacionario, significa que las tasas de crecimientodel producto y del capital son iguales. Dado que el pro-ducto por trabajador crece a una tasa g por año, y queel número de trabajadores crece a una tasa n, enton-ces, el producto total de la economía crece a una tasan + g, que es la tasa a la cual debe crecer también K,el acervo de capital, para que se mantenga la relaciónde equilibrio de estado estacionario.

En relación con las fuentes del capital, sabemos queéste se forma al través del ahorro, esto es, de la pro-porción de la renta que no se consume sY, y a la cualhay que sustraer la parte del capital que se depreciadurante el proceso productivo:

Que es la relación de equilibrio en la razón capital-pro-ducto, núcleo del enfoque neoclásico básico y que sepuede sustituir en (5), para obtener:

6)

Que es el nivel de ingreso de estado estacionario alcual converge cada economía dados sus parámetross, n, g, d, y que no tiene que ser igual entre las distin-tas economías.

El modelo Mankiw-Romer-Weil

A partir de la década de 1980 se dio una importantecontroversia ya que como se acepta que el crecimien-to explicable sea cero, si la realidad dice que hay paí-ses que crecieron a tasas positivas, los neoclásicosrespondieron diciendo que esto era porque la tasaexógena de incremento en la productividad era lo quehacía que las demás variables –la renta per capita, elcapital per capita y el consumo per capita– crecieran ala misma tasa de crecimiento que la productividad.La objeción fue entonces cómo era posible que lo quese quería explicar quedase inexplicado y que se acep-tara que el crecimiento de la productividad fuera exó-geno, por lo cual se fundamentó la necesidad de hacerendógena la tasa de crecimiento de la tecnología paraexplicar el crecimiento económico. Hay dos fuentes delorigen de esta necesidad de endogeneizar el creci-miento económico: los escritos de Robert Lucas y losde Paul Romer; a continuación comentamos cada unode ellos.

Mientras que por su parte, Robert Lucas ha encon-trado una razón para dudar de la validez de la teoríaexpresada en el modelo básico neoclásico de Solow,como sigue: si se obtiene la primera derivada de lafunción de producción con respecto al capital, se obtie-ne el rendimiento “r ”, o sea la productividad marginaldel capital.3

7)

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1)( EYKy

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDA PÚBLICA núm. 9 julio-diciembre 2005, pp. 3-9

5

3 Robert Lucas, “Why Doesn´t Capital Flow from Rich toPoor Countries”, American Economic Review, mayo de1990, p. 92.

Con lo cual, las diferencias de producción per capi-ta de quince veces entre Estados Unidos, por ejemploy la India, elevadas a la potencia (α-1/α), arrojan undiferencial del producto marginal del capital de (15) 1.5

igual a 58 veces mayor en la India, que claramente noes observado en la realidad y que provocaría enormesflujos de capital hacia ese país.

A su vez, Paul Romer ha señalado las consecuen-cias de utilizar como base de comparación una de lasecuaciones del modelo de crecimiento neoclásicobásico:

8)

Lo que implica que para obtener la misma tasa de cre-cimiento en la renta per capita, si un país, por ejemploFilipinas, cuya renta per capita representa el 10 % dela del otro país, Estados Unidos, entonces, si se ele-van a la potencia (α/1-α), si α vale dos tercios, enton-ces este exponente vale cerca de -2 y con esto la tasade ahorro requerida es de cien veces en EstadosUnidos, claramente no observables y que ponen enduda el valor del modelo neoclásico básico.4

Es así que se dio la base metodológica paraendogeneizar el cambio tecnológico, en los modelosde crecimiento económico, sin embargo, no todos lospaíses presentan las características que requieren losmodelos de crecimiento endógeno, ya que enmuchos de ellos las variables importantes son lainversión en investigación y desarrollo, elevado gradode competencia en áreas tecnológicas, economías deescala y rebosamientos tecnológicos por la ense-ñanza y la difusión de las tecnologías, y otras condi-ciones semejantes.

Por lo cual debe haber un lugar para el crecimien-to económico con cambio tecnológico exógeno y paraello, los economistas N. G. Mankiw, D. Romer y D.Weil, realizaron un intento de ampliar el modelo bási-co de Solow, con una variable que incorporara el efec-to de la escolaridad de la población en el crecimientoeconómico con el cambio tecnológico aún determina-do en forma exógena y así poder explicar el creci-miento económico.5

El modelo de Mankiw-Romer-Weil, es el siguiente:

9)

Este modelo ha sido contrastado y validado usando losdatos de 85 países entre 1960 y 1985, con un coefi-ciente de determinación de 0.78, el coeficiente de (I/Y)de 0.69, el de (n+g+d) de -1.73 , el de la escolaridad(sh) de 0.66 que refleja una gran aceptación del mode-lo por los datos. En cuanto a la existencia de conver-gencia, el modelo de Solow predice que las diferenciasentre países en la renta per capita se deben a diferen-tes determinantes del estado estacionario en cadapaís, la acumulación de capital físico y humano y latasa de crecimiento poblacional. El modelo neoclásicobásico no predice convergencia, pronostica sólo quela renta per capita en un país converge a su valor deestado estacionario en ese país. En otras palabras, elmodelo de Solow predice convergencia sólo despuésde controlar los determinantes de estado estacionario,lo que se puede llamar convergencia condicional.Mientras que en los modelos de crecimiento endóge-

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ββα

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6

4 Paul Romer, “The Origins of Endogenous Growth”,Journal of Economic Perspectives, vol. 8, núm. 1, 1994,pp. 5 y 6.

5 N.Gregory Mankiw, David Romer y David Weil, “AContribution to the Empirics of Economic Growth”,National Bureau of Economic Research, Working, Papernúm. 354, diciembre de 1990.

no, no hay nivel de estado estacionario de renta, lasdiferencias entre países en renta per capita puedenpersistir indefinidamente aun si los países tienen lamisma tasa de ahorro y de crecimiento de la pobla-ción, estos modelos no anticipan convergencia de nin-guna clase.

La modelización de la convergencia, en el mode-lo Mankiw-Romer-Weil, resulta en un valor de 0.0943,para el coeficiente de la renta per capita de 1960 (quemide la convergencia), por lo que no hay tendenciade los países pobres a crecer más que los paísesricos. Pero entre los países miembros de laOrganización para la Cooperación y el Desarrollo(OCDE), sí hay una convergencia de 1.67 por cientoanual. Con lo cual se acepta que el modelo neoclási-co básico de Solow puede explicar el proceso de cre-cimiento económico.

Por ello, hemos tomado como punto de partida dichomodelo para tratar de explicar el proceso de crecimientoeconómico de México entre 1993 y 2004, con la informa-ción publicada por el Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática (INEGI), tomando como unidadesde observación las entidades federativas, desde 1993hasta 2004, con el resultado de que el modelo Mankiw-Romer-Weil, para México es el siguiente:

CUADRO 1Aplicación del Modelo Mankiw-Romer-Weil a los

datos de México 1993-2004. Variable dependiente: loga-ritmo natural del PIB por persona en edad de trabajar

en 2004.

FUENTE: Página web del Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática, www.inegi.gob.mx, en la sección deBanco de Información Económica.

Con un coeficiente de determinación R2 de 0. 218,se hizo necesario considerar las condiciones socio-culturales de México para lo cual se introdujeron varia-bles que reflejen dicha diferenciación cultural y losresultados son los siguientes:

CUADRO 2Resultados de aplicar una variación del modelo

Solow/Mankiw-Romer-Weil a los datos de México 1993-2004.Variable dependiente: logaritmo natural del PIB

por persona en edad de trabajar en 2004.

FUENTE: Página web del Instituto Nacional de Estadística,Geografía e Informática, www.inegi.gob.mx, en la sección deBanco de Información Económica.

Con un coeficiente de determinación R2 de 0.98, elmodelo Mankiw-Romer-Weil, modificado para ade-cuarlo a las condiciones de México, ha sido exitosa-mente adaptado destacando las siguientes considera-ciones:

i) La proporción de la población de cinco años ymás que habla lengua indígena tiene un signonegativo lo cual es estadísticamente significativoy sin duda evidencia el hecho de que la políticaeducativa indigenista ha tenido un resultadopoco exitoso en cuanto a su efecto integrador.

ii) el signo de la suma de la tasa de crecimiento dela población, la tasa de incremento de la pro-ductividad y de la tasa de depreciación (n+g+d)


7

Variable Coeficiente Valor de t Constante 0.169

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-1.66

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-3.22

ln(escol) -.134 (.167)

-.80

Variables Coeficiente Valor de t Constante 2.29 ln(poblenind/pob5y+) -.021

(.008) -2.67

ln(n+g+d) -.106 (.11)

-0.960

ln(Y’93) 0.643 (.072)

8.89

ln(I/PIB) .065 (.029)

2.21

ln(trabagrop/trabtot) -.056 .030

-1.84

ln(densi) -.036 (.011)

-3.22

ln(GOBEDO) -.329 (.065)

-5.046

es negativo como debe ser, aunque no es esta-dísticamente significativo.

iii) El signo de Y’93, es positivo y es significativo,esto es que tiene un mayor ingreso por trabaja-dor, la entidad federativa que tiene un nivel deingreso inicial mayor, esto es que hay divergen-cia, no convergencia en los niveles de ingreso.

iv) La variable inversión como proporción delProducto Interno Bruto, también tiene signopositivo y es significativa estadísticamente,como cabe esperar según el modelo neoclási-co básico.

v) La variable proporción de trabajadores agrope-cuarios en el total de trabajadores tiene signonegativo, aunque no es estadísticamente signifi-cativa, lo que evidencia la llamada “maldición delos recursos naturales”.

vi) La variable densidad, tiene signo negativo y esestadísticamente significativa, debiendo notar-se que el signo esperado es positivo, (veranexo 1). Y por último,

vii) La variable gastos del gobierno de la entidadcomo proporción del PIB de la entidad tienesigno negativo y es estadísticamente significati-va, lo que concuerda perfectamente con elmodelo neoclásico básico. Todas las variablesestán expresadas en logaritmos naturales de lavariable original.

Bibliografía

LUCAS, Robert, “Why Doesn´t Capital Flow from Rich toPoor Countries”, American Economic Review,mayo de 1990.

MANKIW, N. Gregory, David Romer & David Weil, “AContribution to the Empirics of EconomicGrowth”, National Bureau of EconomicResearch, Working Paper núm. 354. Diciembrede1990.

ROMER, Paul, “The Origins of Endogenous Growth”,Journal of Economic Perspectives, vol. 8, núm.1, invierno de 1994.

SALA-I-MARTIN, Xavier, Apuntes de crecimiento econó-mico, Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1994.

SOLOW, Robert, “Technical Change and the AggregateProduction Function”, Review of Economics andStatistics, agosto de 1957. Reproducido en: TheEconomics of Technical Change, NathanRosenberg-Penguin Books, 1971.


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RESUMEN

En el marco de los procesos de regionalización, de lareforma municipal y del Estado, de los retos de la globali-zación, de la descentralización y del nuevo federalismo,los gobiernos municipales enfrentan problemas de profe-sionalización en sus cuadros organizativos y directivos.De ahí que en este trabajo se propone que el ayunta-miento asuma el papel de promotor de su propio desarro-llo regional, basado en una estructura técnico-administra-tiva que le permita atender problemas comunes en laprestación de los servicios públicos, apoyar la identidadétnica y la integración de cuencas hidrológicas, promoverlos proyectos productivos, aprovechar todos los apoyosque existen a nivel de gobierno federal, estatal y de orga-nismos internacionales.

ABSTRACT

Within the framework of the regionalization processes,of the municipal reform and of the reform of the State, ofthe challenges Globalization poses, descentralizationand new federalism, municipal governments still faceproblems of profesionalization in its organizational andexecutive structures. Hence this paper makes the pro-posal that ayuntamientos assume the role of promoting

their own regional development, based upon a technicaladministrative structure that let them assist common pro-blems in the granting of public services, to support eth-nical identity, the integration of river basins, to promotedirectly productive projects and to use all the resourcesthat federal and state governments as well as internatio-nal non governmental organizations make available.

Introducción

El estudio de la política y la práctica administrativa delos gobiernos locales cobra en México cada vez mayorrelevancia. El reconocimiento de los espacios locales(municipales o regionales) como sitios naturales de con-tacto con la ciudadanía y el aumento de las demandassociales organizadas sumadas a la pluralidad de gobier-nos en los estados y municipios, nos ubican en una rea-lidad de mayores exigencias y contrastes.

Así, los encargados de decidir sobre las políticaspúblicas –su definición, puesta en marcha y evaluación–se enfrentan a la necesidad de aplicar mejores métodosadministrativos para la asignación y control de recursos

11

La modernizaciónadministrativa de los

gobiernos localesAdolfo Fernández Torres*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores de las Ciencias Administrativas de la UniversidadVeracruzana.

disponibles, con el objeto de lograr un mayor impactoen la población al satisfacer sus necesidades a travésde acciones participativas. Esto implica que la satis-facción de las expectativas sociales debe articularseen función de acuerdos que den legitimidad a losgobernantes, consiguiendo la suma de esfuerzos conlos gobernados.

Para impulsar una gestión gubernamental cohe-rente, especialmente la de índole municipal, es conve-niente contar con una referencia clara de los proble-mas que los gobiernos locales deben enfrentar para susolución desde aquellos de carácter estructural comoel marco jurídico o la relación de dependencia conotros niveles o esferas gubernamentales, hasta los decontenido más tradicionalmente administrativo, talescomo los métodos y procedimientos de trabajo, laescasa profesionalización o la inadecuada planeación,con el fin de optar por alternativas de acción viables yfactibles.

En este trabajo me ocuparé particularmente deaspectos relativos a la organización y la gestión de laadministración municipal. La intención es presentaralgunos datos y elementos concernientes al estadoactual del debate acerca de las deficiencias de lasacciones gubernamentales, así como los puntos claveen los cuales éstas se centran.

El plan de presentación es simple. Como punto departida presento un breve análisis de la problemática delos municipios veracruzanos en estos temas para, pos-teriormente, señalar algunas de las tendencias acercade las propuestas de solución, analizando sus alcancese implicaciones. En la parte final se bosquejan algunasideas sobre los rasgos que puede asumir la política enlos ámbitos de los gobiernos estatales y municipales.

Entrando en detalles

En la actualidad, la reforma del Estado y el cambio enlos aparatos de la administración pública centran una

importante parte de su éxito en el funcionamiento ade-cuado y el desempeño eficiente de funciones en cadanivel de gobierno. Por otro lado, la pertinencia de unmayor equilibrio entre los espacios de gobierno (en elorden federal y estatal) y una democracia “aterrizada”,hasta los puntos de vinculación inmediata entregobierno y ciudadanía, colocan una presión extrasobre la administración de recursos y la prestación deservicios. El “buen gobierno municipal” exige condicio-nes de gestión y operación muy distintas a las queexisten en la mayoría de los municipios mexicanos,por lo que se requiere de una mayor asertividad y cre-atividad en las soluciones. Asertividad sustentada yconstruida en el conocimiento crítico de los problemas,en la capacitación y profesionalización de los servido-res públicos, así como en el ejercicio coherente deacciones de gobierno.

Análisis de la situación municipal

Uno de los retos fundamentales en la reorganización delfederalismo en México es fortalecer a los gobiernosmunicipales para convertirlos en agentes capaces deimpulsar su desarrollo. En este sentido, la mejora desus procedimientos, métodos y esquemas de funciona-miento, así como de los resultados materializados gene-ralmente en servicios, se convierte en un área primor-dial para los tomadores de decisiones y administradoreslocales. Partiendo de la fase de ejecución de tareasbásicas –el cumplimiento de las obligaciones de presta-ción de bienes y servicios públicos– se persigue el buenuso de recursos materiales y humanos para lograr lasatisfacción de demandas sociales prioritarias dentro deun proceso de planeación y ejecución que tome encuenta las particularidades regionales y locales.

La gestión gubernamental no se reduce exclusiva-mente a la aplicación de tecnologías administrativasgenerales. Las “recetas” de valor universal sugeridasen pos de una estandarización gubernamental han


12

demostrado su insuficiencia para atacar problemasparticulares de un municipio o región determinada,cuyas características son únicas; este hecho se agudi-za ante los marcados contrastes de la realidad mexi-cana donde las estandarizaciones no tienen cabida.Así, el uso de los esquemas organizacionales unifor-mes contrastan en contextos claramente distintossocial, política y culturalmente. Por ello, resulta inclusoparadójico que el diseño de la institución, las relacio-nes intergubernamentales y el orden federal actúen,en muchas ocasiones, sin tener en cuenta estas dis-paridades.

La profundidad y el matiz en las apreciacionessobre la realidad municipal dan una dimensión másjusta a los diagnósticos y, por supuesto, son prerrequi-sitos para formular e implementar programas locales.Sin embargo, en la situación actual de los municipiosse platean serios retos que, aunque naturalmente conintensidades y perfiles diversos, conforman un contex-to más o menos compartido. De acuerdo con encues-tas y estudios desarrollados es posible hacer algunasobservaciones, entre las cuales destacan:

1. En muchas ocasiones la planeación realizada anivel municipal resulta improvisada y sólo tratade cumplir con los requerimientos administrati-vos o legales que les imponen los órdenes degobierno superiores. Los planes de desarrolloson excesivamente generales y no prevén obje-tivos claros. Esta situación se vuelve más gravecuando se habla de planeación urbana o pro-gramación de infraestructura, pues ésta exigeuna perspectiva de largo plazo. Ahora bien, lascaracterísticas de la planeación deben definirsede acuerdo con prioridades regionales y locales.Esta exigencia crece entre los ciudadanos y elreto será proporcionar esquemas capaces deretomar las demandas y a la vez conservar unaperspectiva de desarrollo global.

2. La planeación recae, de acuerdo con las cifrasde encuestas, en el cabildo (82% de los trabajosde planeación) aunque éste no esté capacitado.En principio, esta instancia debe ser representa-tiva de la población, pero uno de los aspectosmás discutidos de la reforma municipal es justa-mente la escasa capacidad que han mostradolos cabildos para reflejar correctamente las opi-niones de sus representados o para dar cumpli-miento a funciones para las que no están pre-parados. Al considerar a los cabildos comoórgano que impulsa la planeación, se corre elriesgo de no dejar claro cómo se incorporan lasdemandas ciudadanas, ni cual es el papel de losafectados o posibles participantes. También esposible caer en la validación de decisionestomadas por el presidente municipal, si se trata,cosa común, de un ayuntamiento poco plural.

3. Los planes y programas específicos tienen unbajo porcentaje de cumplimiento. De acuerdocon el porcentaje en que los municipios cubrensus programas específicos de servicios, partien-do de las previsiones realizadas al inicio de lagestión, las cifras son preocupantes.

4. La necesidad de profesionalizar a los funciona-rios municipales es urgente. Si tomamos comoreferencia los datos del perfil de los funcionariosen este nivel, la situación es preocupante. Así,más de 30% de los presidentes municipalescuentan con una educación máxima de primariay en muchas ocasiones inferior. En áreas comolos servicios públicos casi 50% de los funciona-rios cuentan únicamente con educación prima-ria. Otras áreas como finanzas presentan resul-tados menos dramáticos pues 38% cuentan coneducación superior.

Por lo que se refiere a los servicios, de acuerdo con laactual redacción del artículo 115 constitucional, modi-


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ficado apenas en 1999, el municipio es responsable deuna serie de funciones y servicios públicos, a saber:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamien-to y disposición de sus aguas residuales;

b) Alumbrado público;c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y dis-

posición final de residuos;d) Mercados y centrales de abasto;e) Panteones;f) Rastro;g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;h) Seguridad pública, en los términos del artículo

21 de esta Constitución, policía preventivamunicipal y tránsito; y

i) Los demás que las legislaturas locales determi-nen según las condiciones territoriales y socioe-conómicas de los municipios, así como su capa-cidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en eldesempeño de las funciones o la prestación de los ser-vicios a su cargo, los municipios observarán lo dis-puesto por las leyes federales y estatales.

Los municipios, previo acuerdo entre sus ayunta-mientos, podrán coordinarse y asociarse para la máseficaz prestación de los servicios públicos o el mejorejercicio de las funciones que les correspondan. En éstecaso y tratándose de la asociación de municipios de doso más estados, deberán contar con la aprobación de laslegislaturas de los estados respectivos. Asimismo,cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea nece-sario, podrán celebrar convenios con el estado para queéste, de manera directa o a través del organismocorrespondiente, se haga cargo en forma temporal dealgunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordina-damente por el estado y el propio municipio.

Sin embargo, para muchos municipios mexicanos,los servicios como agua y alcantarillado y en buena

medida el de alumbrado, no recaen estrictamentesobre sus aparatos administrativos, si bien es ciertoque su participación en mantenimiento y obra es, enciertos casos, muy considerable. Las reformas legalesen curso no modifican las condiciones de atraso y lainsuficiencia de recursos, por lo cual los ayuntamien-tos continuarán sufriendo para cubrir las expectativasen ellos depositadas.

Aun con sus limitantes, la prestación de los serviciospúblicos es una de las actividades más importantes delos gobiernos municipales. Esta labor compleja suponeno sólo la combinación de factores y recursos paragenerar satisfactores de orden público, sino también, lacoordinación con los niveles de gobierno y con la socie-dad para llevar a cabo acciones específicas. Los datosrecogidos en las investigaciones municipales destacan:

1. En promedio, la cobertura en los serviciospúblicos, en el caso de los municipios vera-cruzanos, resulta insuficiente en promedio.Esta situación se agrava sensiblemente enmunicipios con menos recursos. Un ejemplo loconstituye el servicio de drenaje, en los muni-cipios urbanos 84% de ellos alcanzan cobertu-ras de entre 75% y 100%, mientras que sola-mente 15% de los municipios rurales seencuentran en ese rango. En el Cuadro 1 seaprecian las coberturas de las cabecerasmunicipales en promedios estatales. La cober-tura más amplia en servicios de agua potableno excede a 80%. Si se toma en cuenta quelas localidades y/o comunidades dispersaspresentan resultados inferiores a las cabece-ras municipales, es evidente el retraso decobertura en servicios municipales que existeen Veracruz.

2. Se presenta, por lo general, una concentra-ción de recursos y obras en la cabecera muni-cipal que hace crítica la cobertura en las loca-


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lidades. Si se desea alcanzar un mejor impac-to de las políticas públicas aplicadas es con-veniente no hacer a un lado la perspectiva deun desarrollo integral del municipio, articulan-do a las localidades y de acuerdo con la voca-ción regional (económica y social) prevale-ciente incluso en las micro regiones.

CUADRO 1Coberturas de los servicios

en las cabeceras municipales

Servicios Porcentajesde cobertura

Agua potable 79.55 Alumbrado público 78.02 Seguridad pública 73.39 Recolección de basura 65.03 Limpieza de calles 58.55 Drenaje y alcantarillado 51.25 Tránsito y vialidad 33.57

FUENTE: Universidad Veracruzana/IIESCA, Diagnóstico de laCapacidad Institucional de los Municipios del Estado deVeracruz, Adolfo Fernández Torres, 2002.

3. En opinión de los gobiernos municipales, el pro-blema más grave para la prestación de servicioses la falta de recursos financieros. En esteaspecto, servicios como agua, alumbrado públi-co, drenaje y mantenimiento de calles son losque requieren montos más elevados de inver-sión. A pesar de los intentos por canalizar unmayor flujo de recursos –primero por el ramo 26y después por el 33– todavía falta mucho porhacer para alcanzar una distribución equitativadel gasto público entre los tres niveles degobierno y para facilitar el acceso, manejo ycontrol de estos flujos.

4. Un elevado número de los funcionarios a cargodel manejo de los servicios públicos tienen unconocimiento deficiente sobre la operación téc-nica de éstos, así como acerca de las formasalternativas para la prestación de los serviciosque podrían emplear para mejorarlos. Esta con-dición nuevamente aparece marcada por laheterogeneidad municipal pues los ayuntamien-tos de menor desarrollo coinciden, en general,con un menor uso de tecnologías propicias ypresentan mayores dificultades para asimilarinnovaciones.

5. La calidad de los servicios, considerando comoindicadores la eficiencia, la eficacia y la exis-tencia de estándares de calidad, es crítica enlos servicios municipales. Algunos de los pro-blemas más serios para alcanzar una mejorcalidad de servicios en los municipios del paísson el bajo cumplimiento de los programas, ladependencia de recursos financieros adiciona-les para alcanzar las metas, la baja o nula recu-peración financiera a través del cobro de dere-chos y la pobre tradición en el establecimientode controles de resultados y rendición de cuen-tas a la ciudadanía.

6. Aunque hasta ahora los resultados de la parti-cipación privada han sido inciertos su uso nose ha explotado en forma adecuada. La pres-tación directa tiene un predominio abrumadorcomo sistema administrativo para proporcio-nar los servicios públicos o bien para hacersecargo de la parte de acciones que realiza elgobierno municipal. Si bien es cierto que conesto se busca la garantía de prestación, ellono significa que deba excluirse la participaciónprivada y social. En cuanto a esta última suincorporación a la gestión de servicios es fun-damental pues significa entablar un mecanis-mo de retroalimentación para encauzar las


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políticas públicas locales. Se trata de hacercopartícipes a los ciudadanos del funciona-miento de los servicios para mejorar su cali-dad de vida otorgándoles, a su vez, la posibi-lidad de juzgar y calificar las acciones delgobierno.

Análisis de las propuestas

Para solventar las exigencias crecientes de servicios,el municipio debe, primeramente, mejorar los índicesde cobertura de los servicios públicos en sus comuni-dades y mantener una buena administración de cara alpúblico usuario. Posteriormente, debe enfocarse a lamejora de los índices de calidad con que se prestanlos servicios;1 al final de cuentas, las mejoras en laorganización interna y los cambios e innovaciones entodos los aspectos (tanto en los esquemas, métodosde trabajo, tecnologías y procesos como en las con-ductas, destrezas y actitudes del capital humano) sereflejan en los puntos de contacto con los gobernados,en el trato de ventanilla o lo que podemos llamar “laburocracia a nivel de la calle”.

Otro aspecto a cuidar es la creación de infraes-tructura o el mantenimiento de la que ya existe. Porsupuesto, las alternativas y rangos de acción son dis-tintos entre los municipios como también lo son susrequerimientos. Si retomáramos la subdivisión demunicipios urbanos, semiurbanos y rurales o decidié-ramos proponer alguna otra clasificación basada enlas características de la población (tamaño, tasa decrecimiento, actividad, etc.), uso del suelo, sectoreseconómicos preponderantes o servicios disponibles,encontraríamos una matriz amplia de combinaciones.Ahora bien, para cualquiera de las cerca de 212 muni-cipalidades es conveniente contar con la posibilidad(financiera, administrativa y política) de un manejo o

control mínimo de la infraestructura y de la generaciónde obra pública. Cuando las condiciones peculiaresdel municipio no le permiten, incluso por convenienciapropia, asumir de lleno el servicio o generar obras, lasformas de coordinación y apoyo intergubernamentaldeben asumir un carácter concertado en la definiciónde objetivos (legitimados en procesos locales partici-pativos) una implementación transparente y otorgarinformación clara a los cabildos.

Al emprender la realización de obras los decisoresmunicipales enfrentan al menos dos grandes áreas crí-ticas: a) la incorporación de reclamos “vivos” que satis-fagan requerimientos urgentes y, además, “sentidos”por los gobernados; y b) la administración técnica decada proyecto. A la primera, la podemos identificarcomo la parte sensible de la política preocupada por laviabilidad, sustentada en el apoyo de los potencialesbeneficiarios e implica ajustes, diálogo y concertacio-nes en todo el proceso. En la segunda, sí hay queobservar con detalle puntos como: asegurar la viabili-dad del proyecto desde la perspectiva financiera (lasfuentes de recursos con banca privada, banca dedesarrollo o agentes privados o sociales); resolver losaspectos técnicos (bien sea directamente, con apoyofederal y estatal, o a través de un inversionista priva-do), y dar continuidad a los proyectos (fijando plazos yestableciendo condiciones de operación).

Muchos de los cuellos de botella en el ámbito localno pueden enfrentarse únicamente “desde abajo” yarreglarse en los ayuntamientos. Incluso es poco pro-bable que los problemas cuya solución está a su alcan-ce estén siendo actualmente resueltos por la mayoríade las administraciones. Sin embargo, algunos de losmunicipios de carácter urbano y semiurbano empiezana explorar vías para mejorar mostrando creatividad enlos acotados márgenes que delimitan su actuación.

De tal forma de inicio para cimentar un ejercicio deplaneación basado en indicadores de gestión, hacenecesario primeramente definir los indicadores genera-


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1 Trabajar sobre el protocolo del IWA 4.

les de cobertura a nivel estatal principalmente sobre laprestación de los servicios a la comunidad, el paso pos-terior es efectuar el análisis particular por el municipiodefiniendo sus propios indicadores de cobertura parahacer la comparación contra los indicadores a nivel esta-tal, de esta forma podrá elegir las alternativas para refor-zar la prestación del servicios o servicios en cuestión.

Es importante mencionar que este ejercicio involu-cra primeramente una segmentación obligada, agru-pando a los municipios de acuerdo a sus condicionessocioeconómicas comunes para evitar un sesgo en ladeterminación de los índices.2

El punto fino lo constituye la emigración hacia losíndices de calidad en donde se hace el mapeo de losprocedimientos para la prestación de los servicios,muy pocos municipios en nuestro estado están ensituación de llevar a cabo este proceso, de ahí que miscomentarios sobre la modernización administrativason el inicio de lo que debe realizar todo gobierno localpara ofertar un gobierno de calidad.

Conclusiones

En este trabajo he querido mostrar algunos aspectoscríticos que inciden en el ejercicio de la administraciónpública municipal. La gestión de los servidores públi-cos de los municipios veracruzanos, como en la gene-ralidad de los municipios del país, está demostrado, seda en medio de situaciones que limitan la eficiencia delos servidores públicos de elección, pero también deaquellos que lo son por necesidad o convicción.

La adecuación de las estructuras del Estado, bajoel supuesto de la modernización no alcanza aún aerradicar los viejos esquemas de control y dominio queejercen los políticos de las esferas de gobierno de

mayor nivel: federal o estatal, sobre los gobiernosmunicipales.

Existe evidencia de que los municipios son dirigi-dos en muchos de los casos, por gente sin experien-cia o conocimientos técnicos que les permitan alcan-zar, de manera eficiente, los objetivos que se propo-nen o los que demanda la ciudadanía. Por otra parte,apenas se abren los espacios de participación activade la ciudadanía en los procesos de planificacióngubernamental, misma que presenta deficiencias nota-bles, no sólo a nivel municipal, sino a nivel de losgobiernos estatales y el federal.

La premisa de la eficiencia en las actividades yacciones de la gestión gubernamental, ya sea munici-pal o de otro nivel, requiere de acciones coherentes,que deben estar presentes en los planes de gobierno;planes que deben ser elaborados, implementados,ejecutados y evaluados de manera consistente, por loque se requiere de la consolidación de una cultura téc-nica que se complemente correctamente con la cultu-ra política, que posibilite la apertura de espacios deanálisis y discusión.

El análisis, nos habrá de conducir a la revisión y,en su caso, el diseño de un sistema de indicadoresque den cobertura a toda la actividad gubernamentalde los municipios, como elementos de prospección yevaluación de los planes de gobierno y de la respecti-va gestión municipal.

Tal es el comentario final que, a manera de con-clusión, incorporo a estas reflexiones.

Bibliografía

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Cabrero Mendoza, Enrique, Los dilemas de la moder-nización municipal, Porrúa-CIDE, México, 1997.


17

2 La tipologia de los municipios del CONAPO, establece lascategorías de rurales A, semiurbanos B1 y urbanos B2.

Campos López, Jesús. "La prestación de serviciosmunicipales", conferencia magistral presentadaen el 1º Foro Regional de Consulta sobreLegislación en Materia de Agua; organizado porla Comisión de Asuntos Hidráulicos de la H.Cámara de Diputados, LVII Legislatura.Mazatlán, Sinaloa, mayo de 1999.

CEPAL. "Políticas públicas para el desarrollo sustenta-ble: la gestión integrada de cuencas".Documento elaborado por la Dirección deRecursos Naturales y Energía para el 2ºCongreso Latinoamericano de CuencasHidrográficas a realizarse en Mérida,

Venezuela, del 6 al 10 noviembre 1994.LC/R.1399 Documento proporcionado por elCentro de Consulta del Agua del IMTA.

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García del Castillo, Rodolfo, La modernización admi-nistrativa y los servicios públicos municipales:agenda para la reforma municipal, CIDE, México,1999.


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RESUMEN

El propósito de este trabajo es analizar la situación queguarda la recaudación del impuesto predial desde unaperspectiva comparada, agrupando los municipios porentidad federativa para observar de manera particular sucapacidad recaudatoria. Mediante la elaboración y uso dealgunos indicadores y mediciones, se elabora un análisisen el que se identifican los que pueden considerarsecomo factores determinantes de la capacidad recaudato-ria de los municipios y algunos otros que constituyen obs-táculos que explican su ineficiencia fiscal.

ABSTRACT

The intention of this work is to analyze the situation of theproperty of real estate tax, from a compared perspective,observing the particular way of its tax collecting capacity.By means of the elaboration and use of some indicatorsand measurements, an analysis is elaborated in which it ispossible to identify the determining factors of the tax collec-ting capacity of the municipalities and some others thatconstitutes obstacles that explain their fiscal inefficiency.

Introducción

El impuesto predial es uno de los instrumentos fiscalesmás importantes que tienen los municipios para obte-ner recursos propios; sin embargo la mayoría de ellosson ineficientes en su cobro y, por lo mismo, pierdenuna valiosa oportunidad para fortalecer su haciendapública.

En este sentido, es relevante el estudio de esta pro-blemática, en específico para identificar los elementosque la determinan. Por ello, el propósito de este traba-jo es analizar la situación que guarda la recaudacióndel Impuesto Predial desde una perspectiva compara-da, agrupando los municipios por entidad federativapara observar de manera particular su capacidadrecaudatoria.

Mediante la elaboración y uso de algunos indicado-res y mediciones, se realiza un análisis en el que seidentifican los factores que pueden considerarse deter-minantes de la capacidad recaudatoria de los municipiosy algunos otros que constituyen obstáculos que explicansu ineficiencia fiscal.

El trabajo hace también un breve planteamiento dealgunos elementos teóricos que permiten ubicar la des-centralización impositiva dentro de la problemática delfederalismo fiscal y al impuesto predial como un instru-

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* Profesor titular de Finanzas Públicas. Facultad deEconomía, Universidad Veracruzana. [email protected]

El impuesto predial en las entidades

federativas

Hilario Barcelata Chávez*

mento fundamental de descentralización de la capaci-dad recaudatoria. De igual modo se presenta el marcojurídico que sustenta la existencia de este impuesto enMéxico y en el estado de Veracruz, señalándose laproblemática que éste representa en términos de laslimitaciones que le impone al proceso de descentrali-zación fiscal.

La información utilizada es proporcionada por laSecretaría de Hacienda y Crédito Público y se presen-ta agrupada por entidad federativa, siendo el dato másreciente el del año 2002.

La descentralización impositiva

El estudio de la tributación en el ámbito local y el apro-vechamiento que hacen los niveles de gobierno de susfacultades tributarias, son aspectos sumamente rele-vantes en el marco del federalismo fiscal.

En la literatura sobre este tema, es generalmenteaceptada la idea de que la distribución del poder tributa-rio entre los distintos órdenes de gobierno debe darsedespués de haberse repartido las competencias enmateria de gasto, ya que necesariamente debe existiruna correspondencia entre las potestades tributarias ylas responsabilidades presupuestales asignadas a cadaorden de gobierno, que garantice un equilibrio entre elpoder recaudatorio y el poder presupuestal, lo cual sefundamenta en el principio de equivalencia.1 Bajo estaidea, la descentralización de los impuestos resulta seruna consecuencia lógica de la del gasto. Sin embargo, adiferencia de lo que sucede con ésta última, —mediantela cual se pueden producir ganancias de eficiencia, equi-dad, o estabilización—2 la descentralización de losimpuestos no produce —por sí misma— beneficios

inmediatos de ese tipo. En realidad el objetivo de la des-centralización de los impuestos es simplemente otorgara los gobiernos locales un instrumento necesario parafinanciar su gasto, no de dotarlos de instrumentos adi-cionales al gasto para modificar la asignación y distribu-ción de los recursos. De hecho, la descentralización delos impuestos debe constituir un proceso mediante elcual se cubre la necesidad de otorgar a dichos gobiernospoder fiscal suficiente y limitado; suficiente para determi-nar la magnitud de sus ingresos, pero limitado para evi-tar que disminuyan la eficiencia y la equidad.

En ese sentido, la teoría del federalismo fiscalreconoce la existencia de al menos cuatro principiospara la descentralización de los impuestos:

* Principio de suficiencia. Se refiere a que el poderfiscal de cada orden de gobierno debe corres-ponder a la magnitud de los ingresos requeridospara financiar el gasto.

* Principio de no rivalidad. El poder fiscal atribuidoa cada orden de gobierno no debe utilizarse paramodificar la asignación de los recursos producti-vos. Es decir, la descentralización debe evitar lacompetencia fiscal.3

* Principio de perceptibilidad. Asume que entremás cercano sea el orden de gobierno que cobrael impuesto, el contribuyente percibe de mejorforma la fuente de financiamiento que correspon-de a determinado bien o servicio público, porquepuede relacionar con mayor precisión aquellacon la aplicación del gasto. Es decir, se estable-ce una relación ingreso-gasto clara.


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1 Marcus Olson, “The principle of fiscal equivalence: the divi-sion of responsabilities among different levels of govern-men, American Economic Review, vol. 49, pp. 479-487.

2 Emilio Albi, Carlos Contreras y José L. González Páramo,Teoría de la Hacienda Pública, Ed. Ariel, España, 1999,Cap. 18 “Federalismo Fiscal”

3 Emilio Albi, Carlos Contreras, José L. González Páramo,Teoría de la Hacienda Pública, Ariel, España, 1999, p. 631.

* Principio de responsabilidad fiscal. Expresa quelos gobiernos locales deben disponer de fuentesde ingresos propias que les permitan financiarsus gastos.

Por otra parte, es importante señalar que, a diferen-cia de lo que sucede con el gasto, la descentraliza-ción de un impuesto no es un proceso único y espe-cífico porque no implica la asignación exclusiva delpoder de decisión del impuesto a un único orden degobierno ya que pueden darse distintas combinacio-nes de participación. Esta posibilidad implica la apa-rición de distintos niveles de descentralización. Unode ellos es cuando la descentralización significa unreparto del poder para recaudar y se expresa en elestablecimiento de un sistema de impuestos compar-tidos o uno de reparto exclusivo a un sólo orden degobierno.

En el primero, los impuestos son utilizados por másde un nivel de gobierno; una parte de lo recaudado sele queda al gobierno central y otra al gobierno subcen-tral, independientemente de quien diseñe el impuesto.En el segundo caso, el impuesto es usado en exclusivapor el gobierno central o subcentral correspondiente,independientemente de quien lo diseña.

Por otra parte, se puede descentralizar el poderpara diseñar un impuesto mediante la descentraliza-ción de la capacidad recaudatoria, que implica la crea-ción de un sistema de impuestos locales propiosdonde los gobiernos locales adquieren la capacidadpara diseñar todos los elementos existenciales delimpuesto (sujeto, base, tasa, etc.) para los residentesde su jurisdicción y, por tanto, deciden cuanto cobrar.

También puede crearse un sistema de impuestoscedidos por el gobierno central, a lo que se denomi-na descentralización de la recaudación. En estecaso, el gobierno central diseña todos los elementosesenciales del impuesto (sujeto pasivo, base imponi-ble, tipos, etc.) y cede al gobierno subcentral todo oparte de lo que recaude del impuesto en su jurisdic-ción. De este modo, aunque el gobierno local no tienepoder de decisión sobre el monto del cobro, se quedacon todo o parte de lo que recaude del impuesto ensu jurisdicción.

La diferencia entre un sistema de impuestos cedi-dos y otro de impuestos propios, radica en que en elprimero el gobierno subcentral carece de capacidadpara decidir cuánto va a recaudar; esto le viene dadopor el gobierno central. En el otro, en cambio, elgobierno subcentral puede elegir cuánto recaudar.


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TIPOS DE IMPUESTOS

Reparto de la recaudación PODER RECAUDATORIO/ PODER DE

RECAUDACIÓN Impuesto compartido Exclusivo

Impuesto propio La Federación o el estado

diseñan y comparten al otro.

El que diseña lo recauda

sin compartir Reparto del poder

recaudatorio

Impuesto cedido La Federación diseña y el

Estado recauda una parte

La Federación diseña y el

estado recauda todo

Un argumento que justifica razonablemente la descen-tralización mediante un sistema de reparto exclusivo,es que los sistemas compartidos pueden generarsobreimposición de la base e incremento de la presiónfiscal sobre el contribuyente; sin embargo, en la prác-tica existe un problema de escasez de fuentes imposi-tivas con alta capacidad recaudatoria para cumplir contal fin, lo cual, a su vez, es un argumento que obliga aconsiderar la necesidad de compartir.

Del mismo modo, un argumento que justifica la des-centralización mediante asignación de impuestos pro-pios, es que éstos dotan de mayor poder fiscal y unamayor capacidad recaudatoria a los gobiernos localesque los impuestos cedidos. Sin embargo, conlleva elriesgo de crear un poder excesivo en dichos gobiernos,puesto que al tener mayor capacidad para influir en laasignación de los factores de la producción y dada lamovilidad territorial de éstos, se genera una competen-cia fiscal, es decir, el uso del sistema tributario comomecanismo de atracción de dichos factores; lo cual nor-malmente propicia una ineficiente política fiscal dadoque la ineficiencia de un impuesto se mide por su capa-cidad para provocar cambios en las decisiones de con-sumo o inversión de los contribuyentes con el fin de

reducir la carga fiscal.4 Dicho de otro modo, en un sis-tema federal, un impuesto que provoque cambios en lasdecisiones de localización de los factores productivos,es un impuesto ineficiente. Por ello, la descentralizaciónimpositiva resulta viable siempre que las diferentestasas que los gobiernos locales apliquen a una mismabase, no propicie movilidad de factores.5

Esto sugiere que un impuesto altamente descentra-lizable es aquel que grava los bienes inmuebles pueséstos no tienen capacidad para desplazarse entre juris-dicciones, lo cual lo convierte en un impuesto de altopoder recaudatorio y bajos costos de eficiencia,6 queademás tiene bajos costos administrativos y con el quela evasión resulta difícil, pues la base del impuesto essumamente visible. Por esa razón, uno de los principa-les impuestos propios que se han creado en el marco dela descentralización impositiva, en aquellos países quetienen un sistema federal, son los impuestos que gravanla propiedad inmobiliaria.


22

TIPOS DE SISTEMAS IMPOSITIVOS

CRITERIOS Exclusividad Poder de decisión

Compartidos Propios

Exclusivos Cedidos

GRADOS DE DESCENTRALIZACIÓN IMPOSITIVA

Descentralización de la capacidad recaudatoria Descentralización de la recaudación

Compartido-propio (La capacidad para decidir los elementos existenciales

del impuesto es propia, pero se comparte la recaudación

Compartido-Cedido (Se comparte lo recaudado, pero no hay capacidad para

decidir los elementos del impuesto)

Exclusivo-propio (La capacidad para decidir los elementos existenciales del

impuesto es propia y su recaudación es exclusiva)

Exclusivo-Cedido (Se da en exclusividad toda la recaudación, pero no hay

capacidad para decidir los elementos del impuesto)

4 Joseph Stiglitz, La economía del sector público, 3ª ed.,Antoni Bosch, España 2000. Cap. 17.

5 Emilio Albi, Carlos Contreras, José L. González Páramo,op. cit., p. 632.

6 Ibid.

Bases jurídicas para el cobro del impuesto predial

En México, la descentralización impositiva ha otorga-do a los municipios potestad tributaria para recauda-ción del impuesto predial (que es un impuesto inmobi-liario) como impuesto propio.

El fundamento legal que da vida a este impuesto loconstituyen una serie de ordenamientos jurídicos dedistinto nivel y jerarquía. En primer lugar, la propiaConstitución de la República, que en el artículo 115,fracción IV especifica que los municipios administranlibremente su hacienda, y para ello pueden obtenercontribuciones a través de impuestos tales como losaplicados a la propiedad inmobiliaria, a su fracciona-miento, división, consolidación, traslación y mejora asícomo las que tengan por base el cambio de valor delos inmuebles.

En segundo lugar, para el caso de las entidades yespecíficamente del estado de Veracruz, su Cons-titución Política señala en su artículo 71, fracción I, quelos ayuntamientos recaudan y administran los recur-sos de su hacienda municipal, que se constituye, entreotros, con los impuestos sobre la propiedad inmobilia-ria, la de su fraccionamiento, división, consolidación,traslación y mejoras. Sin embargo, la descentraliza-ción fiscal, aun en el caso de los impuestos propios,refleja las limitaciones que en general tiene el sistemafederal mexicano, donde los municipios se encuentransujetos a disposiciones legales que limitan su autono-mía y los sujetan a los poderes de cada una de lasentidades federativas a las que pertenecen, en parti-cular al poder legislativo. Esto se expresa (en princi-pio) en la Constitución Federal, en el mismo artículo115, fracción IV, que señala que las contribuciones yotros ingresos que conforman la hacienda municipallas determinan las legislaturas de los estados. De igualmodo, al señalar que los municipios percibirán las con-tribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, se refiereexclusivamente a aquellas que establezcan los esta-

dos. También determina que son las legislaturas de losestados quienes aprueban la ley de ingresos de losayuntamientos, que es el documento legal donde estácontenido su poder recaudatorio. Esto se confirma enla Constitución local, que en su artículo 33 fracciónXVI, inciso d) establece como atribución del Congresodel estado, autorizar a los ayuntamientos impuestos,derechos, aprovechamientos, contribuciones o cual-quier tipo de ingreso fiscal que forme la haciendamunicipal. De la misma manera, la fracción VII delmismo artículo 71 especifica los límites del poder fiscalde los municipios, al otorgar a éstos únicamente lafacultad de proponer al Congreso del Estado, para suaprobación, las cuotas y tarifas aplicables a losimpuestos municipales y las tablas de valores unitariosde suelo y construcciones que son la del cobro delimpuesto predial, siendo, entonces, el Congreso local,el que determina los elementos existenciales de losimpuestos propios de los municipios.

Debido a lo anterior, se concluye que los impues-tos propios de los municipios en México, en realidadno lo son, ya que los elementos existenciales delimpuesto no los determina la instancia recaudadora.Es decir, no se da una real descentralización de lacapacidad recaudatoria, (tal como se definió antes)donde los gobiernos locales adquieren la capacidadpara el diseño total del impuesto. Ya los menciona-dos elementos existenciales están contenidos enuna ley que aprueban las legislaturas locales, lo cualresulta una confirmación de esta limitada descentra-lización fiscal.

En el caso de Veracruz, esos elementos estáncontenidos en el Código Hacendario Municipal, orde-namiento jurídico que establece el conjunto de dispo-siciones legales que regulan (entre otras cosas) elcobro de los impuestos municipales. En él se especifi-can ampliamente las disposiciones para el cobro delimpuesto predial. En principio confirma, en su artículo3, lo señalado en la Constitución Federal y en la local,


23

en el sentido de que la Hacienda Pública Municipal seforma (entre otras cosas) por los impuestos, estableci-dos por el Congreso sobre la propiedad inmobiliaria.Después, en su artículo 112, establece los aspectosdel diseño del impuesto, señalando que el objeto delimpuesto predial está constituido por tres elementos:a) la propiedad de predios urbanos, suburbanos orurales ubicados en el municipio; b) la posesión depredios urbanos, suburbanos o rurales ubicados en elmunicipio, en términos del derecho común, la Ley deCatastro y su Reglamento, y c) la propiedad o pose-sión ejidal o comunal. El objeto incluye la propiedad oposesión de las construcciones permanentes edifica-das sobre los predios, tratándose de predios rurales, yde aquellas que no sean utilizadas directamente confines agrícolas, ganaderos o forestales. Asimismo, deacuerdo con el artículo 114: I. El sujeto de esteimpuesto lo componen, los propietarios o poseedoresde predios urbanos, suburbanos o rurales; II. Los pro-pietarios o poseedores de predios ejidales o comuna-les; III. Los copropietarios y los coposeedores; IV. Losnudopropietarios, los titulares de certificados de vivien-da y de participación inmobiliaria; y V. El fideicomiten-te y, en su caso, el fiduciario, en tanto no le transmitanla propiedad del predio al fideicomisario o a otras per-sonas, en cumplimiento al contrato de fideicomiso.

Por lo que respecta a la base del impuesto predial,ésta se constituye (según el artículo 116) por los valo-res catastrales o catastrales provisionales que sedeterminen conforme a la Ley de Catastro. El impues-to se causa anualmente (artículo 117) y se liquida ypaga conforme a la tasa que sobre la base gravableautorice el Congreso en la Ley de Ingresos delMunicipio para el ejercicio fiscal de que se trate.Adicionalmente se estipula en el artículo 118, que elpago del impuesto predial es semestral y se realizarádentro de los meses de enero y julio de cada año.

Finalmente, la Ley Orgánica del Municipio Libreconfirma las facultades fiscales de los ayuntamientos:

en su artículo 35 fracción II, refiere la atribución derecaudar y administrar en forma directa y libre losrecursos que integren la Hacienda Municipal y en sufracción IX, la de proponer al Congreso del Estado lascuotas y tarifas aplicables a los impuestos municipa-les, así como las tablas de valores unitarios de suelo yconstrucciones que sirvan de base para el cobro de lascontribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

La recaudación del impuesto predial en losmunicipios por entidad federativa

A pesar de las limitaciones de los municipios mexicanosen materia fiscal ya señaladas, el impuesto predial esuno de los instrumentos fiscales más importantes quetienen éstos para obtener recursos propios. Sin embar-go, la mayoría de ellos resultan ser muy poco eficientesen su cobro y, por lo mismo, pierden esa valiosa opor-tunidad para fortalecer sus finanzas públicas.

En este apartado y los siguientes, analizo las par-ticularidades que adquiere el cobro de este impuesto,mediante la medición de su recaudación y su compa-ración con otras variables, y examino, en una pers-pectiva comparada, la problemática específica de lacapacidad y eficiencia recaudatoria de los mismos.

Obsérvese primero cómo participan las entidadesfederativas en la recaudación de este impuesto. En2002 (que es el año más reciente para el cual existenestos datos) los estados con más alta recaudación(expresada en pesos constantes de 1993) fueron:Distrito Federal con 1,566 millones de pesos (41% deltotal); Estado de México con 430 millones (11%);Jalisco, 228 millones (6%); Nuevo León, 219 millones(5.7%); Chihuahua con 154 millones (4%) y Guana-juato con 148 millones de pesos (3.9%).7 Esto significa


24

7 Toda la información sobre la recaudación del impuestopredial ha sido obtenida de la Unidad de Coordinación con

que 72% del valor de la recaudación de este impuestose concentra en tan sólo seis estados. Aunque cabedestacar que éstos no representan la misma propor-ción en cuanto a la extensión territorial que ocupan,pues sólo alcanzan una participación de 22.7%. Estedato es muy importante, pues hay que recordar que elimpuesto predial se cobra sobre el valor catastral, queen primera instancia depende del tamaño de los terre-nos, por lo que sería razonable esperar una coinciden-cia entre territorio y recaudación, que en este caso nose da. De igual modo, tampoco hay coincidencia encuanto a la participación de este grupo de estados enla población nacional, pues en conjunto contribuyencon 38% del total. En cambio, sí hay correspondenciacon su contribución al PIB nacional, ya que juntos apor-

tan 54% del total; aunque si se compara individual-mente la participación de cada uno de ellos en esterubro con su aportación en la recaudación del impues-to, la correspondencia se vuelve aún mayor (salvo en elcaso del DF, cuya participación en el predial excede ala dada en la producción nacional). Para el estado deMéxico la primera es de 10.5% y la segunda de 11%.Para Jalisco de 6.5 y 6% respectivamente; para NuevoLeón de 7 y 5.7; para Chihuahua de 4.3 y 4 y paraGuanajuato de 3.7 y 3.9 por ciento.

Por lo anterior, puede afirmarse, en principio, quela magnitud de la recaudación en materia de impuestopredial depende más de la capacidad productiva decada estado (debido a que esto le da un mayor valor alos terrenos) y muy escasamente del tamaño de suterritorio. Por ejemplo, el DF recauda 41% del total,con 0.1% del territorio nacional, mientras queChihuahua, que ocupa 13% de la superficie del país,sólo recauda 4% del total.


25

Entidades Federativas de la Secretaría de Hacienda yCrédito Público, elaborada con la información proporcio-nada por las entidades federativas y publicada en su pági-na electrónica, http://www.shcp.gob.mx.

En contraste con esta situación descrita, los esta-dos que menos recaudan son Oaxaca que ocupa ellugar 27 con apenas 17 millones de pesos; Colima queocupa el 28, con 15 millones; Tabasco con 14.6 millo-nes; Nayarit, 14.3 millones; Campeche, 7 millones y enel último lugar Tlaxcala con 6 millones de pesos. Deéstos, los cuatro primeros obtienen, cada uno de ellos,apenas 0.4% del total de la recaudación y los dos últi-mos apenas 0.2% respectivamente; siendo su partici-

pación en conjunto de 1.9%, aunque ocupan 11% delterritorio nacional, con lo cual se corrobora la conclu-sión antes señalada. Sobre todo porque estos últimosson estados donde el valor de la tierra no ha sidopotenciado por la capacidad productiva ya que ésta esmuy reducida, lo cual se observa al identificar que esteconjunto de entidades federativas apenas contribuyecon 5.4% del PIB nacional.


26

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE LOS ESTADOS EN VARIABLES ECONÓMICAS Y SOCIALES (Pesos 1993)

ESTADOS Impuesto predial

% del predial

total

Ranking nacional según

recaudación

Territorio nacional

%

Población %

PIB %

Índice de Equidistribución

del Impuesto Predial/PIB

AGUASCALIENTES 18,298 0.50 26 0.3 1 1.24 0.38

BAJA CALIFORNIA 99,957 2.60 7 3.7 2.8 3.17 0.82

BCS 20,431 0.50 24 3.8 0.4 0.56 0.95

CAMPECHE 6,985 0.20 31 2.9 0.7 1.13 0.16

CHIAPAS 24,945 0.70 21 3.8 2.3 1.77 0.37

CHIHUAHUA 154,403 4.00 5 12.6 0.6 4.35 0.93

COAHUILA 59,719 1.60 14 7.7 4.1 3.35 0.46

COLIMA 14,612 0.40 28 0.3 3.2 0.55 0.7

DF 1,566,366 40.80 1 0.1 8.5 22.05 1.85

DURANGO 18,659 0.50 25 6.3 1.4 1.28 0.38

GUANAJUATO 148,498 3.90 6 1.6 4.7 3.75 1.03

GUERRERO 37,421 1.00 18 3.2 3.1 1.62 0.6

HIDALGO 30,396 0.80 20 1.1 2.3 1.37 0.58

JALISCO 228,140 5.90 3 4 6.4 6.45 0.92

MÉXICO 429,701 11.20 2 1.1 14 10.46 1.07

MICHOACÁN 52,028 1.40 17 3 4 2.28 0.59

MORELOS 55,205 1.40 15 0.2 1.6 1.38 1.04

NAYARIT 14,250 0.40 30 1.4 0.9 0.56 0.66

NUEVO LEÓN 218,734 5.70 4 3.3 3.9 7.1 0.8

OAXACA 16,652 0.40 27 4.8 3.5 1.47 0.3

PUEBLA 54,504 1.40 16 1.7 5.3 3.45 0.41

QUERÉTARO 63,694 1.70 13 0.6 1.5 1.77 0.94

QUINTANA ROO 71,726 1.90 12 2.2 1 1.41 1.33

SAN LUIS POTOSÍ 31,715 0.80 19 3.1 2.3 1.73 0.48

SINALOA 86,528 2.30 9 2.9 2.5 2.06 1.09

SONORA 93,292 2.40 8 9.2 2.3 2.68 0.91

TABASCO 14,587 0.40 29 1.3 1.9 1.15 0.33

TAMAULIPAS 75,143 2.00 11 4.1 2.8 3.04 0.64

TLAXCALA 6,115 0.20 32 0.2 1 0.54 0.3

VERACRUZ 77,775 2.00 10 3.7 6.9 4.07 0.5

YUCATÁN 22,771 0.60 23 2 1.7 1.36 0.44

ZACATECAS 24,140 0.60 22 3.8 1.3 0.85 0.74

Fuente: SHCP e INEGI

Para observar con más precisión este fenómeno defalta de correspondencia entre recaudación y ocupa-ción territorial, he calculado el Índice de Equidis-tribución Predial-Territorio (IEPT)8 el cual compara laparticipación porcentual de cada estado en el totalnacional de dicho impuesto, con su participación por-centual en el territorio nacional. Si el valor del índice esinferior a uno, quiere decir que el estado participamenos en lo recaudado que en la extensión territorial,lo cual se considera como un indicador de ineficienciaen el cobro del impuesto, pues no se está aprove-chando toda la capacidad de la base gravable que esla tierra. En cambio, si el índice es mayor que uno,quiere decir que el estado participa más en la recau-dación que en el territorio y esto se interpreta comouna mayor eficiencia en el cobro del predial.Evidentemente, en tanto más reducido sea el valorobtenido, mayor es la ineficiencia. Así, se puedeobservar que Baja California Sur, Oaxaca, Durango yCampeche presentan un valor de 0.1 lo cual indica lamayor ineficiencia recaudatoria existente en el país. Yesto contrasta con el valor del indicador para QuintanaRoo, Puebla, Tlaxcala y Sinaloa (0.8) que si bien indi-ca ineficiencia, ésta es mucho menor que la del primergrupo de estados.

Este indicador también permite observar que hayestados cuya recaudación y participación en el totalrecaudado a nivel nacional es baja, sin que necesa-riamente sean ineficientes, pues es probable que lamagnitud del cobro se deba al tamaño de su territorio.Así, por ejemplo, Aguascalientes participa apenas con0.5% del total recaudado y Colima con 0.4%, pero ellose debe a que apenas ocupan 0.3% del territorio

nacional (cada uno). De hecho están entre los esta-dos cuyo IEPT es mayor que uno, valor que corres-ponde a los estados eficientes. En cambio, Chiapasrecauda 0.7% del total del impuesto; Zacatecas 0.6;Oaxaca 0.4 y Campeche 0.2%, sin embargo, su parti-cipación territorial es de 3.8% para cada uno de losdos primeros y de 4.8 y 2.9% para los dos últimos,respectivamente.

De acuerdo con el cálculo realizado del IEPT, sólonueve entidades federativas son eficientes en larecaudación del predial, ya que el valor de este índicees superior a uno. Estas son Distrito Federal, México,Morelos, Querétaro, Guanajuato, Nuevo León, Aguas-calientes, Jalisco y Colima. Los restantes 23 estadostienen un indicador por debajo de la unidad, lo cual losseñala como recaudadores ineficientes.

Carga fiscal del impuesto predial

Un modo eficaz para medir la importancia del cobro delimpuesto predial en las entidades federativas, es a tra-vés del cálculo de la carga fiscal. Para ello es precisocomparar la proporción que representa el total de larecaudación de dicho impuesto con el ProductoInterno Bruto Estatal (PIBE). Este indicador señala lacapacidad y la eficiencia recaudatoria que tienen losmunicipios en cada estado, en relación con la riquezatotal que ahí se genera.

En primer lugar, se observa que este impuestorepresenta una escasísima contribución fiscal compa-rada con la riqueza existente, pues el total recaudadoen todo el país apenas representó (en 2002) 0.26%del PIB nacional. De hecho sólo seis estados superaneste nivel: Distrito Federal con 0.48%; Quintana Roocon 0.34%; Sinaloa y México con 0.28% cada uno yMorelos y Guanajuato con 0.27% respectivamente. Sise toma como medida de la eficiencia recaudatoria delas entidades federativas, el tamaño de la carga fiscal,


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8 Un índice de equiproporcionalidad permite comparar losporcentajes de participación en dos o más variables. Eneste caso, permite saber en qué medida participa cadaestado en la recaudación del impuesto como proporciónde su participación al territorio nacional.

a este grupo lo podemos considerar de eficienciarecaudatoria alta. Los restantes 26 estados alcanzanuna recaudación que se encuentra por debajo delnivel nacional, con diferentes grados de eficienciarecaudatoria. Aquí podemos identificar tres grupos:Los de eficiencia recaudatoria media que son 12: BajaCalifornia Sur, Querétaro, Chihuahua, Jalisco,Sonora, Baja California, Nuevo León, Zacatecas,Colima, Nayarit, Tamaulipas y Guerrero, con valoresque van desde 0.25 hasta 0.16% del PIBE. Los de efi-ciencia recaudatoria baja que son 7 estados:Michoacán, Hidalgo, Veracruz, San Luis Potosí,Coahuila, Yucatán y Puebla con valores de recauda-ción que van del 0.15 al 0.11% del PIBE y los de efi-ciencia recaudatoria muy baja que son siete:Aguascalientes, Durango, Chiapas, Tabasco, Oaxaca,Tlaxcala y Campeche.

Si se compara el tamaño de la carga fiscal con elPIBE, se observa una alta correlación entre ambasvariables equivalente a “r” = 0.647; esto hace suponerque la capacidad productiva de cada estado y su diná-mica económica influyen sobre los volúmenes derecaudación del impuesto predial. Esto se debe a quela base gravable del impuesto predial la constituyenlos valores catastrales de los predios urbanos, subur-banos o rurales y ejidales y las construcciones perma-nentes edificadas sobre los predios. Además, estosvalores tienden a ser mayores conforme los niveles deinversión y de actividad económica provocan incre-mentos en el valor comercial de la tierra debido a tresrazones:

a) porque se incrementa la demanda de tierras yeso afecta su precio al alza;


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b) porque la mayor aplicación de capital en ella setraduce en una mayor edificación, lo cual multi-plica su valor;

c) porque el mayor equipamiento urbano queacompaña a la dinámica económica, le damayor valor comercial.

Por ello se observa que los estados con mayor efi-ciencia (medida por la carga fiscal) son también losque participan más en la producción nacional. Así,Distrito Federal, México y Guanajuato que ocupan elprimero, segundo y sexto lugar nacional respectiva-mente por el valor de su PIBE, pertenecen al grupo de

eficiencia recaudatoria alta; en tanto que Nuevo León,Jalisco y Chihuahua que ocupan el tercer, cuarto yquinto lugar respectivamente, pertenecen al grupo deeficiencia recaudatoria media. Sólo Veracruz, queocupa el sexto lugar, pertenece al grupo de eficienciarecaudatoria baja.

Otra forma de observar la importancia de laCarga Fiscal es mediante la comparación de la parti-cipación de cada estado en la recaudación nacional,con su participación en el PIB nacional. Para hacerlohe calculado el Índice de Equidistribución Predial-PIBE (IEPPIB) cuyos valores pueden ser mayores auno y eso indica que el estado es mejor recaudador


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porque su participación en el cobro del predial esmayor que su participación en el PIB; en cambio silos valores son menores a uno, indica lo contrario, locual equivale a una menor capacidad recaudatoria.Los resultados de esta medición muestran que losestados con índice superior a uno, pertenecen algrupo de eficiencia recaudatoria alta, en tanto que,todos los demás tienen un valor de este índice infe-rior a uno y pertenecen a grupos de eficiencia recau-datoria media, baja o muy baja. Es decir, se corrobo-ra la eficiencia antes medida de manera simple con lacarga fiscal.

La recaudación del impuesto predial y elmunicipio

La multiplicidad de municipios existentes en México, seha convertido en un factor que explica, en buena medi-da, la ineficiencia en la recaudación del impuesto pre-dial, que siendo el tributo de mayor capacidad recauda-toria que tienen los municipios se encuentra bastantedesaprovechado, particularmente porque esta disper-sión geográfica provoca la existencia de un sinfín depequeñas e ineficientes unidades político-administrati-vas, incapaces de mejorar sus niveles de recaudación.

En el país existen 2,451 municipios (incluidas las16 delegaciones políticas del DF) que de manera muymarcada se encuentran concentrados en muy pocosestados. Así, 55% de ellos (1,336 municipios) seubica en tan sólo seis estados: Oaxaca con 570 muni-cipios; Puebla, 217; Veracruz, 212; Chiapas, 118;Michoacán, 113; Yucatán, 106. Destaca el hecho deque el territorio de estos municipios alcanza unaextensión promedio de 272.6 km2 por municipio, locual resulta ser muy reducido, si se compara con lamedia nacional que es de 2,240 km2. Esto significaque 55% de los municipios se asienta en apenas 19%del territorio nacional.

Al parecer estos dos factores (muchos municipiosy poco territorio) influyen en la capacidad recaudatoria,ya que este grupo de seis estados apenas logra obte-ner 6.5% del total del impuesto predial nacional, conun ingreso promedio de un millón 843 mil pesos pormunicipio, lo cual es sumamente bajo, considerandoque la recaudación promedio nacional es de 7 millones495 mil pesos por municipio.

La ineficiencia en la recaudación de estos estadosdestaca con mayor precisión al observar la situaciónde los seis estados que más recaudan: Distrito Federal(con 16 delegaciones políticas, equiparables a munici-pios) México (125 municipios), Jalisco (124), NuevoLeón (51), Chihuahua (67) y Guanajuato (46).

En total 429 municipios que representan 17.5%del total en el país y significan apenas una terceraparte de los municipios del otro grupo, pero en unaextensión territorial muy similar (22.7% del total nacio-nal), pero con una extensión territorial promedio de1,093.4 km2, es decir, son cuatro veces más grandesque los del grupo anterior. Este grupo de estados con-centra 72% de la recaudación del predial nacional,con un ingreso promedio por municipio de 28 millones603 mil pesos (cuatro veces superior al promedionacional) lo cual contrasta de manera dramática conlos pobres resultados recaudatorios del primer grupo,que con un número de municipios tres veces mayor,recauda un valor total que es nueve veces menor ypor municipio, en promedio, siete veces menor. Así, alparecer, lo que favorece la recaudación del impuestopredial es la existencia de un esquema de divisiónpolítico-administrativa con pocas unidades de unaamplia extensión territorial. Esta conclusión parececonfirmarse al analizar el grupo de los seis estadosque menos municipios tienen y son: Aguascalientes yCampeche, con 11 municipios cada uno, Colima con10; Quintana Roo con 8; Baja California, y BajaCalifornia sur con 5, cada uno. conformados por 50municipios que representan apenas 2% del total del


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país, pero que ocupan 13% del territorio nacional, conuna extensión promedio por municipio de 6,844 km2.Es decir, son 25 veces más grandes que los del pri-mer grupo. Esta combinación de factores (pocosmunicipios y gran extensión) permite que en ellos larecaudación del impuesto predial represente 6% deltotal nacional, prácticamente lo mismo que el primergrupo de estados, sólo que aquellos con 1,286 muni-cipios más y con un ingreso promedio por municipiode 2 millones 417 mil pesos, lo cual es más del dobledel promedio del otro grupo.

Finalmente, con el propósito de medir con mayorprecisión la relación existente entre la recaudación y lacantidad de municipios he calculado el Índice deEquidistribución Recaudación-Municipio (IERM), comoindicador de eficiencia recaudatoria que compara laparticipación porcentual de cada entidad federativa enel total de la recaudación del predial, así como su par-ticipación porcentual en el total de municipios. Si elindicador adquiere valores mayores a uno significamayor eficiencia recaudatoria; y entre más grande seael valor, mayor eficiencia. En cambio, si el valor es


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menor a uno indica menor eficiencia y, por supuesto,en la medida que sea más bajo, explica la presenciade una menor eficiencia. Los valores iguales a uno,indican eficiencia promedio.

Se observa que existen 14 estados con valores porencima de uno, es decir, eficientes, los cuales, a pesarde su reducido número de municipios, contribuyen demanera muy importante a la recaudación del predial


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RECAUDACIÓN DEL IMPUESTO PREDIAL, SUPERFICIE TERRITORIAL Y MUNICIPIOS. 2002

Superficie territorial continental por entidad

federativa Municipios

Estados

% en el predial total 2002 (km2)

Partic ipación % en el territorio nacional

cantidad %

Km2 promedio

por municipio

Impuesto promedio

por municipio (miles de

pesos) AGUASCALIENTES 0.5 5,878 0.3 11 0.4 534.3 1,143.6 BAJA CALIFORNIA 2.6 72,492 3.7 5 0.2 14,498.4 6,247.3 BAJA CALIFORNIA SUR 0.5 74,451 3.8 5 0.2 14,890.3 1,277.0

CAMPECHE 0.2 56,818 2.9 11 0.4 5,165.3 436.6 CHIAPAS 0.7 74,451 3.8 118 4.8 630.9 1,559.1 CHIHUAHUA 4.0 246,865 12.6 67 2.7 3,684.6 9,650.2

COAHUILA 1.6 150,862 7.7 38 1.6 3,970.1 3,732.4 COLIMA 0.4 5,878 0.3 10 0.4 587.8 913.3 DISTRITO FEDERAL 40.8 1,959 0.1 16 0.7 122.5 97,897.9 DURANGO 0.5 123,433 6.3 39 1.6 3,164.9 1,166.2

GUANAJUATO 3.9 31,348 1.6 46 1.9 681.5 9,281.1 GUERRERO 1.0 62,696 3.2 79 3.2 793.6 2,338.8 HIDALGO 0.8 21,552 1.1 84 3.4 256.6 1,899.8

JALISCO 5.9 78,370 4.0 124 5.1 632.0 14,258.7 MÉXICO 11.2 21,552 1.1 125 5.1 172.4 26,856.3 MICHOACÁN 1.4 58,777 3.0 113 4.6 520.2 3,251.8

MORELOS 1.4 3,918 0.2 33 1.3 118.7 3,450.3 NAYARIT 0.4 27,429 1.4 20 0.8 1,371.5 890.6 NUEVO LEÓN 5.7 64,655 3.3 51 2.1 1,267.7 13,670.9

OAXACA 0.4 94,044 4.8 570 23.3 165.0 1,040.8 PUEBLA 1.4 33,307 1.7 217 8.9 153.5 3,406.5 QUERÉTARO 1.7 11,755 0.6 18 0.7 653.1 3,980.9 QUINTANA ROO 1.9 43,103 2.2 8 0.3 5,387.9 4,482.9

SAN LUIS POTOSÍ 0.8 60,737 3.1 58 2.4 1,047.2 1,982.2 SINALOA 2.3 56,818 2.9 18 0.7 3,156.6 5,408.0 SONORA 2.4 180,251 9.2 72 2.9 2,503.5 5,830.8

TABASCO 0.4 25,470 1.3 17 0.7 1,498.2 911.7 TAMAULIPAS 2.0 80,329 4.1 43 1.8 1,868.1 4,696.4 TLAXCALA 0.2 3,918 0.2 60 2.4 65.3 382.2 VERACRUZ 2.0 72,492 3.7 212 8.6 341.9 4,860.9

YUCATÁN 0.6 39,185 2.0 106 4.3 369.7 1,423.2 ZACATECAS 0.6 74,451 3.8 57 2.3 1,306.2 1,508.8 TOTAL NACIONAL 55.5 1,959,24

8 100 2451* 100.0 2,236.9 7,494.9

* Considera como municipios 16 delegaciones políticas del DF. Fuente: SHCP-INEGI.

nacional, destacando por su alta eficiencia, el DistritoFederal con un valor de 62.5 y Baja California con12.7. Por otro lado, hay 17 estados con valores meno-res a uno, es decir, ineficientes. Estos son estadosque, a pesar de la abundante cantidad de municipiosque tienen, contribuyen muy poco al cobro del predialnacional. Aquí destaca por su muy baja eficienciaYucatán y Chiapas con 0.14 respectivamente; Tlaxcalacon 0.07 y Oaxaca con 0.02.

Impuesto predial per capita

Otra forma de identificar cómo se aprovecha la potes-tad tributaria depositada en los municipios a través del

impuesto predial es calculando su magnitud en térmi-nos de su población, es decir, obteniendo los valoresper capita del impuesto y observar comparativamentecomo se comportan en cada entidad federativa, com-parada con el resto de los estados. Este indicador esuna medida de la capacidad de la población para con-tribuir, pues dimensiona el volumen de recursos quese obtienen considerando el universo de personas quese localizan en el territorio de cada estado y municipio.

En primer lugar vale la pena señalar, que la recau-dación nacional per capita del predial mostró un des-censo en términos reales de -5.6%, desde 1996 hasta1998. A partir de ese momento muestra una tendenciaascendente con una tasa de crecimiento de 24%,hasta el año 2001 en que nuevamente observa un


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decremento, aunque muy ligero de (-0.6%) Esto per-mitió un incremento acumulado de la recaudación de17% para todo el periodo. Sin embargo, en el ámbitoestatal el comportamiento fue distinto. En algunosestados hubo un aumento importante, como enChihuahua que mostró una tasa de crecimiento de730% y en Michoacán y Querétaro que incrementaron110 y 104% respectivamente, aunque también huboestados con incrementos muy bajos como Sinaloa y D.F. con un ascenso de 5.8 y 5.3% respectivamente. Yotros incluso mostraron fuertes reducciones como

Coahuila, Oaxaca, Guerrero y Colima que descendie-ron -9.3%, -11.1%, -55.5% y -73.2% respectivamente.Por otra parte, se observa que el Distrito Federal es laentidad con la recaudación per capita más alta: 734pesos por persona (son pesos de 2002).

Con cierto margen de diferencia le siguenQuintana Roo con 300 pesos, Nuevo León con 212,Baja California Sur y Chihuahua con 179. En el otroextremo, los estados que menos recaudación per capi-ta presentan son Tlaxcala con 23 pesos por persona,Chiapas 22 y Oaxaca con 19 pesos. Considerando


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Impuesto predial, población y territorio municipal 2002 impuesto predial per capita 2002

ESTADOS

Recaudación de impuesto predial total

(pesos corrientes)

Población

(pesos de 1993

por persona)

Impuesto predial

per capita

Var %

real 1996-2002

Ranking nacional

2002

Superficie Territorial

Continental (km2) por ent idad

federat iva

Presión territorial

de la poblaci ón (Personas por km2)

PIB per

capita (pesos

de 1993)

Índice de capacidad contributiva

local (ICCL) (Predial

per capita /PIB

per capita AGUASCALIENTES 70,857,079 997,195 71 1,835 59.5 17 5,878 16,965.60 18,437 10.0

BAJA CALIFORNIA 402,345,696 2,847, 996 141 3,510 24.7 8 72,492 3,928.70 16,535 21.2

BAJA CALIFORNIA SUR

81,908,719 457,136 179 4,469 24.3 4 74,451 614 18,222 24.5

CAMPECHE 30,370,180 720,900 42 969 27 27 56,818 1,268.80 23,288 4.2

CHIAPAS 92,276,185 4,153, 102 22 1,049 96.7 31 74,451 5,578.30 6,334 16.6

CHIHUAHUA 582,440,302 3,255, 405 179 26,085 731.9 5 246,865 1,318.70 19,801 131.7

COAHUILA 221,795,682 2,377, 280 93 1,438 -9.3 16 150,862 1,575.80 20,885 6.9

COLIMA 56,929,960 591,919 96 449 -73.2 15 5,878 10,070.50 13,717 3.3

DISTRITO FEDERAL

6,367,589,443 8,680, 434 734 18,045 5.3 1 1,959 443,049.30 37,672 47.9

DURANGO 71,330,588 1,456, 808 49 1,281 27 23 123,433 1,180.20 13,010 9.8

GUANAJUATO 537,949,474 4,819, 980 112 3,081 41.3 12 31,348 15,375.70 11,532 26.7

GUERRERO 156,755,485 3,182, 290 49 1,176 -55.5 22 62,696 5,075.80 7,535 15.6

HIDALGO 111,688,697 2,309, 963 48 1,316 33.7 24 21,552 10,718.20 8,816 14.9

JALISCO 875,851,248 6,531, 214 134 3,493 46 9 78,370 8,333.80 14,657 23.8

MÉXICO 1,529,004,718 14,286,416 107 3,008 22.6 13 21,552 66,289.00 10,858 27.7

MICHOACÁN 186,896,626 4,052, 891 46 1,284 110.6 25 58,777 6,895.30 8,357 15.4

MORELOS 207,560,731 1,647, 874 126 3,350 40.5 10 3,918 42,053.70 12,463 26.9

NAYARIT 56,121,991 930,954 60 1,531 44.5 18 27,429 3,394.00 8,952 17.1

NUEVO LEÓN 851,925,947 4,022, 732 212 5,437 48.5 3 64,655 6,221.80 26,169 20.8

OAXACA 67,668,175 3,564, 377 19 467 -11.1 32 94,044 3,790.10 6,119 7.6

PUEBLA 219,797,052 5,430, 093 40 1,004 15.9 28 33,307 16,303.10 9,432 10.6

QUERÉTARO 240,675,607 1,509, 971 159 4,218 104.3 6 11,755 12,844.80 17,368 24.3

QUI NTANA ROO 302,281,236 1,006, 376 300 7,127 21.4 2 43,103 2,334.80 20,741 34.4

SAN LUIS POTOSÍ 117,428,983 2,356, 084 50 1,346 63.4 21 60,737 3,879.20 10,889 12.4

SINALOA 309,527,618 2,599, 111 119 3,329 5.8 11 56,818 4,574.40 11,784 28.3

SONORA 341,291,403 2,296, 535 149 4,062 13.2 7 180,251 1,274.10 17,300 23.5

TABASCO 59,755,118 1,981, 959 30 736 23.5 29 25,470 7,781.50 8,603 8.6

TAMAULIPAS 297,055,061 2,901, 349 102 2,590 81.8 14 80,329 3,611.80 15,553 16.7

TLAXCALA 23,481,057 1,013, 134 23 604 18.5 30 3,918 25,855.20 7,907 7.6

VERACRUZ 298,072,403 6,994, 787 43 1,112 62.6 26 72,492 9,649.00 8,634 12.9

YUCATÁN 90,535,726 1,720, 323 53 1,324 85.1 20 39,185 4,390.30 11,708 11.3

ZACATECAS 80,841,577 1,358, 816 59 1,777 96.5 19 74,451 1,825.10 9,224 19.3

TOTAL 14,940,009,767 102,055,404 146 3,760 16.9 8 1,959,248 14,534

Fuente: SHCP-INEGI

estos resultados, se concluye que no existe relaciónentre el volumen de la recaudación y el tamaño de lapoblación, pues estados con mucha población presen-tan recaudación alta, como es el caso del DistritoFederal, Nuevo León, Baja California, que ocupan elprimero, tercero y cuarto lugar, respectivamente, porsu volumen de recaudación. Pero también, otros esta-dos como Veracruz, Puebla o Chiapas, con alta pobla-ción, son de los peores recaudadores ya que ocupanlos lugares 26º, 28º y 31º.

De igual modo, tampoco existe relación entre elvolumen de recaudación y la presión territorial de lapoblación (cuantía de personas por kilómetro cuadra-do) Según se observa, los estados que son buenos

recaudadores, presentan características de alta pre-sión, como el D.F., Querétaro, Morelos y México; perotambién de baja presión como Baja California Sur,Chihuahua y Sonora.

Recaudación territorial y capacidad contributiva local

Para identificar con mayor precisión la relación exis-tente entre la recaudación y el territorio e identificar losfactores que determinan la capacidad recaudatoriadesde una perspectiva territorial, he elaborado dosindicadores adicionales: el primero de ellos es el Índi-


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ce de recaudación-territorio que expresa el valor pro-medio del impuesto predial cobrado por kilómetro cua-drado (km2) en cada entidad federativa; y mide el ren-dimiento fiscal en función a la extensión territorial.Según se observa los estados con mayor recaudaciónterritorial son: el Distrito Federal con 3 250 mil pesospor km2; le siguen Colima con 99 mil; México, con 70mil; Morelos, con 53 mil y Querétaro con 20 mil porkm2. Mientras que en los últimos lugares se encuen-tran Coahuila con 612 pesos por km2; Durango con578; Campeche con 535 y Chihuahua con 231.

Destaca el hecho de que los estados con mayoreficiencia recaudatoria-territorial no son los que más

recaudan en términos absolutos. De hecho se observaque los estados más pequeños tienen mejor rendi-miento fiscal por km2, en tanto que en los más gran-des, éste es muy bajo. Esto es resultado de la combi-nación de dos factores: la extensión territorial y el valorde la tierra.

Los estados pequeños pueden obtener grandesvolúmenes de recaudación en poco territorio porque latierra tiene un valor comercial mayor; en cambio losestados grandes, tienen amplias extensiones pero unabuena parte de su territorio es de escaso o nulo valorcomercial, por lo que su rendimiento territorial es bajo,aunque en términos absolutos sea muy alto.


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Esto puede comprobarse al medir la relación entrelas variables analizadas y observar que existe un altocoeficiente de correlación (r = 0.9655) entre la recau-dación total y la recaudación por km2; en cambio lacorrelación es inversa (r = 0.2159) entre este último yla extensión territorial. Aunque, evidentemente, hayotros estados que a pesar de ser pequeños no tienenalta recaudación; estos casos se explican por el esca-so desarrollo mercantil del mercado de tierra, como esel caso de Zacatecas y Oaxaca.

El otro indicador es el Índice de capacidad contri-butiva local (ICCL) que se obtiene al dividir el valor dela recaudación del predial per capita, entre el valor delPIBE per capita y permite conocer qué tan grande esla recaudación comparada con la riqueza por persona.

Se observa que no existe relación significativaentre la recaudación por persona y el valor del PIB percapita. Es decir, este último no tiene influencia sobre larecaudación. Pues la mayor capacidad depende másde un nivel de recaudación per capita más alto que delvalor del PIB per capita. Es decir, este último no tieneinfluencia sobre la recaudación. Esto se prueba alobservar el valor del coeficiente de correlación entre elICCL y la recaudación per capita, que es de r = 0.9346;en cambio el coeficiente para el ICCL y el PIB per capi-ta es de r=0.3431. Estas mediciones permiten afirmarque la recaudación del impuesto predial no dependede la extensión territorial y que, aunque está influidapor la riqueza de cada estado, ésta no la determina ensu totalidad.

Conclusiones

El impuesto predial es uno de los principales instrumen-tos fiscales con que cuentan los municipios del país y lapotestad tributaria más importante para obtener ingre-sos propios. Su existencia es resultado de la aplicación,en la práctica, de los cuatro principios que reconoce la

teoría del federalismo fiscal para la descentralización delos impuestos: de suficiencia, de no rivalidad, de per-ceptibilidad y de responsabilidad fiscal.

El impuesto predial corresponde a un proceso dedescentralización impositiva a partir de un sistema deimpuestos locales propios que permiten la descentrali-zación de la capacidad recaudatoria, pues los gobier-nos locales obtienen poder para diseñar los elementosexistenciales del impuesto para los residentes de sujurisdicción.

La implementación de impuestos propios conllevael riesgo de crear un poder excesivo en los gobiernoslocales para influir en la asignación de los factores dela producción pues se genera una competencia fiscalresultado de la movilidad territorial de dichos factores,lo cual desemboca en una ineficiente política fiscal.Sin embargo, el impuesto predial es altamente des-centralizable, con un alto poder recaudatorio y bajoscostos de eficiencia porque grava los bienes inmue-bles, los cuales no tienen capacidad para desplazarseentre jurisdicciones. De esta manera, la descentraliza-ción fiscal basada en este impuesto refleja las limita-ciones que tiene el sistema federal mexicano en gene-ral, donde los municipios se encuentran sujetos a dis-posiciones legales que limitan su autonomía y los suje-tan a los poderes de cada una de las entidades fede-rativas a las que pertenecen, en particular al poderlegislativo. Por esa razón, los impuestos propios de losmunicipios en México, en realidad no lo son, ya quesus elementos existenciales no los determina la ins-tancia recaudadora sino una instancia superior comolo son las legislaturas estatales. Es decir, no se da unareal descentralización de la capacidad recaudatoria.

De la medición realizada se observa que la recau-dación de este impuesto se encuentra altamente con-centrada, pues en sólo seis de ellos se obtiene 72%del total a pesar de que es un grupo de estados conuna reducida participación en la extensión territorialnacional (22.7%); es decir, no se advierte la coinci-


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dencia entre la extensión territorial y recaudación quesería razonable esperar en tanto que el total delimpuesto predial depende del tamaño de los terrenos.En cambio, sí es notoria la correspondencia entre elmonto de la recaudación de este conjunto de estadosy su contribución al PIB nacional (54% del total) coin-cidencia que es mayor de manera individual. Esto con-duce a concluir, en principio, que la magnitud de larecaudación del predial depende más de la capacidadproductiva de cada estado (debido a que esto le da unmayor valor a los terrenos) y muy escasamente deltamaño de su territorio.

Si se toma como medida de la eficiencia recauda-toria el tamaño de la carga fiscal, que expresa la mag-nitud de la recaudación como proporción del PIBE, seobserva que sólo seis estados se ubican por encimade la media nacional y a ellos se les puede considerarde eficiencia recaudatoria alta; en el resto, este indica-dor es muy bajo. De hecho se advierte una alta corre-lación entre el volumen de la recaudación y el PIBE, loque permite corroborar que la capacidad productiva decada estado y su dinámica económica influyen sobrelos volúmenes de recaudación del impuesto predial.Esto se debe a que la base gravable del impuesto pre-dial la constituyen los valores catastrales de los pre-dios urbanos, suburbanos o rurales y ejidales y lasconstrucciones permanentes edificadas sobre los pre-dios. Y estos valores tienden a ser mayores conformelos altos niveles de inversión y de actividad económicaprovocan incrementos en el valor comercial de la tie-rra, debido a que ello implica un aumento de la deman-da de tierras y una mayor aplicación de capital enellas, lo que se traduce en el aumento de la edificacióny el equipamiento urbano que acompaña a la dinámi-ca económica.

Por otra parte, se ha señalado que la multiplicidadde municipios existentes en México se ha convertidoen un factor que explica, en buena medida, la inefi-ciencia de la recaudación del impuesto predial. Los

resultados obtenidos permiten observar que en el país,55% de los municipios se ubica en tan sólo seis esta-dos y ocupan apenas 19% del territorio nacional; ade-más de que el territorio de estos municipios alcanzauna extensión promedio muy reducida: ocho vecesmenos que la media nacional y logran apenas obtener6.5% del total del impuesto predial nacional, con uningreso promedio por municipio cuatro veces menorque el promedio nacional.

De aquí resulta claro que la combinación demuchos municipios y poco territorio, influyen en lacapacidad recaudatoria, lo cual se corrobora al notarque los seis estados que más recaudan contienen tansólo 17.5% del total de municipios y ocupan 22.7% deltotal nacional, por lo que resultan ser, en promedio,cuatro veces más grandes que los del grupo anterior.Su recaudación equivale a 72% de la recaudación delpredial nacional, con un ingreso promedio por munici-pio cuatro veces superior al promedio nacional, lo cualcontrasta con los pobres resultados recaudatorios delprimer grupo, que con un número de municipios tresveces mayor, recauda un monto total que es 8 vecesmenor y por municipio en promedio, siete vecesmenor. Así pues, lo que favorece la recaudación delimpuesto predial es la existencia de un esquema dedivisión político-administrativa con pocas unidades enuna amplia extensión territorial. Esta conclusión se veconfirmada al observar el grupo de seis estados quemenos municipios tienen, los cuales representan ape-nas 2% del total, pero ocupan 13% del territorio nacio-nal, con una extensión promedio por municipio 25veces más grande que en el primer grupo. En ellos larecaudación del impuesto predial representa 6% deltotal nacional, prácticamente lo mismo que el primergrupo de estados, sólo que los primeros con 53% demunicipios y un ingreso promedio por municipio equi-valente a la mitad de este último grupo.

Adicionalmente he realizado el cálculo de los valo-res per capita del impuesto predial para observar como


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aprovechan esta potestad tributaria los municipios, yaque constituye una medida de la capacidad de lapoblación para contribuir. De acuerdo con resultadosobtenidos, se puede concluir que no existe relaciónentre el volumen de la recaudación y el tamaño de lapoblación, pues estados con mucha población presen-tan recaudación alta, pero también, otros en igualsituación demográfica, son de los peores recaudado-res. De igual modo, tampoco existe relación entre elvolumen de recaudación y la presión territorial de lapoblación, es decir la cantidad de personas por Km2,pues los estados que son buenos recaudadores, pre-sentan características tanto de alta como de baja pre-sión.

De igual modo, se ha medido la eficiencia recau-datoria-territorial mediante el cálculo del valor prome-dio del impuesto predial por km2 lo cual permite obser-var el rendimiento fiscal en función a la extensión terri-torial. Aquí destaca el hecho de que los estados conmayor eficiencia no son los que más recaudan en tér-minos absolutos. De hecho se observa que los esta-dos más pequeños tienen mejor rendimiento fiscal porkm2, en tanto que éste es muy bajo en los más gran-des. Esto es resultado de la combinación de dos fac-tores: La extensión territorial y el valor de la tierra. Losestados pequeños pueden obtener grandes volúme-nes de recaudación en poco territorio porque la tierratiene un valor comercial mayor; en cambio los estadosgrandes, tienen amplias extensiones, pero una buenaparte de su territorio es de escaso o nulo valor comer-cial, por lo que su rendimiento territorial es bajo, aun-que en términos absolutos sea muy alto. Esto se com-prueba al medir la relación entre las variables analiza-das y observar que existe un alto coeficiente de corre-lación entre la recaudación total y la recaudación porkm2; en cambio la correlación es inversa entre esteúltimo y la extensión territorial. Aunque, evidentemen-te, hay otros estados que a pesar de ser pequeños notienen alta recaudación; estos casos se explican por el

escaso desarrollo mercantil del mercado de tierra,como es el caso de Zacatecas y Oaxaca.

También se calculó el Índice de capacidad contri-butiva local (ICCL) que se obtiene al dividir el valor dela recaudación del Predial per capita entre el valor delPIBE per capita y permite conocer que tan grande esla recaudación comparada con la riqueza por persona.En este caso, se observa que no existe relación signi-ficativa entre la recaudación por persona y el valor delPIB per capita. Es decir, este último no tiene influenciasobre la recaudación.

Estas mediciones llevan a la conclusión de que larecaudación del impuesto predial no depende de laextensión territorial y que, aunque está influida por lariqueza de cada estado, ésta no la determina en sutotalidad.

Bibliografía

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Página electrónica del INEGI, Banco de InformaciónEconómica. http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/bancos.htm


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RESUMEN

El sector agropecuario en México enfrenta una situacióncrítica ante condiciones económicas y tecnológicas deun entorno cambiante; el ramo cafetalero sufre esteimpacto, lo que plantea la necesidad de su transiciónhacia la modernidad, respondiendo a las exigencias delcontexto globalizado; por ello, el presente artículo esta-blece un marco referencial de la problemática de lasorganizaciones procesadoras de café en Coatepec,Veracruz, con el fin de identificar sus causas y contribuircon algunas propuestas para su desarrollo.

ABSTRACT

The farming sector in Mexico is currently facing criticalsituations due to both economic and technological con-ditions in a changing environment. The coffee sector issuffering from this. Hence, it's necessary the acquisitionof up to date technologies which contribute to keepingthe quality so as to respond fully to the requirementsfrom the entire world. Because of this, this proposal pro-vides a framework of all the struggles the coffee compa-nies in Coatepec are going trough which can enable usto get to know its situation and to think of remedial workthat leads to its development.

Introducción

México enfrenta una serie de cambios en diferentesámbitos, como son el político, el económico, el social, eltecnológico, entre otros; específicamente las organiza-ciones del sector agropecuario, se encuentran inmersasen una serie de problemáticas que han traído como con-secuencia que actualmente el campo mexicano padez-ca una de las crisis más severas de su historia, lo queexige, de manera necesaria, llevar a cabo procesos sus-tanciales de transformación. Dichos procesos se enmar-can dentro de un contexto globalizado, caracterizadopor la permeabilidad de cada lugar del mundo a losfenómenos ya sea económica, política, social, históricay geográfica que ocurran en cualquier otro lugar del pla-neta. La globalización es un fenómeno microeconómico,mientras que la regionalización, frecuentemente es unfenómeno político, el movimiento de regionalización esuna respuesta a la globalización. Los objetivos implícitosde la regionalización son, en primer lugar, balancear elpoder de los oligopolios nacionales e impulsar el librejuego de la competencia dentro de una región. La regio-

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Los beneficiadores decafé en Coatepec,

Veracruz

José Manuel Mávil Aguilera*y Carlos Sangabriel Rivera

* Profesor titular de la Facultad de Contaduría yAdministración-Región Xalapa, de la UniversidadVeracruzana.

nalización se convierte pues en una respuesta a la glo-balización y al mismo tiempo, en un incentivo de lasfuerzas microeconómicas, las cuales se constituyenen el motor de la globalización.

El término globalización es reciente, se piensa quees un fenómeno nuevo que ha sido propagado por losmedio masivos de comunicación; esta percepción creauna cortina de humo. La perspectiva que nos sugierela globalización como algo actual no es más que lanegación de un proceso de larga duración, pues nosofrece estar viviendo el futuro hoy y lo que estuvoantes no importa, el punto clave se basa en controlarel mundo conocido.

El éxito de la integración de los países en vías dedesarrollo en los procesos de globalización dependede una serie de condiciones que pueden ser agrupa-das en dos categorías: En primer orden, los factorescontextuales de estabilidad que permiten la sociabili-dad del país, esto es, reconocen la coexistencia enuna sociedad de extremas desigualdades, y en segun-do lugar, los factores nacionales de competitividad, loscuales están relacionados con las condiciones de lademanda, de la producción y de la estructura indus-trial, esto es, los perfiles estratégicos en la estructurade la industria y las condiciones financieras, tecnológi-cas y culturales que soportan la asimilación, adopcióny adaptación de los nuevos modelos organizacionalesque aumentan la competitividad de un nación.1

Para los países de América Latina la realidad no secaracteriza por la plena libertad comercial ni por la faci-lidad para que, a partir de sus productos, accedan alos mercados de países industrializados. El procesopara América Latina aparece conceptualizado desdeestudios de la Comisión Económica para América

Latina como un fenómeno multilineal que cuenta conuna vertiente económica la cual se refiere a los regio-nalismos abiertos y cerrados en el proceso de integra-ción mundial de los mercados y a su impacto en elámbito sociolaboral, una vertiente política que apuntaal papel del Estado-nación en un mundo globalizado,una vigencia de regímenes democráticos como condi-ción de pertenencia a las áreas de integración, unatemática de soberanía de los países adjunto a la ciu-dadanía comunitaria de sus habitantes a medida quela integración se profundiza y, finalmente, una vertien-te cultural asociada a los conceptos de civilización,identidad nacional y etnodesarrollo.

La globalización en México también ha traído con-secuencias en diferentes aspectos. En el ámbito eco-nómico, ante las nuevas reglas de competencia, lasorganizaciones se ven obligadas a buscar formaspara aumentar sus ventajas comparativas, las prime-ras líneas de acción que se han tomado han sido lareducción de los niveles salariales, la modificación delas reglas del mercado laboral, la reducción de lascargas fiscales para los inversionistas y productores,y su aumento para los consumidores. Sin embargo,ha sido la globalización financiera, un fenómenoreciente en esta corriente, la que peor ha golpeado ala economía mexicana, debido a que aquella provocala ampliación de la vulnerabilidad de los paísespobres y endeudados al depender cada vez más decapitales extranjeros volátiles con los que es muy difí-cil renegociar deudas, en razón de su alto grado dedispersión y fragmentación.

En cuanto a las consecuencias sociales que enMéxico la globalización provoca, podemos mencionar,en primer lugar, el aumento en la migración de la gentede campo que no encuentra oportunidades de trabajoy empleo en sus regiones, así como el incremento dela competencia al interior de la nación entre regionesrivales y el consecuente debilitamiento de los lazos desolidaridad hacia los espacios del territorio nacional


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1 Rosales Vivó, Carlos y Solís Pérez, Pedro, “Organiza-cionales mexicanas, internacionalización y nuevas relacio-nes Norte-Sur”, Globalización y Desarrollo…, UAMI,México, 1997, p. 21.

que estén en desventaja. Esto, a su vez, provoca pre-siones para que el Estado intervenga con políticaspúblicas que sean capaces de contrarrestar la expan-sión de la desigualdad regional, económica y social.La expansión del sector informal, la proliferación de losmicroestablecimientos industriales, comerciales y deservicios y la caída de la industria manufacturera fren-te a los servicios, son otras tres consecuencias noto-rias que la mundialización provoca en el México social.

Con este documento pretendemos analizar aspec-tos relacionados con los procesos de transición haciala modernidad por parte de las organizaciones benefi-ciadoras de café del municipio de Coatepec, Veracruz.Al hablar de modernidad se vislumbran elementos,tanto estructurales como tecnológicos que permitan, aeste tipo de organismos, establecer cierta flexibilidadante las exigencias de su entorno. Durante muchosaños el café significó un producto generador de unagran cantidad de divisas, lo que representaba un pilareconómico para el país, para el estado mismo y porsupuesto para esta región cafetalera. En este momen-to, la situación general que guardan las organizacionesproductoras y beneficiadoras resulta muy lamentable,tanto que algunas de ellas han reorientado sus esfuer-zos hacia otras actividades económicas; la reactivaciónde estos organismos representa la generación deempleos tanto directos como indirectos y el fortaleci-miento de la propia economía al generarse divisas conlas exportaciones del grano, entre otros beneficios.Considerando, además, que el abandono de los cam-pos de cultivo, por la migración, pueda detenerse paraevitar las consecuencias económicas, sociales, cultura-les y hasta políticas que este fenómeno acarrea.

Un marco teórico-conceptual

La modernidad en las organizaciones frecuentementese ha venido fundamentando en el diseño e instru-

mentación de sus estrategias, estructuras y sistemas.Al intentar conceptualizar a las organizaciones moder-nas mexicanas, se observa bajo una visón teylorista,que estas, son consideradas como máquinas, dondelos estudios de tiempos y movimientos representan undispositivo disciplinario al vulnerar el secreto obrero yromper, de esta manera, los límites a la productividadimpuestos por los trabajadores en el taller, tal y comolo comenta Eduardo Ibarra Collado.2 Por lo que res-pecta a las tareas administrativas, estas, se basan enlos intereses y conexiones familiares, organizacionesmuy estructuradas, distancias entre los niveles jerár-quicos, promociones por relaciones más que pordesempeños, centralización de autoridad y decisionesen posiciones de poder, énfasis en la imagen adminis-trativa, trabajo individual y una desconfianza francapara trabajar en equipo, visión localista, visión pasivadel tiempo, bajo sentido de planeación, énfasis a cortoplazo, especulación informativa, productividad basadaen el volumen, baja conciencia de calidad, comunica-ción directa y cerrada entre los niveles jerárquicos,desinterés en el desarrollo y aprendizaje del personal,aislamiento de actividades y procedimientos, falta deseguimiento a planes y programas, baja orientaciónhacia el mercado, falta de conocimientos objetivos,desconfianza y temor al cambio.

Es muy común hablar de crisis, sin embargo, no esfácil descubrir oportunamente cuando las organizacio-nes se encuentran en crisis, lo que bien puede enten-derse como la presencia de ciertos postulados que sehan agotado y que determinados modos de afrontar lavida ya no responden a las nuevas cuestiones,3 lo quesignifica necesariamente afrontar ciertas transformacio-


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2 En su artículo “Organización del trabajo y dirección estra-tégica. Caracterización de la evolución de los paradigmasgerenciales”, en Montaño Hirose, Luis; Argumentos paraun debate sobre la modernidad, p. 14.

3 Leopoldo Pol, ¿Quién es el hombre? Un espíritu en elmundo, Ralp, Madrid, p. 25.

nes, las cuales se convierten en necesidades indiscuti-bles, resulta innegable que las posibilidades de llevarlasa buen puerto se complican a medida que el entornoorganizacional va complicando circunstancialmente elproceso, el cual, se puede visualizar bajo las etapas dediagnóstico de la situación insatisfactoria, la planificaciónde la acción, la ejecución de la acción y su correspon-diente evaluación.4 Por su parte, K. Lewin propone unmodelo de cambio organizacional en donde se contra-ponen, por un lado las fuerzas restrictivas que se refle-jan en apatía, pasividad, hostilidad y, en general, el pobredesempeño laboral y, por otro, las fuerzas motrices posi-tivas tales como la competencia en la productividad ycalidad, las presiones del jefe, el uso de programas deincentivos y la iniciativa hacia la modernidad.5

Un aspecto significativo recae en el cambio organi-zacional, en donde el entorno representa un papel alta-mente significativo y además exige la participación ycompromiso colectivos a través de la flexibilización delas estructuras y la reducción de la distancia hacia elpoder. Bajo esta perspectiva, el cambio organizacionalplantea la flexibilidad estructural como condición sus-tantiva para el nuevo modelo organizacional, contribu-yendo a la construcción de la identidad organizacional,a través de la participación social en medio de la ambi-güedad y la fragmentación.6 En este mismo orden, elcambio organizacional debe considerarse como unesfuerzo deliberado para modificar una situación queresulta insatisfactoria, mediante una serie de accionescuya elección y coordinación son producto de un análi-sis sistemático de la situación en cuestión, llegando a loque Collerete propone como cambio planificado.7

Transformar una organización en su totalidad noes una situación que se presente en serie; intentarmodificar su manera de negociar, sus actitudes y suestructura organizacional no es una tarea sencilla,ante todo, se requiere dar respuesta a ciertas interro-gantes como el tiempo de transición, el grado de auto-nomía de los trabajadores, la manera de afrontarsituaciones de crisis y al mismo tiempo prepararsepara las mejores épocas, o hasta dónde puede aden-trarse una iniciativa de cambio en el corazón y lamente de los empleados.8 En la opinión de Richard H.Hall las organizaciones son participantes activos de lasociedad, de forma paradójica, tanto propician comose convierten en obstáculos del cambio social; loscambios organizacionales internos afectan la estruc-tura social en dos maneras: la primera mediante alte-raciones en la distribución de tipos de individuos quela integran, la segunda forma se presenta a través dela alteración de los patrones de trabajo y con otrasrelaciones sociales.9 De hecho, las organizaciones seconvierten en activos participantes en el proceso decambio social, ya que cuentan con la capacidad dis-tintiva de convertir a los miembros de una asociaciónvoluntaria en agentes políticos disciplinados y movili-zables.

Dentro del marco de los estudios organizacio-nales uno de los temas que se encuentra en debatees el de proceso de transición de lo tradicional haciala modernidad organizacional, tal y como lo planteaLuis Montaño Hirose en 1993 en su artículo"Modernidad organizacional: una aproximación alestudio de las realidades locales", en el cual se pre-senta la eficiencia desde el punto de vista de la racio-nalidad instrumental, la introducción de la visión japo-


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4 Collerette Pierre, La planificación del cambio, Trillas, p. 53.5 S. de Kras, Ev; Administración mexicana en transición,

Grupo Editorial Iberoamérica, México, 2001, p. 15.6 Barba Álvarez, Antonio, Calidad y Cambio Organizacional:

Ambigüedad, fragmentación e identidad…, p. 54.7 Collerette Pierre, La planificación del cambio, Trillas,

México, p. 49.

8 Kleiner, Ar, El cambio basado en el aprendizaje, Oxford,México, 2001, p. XV.

9 Hall, Richard H, Organizaciones: estructuras, procesos yresultados, PHH, México, 1996, p. 16.

nesa sobre la calidad, ubicándose en los contextoslocales y regionales; si bien el camino de la moderni-dad conlleva hacia un nuevo orden mundial, deacuerdo con Michel Crozier, este orden tiende haciauna mayor complejidad donde la organización secaracteriza por presentar nuevos retos para el diseñode estructuras, impregnadas de flexibilidad, descen-tralización, planas y participativas, capaces de sercompetitivas en mercados internacionales. ParaHeydenbrand hablar de modernidad involucra unatransición profunda hacia nuevos modelos que laorganización debe contemplar dentro de una orienta-ción postindustrial basada en la tecnología de lainformación; de hecho, la propuesta de Heydebrandno se puede considerar postburocrática ya que sóloplantea alternativas de dominación bajo nuevas rea-lidades tecnológicas y económicas, no obstante, seoriginan formas organizacionales que se alejan de laracionalidad y de una división de trabajo rígida; suhipótesis central es la emergencia de nuevas formasorganizacionales sustentada en el siguiente conjuntode seis variables: el tamaño de la fuerza de trabajo,el objeto de trabajo, los medios de trabajo, el controldel trabajo, la división del trabajo, las modalidades dela propiedad y el control.

Desde su perspectiva, Pedro C. Solís Pérez pun-tualiza el sentido de las líneas de trabajo en relacióncon el análisis y diseño de nuevas organizaciones, enlas que se incluyen una conceptualización diferente delos términos sistema, competencia y toma de decisio-nes, manejo de bases de conocimiento, y modelosorganizacionales dentro de perspectivas más socialesy culturales; los cambios tecnológicos y modificacio-nes mayores a las formas organizacionales de lasempresas son dos fenómenos presentes en el proce-so de aceleración histórica que vivimos actualmente,donde el mundo no cesa de transformarse en susdimensiones materiales, sociales y culturales. Lamodernización de la economía y de las sociedades

supone, entre otras cosas, procesos de transferenciade diversas tecnologías.10

Por otra parte, Marc Uhalde distingue dos tipos deorganizaciones: las que se encuentran en periodos decrisis y las que se consideran modernizadas, ubicán-dolas dentro de un plano de su modelo socio-organi-zacional de desarrollo, en el que se manifiestan dosposibles trayectorias de cambio, en la primera segenera un contenido empírico en la distinción entrecambio adaptativo y cambio transformador, en lasegunda, se refiere a una reestructuración de unmodelo de regulación alternativo, distinguiéndoseentre los dos tipos de organizaciones la existencia, ono, de procesos de mediación suficientes para poderemprender los aprendizajes sociales nuevos. De estamanera, Uhalde apuesta por las investigaciones empí-ricas y sobre todo con una noción de trayectoria paraidentificar los lugares, los sectores, los tipos de orga-nización y los tipos de actores de innovación socialcon el fin de alcanzar un proceso de transformaciónsocioeconómica.

El aspecto cultural, innegablemente, requiere serabordado en cualquier proceso de transición hacia lamodernidad, cabe apuntar que una cultura organiza-cional regularmente se encuentra conformada por lasrelaciones de poder, conflicto y comunicación, sinolvidar la posibilidad de que estén presentes ciertassubculturas dentro de las propias organizaciones; eldesarrollo económico se relaciona con cambios cul-turales hasta cierto punto previsibles, la industrializa-ción promueve un cambio en el orden de los valoresdesde una visión tradicional a otra racional, mientrasque el alcance de la sociedad postindustrial generaun cambio hacia valores de mayor confianza, tole-


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10 En su artículo "Cultura organizacional y transferencia demodelos organizacionales: un proceso complejo de carác-ter tecnológico y cultural" en Montaño Hirose, Luis;Argumentos para un debate sobre la modernidad, p. 49.

rancia y bienestar. La influencia de los valores tradi-cionales es improbable que desaparezca ya que lossistemas de creencias exhiben una admirable durabi-lidad y elasticidad, el incremento de la sociedadindustrial está ligada a los cambios culturales cohe-rentes muy lejanos de los tradicionales sistemas devalores y el incremento de la sociedad postindustrialse encuentra vinculado con un alejamiento de nor-mas y valores absolutos hacia un síndrome de valo-res racionales, tolerantes, confiables y postindustria-les. En concordancia, el desarrollo industrial da mar-gen a dos dimensiones principales de una diferencia-ción cultural intercruzada: una primera vinculada conla industrialización temprana y al resurgimiento de laclase laboral, y una segunda que refleja los cambiosrelacionados con las condiciones afluentes de lassociedades industriales avanzadas y con el incre-mento en los sectores de servicios y conocimientos.Uno de los cuestionamientos más comunes al abor-dar el tema de modernización es la persistencia, ono, de los valores, o aun la posibilidad de sufrir unaconvergencia de valores tradicionales a modernos, loque implica una relación, hasta cierto punto, previsi-ble de cambios culturales.

En este contexto, el desarrollo implica un cambiocuyo punto de partida es la sociedad tradicional, y sumeta, la sociedad industrial; así pues, la moderniza-ción representa la difusión de roles originados ensociedades con infraestructura industrial, en las que secumplen propósitos funcionales en el proceso, a siste-mas que carecen de dicha infraestructura. Esta condi-cionante abre las puertas a la consideración de unente de poder que controle y regule dicho cambio, enotras palabras, la modernización es causa directa de lafalta de ajuste entre los factores normativos, estructu-rales y conductuales, constituyendo un problema delegitimidad escasa para el Estado. En la actualidad, unEstado moderno se manifiesta por el poder de decisiónde sus trabajadores intelectuales, cuyos criterios de

racionalidad, eficiencia administrativa y productividadhan venido quebrantando los criterios normativos delos modelos burocráticos.

La cafeticultura mexicana

En el marco de este proceso globalizador y de moder-nización, durante varias décadas las exportaciones delcafé han generado para México millonarias divisas, sinembargo, para la mayoría de los productores, cortado-res y empleados de fincas, éstas no se ven reflejadasen su nivel de vida. En México existen alrededor de283 mil pequeños productores de café, distribuidos en56 regiones de 12 estados del país, 200 mil tienenlotes menores a dos hectáreas, lo que representa másde 60% de los cafeticultores en el país; 4,500 comuni-dades productoras son indígenas, 349 de los cerca de411 municipios donde se produce café en el país sonde alta o muy alta marginalidad. Más de 260 milpequeños cafeticultores cultivan en zonas localizadasentre los 600 y los mil 500 metros de altura, en terre-nos montañosos, susceptibles a la erosión. En laregión del istmo, conocida por su producción de café,hay sólo un médico por cada 2,780 habitantes, encomparación con el promedio en el resto del paísdonde la relación es de un médico por cada 1,850habitantes, y con el conjunto de países industrializa-dos, para los que la relación es de un médico por cada390 habitantes.

La cafeticultura en nuestro país es de una impor-tancia económica y social considerable que tiene suscimientos a finales del siglo XVIII, alrededor de 1790,cuando el grano llega a la Nueva España y su cultivose difunde en la primera mitad del Siglo XIX, princi-palmente en Veracruz, Oaxaca, Chiapas, Tabasco yMichoacán. Durante el Porfiriato creció la cafeticultu-ra inducida por empresas transnacionales en gran-des fincas especializadas. A partir de la reforma agra-


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ria cardenista entre 1934 y 1940, pasó de ser unaactividad de grandes plantaciones a pequeñas parce-las de campesinos e indígenas. Los grandes produc-tores de café conservaron los terrenos más fértileslogrando mantener esta posición de ventaja hastanuestros días, a pesar de que sólo representan 8%de la producción, reciben más de 90% de los benefi-cios de la venta de café seco mexicano.

La posición de México como primer productor enel grupo de los otros tipos suaves de café y la impor-tancia del Tratado de Libre Comercio con nuestroprincipal socio comercial, que es al mismo tiempo elprimer consumidor de café del mundo, EstadosUnidos, colocan a México en una posición de relativaventaja frente a los demás países, especialmente conquienes compite de manera más cercana, Centro-américa y Colombia. Sin embargo, el sector cafetale-ro también ha tenido numerosos problemas origina-dos dentro y fuera de las fronteras nacionales, entreellos, la caída de los precios internacionales delgrano, condiciones sociales adversas, la disminuciónen el apoyo gubernamental a la cafeticultura, etc. Lasobreproducción de café generada en países comoVietnam y Brasil colapsa hoy día a muchos de losmercados internacionales, pues este fenómeno pro-voca la paulatina baja de los precios gestando el ori-gen de una nueva crisis mundial del aromático. Estacrisis, que aseguran los expertos es originada por elexceso de oferta mundial que desencadena fluctua-ciones e inestabilidad de precios, ha provocado elsurgimiento de nuevas áreas de producción, asícomo el traslado de áreas de producción a lugarescon mejores ventajas climáticas.

Los cafetaleros mexicanos viven una devastadoracrisis, más de 280 000 productores no alcanzan a sos-tener una actividad que desde 1989 ha ido en picada.En 2001, como en años anteriores, muchos dejaroncaer el café, y cientos de toneladas se perdieron entrela hojarasca, mientras los más afectados buscan en la

balsa de la migración una alternativa de supervivenciaen medio de un mar de pobreza progresiva. Por des-gracia, esta es una de las principales actividades agrí-colas de nuestro país, sobre todo en el sureste. De elladependen miles de personas, casi la mitad indígenas.Así, se entiende que los ingresos que genera la ventadel café se hayan convertido en vitales para el soste-nimiento de más de 4500 comunidades. Hay querecordar que en 1989 la cafeticultura enfrentó la peorcrisis de su historia. La caída de los precios interna-cionales de este grano, el retiro de los apoyos guber-namentales y la sobrevaluación del peso ocasionaronque el ingreso por quintal se redujera hasta 70% entérminos reales.

En 1994, los precios internos mejoraron notable-mente por el alza registrada en el mercado internacio-nal, además de que a fines de ese año se registró unafuerte devaluación de nuestra moneda. Pero sobrevivira la crisis y sostener los índices de producción ha sidoun mérito campesino de resistencia. En 1995, con laentrada de Vietnam al mercado internacional del café,hubo un nuevo reajuste que por desgracia afectó nue-vamente los esfuerzos de recuperación. Las fuerzasdel mercado marcan también a este sector. Bastamencionar que más de 80 por ciento de la producciónse exporta y nos sujeta a los vaivenes de los preciosmundiales. Los resultados son una política internacio-nal totalmente contraria a los esfuerzos empeñadospor la asociación de países productores de café pormejorar los precios, disminución del consumo interno,recursos mínimos para el fomento de la producción,escasa asistencia técnica y reducido apoyo a las orga-nizaciones de productores.

En la actualidad el aromático se cultiva en doceestados de la República Mexicana, que en orden deimportancia son Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Puebla,Guerrero, Hidalgo, San Luis Potosí, Nayarit, Jalisco,Tabasco, Colima y Querétaro. La superficie con cafe-tos en el país representa 3.2% de la tierra sembrada,


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según cifras del último censo cafetalero realizadopor el Instituto Mexicano del Café, el cual fue publi-cado y revisado en 1992 por el Consejo Mexicanodel Café.

Veracruz es un estado que ha venido viviendo unaprofunda crisis económica y política, las viejas imáge-nes del total de la nación que mostraban a la entidadcomo plena de riqueza y políticamente estable handevenido obsoletas. Su población representa 7.7%sólo atrás del Estado de México y el Distrito Federal,11

con una distribución espacial de la industria en variospolos regionales, con una multiplicidad de actividadesagropecuarias dispersas por casi todo su territorio y elacceso a la tierra para muchos campesinos. La otroraorgullosa agricultura veracruzana ha destacado anivel nacional por ocupar el primer lugar en la produc-ción de azúcar, naranja, limón persa, vainilla, hule,piña y algunas variedades de mango, así como elsegundo lugar en café y arroz.12 El modelo agrope-cuario se ha sumido en una crisis global causada porla aparición simultánea de varios procesos: la privati-zación desordenada y el ajuste drástico en la industriaazucarera; la caída de los precios internacionales delcafé y el súbito desmantelamiento del InstitutoMexicano del Café entre 1989 y 1994. El movimientocampesino más importante de esos años fue el de losproductores de café de la zona central del estado, sur-giendo en 1982 la Unión de Productores de Café deVeracruz, la cual llega a agrupar a casi 10000 pro-ductores y en donde se distingue la fortaleza de lacuenca de Coatepec, tal y como se muestra dentro delos cuadros presentados en los anexos. Después deello, diversos grupos cuya matriz original fue esemovimiento, ensayan la vía de la autogestión campe-

sina, entre ellos se tienen la Red de OrganizacionesCafetaleras Autónoma, la Central Independiente deObreros Agrícolas y Campesinos, La Unión GeneralObrera, Campesina y Popular y la FederaciónRegional de Productores de Café de la ConfederaciónNacional Campesina.

En el estado de Veracruz la situación no cambia nise pierde en el contexto global, ya que el impacto eco-nómico de esta crisis ocasiona pérdidas en la activi-dad cafetalera, pobreza extrema de los productoresde fincas marginales, el abandono de las mismas y elimparable fomento de la migración en busca de mejo-res condiciones de vida. En este sentido, la organiza-ción y la gestión enfrentan relaciones complejas quese requiere analizar a detalle para comprender laforma en que los actores organizacionales se integrany cómo las relaciones de trabajo formales influyen enel ámbito administrativo. Se puede considerar queprácticamente no se ha llevado a cabo algún tipo deinvestigación o estudio organizacional con cierta pro-fundidad que permita reunir información necesariasobre la manera en que los productores de café denuestro estado pudieran enfrentar su crisis actual através de mejorar su modelos y estructuras organiza-cionales lo que se refleje en un aprovechamiento efi-ciente de sus recursos, mejorando sus procesos y vol-viéndose realmente competitivos. En suma, este tipode estudios representa una posibilidad de analizar laorganización en un nivel local, y al mismo tiempo pro-yectándose hacia la incursión de mercados interna-cionales haciendo posible visualizar en términos aca-démicos las relaciones que se presentan entre lasorganizaciones productoras del aromático y aquellasque son importadoras en el contexto posterior a lafirma del Tratado de Libre Comercio. La producciónestatal del aromático representa alrededor de 28% delnivel nacional lo que lo ubica en segundo lugar de losestados productores tal y como se muestra en loscuadros del anexo.


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11 INEGI, XI Censo de población y vivienda, Aguascalientes,1992.

12 Dante Delgado Rannauro, Sexto Informe de Gobierno,Veracruz, 1992.

La cafeticultura en Coatepec: una historia muycontada y nunca atendida

El municipio de Coatepec se encuentra localizado enla zona montañosa central del estado, con una altitudpromedio de 1,252 metros sobre el nivel del mar, limi-ta con los municipios de Xalapa, Emiliano Zapata, LasVigas, Acajete, San Andrés Tlalnelhuayocan,Jalcomulco, Tlaltetela, Teocelo y Xico. Tiene unaextensión de 255.31 kilómetros cuadrados que repre-senta 0.35 % del total del estado y 0.0130% del país.Se divide en 105 localidades, sus principales ramaseconómicas son el sector agropecuario 32.4%, el sec-tor industrial 17.0%, el sector comercio y de serviciosocupó 25.0% y el restante 25.6% en actividades diver-sas. Dentro del sector agropecuario sobresalen, por suimpacto económico, los cultivos de maíz, café y cañade azúcar.

En la integración de los productores del aromáticose distinguen ciertas características que básicamentetienen que ver con el tamaño de sus predios, la anti-güedad de los cafetales, la tecnología que utilizan, suproductividad, la calidad del producto y también con laforma en la que participan en la agroindustria y elcomercio exterior. En general, el tamaño de la fincaguarda una relación directa con el resto o con buenaparte de estos indicadores. En un extremo se sitúanpequeños productores que desarrollan una cafeticultu-ra sencilla, y que son los más numerosos; en el otro,las empresas integradas verticalmente, las cuales,además de explotar sus cafetales, desarrollan activi-dades de beneficio, comercio e incluso exportación. Lademanda y aceptación que el café de Coatepec llegóa tener en el exterior, el buen precio que alcanzó y,consecuentemente, las ganancias que el cultivo repor-tó, originaron la expansión de las fincas cafetaleras.Nacionales y extranjeros vieron perspectivas de inver-sión en ese negocio, el café representó para la comu-nidad el emblema de su Feria desde 1948 cuya finali-

dad se refleja en la difusión de su aromático y produc-tos derivados en los ámbitos estatal y nacional.

La transformación que se da en el proceso de pro-ducción del café es considerado como básico, por elescaso valor agregado que encierra, existen funda-mentalmente dos tipos de procesos: uno a base deagua denominado húmedo y otro por el contrario lla-mado seco, en ambos se requiere una maquinariabeneficiadora específica, la cual ha representado unpunto fundamental en la transformación necesaria enlos beneficios de café del municipio de Coatepec. Lapertinencia y relevancia de llevar a cabo esta investi-gación se centra en examinar los factores que de cier-ta manera pueden incidir en el proceso hacia lamodernización de las organizaciones beneficiadorasde café del municipio de Coatepec, Veracruz, consi-derando las posibles repercusiones en su funciona-miento y desarrollo, enfocándose en realizar un análi-sis de cómo el proceso de transición de lo tradicionalhacia lo moderno no se ha concretando, consideran-do diferentes ángulos dependiendo de los actoresinvolucrados en dichas organizaciones e inclusiveaspectos propios de la región y de esta forma poderencontrar algunas propuestas de solución a la proble-mática que actualmente enfrentan.

Hemos presentado el marco de referencia sobre laproblemática que enfrentan los beneficiadores de cafédel municipio de Coatepec, Veracruz. Esta investiga-ción continúa a partir de su objeto de estudio, situán-dose dentro del tipo de investigación cualitativo funda-mentalmente, aunque cabe señalar que en ciertosaspectos será utilizada la investigación cuantitativa,porque relacionaremos los efectos de los procesosculturales en el grado de modernidad y desarrollo delas organizaciones productoras de café, así como suimpacto social y económico en las comunidades deli-mitadas en el proyecto. Este estudio se orienta haciaun diseño de investigación conformado de acuerdocon la evolución del fenómeno analizado en un estudio


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longitudinal, ya que las variables serán observadas enel transcurrir del pasado hasta la actualidad, conformeal periodo en que se capta la información en un estu-dio prospectivo, ya que la información será recogidaen el futuro, de acuerdo con la comparación de laspoblaciones será un estudio descriptivo, y con base enla interferencia del investigador en el fenómeno que seanaliza, el estudio resulta observacional.

Con la culminación de este trabajo se podrá pro-poner un modelo de organización del trabajo que seacapaz de responder a las capacidades y posibilidadesde estas organizaciones de tal manera que impactenen sus niveles de productividad y competitividad. Esdecir, el interés central consiste en comprobar si aladoptar nuevas formas organizacionales en estas enti-dades se puede reactivar y consolidar, como en otrostiempos, esta actividad, considerando de antemano elcontexto de globalización en el que imperativamentetienen que moverse dichos organismos.

La problemática que enfrenta el sector agropecua-rio de nuestro país es, sin duda, uno de los factoresdeterminantes en el desarrollo social y económico deMéxico; grandes cantidades del terreno cultivable sonabandonadas año con año, altos porcentajes de lapoblación del campo tiende a la migración como res-puesta a la falta de beneficios de su trabajo en elcampo, las respuestas del Estado siguen siendo limi-tadas para solventar una crisis multifactorial como laque se vive actualmente; es así que los modelos aca-démicos enfocados a las organizaciones del ámbitocafetalero se convierten en una vía razonable parareactivarlas a través de la modernización.

El estudio pretende generar, a partir de una pers-pectiva holística, los factores que originan aspectos dela problemática misma, la propuesta que dará cause aldesarrollo de estas organizaciones, partiendo de lascondiciones de globalización que enmarcan el entorno.

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ANEXOS

1. ESTADOS PRODUCTORES DE CAFÉ

Estado Producción anual 1999-2000(miles de sacos de 60 kg)

Chiapas 2152.30Veracruz 1561.20Puebla 920.68Oaxaca 810.16Guerrero 211.24Hidalgo 279.87

San Luis Potosí 120.58Nayarit 99.84Colima 15.24Jalisco 14.91

Tabasco 6.01

Total 6192.03

FUENTE: SAGARPA.


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2. PRODUCTORES Y HECTÁREAS POR REGIONES DE ESTADO

Región Productores Hectáreas

Córdoba 13 816 27 726Zongolica 4 714 8 103Tezonapa 3 439 11 840Acayucan 2 583 5 472Coatepec 12 975 34 240Huatusco 11 190 31 410

Tlapacoyan 9 463 15 267Misantla 9 047 18 396

TOTAL 67 227 152 457

FUENTE: Confederación Mexicana de Productores de Café.

RESUMEN

Para entender los actuales procesos del desarrollo,teniendo como figura central a los seres humanos, reque-rimos vincular el espacio territorial y las actividades pro-ductivas. La eco-socio-organización determina la rela-ción dialógica entre sociedad y medio ambiente. Laregión Veracruz-Boca del Río muestra su rápida trans-formación desde la idílica imagen de villorrios de pesca-dores hacia su configuración como espacios urbanosdeterminados por las actividades industriales, portuariasy de servicios turísticos, por lo cual modifican el paisaje ypresionan de manera intensa el medio ambiente.

ABSTRACT

In order to understand the present process of the develop-ment, having like central figure to the human beings, werequired to link the territorial space and the productive acti-vities. The eco- socio-organization determines the dialogicalrelation, between society and environment. The regionVeracruz-Boca del Río shows the fast transformation fromthe idialical image of village of fishermen towards its confi-guration like, urban spaces determined by the industrial acti-vities, harbor and turistic services, thus they modify thelandscape and the press of intense way the environment.

Introducción

Colocar en el centro de la reflexión sobre el desarrollo alos seres humanos es un primer paso para revertir eldominio de una doble tendencia: 1) la idea de la prima-cía de la lógica económica de las ganancias y 2) la ideade la inextinguibilidad de los recursos naturales. Sinembargo, la introducción de la idea de sustentabilidad osostenibilidad del desarrollo, sin duda el aporte másdeterminante de los últimos años para pensar unanueva manera de sobrevivir y de mejorar nuestra cali-dad de vida, todavía considera como factores externosal propio proceso de desarrollo las medidas que puedenotorgarle dicha sustentabilidad.

Este avance y cambio cualitativo en la idea de pro-greso expresa la preocupación por los límites de unaidea de crecimiento económico que no toma en cuentala explotación/transformación/destrucción de los ecosis-temas. Pero ahora el propósito sería interiorizar estosavances en el proceso mismo, es decir, en las ideas yactitudes de los seres humanos quienes con sus con-

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Veracruz-Boca del Río:socio-organización y

territorialidad

Francisco Montfort Guillén*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores de la Universidad Veracruzana. Agradezco elapoyo secretarial de Ilse A. Alarcón Contreras.([email protected])

ductas construyen/destruyen riquezas sociales yrecursos naturales en aras de asegurar su sobreviven-cia y mejorar sus formas de vida.

Interiorizar la idea de sostenibilidad es importante,pero se requiere, asimismo, pensar en otra escala. Eldesarrollo a escala humana haría factible una eco-evo-lución si se revalora la idea del espacio local. Lainfluencia de la ideología de la globalización ha provo-cado un cambio en las escalas de espacio a ser apre-hendidas por los seres humanos. Sin descuidar lasinfluencias ejercidas por los fenómenos internaciona-les sobre los espacios locales, es necesario pensaréstos, asimismo, a escala humana.

Una vía es tratar de construir una red de concep-tos para sustituir la ideología de la globalidad, y surelación con el espacio local, por la idea de planetari-zación portadora en sí de la materialidad de nuestroplaneta, y vincularla con la territorialidad endógena,región o área que permite a los seres humanos creary expresar espacios de autonomía local, con actitudesy conductas al alcance de su accionar cotidiano. Es enestos espacios en donde los seres humanos puedenexpresar su creatividad, basados en sus propias fuer-zas, para hacer uso de tradiciones e innovaciones cul-turales y tecnológicas, tanto en sus tareas productivascomo en la utilización de los recursos naturales. Elproblema de fondo no es evitar el uso de éstos, ni sustransformaciones y pérdidas, sino de hacer imperarsobre los procesos de sojuzgamiento, dominio y explo-tación nuevas posibilidades y cualidades de la natura-leza como expresión de la emergencia de la eco-evo-lución, o sea, de un desarrollo a escala humana enrelación con la naturaleza, y vinculado, propiamente,con un lugar determinado, considerado en sus cuali-dades particulares.

La evolución conjunta de la diversidad ecológica(en el caso que nos ocupa, la biodiversidad marina deun sistema arrecifal) con la sociodiversidad es factorinsustituible de la idea práctica de un desarrollo a

escala humana, es decir, a la medida del ser humanoen sus necesidades, aspiraciones y retroacciones consu medio ambiente. Su accionar sociocultural, endonde el patrimonio de biodiversidad jugará el papelde referente interno que reafirma la calidad de la natu-raleza humana, puede hacer del desarrollo una activi-dad eco-organizadora implícita, como fuerza no sóloretroactiva entre causa y efecto, sino recursiva, auto-referente para los sujetos del desarrollo.

Este esfuerzo de redefinición, de creación de unanueva red de conceptos para entender el desarrollo esmás necesaria al enfrentar una realidad tan vasta y tanignorada, teóricamente, como la realidad de los maresy su relación con sus territorios limítrofes y con lascomunidades en ellos asentadas. ¿Cómo entenderestas relaciones y cómo interpretarlas en el marco delas ideas de desarrollo y progreso? Al hacer emergerestas relaciones surge también la necesidad de pen-sar no sólo en la globalización como actividad envol-vente de las finanzas, del cuidado del medio ambien-te, de las actividades productivas de ciertas empresas,del crimen organizado. Es necesario pensar, en con-secuencia, en los territorios y de ahí la posibilidad depensar entonces en términos del planeta tierra, nues-tro cada vez menos inmenso y cada vez más compar-tido territorio.

La planetarización se hace realidad inicial a travésde las vías marítimas. Veracruz es el referente insusti-tuible de ese inicio que relaciona tierra firme entre elViejo y el Nuevo Mundo. La cultura de las sociedadesque se reconocieron diferentes en ese primer contac-to tenían en las actividades relacionadas con el aguaun referente cultural básico: más fuerte, desarrollada yvinculada a la alta mar, la de los europeos; más vincu-lada a su cultivo y costera, la de los mexicanos. Y des-pués de tanto tiempo, la cultura haliéutica mexicanasigue sin alcanzar el nivel que le ofrecen el potencialde sus límites costeros, las aguas continentales y lazona económica exclusiva.

Veracruz-Boca del Río: socio-organización y territorialidad

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Si bien la interrogante sobre esta vida social deespaldas al mar puede encontrar respuestas, nossería de inminente relevancia conocer cómo y con quélímites y alcances las sociedades veracruzana yboquense han incluido en su idea de territorialidadendógena al mar. O más precisamente, por qué sien-do sociedades costeras en cuyas actividades socio-productivas el mar juega un papel destacado, semuestran casi indiferentes en la preservación y mejo-ramiento de su territorio marino, de su “maretorio”, yde sus ecosistemas marinos.

Fuera del alcance de este breve ensayo la posibi-lidad de responder a estas cuestiones, y también sinpoder indagar sobre la presencia del mar y del sistemaarrecifal en el imaginario y la memoria colectiva de loshabitantes de Veracruz y Boca del Río, el esfuerzoradicará en presentar la socioorganización en estosmunicipios y su forma de reproducción económica-pro-ductiva vinculadas a las actividades haliéuticas.

I) El estado de Veracruz: problemas de sudesarrollo

El territorio veracruzano es inspirada concepción de lanaturaleza, alarde de verde y azul, lugar de abruma-dores soles, de pasionales lluvias impulsado por sualto corazón de nieve eterna, gato voluptuoso corteja-do por febriles amantes. Este tesoro de gracias y ele-gancias naturales, sede de los más audaces monu-mentos, símbolos de esculturas primigenias, vive elcontinuo florecer de su largo cuerpo, ondulante y mus-culoso, rodeado por las sombrías llamas de la des-trucción y la brutal fealdad urbana.

Así vive el estado de Veracruz, postrado, víctimaexhausta del “progreso no progresivo”. Su posiciónactual no es el resultado de una sobreexplotación desus recursos naturales puesta al servicio de un cre-ciente pero ya inviable desarrollo de las comunidadesque lo habitan. No. Su posición es más precaria.

Combina la peor de las situaciones: la continuidad dela degradación ambiental y la creciente miseria de lasmayorías sociales, combinación que coloca a nues-tra entidad federativa entre las cuatro últimas conpeores niveles de calidad de vida, según los últimosreportes oficiales del Gobierno Federal. En este con-texto ¿qué significado tienen la “restauración de eco-sistemas” y/o la “creación de reservas de naturale-za”? Pueden ser saltos cualitativos de la concienciaciudadana que exigen protección de su medio omedidas que ponen freno a la excesiva voracidad delos negocios y a la ciega lucha por la sobrevivenciaque destruye patrimonios colectivos naturales. Encualquier caso, son medidas externas y extremas delproceso de desarrollo.

La encrucijada se presenta ante las posiblesmaneras de vivir el presente y de construir ideas defuturo para sociedades inmersas en la dinámica de lasrelaciones entre globalidad y localidad, entre planetari-zación y “producción de nuevas territorialidades”(Ivano Spano: 2001). De la manera en que se generencolectivamente y sean reconocidas nuevas cualida-des, surgidas por el accionar constitutivo de las partesque integran el todo social, depende en gran medida silos ecosistemas serán simples objetos de cuidado yestudio o pasarán a formar parte de la producciónsocial de territorio, es decir, de una nueva integraciónentre cultura y naturaleza.

Ahora sabemos que coexisten e interactúan eco-organización y socio-organización, con funcionamien-tos específicos cada una, similares en muchos aspec-tos y contradictorios entre sí. La forma en que seengranan los “bucles tróficos” de los ecosistemasguardan semejanzas con las interacciones entre cla-ses y grupos socioeconómicos (Morin: 1983. p. 102).La organización social resultante interconecta demanera complementaria campo-ciudad, en un espaciofísico-temporal en evolución. El medio urbano secaracteriza por un debilitamiento de las interacciones


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entre los seres vivos que pueblan un biotipo o mediogeofísico; debilitamiento debido al sojuzgamiento dela naturaleza y, en no pocas ocasiones, a su destruc-ción. Posteriormente, ha habido intentos por reintrodu-cir “espacios de naturaleza”, en funciones de museosinteractivos y/o paisajístico-estéticos, o sea, con crite-rios técnicos cuya externalidad o artificialidad preten-den fortalecer la sustentabilidad del desarrollo.

Como propone Edgar Morin, una nueva visión delas ideas que pueden sustentar la idea compleja dedesarrollo entraña la necesidad de pensar la eco-evo-lución. Luchar contra la idea neoliberal de construirtanto progreso como resistan el ecosistema y la pro-ductividad de los recursos naturales, es tan necesariocomo combatir la idea de:

…restaurar los equilibrios ecológicos (¿A partir dequé época? ¿Para qué tipo de sociedad? ¿Para quénúmero de habitantes y para qué necesidades?) ten-dientes al “inmovilismo de crecimiento cero: El ecolo-gismo que no concibe la posibilidad de nuevos desa-rrollos en la aventura de la vida y en la aventurahumana (es decir, que no concibe la vida y la huma-nidad también como aventuras), resulta tan mutilantecomo lo que combate. (Morin 1983. p 114).

II) La zona de estudio y la afectaciónantroposocial del medio ambiente en el estado

La naturaleza (el medio físico y el medio biológico)fueron anteriores a la aparición de la humanidad. Ysi el hombre ha perfeccionado su humanidad sin quedesaparezca su animalidad, de igual manera, en lassociedades contemporáneas, la naturaleza es ya unproducto antroposocial. Lo es no sólo en el mediourbano. Gran parte del medio rural tiene, ya, rostrohumano: el campo no sólo no se opone a la ciudad,sino que lo complementa y, en esa asociación,adquiere rasgos del tipo de civilización que lo cir-cunda.

En la llanura costera del Golfo Sur, los municipiosBoca del Río y Veracruz yacen junto al agua.Acumulados arroyos y numerosas caídas de agua ali-mentan sus ríos y lagunas. Las quietas olas temporal-mente estremecidas por tormentas tropicales y losfríos vientos del norte, son recibidos por un perfil casilineal de tierra que le da un aire de reposo, de mono-tonía sólo rota por el rostro humano que ha ido adqui-riendo el mar, entre los 19° 07’ y 96° 06’ de las coor-denadas riboquenses y entre las 19° 12’ y 96° 08’ delas coordenadas jarochas. El territorio configurado seadentra 283.3 km de superficie, 241 km de Veracruz y42.3 km de Boca del Río, que forman parte de laregión del Papaloapan que incluye a los ríos LaAntigua, Actopan, Papaloapan, Jamapan, Atoyac y laslagunas de Mandinga y Alvarado.

La actividad del hombre ha construido un territorioen donde sus efectos, por la relación ciudad/campo,han provocado el establecimiento de medidas legalespreventivas para proteger ciertos espacios naturales.Desde 1986 se decretó el Área Natural Protegida deControl Estatal denominada Médano del Perro (19°12’latitud norte y 96° 07’ latitud oeste). Frágil ecosistemaagredido por el crecimiento urbano.

También el gobierno del estado decretó proteger lallamada Punta Canales o Isla del Amor (19° 05’ y 96°06’) en 1997 y dos años más tarde puso bajo protec-ción el llamado Arroyo Moreno (19° 07’ y 96° 08’). Porsu parte, y dada su ubicación geofísica, el gobiernofederal en 1994 decretó área natural protegida al sis-tema arrecifal veracruzano (19° 05’ y 95° 50’ ) *. Tansólo estos datos proporcionan una idea de las medi-das externas para frenar o modificar un proceso dedesarrollo que avanza con sus dominaciones/sojuzga-mientos/explotaciones provocando, entre otras cosas,que 85% de la vegetación original del estado deVeracruz haya desaparecido, según el autor de la obra


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* Sistema costero frágil, con índice de sensibilidad 10.

Árboles y arbustos de la reserva natural de la Mancha,Gonzalo Castillo Campos, del Instituto de Ecología(Política, 14 agosto 2003, p. 7).

La constitución del rostro humano de la naturaleza enVeracruz se expresa en que según la SEMARNAT y elINEGI, 72% de la superficie ha sido transformada parausos agropecuarios y urbanos, sólo superado por elDistrito Federal y Tlaxcala, y tiene la más alta tasa de des-forestación anual del país, de 2.7%, entre 1993 y 2000.

Otros datos de la destrucción: la selva húmedacubrió 65% de la superficie estatal; hoy sólo existe14.3%. El bosque mesófilo de montaña tal vez llegó acubrir 7% del estado y se ha reducido a 2.7%. La selvabaja caducifolia, de una posible superficie de 15% seredujo a 2.5%. El bosque templado de coníferas yencinos de un hipotético seis pasó a 1.8%. (GiselaUscanga, con datos de Anthony Challenger: Los servi-cios ambientales y la conservación ecológica, Política,18/VIII/03).

En realidad el recuento de los daños ambientalesdel estado de Veracruz es impresionante y ha sidodocumentado por diversas instituciones educativas,gubernamentales y civiles. El asunto toca de lleno elmodelo de desarrollo hasta ahora aplicado.Requerimos de conocer las condiciones de la “eco-organización social” para tratar de entender como lasocio-organización expresa la manera de relacionarsecon la naturaleza.

III) La socioorganización

Educación

La población de 15 años y más en el año 2000 sumó enla entidad 4 millones 508 mil 106 personas. La mayoríason mujeres (2 369 452 contra 2 135 025) y también sonmayoría las mujeres alfabetizadas (61 mil 883 por enci-ma de los hombres) y también es mayor el número demujeres analfabetas (177 mil 544) o, en otros términos,

el flagelo de la base educativa mínima inconclusa o defi-ciente afecta menos al subuniverso masculino.

La misma tendencia se mantiene en los municipiosobjeto de análisis. En Boca del Río el universo demujeres y hombres de 15 años y más es de 98 mil 901personas. 51% son mujeres alfabetizadas. De los 4 mil426 analfabetas, 3 mil 49 son mujeres. En el municipiode Veracruz las mujeres alfabetizadas suman 168 mil77 por 146 mil 159 hombres. Los analfabetas masculi-nos son 4 mil 816 y representan menos de la mitad delas mujeres analfabetas: 10 mil 12.

Entre la población de 6 a 14 años según su aptitudpara leer y escribir, a nivel estatal, el universo de 1millón 451 mil 526 individuos, aún con modificaciones,no presenta diferencias sustanciales entre niñas yniños. En Boca del Río el universo es de 21 950 y eldato más relevante es que el número de hombres(1 042) que no saben leer y escribir es superior al demujeres (913). En Veracruz este subgrupo en total esde 75 mil 051 personas. Son menores las diferenciascuantitativas sustanciales entre el número de hombresy mujeres que saben leer y escribir, pero igualmentees superior (4 011) el universo de hombres que nosaben leer y escribir (3 562 mujeres).

Debido a las diferencias de población en los muni-cipios de Boca del Río y Veracruz, respectivamente,resultan inferior en el primero la cantidad de alumnosinscritos en las escuelas, desde preescolar hastabachillerato (33 mil 337 contra 109 mil 139), la canti-dad de personal docente (1 814 contra 5 mil 410) y elnúmero de escuelas (150 contra 549).

En Boca del Río existen 4 instituciones de educa-ción superior entre las que destaca el InstitutoTecnológico del Mar Núm.1. La población total en estenivel de escolaridad es de aproximadamente 2 959alumnos en licenciatura, maestría y doctorado. EnVeracruz estas cifras son las siguientes: Instituciones22; alumnos 12 414; carreras o estudios referidos almar: 18 carreras y 1 897 alumnos. Existen varios estu-


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dios de postgrado en las 12 instituciones y 40 discipli-nas vigentes.

En total, si se consideran las modalidades educa-tivas de educación especial, capacitación para el tra-bajo, adultos incorporados, adultos atendidos en pri-maria y secundaria y sistemas semiescolarizados setienen 29 737 alumnos. Un dato relevante es el núme-ro de bibliotecas existentes en Boca del Río yVeracruz. Las que pertenecen a la Secretaría deEducación y Cultura suman seis: una en Boca del Río,con un capital de libros de 7 631. Las obras consulta-das fueron 9 309 y los usuarios 5 118. La UniversidadVeracruzana mantiene cuatro bibliotecas públicas, conun acervo de 36 mil 151 libros, con 1 902 usuarios queefectuaron 213 962 consultas. En el municipio deVeracruz, las cinco bibliotecas de la SEC tienen unacervo de 53 709 libros y los 91037 usuarios del año2000 hicieron 169 mil 241 consultas. Las bibliotecasde la UV (5) tienen un acervo de apenas 23 mil 816libros, un número del 6 mil 666 usuarios que efectua-ron 43 mil 066 consultas. En total 15 bibliotecas públi-cas y 121 307 libros para una población de casi 600mil habitantes.

La población

El nombre de Veracruz denomina algo más que lasuperficie del municipio. Es la primera denominaciónde tierra firme, continental, que expresa el proceso deplanetarización iniciado en 1492. Veracruz, por estarazón, es símbolo del límite entre la tierra y el mar enel Viejo y el Nuevo Mundo. Es designación de un puer-to y una forma de denominar la muy escasa culturamarítima de nuestro país, más filmográfica que real.Desde su nacimiento colonial, Veracruz tuvo la cate-goría de Ayuntamiento, fue asiento de la primera pro-vincia, en 1789 fue elevada a capital de la Intendenciay se le eligió, por primera vez en 1812, un represen-tante legislativo.

Desde que se tienen registros confiables de cen-sos de población, es decir, desde 1900, Veracruz esconsiderado como un centro urbano. A finales del sigloXIX la población urbana era de 29 mil 164 personasque representaban 89.9% (Perfil rural-urbano de losmunicipios veracruzanos 1900-2000. 100 años encifras. Flora Velásquez, p. 227)1 de la población total.Hacia 1950 este tipo de población supera los 100 milhabitantes (94.22%. Ibid. p. 241) Veinte años mástarde se sitúa por encima de los 200 mil (94.50%) y enel año 2000 alcanza la cifra de 439 mil 481 personas(96.09%. Ibid. p. 262). En un siglo su población urba-na creció 150 veces. Por su parte, la población ruralera apenas de 10.7% de la población total. Desde1900, un dato relevante es que, aun con la revoluciónde 1910, la población rural de este municipio se hamantenido en números absolutos o propiamente no hadejado de crecer. En 1900 tenía 4 482 personas en elcampo; en 1920 sumaban 4 000 y en 1930 4 082.Desde entonces se ha incrementado su número.Superó las 15 mil personas en 1970 y ahora cuenta, alaño 2000, con 17 896 habitantes rurales, aunquerepresentan apenas 3.91% (Ibid. p. 262) del total.Entre 1900 y 2000 la dinámica de crecimiento prome-dio de la población urbana ha sido de 2.77% y de larural 1.66%. (Flora Velásquez: 2003. p. 207).

La situación de la población del municipio de Bocadel Río es diferente. Su descriptivo nombre encierrasus alcances. Su población y su imaginario local nosólo están ligados al campo sino de manera inequívo-ca al agua, al encuentro de la delta del Jamapa con lasaguas saladas del Golfo de México. Fue hasta 1960que la población urbana hizo su “aparición oficial” enBoca del Río: 22.85% (p. 243). En otros términos,todavía el censo de 1950 daba cuenta de la completaruralidad del municipio que, por otra parte, estabaescasamente poblado: 495 habitantes en 1900 y 3 009


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1 Obra en prensa.

a la mitad del siglo XX. Hasta 1970 la población ruralfue mayoritaria (70.75%) y una década después esconstatable una acelerada y abrumadora inversión afavor de la población urbana, acompañada de un cre-cimiento espectacular en el número de habitantes: 61mil 883 en 1980, 135 mil 804 en el año 2000, de loscuales sólo 1050 (0.77%) eran considerados rurales.La dinámica de crecimiento poblacional total promedioentre 1900 y 2000 fue de 5.82%: una verdadera explo-sión por la presión que significa dotar de empleo y ser-vicios urbanos a una población de tan acelerado creci-miento (Flora Velásquez, Ibid.).

Las actividades productivas

Las interacciones de la socioorganización de estosespacios de convivencia tienen dos ejes, dos catego-rías que explicitan conductas y estilos y condicionesde vida. Esto así porque nos revelan las relacionescampo/ciudad y la organización de cada uno de losespacios.

La población de 12 años y más es censada paraefectos de medir su condición de actividad económica.El total de esta población en el estado de Veracruz esde 4 millones 984 mil 562 personas en el año 2000. Elnúmero de mujeres es mayor que el de los hombres(casi 289 mil mujeres más). De este universo, la pobla-ción económicamente activa es de 2 millones 350 mil117 personas.

Las personas empleadas son en su mayoría hom-bres 1 683 023 y la fuerza de trabajo femenina apenasalcanza 667 094, un número equivalente a la pobla-ción económicamente inactiva de hombres: 663 352.Esto muestra la todavía débil incorporación de la mujercomo fuerza productiva.

Las realidades municipales tienen la particularidadde la simetría. El total de la población de Boca del Ríoes un poco menor a un tercio de la de Veracruz (106226 contra 353 552). La PEA mantiene esta proporción

(53 673 contra 180 317). El porcentaje de mujereseconómicamente activas es de casi 40% en ambosmunicipios y de casi 70% de mujeres económicamen-te inactivas. Estas similitudes indican la configuraciónde una sola región económica, determinada por laurbanización y sus actividades productivas. Estascifras incluyen a los municipios en su conjunto.

La ciudad de Veracruz y las localidades conurba-das de Boca del Río tuvieron, durante 2001, en rela-ción con diversos indicadores, el comportamientosiguiente. La tasa general de desempleo abierto, entres de los cuatro trimestres, fue ligeramente inferior ala tasa estatal promedio. La tasa específica de partici-pación de la PEA femenina, en promedio fue de 45% yla masculina de 75%. Estos grupos de trabajadoresocupados, todas las categorías ocupacionales agrupa-das, se distribuyeron por rama de actividad de lasiguiente manera. En las actividades primarias, pescaincluida, trabaja 0.4% de la PEA. Este sector producti-vo genera apenas 9.4% (año 2000) del producto inter-no bruto del estado y sin embargo ofrece trabajo almayor número de personas en la entidad: 785 mil 854de 2 millones 350 mil 117 trabajadores de la PEA (p.627). En términos porcentuales, en el ámbito estatal laPEA de las actividades primarias representan 31.7%,sólo superadas por las que se dedican al comercio y alos servicios, 46.8 por ciento.

Los trabajadores de la pesca, todas las categoríasagrupadas, suman, en el estado, 32 409. En el Puertode Veracruz, puesto que ahí se agrupan a los trabaja-dores de la región centro, se tiene registrada unapoblación dedicada a la actividad pesquera de 3 830personas (Pp. 710 y 55).

Las actividades primarias en los municipios deVeracruz y Boca del Río están presentes; en ambosmunicipios se cultiva el maíz, el frijol y el pasto. EnBoca del Río la sandía. En Veracruz la caña de azúcar,la naranja, el mango y el limón. La agricultura tecnifi-cada (superficie fertilizada, sembrada con semilla


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mejorada, con servicios de sanidad vegetal, mecani-zada) tiene mayores superficies en Veracruz que enBoca del Río (pp. 757-760).

También la ganadería, la avicultura y la apiculturaestán presentes en el municipio de Veracruz, mientrasque en Boca del Río no existe ganado para producirexclusivamente leche ni ganado caprino ni colmenas.En general, la actividad primaria y su valor son supe-riores en el municipio de Veracruz el cual tiene unapequeña producción maderable de especies comunestropicales (INEGI. Pp. 838-842).

La PEA de la zona conurbada Veracruz-Boca delRío tiene una composición diferente a la del estado. Elmayor porcentaje de población ocupada trabaja en losservicios (45.6%) y en el comercio (23.8%). Comuni-caciones y transportes ocupa 8.8% de la población ylas industrias dan empleo a 14.1% (considerando la detransformación y la de construcción). Las ramas delsector primario, más la industria extractiva y la electri-cidad sólo emplean 3.1%. La categoría de trabajado-res a sueldo, salario o comisión representaron en pro-medio casi 70% (p. 640) y los trabajadores por cuentapropia alrededor de 21 por ciento.

Respecto de la tasa específica de participación porgrupo de edad llaman la atención las altas tasas entodos los grupos de edad que, aunque no permitenhablar de homogenidad, sí revelan que muchos traba-jadores se inician a temprana edad y buscan perma-necer en el mercado de trabajo por muchos años. LaPEA respecto a los totales de personas por grupos deedad, muestra las proporciones siguientes: de 12 a 19años, es de casi 30%; el de 20 a 24 años de 64%; elde 25 a 34 años ronda en 75%; el de 35 a 44 añosrepresenta aproximadamente 78% pues es esta laetapa más productiva y finalmente el grupo de 45 ymás años sobrepasa 50 por ciento.

Las cifras sobre desempleo y subempleo oficialesson poco precisas en nuestro país. No obstante, unacercamiento a las condiciones de vida derivada de

los ingresos revela que en promedio 4.6% de los tra-bajadores no recibe salario alguno y 42.4% percibecomo máximo dos salarios mínimos. Otro bloqueimportante (39%) en promedio recibe un ingreso demás de 2 y hasta 5 salarios mínimos. Mediocridadsalarial de más de 85% de la PEA (Pp. 644-645).

La tasa de desocupados encubiertos es de 3% enpromedio. Quienes buscan un empleo adicionalrepresentan 2.5% de la PEA. La tasa de ocupaciónparcial y desocupación se eleva a un promedio de7.5%. La tasa de ocupación parcial (menos de 35horas semanales y desocupación) alcanza cifras pro-medio de más de 20%; la tasa de ingresos menoresal mínimo más la tasa de subempleo y desocupacióngira alrededor del15% y, finalmente, la tasa de ocu-paciones críticas de ocupación (población que traba-ja menos de 35 horas semanales por razones demercado, la que trabaja más de 35 horas semanalescon ingresos mensuales inferiores al salario mínimo,o que labora más de 48 horas semanales ganandomenos de 2 salarios mínimos) es en promedio de17% en el año 2001.

Bajo estas condiciones resulta explicable queentre la población desempleada el principal motivopara estar desocupada sea la insatisfacción en eltrabajo (en promedio 42%) (p. 652) seguido por elcese (37% en promedio); que los más afectados seanlos jóvenes (más de 50%, hijos de familia) aunque ladesocupación del jefe del hogar supere 20% y, dra-máticamente, sean quienes poseen instrucciónmedia superior y superior los más golpeados por eldesempleo (48.6% en promedio contra 3.3% entreanalfabetas y 4.9% quienes poseen primaria incom-pleta).

Servicios y formas sociales de vida

No obstante la alta concentración urbana en los dosmunicipios, existe en ambos presencia de la disper-


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sión poblacional que singulariza a los asentamientoshumanos en el estado de Veracruz.

En efecto, en el municipio de Veracruz existen 93localidades, la ciudad propiamente dicha con más de100 mil habitantes junto a 58 localidades cuyos mora-dores no sobrepasan el número de 50; seis comunida-des más albergan entre 50 y 99 habitantes y 13 comu-nidades están conformadas por habitantes cuyonúmero fluctúa entre 100 y 599. Los rangos siguientesde números de habitantes cuentan con al menos trescomunidades cada uno, hasta la categoría de 2 500 a4 999 habitantes.

En Boca del Río el número total de localidades es de14. La zona conurbada de más de 100 mil habitantes;seis comunidades que no rebasan los 50 moradores; doscomunidades entre 50 y 99 personas; cuatro localidadesque cuentan entre 100 y 499 habitantes y una localidadmás en el rango de 10 mil a 14 mil 999 personas.

Las viviendas se distribuyen, de acuerdo con sunúmero de habitantes, de la manera siguiente: enBoca del Río existen 34 mil 984 viviendas particulares.El número de viviendas que albergan desde uno hastacuatro habitantes suman 24 mil 423. Las viviendas concuatro habitantes constituyen el número más alto,8 874. A partir de cinco habitantes disminuye el núme-ro de viviendas (5 572) y aquellos que reflejan ciertohacinamiento que van de los seis hasta nueve o máshabitantes suman 4 mil 989 viviendas.

El número de viviendas particulares en el munici-pio de Veracruz es netamente superior (122 498). Ladistribución es similar en la relación número de habi-tantes/número de viviendas. El mayor número deéstas (31 mil 748) corresponde a las habitadas porcuatro personas. El total de viviendas que alberganentre una y cuatro personas son 89 mil 763 que repre-sentan 73% del total, mientras que en Boca del Ríoeste porcentaje es de 69.

Ésta es una micro-región de dos municipios quecarece de rellenos sanitarios para el tratamiento de

basura, con deficientes plantas de tratamiento deaguas residuales (nueve en Boca del Río, 21 enVeracruz); y que a pesar de los problemas ambienta-les de alto impacto sobre el mar, apenas hace uso delas denuncias legales en materia ambiental. En el año2001, en el ámbito federal, en Veracruz se presentaronocho denuncias y en Boca del Río cinco. En instan-cias estatales el número de denuncias fueron 14 y dosrespectivamente. Las licencias expedidas a estableci-mientos en materia de control ambiental son pococomunes en el estado (22 en total en el año 2001) y enla región de estudio sólo se expidieron dos en el muni-cipio de Veracruz.

Existen dos actividades económicas que comple-mentan y determinan de manera radical, la socioorga-nización y la antroposocialización de la naturaleza dela región Boca del Río/Veracruz. Una es la actividadportuaria, de gran auge en los últimos tres lustros, apartir de la privatización de los servicios portuarios. Laotra es el turismo. Ambas son actividades ligadas almar y fundamento de lo que debiera ser la idea de“maretorio”, un territorio que se expande a tierrasumergida en el fondo del Golfo de México como pla-taforma continental.

Por la vía de la promoción turística, en el paísVeracruz ha llegado a ser considerado “El Puerto”, sinmás. Forma parte del imaginario colectivo nacional. Losestereotipos de su música, su cocina y las conductas yformas de ser de sus pobladores constituyen una formade mexicanidad. Para muchos, la gran mayoría de losmexicanos, no existe Boca del Río sino Veracruz comocentro turístico. Durante los últimos cuatro años, más de2 millones 500 mil turistas visitaron Veracruz/Boca delRío. Esta afluencia de turistas, con sus característicasculturales, muchas de ellas lejanas o inclusive contra-rias a la cultura marina y a la cultura haliéutica, ejercediferentes tipos de presiones sobre los ecosistemasmarinos. La construcción de hoteles y restaurantessobre la línea costera y sus desagües al mar; la asis-


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tencia de bañistas y sus actividades de diversión y lapesca deportiva son actividades que inciden sobre lasaguas aledañas a las costas.

Entre las actividades productivas se debe consi-derar a la pesca, si bien es perceptible su francareducción, fruto en gran medida del deterioro de losecosistemas pesqueros. Pero sin lugar a dudas, lasactividades portuarias han transformado el paisajedel puerto. Aunque no exista una verdadera industrianaval, el movimiento mercantil portuario está hacien-do desaparecer del paisaje, casi, la imagen de la for-taleza de San Juan de Ulúa y cambiando la zonanorte del puerto de paisaje rural a paisaje urbano-industrial. Tampoco deben olvidarse los estragos dela industria petrolera que ha provocado la sustituciónde las conchitas de moluscos sobre las playas porsendas plastas de chapopote. Y frente a la débilpesca de altura y la ausencia de la infraestructurapara la industria haliéutica, ¿es posible seguir consi-derando al Puerto de Veracruz como un centro dedesarrollo pesquero?

El actual desafío del modelo de desarrollo va másallá de proclamar el discurso político sobre la susten-tabilidad y decretar legalmente zonas de protecciónambiental. Estos avances, ahora lo sabemos, son fac-tores externos al proceso mismo de desarrollo y, por lotanto, sobreimpuestos a una dinámica que se muevepor la fuerza que le otorgan las ganancias y, para algu-nos, la sobrevivencia.

La socioorganización muestra una sociedad quesabe del mar, que vive junto a él, pero que al parecerya las actividades haliéuticas no forman parte de suimaginario de sobrevivencia cultural. En pláticas infor-males con pescadores, pescadores deportivos, presta-dores de servicios turísticos no fue posible encontrarun vínculo especial con el cuidado del sistema arreci-fal; algunos, muchos, no sabían de su existencia; otrosque han escuchado hablar de él, no llegaron a expre-sar argumentos sobre su importancia ecosistémica.

Pero un esfuerzo de investigación sociológicapodría ser encaminado a indagar la presencia, fuerzay forma que tienen el mar, la cultura haliéutica en elimaginario de las poblaciones de Veracruz y Boca delRío. Y dentro de esta investigación sobre la memoriacolectiva acerca del mar, averiguar si es posibleencontrar la idea de “maretorio” o territorio marinoantroposocializado. Esta futura investigación podríadar luz acerca de la presencia o ausencia de ciertosrasgos culturales que expresen

… lazos de solidaridad en el cuidado del medio

ambiente, entendidos como la socialización y la cons-

trucción de conocimiento entre los distintos actores

sociales (entre niños, jóvenes, adultos y adultos

mayores)... lazos que se generan desde la responsa-

bilidad y el compromiso social (y) permiten pensar en

acciones de solidaridad para mejorar las condiciones

de calidad de vida (FIUC-USAL: 2003).

La ausencia o presencia de estos lazos de solidaridada partir del medio ambiente, ubicados en su contextosociohistórico, pueden construirse o reforzarse comofuerza interna vinculante del desarrollo. Buscar esta“interiorización” en las formas de vida puede contribuira la tarea de “construir territorios” como herramientade arraigo y defensa de lo local, en tanto idea centralde identidad y sentido de pertenencia en estrecha vin-culación con el medio físico/natural del cual se depen-de ecosistemáticamente. Hablamos, desde luego, deun proceso multidimensional, complejo, que involucraprocesos de revalorización de los recursos naturales,de las prácticas culturales socio-individuales en rela-ción con la economía, la identidad y las interaccionescon el medio ambiente. No es posible eliminar sojuz-gamientos, dominaciones y explotaciones de los recur-sos pero sí darles un sentido evolutivo eco-social, deautosostenibilidad. Esta es la tendencia que marcaríauna dirección a escala humana, que crea territorialida-des endógenas conectadas con el planeta a través no


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sólo de los intercambios comerciales sino de lasmodalidades operativas que porta en sí la sociedadreal de la información/conocimiento. Estructurada enredes sociales globales, el acceso al conocimiento y laformación polivalente de las personas, que potenciacualidades sin la mutilación de la super-especializa-ción. La sociedad planetarizada posibilita también unanueva visión del trabajo que debilita la organizaciónlaboral y fortalece los rendimientos laborales interco-nectados. Es el caso de la especialización/diversifica-ción de los servicios portuarios y del turismo que inter-conectan a la región Veracruz-Boca del Río con elresto del estado, del país, del mundo y que contradic-toria y complementariamente abren la posibilidad deredefinir los territorios más allá de la especializaciónde una actividad económica (comercio, turismo, indus-tria) o de las formas de vida productiva (rural, urbana)o de espacios de ciclos cicardianos o de la ruptura deestos (campo, ciudad).

Basándose en Guattari, Raúl Motta ofrece un con-cepto rico en significados para explorar su aplicaciónen próximos estudios:

... se debería entender el territorio en un sentido másamplio que el que utilizan en la etología y en etnolo-gía; el territorio puede ser relativo a un espacio vivi-do, como a un sistema percibido en cuyo seno sesiente “como un ser casa”; el territorio es sinónimo deapropiación, de subjetivización cerrada sobre símisma; el territorio puede desterritorializarse, esdecir, abrirse, implicarse en líneas de fuga o destruir-se. Un territorio está conformado de fragmentosdescodificados de todo tipo, extraído de los medios,pero que a partir de ese momento adquiere el valorde propiedad; el territorio crea el agenciamiento; elterritorio es tan inseparable de la desterritorialización,como el código de la descodificación. (Raúl Motta:2000. p. 126).

El sector turístico y comercial comandan la organiza-ción de esta zona que agrega complejidad a sus inte-

racciones sociales por las influyentes actividades por-tuarias e industriales, pero en un espacio donde la ciu-dad no es todo el territorio, ni la industria toda la vidaurbana. La economía informal apenas esconde, trasuna fachada de pésimo folcklore, una manera alegrede vivir y habitar el territorio característico de estaregión. La precariedad de la vida económica y laboral,los servicios informales, la vida rural agregan actitudesy conductas de sobrevivencia que pueden resultarincompatibles o disfuncionales para construir unanueva vía de desarrollo. Sumergidas, las actividadeshaliéuticas sobreviven de manera marginal en unaregión globalizada por el turismo y el comercio.

La pesca ha dejado de ser un referente económicoe industrial importante, así como la vida rural asociadaa ésta y otras actividades primarias. El tipo de playas yel paisaje tampoco incita a un nuevo agenciamientopara la cultura del turista moderno que busca sol, arena,diversión y sexo. Estamos, pues, ante el desafío derecrear una cultura a partir de necesidades locales endonde los ecosistemas marinos pasen a ser parte delpatrimonio cultural, de la eco-socio-organización. Unade las bases, por su carácter doblemente local, seríanlas actividades haliéuticas, defendiendo una culturaancestral, típica, auténtica frente a la homogenizacióncultural del turismo tipo norteamericano.

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RESUMEN

Las interacciones formales e informales a lo largo deAmérica del Norte han nutrido el proceso de integracióneconómica entre los tres países. Es visible la aparición denuevos espacios para la cooperación política, social yeconómica. El Golfo de México es una de estas subre-giones, que se encuentran con la oportunidad de explotarsu potencial dentro del contexto TLCAN. Su institucionali-zación, a través del Acuerdo de los Estados del Golfo deMéxico, refleja la necesidad de un esquema regionalcomplementario que nutra la agenda bilateral México-EUA yconsolide beneficios sustantivos para la región.

ABSTRACT

Many forces, along Canada, Mexico and U.S., have dri-ven the recent progress of the North American economicintegration proposed by NAFTA. Under this context newspaces for social, economic and political relations haveopened. The Gulf of Mexico is one of the many regionsof North American looking for a new kind of strategy. Thecreation of the Gulf of Mexico States Accord shows theneed to establish a formal regional structure, which cancontribute to solve topics of the Mexico-US bilateral

agenda in the Basin, and to promote more NAFTA bene-fits on the Gulf.

Introducción

Al iniciar el año 2006, el Tratado de Libre de Comerciode América del Norte (TLCAN), cumplió doce años de suentrada en vigor, y es indudable que éste ha sido el ins-trumento más importante para impulsar el proceso deregionalización de Norteamérica. El TLCAN estableció unmercado potencial de 422 millones de consumidores, elmayor a nivel mundial. Este proceso ha fomentado unaextensa dinámica comercial, la cual ha sido apuntaladapor mayores volúmenes de inversión, mayores relacio-nes entre agentes económicos, y por una creciente rela-ción gubernamental en todos los niveles. Es irrefutableque las relaciones comerciales en América del Norte sehan expandido significativamente en estos últimos diezaños. Éstas han permitido establecer un nuevo contextopara las economías nacionales de Canadá, México y losEstados Unidos (EUA).

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Integración México-EUA:Acuerdo de los Estados

del Golfo de México

Daniel Arturo Romero León*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores Económicos y Sociales de la UniversidadVeracruzana. ([email protected])

El proceso de integración económica no sólo haunido a economías, sino también ha creado mercadosparticulares hacia al interior de la región, identificandocorredores, redes y alianzas comerciales que nutren conflujos de bienes y servicios a los tres países. En estosespacios, la dinámica generada por el TLCAN es eviden-te y los beneficios son explícitos. Asimismo, se han reco-nocido regiones que por sus propias características nofiguran en el proceso de integración económica, y que nogozan de los mismos resultados positivos de aquellasque se encuentran ligadas al devenir del TLCAN.

La regionalización de Norteamérica ha tenido dosfuerzas impulsoras muy importantes, una de ellascomandada por los gobiernos federales quienes a tra-vés de la firma del TLCAN sentaron el marco formalpara la integración comercial y económica de Américadel Norte. La otra, la más importante considero, es elpapel que han jugado los diferentes agentes económi-cos, quienes han mantenido, aún antes del TLCAN, unapresencia significativa en términos de relaciones denegocios e inversión a lo largo de la región. Este com-portamiento en América del Norte se ha dado en dosvertientes, canadienses y estadounidenses, y por otrolado mexicanos y estadounidenses, el segundo deellos, bajo considerables características de asimetríaseconómicas. Estas interacciones formales e informa-les han nutrido el proceso de integración de la región,y es visible que cada vez más, se han abierto nuevosespacios para la cooperación y colaboración política,social y económica en toda Norteamérica.

Este trabajo tiene el interés de estudiar uno de losnuevos espacios formales que se han generado en elcontexto del proceso de integración económica pro-movido por el TLCAN, y particularmente en el marco delas relaciones México-EUA, el Acuerdo de los Estadosdel Golfo de México. Este acuerdo identifica a un áreageográfica específica, la cual se encuentra con posibi-lidades importantes de incrementar la compenetraciónempresarial y productiva regional.

La integración económica de América del Norte

Aspectos generales

Desde 1994, con la entrada en vigor del TLCAN, Méxicose ha involucrado en un profundo proceso de integra-ción económica regional. Si bien éste ya se encontra-ba en marcha, el TLCAN formalizó las relacionescomerciales entre Canadá, EUA y México, consolidan-do un mercado regional de características únicas. Laparticularidad que sobresale de esta experiencia, es laconjunción de dos países industrializados y uno endesarrollo. A través del tratado, los tres vecinos confir-maron que la integración es un factor fundamentalpara elevar las perspectivas de sus economías en elentorno mundial. La experiencia del TLCAN sugiere quelos tres países se han beneficiado económicamente dela expansión del comercio y la inversión, lo que supon-dría que una mayor integración contribuiría a elevarlos niveles de ingreso y productividades de estos paí-ses, en este sentido, América del Norte se encontraríatransitando por la dirección correcta.

Los acuerdos de libre comercio otorgan al sectorprivado acceso recíproco y legalmente válido al mer-cado regional, lo que reduce el riesgo de surgimientode barreras al comercio o la inversión, lo que “incre-menta la confianza del sector privado” para mover susrecursos a lo largo de la región. Para las grandesindustrias mexicanas, la falta de capacidad paraexpandirse domésticamente, y la apertura del merca-do norteamericano fueron factores que impulsaron elaprovechamiento de nuevas oportunidades de nego-cios en el exterior. Asimismo, las empresas canadien-ses y estadounidenses percibieron, en México, unmercado potencial, y el centro de ubicación para plan-tas e infraestructura productiva de menor costo. A lapar del crecimiento del comercio intrarregional, lasempresas con altos costos de transportación, hanreducido estos costos, relocalizando sus instalaciones,

Integración México-EUA: Acuerdo de los Estados del Golfo de México

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en las cercanías de los trade corridors que corren denorte a sur.

El TLCAN se puede considerar un mecanismo exi-toso, en términos de la rapidez y facilidad, con lo quela integración económica de América del Norte se hadado, entre los tres países involucrados. Sin embargo,para México, éste no ha alcanzando aún un objetivofundamental, el cual se resume en que los beneficiosdel libre comercio se trasmitan hacia todas las regio-nes y sectores del país y contribuyan en mayor medi-da al proceso de desarrollo de la nación.1 Por otrolado, éste ha sentado las bases de un profundo proce-so de integración de América del Norte, sin embargolos impactos regionales positivos que de él emanen,estarán sujetos a las acciones específicas que con-duzcan los gobiernos y los agentes económicos loca-les para aprovechar las oportunidades que el tratadoha generado.

La apertura de la economía mexicana y la integra-ción al mercado de América del Norte han propiciadola reorganización de los patrones productivos internosy ha modificado el crecimiento de los centros urbanosmexicanos. En términos regionales, el TLCAN no haconcluido su impacto sobre el aparato productivo delos tres países, dado que diversas regiones aún no seencuentran vinculadas con la modernización tecnoló-gica y organizativa, de la apertura comercial.

La extensa interdependencia económica entreMéxico-EUA, que ha intensificado el tratado, ha supe-ditado a la economía mexicana al desempeño queobserve la estadounidense. Esta conjunción conllevaefectos positivos y/o negativos, por ejemplo, si la eco-nomía estadounidense experimenta un periodo rece-

sivo, México absorberá sus efectos a través de unacontracción de sus exportaciones, así como en suritmo de captación de inversión directa proveniente delos Estados Unidos, entre otras presiones derivadasde la relación comercial. Por otro lado, mientras eldesempeño de la economía de los Estados Unidossea favorable, México mantendrá una tendencia posi-tiva en sus indicadores económicos y financieros. Lacertidumbre de un periodo económico expansionistade los Estados Unidos le permitirá a México estable-cer acciones dentro de un marco de estabilidad eco-nómica.

El TLCAN ha fortalecido la dinámica de los agenteseconómicos de los tres países. En el caso de las eco-nomías mexicana y estadounidense, esta integraciónha impactado a las regiones de ambos países, crean-do corredores, redes y alianzas comerciales sólidas ydinámicas. En términos de crecimiento económico,tanto México como EUA se han beneficiado con elTLCAN, sin embargo, existen contradicciones sustanti-vas en el ámbito regional, dado que éste no ha sido deltodo favorable. Esta integración económica refleja, enel caso mexicano, la necesidad por un mercado fuertey de fuentes de financiamiento constantes, que inyec-ten recursos al aparato productivo. Por otro lado, ésteha acarreado efectos positivos y negativos, que hanacrecentado las asimetrías regionales que aún antesde la firma del TLCAN ya prevalecían.

Cabe mencionar que no todas la regiones y/o enti-dades estatales participan con la misma intensidad enla dinámica económica de América del Norte, debidoprincipalmente a sus rezagos en infraestructura, indus-tria, poder adquisitivo, inversión, etc. La integraciónpropiciada por el TLCAN ha llevado hacia la convergen-cia económica de algunas regiones, y al distancia-miento económico de otras. En este sentido, se puedeafirmar que el TLCAN no ha fungido como un mecanis-mo suficiente para hacer extensivo los beneficios de laintegración a todas las regiones de América del Norte,


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1 De acuerdo con Hakim, el norte del país ha crecido 10veces más rápido que el sur de México, desde la entradaen vigor del TLCAN. Peter Hakim y Robert E. Litan,“Introduction”, en Hakim, Peter and Robert E. Litan, (edito-res), The Future of North American Integration: BeyondNAFTA, 2002, p. 36.

aunque es importante subrayar que es una base sóli-da para seguir construyendo.2

La consolidación de los beneficios de la aperturacomercial se ha visto frenada ante las asimetríasregionales históricas y vigentes. La falta de políticasindustrial y regional ha ocasionado que solo algunasregiones sean quienes participen de la dinámicaTLCAN. Las ineficientes condiciones que mantienen lasregiones rezagadas requieren de nuevos mecanismosque les permitan consolidar redes estratégicas y pro-yectos de infraestructura e inversión productiva, quepermitan anexarlas a la dinámica comercial deAmérica del Norte, a favor de su crecimiento y desa-rrollo económicos.

A pesar de que los tres gobiernos no han avanza-do recientemente en la agenda trilateral; los mercados,las sociedades, las culturas y las instituciones deMéxico, Canadá y los Estados Unidos, han continuadoavanzando hacia la integración dentro de su propioacuerdo3. La gran mayoría de las relaciones e interac-ciones mexicanas y estadounidenses se están reali-zando fuera de los centros políticos, la integraciónentre ambas economías está siendo conducida pordiferentes agentes a lo largo de los dos lados de lafrontera, fortaleciendo lazos y redes estratégicas.

Ante la insuficiencia del propio TLCAN por extendersus beneficios a lo largo de todas las regiones, diver-sos actores económicos, políticos y sociales hanfomentado nuevos esfuerzos de cooperación comoalianzas o redes que impulsen las relaciones y quepermitan multiplicar los efectos positivos de la dinámi-ca TLCAN hacia aquellas regiones y estados que seencuentran participando marginalmente de ésta.

Uno de estos esfuerzos se ha gestado en la regiónde la cuenca del Golfo de México, la cual mantieneuna participación poco sustantiva en el contexto de las

relaciones económicas de ambos países, con excep-ción de los estados de Texas, Florida y Tamaulipas. ElAcuerdo de los Estados del Golfo de México naciócomo un novedoso mecanismo de cooperación, el cualha intentando impulsar a una región con una ubicacióngeográfica favorable, pero que hasta la fecha, no hasabido aprovechar su potencial. El fortalecimiento delos lazos regionales entre México y EUA, a través delfortalecimiento de este Acuerdo, permitiría posicionaruna agenda regional a favor del sector empresarial delos estados miembros de la cuenca, promoviendo lacreación de alianzas y redes sustantivas para el creci-miento y desarrollo económico local.

Integración de la región de la cuenca del Golfo de México

Aspectos generales

La evidencia empírica, de los once años del TLCAN,sugiere que México y EUA han obtenido significativosresultados económicos, vía comercio e inversión, porlo que se supone que mayores esfuerzos en el proce-so de integración conllevarán a mayores beneficios,4

no solo en los sectores tradicionales de comercio, sinoen nuevas áreas que permitan incrementar la interde-pendencia entre ambos países. Entre mayores tran-sacciones económicas y comerciales se deriven delcontexto que ha planteado el TLCAN, la cooperaciónentre los dos países se extenderá hacia otros ámbitos,tales como el académico y el social, entre otros.

En el contexto de este proceso de integración, lainstitucionalización5 de la cooperación binacional entre


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2 Peter Hakim y Robert E. Litan, op. cit., p. 55.3 Ibid., p. 28.

4 Ibid., p. 19.5 El institucionalismo neoliberal retiene del realismo la

noción de los Estados como los actores principales del sis-tema internacional y la anarquía del sistema como una

México y EUA observada a finales de la década de losnoventas, cuando ambos gobiernos establecieron con-venios formales para la discusión de la agenda bilate-ral, ha permitido la creación de grupos y mecanismosde trabajo que están fortaleciendo e incrementando lainteracción entre las sociedades de ambos lados de lafrontera.6

El proceso de integración de la cuenca del Golfo de México

Las instituciones internacionales enmarcan un conjun-to de normas y lineamientos que encaminan el com-portamiento y las expectativas de los países miem-bros.7 En este tenor, el TLCAN representa este marcoacordado que delimita la interacción bilateral en losámbitos comerciales y económicos.8 Entre mayor seael grado de institucionalización, los Estados mostraránconductas más apegadas a las normas y a los linea-mientos establecidos entre los miembros.9 Lo que a suvez se reflejará en mayor certidumbre respecto al com-portamiento de las partes.

En este sentido, la institucionalización permite: a) promover el interés gubernamental en nuevasáreas; b) disminuir los costos de transacción por ins-trumentar los acuerdos a través del establecimiento decanales permanentes de comunicación; c) mejorar lacapacidad de toma de decisión por medio de unaabundante y precisa información; d) crear servicios deverificación; e) incrementar las capacidades técnicas,administrativas y legales de las burocracias estatales yf) aumentar las regulaciones, tanto formales comoinformales, lo cual ayuda a reducir la incertidumbre.10

La creciente cooperación entre México y EstadosUnidos ha sido dirigida significativamente por el proce-so de institucionalización que se ha presentado en laúltima década entre ambos países.11

Esta creciente cooperación internacional entreMéxico y EUA no es solo resultado de un mayor núme-ro de intereses comunes involucrados, sino tambiéncomo una respuesta natural a la aparición de nuevosbloques económicos, a los procesos de integración einterdependencia observados en el resto del mundo.12

El 22 de abril de 2001, dentro del marco delSummit of Americas, en Québec, los gobiernos de


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influencia en la conducta de los Estados, entes racionalesy unitarios. Es decir, aunque no se desecha la posibilidadde que existan otros canales de interacción entre lasnaciones. Robert O. Keohane, International Institutionsand State Power, Boulder, Westview Press, 1989, p .58.

6 Rafael Fernández de Castro, “Perspectivas teóricas en losestudios de la relación México-Estados Unidos: el caso dela cooperación intergubernamental”, en Instituto MatíasRomero de Estudios Diplomáticos, La política exterior deMéxico: Enfoque para su análisis, CEI, COLMEX, México,1997, p. 56.

7 Robert O. Keohane, op. cit., p. 58.8 Douglas C. North, Institutions Change and Economic

Performance, Cambridge University Press, 1991, p. 4.9 De acuerdo con Keohane, existen tres grados de institu-

cionalización internacional: 1) organizaciones formales eintergubernamentales o transnacionales no gubernamen-tales; 2) regímenes internacionales y 3) convenciones.

Las primeras son las formas más desarrolladas de insti-tucionalización internacional, consisten en organizacio-nes burocráticas con reglas específicas y tareas asigna-das a individuos y grupos. Los regímenes internacionalesconsisten en órdenes negociados entre los Estados queregulan las acciones de los actores internacionales endeterminadas áreas o temas de las relaciones internacio-nales. Y las convenciones son las instituciones interna-cionales menos formalizadas, las cuales consisten en lasreglas implícitas que influyen las conductas de los actoresinternacionales, como son las convenciones internaciona-les. Rafael Fernández de Castro, op.cit., p. 59.

10 Rafael Fernández de Castro, op. cit., p. 59.11 Ibid., p. 64.12 Jorge I. Domínguez, “Ampliando horizontes: Aproximaciones

teóricas para el estudio de las relaciones México-EstadosUnidos”, en Fundamentos del nuevo esquema de coope-ración, CEI, COLMEX, México, 1996, p. 32.

México, Canadá y Estados Unidos confirmaron sucompromiso de buscar nuevas formas de cooperación,dejando de manifiesto el objetivo de la región,“Nosotros trabajaremos para profundizar la relación enun sentido comunitario, promoviendo nuestros mutuosintereses económicos y asegurando que los beneficiosdel TLCAN se extiendan hacia todas las regiones y sec-tores sociales de los tres países”.13 El presidentemexicano Vicente Fox fue una de las principales vocesque motivaron ideas hacia la conformación de unaNorth American Community, si bien no con la mismaintensidad propuesta por Robert Pastor, pero sí en lamisma dirección planteada. En este sentido, Polesereconoce la necesidad de esfuerzos complementarios,dado que el TLCAN se encuentra todavía muy lejos degenerar una verdadera integración económica.14

Este compromiso giró en torno a nuevos patronesde cooperación, en donde, tanto los sectores público yprivado, así como la sociedad civil, configuran y desig-narán un nuevo sentido de comunidad en América delNorte.15 La intención de este compromiso, es deampliar las relaciones entre los tres países y actualizarla agenda trilateral, como respuesta a los nuevosdesafíos de la región. La interdependencia simple

establece que entre más intensos sean los patronesde interacción, las políticas bilaterales tenderán haciala complementariedad económica, debido a que ladependencia se fortalece.16 En otras palabras, amayor grado de interdependencia mayor será el inte-rés por cooperar, y el compromiso expresado en estaocasión así lo refleja.17

Dentro de este panorama regional, México requie-re un énfasis particular, con lo que se apoye a lasregiones menos desarrolladas del país, para que sepuedan ver beneficiadas del proceso de integración,18

es decir, este proceso debe volverse incluyente. Loque plantea la necesidad que estos esquemas debenconsiderar la incorporación de nuevos asuntos a laagenda comercial común bilateral.

La cuenca del Golfo de México es una de estasregiones de América del Norte que se encuentran con laoportunidad de explotar su potencial económico ycomercial dentro del contexto TLCAN. México y EstadosUnidos comparten, geográficamente, la cuenca, lo quesupone que esta cercanía motiva la identificación derelaciones entre los diferentes actores de la región. Unode los conceptos que se puede asociar, en esta línea,es el de natural trading partners, dada la vecindad que


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13 El documento North American Leaders´ Statement fueresultado de la reunión realizada en Québec, Canadá, enabril de 2000 refleja la visión de los gobiernos de México,Estados Unidos y Canadá para ampliar la cooperaciónhacia dentro de la región, a favor de ampliar el procesode integración entre los tres países, bajo el marco delTLCAN, Página de internet del Departamento de Estadosde los Estados Unidos: http://usinfo.state.gov/regional/ar/summit/north22.htm

14 Polese, Mario y Salvador Pérez Mendoza, Integracióneconómica norteamericana y cambio regional en México,en revista Comercio Exterior, 1995, p.133.

15 La corriente interdependentista estadounidense ubicó alos actores no gubernamentales, como los ejes de la rela-ción bilateral, es decir, como elementos explicativos acer-ca del desarrollo de la interacción entre México y EstadosUnidos. Rafael Fernández de Castro, op. cit., p. 50.

16 Torres, Blanca (comp.), Interdependencia: ¿Un enfoqueútil para el análisis de las relaciones entre México yEstados Unidos?, México, El Colegio de México, 1990, p. 11.

17 Es importante establecer que, de acuerdo con Keohane,las interacciones dentro de las relaciones bilaterales noson siempre favorables, lo que significa que existe laposibilidad constante de un desequilibrio de interesesentre los países involucrados. En este sentido, aquel paísque aproveche la interdependencia para favorecer suposición de negociación será menos dependiente de larelación. Rafael Fernández de Castro, op. cit., p. 50.

18 Leycegui, Beatriz y Fernández de Castro, Rafael.¿Socios Naturales? Cinco años del Tratado de LibreComercio de América del Norte, 2000, p. 98.

se demuestra entre los estados de la cuenca.19 Estepanorama de integración natural favorece el fortaleci-miento de los lazos regionales entre los dos países.

Bajo esta perspectiva, las entidades estatales deEUA y México, que limitan con el Golfo, crearon elAcuerdo de los Estados del Golfo de México (GoMSA,por sus siglas en inglés, Gulf of Mexico States Accord).El Acuerdo fue resultado de amplias negociaciones endonde se reconoció que la región de la cuenca delGolfo de México, presenta oportunidades de desarro-llo que no pueden ser potenciadas a través de esfuer-zos independientes.

GoMSA refleja un nuevo esquema formal de inte-gración subregional, en América del Norte, derivadodel proceso de institucionalización que se ha percibidodesde la década de los ochentas.20 Esta nueva inicia-tiva de cooperación, involucra a nueve entidades esta-tales mexicanas y estadounidenses, que no compartenun límite fronterizo y que no habían desarrollado, pre-viamente, alguna agenda externa propia. A diferenciade las experiencias previas de cooperación, percibidasentre los estados fronterizos de México y EUA, o entrelas entidades canadienses y estadounidenses quecomparten la frontera en la costa este, dentro deGoMSA, solo dos entidades estatales, cuenta con unafrontera terrestre común.

Este Acuerdo es un interesante mecanismo deintegración, debido a que los acercamientos formalesentre entidades de los dos países, solo se habían

efectuado en el contexto de la región fronteriza. Estanueva asociación de estados plantea una agenda dis-tinta a la fronteriza, en donde la cooperación se con-centra en problemáticas de corte federal como narco-tráfico, migración y seguridad.21 En este sentido, sedesprende la novedad que representa un acuerdocomo GoMSA, dado que puede plantear formalmentetemas diferentes a los de la frontera.

Como se ha mencionado, uno de los anteceden-tes, en la creación de relaciones formales, a lo largo deAmérica del Norte, lo conforma el mecanismo de coo-peración entre entidades canadienses y estadouniden-ses de la región pacífico noroeste.22 Estas reunionesse encuentran motivadas a cooperar dado el avanza-do grado de integración que existe entre sus poblacio-nes y economías. La formalización de la cooperaciónentre entidades creó una instancia específica para elconjunto de relaciones gubernamentales y empresa-riales, a favor de la atención de problemas comunes.

GoMSA debe ser considerada como una novedosaforma de institucionalización, en términos de que for-maliza las relaciones interestatales de la región. Estoha permitido crea un foro de discusión de problemassimilares de la región que establece grupos de trabajoy conductos para sus posibles soluciones. Si bien sepuede considerar a este acuerdo como atípico, éste esen parte resultado del crecimiento de las relaciones


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19 Birdsall, Nancy y Robert Devlin, La integración regional yel Banco Interamericano de Desarrollo, en revistaComercio Exterior, 1997, p. 569.

20 Las conferencias de gobernados y los mecanismos fron-terizos fueron creados en 1980 con el objetivo de anali-zar los temas de la región y de encontrar respuestas a lasproblemáticas comunes. El principal propósito de estasiniciativas fue de mantener abierta una vía de comunica-ción continua. Rafael Fernández de Castro, op. cit.,p. 64.

21 El doctor Sydney Weintraub señaló, en una entrevistarealizada por el autor, en las oficinas del Center forStrategic and International Studies (CSIS) en WashingtonD.C., en el mes de enero de 2004, que la propuesta deun entendimiento formal entre entidades estatales de losEstados Unidos y México, tal como se plantea a través deGoMSA, marca un nuevo referente para las relacionesentre las comunidades de ambos países, y señaló queestas interacciones siempre han existido, en ámbitosinformales, y que se han expandido a la par de las agen-das oficiales.

22 Hakim, Peter y Robert E. Litan, op. cit., p. 19.

informales a lo largo de América del Norte, y en parti-cular entre México y los Estados Unidos. Estas rela-ciones motivan a establecer objetivos comunes, con laintención de ejercer un compromiso entre las partes,para tomar acción en ese sentido.

La concepción de GoMSA permite extender la refle-xión de que ésta es una gran oportunidad de negociospara ambos países.23 La región cuenta con una locali-zación geográfica ventajosa, en términos de acceso demercados. Diversos puertos marítimos se encuentranconectados a lo largo de la cuenca, lo que permite unágil flujo de bienes, entre México y EUA. En este senti-do un ejemplo inmediato dentro del contexto TLCAN,sería promover nuevas medidas para reducir el con-gestionamiento en las fronteras, así como los costosde transacción.24 Dicha iniciativa es una justificaciónválida para la promoción de la región.

Asimismo, el Acuerdo es un mecanismo que res-ponde a la dinámica TLCAN y aprovecha el contextoque brinda el mismo, para establecer una vinculaciónsubregional mayor, en términos del reconocimientoformal del proceso de integración de la zona.25 ElAcuerdo tiene el propósito de promover los lazoscomerciales en el Golfo de México, y conducir a losactores regionales hacia un mayor acercamiento. Losnuevos esfuerzos de integración, entre EUA y México,que se plantean a través del GoMSA, se encuentran diri-gidos a atender áreas que han permitirán profundizar,

bajo el contexto TLCAN, las relaciones bilaterales. Enesta línea, el Acuerdo plantea iniciativas de coopera-ción en diversos campos, que pueden parecer ambi-ciosas a primera vista.

El Acuerdo de los Estados del Golfo de México

Antecedentes

El Acuerdo es un compromiso de cooperación interna-cional firmado entre los seis estados mexicanos y loscinco estadounidenses, que comparten el litoral de lacuenca del Golfo de México. Estos estados son:Florida, Alabama, Mississippi, Louisiana y Texas, enEstados Unidos; y Tamaulipas, Veracruz, Tabasco,Campeche, Yucatán y Quintana Roo, en México.26

GoMSA surgió como iniciativa de las propias entida-des estatales, en 1995. Una sistemática serie de ron-das le ha permitido formalizar y concretar el Acuerdo,como se ha descrito. A pesar de que han pasado ochoaños desde la primera reunión entre las entidadesinvolucradas, no fue hasta el año 2000, cuando conuna mayor visión hacia el compromiso regional, porparte de Florida, principalmente, la cual encabezó lacreación, en la ciudad de Tampa, del SecretariadoGeneral Permanente, instancia fundamental que hapermitido la consolidación del Acuerdo. Desde enton-ces el Acuerdo ha retomado sus objetivos, mediantereuniones periódicas y mesas de trabajado entre losdiferentes actores de la región.

La primera reunión del Acuerdo de los Estados delGolfo se llevó a cabo en 1995 en la ciudad deCampeche. Ésta sirvió de marco para el estableci-


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23 El doctor Raúl Uriarte fue entrevistado en las oficinas dela Embajada de México en los Estados Unidos, enWashington D. C., el pasado mes de enero de 2004.

24 C. Norris,.Clement et al., North American EconomicIntegration. Theory and Practice, 1999, p. 300.

25 El doctor Robert Pastor fue entrevistado, por el autor, ensus oficinas del American University en Washington D.C., el pasado mes de enero de 2004. El doctor Pastorseñaló que GoMSA refleja la dinámica de entendimiento ycooperación entre las sociedades de México y EstadosUnidos, y plantea nuevas oportunidades para el creci-miento de la integración entre ambos países.

26 Información adicional y complementaria acerca de losantecedentes y estructura del Acuerdo se encuentra dis-ponible en la página de Internet de GoMSA:http://www.gomsa.org

miento de directrices acerca de la realización de acti-vidades futuras para cada una de las temáticas consi-deradas en el Acuerdo. La segunda reunión se realizóen 1996, en Mobile, Alabama. En esta sesión se desig-naron a los coordinadores estatales para cada una delas mesas de trabajo. Asimismo, se acordó la instala-ción de la oficina ejecutiva de la mesa de Turismo enVillahermosa, Tabasco, entre otros asuntos acerca dela coordinación para el intercambio de información a lolargo de la región.

En 1998, se celebró la tercera reunión en la ciudadde Tampa, Florida, a la cual asistieron todos los gober-nadores. En las sesiones se destacaron las mesas detrabajo y se emitieron recomendaciones acerca de lasperspectivas del Acuerdo.

En la reunión se propusieron estrategias paramantener una agenda regular de misiones comercia-les, ferias y exposiciones entre los estados miembros.En el año 2000 se efectuó la cuarta reunión enVillahermosa, Tabasco, en donde además de informaracercar de los avances en cada uno de los grupos detrabajo se acordó el nombramiento de un secretariadogeneral y de un reglamento interno que favoreciera laoperación del Acuerdo.

La quinta reunión celebrada en el 2002, tuvo comosede a la ciudad de Boca del Río en el estado deVeracruz. En esta conferencia anual se llevó a cabo la“Primera Exposición de Negocios del Acuerdo de losEstados del Golfo de México”, la cual incluyó la partici-pación de 92 exponentes de todas las entidades estata-les de la región. La sexta y última reunión anual delAcuerdo de los Estados del Golfo de México, se llevó acabo el 8 de diciembre de 2002, en San Petersburgo,Florida. Este evento sirvió de marco para el II ForoAnual de Negocios de GoMSA titulado “Gulf of MexicoStates Transportation Summit: Building Logistics andInfrastructure for Trade, Tourism and EconomicDevelopment”, en donde cada uno de los diferentesagentes económicos de los estados miembros mostra-

ron sus proyectos presentes y futuros, en los temas decomercio, turismo y desarrollo económico.

Operación del Acuerdo

El Secretariado General de GoMSA se sustenta finan-cieramente con una partida especial del Departamentode Estado de Florida, y con fondos adicionales de losmiembros del Acuerdo. Existe un Secretario Generaldel Acuerdo de los Estados del Golfo de México, ymantiene su oficina en Florida, dado que su posiciónse encuentra apoyada por la Oficina de AsuntosInternacionales que depende de la Oficina delGobernador del Estado de Florida. Dentro de las res-ponsabilidades del Secretariado se encuentran eldesarrollo de una agenda de reuniones con institucio-nes, organismos e instancias gubernamentales deMéxico y los Estados Unidos.27 Asimismo, cumple conel objetivo de promover la creación de redes de comu-nicaciones entre los agentes económicos de los dife-rentes estados miembros del Acuerdo.

Agenda de trabajo del Acuerdo

El Acuerdo contempla que a partir de la localizaciónestratégica de la región se impulsen proyectos con loque se exploten las ventajas comparativas y competi-


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27 En este sentido, durante 2003, el Secretariado de GoMSA sereunió representantes de las siguientes instituciones y orga-nismos: US Department of Transportation MaritimeAdministration, US Small Business Administration, US

Overseas Private Investment Corporation, US Trade &Development Agency, US Export-Import Bank, US

Environmental Protection Agency, US Fish & Wildlife Service,Department of the Interior, US Department of Agriculture, US

Department of Homeland Security, US Department ofCommerce, Secretaría de Medio Ambiente y RecursosNaturales, Comisión Nacional del Agua, Secretaría deRelaciones Exteriores, Banco Mundial, Banco Interamericanode Desarrollo y la Organización de los Estados Americanos.

tivas de los agentes económicos y sociales de toda laregión, en favor de los mismos. Dentro del marco delTLCAN se pretenden incentivar los flujos de comercio einversión, así como el turismo y la vinculación culturaly tecnológica.28 GoMSA es un mecanismo de coopera-ción que refleja el interés y la necesidad de atender deforma local asuntos comunes dentro de la relaciónbilateral entre México y EUA. La conformación de unaagenda subregional, como la que el Acuerdo propone,es un importante paso para la configuración del proce-so de profundización de América del Norte.

Una de las principales iniciativas de GoMSA es la dereunir a funcionarios, expertos, empresarios y acadé-micos de los diferentes estados de la región, con elpropósito de generar ideas que permiten la consolida-ción de una agenda subregional. Dicha agenda pre-tende subrayar tópicos de comercio e inversión, parafortalecer y acrecentar los lazos de cooperación e inte-gración existentes.

El Acuerdo reconoce a la cuenca del Golfo deMéxico como un área económica y ambiental común,localizada en el centro de un cada día más próspero eimpetuoso TLCAN y tiene un especial y particular rol porexplotar en el contexto del comercio bilateral.29 ElAcuerdo propone la creación de programas sustanti-

vos de trabajo que fomenten la colaboración de losestados. En este sentido, los objetivos generales deestos proyectos se apuntan hacia la construcción deinfraestructura y a la promoción del comercio y el turis-mo en la región. La agenda del GoMSA no difiere en lostemas que se abordan en los ámbitos federales, esmás, estos son derivados de los mismos asuntos de laagenda bilateral oficial (Ver Cuadro 1). Asimismo, éstedetermina con mayor especificidad los temas particu-lares de acción común bajo su propio marco de interésregional.

Cuadro 1Agendas bilaterales de las entidades estatales del

Golfo de México y los gobiernos federales de México yEstados Unidos

Elaborado con información de GoMSA (http://www.gomsa.org) y deNew Horizons in U.S.-Mexico Relations: Recommen-dations forPolicymakers, A Report of the U.S.-Mexico Binacional Council. CSISMexico Project, Washington, D.C., September, 2001.

Esta agenda regional de GOMSA plantea actividadesespecíficas en tres de las seis mesas de trabajo:

Transporte, infraestructura y comunicaciones

Dentro de la región, los estados mexicanos presentanun mayor rezago que las entidades estadounidenses


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28 Comentarios extraídos del discurso de Katherine Harris,Secretaria de Estado de Florida, durante su participaciónen la Conferencia Anual del Acuerdo de los Estados delGolfo de México realizada en Veracruz, México, el 30 deenero de 2002, p. 3. Cabe mencionar que KatherineHarris representó al gobernador Jeb Bush en las reunio-nes de GoMSA, durante el primer periodo de su adminis-tración, a partir de 2003 ella se desempeña como repre-sentante republicana del estado de Florida, en elCongreso de los Estados Unidos.

29 Comentarios extraídos del discurso de Katherine Harris,Secretaria de Estado de Florida, durante su participaciónen la Conferencia Anual del Acuerdo de los Estados delGolfo de México realizada en Veracruz, México, el 30 deenero de 2002, p. 3.

Agricultura, desarrollo forestal y pesca Principios generalesTurismo Administración de las relaciones bilaterales

Salud, ecología y protección ambiental Inmigración

Educación y cultura Política comercialTransporte, comunicación e infraestructura Promoción de la inversión y de negocios

Finanzas, comercio e inversión Coordinación de una política energéticaPolítica Monetaria

Asuntos ambientales

Política antinarcóticosPolítica de seguridad

Acuerdo de los Estados del Golfo de México

Relaciones bilaterales oficiales México-Estados Unidos

en términos de infraestructura.30 Ante este panorama,los proyectos que de aquí se desprendan requieren deun énfasis particular para la parte mexicana. Por otrolado, una de las principales propuestas que seencuentra promoviendo el Acuerdo, es la consolida-ción de Cuenca del Golfo de México, como una vía decomunicación fundamental para el comercio deAmérica del Norte.

Ante los cuellos de botella que se generan en lasaduanas terrestres.31 Los retrasos que se presentandebido a las inspecciones minuciosas y al continuo trá-fico32, le brindan a los puertos de la cuenca del Golfouna ventaja comparativa para suplir la demanda portransporte de bienes, con eficiencia y rapidez. Laregión se encuentra ante la oportunidad de aprovecharsu localización geográfica, para fortalecer el comerciobilateral, aprovechando las bondades del transportemarítimo. La funcionalidad que la cuenca brinda, entérminos de transporte, favorece a la reducción decostos de producción. Asimismo, existe un efecto posi-tivo sobre la eficiencia de las cadenas productivas queconvergen en la región. La promoción de la vía decomunicación marítima fortalecerá la participación delas entidades estatales del Golfo, y a la dinámicacomercial de la relación bilateral entre EUA y México.Entre los beneficios que se vislumbraban con elaumento de los flujos de comercio en la cuenca del

Golfo de México, la eficiencia en los tiempos de entre-ga de mercancías es una ventaja sustancial respectoa los continuos retrasos que se observan en las fron-teras terrestres.

Dentro de esta mesa de trabajo se encuentra elseguimiento de la propuesta “Short Sea Shipping”, lacual es un acuerdo de cooperación técnica entre losgobiernos federales de México y EUA para realizar unainvestigación acerca del transporte marítimo, en el quese encuentra la activación comercial del Golfo deMéxico.33 Esta iniciativa fomentará las operacionesportuarias a favor de las redes comerciales del TLCAN

en la región.El propósito en este sentido consiste en enviar el

mensaje a los empresarios e inversionistas acerca deque la cuenca es la nueva supercarretera comercialdel TLCAN, y que ésta provee una forma más eficiente,barata y rápida para comercializar los bienes de laregión.34 Por lo anterior, una de las principales priori-dades de las entidades de la cuenca del Golfo debe deser acelerar el desarrollo de infraestructura carretera yportuaria, de tal manera que dé respuesta efectiva a lademanda por transporte marítimo en la región. Éstadeberá ser la principal propuesta del Acuerdo, dadoque fomentará la identidad de la región y consolidarásu presencia económica ante el resto de América delNorte.


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30 Posadas Hernández, Norma y Víctor Manuel MartínezLuna, “Importancia del transporte marítimo-portuarionacional dentro del comercio mundial”, en Patiño Tovar,Elsa y Jaime Castillo Palma (comps.), Globalización yreestructuración territorial: 2º Congreso RNIU: Investiga-ción Ur Robert E bana y Regional, Balance yPerspectivas, 1999, p.1 76.

31 Hakim, Peter y Robert E. Litan, op. cit., p. 106.32 Weintraub, Sydney, “La ampliación del mercado nortea-

mericano: perspectivas de los países del TLCAN”, enEstevadeordal, Antoni y Carolyn Robert (editores), LasAméricas sin barreras: Negociaciones comerciales deacceso a mercados, 2001, p. 94.

33 Esta propuesta promoverá el establecimiento de rutasmarítimas cortas y ágiles; a lo largo de la cuenca permi-tirá disminuir las congestiones carreteras en la franjafronteriza de México con los Estados Unidos, y promove-rá un decrecimiento sustancial en los niveles de contami-nación por parte de los autotransportes.

34 Comentarios extraídos del discurso de Katherine Harris,Secretaria de Estado de Florida, durante su participaciónen la Conferencia Anual del Acuerdo de los Estados delGolfo de México, realizada en Veracruz, México, el 30 deenero de 2002, p. 9.

Comercio, finanzas e inversión

En materia de comercio e inversión, el Acuerdo debefungir como un doble promotor de los flujos comercia-les, por un lado, procurando e incrementando las alian-zas estratégicas entre las entidades mexicanas y esta-dounidenses y, por el otro, vinculando a la región conotras latitudes. En términos de inversión, la región esuna zona potencial para la inversión productiva, dadasu posición estratégica y las oportunidades de nego-cios que brinda a lo largo de sus costas. La promociónde proyectos productivos beneficiará el desarrollo delsector exportador de los estados más rezagados de laregión.35 La promoción de la inversión extranjera esun punto medular de la concepción de este acuerdo,dado que el impacto de la misma genera beneficiossignificativos en la región. El contexto que proporcionael TLCAN es un marco ideal para la profundización delas relaciones productivas y empresariales entre losvecinos de la Cuenca.

Turismo

La región cuenta con diferentes centros turísticos entrelos que destacan: Miami, Orlando y Tampa en Florida;New Orleans, en Louisiana; Cancún y Cozumel; enQuintana Roo, Houston, Dallas y San Antonio, enTexas; Ciudad del Carmen, en Campeche;Villahermosa, en Tabasco, Veracruz y El Tajín, enVeracruz; y Mérida y Chichén Itzá en Yucatán. Losbeneficios del acuerdo hacia el sector turismo se pue-den percibir a través del intercambio de experiencias yestrategias, tanto en el entrenamiento del personaldedicado al sector servicios, como en los planes pro-mocionales para la captación de turistas. La regiónconjunta diversos centros, que a través de mayoresmontos de inversión productiva podrían ser explotados

y convertidos en centros de empleo para las poblacio-nes locales, además de ser puntos de captación dedivisas.

Proyectos específicos del Acuerdo

El Acuerdo cuenta con iniciativas concretas, en mar-cha, que consolidan los esfuerzos de las entidadeshacia una agenda subregional. Entre los principalesproyectos destacan los siguientes:

1. Border States Initiative: Dentro de las iniciativasespecíficas se encuentra la intención de elevar a borderstatus, a los Estados que conforman la cuenca del Golfode México, con lo que se formalice el interés por desig-nar a la cuenca una zona fronteriza natural. El objetivode la propuesta es identificar a la región como un áreacomún para México y Estados Unidos, en donde seexpanda el comercio y se compartan ideas en beneficiode las comunidades a lo largo de la cuenca.

2. Gulf of Mexico States Partnership: Este part-nership es una entidad con presencia pública (gobier-nos estatales y municipales) y privada (empresas yasociaciones), que trabaja conjuntamente con elAcuerdo para identificar problemas y oportunidades enel área comercial, y generar iniciativas y/o políticasque permitan incrementar el comercio y la infraestructu-ra, entre los estados de la región.36 Esta asociación haestablecido tres grandes directrices: a) Crear una redde negocios que permita incrementar las relacionescomerciales entre los estados del Golfo de México.


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35 C. Norris, Clement et al., op. cit., p. 306.

36 En Estados Unidos, el Gulf of Mexico Partnership es unaorganización no lucrativa, exenta de impuestos bajo ladenominación 501(c) de los Estados Unidos, la cual esfinanciada por contribuciones de empresas y membre-sías. Progress Report, Fourth Quarter FY 2002-2003(April-June 2003), GoMSA, http://www.gomsa.org

b) Crear una NAFTA Superhighway, a lo largo del Golfode México, con nuevas iniciativas que impulsen el usodel transporte marítimo, tanto para contenedores,como para pasajeros. c) Expandir las oportunidadesde desarrollo económico dentro y entre las entidadesestatales de la cuenca.

El conjunto de iniciativas brevemente descritasrevelan un momento particularmente activo de coope-ración entre los estados de la cuenca del Golfo deMéxico. Sin embargo, la posibilidad de dar mayor dina-mismo a este proceso se encuentra relacionada almayor nivel de intercambio que se pueda efectuarentre las economías de la región. Cuando se analizanlas razones que conducen a los estados a poner enmarcha estas iniciativas, se percibe que a pesar de sunaturaleza fragmentada estas entidades estatalescomparten una agenda regional común, en diferentesaspectos.

Consideraciones finales

El Acuerdo de los Estados del Golfo de México es, sinduda, un esfuerzo valioso dentro del proceso de inte-gración de América del Norte. El TLCAN ha provisto elcontexto, es tarea de los agentes económicos explotarestas oportunidades y consolidar el crecimiento ydesarrollo de la región. ¿Cómo y por qué surgen estosacuerdos subregionales? Diferentes propósitos pue-den figurar como los motivos para la configuración detales mecanismos. Particularmente los objetivos eco-nómicos destacan para fomentar la cooperación en elGolfo de México. En este sentido, el acercamientoestatal y el intercambio son herramientas que preten-den alcanzar un objetivo común que es de elevar elnivel de vida de la población residente en los estadosde esta cuenca. El entendimiento entre estas entida-des permitirá incrementar los montos de comercio,entre Estados Unidos y México, favoreciendo el creci-miento del mercado regional. Asimismo, esto impacta-

rá, positivamente, sobre los costos de transacción, loque elevará sustancialmente la eficiencia y competiti-vidad de las empresas exportadores e importadoras, alo largo de la cuenca del Golfo de México.

El marco planteado por el TLCAN creó un nuevocontexto de certidumbre para las relaciones de inver-sión y comercio en Norteamérica. En este sentido, fue-ron los gobiernos federales de los tres países quienesarticularon el proceso formal de regionalización deAmérica del Norte. Sin embargo, han sido los diferen-tes agentes y actores de la región quienes han expan-dido la interacción económica, social, política y comer-cial entre los tres países. La integración económica delGolfo de México conducirá a que ésta se convierta enuna localización estratégica para la inversión directa yel proceso productivo. El estrechamiento entre las uni-dades económicas conducirá a la integración producti-va de la región, que bajo la experiencia de los estadosfronterizos ha permitido la consolidación de un proce-so de producción compartido. En este sentido, la cuen-ca podría convertirse en un importante pivote del mer-cado de América del Norte.

Dentro de este panorama, nuevos actores, comolas entidades estatales, se encuentran abriendo nue-vos espacios para la cooperación y colaboración endiferentes ámbitos de la agenda bilateral México-EUA.

GoMSA es uno de estos nuevos espacios formales quese han generado bajo el impulso de este tipo de inte-racciones. El Acuerdo ha creado un nuevo foro de inte-racción formal entre los distintos actores económicos ypolíticos de la región. El Acuerdo ha reunido a 11 enti-dades, de las cuáles solo 2 habían participado enaspectos formales en el contexto de la relación bilate-ral, por su posición como estados fronterizos, Texas yTamaulipas, sin embargo, los 9 restantes se encontra-ban ajenos a esta situación, particularmente los dellado mexicano, dado que el esquema de la políticaexterior y las estructuras centralistas (hoy, en menormedida) en México, condicionan la intervención estatal


77

en cuestiones de índole internacional, debido a quetradicionalmente este tipo de participación no se pre-sentaba. Cabe mencionar que el Acuerdo ha experi-mentado en los últimos años una mayor participaciónde los estados mexicanos.

Hacia el interior, el Acuerdo ha permitido consolidarmecanismos de cooperación en diferentes áreas deinterés, entre las entidades estatales del Golfo. Esteesfuerzo se ha reflejado en la conformación de distintosgrupos de trabajo, y en proyectos específicos que bus-can resultados positivos para la región. Para el ladomexicano el acuerdo es un mecanismo novedoso por-que plantea un nuevo rol de las entidades estatales deMéxico, tradicionalmente alejadas de las cuestiones dela agenda bilateral o de las cuestiones fronterizas.

Debido a que considero a GoMSA un esquema endesarrollo, que si bien a partir del 2000 recibió elapoyo total de Florida, se requiere de una estructuraque lo posicione solidamente ante los gobiernos fede-rales de México y los EUA. De lo contrario los esfuer-zos de este mecanismo no trascenderán hacia el futu-ro. Considero que el Acuerdo requiere fortalecer dosaspectos para establecerse como un mecanismo sóli-do dentro del proceso de integración de América delNorte:

1. La conjunción de propuestas y proyectos queden respuesta a problemáticas actuales de laregión. El foro que representa el acuerdo debeser una fuente de ideas que lleven a accionespara mejorar las condiciones económicas ysociales de la región. Considero que el acuerdodebe trascender más allá de conferencias yencuentros de discusión hacia iniciativas reales.El impacto del Acuerdo se podrá cuantificar enla medida en que las problemáticas comunes sevayan afrontando y solucionando.

2. El Acuerdo requiere de fuentes de financiamien-to factibles y viables que permitan contar con

recursos para ejecutar y poner en marcha losproyectos propuestos por los diferentes miem-bros. GoMSA necesita establecer con claridad sufuente de financiamiento, con lo que se puedaconsolidar una relación de largo plazo entre losmiembros del Acuerdo. Mientras no existanrecursos disponibles para realizar los proyectos,la cohesión y el compromiso, disminuirán. Elfinanciamiento define en gran parte la viabilidady factibilidad del Acuerdo.

Por otro lado, el Acuerdo requiere de la profundizaciónde las relaciones entre los diversos agentes públicos yprivados de la región. Es decir, debe existir un énfasisespecífico en la participación del sector privado. La ini-ciativa privada debe ser considerada un elementodeterminante dentro del proceso de integración de lacuenca del Golfo de México. La inclusión del sectorprivado permitirá conocer con mayor exactitud la pro-blemática y los conflictos que enfrenta la región, entérminos económicos y comerciales. La retroalimenta-ción entre los gobiernos estatales y los sectores pro-ductivos permitirá establecer un frente común para laregión. La integración económica de América del Norteha creado mercados e identificado corredores comer-ciales que nutren con flujos de bienes y servicios a lostres países. Sin embargo, aún se requieren de esfuer-zos significativos para impulsar los beneficios econó-micos del TLCAN en el ámbito regional, y la creación deespacios como el Acuerdo de los Estados del Golfo deMéxico fomentarán una dinámica actual hacia todaslas áreas y sectores de Norteamérica.


78

RESUMEN

Repensar Veracruz es un artículo elaborado en estosmomentos de inicio del siglo XXI, donde el crecimientoeconómico y los conceptos de incremento de valor delos grandes agregados económicos han ocasionado undesequilibrio local y regional aunado al deterioro ecoló-gico y a la desigualdad social. El estado de Veracruz noes la excepción, y la política federal de inversión, pro-moción y apoyo al estado, no ha sido variada desde lasegunda mitad del siglo pasado. Permitiendo con ellouna mirada reflexiva del futuro de las políticas públicaspara el estado de Veracruz como una respuesta regionalante la globalización.

ABSTRACT

Rethink in Veracruz is an article elaborate in thesemoments at the beginning of XXI century, where the eco-nomy growth, is just a concept of value increase of thebigger economies aggregate has produce a local andregional unbalance associate to ecology damage andsocial inequality. The state of Veracruz is not the excep-tion, and the federal politics of inversion, promotion andstate support, does not change since the second half ofthe last century. Allow with that a reflexive look of the

future about public politics for the state of Veracruz as aregional answer in the presence of globalization.

Introducción

Veracruz, a lo largo de la historia de México, es una delas entidades que más ha contribuido al crecimientoeconómico del país; ha sido la puerta de entrada de lacultura y el comercio al nuevo mundo; durante laColonia Veracruz concentró gran parte de la industria yla producción agropecuaria; en este siglo representa laentidad que defiende a la República y en nuestro esta-do se inicia la industria petrolera del país y ahora esuna de las entidades que alimenta a la nación.

Veracruz cuenta con una gran diversidad de eco-sistemas y un potencial económico derivado de susriquezas naturales y de su capital humano, a lo que sesuma su posición geográfica estratégica en la costadel golfo.

Sin embargo, por sí solos, estos factores no sonsuficientes para garantizar un proceso de crecimientoarmónico y sostenido ni para asegurar el progreso de

79

Repensar Veracruz

Luz Angélica Gutiérrez Bonilla

* Directora del Instituto de Investigaciones y EstudiosSuperiores Económicos y Sociales de la UniversidadVeracruzana.

Grafica 1. contribución de veracruz en el pib nacional (1980-2001)

Fuente: (BIE)Datos de Banco de Información Económica. INEGI. http:://DGCENSP.INEGI. GOB.MX/?C=72

sus municipios y sus regiones claramente identificadaspor su vocación a lo largo de su territorio.

La imagen de Veracruz como un espacio rico yexuberante ha provocado el espejismo de un fácildesarrollo, opuesto a la realidad económica delestado.1

La economía veracruzana en cifras

De 1940 a 2000 florece y se consolida el crecimientoindustrial de la economía de otros entidades federati-vas, mientras que Veracruz continúa teniendo comobase productiva al mismo tipo de empresas producti-vas tradicionales en el sector primario y secundario,ocasionando el menor crecimiento de la economíaveracruzana, lo que ha propiciado que la contribuciónestatal veracruzana al PIB Nacional disminuya.Mientras que en 1940 Veracruz aportaba 10%, cua-

renta años después su participación disminuye a 5.8%y 4.09 en el año 2001.

Sin embargo, aun con estos datos, Veracruz en elaño 2001 es la sexta economía en el ámbito nacionalpor su contribución al PIB Nacional, después delDistrito Federal, Estado de México, Nuevo León,Jalisco, Chihuahua y Veracruz.

El PIBE ha crecido (a precios constantes de 1993) de1996 a 2000 de 55 mil millones de pesos a 60 mil millonesde pesos y presenta un desequilibrio en la aportación alPIB nacional de los sectores económicos, ocasionando laterciarización de la economía veracruzana, ya que para elaño 2000 62.99 % del total, lo aporta el sector terciario dela economía veracruzana.

Paradójicamente, ya que ha disminuido el peso delas actividades agropecuarias del estado, debidosobre todo a la crisis del café y la caña de azúcar,Veracruz continúa manteniendo una importancia estra-tégica a nivel nacional, ya que genera 7.4% de la pro-ducción del sector primario del país. Nuestra entidadocupa el segundo lugar después de Jalisco en la pro-ducción de alimentos de la nación.

Veracruz sigue siendo el primer productor de cañade azúcar, café, arroz y frutales; el segundo productor

Repensar Veracruz

80

5.81%

5.69%

5.68%4.56%

4.62%

4.78%

4.70%

4.64%

4.49%

4.37%

4.22%

4.12%

4.09%

1980

1985

1988

1991

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

1 En el marco de la crisis nacional iniciada en 1982, con unrepunte de la economía en el periodo 1989-1994, 6 añosen que la economía nacional aumentó el ritmo de creci-miento del PIB y se consideró a México como país del pri-mer mundo para después, con los errores de diciembre de1994, sumergirnos en la peor crisis nacional.

Grafica 2. Grupo de entidades que aportan más al Producto Interno Bruto nacional

Fuente: INEGI. Sistema de cuentas nacionales de méxico. pib por entidad federativa 1996-2001. p.18

Gráfica 3. Producto Interno Bruto del estado de Veracruz. Estado porcentual interno por sector. 1997-2001

Fuente: INEGI. Anuario estadístico. T. II, 2003, p. 716.

de ganado bovino, es el tercer productor pesquero, asícomo de aves del país, el cuarto en la producción deproductos no maderables, y un productor importantede flores, maíz, pino, frijol y otros cereales.

Como se aprecia, nuestra entidad genera un signi-ficativo volumen de productos agropecuarios. Pero no

aprovecha toda su potencialidad agroindustrial quepuede generar mayor valor agregado y empleo.

Veracruz es una entidad que no sustenta su desa-rrollo en un solo polo de crecimiento económico. A lolargo de su territorio se pueden distinguir 5 polos decrecimiento económico: Poza Rica, Tuxpan donde sus


81

1996 1997 1998 1999 2000 2001

D.F.Edo. MéxicoNuevo LeónJaliscoChihuahuaVeracruz

10.97%28.69%

60.34%10.76%

29.03%

60.21%10.84%

27.78%

61.38%

10.90%27.15%

61.95%10.96%

26.16%

62.88%

1997

1998

1999

2000

2001

Terciario

Secundatio

Primario

sectores más importantes son el petróleo, los cítricos yla pesca. Martínez de la Torre, el azúcar y cítricos.Xalapa los servicios y el gobierno. Córdoba, Orizaba,la industria secundaria de alimentos, papel y azúcar.Coatzacoalcos, Minatitlán. La petroquímica secunda-ria. En estos municipios se concentran las principalesactividades económicas, financieras y el empleo.

Nuestra entidad concentra 7.18 % del empleonacional en el año 2000. En el periodo comprendidoentre 1995 y 2000 el personal ocupado ha crecido a unritmo de 2.48 por ciento.

En el empleo la entidad veracruzana tiene comocaracterística su concentración ya que 26.4% de lapoblación ocupada en el año 2000 se aglutina en 6

Repensar Veracruz

82

Gráfica 4. Comportamiento del empleo y población económicamente activa. 1999

Fuente: INEGI. Banco de Información Económica.

Gráfica 5. Población ocupada por principales municipios. 2000

Fuente: INEGI. Anuario estadístico. T. II, 2003, p. 654.

2,400,000

2,500,000

2,600,000

2,700,000

2,800,000

2,900,000

3,000,000

3,100,000

1995 1996 1997 1998 1999

Población Econom icam ente Activa

Población ocupada

6.80%

7.70%

73.60%

4.20%3.00%2.30% 2.40%Papantla

Poza Rica

Cordoba

Coatzacoalcos

Xalapa

Veracruz

Resto de Municipios

municipios que conforman a las regiones antes men-cionadas.

Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2002el desempleo abierto anual para la entidad veracruza-na presenta niveles inferiores a la media nacional.

Veracruz y la política federal

La política nacional ha asignado a Veracruz a partir de losaños cuarenta un papel estratégico como región abaste-cedora de alimentos, energéticos, materias primas einsumos requeridos por el desarrollo industrial de país.

La política federal decidió apoyar a otras entida-des de la república para destinar estos fondos a la pro-moción de un desarrollo industrial manufacturero ypara el proceso de modernización agrícola.

En los setenta, la inversión pública federal enapoyo al desarrollo industrial, se dirigió al DistritoFederal, Estado de México, Nuevo León y Chihua-hua. Veracruz sólo recibió en esta época 1% de losfondos del gobierno federal dirigidos a la promociónindustrial.

Para el desarrollo agropecuario, en esta décadaVeracruz sólo recibió 2% de para fomento agropecua-rio, confiándose así la producción agropecuaria delestado a sus potencialidades naturales.

En los 80 y 90, la política federal continuó aplican-do la misma estrategia para la entidad veracruzana,pero ahora dirigiendo el total de la inversión públicafederal predominantemente a la industria petrolera yde la petroquímica secundaria, 45%; el sector eléctri-co 17% y a las comunicaciones 12%, y se siguió con-fiando el desarrollo agropecuario e industrial del esta-do a las capacidades naturales de Veracruz.

Este tratamiento de largo plazo para la entidadveracruzana ha propiciado un desequilibrio estructural,tanto productivo como de distribución desigual del cre-cimiento económico, concentrándose la mayor partede las actividades económicas en 10 municipios quecontribuyen al PIBE con más de 50% del mismo y ade-más en seis de estos municipios se concentra a 26.4%de la población ocupada.

A pesar de la gran variedad de recursos naturalespotencialmente susceptibles de aprovechamiento y


83

Gráfica 6. Tasa general de desempleo abierto anual por principales áreas urbanas. Tasa de desempleo.

Fuente: (BIE)Datos de Banco de Información Económica. INEGI. http:://DGCENSP.INEGI.GOB.MX/?C=72

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

10.0%

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Nacional

Veracruz

transformación, en el estado seguimos apostando anuestros cultivos tradicionales,2 situación que ha lle-vado al extremo a cientos de jóvenes de origen rural,que buscan hoy empleo en la frontera del país, porquesu entidad no puede garantizarles una mejor opción devida. Y todo porque la entidad no ha recibido la aten-ción, por parte de la federación, que merece ante supotencialidad económica.

Repensar Veracruz

A mediados de la década de los noventa y en el marcode la apertura comercial de México, el país vuelve afijarse en la entidad veracruzana como un punto estra-tégico por su potencial económico y su ubicación.

De nueva cuenta se valoró su papel ante el paíscomo un enlace estratégico entre el norte, el centro y elsureste del territorio, y con los mercados internacionalesde América, el Caribe y Europa. Y se abrían así grandesposibilidades de desarrollo, ligadas a un mayor acceso alos mercados internacionales y a los flujos financieros.

En 1995, se firma el Acuerdo de Gobernadores delGolfo con el propósito de incrementar el comercio y mejo-rar los niveles de vida de la población de esta región. Lanovedad en este convenio es la integración de la entidadveracruzana a una región económica binacional.

Este argumento es retomado en 1999 como estra-tégico, en el marco del TLC con la Unión Europea y elPlan Puebla Panamá, pero sólo se han abierto expec-tativas hasta hoy

Para materializar las oportunidades de Veracruz enun contexto globalizado es necesario pugnar para que elgobierno federal modifique el tradicional trato que se hadado a la entidad en la política económica del país.

Los veracruzanos debemos pugnar porque elgobierno federal considere a Veracruz no sólo como unproveedor nacional de insumos, alimentos y energéti-cos, sino como una entidad capaz de convertirse en unapotencia en desarrollo industrial y agroindustrial.

Expandiendo y modernizando su actividad agrope-cuaria, capaz de impulsar el eslabonamiento del sec-tor agrícola que agregue valor a los productos delcampo, promoviendo la industrialización de base agro-pecuaria y agroindustrial que integre una industria ali-mentaria, que vuelva a invertirse en la petroquímicasecundaria en el sur del estado y se instalen en otrasregiones de la entidad, a las ya tradicionales, nuevasempresas que sirvan de detonante para el despegueeconómico de las regiones hasta ahora son conside-radas deprimidas en la entidad, estableciéndose en elestado industrias con procesos de producción con usode nuevas tecnologías, y que se aproveche la voca-ción intelectual del estado, fortaleciendo la creación detecnopolos que inicien el despegue científico y tecno-lógico no sólo del estado si no de la nación.Requerimos de una industria que no destruya los eco-sistemas del estado, no podemos seguir adelante losveracruzanos si no se respeta la diversidad ecológicay se salven a los ríos y lagunas del estado.

Es necesario un especial impulso inicial para que laeconomía veracruzana sea capaz de diversificarse y posi-cionarse como una de las entidades con un crecimientoequilibrado entre sus regiones, su hábitat y su estructurasectorial; con más empleo y mejores niveles de vida parasu población. Se requiere de un gran esfuerzo de los vera-cruzanos y de su gobierno, con el objetivo de construir unprograma de largo aliento en el que se contemplen no sólolas ventajas productivas del estado, sino las oportunida-des de un desarrollo estatal y nacional abierto al mundo.Aunada al cambio de la perspectiva federal de considerara Veracruz sólo como productor de alimentos y energía,sino como una entidad que puede desempeñar un papelestratégico en el desarrollo nacional.

Repensar Veracruz

84

2 Aun cuando dos de los principales, café y caña de azúcar,están en crisis ante el embate de dumping del café y losedulcorantes, no ha logrado un verdadero desarrollo agro-pecuario, agroindustrial e industrial.

85

Aimeé Figueroa Neri (dir.), Cuenta Pública enMéxico. Evaluando el laberinto legal de la fiscaliza-ción superior, Universidad de Guadalajara, México,2005, 126 pp.

Benjamín Sigüenza Salcedo

Desde su creación, el Órgano de FiscalizaciónSuperior del Estado de Veracruz (ORFIS) ha desa-rrollado, como parte de su plan de trabajo, accionesde gran significado tendientes a crear, en unoscasos, y, en otros, a difundir y fortalecer la cultura dela fiscalización; en él se incluye como uno de sus pro-pósitos la formación de recursos humanos altamentecalificados; como acciones relevantes debe mencio-narse la impartición a empleados de la institución deun programa académico sobre fiscalización a nivel demaestría con el apoyo de la Universidad NacionalAutónoma de México, del cual ya existe una primerageneración de egresados; asimismo, por segundoaño consecutivo se desarrollan ciclos de conferen-cias con la participación de expertos y estudiosos deltema, dirigido a los integrantes de la institución yabiertos a todo el público.

Como parte de ello, el pasado 1 de febrero de 2006,para dar inicio al ciclo de conferencias correspondientea ese año, titulado El Proceso de Fiscalización, AiméeFigueroa Neri, coordinadora de la maestría en GestiónPública que ofrece la Universidad de Guadalajara,quien durante su exposición se ocupó del libro editadopor dicha Universidad y que tiene por título CuentaPública en México. Evaluando el laberinto legal de la fis-calización superior.

El trabajo, concebido, dirigido y coordinado por laDoctora Figueroa Neri, es el resultado de la participa-ción de académicos y alumnos de la maestría en

Gestión Pública ya citada; por su importancia y porconsiderar que representa una valiosa aportación paratodos aquellos interesados en el tema de la fiscaliza-ción y aun para el público en general, la reseña que acontinuación se presenta conlleva el propósito de des-pertar el interés por su lectura en tanto que nos ofreceuna visión actualizada de uno de los diversos pero fun-damentales aspectos del proceso de fiscalización ennuestro país.

La obra está estructurada en ocho apartados; en elprimero, correspondiente a la Presentación y desarro-llada por el maestro I. Tonatiuh Bravo Padilla, vicerrec-tor ejecutivo de la U. de G., se destaca que la mismaforma parte de un trabajo de investigación cuyo temacentral es el estado que guarda la legislación mexica-na en materia de fiscalización, específicamente en eltema de rendición de cuentas; la primera fase del pro-yecto, uno de cuyos resultados es el libro en comento,abarca los ámbitos federal y estatal señalándose queen la siguiente etapa se abordará lo correspondienteal ámbito municipal .

El segundo apartado que lleva por título Vigilanciay transparencia en las democracia, a cargo de FabiolaFigueroa Neri y Mae López Aranda, presenta en formapor demás accesible y breve el proceso desarrolladoen los conglomerados sociales para proporcionarseformas de gobierno que permitan contrarrestar losexcesos de las posturas extremas y destacan losbeneficios de crear y contar con un sistema de pesos

y contrapesos que acoten el poder y se logre el cum-plimiento de las aspiraciones de la sociedad organiza-da en la forma del Estado moderno; se señala queademás de la división clásica del poder en los regíme-nes democráticos, se debe propugnar la creación deinstituciones del Estado que actúen como partes rele-vantes del sistema.

En tal línea de pensamiento se hace referencia alcaso de nuestro país y se señalan distintas etapas delpasado reciente durante el cual en palabras de las auto-ras “...ante la incapacidad del falso equilibrio deMotesquieu y como parte del proceso del desmantela-miento del presidencialismo absoluto...” se inicia lacreación de nuevas instituciones a las que se les otorgaun cierto grado de independencia respecto a los trespoderes clásicos pero facultadas para desarrollar fun-ciones medulares del quehacer encomendado original-mente, bien a alguna de las dependencias que integranel poder Ejecutivo o a alguno de los otros dos poderes;se destaca en el apartado los casos correspondientes ala Comisión Nacional Bancaria y de Valores y laComisión Nacional de Seguros y Fianzas como órganosdesconcentrados y enfatiza el carácter de otros quecomo el Banco de México, la Comisión Nacional de losDerechos Humanos y el Instituto Federal Electoralgozan, por disposición constitucional, de autonomía, asíésta, por la forma en que se acota en los textos que laformalizan, siga sujeta a debate.

Aunado a la idea central, se desarrolla el temacorrespondiente a la información pública en las socie-dades democráticas, considerada como la manifesta-ción de un mecanismo de control vertical enfatizándo-se que la acción de la rendición de cuentas represen-ta uno de los instrumentos más eficientes para trans-parentar el quehacer de los servidores públicos.

El tercer apartado de la autoría de Jorge A.Alatorre tiene por título “En torno a la transparencia yla rendición de cuentas. Una aproximación teórica a unproblema práctico”; busca determinar el significado de

los conceptos específicos de los términos empleadosen el título y esclarecer las relaciones entre ellos, fun-damentalmente en lo referido a la transparencia y larendición de cuentas, con la intención de apartarse delo que se han vuelto lugares comunes y estructurarconceptos teóricos que permitirán abordar con mayoreficiencia la identificación y acotamientos de los pro-blemas y las propuestas de solución.

En el desarrollo del tema se define lo que para elautor es el acceso a la información señalando sobreesto que la referencia se formula partiendo de la con-cepción de un sistema y que el acceso a su contenidodebe ser el producto del compromiso político; de igualmanera se aborda lo correspondiente a la corrupción,para lo cual se sustenta en la definición que formula elBanco Mundial aunque no deja de citar la acepciónenciclopédica del término concluyendo que: “En ciertosentido podemos prever que la corrupción sucederáen cualquier país y momento en tanto coincidan uno ovarios individuos con cuestionable escala de valores,un Estado de derecho laxo o esclerotizado, incentivosatractivos a cambio del acto indebido y altas posibili-dades de impunidad y sigilo”. Continúa su exposicióncon la referencia a un asunto reciente en nuestro país,el derecho a la información, sobre cuyas implicacio-nes, señala, deben realizarse estudios profusos decarácter transdisciplinario.

En el mismo apartado se alude a la fiscalización,destacando el que su ejercicio debe generar en elmediano y largo plazo, entre otras cosas, la certeza deque quienes comenten actos indebidos en el ejerciciode la función pública no quedarán impunes, destacan-do el hecho de que aún no se aprecia en su justa medi-da la acción de fiscalización porque, en términos gene-rales, es poco conocida.

De igual manera aborda lo correspondiente a larendición de cuentas enfatizando la necesidad detener una concepción clara del término, fundamental-mente en el ámbito de la ciudadanía en tanto que es

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ella a quien está dirigida, para su beneficio, ésta obli-gación del mandatario; continúa su exposición esta-bleciendo una relación entre lo que es la transparenciay la rendición de cuentas; en palabras del autor:“Transparencia y rendición de cuenta son, en buenamedida, complementarias; no obstante, hay que decirque, aunque aquella puede anteceder y facilitar estaúltima, es posible la transparencia sin la rendición decuentas e incluso –aunque suene extraño– rendiciónde cuentas sin transparencia”.

Concluye el autor señalando algunas de lasmuchas cuestiones que deben ser debatidas a efectode contar con un marco teórico referencial sancionadoformalmente, el cual permita que la administraciónpública cumpla a la ciudadanía las demandas detransparencia y eficacia, y hace un llamado al ámbitoacadémico para evitar que el tema tratado se convier-ta en una mera moda conceptual.

“De lo horizontal a lo vertical: fiscalización superiordel gasto público y su transparencia” es el título delcuarto apartado cuya autora, Aimée Figueroa Neriestablece que su objetivo es “... analizar la fiscaliza-ción superior del gasto público como concepto y áreade estudio en desarrollo del derecho financiero, a par-tir del actual contexto legislativo mexicano y las ten-dencias modernas en materia de rendición de cuen-tas”. Desarrolla un contexto conceptual en el que des-taca la serie de medidas que la administración públicamexicana, en distintas etapas, ha puesto en operacióncomo respuesta al imperativo de rendir cuentas a laciudadanía que la constitución le señala.

Asimismo, se ocupa tanto de los órganos de con-trol interno, cuyo referente obligado resulta ser ladenominada Secretaría de Contraloría y DesarrolloAdministrativo antecesora de la actual Secretaría de laFunción Pública creada en abril de 2003, así como delos de control externo con raíces históricas en elMéxico hispánico y que en el México independiente seconfiere como atribución, así sea sólo como labores

de vigilancia, al poder legislativo, las cuales se trans-forman en funciones de fiscalización para cuyo ejerci-cio se crea, en un principio, la Contaduría Mayor deHacienda y en la actualidad, la Auditoría Superior de laFederación; esta última, entidad que pretende asumirlas características de organismo autónomo de estadoen concordancia con los que existen en países avan-zados; estas nuevas instituciones integran laOrganización Internacional de EntidadesFiscalizadoras Superiores, INTOSAI por sus siglas eninglés, fundada en 1953 y de la cual nuestro paísforma parte.

En el desarrollo de su discurso hace un plantea-miento sobre la naturaleza y definición de la fiscaliza-ción así como de su objeto y alcance, los sujetos de lamisma y el proceso a que da lugar, concluyendo conuna reflexión final en la que resalta la importancia delordenamiento jurídico que rige la acción y la propues-ta de que se le conozca como una cuarta etapa de laactividad financiera del Estado considerando el con-texto democrático actual.

El quinto apartado, desarrollado por la doctoraAimée Figueroa, constituye la “Nota metodológica”que sustenta el análisis de la situación que presenta elmarco normativo vigente para las entidades responsa-bles del ejercicio de la fiscalización en la totalidad delos estados que integran la federación, incluyendo alDistrito Federal; por su importancia, reproduzco laparte sustantiva de la nota:

Objetivos de la investigación

Realizar un diagnóstico del estado y calidad de lasleyes federales y estatales de México, que regulan larevisión y fiscalización superior del gasto público.

Hacer una valoración comparativa entre las leyesde las entidades federativas y el Distrito Federal.

Identificar los principales problemas y perfilar lí-neas de investigación para su solución.


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Universo de trabajo

Las leyes y sus reglamentos que regulan la revisión yfiscalización superior del gasto público, disponibles endiciembre de 2004 en los sitios web de los congresosde los estados y el Distrito Federal y que se suponenvigentes hasta ese mes.

La Ley de Fiscalización Superior de la Federación setoma como referencia para conocer el ámbito federal.

En total fueron analizadas y valoradas 33 leyes(ámbitos federal y estatal).

Para complementar el estudio se analizaron lasdisposiciones relativas en los siguientes ordenamien-tos: Constitución Política; Ley Orgánica del PoderLegislativo o Congreso o equivalente; Ley Orgánica dela Administración Pública; Ley de Contabilidad,Presupuesto y Gasto Público; Ley de Hacienda;Código Fiscal; Reglamento Interior de la Ley sobre fis-calización superior del gasto público, y Ley deTransparencia.

Métodos

Análisis cualitativo y cuantitativo individual (construc-ción de indicadores y valoración numérica con escalade 0 a 100) y análisis cuantitativo comparado.

Descripción e interpretación jurídica fiscal

Análisis cualitativo

Por cada ley analizada se elaboró una ficha técnica deidentificación

Nombre Fecha de aprobaciónFecha de publicaciónFecha de vigencia

Antecedente inmediatoEstructura (títulos, capítulos, artículos, transitorios)Reglamento de la Ley: si/no.Fundamento constitucionalLey en materia de transparencia y acceso a la infor-mación: si/noCorrelación entre ambas leyes

El análisis cualitativo de las leyes consta de lossiguientes apartados:

Análisis legislativo

I Entidad de Fiscalización Superior (EFS)II Titular de la EFSIII Objeto de FiscalizaciónIV Autonomía de la EFSV Relación de la EFS con el Congreso local.VI Sanciones VII Proceso de FiscalizaciónVIII Productos de la EFSIX Plazo, prescripciones y caducidadesX Transparencia de la EFS y su información

Valoración general

Los 10 aparados con sus secciones se construyeron apartir de los objetos revelantes que regula la Ley enanálisis y con el propósito de facilitar la lectura legisla-tiva mediante esquemas, resúmenes e interpretaciónlegislativa.

La variedad de leyes, fechas de aprobación ytécnicas legislativas particulares de cada congreso oasamblea legislativa dificultó la tarea de unificar lossubapartados; sin embargo, todas las leyes regulanlos grandes objetos de los apartados, por lo quepudimos encontrar y sistematizar la información res-pectiva.

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Indicadores y análisis cualitativos

Valores Indicadores

10 Fundamento constitucional suficiente10 Actualización legislativa5 Glosario conceptos clave5 Reglamento propio y actualizado20 Autonomía plena de la EFS10 Legitimidad nombramiento titular EFS10 Plazo revisión cuenta pública10 Revisión ex ante 10 Medición desempeño institucional10 Transparencia gasto público100 Total evaluación

La construcción de estos 10 indicadores se basa enlas características fundamentales que debería teneruna buena Ley de Fiscalización Superior del GastoPúblico, según las tendencias contemporáneas y losmarcos jurídicos necesarios para el funcionamientoóptimo de la EFS.

Concluye la exposición metodológica con la enun-ciación y explicitación de los criterios que sustentancada uno de los 10 indicadores construidos para elanálisis cuantitativo especificándose por qué no seotorga el mismo valor numérico a todos ellos; se pre-senta asimismo, una matriz de legislación compilada.

El sexto apartado sistematiza, con base en lametodología citada, los resultados obtenidos paracada una de las entidades federativas y el Distrito

Federal, la información presentada constituye un valio-so acervo y punto de referencia obligado para los inte-resados en el tema. El desarrollo del análisis se iniciacon Aguascalientes y para cada uno de ellos se identi-fica a su autor.

En el séptimo apartado, a cargo de la doctoraAimée Figueroa N. e Indra Liliana Gómez Orta, quetiene por título ”De la A a la Z, del 0 al 100 (valoracióngeneral comparada)” se presenta una serie de tablas ygráficos que resumen los resultados obtenidos y elproducto de la correlación de los indicadores aplicadosen el análisis de cada entidad.

Se concluye con un octavo apartado de la autoríade la doctora Figueroa Neri con el título: “Cuenta públi-ca, ese oscuro objeto del deseo”; en él, tras conside-rar respondida la pregunta elemental ¿qué es la fisca-lización del gasto público?, la autora plantea la res-puesta a la pregunta obligada ¿para qué sirve?, resal-tando la importancia del marco normativo en que debedesarrollarse el proceso y la inconsistencia y falta deuniformidad del mismo surgidas durante el análisis,remarcando la necesidad de profundizar en el estudiodel tema para consolidar un área específica del cono-cimiento que apenas comienza a conformarse ennuestro país.

Considerando la escasez de estudios publicadossobre tan interesante tema y el valor intrínseco de laobra que hoy comentamos, debe resaltarse la impor-tancia de su lectura y manifestar nuestro reconoci-miento a los autores y a la Universidad deGuadalajara.

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José Ramón Cossío, Dogmática constitucional yrégimen autoritario, Biblioteca de ética, filosofíadel derecho y política, Fontamara, México, 1988.

Ana Lilia Ulloa Cuéllar*

La tesis principal del texto Dogmática constitucional yrégimen autoritario de José Ramón Cossío señala queel paradigma con el que los juristas han estudiado einterpretado la Constitución Mexicana es un paradigmapolítico, el cual inicia con una representación sui generisde la propia Constitución, representación que implica, asu vez, un determinado tipo de estudio y explicación deella misma. Quizá para toda una época esa representa-ción y ese tipo de estudio fue relativamente pertinente,o mejor dicho, consecuente, ya que es un acercamien-to epistémico a la Constitución; pero en esta época detransición democrática debe ser, de acuerdo conCossío, sustituido por un paradigma normativo.

Este paradigma se caracteriza por ser un enfoquefuncional en donde el objetivo principal de los estudiosconstitucionalistas es la función de la Constitución y desus normas. En su texto, Cossío llega a esta tesis através del desarrollo de seis capítulos tanto analítico-argumentativos como descriptivos.

En el primer capítulo titulado El entendimiento dela Constitución en el constituyente de 1916-1917,Cossío presenta lo que podemos llamar la voluntad delos integrantes del constituyente; el sentido de laConstitución. Desde este primer capítulo muestracómo la Constitución de 1917 resulta de un procesopolítico. La Constitución

[…] contenía, en buena medida, las determinacionesnormativas necesarias para ejecutar [un …] proyectopolítico una vez que el mismo se había hecho normajurídica constitucional.”1

El capítulo dos, Constitución y régimen político, seocupa de la descripción de las características de ladominación política que se llevó a cabo en el país, asícomo la relación dialéctica que se da entre esta domi-nación política y la propia norma constitucional: “... laConstitución (para el Congreso constituyente de1916–1917) era […] la plasmación del ideal político apartir del cual se había llevado a cabo la revolución de1910.”2 Y de una u otra forma este grupo de hombresestaba tratando de imponer sus distintas concepcionesde país sobre otras personas.

El capítulo tres, titulado La representación de laConstitución, puntualiza las dos formas de concebir elestudio constitucional: uno normativo y otro político.Posteriormente, menciona algunas de las razones delpor qué la representación de la Constitución de losjuristas mexicanos fue esencialmente política. Esimportante destacar que para el desarrollo de estatemática, Cossío hace uso del paradigma de la socio-logía del conocimiento, en particular de un enfoquedeterminado sostenido por autores como Barry, Bloory Henry. También analiza las causas que dieron lugara esa comprensión política de la Constitución en uncuarto capítulo titulado Los fundamentos teóricos de larepresentación de la Constitución.

En este capítulo se menciona el uso que los auto-res mexicanos hicieron no sólo de explicaciones decorte político y de las propias categorías de laConstitución, sino que además consideraron las trescorrientes teóricas siguientes: histórica, iusnaturalistay un enfoque decisionista (en el sentido de que laConstitución se componía de decisiones políticas).

Dogmática constitucional y régimen autoritario

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas dela Universidad Veracruzana. ([email protected])

1 José Ramón Cossío, op. cit., p. 29.2 Ibid. p. 31.

Con respecto a este último cabe mencionar lo que elautor señala al respecto:

… Si el “pueblo” de México se había levantado enarmas en 1910 y la Constitución de 1917 era el pro-ducto de ese levantamiento, la Constitución conteníaun conjunto de decisiones que únicamente podríanser modificadas por el pueblo mediante actos violen-tos de carácter revolucionario.3

Por su parte, el capítulo quinto titulado Los efectos dela representación Constitucional dominante en general,remite a las normas constitucionales denominadas“derechos sociales” y que constituyen o conforman elefecto de esa representación constitucional dominante.

En este capítulo, Cossío estudia las descripcionesconstitucionales así como la pérdida de relevancia dela jurisprudencia a mediados de los sesenta. Señala:

… escaso interés por hacer de la Constitución unobjeto de estudio normativo.4 Hace una distinciónentre la explicación constitucional dominante y los“otros modos”.

Finalmente, el capítulo seis, Los efectos de la repre-sentación constitucional dominante respecto de losderechos sociales, trata de explicar como el enfoquepolítico del estudio constitucional trajo como conse-cuencias el hecho de que “... la sucesiva introducciónde derechos sociales tenía más un propósito legitima-dor que un verdadero intento por mejorar las condicio-nes de los más necesitados a través del otorgamientode prestaciones sociales”.5 Y “Así, [...] se vació a laConstitución de sentido normativo...”.6


3 Ibid. p. 65.4 Ibid. p. 69.5 Ibid. p. 97.6 Ibid. p. 97.

INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economía y Hacienda Pública

Los trabajos enviados se sujetarán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboracióndeberá ajustarse a los siguientes lineamientos:

1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas, etcétera, en papel tamaño carta, interli-neado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán presentarse en hojas separadas, al final del texto ycon la indicación del lugar en que deben insertarse.

2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en español e inglésque no exceda las ochenta palabras.

3. Adjuntar un CD que contenga:• Archivos de texto en Word.• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán

separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se colo-

carán como notas al pie de página.4. La bibliografía completa se presentará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe

ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), título, editorial, ciudad, año).

Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:

Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazos/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial Ánimas, Xalapa, Veracruz, México. Tel. (228) 8 41 89 29. Elcosto de cada ejemplar de esta publicación es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls.Para mayores informes: e-mail: [email protected]; o próximamente consulta nuestra página de internet.

La edición consta de 500 ejemplares

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