CONSEJO ASESOR INTERNACIONALMaite Vilalta i. Ferrer, Mercé Costa Cuberta, Alejandro Esteller Moré

(Universidad de Barcelona)Tania García López(Universidad Anáhuac-Xalapa)Pedro Puy Fraga

(Universidad de Santiago de Compostela)Raúl Arias Lovillo, Octavio A. Ochoa Contreras, Adolfo García de la Sienra(Universidad Veracruzana)

COMITÉ EDITORIALIvonne Carrillo DewarJulio César Cruz SalasAdolfo Fernández TorresFrancisco Meléndez HernándezBenjamín Sigüenza SalcedoRonald Martínez RodríguezEDITOR ASOCIADO

Esther Borja CastañedaEDITOR

Vitalia López Decuir

PRODUCCIÓN:Fondo de Empresas de la Universidad Veracruzana, A.C.

Diseño: Francisco J. Cobos PriorEdición: Isora Ortega MartínezFormación: Aída Pozos VillanuevaImpresión: Imprenta Universitaria

FOTOGRAFÍA: Raúl Arias Lovillo

RectorMaría del Pilar Velasco Muñoz-Ledo

Secretaria AcadémicaElías Álvarez Vélez

Secretario de Administración y Finanzas

Octavio A. Ochoa ContrerasDirector General de Apoyo al Desarrollo Académico

Víctor Manuel Alcaraz RomeroDirector de Investigaciones

Mario Miguel Ojeda RamírezDirector General del Área Económico-Administrativa

Luz Angélica Gutiérrez BonillaDirectora del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales

ISSN 1665-6121 (EAN-13). RESERVA DE DERECHOS DE AUTOR: 04-2003-033118043900-10. CERTIFICADO DE LICITUD DE TÍTULO: 12483. CERTIFICADO DE LICITUD DE CONTENIDO: 10054Estado, EconomÌa y Hacienda Pública es un órgano oficial del Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales de la Universidad Veracruzana, cuyo propósito es participar en el debate reciente acerca del Estado y de su relación con la Economía, así como de su concreción en la esfera de los sistemas hacendarios; está abierto a todos los estudiosos que con rigor científico y desde cualquiera de las perspectivas disciplinarias contribuyen al conocimiento teórico y empírico en esta temática. Se publica dos veces al año. Las opiniones expresadas en los trabajos firmados son de la responsabilidad de sus autores. Los trabajos que aparecen en esta revista pueden reproducirse siempre que se mencione la fuente, excepto cuando se trate de reproducción con fines comerciales; en este caso, se requerirá autorización por escrito.

XALAPA, JULIO-DICIEMBRE DE 2004

Moisés Franco Paredes

ARTÍCULOS

Adolfo García de la Sienra

Intencionalidad y sociedad

Ana Lilia Ulloa Cuéllar

La naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle

Ivonne Carrillo Dewar

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

Ronald Martínez Rodríguez

Justicia imparcial y política pública

Maite Vilalta i Ferrer

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

Antoni Mora Puigví

Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales

Vitalia López Decuir

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

Esther Borja Castañeda

Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal

Hilario Barcelata Chávez

La recaudación de ingresos federales en los estados

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103

110

La teoría social a lo largo del siglo XX estuvo marcada

por la oposición entre individualismo y colectivismo (o

nominalismo y universalismo). La cuestión crucial, en

relación a la cual se han definido estas posiciones, es la

concerniente a la naturaleza de la ligadura que

mantiene cohesionada a una comunidad humana.

Esta es una cuestión ontológica, ya que está rela-

cionada con la cuestión de cuáles son las categorías

relacionales fundamentales; es decir, aquellas que cons-

tituyen “el cemento del universo”. El individualismo con-

cibe dicha ligadura básicamente como un contrato

social: siendo los individuos originalmente indepen-

dientes de toda comunidad, forman las distintas comu-

nidades a través de un contrato en el que se estipulan

las condiciones de la convivencia en las mismas. El

colectivismo concibe la ligadura en términos de la

relación parte-todo: para éste, la realidad social básica

no es el individuo, sino alguna forma de comunidad, y el

individuo es visto como parte de esa totalidad social.

En el presente escrito se presenta una visión distin-

ta tanto del colectivismo como del individualismo, una

visión que rechaza que el individuo o la comunidad ten-

gan un carácter más básico que el otro. Esto significa

que la ligadura social no puede ser concebida en gene-

ral ni como contrato ni como la relación parte-todo.

¿Cómo debe ser, entonces, concebida? Esta es la

cuestión que guía el desarrollo de esta investigación.

Más específicamente, me propongo investigar la tesis

de que la categoría de intencionalidad es la ligadura o

pegamento unificador de las comunidades humanas. En

términos aun más precisos, la cuestión bajo escrutinio

es ésta: ¿es posible demostrar que toda ligadura social,

en cualquier forma social, es enteramente descriptible

como un fenómeno intencional?

1. Tipos de relaciones sociales

En un escrito anterior [García de la Sienra (1995)] llamé

“ley tipo” a la peculiar manera en que están organizadas

las propiedades de un ente, esto es, a la ley que lo define

en su estructura y peculiar manera de operar. Por “forma

social” entenderé aquí el resultado de la actividad

humana de dar forma a estructuras sociales, conforme a

leyes tipo suprarbitrarias, a través de la actividad cultural

f o r m a t i v a .1 Por ende, una forma social es una comu-

nidad social concreta, históricamente construida.

3

Intencionalidad y sociedad

Adolfo García de la Sienra*

* Profesor de la Facultad de Economía e investigador del

Instituto de Filosofía, Universidad Veracruzana. 1 Cfr. Dooyeweerd (1986), p. 72.

Recordemos que las propiedades intrínsecas de

un tipo de ente están siempre estructuradas de un

peculiar modo nómico. Sean P1, . . . , Pn l a s

propiedades intrínsecas de una hipóstasis x . La ley

tipo de x es el arreglo nómico L (P1 , . . . , Pn) de estas

propiedades. Si cualquiera otra entidad y tiene estas

mismas propiedades, bajo esta misma ley tipo, deci-

mos que x y y son del mismo tipo. Por ende, las leyes

tipo cruzan las modalidades determinando las combi-

naciones de propiedades que caracterizan los tipos de

hipóstasis. Las propiedades intrínsecas de un ente

están gobernadas por las leyes de una modalidad. Por

ejemplo, las propiedades físicas o espaciales de un

árbol están gobernadas por leyes bióticas: consi-

dérese que la forma del tronco está determinada por el

peculiar modo en que el árbol organiza los tejidos con-

forme crece transformando los elementos nutritivos

que obtiene del suelo. Es por ello que entre las

propiedades que constituyen la ley tipo de x podemos

distinguir un subconjunto de propiedades Q1, . . . , Qm

(m < n), todas ellas pertenecientes a una y la misma

modalidad, tal que su arreglo nómico L (Q1, . . . , Qm)

determina la ley tipo de x, i.e. el peculiar modo en que

están ordenadas todas las propiedades intrínsecas de

x. Si M es la modalidad a la cual pertenecen las

propiedades Q1, . . . , Qm, entonces decimos que M es

la función guía de x.2

Al igual que los demás entes individuales, las

estructuras sociales constan de una función guía, pero

además se caracterizan por tener una función fun-

dante. Es decir, con excepción de la familia —que está

bióticamente fundada— las estructuras sociales en

general se distinguen de todas las formas naturales

por estar constituidas exclusivamente por la actividad

cultural humana. Tanto las leyes de la modalidad que

guía el proceso de generación y de existencia de una

forma social, como las leyes históricas en que está

fundado, son de carácter normativo. Es decir, son

leyes que no se obedecen de una manera ciega como

la ley de la gravedad, sino que su obediencia requiere

la mediación de la conciencia humana. Es decir, las

leyes sociales son principios estructurales que “sólo

pueden asumir una forma positiva a través de la

acción formativa humana”.3

A diferencia de los ejemplares platónicos, las

leyes tipo sociales son flexibles, de modo que per-

miten una gran variedad de formas positivas sociales

del mismo tipo, así como diversos grados de ade-

cuación a la misma ley. Por ejemplo, la democracia

francesa no es igual a la británica o a la esta-

dounidense; y por la misma razón no tiene por qué ser

la democracia mexicana como cualquiera de ellas.

Desde luego, eso no significa que cualquier cosa

puede contar como un sistema político democrático

pero permite dar cuenta del hecho de que algunos sis-

temas políticos pueden hallarse en transición, pues no

satisfacen las aspiraciones democráticas de nadie,

pero tampoco es plausible negar que tienen ciertos

rasgos tendencialmente democráticos. Lo interesante

es observar aquí que, en la medida en que los partici-

pantes en una forma social son obedientes a las nor-

mas que la definen, dicha forma tendrá mayor plenitud

y cohesión. La desobediencia de dichas normas

provoca una tendencia hacia su degeneración y even-

tual desaparición.

Por encima de las comunidades humanas positi-

vas, el hombre participa en una comunidad universal,

que incluye a todos los seres humanos, cuyo funda-

mento radical es el amor al prójimo (Lucas 10:25-37).

Así, al no mantener los judíos y los samaritanos rela-

ciones comunales positivas, la enseñanza neotesta-

mentaria del buen samaritano ejemplifica una relación

social fuera de una estructura comunal positiva, al

In tenc ional idad y soc iedad

4

2 Cfr. García de la Sienra (1995). 3 Dooyeweerd (1986), p. 73.

mostrar una relación social moralmente cualificada

entre perfectos desconocidos. Por lo tanto, hay rela-

ciones sociales que no son constitutivas de comu-

nidades. Como el antagonismo entre dos tribus que,

violando el mandamiento de amor al prójimo, se dis-

putan un lago, y cuyas únicas relaciones son militares.

En este caso, las relaciones sociales no sólo no dan

lugar a una nueva comunidad, sino que incluso

pueden dar lugar al exterminio de una comunidad por

parte de otra.

Las anteriores consideraciones inducen una clasifi-

cación de las relaciones humanas en dos grandes cate-

gorías sociales: relaciones comunales y relaciones

meramente sociales. Otro ejemplo de una relación

social no comunal es un intercambio mercantil casual

entre dos tribus nómadas. Un mercado estable, sin

embargo, en el que participan aproximadamente las

mismas personas y en el que hay un acuerdo o pacto

social acerca de la justicia de los intercambios,4 p u e d e

concebirse como una comunidad.

Tanto las relaciones comunales, como las

sociales, pueden ser diferenciadas o indiferenciadas.

Una comunidad organizada indiferenciada se carac-

teriza por funcionar en diferentes modalidades a la

vez, desplegando funciones que en un nivel cultural

diferenciado son ejecutadas por diferentes organiza-

ciones con funciones modales cualificadoras específi-

cas. Por ejem-plo, el s i b era una estructura social que

funcionaba a la vez como familia, hacienda ganadera,

club social y Estado político. Una relación social

indiferenciada puede funcionar a la vez en distintas

modalidades sin estar particularmente cualificada por

alguna de ellas. Por ejemplo, la entrega de una dote

acompañando a la novia es una relación social en la

que una función moral (la unión conyugal) va indiso-

lublemente unida con una función económica (la

entrega de la dote), sin que una tenga preeminencia

sobre la otra. En sociedades más diferenciadas, las

personas tenderían a tener el cuidado de no mezclar

una cosa con la otra, y de observar que si bien el

matrimonio debe funcionar en la modalidad económi-

ca, sin embargo no está g u i a d o por la misma, sino por

la modalidad ética (por las normas del amor conyu-

gal). A diferencia de las comunidades y relaciones

sociales indiferenciadas, las comunidades modernas

se caracterizan por su diferenciación e individuación.

Las comunidades diferenciadas se caracterizan por la

relativa nitidez de su función guía, sea ésta económi-

ca (empresa), política (Estado), o fídica (iglesia). Un

ejemplo particularmente siniestro de comunidad orga-

nizada indiferenciada fue el clan P R I- g o b i e r n o - E s t a d o

en México, el cual se caracterizó por su incapacidad

para discernir los asuntos partidarios de los del go-

bierno y el Estado, por un lado, así como los del gobierno

de los del Estado, por el otro. Un nueva perversión

que asoma la cabeza ahora en México es la de

aprovechar las ventajas del poder para transmitirlo a

los cónyuges o a parientes cercanos.

Dentro de la clase de las comunidades,

Dooyeweerd (1984, 1985) distingue las institu-

cionales de las no institucionales. Una c o m u n i d a d

i n s t i t u c i o n a l se carácteriza por “pretender abrazar a

sus miembros por todas sus vidas o una porción de

las mismas, independientemente de su voluntad”.5

Dentro de la clase de las instituciones, Dooyeweerd

distingue las instituciones naturales, como la familia;

las instituciones organizadas indiferenciadas, como

el clan o el gremio medieval; y las instituciones orga-

nizadas diferenciadas, como las iglesias y las institu-

ciones estatales modernas. Las comunidades no

institucionales abarcan las organizaciones volun-

tarias (como un club social), así como las organiza-

ciones unilateralmente fundadas en instituciones.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

5

4 Para una discusión de este concepto de justicia ver:

García de la Sienra (2003). 5 Dooyeweerd (1985), p. 75.

Ejemplos de estas últimas son los institutos de inves-

tigación de la U V, o las diferentes dependencias

g u b e r n a m e n t a l e s .

Otra clasificación importante de las formas

sociales es la que priva entre las formas genéticas y

las existenciales. Las formas genéticas son las que

dan lugar a las comunidades, como una boda civil o la

firma de un pacto de convivencia. Las formas existen-

ciales son las que dan continuidad y configuración

concreta a una relación social o comunal.

En las comunidades sociales es importante distin-

guir los propósitos de sus miembros de la función cuali-

ficadora que las caracteriza. El propósito de un Presidente

de la República puede ser, por ejemplo, aumentar su

poder y riqueza a toda costa, pero seguramente esa

no es la función guía de la función estatal. La función

guía del Estado es garantizar la justicia pública. Sin

esta distinción sería imposible, por ejemplo, juzgar el

desempeño de un gobierno o de un gobernante, ya

que si el estándar fuera satisfacer los propósitos per-

sonales de alguien, no habría un estándar normativo

para condenar a los malos funcionarios o para dirigir

adecuadamente la institución estatal.

2. Partes y todos

En García de la Sienra (1995) señalé que, en térmi-

nos muy generales, decimos que una hipóstasis x d e

tipo T (i.e. T es la ley tipo de x ) funciona en la orga -

nización interna de la hipóstasis y syss es ontológi-

camente imposible que y exista a menos que haya

una relación R tal que R z y para alguna entidad z d e

tipo T o similar y, de hecho, R x y y no R w y p a r a

cualquier w distinta de x. Decimos que x es parte d e

y syss (1) x es existencialmente dependiente de y, ( 2 )

x funciona en la organización interna de y, (3) x t i e n e

la misma función guía que y. El cerebro de un hom-

bre, por ejemplo, es una parte del cuerpo de este

hombre porque el primero no puede existir sin este

cuerpo, funciona en la organización interna del cuer-

po (R está ejemplificada como la relación ser el cere -

bro de), y la función guía tanto del cuerpo como del

cerebro es biótica. Decimos que una entidad x t i e n e

identidad individual syss no hay entidad y tal que x e s

parte de y. Se dice que una entidad x es un s u b t o d o

de y syss se cumple la condición (2), pero no la (1) o

la (3).

La teoría social requiere de la introducción de otra

relación mereológica aún más definida. Diremos que

una comunidad x es un subtodo encapsulado en una

comunidad y syss (1) x funciona en la organización

interna de y, (2) x tiene una función guía diferente que

está subordinada a la de y, (3) x podría existir aparte

de y. Un ejemplo de un subtodo encapsulado es una

empresa paraestatal, la cual ciertamente puede existir

aparte del Estado y tiene una función guía diferente,

de carácter económico, la cual generalmente está su-

bordinada a la función guía del Estado o —lo que es

peor— a los propósitos particulares de quienes están

al frente del gobierno.

El totalitarismo ve a la sociedad como un todo en el

cual las diferentes organizaciones, así como los indivi-

duos, son partes. Con esto ignora la soberanía de las

esferas sociales no estatales, es decir, el hecho de que

tales esferas tienen su función guía propia. Pero lo más

que logran los estados totalitarios es encapsular las orga-

nizaciones sociales, impidiendo el libre desarrollo cultural

de las mismas y acarreando con ello su propia ruina.

Johansson (1989) distingue tres tipos ontológica-

mente relevantes de la relación parte-todo. Uno es la

relación de parte “espaciotemporal”, otro es el de

“momento” y el tercero es el de parte intencional. El

esquema materialista de Johansson no tiene ningún

lugar para lo que he llamado leyes-tipo, por lo que su

mereología es sumamente distinta de la mía. En

primer lugar, lo que él llama “momento” no es sino un

aspecto o propiedad de un ente, el cual se encuentra

In tenc ional idad y soc iedad

6

en una relación de interdependencia existencial con

el mismo ente del que es propiedad. Dejando de lado

los momentos (que sí juegan un papel en mi

ontología), una parte espaciotemporal podría coin-

cidir en algunos casos con lo que he llamado partes

propiamente dichas. Por ejemplo, el hígado en el

cuerpo es una parte espacial del organismo y al

mismo tiempo una parte propiamente. Sin embargo,

Johansson está pensando meramente en relaciones

espaciales y en partes virtuales arbitrarias no sólo de

los cuerpos reales, sino también de objetos modales

geométricos como los que estudia la geometría

euclideana. Desde el punto de vista de la filosofía de

la idea-ley, los cuerpos geométricos puros son obje-

tos modales que carecen de existencia aparte de

cuerpos funcionando en las modalidades cinemática

y física; i . e . son abstracciones. Es decir, la idea-ley

rechaza la idea del espacio absoluto como autosub-

sistente y contenedor de todos los entes, como pro-

pone Johansson, y se atiene a una teoría relacional

del espacio más cercana a la de Leibniz. Sea como

fuere, mi noción de parte incluye más determina-

ciones que la noción de parte espaciotemporal, la

cual es una generalización (al introducirse la idea de

tiempo) de la noción geométrica de parte. Esta

noción es útil e importante, pero no es la única ni la

más interesante.

Más interesante, por lo menos desde el punto de

vista de la filosofía social, es la noción de parte inten-

cional. Un todo intencional implica, al menos, dos par-

ticipantes capaces de realizar actos intencionales. Un

ejemplo es una relación de amistad entre dos per-

sonas: no puede existir esta relación sin actos inten-

cionales por parte de ambos, ya que se se requiere,

entre otras cosas, que uno conozca al otro, sienta cier-

tas emociones dirigidas a él, etcétera. Ve r e m o s

enseguida qué relación tiene la noción de todo inten-

cional con las nociones mereológicas que he intro-

ducido antes.

3. Todos intencionales

Johansson [(1989), p. 261] concibe la intencionalidad

como una categoría unificadora, como la “pegadura”

que hace posibles las organizaciones sociales. Según

Johansson, la interacción social debe describirse en tér-

minos de lo que él llama “intencionalidad anidada” (n e s -

ted intentionality). Si x es un agente y y es otro agente

o algún objeto, expresamos con “x y” cualquier acto

intencional de x que tenga como correlato a y. Los actos

intencionales primitivos serán representados mediante

expresiones de esta forma. Diremos que todo acto

intencional primitivo es un acto intencional, y que si I e s

un acto intencional y x un agente entonces la expresión

“x I” representa también un acto intencional posible.

Si I es un acto intencional primitivo en el que x (o x e j e-

cutando una acción) figura como correlato, entonces x

I es una estructura básica de intencionalidad anida-

da. Análogamente, toda estructura básica de inten-

cionalidad anidada es una estructura de intencionalidad

anidada y, si x es una agente, I es una estructura tal,

entonces x I también lo es.

Johansson llama “macroagentes” a las organiza-

ciones sociales y se pregunta de qué manera los

microagentes (las personas individuales) constituyen a

los macroagentes. Su respuesta es que “un macroa-

gente no puede ser definido de otro modo que vía las

específicas estructuras de intencionalidad anidada de

los microagentes constitutivos”.6

Un agente x es parte de un todo intencional I syss

I contiene una estructura de la forma x J. Volviendo

a nuestro query inicial: ¿Es posible analizar de modo

completo el concepto de organización social —o

comunidad— en términos del concepto de todo inten-

cional? En particular, ¿es suficiente que un agente sea

parte de algún todo intencional para pertenecer a algu-

na comunidad?

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

7

6 Johansson (1989), pp. 297-298.

4. Formas genéticas e intencionalidad

Con el objeto de responder a las preguntas anteriores,

empecemos por analizar el papel de la intencionalidad

en las formas genéticas. Lo primero a notar en esta

conexión es que las comunidades sociales surgen de

un llamamiento a positivar sus leyes tipo a través del

deseo de los hombres, a través de propósitos pre-

sentes en la mente, para la satisfacción de necesi-

dades. Es característico del humanismo moderno re-

chazar que la personalidad humana esté sujeta a

leyes que no sean las que ella misma genera de ma-

nera autónoma, y por ello la noción de propósito

implantado en el ego humano debe resultarle un tanto

chocante. Pues el humanismo prefiere hablar de una

supuesta espontaneidad del hombre, algo así como un

supuesto libre albedrío infinitamente libre y creador.

De hecho Johansson introduce la espontaneidad

como una categoría ontológica para dar cuenta de la

naturaleza humana. El hecho es, sin embargo, que los

propósitos individuales del hombre —cuyo número de

tipos es limitado— no pueden realizarse sino a través

de las estructuras sociales, cuyos tipos son fijos,

suprarbitrarios y también limitados en número, y que

su enorme creatividad está acotada por estos tipos.

Esto es algo que Johansson ignora al introducir su

concepto de macroagente.

El llamamiento a crear comunidades indiferencia-

das en una sociedad primitiva, o comunidades diferen-

ciadas en el mundo moderno, no surge de una

supuesta espontaneidad, sino de las necesidades y

propósitos implantados en el ego del hombre por virtud

de su sujeción a las leyes del cosmos.

El hombre individual se ve impelido a participar en

una comunidad social de dos maneras distintas: o bien

porque nace en ella o es de alguna manera forzado a

participar en la misma contra su voluntad; o bien

porque escoge, libre de coerción, satisfacer un propó-

sito propio mediante su participación en la comunidad.

En las comunidades participan muchas veces, por lo

tanto, individuos cuyos propósitos no son los de los

fundadores o pilares de la comunidad, y que incluso

atentan contra la ley tipo de la misma.

La pregunta que nos concierne aquí, sin embargo,

es la relativa a las condiciones que dan vida a una

nueva comunidad. Para que surja una nueva comu-

nidad, como una familia, se requiere la voluntad de

positivar una cierta estructura social por parte de

algunos individuos. Esto involucra uno o varios actos

intencionales cuyo correlato es una cierta concepción

acerca de la naturaleza de dicha estructura, del papel

que los participantes habrán de desempeñar en ella y

de la manera en que la misma habrá de satisfacer sus

propósitos dados. Quiero insistir en el carácter indis-

pensable del correlato de este acto intencional, pues

es precisamente el soslayar este componente parte de

lo que caracteriza a la visión individualista en contra-

posición con la que aquí defiendo.

Por lo tanto, junto con diversos todos intencionales,

el acto de creación de una comunidad a través de algu-

na forma genética (como una ceremonia matrimonial)

ciertamente involucra el acto intencional anterior y pre-

supone por lo tanto el orden del Cosmos. Muchas veces

la concepción de la estructura en cuestión viene dada a

través de una forma cultural establecida (una tradición)

y desde luego está sujeta a cambios.

5. Formas existenciales e intencionalidad

La forma existencial de una comunidad requiere la exis-

tencia de un grupo de agentes comprometidos con la

naturaleza y propósito de la misma comunidad. Llamaré

“pilares” a estos agentes. Diremos que un agente x e s

p i l a r de una forma social S syss hay una concepción posi-

tiva C de la ley tipo de S, x tiene una presentación inten-

cional de C y x tiene una actitud intencional de obediencia

a las consecuencias deónticas manifiestas de C.

In tenc ional idad y soc iedad

8

Usualmente, una comunidad cuenta con recursos

(edificios, cuentas bancarias, territorio, armas, etcétera).

Muchas veces la pertenencia a la misma tiene que ver

con el derecho a usufructuar estos recursos, pero la

pertenencia es algo más complejo que eso. El presi-

dente Benito Juárez, por ejemplo, cuando tuvo que huir

a El Paso durante la Intervención francesa, fue despo-

jado de prácticamente todos los recursos de que

debería disponer como Presidente de la República. Mas

no por ello dejaba de ser mexicano y, de hecho, para la

mayoría de los mexicanos, seguía siendo el Presidente

de la República. Es evidente que aquí operaba una

estructura de intencionalidad anidada en la que Juárez

veía que ciertos mexicanos lo veían como Presidente

de la República. Pero ello no se debía a un acto de

mera espontaneidad, sino que intervenían diferentes

factores, siendo el más importante el hecho de que

Juárez contaba con fuerzas armadas combatiendo a los

franceses en el territorio nacional. Esto convertía a

Juárez no sólo en un pilar, sino también en una a u t o r i -

d a d de la República.

El concepto de autoridad es más complejo de lo que

parece, pues tiene que ver no con el mero uso del poder

(i . e . de las estructuras bajo su mando), sino con el uso

del poder l e g í t i m o. Es posible aproximarse al concepto

de poder legítimo en términos de la noción de positi-

vación de una ley tipo. Por regla general, dicha positi-

vación incluye un código más o menos explícito, y más

o menos apegado a la ley tipo correspondiente. En el

caso del Estado, diremos que el código es más o menos

justo según su modo de apego a la ley tipo en las condi-

ciones históricas prevalecientes. La autoridad legítima

(estatal) es la facultad de ejercitar el poder en obedien-

cia a un código positivo justo.

Finalmente, la pertenencia a una comunidad social

involucra actos intencionales en los que participa la autori-

dad de la misma. Pues la pertenencia requiere el

r e c o n o c i m i e n t o por parte de alguna autoridad. Este

reconocimiento usualmente se certifica mediante actas o

pasaportes, pero requiere que alguien dé fe de los mis-

mos, y esto necesariamente involucra actos intencionales.

Se ve entonces, por lo tanto, que la ligadura que

unifica las formas sociales no es enteramente

descriptible como un fenómeno puramente intencional,

si ello no hace referencia a las leyes tipo de las estruc-

turas sociales. Más bien habría que decir que es la

intencionalidad como obediencia a normas suprarbi-

trarias —a las leyes tipo de las estructuras sociales—

la que constituye el cemento social.

Una consecuencia lógica de la anterior teoría es la

eliminación de la dicotomía hecho/norma. En efecto,

las normas se convierten en hechos en la medida en

que son positivadas por actos intencionales y de vol-

untad en una forma social. La obediencia a dichas nor-

mas las convierte, por arte de la intencionalidad y vol-

untad humanas, en propiedades objetivas de entes

concretos, históricos, realmente existentes.

Puesto que he criticado el liberalismo y el individua-

lismo, quisiera terminar criticando el totalitarismo

desde esta perspectiva. El totalitarismo es tal no

porque sea particularmente coercitivo con los miem-

bros de una sociedad, sino por su incapacidad de ver

o admitir la soberanía tanto del individuo como de las

esferas sociales. De hecho, esto exhibe a la polis ate-

niense como una estructura de carácter totalitario, si

bien no particularmente violenta con sus ciudadanos.

La soberanía de las esferas consiste en que cada

tipo de forma social tiene su propia ley tipo y conse-

cuentemente su propia fuente de autoridad y capaci-

dad legislativa interna. Esto implica que nunca puede

ser parte de otras formas, pues para ello necesitaría

ser del mismo tipo. A lo sumo puede ser parte encáp-

tica de las mismas, pero ello a un alto costo, por lo

menos en las sociedades modernas y posmodernas.

El costo que hay que pagar está ejemplificado tanto en

la ruina de los regímenes nazifascistas, como en la de

los socialistas, pues no se puede impunemente trans-

gredir el orden del cosmos.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 3-10

9

Referencias

DO O Y E W E E R D, H., A New Critique of Theoretical

Thought, Jordan Station, Paideia Press, 1984.

______, A Christian Theory of Social lnstitutions. La

Jolla: The Herman Dooyeweerd Foundation,

1986.

GARCÍA DE LA SIENRA, A., “Neoliberalismo, globalización

y filosofía social”, Diánoia, vol. 48, núm. 51,

2003, pp. 61-82.

Johansson, l., Ontological lnvestigations. L o n d r e s :

Routledge, 1989.

Intencionalidad y sociedad

10

En nuestra vida cotidiana, hay ocasiones en que

podemos estar suficientemente seguros de que nues-

tros actos producirán resultados concretos. Si usted se

encuentra en un restaurante y pide un refresco, es de

suponerse que si no ocurre nada extraño, recibirá ese

refresco en su mesa. Algunas veces, sin embargo, sólo

podemos saber con cierta probabilidad si nuestra elec-

ción conducirá a un determinado resultado. Y muchas

otras veces ocurre que no tenemos ni la más remota

idea de la relación que existe entre una acción que

emprendemos y su posible resultado.

Cuando al tomar una decisión estamos seguros de

que nuestros actos son como en el ejemplo del refresco,

se podría decir que nuestra elección es una decisión

bajo certeza. Pero esto no ocurre a menudo. A muchas

de nuestras decisiones sólo podemos adjudicarles un

grado de probabilidad a los resultados concebidos pre-

viamente; a este tipo de decisiones se les suele llamar

decisiones bajo riesgo. Pero también puede darse el

caso que no tiene sentido asignar probabilidades a los

resultados producidos por uno o más actos y en este

caso se dice que estamos ante una decisión bajo igno -

rancia.

Esta clasificación de decisiones no deja de ser una

idealización, ya que la mayor parte de las decisiones

no caen estrictamente bajo una categoría u otra. Lo

importante es percatarnos de que el estudio y la clasi-

ficación de las decisiones, así como las implicaciones

problemáticas a que da lugar una u otra categoría es

un asunto filosóficamente relevante. Algunos filósofos

piensan que las únicas certezas que existen son las

que nos proporcionan la lógica y las matemáticas y lle-

gan a afirmar que el mayor aporte de las decisiones

no son decisiones bajo certeza. Otros autores consi-

deran que nunca somos completamente ignorantes

acerca de las probabilidades que corresponden a los

resultados producidos por un acto. Por lo que, según

estos autores, no hay verdaderas decisiones bajo

i g n o r a n c i a .

George Shackle, por su parte, considera que para

hablar de auténticas decisiones se necesita partir de

dos supuestos filosóficos. Uno, que el conocimiento y

la naturaleza en general no es determinista, y dos, que

en el universo del discurso de la decisión se debe con-

tar con situaciones en que el ser humano dispone de

varios actos distintos y mutuamente excluyentes. A

partir de aquí, Shackle concibe la decisión como una

elección afrontando una incertidumbre limitada. Es

justo el objetivo de este trabajo presentar y analizar

11

Naturaleza de la decisión en

George L. S. Shackle

Ana Lilia Ulloa Cuéllar*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la

Universidad Veracruzana.

esta naturaleza de la d e c i s i ó n que nos proporciona

este economista.1

1. Determinismo o azar

En su análisis de la d e c i s i ó n, George Shackle empieza

por aceptar el significado literal de la palabra d e c i s i ó n

que viene a ser a la vez el significado intuitivo y espon-

táneo que en general la gente le otorga. Este significa-

do de d e c i s i ó n es el de corte entre el pasado y el futuro.

La mayoría de la gente considera que cuando una

persona de c i d e , interrumpe el estado de cosas anterio-

res a su decisión, y crea algo nuevo. Esto niega que la

historia del cosmos esté predeterminada, que el uni-

verso se comporte, en todos los niveles, de una ma-

nera establecida y fijada de antemano.

Tenemos entonces que el significado que damos a

decisión implica una cierta actitud ante la naturaleza,

la vida y el universo en general.

Es decir, si la historia del universo está determina-

da, “[...] nos engañamos al creer que son las deci-

siones humanas las que hacen la historia”.2

Shackle entiende a la historia como una secuencia

de acontecimientos no determinados, y por hipótesis

acerca del resultado de un acto posible entiende una

descripción que incluye todos los elementos que el indi-

viduo considera de interés para él, de una secuencia de

acontecimientos que él supone que sigue a ese acto.

El estudio de la d e c i s i ó n, entendida como corte,

carecería de significado si por un lado la historia univer-

sal está determinada y por otro el individuo que elige

entre actos posibles supone “... que conoce con pre-

cisión, con certeza y por entero, las consecuencias que

para él derivarán de cualquiera de los actos posibles”.3

En otras palabras, una teoría de la decisión no ten-

dría caso si, o bien estamos ante un determinismo, o

bien tenemos una previsión perfecta. De aquí que en

sus análisis de la decisión, nuestro autor parta de dos

supuestos:

1. “[...] en el plano del conocimiento humano con-

cebible, la historia humana no está determinada...”4 y

2. “La decisión sólo puede producirse cuando el indivi-

duo estima que dispone de varios actos distintos y

mutuamente excluyentes”.5

Tenemos entonces que no toda elección implica

una decisión.

Si para cada acto posible —el agente— ve un resul-

tado, y sólo uno, y si supone que un acto necesaria-

mente tiene un resultado, y si además puede

ordenar todos los resultados (uno para cada acto)

en función de su mayor o menor deseo con respec-

to a cada uno de ellos. Podemos decir que su elec-

ción entre los posibles actos no implicará una

decisión, sino que, por el contrario, sería una selec-

ción mecánica y automática de aquel acto cuyo

resultado es más deseable para él.6

Naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle

12

1 George L.S. Shackle (1903-1992) es un economista

inglés que comienza su labor docente en 1951 en la

Universidad de Liverpool, en la que permanece hasta su

retiro. Su obra está dedicada principalmente al análisis de

las expectativas, la incertidumbre, el riesgo y el tiempo.

Una de las primeras teorías que desarrolla es la teoría

moderada de la “función sorpresa”. Esta teoría propone

una forma de eludir el dilema de la predicción en condi-

ciones de incertidumbre. En cuanto a sus últimos traba-

jos, éstos presentan una crítica a las teorías económicas

dominantes por no recuperar la importancia del tiempo.

En su propuesta económica subyace una tesis filosófica

sobre la impredicibilidad del futuro llegando casi a una

posición nihilista.

2 George L.S. Shackle, Decisión, Orden y tiempo, Ed.

Tecnos. Madrid, 1966. p. 19.

3 Ibidem, p. 20.

4 Loc. cit.

5 Loc. cit.

6 Loc. cit.

Ahora bien, ¿tendría sentido hablar de decisión en

un Cosmos carente de orden? Si

[...] suponemos una correspondencia irregular en

la que a cada acto correspondiesen todos los resulta-

dos y a cada resultado todos los actos, —nos

veríamos en el extremo contrario de la previsión

perfecta [...] No tendría objeto elegir deliberada-

mente entre actos posibles, y también en este caso

la decisión estaría totalmente desprovista de

i n t e r é s .7

En este caso estaríamos en una situación de comple-

ta incertidumbre. De aquí que el tercer supuesto que

añade nuestro autor sea la negación de una incer-

tidumbre absoluta.

Podemos decir entonces que para Shackle:

Decisión es elección, afrontando una incertidumbre

limitada.8

2. Imaginación y creación

Nuestro autor considera que en el análisis de la

decisión, los conceptos de situación y decisión no

vacía juegan un papel fundamental.

Para Shackle, situación, puede ser entendida

como “[…] un vector o un conjunto ordenado de tales

números en el que el puesto de cada número en el

orden muestra el objeto a que se refiere”.9 Y la decisión

no vacía es “[...] una elección que no se puede explicar

como la inevitable consecuencia, en todos los aspec-

tos, de lo que la precedió, como una elección que no

es estructuralmente idéntica al Cosmos que pre exis-

tió a esa elección, por amplio que sea nuestro

conocimiento de ese Cosmos, de su naturaleza y prin-

cipios”.10

Pero si la decisión es creación y no simplemente el

reflejo o actualización de algo ya implícito en la estruc-

tura de la historia pasada, ¿de dónde surge la

decisión?

Shackle sostiene que la decisión surge de lo que el

llama inspiración y va a llamar a las decisiones no

vacías decisiones inspiradas. Suponiendo también,

“[...] que la inspiración entra en el proceso de la histo-

ria con la creación de la serie de resultados imagina-

dos de un acto inmediato posible”.11

Como se deja ver, la tesis de nuestro autor es que

la decisión es de tal naturaleza que produce un cam-

bio en el hilo de la historia de la humanidad, y esto se

debe a que cuando el individuo va a decidir ejecutar un

acto de entre otros opuestos imagina los resultados

que producirán los diferentes actos. Este momento de

imaginación, es fundamental ya que

[...] los hombres imaginan resultados cuya proceden-

cia ignoramos; estos resultados cuya procedencia

ignoramos, estos resultados pueden ser nuevos en el

sentido más absoluto y radical, sin antecedentes en

el pasado ni en el presente del individuo, salidos de

la nada.12

Y esto hace que la decisión pueda calificarse de

creadora.

Podemos decir en un sentido muy amplio que

cuando imaginamos tales resultados, el futuro se está

creando y carece de sentido preguntarse si lo imagi-

nado con respecto a él es verdadero o falso.

Shackle le da mucha importancia a la idea de que

los resultados son invenciones e imaginaciones.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15

13

7 Loc. cit.

8 Ibidem, p. 21.

9 Loc. cit.

10 Ibidem, p. 22.

11 Loc. cit.

12 Ibidem, p. 26.

Pues es el supuesto de que los resultados de cuya

comparación surge la decisión, son invenciones del

individuo [...] el que nos permite afirmar que [...]

puede darse lo que hemos llamado decisión inspira-

da [...].13

Una decisión inspirada es aquella que no deriva por

entero del pasado. Si la decisión fuera inferida, extraí-

da totalmente del pasado no estaríamos en un caso de

innovación y no sería por lo tanto una decisión real.

Cuando hablamos de imaginación, hablamos de “...

resultados (...) nuevos en el sentido más absoluto y

radical, sin antecedentes en el pasado ni en el pre-

sente del individuo, salidos de la nada”.14 Pero me

pregunto, ¿esto es posible? Podríamos concederle a

nuestro autor, y esto con el fin de no parar la argu-

mentación, que nuestro mundo no es un mundo deter-

minado y en general aceptar también el significado

que da a la decisión, sin embargo, en cuanto a resul-

tados salidos de la nada no estaría del todo de acuer-

do. Me parece que nuestro autor parte de significados

concretos pragmáticos de lo que es la decisión pero

que a medida en que avanza en su análisis, una dosis

discreta pero fuerte de metafísica se va introduciendo.

¿Podemos realmente tener resultados que han salido

de la nada? ¿En qué consiste realmente esa

inspiración que es esencial a todo acto de decisión?

Quizá sería mejor decir que sólo en la imaginación

de resultados éstos no son ciento por ciento

deducibles, que son más bien dados en parte por cier-

tos antecedentes y en parte por la actividad creadora

del individuo. Y creo que esto es algo que Shackle de

alguna forma sostiene.

En cuanto a la imaginación, tenemos que ésta

puede ser de dos tipos: una, la que es independiente

de la experiencia externa presente, que tiene total

ausencia de represión como la ficción o la fantasía y

por lo mismo no pretende guardar relación esencial

con el mundo exterior, y otra, la que tiene cierto grado

de represión, que esta condicionada por ciertas cir-

cunstancias.

La imaginación que conecta con una decisión no

es una imaginación completamente libre, sino una

imaginación condicionada con lo que el individuo

conoce acerca de la naturaleza humana y el mundo en

general. Ajustándose también al tiempo que el agente

tiene para cambiar la situación existente en el pre-

sente del individuo.

Tenemos entonces que la decisión es paradójica.

Primero, porque contiene un futuro que existe sólo en

el presente: en efecto, las consecuencias imaginarias

relativas al resultado de cada acto posible tienen unas

fechas futuras que tienen existencia solo en el pre-

sente. Y segundo, porque la decisión se hace a través

de una imaginación no fantástica de ciertos resultados.

“[...] El individuo no elegirá un acto cuya atracción

reside en un resultado hipotético que a su juicio este

acto no puede producir”.15

Para que la imaginación influya sobre la decisión

no sólo se necesita que no sea fantasía sino además

que tal resultado imaginativo de x acto sea considera-

do por el agente de la decisión, como posible conse-

cuencia de ese acto.

“Si una situación o [...] una serie de situaciones que

componen un resultado, todos ellos hipotéticos,

pueden implicar una imposibilidad general, esto es,

pueden aparecer contrarios a la ley natural, de man-

era que no debe suponer que se produzcan nunca tal

situación o [...] puede parecer imposible dentro de los

límites de tiempo que se le imponen[...].16

El agente considerará que la situación es inalcanzable

para él.

Naturaleza de la decisión en George L. S. Shackle

14

13 Ibidem, p. 26.

14 Loc. cit.

15 Ibidem, p. 27.

16 Ibidem, pp. 27-28.

La imaginación reprimida y ajustada a lo que

parece posible en algún grado es llamada por el autor

expectativa.

3. Decisión y tiempo

“Estar a la expectativa es imaginar situaciones y acon-

tecimientos que este o aquel acto realizable haga

verosímiles.”17 En el análisis de la decisión realizado

por Shackle encontramos también una concepción del

tiempo. Él considera que para el agente, no hay más

que un momento: el presente, que por ningún motivo

está acompañado ni del futuro ni del pasado, por lo

que lo llama presente solitario. “Dentro de ese mismo

momento presente solitario han de estar todas las con-

secuencias actuales, en función de las cuales se toma

en ese momento una decisión”.18 Si bien es cierto que

este momento es individual también es cierto que es

continuo.

[...] el momento sólo existe en las percepciones, sen-

timientos, pensamientos y decisiones que se producen

en él. Estas cosas son eventos, transformaciones que

cambian una situación instantánea en otra, y por con-

siguiente, el momento no puede existir sin transfor-

marse y dar paso a otro momento diferente.1 9

Tenemos entonces que en el análisis de la decisión,

Shackle toma el significado pragmático de decisión.

Parte del supuesto de que el universo no está deter-

minado ni está en caos completo. Analiza ciertos ele-

mentos claves relacionados con la decisión y llega a la

conclusión de que son la imaginación, la creatividad y

el tiempo los elementos que moldean la decisión.

Bibliografía

EDWAES, Paul, “Determinismo estricto y moderado”,

Sidney Hook, en Determinismo y Libertad,

Fontanella, Barcelona, 1969.

SHACKLE, George L. S., Decisión, orden y tiempo,

Tecnos, Madrid, 1966.

HOOK, Sydney, Determinismo y libertad, Fontanella,

Barcelona, 1969.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 11-15

15

17 Ibidem, p. 28.

18 Ibidem, p. 57.

19 Loc. cit.

[...] mientras las economías nacionales se entrelazan creciente -

mente, las naciones se fragmentan de múltiples maneras y no hay

una comunidad alternativa en el horizonte [...] En tanto desaparecen

comunidades tradicionales y viejas culturas son arrolladas, miles de

millones de seres humanos pierden el sentido del lugar y la identidad

que da significado a la vida

(Richard Barnet y John Cavanagh, Global Dreams).

En lo económico, dos de los procesos más aparentes,

más evidentes, de la actual fase de desarrollo del capi-

talismo son el de la transnacionalización del capital, que

ha conducido a la globalización de la economía, y el de

la creciente autonomización del capital financiero frente

a la economía real. En lo político, Europa occidental ha

inaugurado un largo camino hacia lo que podría originar

la constitución de un Estado supranacional, en tanto que

los Estados de capitalismo periférico parecen enfrentar

la pérdida de su soberanía por múltiples vías que van

desde la imposición de sus propias características y

dimensiones, hasta la práctica imposibilidad de estable-

cer de forma autónoma y viable sus propias políticas

económicas.

Ese complejo proceso al que se ha denominado

globalización posee como característica dominante la

asimetría. Como en las fases anteriores del capitalismo,

su lógica conduce a la concentración y a la centrali-

zación tanto del capital, como de la tecnología de punta,

de las ramas asociadas con ésta y, fundamentalmente,

de sus beneficios. La lógica del mercado mundial deter-

mina en última instancia a las distintas economías

nacionales. La producción de valor y su intercambio han

alcanzado un grado de homogeneidad mucho más alto

que en cualquiera época previa. Pero la dinámica de

este proceso está signado por la asimetría.

La actual fase de transnacionalización del capital,

caracterizada por la creciente autonomización del capi-

tal financiero, parece redefinir las fronteras entre la

economía y la política, entre el mercado y el Estado.

Pero esta redefinición no es homogénea. Las continuas

crisis financieras, de alcance global, tienen un efecto

diferenciado en los distintos tipos de Estado. En los

países centrales, sedes de las matrices de las empresas

transnacionales y lugar de origen de los flujos

financieros, el proyecto de país y la soberanía del

Estado para conducirlo continúan incólumes; hay efec-

tos coyunturales que pueden controlar manipulando su

política monetaria. En los países de capitalismo periféri-

co la situación es completamente diferente.

16

Los límites de lasoberanía del estadoen la economía global

Ivonne Carrillo Dewar*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

En la periferia del capitalismo la transnaciona-

lización del capital y la volatilidad de los mercados

financieros como consecuencia de la creciente autono-

mización del capital financiero respecto a la economía

real, tienen consecuencias profundas que han con-

ducido incluso a la subordinación del proyecto de país

a la lógica del mercado global. En nuestros países, no

se trata sólo de una pérdida de autonomía en el diseño

y operación de la política económica. La estructura

económica toda, y aparentemente también la política,

así como el conjunto de las relaciones sociales, pare-

cen determinadas por la lógica del mercado global. Lo

que aquí parece estar ocurriendo es una pérdida de la

soberanía del Estado.

Es objetivo de este ensayo analizar si la inserción

en el mercado global constituye un mecanismo de pér-

dida de la soberanía del Estado para los países que,

como México, poseen una característica periférica y

subordinada en el mercado capitalista global. Para tal

fin, el trabajo se divide en dos apartados. En el

primero, se revisa teóricamente el concepto de sobera-

nía, y se busca establecer una primera aproximación a

la diferente conformación de la fuente de la sobera-

nía del Estado entre los países de capitalismo origi-

nario y los de incorporación tardía y subordinada al

capitalismo. En el segundo apartado se busca identi-

ficar la soberanía del Estado mexicano en la definición

del proyecto de país, a través del análisis del peso del

capital extranjero en éste, a lo largo del proceso de

modernización vía industrialización, así como en la

actual fase de la economía global.

1. Acerca de la soberanía

El siglo XVI parece marcar el inicio de la consolidación

del capitalismo en algunos de los países de Europa

occidental. Paralelamente, marca el inicio de la consti-

tución de los modernos Estados nacionales, como

consecuencia del proceso de diferenciación de las

estructuras sociales producida por el desarrollo del

entonces nuevo modo de producción. En el último

cuarto de ese siglo, en 1576, Jean Bodin (Juan

Bodino, al castellanizarse) define a la soberanía como

el poder absoluto y perpetuo de una república; de

acuerdo con este autor, el poder soberano es inaliena-

ble y no delegado; al ser el soberano la fuente del

derecho, no está sometido a las leyes y toda limitación

del poder de mandato tiene que ser extralegal; en lo

económico, la soberanía supone el poder de acuñar

moneda, así como el de imponer contribuciones y

tributos,1 es decir, otorga al soberano los instrumentos

primarios de lo que con el tiempo habría de constituir

la política económica.

El concepto clave en la definición que Bodino hace

de la soberanía es el de poder. Pero no se trata de

cualquiera forma de poder; la soberanía implica el

poder que sustenta y articula a la estructura política.

En otras palabras, la soberanía es sinónima de poder

legítimo, fundado en el derecho

En sentido amplio el concepto político-jurídico de

soberanía sirve para indicar el poder de mando en

última instancia en una sociedad política y, por con-

siguiente, para diferenciar a ésta de las otras asocia-

ciones humanas, en cuya organización no existe tal

poder supremo, exclusivo y no derivado... tal concep-

to está estrechamente vinculado al del poder político:

en efecto, la soberanía pretende ser una raciona-

lización jurídica del poder, en el sentido de transfor-

mar la fuerza en poder legítimo, el poder de hecho en

poder de derecho [...].2

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

17

1 George H. Sabine, Historia de la teoría política, FCE,

México, 1987, p. 301.

2 Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino,

Diccionario de política, 10a. ed., vol. II, Siglo XXI, México,

1997, p. 1483.

Para Bodino la esencia del Estado es precisamente la

soberanía, cuyo principio sería el poder político unifi-

cado. En cierto sentido, la soberanía es la que legitima

el poder, la que lo constituye en autoridad. Así, para

Bodino, el Estado es la posesión de un poder ordena -

do. No existen para él distintas formas de Estado, sino

distintas formas de gobierno, en función de donde

radique la fuente del poder.

Este principio de una jefatura jurídica unificada como

signo distintivo de un verdadero estado, lo aplica

Bodino con gran claridad a la antigua teoría de las

formas de gobierno. Desde su punto de vista, todo

gobierno que no quiera ser presa de la anarquía, toda

”república bien ordenada” tiene que tener en alguna

parte sea fuente indivisible de autoridad. De ahí que

las diferentes formas de gobierno sólo puedan variar

según sea la residencia de ese poder. No hay formas

de estado, aunque hay formas de gobierno. En una

monarquía la soberanía reside en el rey [...] si el

poder final de decisión y revisión reside en alguna

forma de cuerpo popular, el gobierno es democrático

[...] La manera de concebir Bodino las formas de go-

bierno implica una distinción tajante entre estado y

gobierno. Aquél consiste en la posesión de un poder

soberano; el gobierno es el aparato por intermedio

del cual se ejerce tal poder...3

Toda vez que Bodino desarrolla su teoría en una

época de pleno auge del absolutismo, resulta com-

prensible su inclinación por la monarquía, no sólo por

concebir a la soberanía como un poder absoluto. Si

bien, respecto al segundo punto, pesa también fuerte-

mente su concepción iusnaturalista en la que el dere-

cho es anterior y está por encima de la sociedad y cons-

tituye, en última instancia, la fuente del poder: “Los

grandes legistas franceses como Jean Bodin, Charles

Loyseau y Cardin Le Bret, que en los finales del siglo

XVI y comienzos del XVII remarcaron el carácter abso-

luto e indivisible del poder soberano, sentían fuerte-

mente todavía la herencia medieval, que había colo-

cado al derecho por encima del rey [...]”.4

Es en ese contexto que se pueden encontrar en

Bodino límites al poder absoluto del soberano: uno era

de orden diquético, al establecer una clara distinción

entre justicia y ley; otro límite estaba relacionado con

el reconocimiento en la teoría de la existencia del

orden político fragmentado propio del feudalismo en

proceso de desaparición, a través de los estados

señoriales, cuyas prerrogativas él afirmaba debían ser

respetadas por el monarca; otro aún imponía restric-

ciones a las funciones fiscales y de participación direc-

ta en la economía.

El Estado absolutista fue, por una parte, conse-

cuencia del desarrollo de las relaciones capitalistas de

producción y de la necesaria concentración del poder

para la integración de la nación, la homogeneización

de las fuerzas productivas y la constitución del merca-

do interno. Fue la etapa necesaria para la genera-

lización del capitalismo. Pero por otra parte, también

constituyó la forma organizativa con que la aristocracia

feudal enfrentó el empuje de la burguesía por consti-

tuirse en la nueva clase dominante.

La indiferenciación y la no-individualización de las

sociedades occidentales desde la Antigüedad hasta

los albores de la Modernidad fue un factor determi-

nante en que el pensamiento filosófico no se ocupara

del individuo como tal, sino exclusivamente como ser

de la especie humana y miembro de la sociedad, su-

bordinado a ésta, sin capacidad para elegir su destino

el cual dependía, por su nacimiento, de su pertenencia

a determinado grupo, clase, o estamento social.

El individuo como actor dominante de la esfera

social y como problema para la filosofía y la ciencia

habría de aparecer como consecuencia de dos circuns-

tancias coincidentes y asociadas. Por una parte, la

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

18

3 Sabine, op. cit., p. 302. 4 Bobbio, et al., op. cit. , p. 1486.

diferenciación de las estructuras sociales, en la que

surgen el Estado y el mercado modernos; y con éste

último, la multiplicación del sistema de necesidades,

una creciente complejidad de la división social del tra-

bajo y la posibilidad de la movilidad social de una

esfera de la producción a otra. Al mismo tiempo, oca-

siona la extensión del paradigma de las ciencias natu-

rales al ámbito de la filosofía y de las ciencias sociales.

Así, no es accidental que fuese un filósofo inglés

del siglo XVII el primero en desarrollar un sistema

mecanicista para explicar al individuo, su conducta y la

organización de la sociedad en términos de causa-

efecto. Tal pensador fue Thomas Hobbes, quien redac-

tó sus obras en medio de las profundas luchas

sociales encabezadas por Cromwell para establecer

límites y controles parlamentarios a la monarquía

absoluta de los Estuardo y generar la institucionalidad

acorde con el ya dinámico proceso de desarrollo capi-

talista inglés. Trasladando a la sociedad el mito de que

la naturaleza es un sistema mecánico que puede expli-

carse a partir de la observación y la identificación de

regularidades y relaciones de causa-efecto, Hobbes

acepta como verdades evidentes tanto la idea de que

en la naturaleza la constante es el movimiento, como

la de que toda conducta humana, incluso aquella cuyo

ámbito es la política, es una forma de movimiento.5

La reducción hobbesiana de la sociedad a estric-

tas leyes mecanicistas de causa-efecto, que explica la

organización social a partir de los fundamentos psi-

cológicos de la conducta individual, rompe con

cualquier presupuesto universalista del ser humano y

con la aceptación de que las acciones de los individu-

os están predeterminadas por normas de carácter

ético o teológico. Para él, los seres humanos no son ya

más partes resultantes de un todo social, que los

define y determina; con Hobbes hace su entrada triun-

fal en la filosofía la categoría de individuo, en respues-

ta a la irrupción de éste en la realidad socioeconómica

de la Inglaterra de su momento. Al separar el derecho

de la ética y la teología, Hobbes prescinde de las con-

sideraciones teleológicas de la humanidad. Al reducir

la naturaleza humana a la esfera de lo físico, aquélla

aparece controlada por los mecanismos psicológicos

de los individuos.

El sistema racionalista construido por Hobbes parte

de un concepto del individuo que antecede a la

sociedad y cuya conducta está guiada por su instinto

de conservación, no por la razón. Sin embargo, es pre-

cisamente ese estado de depredación animal el que

obliga a los seres humanos a entrar en sociedad, guia-

dos en última instancia por el mismo instinto de con-

servación, pero entrando aquí en operación el segundo

principio de la naturaleza humana, el de la razón. En el

L e v i a t á n parece que las reacciones psico-fisiológicas a

los impulsos externos permiten al individuo establecer

una relación práctica e instrumental de conocimiento

con la realidad, por lo que decide racionalmente vivir en

sociedad con los otros, pues hay una identidad entre

las leyes de la naturaleza y la razón.6

En el sistema de Hobbes, la ley natural, convertida

en instinto de conservación, otorga al individuo la liber-

tad ilimitada de emplear todos los medios posibles

para alcanzar todos sus deseos e intereses. Por otra

parte, esa misma ley natural, asimilada a la razón por

el segundo principio de la naturaleza humana, impulsa

al individuo a limitar esa libertad para preservar su

seguridad y el logro de sus intereses particulares, de

suerte que la sociedad aparece como posterior al indi-

viduo, subordinada a él y sustentada en la confianza

mutua. El consiguiente paso lógico en este sistema,

para explicar su posibilidad racional, es la teoría de la

soberanía que igual que en Bodino, habría de ser

absoluta:

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

19

5 Sabine, op. cit., p. 339. 6 Ibidem, pp. 342-345.

[...] Sólo puede esperarse razonablemente el cumpli-

miento de los pactos en el caso de que haya un gobier-

no eficaz que pueda castigar el incumplimiento [...] La

seguridad depende de la existencia de un gobierno

que tenga la fuerza necesaria para mantener la paz y

aplicar las sanciones necesarias para domeñar las

inclinaciones antisociales innatas del hombre. El moti-

vo efectivo de que los hombres lleguen a formar una

sociedad es el temor al castigo, y la autoridad del dere-

cho llega sólo hasta el punto que puede alcanzar su

imposición forzosa [...] En sustancia, su teoría equi-

valía a identificar el gobierno con la fuerza [...] Para jus-

tificar la fuerza, Hobbes conservó el antiguo artificio de

un contrato, aunque tuvo buen cuidado de excluir la

idea de que fuese un contrato que obligase al gober-

nante. Lo describía como un pacto entre individuos por

virtud del cual todos renuncian a tomarse la justicia por

su mano y se someten a un soberano [...] la sociedad

es una mera ficción. De modo tangible sólo puede sig-

nificar el soberano, ya que a menos que haya sobera-

no, no hay sociedad [...] El estado es único porque no

tiene superior, en tanto que las demás personas jurídi-

cas existen porque aquél lo permite.7

El sistema desarrollado por Hobbes había conducido a

la justificación filosófica del absolutismo, al sustentar la

proposición del sometimiento total de los individuos al

poder del Estado. Por el contrario, Locke, sólo pocas

décadas después, pero en el mismo siglo XVII de pro-

fundas transformaciones políticas y económicas en

Inglaterra, habría de llegar a una conclusión radical-

mente diferente: la de que en la constitución de la

organización social para salir del estado de naturaleza,

los individuos conservarían sus derechos fundamen-

tales a la vida, a la libertad (básicamente religiosa,

pero de conciencia en general), y a la propiedad.

Tal conclusión es resultado de una contradicción, o

por lo menos ambigüedad, en la posición sostenida

por Locke respecto a la teoría iusnaturalista. Por su

parte, recogía la tradición aristotélica y de Santo

Tomás relativa a la fundamentación ética del derecho,

aspecto en el que difiere completamente de Hobbes

que, como se ha sostenido antes, sostiene una posi-

ción no-ética y ateológica del derecho natural. De esta

manera, mientras para Hobbes el estado de natu-

raleza era de conflicto permanente, Locke lo concebía

de paz y buena voluntad.

Locke postulaba que los derechos a la vida, a la

libertad y a la propiedad eran innatos al individuo y, por

lo tanto, previos a toda forma histórica de organización

de la sociedad. La irrenunciabilidad de estos derechos

frente a la sociedad y al gobierno establece límites al

poder del Estado, cuya función es precisamente la

preservación de aquéllos, sin interferir en la libertad y,

fundamentalmente, en la propiedad de los individuos.

Sobre estas bases Locke desarrolla la teoría de la

soberanía limitada:

La limitación de la soberanía debe ser, en conse-

cuencia, el primer objetivo del hombre racional, y

deben buscarse los principios en los que fundamen-

tar esa limitación. Locke los encuentra en los dere-

chos naturales que son inherentes a los hombres [...]

Locke decreta la abolición de la soberanía tal como

se había entendido, y la reemplaza por una división

de poderes entre la legislatura y el ejecutivo, es decir,

el nuevo monarca constitucional. Al dividir al Leviatán

en dos, y haciendo que cada parte limite a la otra,

trata de asegurar que cada una desempeñe su fun-

ción propia y que ninguna sea lo suficientemente

fuerte para limitar los derechos naturales del pueblo.8

También en Montesquieu encontramos la idea de una

soberanía limitada. Fuertemente inspirado en las insti-

tuciones de la monarquía constitucional inglesa gene-

radas a partir de las revoluciones del siglo XVII, pro-

pone como principio de la organización del gobierno la

división del poder estatal en las respectivas institu-

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

20

7 Ibidem, pp. 346-347.

8 R. H. S. Crossman, Biografía del estado moderno, FCE,

México, 1994, pp. 76-78.

ciones encargadas de desempeñar las funciones fun-

damentales: ejecutivo, legislativo y judicial.9

Como hombre del siglo X V I I I perteneciente a la

nobleza francesa, Montesquieu no se pronuncia a favor

de la república democrática (la más igualitaria de las for-

mas de gobierno que analiza) considerando que es

propia de las antiguas ciudades-Estado y que en un

moderno Estado-nación la democracia directa es inope-

rante, por una parte, y por otra porque según su con-

cepto satisface la igualdad pero no la libertad.1 0 D e s d e

su punto de vista, la forma ideal de gobierno es la monar-

quía, porque si bien ésta no tiene necesariamente por

objeto a la libertad, la hace posible, toda vez que

[...] su estructura social es diferenciada por la multi-

plicidad de órdenes, funciones y condiciones; unos

hacen las leyes, otros las aplican; unos gobiernan,

otros juzgan. Nadie se puede separar de su función ni

usurpar la de otros. Las clases, que de esta manera

existen, moderan el poder del monarca. Gracias a su

propia fuerza ellos son capaces de resistirlo. Los

órganos del cuerpo social moderan la autoridad real y

se moderan a sí mismos [...] la monarquía es el tipo

de gobierno libre, porque es el régimen de las distin-

ciones, las separaciones y los equilibrios [...] el poder

detiene al poder, según una máxima fundamental del

Espíritu de las Leyes.11

Juan Jacobo Rousseau, por el contrario, a partir de

una concepción filosófica fuertemente humanista,

busca identificar la forma de gobierno que permita que

el poder se distribuya igualitariamente entre los ciu-

dadanos, y en la que el poder de decisión descanse en

la voluntad general. Mientras Montesquieu sostenía el

concepto moderno de la libertad, es decir, la libertad

del comportamiento individual, Rousseau se pronuncia

por la libertad según el concepto de los antiguos, que

es la que se encuentra asegurada a través de la par-

ticipación del individuo en las decisiones tomadas por

la colectividad en su conjunto; en otras palabras, por la

voluntad general para cuya construcción “[...] no siem-

pre es necesario que sea unánime, pero es necesario

que todas las voces sean contadas. Toda exclusión

formal rompe la generalidad”.12

De esta manera, el sistema propuesto por

Rousseau es el de la democracia, pero una en la que

la soberanía radica en el pueblo, y es éste el que

posee la función legislativa. Rousseau distingue al

Estado del gobierno; el primero está constituido por la

voluntad general expresada en la legislación; el segun-

do, también determinado por aquélla, tiene por función

la administración, es decir, el ejercicio del poder ejecu-

tivo, cuya legitimidad depende de su obediencia a la

soberanía popular.13

Así, la teoría de los derechos naturales del hombre

se convierte en la respuesta que permite reintegrar a

la especie humana a su lugar central en el pen-

samiento sobre la realidad y conduce a nuevos desa-

rrollo teóricos acerca de la sociedad y el Estado. Sin

embargo, el mismo marco axiomático pudo derivar en

posiciones antagónicas: En Montesquieu, la respuesta

es la monarquía constitucional; en Rousseau lo es la

democracia. En Hobbes,14 conduce al Estado absolu-

to; preguntándose sobre la validez del orden social y

político, analiza al Estado de su época como si fuese

el resultado de un hipotético paso de un estado natu-

ral al estado social. Para él, el orden social es resulta-

do de un pacto a través del cual los individuos, natu-

ralmente libres, someten su libertad al soberano, de

manera que aquélla es transferida íntegramente, con-

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

21

9 Montesquieu, Del espíritu de las leyes, 2 vols., SARPE,

Madrid, 1984.

10 Marcel Prélot, y George Lescuyer, Histoire des idées poli -

tiques, Dalloz, Paris, 1980, p. 400.

11 Ibidem, p. 401.

12 Ibidem, p. 414.

13 Ibidem, pp. 415-416.

14 Ibidem, p. 207.

formándose así un poder estatal sin límites, entera-

mente absoluto. Pero para Rousseau, como para la

mayoría de los teóricos del Estado contractual, la liber-

tad del individuo es irrenunciable e intransferible, so

pena de perder precisamente la esencia de ser

humano

[...] constituyendo precisamente la fuerza y la libertad

de cada hombre los principales instrumentos para su

conservación, ¿cómo podría él comprometerlos sin

justificarse ni descuidar las obligaciones que tiene

para consigo mismo? [...] Cómo encontrar una forma

de asociación que defienda y proteja, con la fuerza

común, la persona y los bienes de cada asociado, y

por la cual cada uno, uniéndose a todos los demás,

no obedezca más que a sí mismo y permanezca, por

tanto, tan libre como antes [...].15

De esta manera, contrariamente a Hobbes, en

Ruosseau la teoría de los derechos naturales del hom-

bre constituye la piedra angular de una propuesta de

organización de la sociedad en la que la esfera políti-

ca no debe sobredeterminar ni mucho menos negar al

conjunto social, integrado por individuos libres por

derecho, cuya libertad debe poner límites al poder del

Estado.

Tal concepción emana, más que de una intención

puramente teórica, de una orientada a construir la rea-

lidad, a transformarla, que es lo que caracteriza funda-

mentalmente a la Ilustración,16 está fuertemente sus-

tentada en los desarrollos de la filosofía política que

tuvieron lugar durante el siglo anterior, el XVII. Es Kant

quien, analizando las diferencias entre los seres

humanos, el papel de la competencia, de la insociabi -

lidad en el progreso social, otorga a la libertad del indi-

viduo un valor esencial, tanto para éste como para la

estructuración de una sociedad regida por la ética y

por la justicia:

El problema mayor del género humano, a cuya solu-

ción le constriñe la naturaleza, consiste en llegar a

una sociedad civil que administre el derecho en gene-

ral, como sólo en sociedad, y en una sociedad que

compagine la máxima libertad, es decir, el antagonis-

mo absoluto de sus miembros, con la más exacta

determinación y seguridad de los límites de la misma,

para que sea compatible con la libertad de cada cual

[...] una sociedad en que se encuentre unida la máxi-

ma libertad bajo leyes exteriores con el poder irre-

sistible, es decir, una constitución civil perfectamente

justa, constituye la tarea suprema que la naturaleza

ha asignado a la humana especie [...].17

Para Kant el derecho no constituye entonces, como en

Hobbes, el sustrato del poder absoluto del soberano; los

límites están impuestos por la libertad del individuo y por

la justicia. Resulta entonces claro que, a diferencia de la

actual corriente denominada “neoliberal” que, al confundir

el todo social con la estructura económica, concebida

además ésta de forma ahistórica, centra el concepto de

libertad exclusivamente en el mercado, para las fuentes

de la filosofía política de las que emana el liberalismo la

libertad se origina en la persona y de ahí se extiende al

todo social, de una manera perfectamente compatible

con la ética y con la justicia.

La teoría del Estado contractual constituye una

respuesta desde la ciencia política a las trabas que el

persistente sistema de dominación económica y

extraeconómica del feudalismo, sintetizado en el

Estado absolutista, imponía al desarrollo del capitalis-

mo. Sirviendo de marco axiomático y de bandera con-

tra el absolutismo en las luchas sociales por derrocar

a los regímenes del periodo de transición, tal marco

conceptual habría de incidir en la conformación del

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

22

15 Jean Jacques Rousseau, El contrato social, S A R P E,

Madrid, 1985, p. 41.

16 Ernest Cassirer, El mito del Estado, FCE, México,1993, p.

209.17 Emmanuel Kant, Filosofía de la historia, FCE, México,

1994, pp. 48-49.

Estado moderno y del entramado institucional de las

democracias occidentales, si bien, por supuesto, no se

trató de un proceso automático, sino de uno de larga

maduración

El componente de arbitrariedad (autonomía) en la

cima del Estado se reveló como la piedra de choque

[...] Sobre él recayó la doble intervención del Estado

constitucional y la democracia. En lo que hace a los

logros institucionales, le correspondió un ya complejo

instrumentario, que desde el final de la Revolución

francesa se había revelado como políticamente

aceptable. De un lado estaba la idea de constitución,

que pudo resolver el problema de una justificación

jurídica del poder- si no lógica, si al menos efectiva-

mente. De otro, la idea de la división de poderes, que

consiguió canalizar la arbitrariedad por medio del

derecho, en tanto que un órgano del Estado sólo

podía hurtar decisiones a otro cuando satisficiera la

forma del derecho. Finalmente, la idea de la elección

democrática y de la limitación temporal del ejercicio

del mandato en el parlamento y en el gobierno, gra-

cias a la cual el momento no concebible jurídica-

mente de un último arbitrio soberano pudo ser sujeto

a control, al menos bajo el imperativo de la consi-

deración del interés político propio.18

Las dimensiones y la complejidad de las sociedades

modernas, su carácter profundamente antagónico, son

difícilmente aprehensibles por las construcciones teóri-

cas. La ciencia política tiende a abstraer los procesos y

las relaciones concretas que dan sustento a la institu-

cionalidad en la que operan las relaciones sociales y,

más concretamente, las políticas. De esta forma,

[...] las teorías políticas democráticas caen, pero en

dirección opuesta, en el mismo proceso de abstrac-

ción, de formalización y de despersonalización, por el

cual imputan al pueblo una voluntad sintética y uni-

taria [...] el pueblo jurídicamente organizado en las

asambleas de las capas y de los estados, después

políticamente organizado en los partidos presentes en

el parlamento. Se quiere ver en el estado, en el parla-

mento y en el gobierno los instrumentos particulares

del pueblo soberano; pero si la soberanía pertenece a

él y no emana de él, el pueblo puede ejercerla sólo en

las formas y en los límites de la constitución, es decir

del estado —ordenamiento, mientras que el estado—

aparato, el estado-persona, se limita a representar al

pueblo en el mundo del derecho [...].1 9

De esta forma, a partir de un marco axiomático susten-

tado en la filosofía estoica de origen griego, la teoría de

los derechos naturales del hombre durante la Ilustración

habría de derivar en una filosofía política y una inci-

piente ciencia política que desarrollarían sus propuestas

de organización de la sociedad en las que lo que sobre-

sale son los límites impuestos al poder estatal, que de

la teoría habrían de concretarse en la realidad en la

compleja red institucional de las modernas democracias

occidentales; teoría y realidad política se habían distan-

ciado considerablemente del postulado de Maquiavelo

que sostiene que la justificación de la soberanía es el

control del poder. Para los fines de este trabajo, resta

subrayar que la soberanía está sustentada en dos nive-

les: el interno, en el que se constituye en la base de la

legitimidad del Estado frente a sus ciudadanos, y el

externo. “En el plano exterior concierne al soberano la

decisión de la guerra y la paz, lo cual presupone un sis-

tema de estados, que no tienen ningún juez por sobre

de sí [...] En el plano exterior, el soberano encuentra en

los otros soberanos pares suyos, se encuentra en una

situación de igualdad[...]”.2 0

México, y en general los países de capitalismo peri-

férico, por principio ocupan una posición subordinada

en el contexto político del conjunto de los Estados-

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

23

18 Niklas Luhmann, Teoría política en el Estado de bienes -

tar, Alianza Universidad, Madrid, 1997, p. 36.

19 Bobbio et al., op. cit., p. 1488.

20 Ibidem, pp. 1483-1484.

nación. Aquí no se encuentra una correspondencia

con el proceso histórico de formación de los modernos

Estados-nación occidentales. Un pasado colonial, del

que el país emerge a una independencia política

respecto a la metrópoli, en condiciones en las que la

existencia del Estado-nación puede ser definida como

meramente formal. No hay en ese entonces una

nación integrada, las estructuras sociales están com-

pletamente indiferenciadas, con una clara hegemonía

de la Iglesia católica, no hay un mercado interno inte-

grado y homogéneo, la constitución del Estado ante-

cedió a la nación. A partir de la Independencia, se ini-

cia un largo camino hacia la modernización que inclu-

so en nuestros días está inconcluso.

Desde la segunda mitad del siglo XIX, las sucesi-

vas modernizaciones del país (constante que se

observa en todos los países periféricos) significaron su

inclusión subordinada en el mercado mundial. Las carac-

terísticas, el tamaño y la dinámica de la estructura

económica han estado determinadas por la lógica del

mercado mundial, que en última instancia ha determi-

nado a toda la estructura social del país. Si bien

durante algunos periodos el Estado mexicano ha sus-

tentado una posición fuertemente nacionalista, la

dependencia tecnológica-financiera del país ha

impuesto serios límites a la soberanía, y es posible

afirmar que se ha insertado en el contexto interna-

cional no desde una posición soberana, sino a través

de diversos grados de autonomía relativa.

Para concluir este apartado se enuncia una tesis

que habrá de ser desarrollada en posteriores trabajos,

la de que son soberanos los Estados de capitalismo

originario; los Estados de capitalismo periférico

poseen una autonomía relativa frente al contexto

mundial. En los Estados periféricos, la soberanía

opera más bien internamente, como el poder para

definir e impulsar un proyecto nacional que, inscrito de

una forma subordinada a la lógica del mercado mun-

dial, articule en lo interno los proyectos de los grupos

dominantes. Aquí, siguiendo a Bodino, el elemento

fundamental de la soberanía es estrictamente el poder

de dar leyes a los ciudadanos, tanto individual como

colectivamente. En el siguiente apartado, se analizará

el caso concreto de México, en el que el peso cre-

ciente del capital transnacional en la definición del

proyecto de país dio lugar a la tesis enunciada líneas

arriba.

2. Capital transnacional y Estado en México

La expansión y consolidación del capitalismo durante

la segunda mitad del siglo XIX configuró una división

internacional del trabajo en la que a los países agra-

rios les correspondía el papel de proveedores de

materias primas. Así, desde las últimas décadas de

ese siglo la inserción de México y buena parte de los

países latinoamericanos al creciente mercado mundial

se dio a través de la exportación de productos

agropecuarios. Tal actividad primario-exportadora

tenía un alto ritmo de incremento asociado a la

dinámica del desarrollo urbano-industrial en los países

de capitalismo originario. Lo anterior tuvo importantes

efectos en la economía mexicana, al traducirse en

creación de infraestructura de comunicaciones (funda-

mentalmente las redes ferroviarias), aumentos en la

productividad, generación de empleos y la formación

de un mercado interno para ciertas manufacturas. Se

da así un proceso de industrialización incipiente, pero

bastante dinámico en algunas regiones, centrado bási-

camente en las ramas textil, minera y cervecera, entre

otras.

De esta forma, a pesar de que los Estados Unidos

se encontraban ya no sólo en la senda del desarrollo

económico, sino en la carrera por convertirse en una

potencia político-militar, entre finales del siglo XIX y

principios del X X, la brecha en el índice global de creci-

miento entre dicho país y el nuestro se incrementó

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

24

sólo marginalmente. En otras palabras, mientras en

1870 el cociente del producto interno bruto per capita

de Estados Unidos respecto a México fue de 3.46,

para el año 1913 habría sido de 3.61.21 Dicho de otra

forma, a lo largo de cuatro décadas en México se man-

tuvo una dinámica de crecimiento económico tal que,

por lo menos respecto al indicador de referencia, la

economía mexicana se mantuvo prácticamente en la

misma posición relativa respecto a la del país que

emergía como centro hegemónico.

Otra forma de evaluar el proceso es comparando la

posición de México con relación al resto de los países

periféricos. Así, mientras en 1870 el cociente de P I B p e r

c a p i t a entre Estados Unidos y México fue, como ya se

dijo, de 3.46, este indicador para el promedio de los

países periféricos había sido ligeramente inferior (de

3.3), en tanto que para los menos desarrollados, de

4.46; es decir, la posición de México era un poco menos

favorable que la sugerida por el promedio de los países

no industrializados. Durante el año de 1913, el P I B p e r

c a p i t a estadounidense fue 3.61 veces mayor que el de

nuestro país, pero la brecha era ya de 7.03 para el

promedio de los países de incorporación tardía al capi-

talismo, en tanto que para los menos desarrollados se

había incrementado a 10.4.2 2 En otras palabras,

durante el periodo de referencia, nuestro país se perfi-

laba con un crecimiento intermedio.

Sin embargo, tanto su posición de país de capitalis-

mo tardío y periférico, como el régimen político y la

estructura de la propiedad y en general el sistema de

relaciones sociales, imponían trabas al desarrollo del

capitalismo. De entre todos los proyectos de país en

conflicto durante la etapa armada de la Revolución, ini-

ciada en 1910, el hegemónico fue precisamente aquel

que pugnaba por el desarrollo capitalista. La

Constitución de 1917 refunda al Estado mexicano,

otorgándole en el artículo 27 la facultad de decidir

sobre las modalidades que habría de adquirir la

propiedad privada, al recaer la propiedad de la tierra

en general sobre la figura abstracta de una nación que

estaba aún por integrarse. A través del artículo tercero,

que establece las modalidades que habría de asumir

el sistema educativo, el Estado mexicano posrevolu-

cionario adquiere el poder de incidir sobre la ideología

de los mexicanos y, en última instancia, sobre la con-

ciencia individual. Y mediante el artículo 123 de la

Constitución Federal, el Estado se constituye en

agente regulador de las relaciones entre el capital y el

trabajo. Están así fundadas las normas que habrían de

conferir al Estado posrevolucionario un papel rector en

el nuevo proceso de modernización del país, si bien tal

función sólo se haría explícita en el texto constitucional

hasta la reforma a los artículos 25 y 26 en vigor desde

1982, paradójicamente en aquellos momentos en que

iniciaría su tránsito hacia un Estado mínimo en lo

económico.

Como se sostiene líneas arriba, a partir de la

segunda mitad del siglo XIX, México se configura como

un país primario-exportador e inicia una incipiente

industrialización. Se trata de lo que puede definirse

como un primer proyecto modernizador, en el que el

Estado habría cumplido un importante papel

[…] El desarrollo capitalista había empezado hacia

1860 […] Se distinguió por los esfuerzos sistemáticos

del Estado para crear un mercado nacional, principal-

mente por medio de la apertura de México a las inver-

siones extranjeras y de una serie de reformas admi-

nistrativas y monetarias […] A los capitalistas extran-

jeros, atraídos por el cobre, la plata y el petróleo, se

les ofrecieron condiciones excepcionales para la

explotación de los recursos minerales. A cambio, sólo

pagaban impuestos módicos a la exportación. Para el

gobierno central, los impuestos foráneos constituían

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

25

21 Consúltense entre otros, Miguel Angel Rivera, “El para-

digma de la industrialización tardía y el aprendizaje tec-

nológico: repercusiones para México”, en C o m e r c i o

Exterior, vol. 48, núm. 8, agosto 1998, p. 670, cuadro 1.

22 Idem.

una base fiscal estable fuera del alcance de los

caudillos que gobernaban los estados y habían

mostrado poco afán por canalizar impuestos locales

al gobierno central. A la vez, se realizaron esfuerzos

(la mayoría sin éxito) para suprimir los aranceles

interestatales o alcabalas que ofrecían ingresos inde-

pendientes a los estados, a la vez que limitaban la cir-

culación de mercancías. También se dieron incen-

tivos al capital extranjero mediante subsidios para la

construcción de infraestructura como ferrocarriles,

puertos, telégrafos, teléfonos y electricidad […].23

Buena parte de la construcción de infraestructura

estaba asociada a la función que México cumplía en la

división internacional del trabajo como proveedor de

materias primas. La dinámica agroexportadora, así

como las actividades industriales promovidas en forma

preponderante por capital extranjero, al constituir un

mercado interno en formación, impulsaron cierto creci-

miento capitalista que, para consolidarse, tenía que

romper las trabas socioeconómicas e institucionales

impuestas por la estructura social del momento. Por

una parte, el régimen político conformado a partir de

fuertes poderes regionales, entre otras muchas cosas,

impedía la conformación del mercado interno a través

de los citados impuestos interestatales. Pero funda-

mentalmente era la gran hacienda la que frenaba el

desarrollo capitalista del país al sustraer del mercado

tanto a la tierra como a la fuerza de trabajo.

De esta forma, en el proceso revolucionario de

principios del siglo XX confluye una gran diversidad de

movimientos sociales, con sus respectivos proyectos

de país. El proyecto liberal representado por la lucha

de Madero por la democracia. Los movimientos

campesinos por la tierra, con sus distintas modali-

dades. Y el proyecto que propugnaba por la moder-

nización del país a través de la industrialización y, en

general, el desarrollo del capitalismo.

Es este último proyecto el que se constituye en

hegemónico y el que habría de imprimir su lógica y sus

objetivos de largo plazo al nuevo pacto social emana-

do de la revolución y consignado en la Constitución de

1917. Y es el Estado posrevolucionario el que habría

de promover el nuevo proyecto de modernización,

impulsando un modelo de crecimiento económico cen-

trado en la industrialización.

Una especificidad del Estado mexicano posrevolu-

cionario es precisamente su papel modernizador de la

sociedad e integrador de la nación, si bien se trata aún

hoy de una tarea inconclusa. En las sociedades euro-

peas occidentales el proceso de constitución del

Estado-nación corrió paralelo con el del desarrollo capi-

talista y la diferenciación de la estructura económica

(como de todas y cada una de las estructuras sociales),

de manera que la conformación de la institucionalidad

política y la de un mercado interno integrado, homogé-

neo y perfectamente capaz de sostener la vida material

de la sociedad fueron partes de un mismo proceso.

En México, el desarrollo de la estructura producti-

va, la integración del mercado interno y la de la propia

nación han sido en buena medida una función del

Estado. Y eso genera una relación perversa entre el

Estado y la sociedad civil y entre aquél y el mercado.

A este respecto:

Al principio formal del estado capitalista “hacia den-

tro” […] se agrega pues otro principio formal “hacia

fuera”: su constitución como estado nacional sobera-

no. Esta máxima formal representa hoy mundial-

mente el elemento básico ordenador de estructuras y

procesos políticos. La política internacional se refiere

primordialmente a entidades estatales nacionales, y

en ellas encuentra su marco determinante. Esto vale

también para los países actuales del “tercer mundo”

[…] También ellos se presentan hacia dentro como

hacia fuera como detentores formalmente indepen-

dientes de una soberanía territorialmente circunscrita.

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

26

23 Viviane Brachet-Marquéz, El pacto de dominación.

Estado, clase y reforma social en México (1910-1995), El

Colegio de México, México, 1996, pp. 66-67.

Si se vacila en llamarlos estados nacionales es

porque la realidad sociohistórica de estas sociedades

evidentemente no concuerda plenamente con esta

pretensión formal: muy pocos de estos estados

corresponden a sociedades para las cuales el con-

cepto de “nación” aparece plenamente justificado; el

conjunto social no se fundó históricamente a lo largo

de un proceso secular de integración con fundamen-

tos en un contexto reproductivo común. La circuns-

cripción territorial del área de soberanía no ha surgi-

do históricamente de relaciones de mercado que se

extendieron alrededor de unos núcleos de acumu-

lación (ciudades, zonas manufactureras), como en el

caso del estado-nación europeo […].24

Por otra parte, la modernización emprendida por el

Estado mexicano posrevolucionario fue de carácter

excluyente. De la misma manera que no ha logrado la

completa integración de la nación no lo ha hecho con

el mercado interno. La industrialización emprendida en

la década de los treinta fue un proceso regional y sec-

torialmente concentrador de actividades y recursos. El

resultado es una estructura económica poco integrada

y altamente heterogénea. En una misma rama de pro-

ducción coexisten formas de organización, mecanis-

mos de inserción al mercado y tecnologías de tipos

muy diversos. Y esta parece ser no una especificidad

de la formación social mexicana, sino una característi-

ca común a los países de capitalismo periférico

El otro aspecto del subdesarrollo, la heterogeneidad

estructural de la formación social, atañe a aquellas

condiciones constitutivas del estado que determinan

su conformación hacia dentro en su apariencia

específicamente burguesa como condensación de lo

ilusoriamente general de una sociedad […] Son las

características básicas de la reproducción capitalista

las que posibilitan y exigen —lógicamente hablan-

do— la desvinculación de la coacción extraeconómi-

ca del proceso de producción y de apropiación, por

consiguiente el desdoblamiento de una sociedad en

su esfera económica y política, y finalmente la mate-

rialización por separado de lo político en la forma del

estado. En todo esto el elemento central es la sub-

sunción de todas las relaciones sociales, incluyendo

las relaciones de trabajo, bajo la forma de intercam-

bio de mercancías equivalentes. Pero es precisa-

mente una característica histórica del capitalismo

periférico el que estas relaciones mercantiles equiva-

lentes no se hayan generalizado todavía. En simbio-

sis con el modo de producción capitalista dominante,

subsisten múltiples formas no capitalistas de produc-

ción e intercambio, resultando entonces una

sociedad fragmentada, “estructuralmente hetero-

génea”, en cuyos componentes las relaciones de pro-

ducción capitalistas se encuentran desarrolladas en

forma e intensidad dispares. Estas formas no capita-

listas se encuentran especialmente en la esfera de la

producción como relaciones de trabajo no plena-

mente constituidas como trabajo asalariado libre.25

El planteamiento de Tilman Evers tiene la virtud de que

permite comprender en buena parte la complejidad de

las relaciones Estado-sociedad y Estado-economía,

así como el origen de las profundas heterogeneidades

en las distintas estructuras de una sociedad como la

nuestra, caracterizada por su carácter periférico y su

posición subordinada en el capitalismo mundial.

Como se planteó líneas arriba, el proceso de

desarrollo económico de nuestro país ha estado sig-

nado por la acción estatal y en esto influyen aspectos

tanto internos como externos. En la literatura especia-

lizada de Latinoamérica lo más frecuente ha sido enfa-

tizar el determinismo del contexto externo. A este

respecto,

[…] la necesidad del intervencionismo […] surge de la

incapacidad de la competencia para generar un

desarrollo de las fuerzas productivas suficiente para

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

27

24 Tilman Evers, El Estado en la periferia capitalista, 5a. ed.,

Siglo XXI, México, 1989, p. 78. 25 Ibidem, p. 91.

la consolidación de las relaciones capitalistas de pro-

ducción como una forma dominante de organización

socioeconómica. Dicha insuficiencia tiene que ver, de

una parte, con el bloque histórico impuesto a la evolu-

ción social de estos países por la relación colonial, a

través de la cual se incorporaron al mercado mundial

y en la deformación que tal incorporación —por la

forma que adoptó— le impuso al crecimiento de las

fuerzas productivas en dichas sociedades. De otra

parte, el desarrollo capitalista de éstas adquiere visos

de continuidad sistemática —con la industria-

lización—, en un momento en que el mercado de

medios de producción —y en especial de capital— es

ya una realidad mundial y los procesos de producción

en la mayoría de las ramas han alcanzado una

notable normalización que determina, desde el princi-

pio, un alto grado de rigidez en materia de infraestruc-

tura, combinación de factores, opciones tecnológicas,

etcétera.26

En México, el desarrollo industrial que se había inicia-

do a finales del siglo XIX era, para la década de 1920,

de un grado incipiente y el sector secundario absorbía

sólo el 11.5 por ciento de la población ocupada a nivel

nacional. En aquellos momentos, México era una

sociedad fundamentalmente agraria, ubicándose en el

sector primario prácticamente tres cuartas partes de la

población ocupada.27

Es durante los años de la década de los treinta y

los cuarenta que se inicia el proceso de industria-

lización como tal, de manera que para 1950 el sector

secundario absorbía el 16 por ciento de la población

ocupada y generaba el 26.5 por ciento del producto

interno bruto (PIB). Excluyendo la minería y la extrac-

ción de petróleo, las ramas industriales habrían con-

tribuido con el 21.5 por ciento del PIB de ese año, en

tanto que las actividades primarias lo hicieron en 19.2

por ciento y los servicios habrían aportado un 55 por

ciento, reflejándose una muy temprana terciarización

de la economía, asociada con los acelerados ritmos de

urbanización ocurrida durante las dos décadas ante-

riores. A partir de 1950, la participación del sector pri-

mario en el PIB habría de descender constantemente,

hasta ubicarse en niveles cercanos a 9 por ciento

durante los ochenta, década en que continuaba

absorbiendo poco más de la cuarta parte de la

población ocupada.28

El proceso de modernización del país emprendi-

do por el Estado posrevolucionario se centró en la

industrialización, como indican perfectamente los

dinamismos correspondientes al P I B global y a los de

los distintos sectores. A pesar de que a las activi-

dades agropecuarias se le habían asignado las

importantes funciones de proveer tanto de alimentos

e insumos al proceso de desarrollo urbano-industrial,

como de las divisas requeridas por éste para la

importación de bienes de capital, la asignación de

recursos para promover el desarrollo en el campo

estuvo concentrada regionalmente así como por

rama y tipo de productores, de manera que si bien

hasta 1960 creció en forma importante, su dinamismo

mostró siempre un retraso considerable respecto al

crecimiento global de la economía y el del sector

i n d u s t r i a l .

Un indicador importante que nos permite concluir

que la economía mexicana durante el modelo posre-

volucionario de rectoría estatal no sólo no estaba cerra-

da al exterior, sino que se insertaba completamente al

mercado mundial, aunque su posición en el capitalis-

mo era fuertemente subordinada, es el peso en aque-

lla de la inversión extranjera directa (IED). En palabras

de un especialista en la materia:

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

28

26 Rolando Cordera Campos, “Estado y economía. Apuntes

para un marco de referencia”, en Comercio Exterior, vol.

29, núm. 4, abril de 1978, México, p. 415.

27 IN E G I, Estadísticas Históricas de México , t. I,

Aguascalientes, 1994, p. 347. 28 Ibidem, pp. 403-409.

En el año de 1946, el Producto Nacional Bruto (PNB)

a precios de 1950, ascendió a 32 300 millones de

pesos, en tanto que las IED tuvieron un valor de 2 824

millones de pesos, lo que significa que éstas repre-

sentaron el 8.7% del PNB; para 1952 las cifras

respectivas fueron de 45 400 y 6 302 millones de

pesos, por lo que la relación entre ambas magnitudes

fue de 13.9%; en 1958, el PNB se elevó a 66,200 mi-

llones de pesos y las IED a 15 724 millones, aumen-

tando la importancia de éstas al 23.8%; finalmente,

en 1968 las cifras respectivas alcanzaron valores de

120 400 y 28 800 millones de pesos, lo que indica

que las I E D representaron el 24% del Producto

Nacional Bruto.29

Por lo que respecta a la participación de la inversión

extranjera directa en la formación de capital, medido

por la proporción de aquélla en la inversión privada

del país, fue de 14.5% de 1940 a 1946, sexenio de

Manuel Ávila Camacho; de 25.6% durante la admi-

nistración de Miguel Alemán; de 40.7% durante la de

Adolfo Ruiz Cortines; y cercana al diez por ciento en

los sexenios de Adolfo López Mateos y Gustavo Díaz

O r d a z .3 0

De las quinientas empresas más grandes del país

en 1968, la inversión extranjera directa tenía el control

(a partir de representar el 50% o más del capital) sobre

134 empresas; una participación que variaba entre 25

y 49% del capital en otras cuarenta; y participación

menor en otras treinta. En otras palabras, la inversión

extranjera tenía presencia en mayor o menor grado en

204 de las quinientas empresas más grandes del país

en aquel año, representando el 24% del capital global

de éstas.31 Por otra parte, la presencia dominante de

la inversión extranjera se hace más evidente al

analizar las ramas con mayor contribución al producto

industrial del país, y claves asimismo en el proceso de

desarrollo tecnológico a nivel mundial. A modo de

ejemplo,

[…] las grandes empresas extranjeras, principal-

mente norteamericanas, tienen bajo su control efecti -

vo 14 empresas en la rama de la industria Automotriz

y Auxiliar, con capitales… equivalentes al 57% del

capital global […] La producción de maquinaria y

equipo […] de las 18 empresas consideradas, diez

están bajo el control directo de matrices extranjeras,

y otras cuatro son empresas mixtas con una fuerte

participación de firmas del exterior […] Las IED parti-

cipan con el 44% del capital de las mayores empre-

sas químicas del país […].32

Y la lista se prolonga, trátese de la rama de alimentos,

de aparatos eléctricos, farmacéutica, etcétera. Sin

embargo, la importante presencia en el país de las

grandes empresas trasnacionales, directamente

responsables de las sucesivas revoluciones tecnológi-

cas en sus países de origen, no generó en México un

proceso de innovación, ni una dinámica de crecimien-

to que ampliara efectivamente el mercado interno,

rompiendo el círculo vicioso de desempleo estructural,

bajos ingresos reales, insuficiencia del ahorro interno y

dependencia tecnológico-financiera del exterior. No se

dio el cambio de la adopción a la adaptación de tec-

nologías, previo a la etapa de innovación, por varias

condiciones que asumió la política del Estado hacia la

inversión extranjera en específico y la política indus-

trial en general, que no se articuló en un verdadero

proyecto de desarrollo del país, sino en uno de simple

crecimiento.

Por una parte, las filiales de las empresas trasna-

cionales ubicadas en el país se instalaron con la fina-

lidad de ampliar su mercado, dando al mismo tiempo

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

29

29 José Luis Ceceña, México en la órbita imperial. Las

empresas trasnacionales, El Caballito, México, 1970, pp.

141-142.

30 Ibidem, p. 144.

31 Ibidem, p. 148. 32 Ibidem, pp. 156-188, principalmente pp. 160, 163 y 172.

uso productivo a la tecnología que iba siendo

desplazada en sus países de origen, y aprovechando

los diferenciales de salario para la fuerza de trabajo

con las calificaciones medias y bajas. El personal de

alta administración y mayor formación técnica pro-

cedía de la matriz. El sistema de patentes protege la

propiedad tecnológica e impide su difusión. La

remisión de intereses, utilidades y pago de patentes se

tradujo en salida neta de capitales. Por otra parte, la

inversión extranjera se ubicó fundamentalmente en las

ramas de bienes de consumo final para abastecer el

mercado interno

[…] Del total de firmas norteamericanas establecidas

en el sector manufacturero mexicano (315) entre

1946 y 1967 […] 99 subsidiarias —cerca de una ter-

cera parte— se establecieron en las industrias quími-

ca, farmacéutica y de cosméticos. El segundo lugar

correspondió a las alimentos procesados y bebidas

(65 empresas), el tercero a la industria automotriz ter-

minal y auxiliar, incluyendo productos de hule (34

empresas), y el cuarto a la de aparatos domésticos

eléctricos y electrónicos, incluyendo maquinaria eléc-

trica (26). Estas cuatro ramas industriales represen-

taron más del 70% de todas las entradas de com-

pañías manufactureras transnacionales de Estados

Unidos[…] Todas ellas caen dentro de la categoría de

bienes duraderos y no duraderos producidos casi

exclusivamente para el mercado interno. Bajo estas

circunstancias, no es extraño que de las ventas

totales, en 1956, de las subsidiarias manufactureras

de Estados Unidos que operaban en México (643 mi-

llones de dólares), 98.5% fueron ventas locales y que

diez años más tarde, en 1966 la participación de las

ventas locales equivaliera al 87% de las totales […].3 3

Así, la política de industrialización vía sustitución de

importaciones, con toda su carga social, fue en gran

parte una política de subsidio y protección frente al

mercado externo a la gran empresa transnacional. No

se trató, no se trata aún, de una política de desarrollo

industrial, que empleara estratégicamente desregu-

lación y proteccionismo, sino de una “protección

frívola”:

En América Latina el nivel de la protección ha estado

en alguna medida determinado por las tasas de

rentabilidad susceptibles de obtenerse en las activi-

dades no expuestas al comercio internacional, cons-

trucción civil, comercio e intermediación financiera, en

las cuales los grupos privados nacionales más

poderosos concentraban sus actividades principales.

Es perfectamente “racional” que buscaran en su diver-

sificación hacia el sector industrial, rentabilidades

comparables a las prevalecientes en los sectores de

origen. Esto explicaría la paradoja de que en sistemas

industriales liderados por empresas internacionales, a

las que difícilmente se podría justificar proteger,

durante décadas, con el criterio de infant industry

prevalecieron niveles tan elevados e indiscriminados

de protección. La pulverización de la estructura pro-

ductiva sería estimulada por la elevada protección,

pero posteriormente exigiría mantener la misma para

garantizar su supervivencia. Es comprensible,

entonces, que al amparo de esta “protección frívola”

no surgieran corrientes significativas, en proporción a

la producción, de exportaciones industriales.3 4

Durante los primeros años de la década del setenta, el

40 por ciento de la producción manufacturera del país

procedía de empresas transnacionales, en tanto que

prácticamente el ochenta por ciento de la producción

industrial era producido en sectores en que por lo

menos uno de los establecimientos más grandes era

filial transnacional.35 Por otra parte, su importancia en

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

30

33 Miguel S. Wionczek, Inversión y tecnología extranjera en

América Latina , Joaquín Mortiz, México, 1971, pp. 152-

153.

34 Fernando Fajnzylber, La industrialización trunca de

América Latina, 4a. edición, CEI/Nueva Imagen, 1988, p.

183.

35 Antonio Juárez, Las corporaciones transnacionales y los

trabajadores mexicanos, Siglo XXI, México, 1979, p. 57.

el proceso dista mucho de ser sólo cuantitativa: “[…]

las ET (empresas transnacionales), fundamentalmente

norteamericanas, mediante la creación, la apropiación

y/o control de empresas industriales en las ramas más

importantes y dinámicas se hicieron responsables de

la dirección, dinamismo y concentración de la produc-

ción industrial de México […]”.36

El peso creciente y la posición estratégica de las

empresas transnacionales en la estructura económica

del país han reforzado la dependencia tecnológica-

financiera del modelo de crecimiento y han afectado

los márgenes de autonomía del Estado mexicano en la

definición y operación del mismo. La década de los

años setenta se caracterizó por el inicio de una pro-

funda crisis estructural de la economía del país; los

intentos de superarla revirtiendo el carácter centra-

lizador de la actividad industrial mediante una política

de desarrollo regional centrada fundamentalmente en

el aprovechamiento de los importantes yacimientos

petroleros recién descubiertos, se tradujo en un grave

problema de deuda externa, cuya negociación habría

de subordinar aún más al país al exigir los organismos

financieros internacionales (FMI y BM) una redefinición

del papel del Estado en la economía y la apertura sin

cortapisas al mercado mundial:

Al profundizar la crisis, gradualmente empieza a

cobrar fuerza lo que Ranney llama un ”espacio de

política supranacional”, dominado por el grupo de

los países más industrializados y por los princi-

pales organismos financieros internacionales, los

que, a partir del inicio de la década de los ochenta

y la llamada crisis de la deuda comienzan a exigir,

concretamente a los países subdesarrollados que

solicitaban nuevos préstamos, la aceptación de

rígidos, ortodoxos y contraccionistas “programas

de ajuste”, que coincidían con la nueva estrategia

de las más grandes empresas y el propósito de

“reducir costos”.3 7

En síntesis, el modelo que los países periféricos son

forzados a adoptar es el del Estado mínimo y el libre

juego de las fuerzas del mercado. Es desmontada toda

la estrategia proteccionista de la estructura productiva

interna, proceso en el que destaca la desregulación del

mercado financiero. En un contexto de creciente autono-

mización del capital financiero frente a la economía real,

la ausencia de controles deja la puerta abierta a las

prácticas especulativas, cuyo resultado más palpable es

una alta volatilidad de los mercados financieros interna-

cionales, cuya característica definitoria son las crisis

recurrentes. Una crisis financiera deja sin efecto

cualquier intento de diseñar una política económica que

atienda a las necesidades internas de crecimiento

económico, y por lo tanto reduce considerablemente los

márgenes de autonomía relativa del Estado. El Tr a t a d o

de Libre Comercio (T L C A N) pactado por la adminis-

tración del presidente Salinas con los Estados Unidos y

Canadá constituye un instrumento que permite al capi-

tal transnacional operar en nuestro país sin trabas de

ninguna especie, formalizando la subordinación del

Estado mexicano a su lógica:

[...] aparte de la prohibición de este acuerdo de fijar

requisitos de exportación y de aplicar controles al

contenido local y la repatriación de las ganancias, hay

otras prohibiciones aplicadas a la balanza comercial,

los mandatos de productos mundiales-regionales y

los requisitos de transferencia de tecnología [...] Las

disposiciones estipulan el “tratamiento nacional” de

los inversionistas extranjeros, es decir, no habrá un

tratamiento menos favorable que el acordado para

los inversionistas nacionales. El acuerdo prohibe los

requisitos de desempeño (por ejemplo, requisitos de

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 16-34

31

36 Ibidem, p. 56.

37 Alonso Aguilar Monteverde, Nuevas realidades. Nuevos

desafíos. Nuevos caminos, Nuestro Tiempo, México,

1998, p. 28.

exportación, contenido local) [...] Otras disposiciones

dignas de mencionarse se relacionan con la repa-

triación de las utilidades, los dividendos, los intere-

ses, los derechos de patente y otros pagos; pres-

criben reglas que deben aplicarse en el caso de una

expropiación, y contienen medidas para el arreglo de

diferencias entre los inversionistas y los gobiernos

anfitriones. Estas medidas otorgan a los inversio-

nistas extranjeros un margen considerable de alivio

respecto a las “reglas del juego”[...].38

Ese considerable margen de alivio que respecto a las

“reglas del juego” han ganado las empresas transna-

cionales frente al gobierno mexicano equivale a una

pérdida de autonomía de nuestro Estado frente a

aquéllas. Hablar de pérdida de la soberanía no es

una cuestión retórica. Subordinar el proyecto de país

a la lógica del capitalismo global se ha traducido en

un franco proceso de desindustrialización interna; el

país puede ser la novena economía mundial en tér-

minos de su posición relativa en el comercio mundial,

pero esta posición no está sostenida por lo que

podría definirse como una planta productiva nacional,

sino fundamentalmente por filiales de grandes con-

sorcios transnacionales. La modernización neoliberal

ha priorizado al mercado global, y ha renunciado al

mercado interno. La consecuencia es una mayor

heterogeneidad de las estructuras económica y

social del país. El resultado es la paradoja de ser la

novena economía del mundo, en tanto al menos tres

cuartas partes de la población se encuentran en

situación de pobreza, y más de la mitad lo hace en

condiciones de pobreza extrema.

Conclusiones

La soberanía es un concepto amplio y complejo que,

en principio, tiene un sentido político-jurídico que se

refiere al poder político, es decir, al poder de mando en

última instancia en una sociedad política, en un

Estado. Siguiendo a los autores del Diccionario de

política, el concepto de soberanía “pretende ser una

racionalización jurídica del poder, en el sentido de

transformar la fuerza en poder legítimo, el poder de

hecho en poder de derecho”.

El concepto de soberanía fue adaptándose, y a veces

anticipándose, a los cambios institucionales que ocu-

rrieron en las sociedades occidentales a medida que el

desarrollo del capitalismo iba generando la diferenciación

de las distintas estructuras de la sociedad, entre las que

destacan como fundamentales el mercado y el Estado

modernos. Mientras en la transición del feudalismo al

capitalismo el concepto dominante de soberanía sus-

tentaba el poder absoluto e intransferible del monarca, la

modernidad fue generando una exigencia de limitar y

controlar ese poder. Así, las teorías contractualistas del

Estado van gradualmente recogiendo esa exigencia intro-

duciendo primero la división de poderes y finalmente ubi-

cando la fuente del poder, no en el soberano, sino en el

pueblo, a través de sus representantes. El autor paradig-

mático de esta posición es Rousseau, quien asocia la

soberanía popular con la moralidad a través de una

racionalidad sustancial, en tanto opone la voluntad gene-

ral a la voluntad particular, expresando la primera la vo-

luntad de los ciudadanos al apuntar al interés general.

Siguiendo la definición de Bodino, la soberanía

tiene como atributo fundamental el poder de dar leyes

a los ciudadanos, tanto individual como colectiva-

mente. Considerando además que ese poder se

expresa tanto en el contexto interno de cada sociedad

dada, como en el externo, en el que cada Estado es

soberano cuando se relaciona con los otros en una

situación de igualdad, podemos concluir que los

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

32

38 Roy Culpeper, “La reanudación de las corrientes privadas

de capital hacia la América Latina: El papel de los inver-

sionistas norteamericanos”, en Ricardo Ffrench-Davis y

Stephany Griffith-Jones (comps.), Las nuevas corrientes

financieras hacia la América Latina. Fuentes, efectos y

políticas, CEPAL/FCE, México,1995, pp. 53-54.

Estados de capitalismo originario y en general el

mundo desarrollado, son soberanos. Los Estados de

capitalismo periférico, por su posición subordinada en

el contexto internacional, funcionan con distintos gra-

dos de autonomía relativa, pero su soberanía se

reduce al entorno interno.

Hasta finales de la década de los años setenta, el

estado mexicano operaba con lo que podría ser definido

como amplios márgenes de autonomía relativa frente al

e x t e r i o r, si bien el peso de las empresas transna-

cionales en la estructura económica era considerable. A

partir del inicio de los años ochenta lo que se observa

es una pérdida creciente de la autonomía relativa del

Estado y la hegemonía del capital transnacional. En ese

proceso, el Estado mexicano parece estar incluso

renunciando a cualquier cosa que pueda llamarse un

proyecto de país. Ha renunciado a un proceso

endógeno de industrialización, a conformar un mercado

interno homogéneo, que constituye una de las primeras

características de un país capitalista. Y f u n d a m e n t a l-

mente, ha renunciado a cumplir la función histórica del

Estado de promover la homogeneización de la estruc-

tura social. Si es en el contexto interno en el que opera

la soberanía del Estado periférico, al contribuir a la pro-

fundización de las desigualdades sociales, el Estado

mexicano atenta contra su propia viabilidad histórica.

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El Financiero, distintas fechas.

Los límites de la soberanía del Estado en la economía global

34

La justicia imparcial se caracteriza por pretender

brindar igual consideración y respeto a todos los indi-

viduos de la sociedad. En las circunstancias habi-

tuales de las democracias políticas, ni las previ-

siones constitucionales ni los procedimientos gene-

rales que buscan una mayor justicia de las leyes son

suficientes para asegurar una auténtica justicia

imparcial. Por tanto, el análisis del proceso de las

políticas públicas se vuelve crucial para adecuarlo a

los requerimientos de la justicia, pues ésta conlleva

decisiones públicas formales y sustantivas, con una

fuerte dosis de participación ciudadana responsable.

Sin buenas políticas públicas siempre estaremos

expuestos a la arbitrariedad y falta de racionalidad

de las acciones del gobierno con los consecuentes

costos en términos de injusticia social y desperdicio

de nuestros recursos y oportunidades. Al final se

sugieren algunos criterios de control, tales como el

uso de procedimientos presupuestarios, dialógicos y

de justicia local.

1. Definición y alcances de la política pública

El concepto de política pública es complejo y por ello

podría ser arriesgado intentar una definición para los

fines de la justicia imparcial. No obstante, en términos

generales, podemos decir que se trata del proceso por

medio del cual las autoridades gubernamentales se pro-

ponen llevar a cabo las acciones que promuevan el

interés de los ciudadanos.

De acuerdo con Meny y Thoenig una política públi-

ca se presenta bajo la forma de un conjunto de prácticas

y de normas que emanan de uno o de varios actores

públicos.1 Esto incluye tanto la acción como la inacción

de un ente público en un contexto dado. Tales entes

públicos, sujetos a análisis, incluyen por ejemplo: secre-

tarías de gobierno, organismos públicos, gobiernos

estatales y municipales. Las prácticas o normas pueden

incluir, entre otras formas de intervención, a las sigu-

ientes: reglamentación, provisión de prestaciones,

represión, discursos, campañas, inversión física,

descentralización, impuestos, subsidios, etcétera.

Para ser auténtica política pública, las prácticas o

normas deben tener cierta constancia e intención, esto

35

Justicia imparcial y política pública

Ronald Martínez Rodríguez*

* Investigador del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

1 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, Las políticas públicas,

Ariel, Barcelona, 1992, cap. III.

es, estar enmarcadas en un proceso más o menos

estable al que se podría denominar programa de

acción. Normalmente se supone que todos los entes

públicos y sus funcionarios tienen un programa de

acción, aunque a veces tal programa pueda ser un

poco nebuloso o difícil de especificar.

En cuanto a los individuos o grupos que forman

parte de la política, se definen como todos aquellos

cuya situación está directa o indirectamente afectada

por la acción pública que corresponda.

Todo esto sugiere que muchas veces las políticas

públicas no existen de una manera clara y concreta, a

la manera de los objetos reales, sino que tienen que

ser construidas por el mismo análisis.2

Para un analista, toda política pública encubre una

teoría, e incluso se identifica a la política con tal teoría.

Esto significa que hay relaciones de causa-efecto que

están contenidas en ella. En términos simplistas,

podemos identificar la teoría con la relación existente

entre los objetivos a alcanzar y los instrumentos a que

se recurre para alcanzarlos. De alguna manera,

entonces, el actor público se compromete con las rela-

ciones supuestas y tiene que dar legitimidad a su

teoría frente a las objeciones que se le puedan pre-

sentar, por ejemplo, la afirmación de que hay mejores

cursos de acción disponibles para alcanzar los obje-

tivos supuestos. Descubrir o adivinar tales teorías

implícitas es una de las tareas del analista.3

Siguiendo a Meny y Thoenig se considera a la

política pública como un sistema de acción, esto es, se

debe tomar en cuenta la forma de abordar un con-

tenido específico a través de tres vertientes: el sistema

de actores, el de la actividad y el del proceso.4

El primero se refiere a que una autoridad pública

se mueve alrededor de un conjunto de actores; “orga-

nismos encargados de ejecutar sus decisiones, suje-

tos que reaccionan a las realizaciones así producidas,

grupos de intereses u otras instituciones que ejercen

influencia sobre la acción proyectada o en curso”.5 El

segundo elemento, de actividad, se refiere a que

debemos tomar en cuenta tanto los actos como los “no

actos”, además de que a veces la actuación es pura-

mente simbólica; hacer creer que se actúa puede ser

el único fin de una política. El tercer elemento del pro-

ceso nos recuerda que también son políticas los actos

gubernamentales repetitivos y pasivos, tales como

basarse en el presupuesto del año anterior para cal-

cular el nuevo, o conservar intacto un reglamento.

Con respecto al sistema de acción cabe citar a

Luis Aguilar:

[...] el curso de acción que se desata y que efectiva-

mente es desarrollado, intencional o reactivamente,

por los varios actores gubernamentales, por los otros

poderes estatales, por la multitud de diferentes

actores políticos, grupos económicos y organiza-

ciones sociales, con sus interacciones cooperativas o

conflictivas, puede distanciarse más o menos de la

estrategia intencional de acción colectiva, diseñada y

organizada por la autoridad estatal. Supuesta su insti-

tucionalidad, la política es, en suma: a) el diseño de

una acción colectiva intencional, b) el curso que efec-

tivamente toma la acción como resultado de las

muchas decisiones e interacciones que comporta y,

en consecuencia, c) los hechos reales que la acción

colectiva produce.6

En un dado contexto puede ser que gran parte de las

injusticias que se estén realizando en una sociedad

sean resultado de la inadecuación de la política públi-

ca respecto a los requisitos de la justicia imparcial. En

efecto, si algunos de los múltiples actores alcanzan

Justicia imparcial y política pública

36

2 Ibidem, p. 92.

3 Ibidem, p. 96.

4 Ibidem. p. 103.

5 Idem.

6 Luis Aguilar, La hechura de las políticas públicas, Miguel

Ángel Porrúa, México, 1992, p. 26.

posiciones de privilegio en la elaboración y puesta en

práctica de las políticas públicas, logrando con ello

que los recursos colectivos se destinen a sus intereses

particulares, se están violando los supuestos de la jus-

ticia imparcial, puesto que se está dando un peso

excesivo a los intereses de algunos grupos respecto a

los de otros. El estudio del proceso de la política públi-

ca es, por consiguiente, un campo significativo para

comprender la injusticia.

Ahora bien, si existiera una sólida estructura de

trasfondo, las preocupaciones por la política pública

podrían pasar a un segundo plano, en el entendido de

que las previsiones constitucionales y procedimen-

tales han establecido un marco dentro del cual las

mayores injusticias están bajo control. Pero en las cir-

cunstancias usuales de las sociedades es sano

sospechar acerca de la inexistencia de una suficiente

justicia de trasfondo, de allí que el estudio de la políti-

ca pública representa un campo promisorio para acer-

carse a la justicia social.

No deben ignorarse los límites de los estudios

empíricos de la política pública. En primer lugar, la

misma concepción de la política es una construcción

teórica, que depende en parte del tipo de análisis y de

su contexto, de tal manera que puede ser muy distinta

la forma de visualizar la actividad por parte de un

investigador de políticas, en relación a la perspectiva

de un funcionario de una dependencia pública, o inclu-

so de algún grupo de interés.

Supongamos, por dar un ejemplo concreto, que el

tema es el de la construcción de x cantidad de escuelas

primarias. Un investigador puede recurrir a algún mode-

lo teórico, que se supone relativamente independiente

de los intereses en juego, para optimizar la localización

de las escuelas primarias respecto a la demanda exis-

tente, logrando la máxima cobertura o el menor costo de

desplazamiento de las personas. Pero tal vez este

análisis sea poco relevante para la dependencia pública

encargada, puesto que ella utilizará la construcción de

las escuelas como un recurso político cuya distribución

responderá a la negociación con los interesados, de tal

manera que se construirán las escuelas en los lugares

en que las presiones existentes sean mayores. Desde

la perspectiva de algún consejo ciudadano de una ciu-

dad determinada, a su vez, el argumento se podría

reducir a que se necesita la escuela, se sabe que existe

el recurso presupuestario correspondiente y se han

realizado gestiones al respecto durante los últimos tres

años, de tal manera que se les deberá asignar una de

ellas por pleno derecho.7

Nuevamente, aquí la teoría de la justicia imparcial

puede servir de apoyo para brindar una perspectiva

razonable, pero no hay garantía de que tal visión

imparcial exista, en cuyo caso nuevamente habría que

recurrir a expedientes de decisión formales más que

sustantivos; esto es, son mejores aquellos procesos

que involucren a más participantes, que brinden más

información de las opciones disponibles y que no sean

fácilmente objetables por perspectivas particulares. Un

procedimiento dialógico en que se involucrara a todos

los participantes podría llevar a un rápido consenso, o

a la conformación de algún índice numérico que

resumiera todas las perspectivas. Por el contrario, si

algunos grupos se negaran a cooperar podrían elevar

los costos del acuerdo a tal grado que se tuviera que

renunciar a la solución dialógica.

La segunda limitación empírica radica en que no es

clara la apreciación del comienzo y el final del proceso de

la política; ésta se puede alargar en el tiempo a través de

sutiles modificaciones, puede aparecer y desaparecer de

forma impredecible, o simplemente morir en vista de que

la autoridad pública aplica la estrategia del olvido.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

37

7 Este es un argumento muy común en la práctica: “mi caso

es especial, y requiere una excepción por encima de

cualquier procedimiento establecido”. El demandante ya

ha predefinido que su caso está ganado de antemano y

cualquier razonamiento adicional sale sobrando.

2. El surgimiento de los problemas públicos

El surgimiento mismo del problema público no se

puede definir de forma inocente, puesto que hay una

serie de complejos elementos que lo determinan. De

acuerdo con Charles Lindblom tendríamos que tomar

en cuenta al menos los tres elementos siguientes:8

a) No hay ningún deseo o preferencia política firme

y sólida; provienen de la sociedad y dependen

de la sociedad, de lo que ésta te enseña, pide y

ofrece. Todo mundo quiere bienestar, edu-

cación, alimento, pero la posibilidad de que ello

se convierta en una demanda política específica

está mediatizada por un acuerdo sobre los

mecanismos para llevar a cabo cada objetivo,

por los juicios y opiniones existentes en la

sociedad al respecto y por la misma estructura

material de la sociedad.

b) Los deseos y demandas políticas dependen de

las valoraciones de cada ciudadano y de cada

decisor de políticas públicas, así como de lo que

otras personas quieran sobre las políticas públi-

cas. Cualquier participante en el juego de poder

generalmente toma posiciones que parecen

viables a la luz de la opinión pública o de pers-

pectivas de conseguir aliados. El que se acepte

un principio controvertido, por ejemplo, el acce-

so gratuito a la salud, dependerá de que exista

un relativo consenso social al respecto, de otro

modo a nadie se le ocurre siquiera llevarlo a la

arena pública.

c) Un sistema de elaboración de políticas públicas

tiene por sí mismo un efecto en las aspiraciones,

opiniones y actitudes a las que la política

responde. Por así decirlo, la política se crea en

parte a sí misma. No funciona como una máquina

en la cual uno inserta deseos o necesidades, y

como resultado emergen las políticas para satis-

facerlos, sino que la misma máquina produce

deseos o necesidades. A través del moldeo de

las aspiraciones de los ciudadanos, esto es,

apoyándose en el adoctrinamiento social, se

incorporan algunos temas a la agenda política,

mientras se rechazan otros; desde el comienzo,

se ponen algunos problemas en juego, pero no

todos, de tal manera que no todas las demandas

legítimas son incorporadas a la política, ni tam-

poco todo lo incorporado es legítimo.

Se puede ejemplificar el caso de la demanda legítima

con la propuesta de un ingreso mínimo garantizado.

Pareciera razonable que todos los ciudadanos adultos

tengan derecho a una renta incondicional, con el fin de

que no queden expuestos a situaciones de explotación

laboral indigna o queden incapacitados para tomar sus

propias decisiones y ejercitar sus derechos. Sin

embargo, la cultura del trabajo, que se puede definir

como una forma de adoctrinamiento social, conlleva la

idea de que todo ingreso tenga que ser ganado con

trabajo productivo, salvo excepciones muy marcadas

de extrema pobreza, incapacidad o situaciones de

emergencia que se denotan como casos especiales.

Dadas tales consideraciones, no se acepta la incorpo-

ración del ingreso mínimo garantizado a la constitución

a pesar de su legitimidad.

En cuanto al segundo caso, el de la demanda ilegí-

tima, las mismas autoridades políticas pueden crear

expectativas y fortalecer grupos de interés a su alrede-

dor, de tal manera que pareciera que ellas mismas

generan las demandas que luego serán satisfechas en

el proceso político. En México podríamos hablar del

caso de los “Programas de Solidaridad” durante el

gobierno de Carlos Salinas de Gortari (construcción de

banquetas, calles, escuelas, canchas deportivas, etc.);

Justicia imparcial y política pública

38

8 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboración de las

políticas públicas, MAP, Madrid, 1991, pp. 145-146.

tales demandas eran estimuladas proporcionando fon-

dos públicos especiales a quienes se organizaban

alrededor de ellas.

Ahora bien, una auténtica democracia presupone

un pueblo con conocimiento de la política y con capaci-

dad para decidir racionalmente respecto a ella. Sin

embargo, el panorama real parece ser bien diferente; la

verdad es que muy poca gente se interesa en los asun-

tos públicos, todavía menos participa en ellos y sólo una

mínima parte de la población tiene competencia para

resolver problemas de política. Dice Sartori:

De todos modos sabemos —lo palpamos todos los

días— que la mayor parte del público no sabe casi

nada de los problemas públicos. Cada vez que llega

el caso, descubrimos que la base de información del

“demos” es de una pobreza alarmante, de una

pobreza que nunca termina de sorprendernos [...] De

modo que los referendos están aumentando y se con-

vocan cada vez más a menudo, e incluso el gobierno

de los sondeos acaba siendo, de hecho, una acción

directa, un directismo, una presión desde abajo que

interfiere profundamente en el “problem solving”, en

la solución de los problemas. Ésta representará una

mayor democracia. Pero para serlo realmente, a cada

incremento de “demo-poder” debería corresponderle

un incremento de “demo-saber”. De otro modo la

democracia se convierte en un sistema de gobierno

en el que son los más incompetentes los que deci-

den. Es decir, un sistema de gobierno suicida.9

Se podría argumentar que hace falta una mayor edu-

cación de las masas, pero esto sólo es el principio de

una respuesta, puesto que la existencia de más profe-

sionales, maestros o doctores no es garantía de que

sepan más sobre políticas públicas; la especialización

del mundo moderno lleva a que las personas sepan

mucho de su profesión, pero cuando se les pregunta

sobre cuestiones políticas, contestan las mismas sim-

plezas que los que no tienen educación.

Esto no significa que deberíamos ser gobernados

por los tecnócratas, pero si no se quiere caer en tal con-

secuencia se tendría que hacer un mayor esfuerzo por

educar a las masas, por promover que éstas tengan

auténticos criterios con los cuales decidir acerca de los

asuntos públicos. No basta con preguntar lo que la gente

desea, hay que fundamentar las razones de sus deseos

para hacerlos legítimos ante los demás. La gente se ha

acostumbrado a que otros decidan por ellos y una ciu-

dadanía pasiva no puede construir una sociedad justa.

De acuerdo con Meny y Thoenig10 hay tres condi-

ciones para que un problema pueda ser incluido en la

agenda pública:

Primero, el problema debe ser competencia de las

autoridades públicas o de una autoridad pública en

particular. Esto no debe ser tomado en términos pura-

mente jurídicos, sino en el sentido de que sea razo-

nable afirmar que un determinado problema sea mate-

ria de una determinada autoridad; las presiones políti-

cas pueden provocar, en un caso extremo, la creación

de la misma autoridad correspondiente.

Segundo, el tema debe ser convertido en un

desafío, esto es, considerarse merecedor de atención

pública. Aquí se enfatiza el juego de poder, puesto

que resulta vital que determinados actores hagan

suyo el problema y lo presenten en términos de una

demanda razonable ante los demás, lo cual está in-

fluido por factores tan diversos como la ambigüedad

con que se le presenta, la simplicidad, la persistencia

en el tiempo y la novedad. Otros factores a considerar

son la recurrencia a valores generalmente aceptados

(justicia social, porvenir de la economía, combate a la

pobreza o resonancia emocional del problema) y el

lograr que el tema sea abordado por los medios de

c o m u n i c a c i ó n .

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

39

9 Giovanni Sartori, Homo videns: la sociedad teledirigida,

Taurus, Madrid, 1998, pp. 123-125. 10 Ives Meny y Jean Claude Thoenig, op. cit., pp. 123-126.

Tercero, hace falta plantear el problema ade-

cuadamente y ser capaz de presentarlo ante las

autoridades para que lo conozcan y lo traten. Las per-

sonas que tienen el capital político para realizar esta

tarea son bienes escasos, en este contexto tienen

mayor importancia figuras como el presidente munici-

pal, el diputado local, o el empresario poderoso.

Las respuestas del sistema político, a su vez,

pueden asumir múltiples formas; enviar una señal sim-

bólica, argumentar la imposibilidad de solución, crear

nuevas instancias encargadas, establecer un proce-

dimiento formal para el tratamiento del problema,

atacar el problema en su superficie, y por último, tomar

la demanda realmente en serio.

Hay dos supuestos claves en este análisis del

surgimiento del problema; primero, hay una pluralidad

de intereses en conflicto que tratan de llevar diferentes

problemas a la arena política, y segundo, la autoridad

política participa y modifica el juego de intereses a

través de sus intervenciones.11

Si la justicia imparcial implica decisiones públi-

cas razonables, entonces la autoridad deberá vigilar

que todo este proceso se realice de la forma más

“limpia” posible; escuchando seriamente a todas las

partes en conflicto, procurando información sufi-

ciente y adecuada, estudiando las posibles respues-

tas y sus consecuencias, estableciendo en su caso

un auténtico mecanismo que promueva la solución

del problema y procediendo a la ejecución y eva-

luación de la política.

Por otro lado, en un contexto en que se sospeche

seriamente que estos procesos están viciados por las

desigualdades de poder de los participantes, se puede

recurrir a la justicia de trasfondo (constitucional o pro-

cedimental) como la instancia adecuada para generar

los consensos que rompan con el exceso de conflicto

existente.

3. La decisión pública: ¿racional o persuasiva?

Hay básicamente dos enfoques acerca de cómo se

toman las decisiones públicas, cada uno con sus ven-

tajas y desventajas.

Primero que nada, en el enfoque racional se ve a la

decisión política como un problema técnico, en el cual

las autoridades públicas encuentran la política que

maximiza alguna función objetivo tomando en cuenta

las restricciones existentes. Se trata de un enfoque que,

en el mejor de los casos, es estratégico, pero no va más

allá de la racionalidad entre medios y fines.

La ventaja principal radica en tener un modelo que

nos brinda una solución o conjunto de soluciones más

o menos concretas. La gran desventaja es que en los

problemas reales no se conocen con precisión los

fines, tampoco las restricciones y menos se dispone

de todo el tiempo e información del mundo para llegar

a una solución racional.

Charles E. Lindblom, en un conocido ensayo clási-

co12 descalifica este primer método por su falta de per-

tinencia:

Para problemas complejos [...] se le puede describir,

pero no se le puede utilizar más que para problemas

relativamente simples y aún así sólo en forma modifica-

da. Supone capacidades intelectuales y fuentes de infor-

mación que los hombres simplemente no tienen, por lo

que es absurdo emplearlo como enfoque para elaborar

políticas cuando el tiempo y el dinero que se pueden

asignar a un problema de política son limitados.1 3

En el fondo de esto se encuentra la distinción entre lo

técnico y lo práctico; idealmente las decisiones técni-

cas se dan en un contexto estable, en que se conocen

bien los fines y las funciones a maximizar, mientras las

Justicia imparcial y política pública

40

11 Ibidem, p. 127.

12 Charles E. Lindblom, “La ciencia de ‘salir del paso’”, en

Luis Aguilar, La hechura de las políticas públicas, Miguel

Ángel Porrúa, México, 1992, pp. 201-202.

13 Ibidem, p. 203.

soluciones prácticas dependen estrechamente del

contexto particular del problema. En este sentido se

ubica la contribución de Giandomenico Majone:

Estos y otros defectos del análisis de políticas están

genéticamente relacionados; resultan de una visión

no sólo de las políticas sino también del análisis, tan

difundida entre analistas y legos que merece llamarse

“visión recibida” o comúnmente aceptada. Dos de sus

tesis revisten importancia singular. Primero, la hechu-

ra de políticas es igual a la toma de decisiones;

segundo, el propósito del análisis es aportar hechos y

pruebas en vez de evidencia y argumentos. Estos

dos supuestos tienen consecuencias perjudiciales

porque han privado a los analistas de una variedad

de enfoques necesarios para enfrentar exitosamente

los múltiples problemas que encaran los respon-

sables de elaborar las políticas.14

En cuanto a la primera tesis, hay que reconocer que

las políticas son diferentes de las decisiones aisladas,

son más amplias que una decisión legislativa o un

reglamento administrativo. Las políticas tienden a

recrearse a sí mismas, se solidifican y sintetizan la

acción gubernamental, además de que dependen del

enfoque del analista. En cambio una decisión es algo

más concreto, que sólo puede ser realizado en un con-

texto conocido, a la manera de los ejemplos de los

maestros universitarios; dados ciertos supuestos,

datos predefinidos, con alternativas fijas y un modelo

de síntesis que da origen a resultados comparables

entre los diversos cursos de acción.

En cuanto a la segunda tesis, las políticas se prue-

ban por argumentación más que por demostración;

hay que convencer a los demás de que mi política es

el mejor curso de acción y para ello se persuade con

las pruebas que se creen favorables al caso. Hay que

desarrollar argumentos convincentes para cada políti-

ca, apropiados para la conversación intersubjetiva y

elaborados en función del auditorio al que van dirigi-

dos. En palabras de Majone: “los responsables de las

políticas necesitan, además de análisis prospectivo

(predecisión), análisis retrospectivo (posdecisión)”.15

Majone distingue las características del enfoque

persuasivo o argumentativo para distinguirlo de un

análisis arbitrario del problema:

El argumento es el eslabón que enlaza los datos y la

información con las conclusiones de un estudio

analítico. La estructura del argumento será, normal-

mente, una mezcla compleja de declaraciones fac-

tuales y de evaluaciones subjetivas...Cualquier prue-

ba que se haga debe confiar en una variedad de nor-

mas profesionales que corresponden a los diferentes

métodos analíticos empleados, debe confiar también

en la plausibilidad y fuerza de los resultados y en los

criterios compartidos de adecuación.16

Lindblom, por su parte, señala que existen dos enfo-

ques para la elaboración de las políticas públicas: el

científico y el estratégico. En el primero se tiene con-

fianza en la mente humana y su capacidad para com-

prender la complejidad del mundo social. Así, los

pasos para la elaboración de las políticas públicas se

parecen a los de la iniciativa científica; se identifica el

problema, se estudian las posibles soluciones, se

examinan las soluciones alternativas y se procede a

una elección final. En cambio, el modelo estratégico

subordina el análisis a la interacción social y recurre a

la simplificación por prueba y error reconociendo las

restricciones existentes en un dado contexto, todo ello

enmarcado dentro de un universo pluralista de valores:

la sociedad debe encontrar las “buenas políticas” a

través de la competición de ideas.17

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

41

14 Giandomenico Majone, “Los usos del análisis de política”

en Luis Aguilar, op. cit., p. 342.

15 Ibidem, p. 349.

16 Ibidem, p. 356.

17 Charles E. Lindblom, El proceso de elaboración de las

políticas públicas, op. cit., pp. 47-54.

Parece que cada uno de estos modelos encubre

una forma ideológica diferente de ver la política; en un

caso como resultado de las decisiones de una autori-

dad centralizada que nos dice objetivamente lo que

debemos hacer, en el otro, por medio de la competen-

cia entre grupos en pugna en que ninguno tiene la

auténtica verdad. De hecho, aquí se reproduce en un

contexto diferente la discusión entre los dos modelos

básicos de la justicia: el racional y el convencional.

El análisis de políticas debe incluir racionalidad,

esto es, deben preferirse las mejores políticas

después de un cuidadoso análisis de las diversas

alternativas existentes, realizado con el mayor

conocimiento posible. Pero al mismo tiempo debe

responder al entorno social correspondiente, porque

incluso las políticas mejor pensadas y analizadas no

son legítimas si no respetan la pluralidad de los valo-

res sociales. Cierto que a veces es difícil saber quién

tiene la verdad acerca de la mejor política, pero tam-

poco eso significa que debamos renunciar del todo a

la búsqueda de los ideales racionales para sumer-

girnos en una lucha de intereses sin cuartel, en que

nadie tiene una respuesta superior a la de los demás.

Por último, recuérdese nuevamente que tal dis-

cusión es válida en el contexto del análisis de políticas

públicas, pero es mucho menos válida al nivel de la

justicia de trasfondo, la constitucional, que deberá ser

discutida en un entorno más razonable, con énfasis en

el consenso y en detrimento del disenso. De nuevo,

todo esto significa que sin el logro del consenso de

base, los riesgos de injusticia social se elevan consi-

derablemente.

4. Los diferentes actores y su capacidad de

influencia

Reconociendo que la mayor parte del tiempo las políti-

cas públicas se deciden por “la política”, esto es, el

juego de poder entre bandos que se presionan y con-

vencen unos a otros, debemos considerar los diversos

actores posibles, así como su capacidad de influencia.

Normalmente, incluso en las democracias, los ciu-

dadanos no son los que deciden la mayor parte de las

cuestiones políticas, sino que delegan la autoridad a

otras personas, en especial, al Presidente y a los legis-

ladores.

El Presidente posee una gran cantidad de fun-

ciones y prerrogativas que le asigna la constitución,

aparte de que en la práctica política se le ve como una

figura líder para llevar a cabo la política del gobierno.

Su capacidad de influencia varía entre diversos paí-

ses, pero en particular en el caso mexicano su poder

es tan grande que incluye normas no escritas. Incluso,

muchas veces, con base en el control del poder legis-

lativo, el Presidente tiene garantizada de antemano la

aprobación de los proyectos de ley que expide. Los

presidentes tienen una gran importancia para explicar

la política pública concreta, pues quieren imprimirle un

sello propio a la administración e incluso a veces

quieren escribir su nombre en el libro de la historia.

El poder legislativo se hace cargo de gran cantidad

de proyectos de ley, por lo cual tiene que delegar sus

funciones en comités legislativos, que tienen una

determinada área o sector de influencia. Por lo gene-

ral, sólo una muy pequeña parte de los proyectos de

ley que se someten a los comités logran ser presenta-

dos en las Cámaras. A su vez, los comités pueden

organizarse en subcomités para los fines prácticos de

división del trabajo legislativo.

Puesto que los legisladores representan a los par-

tidos políticos, la política general de los partidos, o

bien, los mismos líderes de partidos, pueden tener una

decisiva influencia sobre las políticas públicas. Esto se

logra por medio de favores mutuos; facilitando el acce-

so a puestos claves en las Cámaras, definiendo la

agenda de asuntos a tratar y controlando la informa-

ción clave para la toma de decisiones.

Justicia imparcial y política pública

42

Todos estos elementos reducen el control ciu-

dadano sobre las políticas, puesto que entonces el

proceso sustituye a la demanda directa:

El modo en que efectúen la elaboración de las políti-

cas los cargos públicos electos dependerá de la

estructura de las normas, de las relaciones de autori -

dad, de los procedimientos y de las organizaciones

que medien entre ellos y el efecto que ejerzan en las

políticas.18

Habría que sumar el papel fundamental que cumple el

sistema burocrático en la elaboración e instru-

mentación de las políticas. Los poderes ejecutivo y

legislativo normalmente establecen criterios generales

de política, pero la labor de especificarlos y convertir-

los en acciones concretas quedará en manos del sis-

tema burocrático:

Si pudiéramos enumerar todas las acciones de ela-

boración de políticas de un sistema político; los inten-

tos de persuasión, los acuerdos alcanzados, las ame-

nazas, las promesas efectuadas, las órdenes autori-

tarias dadas o recibidas, y otras similares, des-

cubriríamos que, así definida, la elaboración de políti-

cas quedaría abrumadoramente en manos de la

burocracia, dejando muy pocas posibilidades a deter-

minar en otro sitio. Aunque el poder ejecutivo, el legis-

lativo y el judicial establecen algunas de las más

importantes políticas, la burocracia establece la

mayoría de ellas […].19

Por ejemplo, el legislativo puede ordenar que se reali-

cen planes de desarrollo urbano; pero los criterios de

política que se apliquen quedarán en manos de los

burócratas a los que correspondan los programas que

tengan mayor incidencia en el desarrollo urbano,

además, los funcionarios tendrán que negociar entre

sí; para establecer permisos de construcción, para

reorganizar los servicios municipales, para incentivar

el empleo en ciertas áreas, e incluso para reorganizar

el tránsito urbano.

Tal vez en algunas áreas de mayor importancia el

legislativo podría ser más explícito respecto a las

políticas concretas a seguir, pero en una abrumadora

mayoría de los casos se verá obligado a sólo plantear

líneas generales, dadas las dificultades de tiempo e

información. A menudo, incluso los legisladores basan

sus decisiones en la información y consulta que

obtienen de la misma administración pública, cuyos

funcionarios aprovecharán la oportunidad para influir

en los proyectos de ley.

La verdad es que los poderes ejecutivo y legislati-

vo, menos aún el judicial, no cuentan con los recursos

para llevar a cabo los programas de gobierno, su papel

es más de orientación general y menos de aplicación

concreta.

En una economía de mercado habrá de recono-

cerse también que los empresarios tienen una mayor

influencia en la política pública que otros grupos

sociales; ello se deriva inmediatamente de su control

sobre el capital, de tal manera que la construcción de

nuevas fábricas, los salarios, el empleo y la disponibili-

dad de bienes de consumo de todo tipo dependen de la

conducta empresarial. Los funcionarios gubernamen-

tales saben bien esto y se dan cuenta de que quedar

mal con los empresarios puede significar un desorden

tal que ponga en riesgo la misma paz social. Los gobier-

nos saben que los empresarios estarán requiriendo de

indulgencias, beneficios, privilegios e incentivos a la

empresa. A su vez, el ciudadano común tiende a ver

estos favores como normales, en la medida que ha sido

adoctrinado para aceptarlos.

Por otro lado, las empresas intervienen en la forma-

ción de los grupos de interés, en los partidos, y en el

financiamiento a las campañas. Puesto que tienen el

poder económico, pueden influir en lo político, brindan-

do recursos a aquellos que promoverán sus intereses.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

43

18 Ibidem, p. 81.

19 Ibidem, p. 88.

Los temas básicos que corresponden a la estruc-

tura del gobierno y la economía quedan generalmente

fuera del control de los ciudadanos, que son persuadi-

dos por ambos grupos de poder a aceptar la

autonomía de los empresarios, no entrometerse con la

distribución del ingreso o del empleo, no presionar por

aumentos salariales y no pedir aumentos al impuesto

a las ganancias, entre otros temas afines.

Los medios de comunicación, en especial la tele-

visión, cumplen una tarea primordial en el control de las

opiniones ciudadanas. Se dice que una mentira repeti-

da mil veces puede convertirse en verdad; la televisión

favorece el pensamiento confuso, prefiere a los exage-

rados y charlatanes por sobre la gente que piensa de

manera clara y ordenada.2 0 Muchas veces la opinión

ciudadana común no es más que una caja de resonan-

cia de este entorno, no se le enseña al ciudadano a

pensar por sí mismo sobre los temas públicos.

Por fin, el ciudadano común es sólo el último

eslabón en una cadena de influencias piramidales.

Antes que él se encuentran los grupos de interés, que

organizan los intereses en una causa concreta para

llamar la atención de los gobernantes hacia proble-

mas particulares. Aún así el término “grupo de interés”

no es del todo preciso, pues muchas veces más bien

hay una persona o pequeña élite detrás del grupo de

i n t e r é s .

Si, como vimos, el análisis de políticas es limitado,

de alguna manera los grupos de interés son necesa-

rios para reducir la complejidad de las políticas, son

una fuente de información clara acerca de ciertos

temas, aunque no siempre representen bien la opinión

del ciudadano común. En suma, si bien los grupos de

interés son necesarios para dar sentido a la diversidad

social y por tanto ayudan a crear intereses comunes,

pueden al mismo tiempo ser malos representantes de

dichos intereses y crear desigualdades políticas.

El grupo de interés puede entenderse mejor como

un recurso estratégico para influir en el juego de las

políticas públicas. Las reglas del juego tal vez exijan

que todo interés que quiera ser tomado en serio

deberá organizarse en un grupo: “si no tienes equipo,

estás fuera del juego”. El grupo de interés también

puede influir a los funcionarios o legisladores con la

amenaza de no brindar fondos o no participar en las

campañas electorales, o en casos aislados, por medio

del control directo del voto.

Pero nadie puede garantizar que un conjunto de

grupos de interés sean equivalentes a la opinión ciu-

dadana en general; algunos grupos tendrán una

influencia exagerada, mientras otros prácticamente

ninguna, e incluso la influencia estará en función del

poder económico de cada grupo. Aún más, muchos

intereses no logran organizarse como grupo por falta

de dinero o tiempo para llevar a cabo su causa.

En suma, los grupos de interés más bien funcionan

como contrapeso a las decisiones públicas; influyendo

en ellas, bloqueándolas y creando un clima de mayor

pluralismo, pero lo hacen a costa de limitar aún más el

control directo de los ciudadanos sobre las políticas.

Son inocentes en el mejor de los casos, o cínicos

en el peor de ellos, los que piensan que este juego de

intereses mutuos puede legitimar una democracia;

está claro que hay personas, grupos e instituciones

que disponen de un poder desmedido para conducir

o influir sobre las políticas públicas, de tal manera

que muchos aprovecharán el juego en su propio

provecho, mientras gran cantidad de posibles

demandas se quedarán en el camino, o ni siquiera

merecerán atención.

Están faltando mecanismos para hacer más

humana la toma de decisiones, de hecho, están fal-

tando los criterios de la justicia como imparcialidad

que podrían servir de contrapeso a la ventaja mutua.

Justicia imparcial y política pública

44

20 Esto ha sido ampliamente estudiado en: Giovanni Sartori,

Homo videns: La sociedad teledirigida, Taurus, México,

1998.

5. El papel de la justicia imparcial

Reconocida la necesidad de instituir criterios más

imparciales en la toma de decisiones, lo que hace falta

es especificarlos en mayor detalle. Éste es el objetivo

al que dedicaremos el resto del presente ensayo.

El postulado básico de la justicia imparcial es la

existencia de un sentido de obligación que guía nues-

tras acciones en sociedad. Tenemos que recurrir a los

criterios independientes de decisión; aquellos que

pueden ser defendidos razonablemente frente a las

objeciones de los demás. Para ello no es necesario

recurrir a un sentido del bien específico, sino a nues-

tras intuiciones básicas sobre lo que la justicia exige

en un dado contexto histórico y social.

Muchos piensan que esto nos lleva necesaria-

mente a una visión formal de la justicia, puesto que

sólo sobrevivirán a la crítica los procedimientos pura-

mente formales: cualquier contenido sustantivo será

objetable y por tanto no se podrá asegurar.

Defenderemos en esta sección que ello es falso; la

justicia imparcial requiere de criterios sustantivos, el

que no podamos asegurar cuáles sean ellos, por

depender de las circunstancias concretas, o el tipo de

bien público de que se trate, es un problema dife-

r e n t e .

Tal vez sea ilustrativo recurrir a un ejemplo.

Partimos de que la legislación debería garantizar la

existencia de un presupuesto adecuado para la rea-

lización de las diversas funciones del sector público.

En el nivel general no hay mucho más que decir, pues

cuáles sean los renglones o rubros del presupuesto

sería una cuestión que correspondería decidirla a cada

sociedad o sistema político, según sus circunstancias

históricas, las preferencias de los ciudadanos,

etcétera. Lo que se pretende asegurar en el nivel “pro-

cedimental” general es que haya una consistencia

entre las pretensiones de la constitución y los recursos

que se asignan a rubros diversos; si hay un compro-

miso serio con la educación, deberían otorgarse los

recursos para llevar a cabo tal tarea.

Pero en el momento en que intentamos aterrizar la

propuesta general, nos damos cuenta de que es nece-

sario discutir acerca de un plan educativo a largo

plazo, definiendo objetivos más específicos y el monto

del presupuesto anual que correspondería; aquí se

podría escuchar lo que la población tiene que decir al

respecto, pero parece que en definitiva algún grupo de

expertos tendría que realizar las tareas de planeación

concretas para justificar las partidas presupuestarias

correspondientes; por ejemplo se puede crear una

comisión legislativa especial que le dé forma concreta

a las leyes respectivas y esta comisión a su vez puede

recurrir a los expertos sobre el tema, o alternativa-

mente, la tarea puede ser asignada a los organismos

gubernamentales correspondientes, que utilizarán

burócratas competentes, los que a su vez se aseso-

rarán de otros expertos y de la opinión ciudadana.

La justicia como imparcialidad norma en parte este

proceso, puesto que las leyes que sean claramente

discriminatorias en contra de ciertos grupos sociales o

económicos pueden ser de inmediato rechazadas. La

imparcialidad exige además, en términos positivos, que

la ley garantice el acceso más o menos igualitario de

las personas a las instalaciones educativas; no se

debería permitir, por ejemplo, que haya muchas escue-

las privadas para la formación de profesionales y al

mismo tiempo no haya suficientes lugares en escuelas

públicas similares que pudieran enfrentar la eventual

demanda de alumnos con escasos recursos económi-

cos, por tanto el Estado debería subsidiar, al menos en

parte, tales planteles educativos. Tampoco se debería

permitir que los mejores puestos de trabajo sean

monopolizados por los egresados de las escuelas pri-

vadas; se podrían exigir ciertos procedimientos de

ingreso en puestos públicos o privados que redujeran

la discriminación respectiva, así como otros tipos de

discriminación por raza, etnia, sexo o condición social.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

45

Así, la justicia como imparcialidad sí tiene mucho

que decir sobre los procedimientos con que se lleva a

cabo la política pública, no obstante, pareciera que lo

sustantivo se le escapa de las manos, pues no se

puede afirmar, por ejemplo, que la justicia como impar-

cialidad exija que el 25% de los puestos de trabajo

deberán ser ocupados por egresados de las escuelas

públicas. Tampoco puede decir que x presupuesto

tiene que ser asignado a la educación. Ningún por-

centaje o monto x puede ser garantizado desde el

punto de vista teórico.

No obstante, aquí hay un punto fino que nos per-

mite superar la dificultad, al menos en parte. Una cosa

es que la justicia como imparcialidad, como enfoque

teórico, no pueda fijar criterios sustantivos y otra cosa,

bien diferente, es que en una situación dada no los

tenga que fijar. No se puede hablar de cuáles sean

tales montos concretos, pero sí de la necesidad de

que éstos se establezcan.

La necesidad de establecer los montos está bien

sustentada bajo dos requisitos previos. Primero, que

los otros dos niveles de la justicia; constitucional y pro-

cedimental, no estén suficientemente desarrollados, lo

cual es la situación usual en la práctica. Por supuesto,

el analista deberá constatar2 1 previamente si la

situación concreta de la sociedad garantiza suficiente-

mente tal justicia de trasfondo, lo que es relativamente

fácil de determinar siempre que partamos de otorgar el

beneficio de la duda, esto es, de un sano escepticis-

mo, por ejemplo, la misma existencia de una conside-

rable desigualdad política y económica es una mues-

tra de que la justicia de trasfondo es pobre, o no está

cumpliendo su función.

Segundo, habría que constatar que el mismo curso

de la política pública, a través de la labor y negociación

de los burócratas, partidos políticos y grupos de

interés, etc., no puede realizar la tarea de mantener

las injusticias más o menos controladas. Lo usual es

que, como acabamos de sugerir, no haya garantía de

una buena representación del interés ciudadano a

través de los mecanismos democráticos, por el con-

trario, las desigualdades políticas y económicas ge-

neran procesos de representación viciados.22

Por consiguiente, lo normal será que se requieran

criterios sustantivos para garantizar la justicia impar-

cial en el nivel de la política pública. En el caso que

nos ocupa, del presupuesto de la educación, podría

fijarse un procedimiento que determine con claridad

las personas que podrán participar en tal decisión,

considerando los limitados recursos económicos y de

tiempo de que se dispone para cada decisión. Como

resultado de un proceso justo de deliberación, en que

estén bien representados los diversos niveles territo-

riales, se podrá obtener una estimación de los montos

presupuestarios que se requieren en las diversas eta-

pas del programa educativo, así como criterios sus-

tantivos para su distribución según rubros, regiones y

otros elementos que se consideren relevantes.

Este ejemplo puede llevar a confusión, en el senti -

do de que el proceso se tiene que realizar específica-

mente de esa manera. Pero lo que se quiere resaltar

es que se necesita un proceso de decisión análogo a

éste, si es que interesa de verdad la justicia como

imparcialidad.

Toda la construcción, no obstante, parece derrum-

barse ante otra objeción: la restricción global de recur-

sos del Estado, aunque se sustente con claridad que

se requiere cierto presupuesto educativo, simple y

sencillamente los recursos existentes no alcanzan

Justicia imparcial y política pública

46

21 Se habla de “constatar” en el sentido de que la carga de

la prueba deberá recaer en quien asevera que sí hay jus-

ticia de trasfondo.

22 Como vimos, los mecanismos usuales se basan más en

la justicia como ventaja mutua que en la justicia como

imparcialidad y por ello no son una garantía contra los

excesos.

para llenar todas las necesidades de salud, vivienda,

seguridad social, transporte, comunicaciones, deuda

pública, etcétera. Pero aquí de nuevo los procedimien-

tos salvan la dificultad, puesto que si previamente se

ha determinado un nivel razonable de presupuesto

global del gobierno, cada renglón tendrá que ser ajus-

tado proporcionalmente a la restricción global de

recursos.

Se podría todavía objetar que entonces cada

comisión experta exagerará los requerimientos con el

fin de aumentar su participación en el presupuesto

global, pero ante ello la justicia como imparcialidad

contesta que los participantes tienen que ser razo-

nables, pues de otro modo sería imposible controlar-

los. Cuanto más irrazonables sean las personas,

menos justicia sustantiva se podrá alcanzar, incluso

utilizando los mejores procedimientos. Ésta no es una

objeción válida en contra del esquema aquí desarro-

llado, sino más bien un llamado general a la prudencia.

En resumen, la justicia como imparcialidad conlleva

dos criterios básicos para normar la política pública. El

primero, más formal, es garantizar que los procedimien-

tos y políticas sean imparciales; revisando que no con-

lleven discriminación de ningún tipo y realizando aque-

llas acciones positivas que reduzcan la discriminación

generada por los procesos económicos, sociales y

políticos que prevalezcan en la sociedad de que se

trate. El segundo criterio, más sustantivo, consiste en

aplicar normas cuantitativas específicas, determinadas

por los ciudadanos o sus representantes, para apoyar el

logro de los objetivos de la sociedad en sus diversos

sectores y niveles territoriales.

Cuando la justicia como imparcialidad se reduce a

lo formal deja de servir como base sólida de referen-

cia. La situación es similar, guardadas las propor-

ciones debidas, a la de una persona que tiene claros

sus objetivos de vida, pero no sabe qué hacer en con-

creto para realizarlos, diríamos entonces que le falta

decisión. Así, tampoco al nivel de la sociedad como un

todo podemos obviar la necesidad de dar contenido

concreto a nuestros proyectos, al final, es ineludible

tomar decisiones y hacerse responsable por sus con-

secuencias. En la práctica hacemos lo más fácil, nos

dejamos llevar por el curso de los acontecimientos y

responsabilizamos de las fallas al sistema como un

todo, a algún personaje particular, o a los accidentes

naturales. Pero el auténtico remedio a nuestros males

está en nosotros mismos y en nuestra capacidad para

organizarnos como una sociedad con fines comunes

concretos.

6. Procedimientos imparciales y política pública

6.1 Presupuestarios

El control presupuestal es uno de los principales

mecanismos por medio del cual la justicia imparcial

puede llevarse a la práctica. Primero que nada, hay

que observar que las decisiones respecto al monto

global del presupuesto y su composición no

pertenecen propiamente a la política pública, sino a la

justicia de trasfondo, puesto que una adecuada

especificación de las categorías pertinentes (salud,

educación, transporte, agricultura, industria, rela-

ciones exteriores, deuda pública, etcétera) y la impor-

tancia que debe darse a cada una en el presupuesto

global, es un requisito fundamental para evitar que la

política pública sea controlada de forma arbitraria por

sus diferentes actores, especialmente por los mismos

poderes públicos.

La cuestión central aquí no es si un determinado

gobierno quiere o no realizar determinadas acciones

en diversos campos, sino algo mucho más general:

¿cuáles son los deberes básicos de un gobierno para

con sus ciudadanos?. Esto permite partir de las

razones básicas de ser de los gobiernos y no de las

características peculiares de una administración públi-

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

47

ca dada y en ese sentido tiene más que ver con la jus-

ticia de trasfondo, que con la política pública propia-

mente dicha. El procedimiento adecuado para ello

podría ser un diálogo público en que se alcance un

amplio consenso social sobre los conceptos pre-

supuestarios básicos y su importancia relativa, a la

manera de una reforma constitucional. Los resultados

obtenidos podrían ser revisables en plazos razo-

nables, tal vez, cada diez o veinte años, en vista de los

cambios en las circunstancias históricas y de la misma

visión conjunta de los miembros de la sociedad. Es

importante que se especifique también el mecanismo

para la distribución de los recursos a estados y munici-

pios en los sistemas federales, y que las categorías

controladas sean generales, puesto que de otro modo

los gobiernos se quedarían sin margen de maniobra

para realizar sus programas y cada movimiento de un

renglón presupuestal podría ser causa de impug-

nación judicial.

Ahora bien, el control presupuestal se puede

realizar de manera concreta desde la perspectiva de la

política pública y su proceso. Esto es posible, por

ejemplo, si en el ejercicio de diseño presupuestal

anual se incluye de manera más directa a los ciu-

dadanos recogiendo sus opiniones sobre la importan-

cia de los diversos rubros. Esto se tomaría como uno

de los insumos del análisis; no obstante, sería funda-

mental recurrir a la opinión de expertos sobre los diver-

sos temas, para poder fijar de manera más precisa las

necesidades presupuestales de los diversos ren-

glones; formando comisiones de consulta, mantenien-

do contacto con las comisiones legislativas y propor-

cionando la información suficiente, incluidos los tiem-

pos adecuados para su análisis. Los procedimientos

más concretos escapan a las posibilidades de este

ensayo, pero de lo que se trata es de hacer más trans-

parente el proceso de diseño de presupuesto; sacarlo

de las oscuras oficinas de los gobiernos y ponerlo en

términos de reglas claras y precisas, en que se incluya

la participación ciudadana y de los expertos, con tiem-

pos suficientemente razonables. Definidos de esta

manera los criterios generales dentro de cada cate-

goría presupuestal, se podría recurrir a las oficinas

técnicas gubernamentales para que continuaran con el

resto del proceso presupuestal.

Hay varias objeciones que se pueden hacer a este

planteamiento, por lo que a continuación procedemos

a especificarlas:

a) Falta de tiempo y recursos: se haría más com-

pleja y difícil la elaboración del presupuesto. La

respuesta a esta objeción es que de poco sirve

hacer un presupuesto barato que no refleje ade-

cuadamente las necesidades razonables de los

ciudadanos, sino las de la clientela política

habitual.

b) El gobierno pierde demasiada autonomía. Esto

es cierto en la medida que se identifique la

autonomía con la decisión arbitraria; el gobierno

será obligado a negociar con ciudadanos más o

menos independientes que limitarán el margen

de acción de aquél para mejorar la relación

entre gobierno y sociedad.

c) Los problemas de asignación presupuestaria

son técnicos y complejos, no se prestan a un

análisis y discusión simple. Esto se aminora

considerablemente en la medida en que nos

limitamos a los criterios generales y abando-

namos la noción racionalista de la política para

ubicarnos en la versión persuasiva y argumen-

tativa. Por ejemplo: el burócrata tendrá que pre-

sentar el problema en términos más inteligibles

para todos los participantes en la decisión, pro-

porcionando la información pertinente.

d) Todo esto sería una pérdida de tiempo; de todos

modos el gobierno hará lo que quiera hacer,

después de cumplir con el requisito de la con-

sulta. La respuesta a la objeción es que un buen

Justicia imparcial y política pública

48

procedimiento de control se juzga precisamente

por su capacidad para obligar a modificar el

comportamiento de las partes interesadas,

cualquier control, incluso el más sofisticado,

puede ser burlado por alguien que se lo pro-

ponga y cuente con el poder para hacerlo. Sin

una suposición de buena fe de las partes todo

control sale sobrando, pero un procedimiento

bien diseñado es de gran ayuda para reducir los

abusos en circunstancias normales de la vida,

aunque no los pueda evitar del todo. La misma

resistencia de los burócratas sirven como prue-

ba de que los controles, en definitiva, sí tienen

alguna utilidad.

La gran importancia del control presupuestario radica en

que nos obliga a ponerle números a la casa; en vez de

dejar las discusiones en terrenos abstractos llevan de

manera más directa a la decisión. Cierto que nos

podemos equivocar al realizar la traducción de nuestros

intereses en números, pero si aprovechamos este

momento crucial para introducir las opiniones expertas

y de los ciudadanos, al menos contaremos con una

oportunidad para introducir los reclamos más urgentes,

que de otra manera pueden ser obviados para conve-

niencia de los actores políticos más poderosos.

6.2 Dialógicos

En definitiva es cierto que los controles presupuesta-

rios, aunque efectivos, son insuficientes para frenar los

abusos de las partes en conflicto. Por ello, es indis-

pensable tener espacios para la discusión razonable

sobre los problemas de la política pública y sus posi-

bles soluciones.

Es útil hablar de dos niveles básicos para el análi-

sis y desarrollo de los problemas públicos en un

entorno dialógico: el académico y el de la participación

ciudadana.

Desde el punto de vista académico se pueden

identificar muchos problemas de política pública que

requieren solución y que no surgirían con claridad si

no existiera el espacio y recursos para su análisis. De

lo que se trata aquí es de proveer recursos para la

investigación, tanto teórica como empírica, de los

diferentes temas y problemas posibles de las políticas

públicas. Los estudios empíricos serían útiles por su

potencialidad para llevar a generalizaciones teóricas

bien fundadas, mientras la teoría sería el mecanismo

por medio del cual se expondrían a la sociedad los

temas más relevantes. Se requieren más congresos,

más discusiones en los medios de comunicación sobre

diversos temas, más investigadores en el campo, más

plazas en el gobierno para especialistas en políticas

públicas, así como el desarrollo de capital humano por

medio de estudios de maestría y doctorado. Al mismo

tiempo, se requiere de un orden suficiente para que no

se desperdicien los talentos y que los esfuerzos

puedan ser encaminados de manera más estable y

ordenada hacia el desarrollo seguro del campo de

interés.

Estamos partiendo de la concepción de gobierno

comprometido con el estudio de las políticas públicas,

puesto que reconoce que de esa manera sus esfuer-

zos podrán ser dirigidos de manera más adecuada al

logro de sus fines. Aquí de nuevo habría que recordar

que sin gente que esté interesada en el estudio de las

políticas públicas muchos problemas jamás serán

siquiera planteados en la arena política, puesto que

nadie dispondría del tiempo y los recursos para con-

vertir la búsqueda de su solución en una actividad

rentable. El resultado de no otorgar estímulos al estu-

dio y análisis sería, naturalmente, que sólo se tratarán

los temas de los cuales la gente pueda sacar provecho

de manera más o menos directa, por tanto, del reina-

do de la ventaja mutua por sobre la razonabilidad e

imparcialidad de las demandas. Por dar un ejemplo,

muy difícilmente se podrá formar un grupo de presión

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

49

que haga suya la demanda por reducir las desigual-

dades de ingreso, en todo caso, la presión que realice

tal grupo en la arena política no tendrá relación direc-

ta con la importancia del problema para la sociedad.

Hace falta, por tanto, un entorno de análisis racional

de las políticas públicas, que sólo puede ser garanti-

zado por un gobierno comprometido, que brinde los

espacios y recursos correspondientes a la importancia

de los temas públicos.

Aquí un riesgo evidente es que las cosas se hagan

a medias o sólo por cumplir simbólicamente, por ejem-

plo: con investigadores mal pagados, congresos en

que no hay orden ni continuidad en las discusiones,

programas de posgrado sin evaluación o retroali-

mentación, y poco énfasis en el análisis a la hora de

elaborar e implementar las políticas públicas concre-

tas. Precisamente ésta parece ser la situación usual

en la práctica y por ello resulta clave su modificación

por medio de políticas debidamente desagregadas y

ordenadas.

El otro nivel fundamental es el de la participación

ciudadana. Hemos visto que sin una ciudadanía fuerte,

que pueda cuestionar al gobierno, que esté informada,

que sea educada y que pueda organizarse para realizar

demandas, el proceso de elaboración y desarrollo de

las políticas públicas se encontraría viciado en favor de

los grupos de poder más significativos. Difícilmente se

puede revertir del todo la realidad de “la política”, pero

sí se puede hacer mucho por mejorar la participación

ciudadana informada y responsable.

Hay que fortalecer los canales y espacios por

medio de los cuales los ciudadanos discuten y razo-

nan acerca de los problemas fundamentales que los

agobian, por ejemplo, apoyando las juntas de vecinos

y la conformación de comités para resolver determi-

nadas problemáticas. En la medida que se fomenta un

ambiente estable y agradable para la discusión y el

diálogo, se evita que los oportunistas y demagogos se

apropien de los espacios políticos. Aquí habría que

estudiar más a fondo los motivos que alejan a los ciu-

dadanos de tales actividades de discusión colectiva y

tratar de buscar los estímulos que los regresen al diá-

logo, pero parece claro que las señales que envíe el

mismo gobierno al respecto son fundamentales; hay

que incentivar apoyando las demandas de quienes se

organicen por estos cauces, brindar los espacios físi-

cos para la discusión y facilitar los permisos para

ausentarse del trabajo cuando se trate de realizar ta-

reas comunales.

Por otro lado, no hay sustitutos para una discusión

inteligente. Si dentro de las juntas vecinales reina la

irracionalidad, la competencia entre grupos, la mentira,

etcétera, no se podrá legítimamente exigir a nadie que

participe en ellas; ésta es una cuestión de cultura

política, que requiere de una educación adecuada y de

acostumbrarse a la discusión inteligente. Está claro

que todo esto no se puede lograr de la noche a la

mañana; es un largo proceso de cambio cultural que

pretende que el respeto mutuo y la tolerancia sean la

base de toda discusión.

Aquí también los vecinos pueden nombrar sus re-

presentantes para participar en discusiones políticas

de más amplio nivel; por lo cual las juntas vecinales

podrían servir para fortalecer las virtudes políticas de

los ciudadanos y así promover una mejor repre-

sentación en otros niveles de la actividad política.

Otro mecanismo para incrementar la partici-

pación política se encuentra en el mismo proceso de

diseño e implementación de las políticas públicas por

parte de las instituciones públicas. Deben otorgarse

espacios auténticos para tomar en cuenta las deman-

das de los ciudadanos en los diferentes campos de

interés. Si se dispone de recursos públicos para cons-

truir escuelas, banquetas, caminos o puentes, habría

que preguntar a los ciudadanos acerca de las priori-

dades respectivas y tomar en cuenta realmente sus

opiniones. Si se van a crear empleos, hay que

averiguar cuáles son las actividades que mejor se

Justicia imparcial y política pública

50

ajustan al perfil histórico, educativo y cultural de los

habitantes. Si es necesario controlar al comercio

ambulante, hay que recabar la opinión sobre diversas

soluciones, como por ejemplo un lugar adecuado

para su reubicación. Si se van a aumentar los

impuestos, hay que ponerse de acuerdo con los ciu-

dadanos acerca de la distribución del monto de la

carga entre los diferentes contribuyentes. Ignorar

éstos y otros mecanismos desemboca en falta de

legitimidad y fracaso de las políticas.

Paralelamente, las instituciones públicas deben

tener mecanismos claros para hacer frente a las

demandas específicas que se les planteen. Por

ejemplo, cuando una dependencia distribuye recur-

sos financieros o incentivos deberá diseñar un

mecanismo transparente y claro en que todas las

demandas reciban atención, aclarando en su caso la

razón por la que no se obtuvo el beneficio y brindan-

do la mayor información posible al respecto. Esto

puede parecer muy obvio, pero en la práctica abun-

dan los procesos viciados, oscuros y favorables a los

que más presionan o más influencia tienen. Aquí nue-

vamente hay elementos culturales, puesto que a

veces se confunde una excusa (por ejemplo alegar

que “no hay suficientes recursos para atender su

caso”) con una razón legítima y suficiente para el re-

chazo de una solicitud. Además se pueden crear pro-

cesos que son en apariencia transparentes pero en

su aplicación real considerablemente viciados, de allí

que todo proceso debe incluir mecanismos de control

y evaluación.

En todo caso, con independencia de la existencia

de procesos transparentes, las dependencias públi-

cas deben tener espacios abiertos para atender y

canalizar las demandas que planteen los ciudadanos,

siempre que formen parte de su área de competen-

cia. El puro hecho de que se organice una demanda

concreta no debería garantizar su aprobación, pero sí

garantizar que se le tomará en cuenta en el proceso

de diseño y aplicación de las políticas públicas. A q u í

es donde los analistas de los problemas públicos

deben cumplir su papel de racionalizar las decisiones

de política, evitando que se remitan a la pura intensi-

dad de la demanda, o al hecho de que ésta surja de

cierto grupo de interés o cierto personaje político. En

la medida que tales demandas se resuelvan me-

diante el discurso público imparcial, informado y

responsable, se reducen las posibilidades de abuso;

los recursos para contrarrestar las demandas reales

contra las legítimas serían la encuesta de opinión, el

r e f e r é n d u m o el diseño de un procedimiento consen-

suado entre los diversos interesados, esto es,

democratizar los procesos.

Otro recurso es escuchar y tomar en cuenta a los

ciudadanos que tengan conocimientos especializados

en las diversas áreas de interés de la dependencia

pública: en especial a los académicos y los profesio-

nales del ramo. Es común, por ejemplo, que una

dependencia encargada de cuestiones agrícolas no se

comunique adecuadamente con la escuela de

Agronomía de su misma ciudad.

En cuanto a los niveles territoriales, es muy impor-

tante que el nivel federal deje un margen de maniobra

suficiente a los estados y municipios para definir los

criterios propios a sus realidades, pues de otro modo

se pierde comunicación con la ciudadanía interesada

en las diversas actividades del sector público y se

pueden estar aplicando criterios impertinentes para

una dada problemática.

6.3 Adecuados al bien público concreto: justicia local

Por último, se pueden utilizar criterios de justicia local.

El término es tomado de John Elster, quien se refiere

a los criterios que se modifican según el tipo de bien

escaso que se reparte, según el país o lugar en que se

realice el reparto, y no tiene que ver con otros criterios

más globales (como el de distribución del ingreso). Se

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

51

trata del reparto que hacen las instituciones de bienes

escasos y restricciones necesarias.23

En términos específicos, los estudios de Elster se

centran en la selección de pacientes para transplantes

de órganos, la admisión en instituciones selectivas de

educación superior y la elección de los empleados que

serán despedidos de sus trabajos. Desde el punto de

vista metodológico, lo que pretende es identificar los

principios adoptados por los organismos que se encar-

gan de la justicia local.24

Elster identifica seis criterios básicos a partir de los

cuales se realizan las distribuciones: equidad, tiempo,

estatus social o físico, necesidad, eficacia y mérito.

Estos criterios entran en conflicto en casos específi-

cos, mientras en otros se apoyan mutuamente. Por

ejemplo, hay conflicto entre necesidad y eficacia cuan-

do los médicos deciden tratar los casos más graves

por sobre los menos graves; pero normalmente no hay

conflicto entre mérito y eficacia cuando el despido de

empleados se basa en el criterio de antigüedad, pues

los empleadores confían en que tal norma motive el

esfuerzo en el trabajo.

En la práctica concreta, la justicia local da origen a

métodos de asignación que pueden ser de puntos o de

etapas. En el sistema de puntos se establece un com-

promiso entre diversos criterios que se resume en una

puntuación global, a partir de la cual se asigna el

recurso escaso. Por ejemplo, el tiempo pasado en la

lista de espera se puede puntuar junto con la pertinen-

cia de la solicitud, de tal manera que quien tenga sufi-

ciente paciencia podrá ser eventualmente admitido a

pesar de calificar bajo en el criterio de eficiencia (esto

puede ser usado para otorgar créditos, para subsidios

o para asignar camas en un hospital).

Por su parte, los métodos por etapas pueden, por

ejemplo, eliminar algunas solicitudes de acuerdo a su

pertinencia o competencia usando para ello criterios

sustantivos. En una segunda etapa se recurre a la

suerte o a la lista de espera como criterios formales

que permiten establecer el orden de acceso al recurso

escaso.

Si bien en la práctica se dan infinidad de formas

diferentes para asignar los diversos recursos públicos

escasos, las que a su vez varían de país en país y

según el bien de que se trate, la verdad es que los cri-

terios en que se basan son más bien limitados y pueden

identificarse de manera formal; de allí que exista la posi-

bilidad de que en cada situación se puedan discernir cri-

terios imparciales para una decisión más justa. Lo que

hay que asegurar aquí, más bien, es la existencia de la

voluntad política de los participantes para llegar a un

acuerdo sobre los procedimientos, lo cual dependerá a

su vez de la posibilidad de crear o no cierto equilibrio de

poder entre las partes.

En cuanto a los actores que participan en las deci-

siones, podemos ubicarlos en tres niveles; los del

primer nivel, que determinan la cantidad global a

repartir, los del segundo nivel, que determinan cómo

será repartida esa cantidad y los del tercer nivel, que

son los interesados por los bienes a distribuirse.25

En el primer nivel se ubica principalmente a los

decisores políticos de alto rango. Ellos deciden para

qué se utilizarán los recursos y tratarán de hacerlo de

la manera más eficiente posible entre fines alterna-

tivos, si bien la presión de la opinión pública puede

influir en que se guíen por otros criterios tales como la

equidad. Al fin políticos, estos decisores pueden ser

influidos por el juego de poder entre los diversos

actores y normalmente tratarán de usar su poder de

Justicia imparcial y política pública

52

23 John Elster, “Justicia local y reparto de los bienes de la

medicina”, en Joëlle A ffichard y Jean Baptiste de

Foucauld (eds.), Pluralismo y equidad: La justicia social

en las democracias, Nueva Visión, Argentina, 1997, pp.

129-145.

24 Ibidem, p. 129. 25 Ibidem, pp. 138-139.

decisión para beneficio propio, por lo que conviene

visualizarlos como dirigidos a la eficiencia política, más

que a la económica o la social.

El problema de fondo radica en que no existe una

manera clara para leer la preferencia social sobre

diferentes temas de política pública, incluso el fun-

cionario bien intencionado que se esforzara por

lograrlo podría encontrarse con que sus esfuerzos

son infructuosos. En la medida que uno quiere fundar

sus criterios en el mayor número de opiniones el

costo de la toma de decisiones se va haciendo cada

vez más grande y no se sabe de antemano si el be-

neficio posible será suficiente para justificar el

esfuerzo. Además, en las decisiones públicas, como

vimos, se convence más que se resuelve sobre un

tema, esto es, las preferencias no deberían tomarse

como dadas sino como sujetas a argumentación y

negociación entre las partes.

Aquí hay que retomar el tema de la justicia formal.

Si no se puede juzgar si un dado monto de actividad

pública, sobre cualquier tema, es excesivo o no,

entonces no será posible un control efectivo sobre las

acciones de los actores políticos de primer nivel.

Incluso no es posible saber si se está realizando un

bajo nivel de actividad sobre un determinado tema, en

la medida que no se dispone de criterios claros inde-

pendientes. De lo que se trata en consecuencia, es de

obligar a tales actores a que justifiquen sus decisiones

frente a los demás creando procedimientos más par-

ticipativos, informados y transparentes, con ello se

reducen las posibilidades de que se desarrollen políti-

cas injustas, porque el diálogo inteligente, en definiti-

va, deberá controlar los excesos.

La justicia como imparcialidad surge como un cri-

terio más o menos independiente para definir si el

monto de una dada asignación es o no razonable, por

ejemplo, en cuanto a la equidad global, se puede argu-

mentar de manera sólida que los recursos públicos

que se han destinado recientemente al rescate

financiero y bancario en México son excesivos en

relación a otras demandas razonables de la población.

Aún más, dados los criterios de la justicia impar-

cial, hay políticas que podrían ser de inmediato re-

chazadas, en la medida que se ponga al descubierto

que implican discriminación por raza, comunidad,

sexo, etnia, posición social, etc. Para ello se podrían

estudiar, para cada caso, los seis criterios básicos que

ya hemos señalado, a saber: equidad, tiempo, estatus

social o físico, necesidad, eficacia y mérito, para llegar

a una conclusión acerca del grado de imparcialidad de

cada política en estudio.

El peligro de concentración del poder en manos de

ciertas personas sugiere que debería haber instancias

de control que vigilen que los actores políticos no con-

centren en exceso sus recursos en determinadas

actividades públicas, o no respondan de manera más

o menos imparcial a los intereses de los diversos

demandantes. Esto último podría funcionar en la prác-

tica a la manera de juzgados de lo contencioso admi-

nistrativo, ampliados hasta la crítica de los criterios de

política mismos, a los que a su vez habría que dotar de

los recursos y la difusión correspondiente para hacer

frente a la amplitud de sus tareas.

Los actores del segundo nivel se refieren a los

especialistas del servicio de las instituciones que dis-

tribuyen servicios públicos, aquellos que fijan los crite-

rios para la distribución de los bienes escasos. En el

caso de los médicos, por ejemplo, sus criterios tienden

a estar más relacionados con la práctica médica que

con otros criterios de justicia fuera de su área de

conocimiento. De tal forma que en general podemos

decir que los criterios utilizados en este nivel son fun-

damentalmente técnicos y locales. En especial,

pueden servir como contrapeso a los actores del

primer nivel si se resisten a poner en acción criterios

de distribución que no puedan ejecutarse, sean abier-

tamente injustos, o promuevan el despilfarro de recur-

sos. Es importante aquí que los actores del segundo

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 35-54

53

nivel tengan cierta independencia en el desempeño de

sus funciones, pues de otro modo el temor a perder el

empleo o el apoyo financiero puede llevar a que se

acoplen a los intereses de los actores del primer nivel.

En este sentido, también conviene que se apoyen en

opiniones de otros expertos o de los mismos ciu-

dadanos para fundamentar sus decisiones.

Los actores del tercer nivel, los interesados, sólo

serán relevantes si están bien organizados, en tal caso

se pueden dar soluciones negociadas para la elabo-

ración de los criterios, lo que nos regresa a los pro-

cedimientos dialógicos que ya hemos estudiado. En su

caso, la misma autoridad política puede organizar los

intereses, pero para ello es importante asegurar que

sea imparcial. La justicia como imparcialidad exige

tener mucho cuidado aquí, para evitar que los intere-

ses específicos desvíen en exceso la distribución en

favor de los que más presionan o los que estén mejor

organizados. Los criterios de los actores del primer y

segundo nivel pueden ayudar a nivelar la asignación y

alejarla de los intereses concretos.

Otro recurso es el de la opinión pública, la que

puede reaccionar cuando algunos demandantes que

tienen alta necesidad o calificación se ven privados de

manera sistemática de los bienes, o bien, cuando se

descubre que los criterios son manipulados. Puesto

que la opinión pública no reacciona de forma automáti-

ca, es necesario que existan personas afectadas o

preocupadas por la problemática que estén dispuestas

a denunciar las prácticas injustas; al respecto, pueden

contribuir los académicos estudiosos de las políticas

públicas, así como los mismos actores del segundo

nivel, o incluso los ciudadanos familiarizados con una

dada problemática. Por ejemplo, las políticas de

despidos son generalmente realizadas sobre la mar-

cha, cometiéndose muchas injusticias que pueden ser

denunciadas de inmediato.

Como se ve, todo esto es controversial y difícil de

llevar a la práctica, pero representa una oportunidad

para hacer frente a las injusticias de la realidad. Lo

más fácil es ignorar los problemas y seguir con nues-

tras prácticas habituales. Se ha argumentado aquí que

ello sólo nos llevaría a un fracaso seguro.

Bibliografía

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Miguel Ángel Porrúa, México, 1992.

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SARTORI, Giovanni, Homo videns: la sociedad teledi -

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Justicia imparcial y política pública

54

El objetivo de este papel es hacer una reflexión sobre

cuáles podrían ser los mecanismos y las fuentes de

ingresos que deberían estar en manos de los municipios

españoles para poder financiar la prestación de “nuevos

servicios”.

Algunos estudios recientes demuestran que los

municipios españoles están asumiendo voluntariamente

la prestación de determinados bienes y servicios, cuya

competencia corresponde a otros niveles de gobierno.

Es decir, los entes locales están dando respuesta a

nuevas demandas de los ciudadanos que a menudo no

constituyen una competencia legalmente obligatoria

para ellos. Se trata, por ejemplo, de la prestación de

servicios como: guarderías, residencias para la tercera

edad, seguridad, medio ambiente, atención a los inmi-

grantes, nuevas tecnologías, etcétera.1

Junto con este fenómeno cabe tener en cuenta que

en estos momentos se está planteando la necesidad de

aumentar el peso del sector público local dentro del con-

junto del sector público español. Actualmente, el gasto

público local supone, aproximadamente, el 13% del total

del gasto público del Estado. Este porcentaje es sensi-

blemente inferior al que existe en la mayoría de países

federales que pueden ser tomados de referencia, donde

el peso del gasto local se sitúa alrededor de un 20%. Es

obvio que para acercarnos a esta situación hace falta

una transferencia de nuevas competencias a los munici-

pios que podrían ser, tal como apuntan algunos estu-

dios, la educación, la vivienda y las políticas ocupa-

cionales.

Así pues nos referimos a dos tipos de “nuevos ser-

vicios” municipales: los que ya están asumiendo volun-

tariamente para dar respuesta a las nuevas demandas

de los ciudadanos, y los que en un futuro podrían

asumir, acercando, de este modo, el peso del sector

público local español al peso que el nivel de gobierno

local tiene en otros países.

Para abordar este tema, se seguirá el siguiente

esquema: en primer lugar se hace un breve repaso a los

criterios económicos que se utilizan para decidir de qué

modo debe ser financiado un determinado servicio

prestado por el sector público (a través de un impuesto,

55

La financiación de losnuevos servicios públicos

locales en España

Maite Vilalta i Ferrer*

* Investigadora del Instituto de Economía de Barcelona, y pro-

fesora titular de Hacienda Pública de la Facultad de Ciencias

Económicas y Empresariales, ambos de la Universidad de

Barcelona.

1 Un estudio reciente pone de manifiesto que los municipios

de Cataluña destinaron a servicios no obligatorios alrededor

de 32% de su presupuesto de gasto durante el ejercicio de

2000 (Más, D. y M. Vilalta, “La despesa no obligatòria dels

ajuntments de Catalunya. Exercici 2000”, Papers de Política

Territorials, Diputació de Barcelona, Barcelona, 2003).

de una tasa, de endeudamiento, …); en segundo lugar

se analizará el tipo de competencias que están rea-

lizando los municipios españoles; en tercer lugar se

describe el actual modelo español de financiación

municipal; y en cuarto lugar se hace referencia a las

fuentes de recursos que deberían ser potenciadas

para tener en cuenta la financiación de los “nuevos

servicios” prestados por los municipios.

1. Las distintas fuentes de ingresos a disposición

del sector público. Criterios económicos para su

utilización

El sector público dispone de un conjunto de ingresos

para poder financiar los servicios que debe prestar.

Fundamentalmente son los siguientes:

1) Los impuestos

2) Las tasas y los precios públicos

3) Los ingresos patrimoniales y la enajenación

de inversiones reales

4) Las transferencias procedentes de otras

administraciones

5 ) Las operaciones financieras: el endeudamiento.

La decisión sobre cuál de estas fuentes debe ser uti-

lizada para financiar un determinado servicio debe

estar en función de la naturaleza del propio servicio y

de los objetivos económicos que se pretendan alcan-

zar. Por ejemplo, no es lo mismo plantearse cómo se

debe financiar una inversión (por ejemplo, la construc-

ción de un polideportivo municipal) que cómo financiar

la retribución del personal que presta sus servicios en

una guardería municipal. Es decir, no es lo mismo

financiar un gasto de inversión que un gasto corriente.

En realidad, esto también pasa en una economía

doméstica: no es lo mismo plantearse cómo financiar

el pago de la compra de la vivienda habitual, que como

financiar un viaje de ocio. En el primer caso conside-

raríamos aceptable recurrir al endeudamiento mien-

tras que en el segundo caso, posiblemente, no lo

encontraríamos tan adecuado.

La economía del sector público nos ofrece unos

principios muy genéricos que ayudan a determinar

cuál es la fuente de ingresos más adecuada en cada

caso. Estos principios son los siguientes:

Principio del beneficio: cuando se utiliza este principio

significa que el ciudadano paga, para obtener un

determinado bien o servicio público, una cantidad de

dinero que está en relación con el beneficio que

recibe. Es decir, existe una relación entre lo que se

paga y lo que se recibe. Por ejemplo, el ciudadano

paga una cantidad de dinero a cambio de poder reco-

rrer un trayecto con un autobús público, o a cambio de

la utilización de una piscina pública.

Cabe tener en cuenta que no siempre se dan las

condiciones necesarias para aplicar este principio.

Básicamente, para poder hacerlo se requiere:

a) Conocer la demanda individual del bien o servi-

cio en cuestión. Es decir, debe ser posible indivi -

dualizar la demanda. Obviamente, ello no es siempre

posible para cualquier tipo de bien público. Por ejem-

plo, difícilmente se puede conocer el uso individual (la

demanda) de bienes como la defensa o la investi-

gación. Es, por tanto, muy difícil hacer pagar a cada

ciudadano una cuantía de recursos que esté en

relación con el beneficio individual recibido de estos

bienes, de manera que en estos casos, será conve-

niente pensar en otro tipo de financiación no basada

en el principio del beneficio.

b) No tener como objetivo principal contribuir a la

redistribución de la renta entre los ciudadanos, dado

que cada individuo pagará en relación al beneficio que

recibe independientemente de su renta. Es decir,

pagará lo mismo un ciudadano rico que uno re-

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

56

lativamente más pobre (por ejemplo, el precio del bi-

llete del autobús urbano es el mismo tanto para un

individuo rico como para uno pobre).

Concretamente, un ayuntamiento está utilizando el

principio del beneficio cuando decide establecer

tasas o precios públicos para financiar un servicio.

Es decir, la utilización de dichas figuras (tasas y

precios públicos) responde al principio del bene-

f i c i o .

Principio de la capacidad de pago: cuando se utiliza

este principio significa que la contribución de los ciu-

dadanos a la financiación de un servicio, está en

relación a su renta (su capacidad de pago). En este

caso, no existe una relación directa entre lo que un ciu-

dadano paga y lo que recibe.

Para poder aplicar este principio, el sector

público deberá cuantificar de algún modo, las dis-

tintas capacidades de pago de los individuos y, a

partir de aquí, deberá decidir cuánto deberá pagar

el más rico en relación al más pobre. Es decir,

deberá decidir el grado de progresividad que pre-

tende alcanzar y, por tanto, el grado de redistribu-

ción que se propone conseguir.

El sector público (en el caso que nos ocupa, un

ayuntamiento) utiliza este principio cuando emplea los

impuestos para poder financiar los distintos bienes y

servicios públicos.

Mientras que cuando se aplica el principio de la

capacidad de pago se pretende dar cumplimiento a

un objetivo redistributivo, cuando se aplica el prin-

cipio del beneficio, el objetivo principal es el de la

eficiencia. Así pues, se debe tener en cuenta que si

decide financiar un servicio a través de una tasa o

un precio público, los efectos económicos serán

distintos de si se decide financiarlo a través de

i m p u e s t o s .

Principio de capitación: en este caso, la financiación

de un servicio público se hace repartiendo el coste de

este servicio por el número de usuarios (ciudadanos)

del mismo. En este caso, los individuos pagan una

cantidad de dinero que no está en relación ni con el

beneficio que reciben, ni con su capacidad económica.

Así pues, cuando se utiliza este principio no se hace ni

por motivos de eficiencia ni de equidad. Normalmente,

se utiliza este principio por motivos de simplicidad. Por

ejemplo, si para financiar el servicio de recogida de

basura se utiliza el principio del beneficio, significa que

la tasa que se paga debe estar en relación, por ejem-

plo, a la cantidad de basuras que cada contribuyente

produce durante un año, de manera que paguen más

aquellos que producen una mayor cantidad de basura

al año. Para poder aplicar este principio es necesario

medir la cantidad de basura generada por los distintos

individuos. Para evitar los costes de obtención de

dicha información, se puede optar por aplicar el princi-

pio de capitación que acabamos de describir. De este

modo, la tasa que debe pagar cada contribuyente es el

resultado de dividir el coste del servicio por el número

de contribuyentes.

En relación a las transferencias que puede recibir

un gobierno, procedentes de otro gobierno, cabe decir

que responden básicamente a los siguientes objetivos:

• Las transferencias a gobiernos subcentrales sir-

ven para proporcionar los recursos suficientes

para que éstos puedan financiar las necesidades

de gasto vinculadas al ejercicio de sus compe-

tencias. A menudo, los gobiernos subcentrales no

pueden cubrir todas estas necesidades de gasto

a través de sus ingresos tributarios (fundamen-

talmente tasas e impuestos), de manera que les

hace falta una subvención procedente de un nivel

superior de gobierno. En este caso, la transfe-

rencia en cuestión está dando cumplimiento al

llamado principio de equilibrio vertical .

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66

57

• Las transferencias que reciben los gobiernos

subcentrales pretenden también dar cumplimien-

to al principio de equidad horizontal, es decir que

gobiernos que deben afrontar las mismas necesi-

dades de gasto, puedan disponer de un mismo (o

similar) volumen de recursos, sea cual sea su

capacidad fiscal, y ello sin tener necesidad de

pedir a los ciudadanos un distinto esfuerzo fiscal.

• Las transferencias entre gobiernos también

pueden contribuir a la corrección de externali-

dades intergubernamentales. Es el caso, por

ejemplo, de las subvenciones de capitalidad,

recibidas por aquellas poblaciones que prestan

un conjunto de servicios de los que no sólo se

benefician sus propios habitantes sino también

aquellos que viven cerca y se desplazan a dicho

núcleo urbano y utilizan dichos servicios.

Y finalmente, en relación al endeudamiento, los go-

biernos deberían utilizar esta vía de financiación exclu-

sivamente para financiar la inversión, y sólo muy

excepcionalmente se debería utilizar para financiar

cualquier otro tipo de gasto.

Precisamente el Consejo de Europa2 propone un

conjunto de recomendaciones a los gobiernos locales

a la hora de utilizar las distintas fuentes de ingresos a

disposición del sector público. Estas recomendaciones

se pueden resumir de la manera siguiente:

• Las tasas y los precios públicos deben servir, en

la medida de lo posible, para financiar gastos co-

rrientes y sólo deberían utilizarse de manera

excepcional para financiar gastos de inversión.

• Cuando no se puedan utilizar las tasas y los pre-

cios públicos para financiar los gastos corrientes

(de funcionamiento), se deberían utilizar, en la

medida de lo posible, los impuestos. Y éstos, sólo

de modo excepcional deberían ser utilizados

para financiar gastos de inversión.

• Cuando no se puedan utilizar las tasas y los pre-

cios públicos para financiar los gastos corrientes

o servicios prestados por delegación de otro nivel

de gobierno superior, estos gastos deberían

cubrirse con subvenciones. Éstas también

pueden servir, en algunos casos, para pagar los

gastos de inversión.

• Los préstamos sirven para financiar gastos de

inversión. Sólo excepcionalmente deberían servir

para financiar gastos corrientes.

De estas recomendaciones se desprende que siempre

que se pueda debe aplicarse el principio del beneficio

(deben utilizarse las tasas y los precios públicos) para

financiar los servicios prestados por gobiernos locales.

En el caso que no sea posible (por ejemplo, cuando no

sea posible individualizar la demanda) se deberán

aplicar impuestos e instrumentar mecanismos de sub-

venciones procedentes de otras administraciones.

Queda claro que el endeudamiento se recomienda

casi exclusivamente para financiar inversión.

2. ¿Qué están haciendo los municipios? Análisis

del gasto municipal

Para poder analizar el tipo de servicios que prestan los

municipios utilizaremos la clasificación funcional del

presupuesto de gasto municipal. Esta es la clasifi-

cación que aparece en el cuadro 1. Los datos corres-

ponden a los más de 900 municipios de la Comunidad

Autónoma de Cataluña.

Este cuadro permite observar que aproximada-

mente el 46% del gasto del conjunto de municipios

catalanes se destinó, durante el año 2000, a la pro-

ducción de bienes públicos de carácter social (función

4) y que aproximadamente el 12.6% se destinó a los

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

58

2 Las Finanzas Locales en Europa. Communes et Régions

d’Europe, núm. 61.

servicios de carácter general (función 1). Estas dos

son, pues, las funciones de gasto relativamente más

importantes.

El cuadro 2 permite ver qué tipo de subfunciones

hay dentro de cada una de estas dos funciones antes

mencionadas. Es decir, permite ver que cuando nos

referimos a la producción de bienes de carácter social

estamos haciendo referencia a bienes como la sanidad,

la educación, la vivienda y urbanismo, el bienestar

comunitario y la cultura. Tal y como muestran los datos,

se puede afirmar que el principal destino del gasto de

nuestros municipios es la vivienda y urbanismo.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66

59

Cuadro 1

Clasificación funcional del gasto municipal. Total municipios de Cataluña. Presupuesto 2000

MPTAS % PTAS/HAB.

1. Servicios de carácter general 105 924 12.6 17 1472. Protección civil y seguridad ciudadana 58 082 6.9 9 4023. Seguridad, protección y promoción social 59 308 7.0 9 6014. Producción bienes públicos de carácter social 386 675 45.8 62 5935. Producción bienes de carácter económico 76 161 9.0 12 3296. Regulación económica de carácter general 28 118 3.3 4 5527. Regulación económica de sectores productivos 6 592 0.8 1 0679. Transferencias Administraciones Públicas 35 164 4.2 5 69710. Deuda pública 87 830 10.4 14 218TOTAL 843 854 100.0 136 600

FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía 2001

Cuadro 2

Clasificación funcional del gasto municipal. Total municipios de Cataluña. Presupuesto 2000.

Desglose de las funciones 1 y 4

M PTAS % PTAS/HAB.

1. Servicios de carácter General 105 924 12.6 17 1471.1. Órganos de gobierno 13 630 1.6 2 206

1.2. Administración General 92 294 10.9 14 940

4. Producción Bienes Públicos de carácter social 386 675 45.8 62 5934.1. Sanidad 15 451 1.8 2 501

4.2. Educación 43 748 5.2 7 082

4.3. Vivienda y Urbanismo 139 455 16.5 22 574

4.4. Bienestar comunitario 91 869 10.9 14 871

4.5. Cultura 71 832 8.5 11 628

4.6. Otros servicios comunitarios y sociales 24 320 2.9 3 937

FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de Economía 2001.

La clasificación económica del gasto municipal

(cuadro 3) nos permite observar que aproximada-

mente 72% de éste se destina a operaciones co-

rrientes, fundamentalmente al pago de remunera-

ciones (gastos de personal) y a la compra de bienes y

servicios (gasto de funcionamiento). Ambos capítulos

absorben, aproximadamente, el 60% del presupuesto

de gasto municipal.

Cuadro 3

Clasificación económica del gasto municipal.

Total Municipios de Cataluña.

Presupuesto 2000. Millones de Pesetas.

MPTAS %

Gastos personal 253 021 32.05

Gastos de funcionamiento 217 845 27.59

Gastos financieros 37 181 4.71

Transferencias corrientes 63 802 8.08

Total operaciones corrientes 571 849 72.43

Inversiones reales 196 484 24.89

Transferencias de capital 21 232 2.69

Total operaciones de capital 217 716 27.57

Total operaciones no financieras 789 565 100.00

Activos financieros 2 419

Pasivos financieros 51 868

Total operaciones financieras 54 287 6.43

TOTAL 843 852

FUENTE: Elaboración propia a partir de Ministerio de

Hacienda 2001.

Es interesante hacer una mención especial a la impor-

tancia relativa que supone el gasto municipal destina-

do a la inversión (operaciones de capital): alrededor

del 28% del gasto municipal es gasto de capital. El

cuadro 4 permite comprobar la importancia relativa de

este porcentaje: mientras que, tal y como se acaba de

indicar, los ayuntamientos destinaron el año 2000

aproximadamente 28% de su gasto a inversión, este

porcentaje fue para el conjunto de los gobiernos

autonómicos de 21.5% y para el gobierno central de

10.5%. Esto permite concluir que los municipios son

importantes agentes inversores. El ejercicio de las

competencias que tienen asignadas comporta una

importante actividad inversora. Este fenómeno no es

exclusivo de los municipios españoles, si no que se

trata de un comportamiento generalizado en la mayo-

ría de países, e incluso se puede afirmar que en

muchos de ellos todavía se observa con una mayor

intensidad. A título de ejemplo podemos mostrar los

siguientes datos: en el año 1998, el sector público

local español realizó el 38% del total de la inversión

pública del Estado español. Este porcentaje fue de

85% en Holanda, de 71% en Dinamarca, de 59% en

Canadá y de 48% en Italia.

Cuadro 4

El peso del gasto en inversión. Presupuesto 2000

Gasto en inversión / Gasto Total

Gobiernos municipales 27.57%

Gobiernos autonómicos 21.5%

Gobierno central 10.5%

FU E N T E: Elaboración propia a partir de Ministerio

Hacienda 2001.

Dado que, tal y como se ha apuntado anteriormente,

los recursos obtenidos a través del endeudamiento

deben ser utilizados fundamentalmente para finan-

ciar la inversión, cualquier medida que tienda a limi-

tar o prohibir el endeudamiento, puede tener conse-

cuencias sobre el volumen de inversión, es decir,

puede afectar de forma significativa el ejercicio de

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

60

las competencias asignadas a los gobiernos

locales. Por lo tanto, es previsible que la aplicación

de la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada

por el gobierno del Partido Popular,3 afecte espe-

cialmente a las posibilidades inversoras de los go-

biernos municipales.

4. ¿Cómo están financiando su gasto los

municipios? Los ingresos municipales

Actualmente la principal vía de obtención de ingresos

municipales, es la vía impositiva. Tal y como muestra el

cuadro 5, el 41.25% de los ingresos no financieros del

conjunto de municipios catalanes procede de impuestos.

Cuadro 5

Ingresos municipales. Total municipios de

Cataluña. Presupuesto 2000.

MPTAS %

Impuestos 321 732 41.25

Tasas, precios públicos y otros 164 287 21.06

Ingresos patrimoniales y enajenación

inversiones 34 952 4.48

Transferencias 259 011 33.21

Corrientes 220 559 28.28

Capital 38 452 4.93

Total ingresos no financieros 779 982 100.00

Ingresos financieros 66 306 7.83

TOTAL 846 288

Fuente: Elaboración propia a partir de Ministerio de

Hacienda 2001

Dentro de los impuestos, es el impuesto sobre bienes

inmuebles ( IBI) el que aporta el porcentaje más eleva-

do de ingresos impositivos (45.6% tal y como muestra

el cuadro 6), seguido del impuesto sobre la actividad

económica (IAE) que aporta el 22.24%, y del impuesto

sobre vehículos de tracción mecánica que supone el

14.01% de los ingresos impositivos. Estos tres

impuestos son obligatorios, mientras que los dos

restantes que aparecen en el cuadro (impuesto sobre

el incremento del valor de los terrenos y el impuesto

sobre construcciones, instalaciones y obras) son vo-

luntarios.

Cuadro 6

Importancia de las diferentes figures impositivas.

Porcentaje sobre el total de ingresos impositivos.

Total municipios de Cataluña. Liquidación 1999.

%

Impuesto sobre Bienes Inmuebles 45.60

Impuesto Vehículos Tracción Mecánica 14.01

Impuesto Actividades Económicas 22.24

Impuesto Incremento Valor de los Terrenos 10.54

Impuesto Construcciones, Instalaciones y Obras 7.45

Otros 0.16

TOTAL INGRESOS IMPOSITIVOS 100.00

Fuente: Elaboración propia Ministerio Hacienda 2001

Se puede afirmar que los municipios disponen de un

cierto grado de autonomía financiera en la medida que

tienen capacidad de decisión, dentro de unos már-

genes, sobre determinados elementos de los

impuestos (por ejemplo, sobre los tipos impositivos,

sobre las bonificaciones, etcétera).

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66

61

3 El gobierno estatal aprobó la Ley 18/2001 del 12 de

diciembre de Estabilidad Presupuestaria. En ella se

establece la obligación de los gobiernos (central, autonómi-

cos y locales) de cumplir con el equilibrio presupuestario

(déficit cero), por tanto, se prohíbe el recurso al endeu-

damiento.

Dado que son los impuestos los que aportan un

importante volumen de recursos a la hacienda municipal,

se puede afirmar que la financiación de los servicios

locales se basa, fundamentalmente, en el principio de la

capacidad de pago. Es decir, los ciudadanos contribuyen

al pago de los servicios en relación a su capacidad (en

relación al valor catastral de sus inmuebles, en relación

a la potencia de su vehículo, etcétera). No obstante, el

papel de las tasas y los precios públicos también es rele-

vante. Tal y como muestra el cuadro 5, el 21.06% de los

ingresos no financieros de los ayuntamientos proviene

del cobro de tasas y precios. Este porcentaje es signi-

ficativamente más bajo en los otros niveles de gobierno

(por ejemplo, las tasas y los precios públicos significaron

en el año 2000 un 7.14% del total de ingresos no

financieros del gobierno de la Comunidad Autónoma de

Cataluña, y un 2.14% del total de ingresos no financieros

de los presupuestos del Estado). Las tasas y los precios

públicos son pues una fuente de ingresos especialmente

utilizada por los ayuntamientos. Esto es así porque una

buena parte de los servicios que prestan permiten la

aplicación del principio del beneficio.

Las transferencias procedentes de otras adminis-

traciones suponen alrededor de un 33% del total de

ingresos no financieros de los municipios de Cataluña.

Se trata fundamentalmente de transferencias corrien-

tes y dentro de éstas destaca la subvención incondi-

cionada que los ayuntamientos reciben en forma de

participación en los tributos del Estado.

Cuadro 7

Peso de la participación municipal en los Tributos

del Estado. Total municipios de Cataluña.

Liquidación 1999.

%

Participación Municipal Tributos del Estado 79.52

Total transferencias corrientes 100.00

Tal como muestra el cuadro 7, el peso de esta sub-

vención es de casi 80% del total de las subvenciones

corrientes que reciben los municipios de Cataluña. El

reparto de esta subvención entre los diferentes munici-

pios se hace de acuerdo con las siguientes variables:

población corregida (la población de los municipios se

multiplica por un coeficiente que aumenta a medida

que aumenta el tamaño del municipio), esfuerzo fiscal,

inverso de la capacidad fiscal y unidades escolares. La

variable población es la que tiene un peso más impor-

tante dentro la fórmula (concretamente es de un 75%).

En realidad esta subvención es la que tendría que per-

mitir el cumplimiento del equilibrio vertical y del equili-

brio horizontal. Es decir, debería asegurar un volumen

de recursos suficiente para financiar las necesidades

de gasto del conjunto de municipios y, al mismo tiem-

po, debería ser posible que todos los ayuntamientos

pudieran prestar los mismos servicios pidiendo a sus

ciudadanos un mismo esfuerzo fiscal. Algunos estudios

muestran que el actual funcionamiento de esta fórmula

no permite dar cumplimiento a estos objetivos.

Finalmente, tal como muestra el cuadro 5, los

ingresos financieros (endeudamiento), aportan a la

hacienda municipal aproximadamente el 8% de su

total de ingresos.

5. Los nuevos servicios municipales y su

financiación

Tal como se ha dicho anteriormente, cuando habla-

mos de nuevos servicios municipales nos referimos

a aquellos que están prestando los ayuntamientos,

dando, de este modo, respuesta a nuevas demandas

de los ciudadanos, y a aquellos que podrían asumir

en caso de que se procediera a un nuevo traspaso

de competencias a los entes locales para contribuir

así a aumentar su peso dentro el conjunto del sector

p ú b l i c o .

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

62

Aproximadamente 31% del gasto realizado por los

municipios de Cataluña corresponde a gasto no obli-

gatorio. Es decir, los municipios prestan determinados

servicios que no forman parte del conjunto de aquellos

que la ley determina como obligatorios. Es decir, la ley

establece un conjunto de servicios que tienen que ser

obligatoriamente prestados por todos los municipios

(por ejemplo el alumbrado público, la limpieza viaria, el

alcantarillado y otros), pero existen otros servicios que

sólo son obligatorios para aquellos municipios que

tienen un determinado volumen de población (por

ejemplo, el servicio de biblioteca es sólo obligatorio

para los municipios de más de 5 000 habitantes, o la

protección civil es sólo obligatoria para los municipios

de más de 20 000 habitantes, o el transporte público

urbano sólo es obligatorio para los de más de 50 000

habitantes). Además la ley establece que los ayun-

tamientos puedan llevar a cabo actividades comple-

mentarias a las propias de otras administraciones y en

particular las relativas a educación, cultura, promoción

de la mujer, vivienda, sanidad y protección del medio

ambiente. Por lo tanto, este 31% muestra que los

municipios están dando respuesta a un conjunto de

demandas de los ciudadanos que o bien no están

cubiertas por otras administraciones, o si lo están, son

insuficientes.

El principal destino de este gasto no obligatorio es,

por este orden: la cultura (cultura popular y tradicional,

museos, bibliotecas, etc.), la seguridad y protección

civil, la educación (guarderías, conservatorios de

música, etc.) y la vivienda. Al mismo tiempo, la mayo-

ría de municipios realizan un conjunto de gastos que

podrían ser clasificados dentro de programas de inmi-

gración y de nuevas tecnologías. Una parte de este

gasto se financia a través del establecimiento de tasas

y precios públicos (por ejemplo, los padres que traen

sus hijos a una guardería pagan una cuota mensual en

forma de precio público), otra parte con subvenciones

que reciben de otras administraciones (de las diputa-

ciones provinciales, de los gobiernos autonómicos, de

otros entes locales, etc.), y el resto con los impuestos

propios y con el endeudamiento. Un estudio realizado

con datos de 2001 y para los municipios de la provin-

cia de Barcelona, muestra que las subvenciones son

precisamente la principal fuente de financiación de

estas partidas de gasto no obligatorio para los munici-

pios. Ello permite afirmar que hay una cierta impli-

cación de otros gobiernos en la financiación de dichas

partidas.

Por otra parte, con el objetivo de aumentar el peso

del sector público local español se podría plantear la

transferencia a los municipios de competencias como,

por ejemplo, la educación, la vivienda y las políticas

ocupacionales, tal como ocurre en algunos países que

pueden ser un punto de referencia.

Es interesante observar que tanto el tipo de servi-

cios que están asumiendo los municipios voluntaria-

mente, como los que se prevé que puedan asumir, son

servicios destinados a asegurar la existencia y/o el

mantenimiento del llamado Estado de Bienestar. Por

tanto, lo adecuado sería pensar en mecanismos de

financiación que permitieran aplicar el principio de la

capacidad de pago que es, tal y como hemos explica-

do, el que permite decidir el grado de equidad que se

quiere conseguir a través de la actividad de ingresar

de un gobierno.

De este modo, una posible vía de obtención de

ingresos que podría estar en manos de los municipios

que contribuyera a financiar los nuevos servicios,

podría ser la de una participación territorializada en

algún impuesto como el impuesto sobre la renta de las

personas físicas (IRPF). La utilización de esta vía, la

de la imposición sobre la renta, es frecuente en el

ámbito local, sobre todo en los países nórdicos (por

ejemplo, en Suecia los municipios reciben el 75% de

sus ingresos no financieros a través de un impuesto

sobre la renta. Este mismo porcentaje es de un 47%

en el caso de los municipios daneses). Y en Estados

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66

63

como Alemania, Austria o Suiza dónde existen tres

niveles de gobierno como en España, la imposición

sobre la renta aporta a sus municipios 25%, 22% y

35%, respectivamente, de su total de ingresos no

financieros.

Evidentemente, la cesión de una parte del IRPF a

los municipios comportaría problemas de falta de

equidad horizontal dado que no todos los municipios

disponen de la misma capacidad fiscal (no todos los

municipios tienen la misma renta y, por lo tanto, no

todos tendrían la misma recaudación procedente de

un impuesto que grava la renta). Por tanto, si se optara

por esta vía sería necesario reforzar el papel de la sub-

vención incondicionada que los municipios reciben

actualmente, a través de la participación en los tribu-

tos del Estado. Sería conveniente que ésta se con-

virtiera en una verdadera subvención de nivelación

que tuviera en cuenta las necesidades de los munici-

pios y su capacidad fiscal.

6. Breve referencia a la Ley de reforma de la

Hacienda local

En el año 2002 se aprobó una ley de reforma de la

hacienda local española (Ley 51/2002 de 27 diciembre).

Con ella se modifican algunos de los aspectos regula-

dos en la anterior Ley reguladora de las haciendas

locales del año 1988. A continuación se resumen los

principales introducidos por la Ley del 2002, con el obje-

tivo de comprobar si éstos tienen en cuenta de algún

modo las nuevas necesidades de financiación de los

municipios ligadas a la prestación de los nuevos servi-

cios citados en los anteriores apartados.

Las modificaciones introducidas se pueden

resumir del modo siguiente:

1. En relación al impuesto sobre actividades económi-

cas (IAE) los principales cambios son:

• Estarán exentos de pagar el IAE aquellos sujetos

pasivos que por el conjunto de actividades que

ejercen tengan una cifra de negocios neta infe-

rior a un millón de euros. Esta medida afecta,

según el propio Ministerio, al 90% de los con-

tribuyentes de IAE, lo cual supone una reducción

de los ingresos municipales de aproximadamente

900 millones de euros.

• Las tarifas vigentes del IAE se continuarán apli-

cando por aquellos sujetos pasivos que no estén

exentos. A estas cuotas se aplicarán unos coefi-

cientes de ponderación que oscilarán entre el

1.29 (cuando el importe neto de la cifra de nego-

cios esté entre 1 millón y 5 millones de euros) y

el 1.35 (cuando el importe neto de la cifra de

negocios sea superior a 100 millones de euros).

No queda nada claro cuál será la vía que permitirá a

los ayuntamientos obtener los ingresos que dejarán de

ingresar a través de este impuesto. El gobierno del

Partido Popular apuntaba que una parte de los ingre-

sos que se dejaran de percibir se podrían obtener a

través de la parte del IAE que todavía continuará

existiendo. En la práctica, esta compensación se ha

producido a través de una subvención.

La práctica supresión de este impuesto supone la

pérdida de la función censal que estaba desempeñan-

do. Es decir, la aplicación de este impuesto conllevaba

la existencia de un censo de todas aquellas activi-

dades económicas que se llevaban a cabo dentro del

ámbito de los diferentes municipios. Tampoco queda

claro como se continuará garantizando esta función.

2. En relación al impuesto sobre bienes inmuebles (IBI)

los cambios introducidos son fundamentalmente los

siguientes:

• Se establecen tres categorías de inmuebles: los

de naturaleza urbana, los de naturaleza rústica y

los inmuebles de características especiales (cen-

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

64

trales de energía, presas, saltos de agua,

embalses, autopistas, puertos y aeropuertos). A

estos últimos se les podrá aplicar un tipo general

de entre el 0.4% y el 1.3%.

• Se establece la posibilidad de aplicar tipos dife-

rentes según el uso del inmueble (residencial,

industrial o comercial).

• Se reconoce la posibilidad de aumentar en un

50% el tipo impositivo de los inmuebles desocu-

pados de forma permanente.

Parece ser que con la reforma se potencia el papel del

I B I dentro de la hacienda local. Hemos visto anterior-

mente que, antes de la reforma, ya era el principal

impuesto en manos de los municipios. Cabe tener en

cuenta que no es conveniente que la recaudación global

que obtiene un gobierno dependa casi exclusivamente

de un solo impuesto. Lo recomendable es que los go-

biernos participen de una cesta de impuestos que les

permita disponer de cierta estabilidad. Cabe recordar

que el I B I es un impuesto relativamente rígido (su base

imponible es el valor catastral de los inmuebles), es

d e c i r, los ingresos procedentes de esta figura impositiva

no se adaptan automáticamente a las fluctuaciones de la

economía. Si se quiere potenciar esta figura sería nece-

sario replantearse, pues, todos aquellos aspectos que

están relacionados con la valoración catastral (revi-

siones, actualizaciones, participación de los municipios

en el proceso de revisión, etcétera).

• En relación al impuesto de vehículos se prevé la

posibilidad de establecer bonificaciones para la

utilización de carburantes de bajo consumo, y el

establecimiento de exenciones para los vehícu-

los de personas discapacitadas.

• En relación al impuesto sobre obras, construc-

ciones e instalaciones, se prevé armonizarlo con

la tasa de licencias de obras, de manera que ésta

sea deducible del impuesto.

• En relación al impuesto sobre el incremento del

valor de los terrenos de naturaleza urbana, se

prevé una bonificación de hasta el 95% en las

transmisiones por causa de muerte a favor de

familiares de primer grado.

• En relación a las tasas, se prevé que la tasa

especial de 1.5% que grava la utilización del

dominio público por parte de las empresas, grave

también a aquellas empresas comercializadoras

de suministros, aunque no sean titulares de la

red de distribución.

La reforma prevé algunos cambios que sólo afectan a

los municipios de más de 75 000 habitantes. Concre-

tamente, estos municipios reciben una participación

territorializada en el impuesto sobre la renta de las per-

sonas físicas (IRPF), en el impuesto sobre el valor aña-

dido (IVA) y en los impuestos especiales. Los por-

centajes de participación son los que aparecen en la

siguiente tabla.

Estos entes locales tendrán una participación en el

IRPF, en el IVA y en los impuestos especiales. De

entrada se prevé que esta participación sea la si-

guiente:

Impuesto Participación municipios de más de

75000 hab.

IRPF 1.6875%

IVA 1.7897%

Impuestos especiales 2.0454%

La cuantía de recursos que se obtengan a través de

estas participaciones territorializadas se restarán de la

cuantía que actualmente reciben estos municipios a

través de la participación en los tributos del Estado,

para calcular así la cuantía de lo que se ha llamado

“fondo complementario de financiación”. En realidad

este cálculo se inicia a partir de 2004. La cuantía de

este fondo evolucionará a lo largo de 4 años (es decir

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 55-66

65

hasta el año 2007) en función de la tasa de crecimien-

to de los ingresos tributarios del Estado.

Para los municipios con menos de 75 000 habi-

tantes, continuará existiendo la llamada participación

municipal en los ingresos del Estado. La cuantía co-

rrespondiente a cada municipio se calculará aplicando

una fórmula en la que intervendrán las siguientes varia-

bles: la población corregida (ponderada en un 75%), el

esfuerzo fiscal (ponderado en un 12.5%) y el inverso

de la capacidad fiscal (ponderado en un 12.5%). La

población se corregirá aplicando los siguientes coefi-

cientes:

Municipios Coeficiente corrector

Menos de 5 000 habitantes 1

Entre 5 001 a 10 000 habitantes 1

Entre 10 001 a 20 000 habitantes 1.17

(antes era de 1.15)

Entre 20 001 a 50 000 habitantes 1.30

Más de 50 000 habitantes 1.40

(antes era de 1.32

En estos momentos aún no se dispone de los datos

necesarios para evaluar el impacto de dicha reforma.

Sin embargo, a la vista de los cambios que acabamos

de describir se puede afirmar que: a) la reforma supon-

drá una disminución de la autonomía financiera de los

municipios en la medida en que se reducen los ingre-

sos procedentes de los impuestos propios (práctica

supresión del IAE); b ) la reforma no ha sido

aprovechada para hacer un replanteamiento de la sufi-

ciencia de recursos de los municipios (equilibrio verti-

cal) que tenga en cuenta las verdaderas competencias

que éstos están ejerciendo (tanto las obligatorias

como las voluntarias); c) la reforma no supone un cam-

bio significativo en el funcionamiento de la subvención

que los municipios reciben en forma de participación

en los ingresos del Estado, que la convierta en una

verdadera subvención de nivelación de los recursos, y

que asegure de este modo, el cumplimiento del princi-

pio de igualdad.

Cuando estén disponibles los datos de la liqui-

dación de los presupuestos municipales del ejercicio

2003 (primer año de implantación de la ley de refor-

ma), se pondrá de manifiesto su verdadera idoneidad

para afrontar los retos que tiene planteada la hacienda

municipal española, así como su aptitud para propor-

cionar los recursos suficientes que permitan financiar

los nuevos servicios municipales, que han sido

expuestos y analizados en este escrito.

La financiación de los nuevos servicios públicos locales en España

66

1. Introducción y metodología de trabajo

En los últimos años ha ido creciendo la preocupación

por mejorar la gestión en los servicios públicos munici-

pales. Esta es una preocupación compartida por los

responsables políticos, por los gestores públicos y tam-

bién por los ciudadanos como usuarios de dichos servi-

cios. Así, se reclaman unos servicios públicos de mayor

calidad, exigiendo, al mismo tiempo, responsabilidades

respecto a cuánto se gasta y cómo se utilizan los recur-

sos públicos; es decir, se reclama más racionalidad en

la gestión y para ello es necesaria la aplicación de los

criterios de economía, eficiencia y eficacia. En este sen-

tido, un grupo de instituciones inició un proyecto orien-

tado a la comparación de servicios municipales a través

de una metodología basada en la aplicación de indi-

cadores de gestión como método para optimizar los

recursos públicos locales. Estas entidades son la

Sindicatura de Comptes de Catalunya, la Fundación

Carles Pi i Sunyer, la Diputación de Barcelona y el

Colegio de Economistas de Catalunya.

En este proyecto se contó con la participación de

municipios catalanes, principalmente pertenecientes a

la provincia de Barcelona, aunque también se incorpo-

raron municipios del resto del territorio español. Se par-

tió de una primera propuesta de indicadores de los dife-

rentes servicios a partir de la experiencia de las enti-

dades coordinadoras del proyecto. Dicha propuesta se

presentó a los diferentes técnicos municipales respon-

sables de la prestación de los servicios analizados, a los

cuales se les pidió que la analizaran para poder validar,

modificar o eliminar algún indicador. Para cada servicio

municipal se creó un grupo de trabajo que tenía como

misión determinar los indicadores definitivos a com-

parar. La propuesta de indicadores se enriqueció con las

aportaciones individuales del grupo y, a la vez, se ge-

neró un intercambio de buenas prácticas entre todos los

miembros del proyecto.

Se pretendía que los indicadores resultantes fue-

sen pocos en número, sencillos, fácilmente

obtenibles y medibles, relevantes y útiles para

67

Propuesta de indicadoresbásicos de gestión de

servicios públicos locales*

Antoni Mora Puigví **

* Este artículo es una síntesis del documento editado por la

Fundación Carles Pi i Sunyer que lleva el mismo título.

Evidentemente, el documento original incorpora matices y es

mucho más explícito en la descripción del proyecto y de su

metodología.

** Investigador del Institituto de Economía de Barcelona, de la

Universidad de Barcelona; miembro de la A s s o c i a c i ó

Catalana de Comptabilitat i Direcció (ACCID). También han

participado en la redacción del documento original: Meritxell

Batet, Fundación Carles Pi i Sunyer; Josep Maria Carreras,

Sindicatura de Comptes de Catalunya; y Joan Ramon

Pastor, Diputación de Barcelona.

establecer comparaciones entre ayuntamientos de

tamaño y realidades socioeconómicas diferentes.

En consecuencia, se solicitó que escogiesen indi-

cadores de resultados porque un ciudadano

cualquiera, independientemente del municipio

donde resida, tiene expectativas (y también el dere-

cho) de recibir un servicio de la misma calidad y

v a l o r. Una vez consensuados los indicadores, se

solicitó a los ayuntamientos participantes que reco-

gieran los datos básicos para su cálculo. Los r a t i o s

resultantes se sometieron a un análisis posterior

para verificar el conjunto de cualidades ya men-

cionadas. Esta fase se desarrolló de manera trans-

parente, cada ayuntamiento mostró sus resultados

abiertamente al resto de miembros. Así surgió la

propuesta de indicadores finales y los resultados

obtenidos de la comparación intermunicipal en

forma de valores máximos, mínimos y medias arit-

m é t i c a s .

Todo este proceso sintetizado en párrafos ante-

riores se llevó a cabo a través de cuatro encuentros de

trabajo de todos los miembros participantes, contando

también con un trabajo imprescindible en el periodo

transcurrido entre la celebración de cada encuentro. El

primer encuentro de trabajo se celebró en abril de

2000 y el documento definitivo se concluyó en sep-

tiembre de 2003. La propuesta definitiva de indi-

cadores de gestión y los respectivos resultados

obtenidos son fruto, sobre todo, del trabajo de homo-

geneización y validación por parte del personal técni-

co de la Fundación Carles Pi i Sunyer; así como del

trabajo constante de los coordinadores de los dife-

rentes grupos de indicadores. De manera que esta

propuesta final de indicadores es fruto del consenso

de diferentes agentes municipales implicados en la

provisión de servicios públicos. Tampoco se pretende

que ésta sea la propuesta “definitiva”, sino que única-

mente constituye un punto de partida coherente para

el análisis de servicios públicos municipales.

2. Propuesta de indicadores por ámbitos

funcionales

A partir de la metodología de trabajo utilizada en las

sesiones de trabajo, se ha optado por agrupar los

diferentes servicios públicos en siete ámbitos fun-

cionales: perfil de la ciudad, servicios sociales, servi-

cios personales, atención al ciudadano, limpieza

viaria, recogida de residuos sólidos urbanos, alumbra-

do. Antes de entrar en un análisis más detallado de

cada ámbito cabe destacar una serie de considera-

ciones generales metodológicas referentes al conjunto

de indicadores:

• Número de habitantes: Se utilizó la cifra más

reciente proporcionada por el INE, en este caso

la población facilitada por el padrón municipal a 1

de enero de 2001.

• Partidas de gasto: se refiere al gasto presupues-

tario liquidado consolidado, resultado de la suma

de aquellos importes que hayan sido consigna-

dos como gastos en los capítulos I, II y IV de los

presupuestos liquidados del ejercicio del 2001

(para cada capítulo del presupuesto se estable-

cen también un conjunto de consideraciones

metodológicas).

• Empleados: El número de empleados se calcula

de acuerdo al total de horas anuales del personal

con dedicación al servicio.

• Suelo urbano: Se refiere a la superficie de suelo

urbano medida en kilómetros cuadrados.

2.1 Indicadores de perfil de la ciudad

La propuesta de indicadores incorpora el proyecto pre-

sentado inicialmente por diez municipios del entorno

metropolitano de Barcelona que ya disponían de una

experiencia de colaboración conjunta en la definición y

aplicación de unas variables y de unos indicadores

68

Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales

que definen el perfil socioeconómico del municipio

(población, renta media, tasa de dependencia, tasa de

paro, entre otros).

2.2 Indicadores de servicios sociales

Al tratarse de un servicio público de prestación no

obligatoria por parte de los municipios, existen dife-

rentes niveles de prestación de dichos servicios en

función de las necesidades reales y de los recursos

disponibles. En este sentido, se clasifican los servicios

sociales en cuatro categorías:

• Servicios básicos de atención primaria: se trata

del conjunto de acciones realizadas por el equipo

básico de atención social primaria (EBASP) para

mejorar el bienestar social de aquellas personas

en situaciones de riesgo social.

• Prestaciones y ayudas económicas.

• Rentas mínimas de inserción.

• Servicios de ayuda domiciliaria a la tercera edad.

Los indicadores básicos propuestos, en cada una de

las cuatro clasificaciones, son los siguientes:

1. Gasto por personas atendidas

2. Nivel de cobertura (personas atendidas o usua-

rias en relación al total de habitantes)

2.3 Indicadores de servicios personales

2.3.1 Bibliotecas municipales

Los indicadores básicos propuestos han sido los si-

guientes:

3. Gasto por habitante

4. Préstamos libros por habitante

5. Plazas disponibles por habitante

6. Gasto por visitante

7. Relación entre visitantes y habitantes

2.3.2 Servicios deportivos

Bajo este epígrafe se incluye toda la oferta deportiva

municipal en espacios deportivos convencionales

como pistas polideportivas, pabellones, piscinas,

etcétera. Dada la heterogeneidad de dichos servicios

solamente aparece un único indicador básico pro-

puesto:

8. Gasto por habitante

2.3.3 Policía local

Los indicadores básicos propuestos tienen en cuenta

el coste del servicio, así como el nivel de inputs uti-

lizados en función del número de agentes de policía.

Dadas las dificultades para obtener información fiable

referida a las actuaciones policiales, los indicadores

son los siguientes:

9. Gasto por habitante

10. Relación entre habitantes y agentes policiales

11. Relación entre habitantes y el personal total de

policía local

2.3.4 Guarderías municipales (0-3 años)

Se consideran las guarderías gestionadas directa-

mente por el ayuntamiento, aquellas con participación

municipal y de otras administraciones, y aquellas que

son privadas pero en régimen de concesión adminis-

trativa. Los indicadores básicos propuestos son:

12. Gasto por habitante

13. Gasto por alumno

14. Ingresos matrícula por habitante

15. Ingresos matrícula por alumno

2.3.5 Educación obligatoria

Se refiere, básicamente, al gasto municipal derivado

del cumplimiento de la legislación vigente en

Catalunya en relación a la financiación del gasto co-

rriente de la educación obligatoria por parte de las cor-

poraciones locales (es el gasto estándar obligatorio),

así como también se incluirán todas aquellas otras

69

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75

partidas de gasto satisfechas por el ayuntamiento a

favor de los centros docentes (gasto complementario).

Los indicadores básicos propuestos son:

16. Gasto estándar obligatorio por habitante

17. Gasto complementario por habitante

18. Gasto total por habitante

19. Gasto total por aula

20. Gasto total por alumno

2.3.6 Educación no obligatoria

Se refiere a la oferta educativa no contemplada en

el punto anterior: escuelas de educación especial, de

música, de artes y oficios, formación ocupacional,

escuelas de adultos, centros universitarios, etcétera.

Los indicadores básicos propuestos son:

21. Gasto por habitante

22. Gasto por alumno

23. Ingresos matrícula por habitante

24. Ingresos matrícula por alumno

2.4. Indicadores de atención al ciudadano

Este servicio se refiere a las unidades que informan

con carácter general sobre el ayuntamiento y que per-

miten a los ciudadanos realizar trámites a través de

canales presencial, telefónico, telemático y postal. Se

contabilizan los trámites personalizados y no las ges-

tiones o respuestas automatizadas a través de un sis-

tema informático. También se excluyen las oficinas de

turismo, así como aquellas otras oficinas sectoriales y

los quioscos de información automatizados. Los indi-

cadores básicos propuestos son:

25. Gasto por habitante

26. Gasto por atenciones realizadas

27. Atenciones en relación al personal de atención

directa

28. Atenciones (o usuarios) por cada 1 000 habi-

tantes

29. Atenciones presenciales en relación al total de

atenciones

2.5. Indicadores de limpieza viaria

El servicio de limpieza viaria se refiere a aquellas

actividades de limpieza de calles y plazas (quedando

excluida la limpieza de jardines y zonas verdes) bajo

los siguientes conceptos: barridos y baldeos tanto

mecánicos como manuales, descartelización y

limpieza de pintadas, limpieza de vertederos, desrati-

zación, limpieza de playas y limpiezas especiales. Los

indicadores básicos propuestos son:

30. Gasto por habitante

31. Gasto por kilómetros lineales

32. Kilómetros lineales por trabajador

33. Kilómetros lineales por máquina

34. Kilómetros lineales anuales limpiados en

relación a kilómetros totales anuales

2.6. Indicadores de recogida de residuos sólidos

urbanos

Se refiere a la recogida de residuos indiferenciada

(recogida no selectiva depositada en contenedores de

rechazo) y a la selectiva. De manera que no se consi-

dera la recogida de residuos industriales, de animales,

de residuos especiales, ni aquellos gastos relacionados

con la eliminación de los residuos. Los indicadores bási-

cos propuestos (calculados por separado entre recogi-

da indiferenciada, recogida selectiva y el total) son:

35. Gasto por habitante

36. Gasto por kilogramo de residuos

37. Rendimiento contenedor por año (capacidad

en kilos que puede almacenar un contenedor)

38. Rendimiento por habitante (capacidad gene-

radora de residuos)

39. Kilogramos reciclados en relación a kilogramos

de residuos recogidos

70

Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales

2.7. Indicadores de alumbrado

Dada la escasa y poco fiable información disponible para

cuantificar r a t i o s de averías y de resolución de las mis-

mas, solamente se proponen indicadores de economía:

40. Gasto por habitante

41. Gasto por punto de luz (instalación lumínica

formada por una o más bombillas)

3. Conclusiones

• La rendición de cuentas no puede limitarse a la pre-

sentación de los ingresos y gastos realizados.

• La transparencia en la gestión pública implica divul-

gar información de las actividades realizadas y de

sus costes.

• Los indicadores facilitan la información a gestores y

a usuarios, y se pueden usar para definir los obje-

tivos presupuestarios anuales.

• La medición y mejora de la eficacia, eficiencia y

economía constituyen objetivos de obligado

cumplimiento cuando se refiere a la gestión pública.

• No existen indicadores de uso universal. Hay

muchos indicadores posibles para describir la

gestión pública, su elección dependerá de la utilidad

que se les quiera dar.

• Existe el peligro que con su implantación generaliza-

da se consideren los indicadores como un objetivo en

sí mismos y se oriente la gestión hacia su mejora.

• Para elegir los indicadores habrá que buscar un equi-

librio entre sencillez y complejidad, así como entre

especificidad y generalidad.

• La utilidad de los indicadores será máxima cuando se

apliquen en un conjunto de organismos y cuando se

calculen de manera periódica, así se podrá comparar

para poder mejorar la gestión pública.

• Siguiendo el ejemplo de países más avanzados en

estos temas, se ha considerado que lo más adecuado

sería que esta batería de indicadores básicos fuera

implantada por una normativa legal, en la que constara

la manera de calcularlos, la forma de obtención de los

datos necesarios, la periodicidad y las demás carac-

terísticas. Incluso si se considerase que inicialmente

no fuera obligatoria su elaboración por parte de todos

los organismos, sería conveniente establecer alguna

fórmula que comportara un compromiso, no sólo para

los que tuvieran que aplicarlo, sino también para aque-

llos que decidieran aplicarlos voluntariamente, así

como también para los organismos de control en

relación a su fiscalización y publicación.

4. Tabla de datos de los indicadores calculados

Las siguientes tablas de datos han sido elaboradas a

partir de los indicadores que han recibido mayor número

de respuestas válidas por parte de los ayuntamientos

participantes en el estudio. En algunos casos estas

tablas contienen solamente indicadores de gasto; ello

obedece a que únicamente ha sido posible recoger este

dato, lo cual no debe interpretarse como que el dato del

coste sea el único que consideremos necesario para

realizar una comparación intermunicipal. A n u e s t r o

parecer la lista de indicadores completa que aparece en

el anexo constituye un buen ejemplo de batería de indi-

cadores necesarios para conocer la gestión municipal,

hacer un seguimiento de ésta y poder hacer compara-

ciones entre ayuntamientos.

El valor de la media corresponde a la media arit-

mética de los datos recogidos. El hecho de tomar esta

media y no otra, por ejemplo una media ponderada por

el número de habitantes de los municipios partici-

pantes en cada indicador, obedece únicamente a un

criterio de simplicidad de cálculo.

Los valores máximo y mínimo aparecen como

expresión de la dispersión de los datos entre sí para

cada indicador.

71

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75

72

Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales

Servicios Personales Enseñanza infantil y primaria

Gastoconsolidado

estándarObligatorio/hab

Gasto consolidadocomplementario/hab

Gasto total/hab Gasto total/aulaGasto total/

Alumno

Mínimo 16.70 1.48 16.70 4 404.62 348.40 Máximo 36.81 9.14 36.81 14 137.57 653.79 Media 34.63 2.65 28.22 10 134.43 514.65

Educacion no obligatoria

Gastoconsolidado/hab

Gasto/alumno Esfuerzo/habEsfuerzo/alumno 1

Mínimo 0.45 7.06 Máximo 17.80 3 327.49 Media 8.87 867.95

Guarderías

Gastoconsolidado/hab

Gasto/alumno Esfuerzo/habEsfuerzo/alumno 1

Mínimo 1.32 1 179.10 Máximo 12.59 4 288.89 Media 10.26 4 835.25 Bibliotecas

Gasto/hab Plazas/hab Visitantes/plazas Gasto/visitante Visitante/hab

Mínimo 1.38 249.06 49.25 142.98 0.18 Máximo 6.34 371.41 820.57 1 293.65 4.93 Media 3.66 323.60 630.91 430.53 2.36 Deportes

Gasto/hab

Mínimo 5.49 Máximo 50.42 Media 22.24

Policía Local

Gast/ hab

hab/policíaslocales

hab/personalpolicía local

Mínimo 33.43 677.38 614.97 Máximo 44.85 1 116.53 1 049.33 Media 41.19 830.08 764.47

73

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75

Servicios Sociales

General

Servicios Básicos deAtención Social

PrimariaPrestaciones y/o

ayudas económicasRentas Mínimas de

InserciónServicios de Ayuda a

Domicilio 3a Edad

Gasto/hab

Gasto/personaatendida

Usuarios/1000 hab

Gasto/habUsuarios/1000 hab

Gasto/habPreceptores/1

000 habGasto/hab

Total horasatención

directa/hab

Mínimo 11.46 60.01 23.51 0.49 4.52 1.54 0.73 0.21 0.12 Máximo 41.99 489.17 144.40 2.60 26.13 9.80 10.37 3.56 0.27 Media 22.79 329.37 71.72 1.60 15.15 6.77 5.77 2.51 0.19

Atención al Ciudadano

Gasto/atención Gasto/hab

Atenciones/PersonalAtención directa

Atenciones/ 1000hab

Atencionespresenciales/

atenciones totales

Mínimo 1.94 2.15 6 700.18 506.99 39.35 % Máximo 4.27 4.62 25 312.16 1 400.99 89.18 % Media 3.29 3.74 12 055.84 961.32 71.25 %

Limpieza Viaria

Gasto/Kmlineal

km lineales/trabajador

kmlineales/máquina

% de Km linealesanuales limpiados/Km lineales totales

Mínimo 18.13 18.13 6.00 52.00 % Máximo 41.30 6 178.85 68.00 85.00 % Media 31.30 4 596.18 26.14 74.75 %

1 Los indicadores de esfuerzo por habitante y de esfuerzo

por alumno que aparecen en blanco en la educación no

obligatoria y en las guarderías constituyen, a nuestro en-

tender, dos buenos indicadores básicos o de primer nivel

que cabría mantener; por motivos diversos no han obtenido

una respuesta adecuada por parte de los ayuntamientos par-

ticipantes al estudio, pero consideramos que igualmente

deben ocupar este puesto destacado en nuestro trabajo.

74

Propuesta de indicadores básicos de gestión de servicios públicos locales

Recogida de Residuos

Recogida indiferenciada

Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia

Gasto/kg Gasto/hab

Rendimientocontenedor/año

Rendimiento/hab

Mínimo 0.02 7.85 25 836.45 372.57 Máximo 0.05 21.57 62 567.88 430.68 Media 0.03 13.32 37 636.86 337.77

Recogida selectiva

Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia

Gasto/kg Gasto/hab

Rendimientocontenedor/año

Rendimiento/hab

Mínimo 0.03 2.16 4 350.70 42.78 Máximo 0.13 6.80 10 729.39 71.27 Media 0.08 4.03 7 020.07 52.72 Total Residuos

Indicadores Económicos Indicadores Eficacia/Eficiencia

Gasto/kg Gasto/hab

Rendimientocontenedor/año

Rendimiento/hab

% kgreciclados

Mínimo 0.03 14.33 18 397.04 384.34 7.00 % Máximo 0.07 28.56 59 861.80 473.46 15.55 % Media 0.04 18.88 34 355.60 436.74 10.76 %

Alumbrado

Gasto/habGasto/punto

de luz

Mínimo 5.35 46.82 Máximo 22.37 217.31 Media 10.26 102.02

75

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ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 67-75

En esta época de transformaciones profundas en el sis-

tema económico y financiero a escala mundial, y en la

que el papel del gobierno ha sido profundamente modifi-

cado sobre todo en los países del mundo ex-socialista y

del subdesarrollado, se ha intensificado la discusión en

torno a las interpretaciones más significativas sobre el

papel fiscal del Estado y, en particular de la necesidad de

reformas en los sistemas de finanzas públicas. En

respuesta a la tendencia general del mercado al forta-

lecimiento en las fuerzas de integración económica inter-

nacional, muchos gobiernos han adaptado sus esque-

mas financieros a un entorno en el cual las actividades

económicas trascienden cada vez más las fronteras

nacionales y la tributación se torna más complicada.

Así, mientras en Norteamérica y Asia, los gobiernos

han avanzado hacia la eliminación de las barreras

regionales al comercio con el fin de incrementar la

movilidad de bienes, servicios y factores de producción,

la tendencia en Europa Oriental ha sido hacia la

creación de nuevas jurisdicciones independientes, los

gobiernos de Europa Occidental han renunciado a la

autonomía nacional en algunas áreas de política públi-

ca, principalmente en política comercial, en su esfuerzo

por integrar a sus economías. Este desarrollo ha impul-

sado el tema de cómo los sistemas fiscales nacionales

pueden ser diseñados y coordinados evitando distor-

siones en los flujos comerciales y de factores produc-

tivos inducidos por la tributación.

Los cambios estructurales en el mercado de trabajo

—asociados en alto grado a la actual revolución tec-

nológica— también contribuyen al cambio en el entorno

de las finanzas públicas. En muchos países, especial-

mente en Europa, las altas y crecientes tasas de desem-

pleo estructural imponen una carga creciente sobre los

presupuestos públicos. Asimismo, según se ha adver-

tido en muchos estudios, los desincentivos económicos

generados por el sistema de transferencias de ingresos

en los Estados de Bienestar avanzados son especial-

mente responsables de las altas tasas de desempleo en

Europa occidental. Bajo esta visión, son necesarias las

reformas de los sistemas de tributación y seguridad

social para buscar abatir el desempleo. En los Estados

Unidos el desempleo es bajo, pero las desigualdades

son crecientes, y el desempleo se está concentrando en

los trabajadores con baja especialización y entre los

miembros de las minorías raciales. Y en el mundo sub-

desarrollado, la quiebra de los aparatos productivos

internos, el desempleo y la pobreza producidos por la

76

Perspectivas teórico-metodológicas eneconomía pública

Vitalia López Decuir*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

desmesurada liberalización se han traducido en

fuertes y muy legítimas presiones por el diseño de un

sistema fiscal que propicie la reversión de estas ten-

dencias socialmente perniciosas.

En específico, la severidad y profusión de las críti-

cas sobre la amplia participación del Estado en las fun-

ciones económicas de asignación, distribución y esta-

bilización han determinado: a) la interrupción de las

políticas fiscales de control de la demanda efectiva;

b) la propagación de las políticas liberalizadoras que

reducen drásticamente el tamaño del sector público

mediante la desregulación, la desincorporación de

empresas y la contracción en la provisión de bienes

públicos; y, c) la renuncia de muchos gobiernos a con-

tinuar instrumentando las políticas redistributivas que

tradicionalmente han concebido a la equidad como un

valor prioritario en la constitución de los arreglos

sociales.

El propósito de este texto es elaborar una visión

panorámica de las disquisiciones sobre la función fis-

cal del Estado desde las perspectivas teórico-

metodológicas más difundidas en las últimas tres

décadas en las que el debate sobre el redimensio-

namiento estatal ha sido tan intenso y fructífero.

1. El contexto: Estado y economía en la segunda

posguerra

Las tres décadas que siguieron al fin de la Segunda

Guerra Mundial estuvieron caracterizadas por la pros-

peridad de sociedades organizadas en torno a formas

de intervencionismo estatal en los procesos económi-

cos tanto de producción como de distribución. El

Estado tomó parcialmente el papel de la mano invisi -

ble y rindió los frutos esperados por las previsiones

keynesianas que habían logrado consenso en las

naciones industrializadas del mundo capitalista, y

hasta en otras del mundo subdesarrollado.

Además de los factores económicos, los factores

políticos e ideológicos contribuyeron a esa expansión.

El pensamiento marxista y socialista creó fuertes pre-

siones sobre los gobiernos de las economías de mer-

cado para jugar un papel activo en la redistribución del

ingreso. Este era un papel que no había sido contem-

plado por los economistas clásicos que centraron su

atención en la función asignativa del Estado. El adveni-

miento del comunismo en la formación de la Unión

Soviética y más tarde en la de otros países de Europa

Oriental, así como la atracción que la planeación cen-

tral tuvo sobre los intelectuales en el resto del mundo,

empujó a muchos países hacia el sistema de

economía mixta. La tributación sobre la renta con

tasas altamente progresivas, los subsidios sobre

bienes básicos y los gastos de bienestar se con-

virtieron en políticas usuales. El crecimiento del gasto

público en educación y salud fue también justificado

en términos de su impacto en la redistribución del

ingreso.

El pensamiento keynesiano, asimismo, generó pre-

siones para la contribución estatal para mantener el

ingreso disponible de los individuos durante las fluc-

tuaciones y así procurar la estabilización de la

economía. Por esa misma razón fueron justificados los

programas de empleo público y las compensaciones

por desempleo, junto con la expansión del gasto públi-

co y con la generalización de sistemas tributarios alta-

mente progresivos. El esquema de pensiones públicas

y otras formas de asistencia fueron incorporados en

muchos países. Las empresas públicas fueron usadas

para incrementar el empleo público. La meta era cons-

truir una economía con características que redujeran

su exposición a las fluctuaciones. Los países con

amplios sectores públicos eran vistos como menos

sujetos a los ciclos de los negocios. Finalmente, el

pensamiento keynesiano fue desplegado para justi-

ficar la extraordinaria expansión en el papel económico

del sector público de los Estados liberales.

77

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

Con distintos grados y matices, el Estado keyne-

siano rompió los límites impuestos por la tradición ideo-

lógica liberal-clásica y se instaló en el ámbito de la

producción, en respuesta al interés por resolver las

fluctuaciones de la actividad económica; asimismo, se

propuso atemperar las desigualdades en la distribu-

ción de la riqueza al asumir su estatus de Estado

benefactor.

El producto más acabado de la revolución keyne-

siana es el Estado de Bienestar; es decir, la forma de

intervención pública encaminada a garantizar a todos

los ciudadanos de un país, por el solo hecho de serlo,

una solución a las exigencias fundamentales de su

vida mediante el acceso a un mínimo de servicios

necesarios para su supervivencia. El Estado de

Bienestar es concebido por muchos de los estudiosos

del tema como la más importante fórmula de paz

inventada por los países capitalistas avanzados

durante la posguerra. Los ingredientes básicos de esta

fórmula, que son a la vez el origen de su ulterior ago-

tamiento, consisten tanto en la obligación explícita del

aparato estatal para proveer asistencia a aquellos ciu-

dadanos que padecen algunas necesidades o riesgos

específicos —propios de las sociedades de merca-

do— como en el reconocimiento de la presencia for-

mal de los sindicatos en las negociaciones colectivas

y en la elaboración de las políticas públicas.1

En particular, los rubros de gastos en los bienes

preferentes propios de la política de bienestar —edu-

cación, sanidad, vivienda, pensiones y seguro de

desempleo— responden a necesidades objetivas

creadas en el azaroso proceso de consolidación del

capitalismo industrial durante las dos décadas que

siguieron a la segunda posguerra. En sentido estricto,

la política de bienestar no constituye sólo un mecanis-

mo de promoción de la demanda efectiva, sino que se

ocupa del cumplimiento cabal de las funciones que

James O’Connor ha denominado de legitimación y de

acumulación indirecta.2

La ampliación del ámbito de acción del Estado, por

supuesto, modificó su participación en el manejo de

los recursos financieros públicos: los presupuestos

públicos crecieron aceleradamente y se redefinieron el

origen y el destino de los recursos. Tal dirección estatal

de los procesos productivos y distributivos se tradujo

también en la adopción de nuevas técnicas adminis-

trativas y financieras orientadas a racionalizar las

actividades del sector público.

El derecho del Estado a cobrar impuestos proviene

de un principio fundamental que vincula la obligación

de satisfacer necesidades sociales con la consi-

deración de las facultades contributivas de los ciu-

dadanos. Esta tesis, que hace depender la distribución

de las cargas públicas de las facultades contributivas,

permite disponer de criterios para juzgar el valor social

de un impuesto, tanto desde su rendimiento financiero

o sus consecuencias económicas, como desde la pers-

pectiva de la justicia distributiva. Del fundamento del

impuesto derivan el principio de la universalidad del

78

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

1 Véanse a este respecto: Offe (1984); Castells (1989;

1998); Muñoz de Bustillo (1989); Forte y Romagnoli

(1989).

2 Desde la perspectiva de O’Connor, durante los años de la

posguerra y hasta los primeros años setenta, el Estado de

Bienestar cubrió dos funciones básicas en el proceso de

acumulación capitalista. En su difundido estudio sobre la

naturaleza del desarrollo económico de los Estados

Unidos y de la función desempeñada por la política fiscal

en ese proceso, O’Connor sostiene que en su papel de

benefactor el Estado efectúa gastos de consumo social

consistente en proyectos y servicios que disminuyen el

costo de reproducción del trabajo, y por tanto aumentan la

rentabilidad privada; asimismo, mediante el gasto social

provee de los servicios necesarios para el mantenimiento

de la armonía social. En el primer caso, el Estado de

Bienestar cumple con una función de acumulación indirec-

ta al propiciar condiciones favorables a la acumulación pri-

vada; y en el segundo, genera las condiciones necesarias

para su legitimación (O’Connor, 1973).

impuesto y la condena a los privilegios fiscales. El

impuesto debe aplicarse a quienes participan en la

comunidad, sea cual sea la razón de su participación.

Asimismo, de tal fundamento se desprende la determi-

nación de la base del impuesto y de su tipo: podrá ele-

girse como materia imponible aquella que revela las

facultades contributivas de los ciudadanos, y el cálcu-

lo del tipo atenderá a los elementos que influyen en

esas facultades.

Adicionalmente a estos efectos, los desarrollos

teóricos en Economía, especialmente después de la

Segunda Guerra Mundial, suministraron justificaciones

adicionales a la intervención del sector público. Por

ejemplo, los desarrollos teóricos en torno al concepto de

bien público3 justificaron la provisión gubernamental de

muchos bienes caracterizados como tales, con el argu-

mento de que sin la intervención del Estado el mercado

proveería cantidades insuficientes de esos bienes.

2. Los fundamentos de la Economía Pública: el

enfoque musgraviano

En el ambiente de prosperidad económica con amplia par-

ticipación estatal que mostraron las naciones capitalistas

occidentales durante la segunda posguerra, Richard

Musgrave escribió su influyente The Theory of Public

F i n a n c e en 1959; esta obra abrió una nueva era en este

campo al aplicar la caja de herramientas del análisis

económico como una extensión de la síntesis neoclásico-

keynesiana al campo específico de la hacienda pública.

A diferencia de la tradición teórica de los econo-

mistas clásicos centrada en la tributación, la trascen-

dente aportación de Musgrave ofreció el esquema

desde el que podía contemplarse la actividad

financiera estatal en los sistemas capitalistas mixtos

de Occidente; así, el propio autor afirma en el prólogo

de su libro: “En realidad he estado dudando en con-

siderar este libro como un estudio sobre la teoría de la

Hacienda Pública. Los problemas (que ahí se abor-

dan), en una gran medida, no son los de la Hacienda.

Son problemas sobre el uso de los recursos y la dis-

tribución de la renta […] Por tanto, quizá hubiera sido

mejor describir este como un examen de la teoría de la

economía pública […]”.4 Esta última denominación

parece ser la más acertada para hacer referencia a los

principios generales sobre la naturaleza y el patrón

óptimo de comportamiento de la acción económica del

Estado, bajo consideraciones de eficiencia y equidad.

El estudio extenso y minucioso de la función de

estabilización, asignada al Estado por Keynes desde

el núcleo de su teoría de las fluctuaciones económi-

cas, había ocupado la atención de los economistas fis-

cales durante la cuarta y quinta décadas del siglo XX.

Keynes concibió la función de la política fiscal en la

gestión macroeconómica como complementaria de la

política monetaria, y con implicaciones en el ámbito de

la asignación:

El estado tendrá que ejercer su política orientadora

sobre la propensión a consumir, a través de su sis-

tema de impuestos, fijando la tasa de interés, y,

quizá, por otros medios. Por otra parte, parece

improbable que la influencia de la política bancaria

(del banco central) sobre la tasa de interés sea sufi-

ciente por sí misma para determinar otra óptima.

Creo, por tanto, que una socialización bastante com-

pleta de las inversiones será el único medio de

79

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

3 En Stiglitz (1986), y Musgrave y Musgrave (1995) se pre-

sentan elaboraciones teóricas con instrumentos analíticos

marginalistas de las múltiples aportaciones en los tópicos

más relevantes en este tema: la distinción entre bienes

públicos y privados, las categorías de bienes públicos, el

tamaño óptimo de provisión de bienes públicos según el

criterio paretiano de eficiencia, el problema del polizón, los

métodos de racionamiento, las distorsiones, etcétera.

4 Tomado de la primera edición en castellano de la obra

(Musgrave, 1968:LXXIII).

a p r o ximarse a la recuperación plena; aunque esto no

necesita excluir cualquier forma, transacción o medio

por los cuales la autoridad pública coopere con la ini -

ciativa privada.5

El enfoque de Musgrave revivificó el interés por la sa-

tisfacción de las necesidades públicas y por la reper-

cusión de la política presupuestaria sobre la distribu-

ción de la renta que había prevalecido en la economía

c l á s i c a .6 La base teórica de la nueva E c o n o m í a

Pública inaugurada por la célebre obra de Musgrave

fue sin duda el tratamiento independiente —con fines

estrictamente metodológicos— de las funciones princi-

pales del sector público, a saber, las de asignación,

distribución y estabilización. Asimismo, Musgrave

reconoce tanto las determinaciones históricas, políti-

cas y jurídicas del proceso ingreso-gasto del Estado,

como el carácter eminentemente normativo de la

visión económica desarrollada en su tratado:

Primero, intentamos exponer las reglas y principios

que sirven para una gestión eficiente de la economía

pública [...] a esto lo llamamos una teoría normativa u

óptima de la economía pública […] En el segundo

método tratamos de desarrollar una teoría que nos

permita explicar por qué se mantienen las políticas

existentes y predecir las políticas que se adoptarán

en el futuro. Una teoría semejante de la política pre-

supuestaria puede ser considerada como una socio-

logía de la política fiscal: a los fines de uno y otro

método deben determinarse las consecuencias

económicas de la actividad legislativa.7

Al menos desde el momento en que Musgrave

estableció esta distinción en el primer capítulo de su

The Theory of Public Finance, los economistas fiscales

se han ocupado de esclarecer el papel del Estado

desde uno y otro enfoque, el positivo y el normativo. El

enfoque normativo, dominante en esta disciplina,

determina los lineamientos, principios o normas para

la intervención pública; esto es, sobre la base de los

principios fundamentales, se trata de determinar qué

puede hacer el gobierno para corregir las imperfec-

ciones y para complementar al mercado con instru-

mentos que tienden a promover la maximización del

bienestar social.

Es precisamente la incapacidad del mercado en

ciertas circunstancias para conseguir asignaciones efi-

cientes en el sentido de Pareto —los fallos del mercado—

lo que permite justificar la intervención del Estado. De

este modo, las discusiones teóricas sobre el papel del

Estado comienzan por preguntar por qué el mercado

no rinde resultados eficientes. Al menos desde la

década de 1950, el punto de partida de esta discusión

ha sido el conjunto de los teoremas de la Economía

del Bienestar8, la cual constituye la articulación formal

del teorema de la mano invisible de Adam Smith: los

mercados proveen una asignación de recursos efi-

ciente cuando ciertas condiciones básicas están satis-

fechas; entonces, la discusión analítica parte de la

identificación de las circunstancias en las que tales

condiciones básicas no se cumplen. Además de los

tradicionales fallos de mercado —bienes públicos,

80

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

5 Keynes (1936:331).

6 La formulación smithiana de los principios fiscales consti-

tuye el pilar sobre el que se han construido las distintas

vertientes de pensamiento que conforman la visión inter-

disciplinaria de las Fianzas Públicas; en lo económico, tal

formulación involucra tanto criterios de eficiencia económi-

ca y administrativa como de equidad en la tributación, todo

lo cual está presente en los desarrollos más recientes de

la economía pública. Otros pensadores clásicos con

destacadas contribuciones a este campo, como Ricardo y

Mill, abordaron fundamentalmente la cuestión de la

equidad y de la mínima interferencia. (Una sintética pero

muy ilustrativa síntesis de las aportaciones clásicas a la

doctrina fiscal se encuentra en: Musgrave (1999:1-59).

7 Musgrave (1959:4).

8 Una presentación sucinta de los dos teoremas fundamen-

tales de la Economía del Bienestar puede consultarse en:

Stiglitz (1986:65-74).

externalidades y competencia— en los años más

recientes la atención se ha centrado en otros dos fa-

llos para los cuales la respuesta del Estado es menos

clara: ausencia o incompletud de mercados (según el

teorema Greenwald-Stiglitz, en estas circunstancias la

economía no está obligada a un óptimo de Pareto); e

información imperfecta (que da lugar a situaciones de

riesgo moral y a problemas de selección adversa, las

cuales tienen severas consecuencias en los mercados

de trabajo, de capital y de mercancías).9

El advenimiento y generalización de la crisis

económica de los años setenta en el mundo capitalista

mostró las limitaciones de las políticas keynesianas

tradicionales. Por una parte, había quedado de mani-

fiesto que en su origen el desempleo tiene un compo-

nente estructural, y no puede ser combatido sólo con

medidas anticíclicas keynesianas; por tanto, se

estimaba necesario ajustar a la baja la relación

salarios reales/productividad antes que aplicar medi-

das de expansión de la demanda.

Sin embargo, esta vertiente reconoce que a través

de la política tributaria el Estado tiene capacidad para

redistribuir los recursos financieros de los cuales

dispone una comunidad: a) entre los miembros que la

forman; b) entre los grupos sociales; c) entre las

regiones económicas; d ) entre los sectores del

economía; y e) entre las jurisdicciones subnacionales;

y f) entre generaciones y dentro de una misma. Así,

desde la perspectiva keynesiana, la política tributaria

es un mecanismo poderoso del Estado para influir en

la asignación de recursos y en la distribución del ingre-

so y la riqueza, y refleja las prioridades del gobierno en

la economía de forma que, además de su inherente

propósito recaudatorio, los impuestos pueden uti-

lizarse para favorecer el crecimiento o la estabilidad,

mediante sus efectos sobre el ahorro o el consumo, la

inversión productiva o la inversión financiera, etcétera.

Todo sistema tributario tiene dos elementos funda-

mentales: el marco normativo o legal que define los

principios y reglas de acuerdo con las cuales se

definen las distintas figuras tributarias: impuestos,

derechos, etcétera; y las técnicas fiscales que se uti-

lizan para mejorar la recaudación y hacerla más equi-

tativa de acuerdo con los objetivos del gobierno y de la

sociedad.

El diseño de un sistema tributario, o bien de una

reforma fiscal, implica tomar decisiones sobre los dis-

tintos elementos del impuesto: el hecho imponible, el

sujeto pasivo, la base imponible, el tipo impositivo, el

grado de progresividad, etcétera. Desde luego, todas

estas cuestiones deberán responder a considera-

ciones de eficiencia económica y equidad distributiva

para constituir en rigor un sistema tributario óptimo.10

Los economistas fiscales han propuesto diversos cri-

terios a considerar para el diseño de un “buen” sistema

tributario, a saber: eficiencia económica, sencillez

administrativa, flexibilidad, responsabilidad política y

justicia.11

Cuando se atiende únicamente al criterio de la efi -

ciencia, un sistema impositivo óptimo es aquel que

minimiza la pérdida de bienestar derivada de la distor-

sión que los impuestos provocan sobre las decisiones

de los agentes, tanto en el ámbito de la producción

como del consumo. Sin embargo, cuando las implica-

ciones distributivas de los impuestos son socialmente

relevantes por consideraciones de equidad, la optima-

lidad se asocia a la maximización del bienestar social

compatible con la meta recaudatoria. La cuestión cen-

tral a resolver enfrenta a la autoridad tributaria —y a la

sociedad en general— a una suerte de trade-off entre

el objetivo de eficiencia económica y el de equidad.

El diseño e instrumentación de un esquema tribu-

tario sobre la base de esquemas con efectos progre-

81

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

9 Véase: Stiglitz (1998, 2002)

10 Albi et al. (1994:309).

11 Stiglitz (1986:430).

sivos no conduce necesariamente a incrementos en el

bienestar social: los efectos distorsionantes de un

impuesto redistributivo pueden implicar costes de efi-

ciencia de una magnitud tal que se traduzca en un

nivel de bienestar social inferior al de la situación pre-

via. Así, desde la perspectiva de la teoría de la imposi-

ción, “un sistema fiscal es óptimo sólo si el aumento

del bienestar social producido por una mejor distribu-

ción viene compensado por una reducción del bienes-

tar de la misma magnitud producido por la mayor ine-

ficiencia”.12

De lo anteriormente expuesto se desprende que el

diseño de un sistema tributario no puede obedecer

únicamente a un criterio de equidad, en virtud de la

inevitabilidad de sus efectos distorsionantes que, en

última instancia, afectan los niveles de bienestar

social; asimismo, tampoco puede afirmarse que la

progresividad per se garantice aumentos en los grados

de bienestar. Aun cuando se trate de impuestos típica-

mente progresivos como el que grava la renta, habrán

de ponderarse sus costos en términos de eficiencia, lo

cual requiere fijar “un tipo impositivo marginal mayor

cuanto: a) mayor sea la aversión a la desigualdad; b)

mayor sea el objetivo de la recaudación; c) menor sea

la elasticidad (media) de la oferta de trabajo”.13

El principio del beneficio, según el cual los

impuestos deben corresponder estrictamente a los

beneficios recibidos de las operaciones públicas, cons-

tituye uno de los criterios propuestos por los econo-

mistas clásicos para cumplir con el requisito de justicia

al que todo sistema tributario debe atender. La noción

de justicia que sustenta el principio del beneficio es

aquella derivada del respeto a los derechos del indi-

viduo —incluido desde luego el de propiedad— que

provienen de la naturaleza y están muy lejos de disol-

verse en el pacto social del cual emerge el Estado.

Desde esta posición, los individuos consienten en

pagar impuestos que reflejan cabalmente el beneficio

recibido por cada uno de ellos y que en consecuencia

son “justos”.

Así, todo sistema tributario está constituido por

una multiplicidad de impuestos más o menos articula-

dos, y la incorporación de un nuevo impuesto o la

modificación de alguno de sus elementos, además de

procurar ajustarse a los criterios para el diseño del sis-

tema, debe evitar la superposición sobre una misma

materia imponible. Asimismo, debe considerar la iner -

cia del sistema fiscal como un factor que actúa en con-

tra de las reformas fiscales efectivas: un sistema fiscal

tiende a perpetuarse por el sólo hecho de existir. En la

resistencia social a la modificación de un sistema fis-

cal influyen tanto factores de orden político, como las

prácticas administrativas tradicionales y las reacciones

psicológicas de los contribuyentes. Así, en el mundo

contemporáneo el apego a la regla del consentimiento

del impuesto se traduce en resistencias reales y for-

males para la adopción de nuevos impuestos o para el

aumento en las tasas. Asimismo, resulta relevante la

relación entre la naturaleza del sistema político y la

progresividad o regresividad de la estructura tributaria;

al hacer referencia a la inspiración social-keynesiana

de los sistemas tributarios en los Estados contem-

poráneos, Musgrave afirma que:

En particular, el auge de la filosofía igualitaria ha sido

la fuerza impulsora del aumento del impuesto progre-

sivo [...] La asociación histórica entre la renta e

impuestos progresivos, frente a consumo e impues-

tos regresivos, ha sido un factor básico en el desa-

rrollo de la estructura fiscal, pero no es inevitable en

principio. Teóricamente al menos, puede estable-

cerse un impuesto personal sobre el gasto con exen-

ciones personales y propias del impuesto sobre la

renta personal.14

82

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

12 Albi et al. (1994:354).

13 Ibidem, p. 356. 14 Musgrave y Musgrave (1995:128).

A pesar de su ineficiencia para la conformación de

sistemas tributarios orientados por criterios redistribu-

tivos, actualmente el enfoque del beneficio es invoca-

do como el fundamento de la financiación por medio

de tasas directas. Así, Musgrave y Musgrave recono-

cen la factibilidad y conveniencia de esta técnica

“cuando los bienes o servicios provistos por el gobier-

no tienen la naturaleza de bienes privados, es decir,

cuando el consumo es totalmente rival [...] (asimismo)

el impuesto sobre la propiedad ha sido contemplado

tradicionalmente como una tasa por los servicios

prestados por el gobierno local, suponiendo que los

beneficios resultantes son aproximadamente propor-

cionales a los valores de la propiedad”.15

Las consecuencias del predominio del paradigma

intervencionista en los presupuestos públicos gene-

raron una nutrida reacción intelectual desde la década

de 1960. Los argumentos en contra del estilo de

relación Estado-economía fueron de muy diversa

índole, dando lugar a otras tantas vertientes de pen-

samiento que, en términos generales, se adscribieron

teórica y metodológicamente al pensamiento F. A.

Hayek.16 Su obra ha sido considerada como la fuente

originaria de la doctrina neoliberal, entendida esta

como una visión de los límites al poder del Estado que

derivan del reconocimiento de derechos individuales

anteriores a la formación del poder político, fundamen-

talmente del derecho a la propiedad individual. Esta

doctrina social consiste esencialmente en una crítica al

consenso básico de la posguerra sobre el papel del

Estado en la economía y se manifiesta en contra de

las políticas fiscales de carácter estabilizador basadas

en el control de la demanda efectiva. Esto es, a favor

de las políticas privatistas que tienden a reducir el

tamaño del sector público mediante la desregulación,

la desincorporación de empresas, la contracción de la

provisión de servicios públicos; y en contra de las

políticas redistributivas en las que subyace el

reconocimiento de la igualdad como un valor ineludible

en la constitución de los arreglos sociales.

El más importante divulgador y operador del pen-

samiento hayekiano, Milton Friedman, se ha ocupado

de precisar el contenido de la vertiente doctrinaria del

liberalismo clásico, oponiéndole al liberalismo

económico de tipo keynesiano; en Capitalismo y

Libertad (1962), su obra más destacada en este tema,

impugna la propensión de la teoría y política keyne-

sianas a sustituir el valor fundamental de la libertad por

las “palabras más llamativas” de bienestar e igualdad.

Desde mediados de los años cincuenta, cuando el

keynesianismo se había afirmado ya como una orto-

doxia, Milton Friedman y otros economistas de la

Universidad de Chicago que tiempo después serían

identificados como la escuela monetarista,17 iniciaron

una serie de esfuerzos encaminados a rehabilitar la

teoría cuantitativa clásica del dinero. El monetarismo

ofreció una explicación de la inflación en base a los

daños de la interferencia gubernamental en el equili-

brio económico privado.

La recesión económica de los primeros años de la

década de 1970 había acentuado los desequilibrios

fiscales al traducirse en una disminución de los ingre-

sos fiscales, pero también en mayores requerimientos

83

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

15 Ibidem, p. 267.

16 Una discusión crítica y minuciosa en torno a los rasgos

fundamentales de las obras más representativas del pen-

samiento de F. A. Hayek y, en particular, de sus argu-

mentos en defensa de la economía de mercado se

encuentra en Gray (1989).

17 La denominación de escuela monetarista apareció hacia

fines de los años sesenta cuando el trabajo teórico se

había completado en sus aspectos esenciales. Tal como

F.A. Hayek lo expresó en 1980: “por supuesto, la palabra

monetarismo recién acuñada no es más que el antiguo

nombre de la teoría cuantitativa del dinero tal como la for-

muló en la época moderna el finado profesor Irving Fisher

y la reformuló el profesor Milton Friedman” (The Times, 5

de marzo de 1980, citado en Desai, 1981:42).

de gasto social y de transferencias a los sectores pro-

ductivos en crisis. Los intentos de los gobiernos por

recuperar el nivel de la carga tributaria fueron fallidos,

de manera que el déficit público continuó en ascenso

ante la imposibilidad de frenar el gasto.1 8 E l

reconocimiento de que el déficit público había perdido

el carácter discrecional que le permitía al Estado

ejercer sus funciones tradicionales fue un factor deci-

sivo en el giro que tomaría la concepción dominante

sobre el papel del Estado en la economía.

Las tendencias recientes en los sistemas fiscales

propiciadas por la mundialización de la economía han

restado espacios de maniobra a los gobiernos para

manejar su política tributaria con un cierto grado de

soberanía. El consenso de la posguerra sobre política

tributaria se ha roto. Actualmente ya no funciona la fór-

mula ampliamente aceptada, según la cual la carga

tributaria debía ser progresiva y el Estado tenía el

derecho, si no es que la obligación, de usar los

impuestos como un instrumento básico de la política

de bienestar social y de promoción de las actividades

económicas prioritarias.

El marco institucional en el que actualmente se

desenvuelven la teoría y política tributarias es cada

vez más complejo; incluye nuevos temas en su agen-

da de investigación asociados a las visiones domi-

nantes en teoría económica, tales como los efectos de

la tributación sobre la inflación, la composición de los

activos, y las variables del sector externo —tipo de

cambio, tarifas, subvenciones, inversiones extran-

jeras— ante la exigencia de mantener la coordinación

económica entre países que mantienen intensas rela-

ciones comerciales.

3. La perspectiva de la elección pública

Una de las más trascendentes reacciones intelec-

tuales al paradigma intervencionista se gestó en torno

a la preocupación por el conocimiento asimétrico de

los mecanismos de toma de decisiones por parte del

ensanchado sector público; su atención se centró en la

construcción de una teoría sobre el comportamiento

del Estado, es decir, de una teoría positiva del sector

público cuyo objeto analítico serían los procesos de

adopción de decisiones de relevancia económica en la

esfera política: mientras que la Economía proporciona

los métodos para determinar los niveles eficientes de

producción de los bienes privados, la asignación de

los recursos públicos se determina a través de un pro-

ceso político.

Esta vertiente encabezada por J. Buchanan dio

paso a uno de los programas de investigación en

ciencias sociales más influyentes hoy en día,1 9 a par-

84

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

18 El crecimiento de la proporción del gasto social respecto

al PIB durante la crisis de los años setenta es un indicador

significativo de que el Estado de Bienestar continuaba

cumpliendo su papel de proveedor extramercado de los

servicios que en realidad constituyen un complemento a

los salarios, y que por tanto disminuyen la presión de los

costos sobre la rentabilidad económica privada. Un estu-

dio de Forte y Romagnoli (1989:91) para el conjunto de

países de la O C D E en el que se evalúa la pertinencia de

este tipo de gastos y se argumenta a favor de la refun-

dación del Estado de Bienestar, revela que: “en definitiva,

el sector que creció de manera más significativa es el de

los gastos comprendidos en el Estado de Bienestar y, en

p a r t i c u l a r, los que la O C D E define como ‘bienes de mérito’

(enseñanza, sanidad, vivienda, servicios sociales) y los de

mantenimiento de la renta mínima”.

19 Desde finales de los años ochenta esta corriente se

nutrió de las aportaciones de otras teorías y disciplinas, y

construyó un programa de amplia aceptación en la actua-

lidad, denominado Economía Constitucional. Según ha

expresado el propio Buchanan “[…] consistió en tratar

conjuntamente, bajo la nueva rúbrica, diversas líneas de

investigación con orígenes variados en la economía

clásica, la filosofía política contractualista, la moderna

teoría de juegos, el análisis económico del derecho, la

ciencia política y la teoría de la elección pública […]

tir de los estudios primigenios de la escuela de l a

elección pública: “La elección pública es una p e r s -

p e c t i v a acerca de la política que surge de una exten-

sión y aplicación de las herramientas y métodos de

los economistas a la toma de decisiones públicas o

c o l e c t i v a s ” .2 0 Esta perspectiva no responde a los cri-

terios normativos para la acción del Estado, sino que

pretende explicar por qué sus políticas fallan con fre-

cuencia y sus resultados no corresponden a los crite-

rios de optimización prescritos por la economía del

b i e n e s t a r. En otras palabras, este enfoque desplaza

la atención desde los fallos del mercado hacia los f a -

llos del Estado. Al argumentar en defensa del merca-

do como mecanismo para lograr asignaciones t o l e r a -

blemente eficientes, siempre que el Estado garantice

a los individuos la seguridad en sus personas y sus

bienes, así como el cumplimiento de los contratos

voluntarios entre individuos y grupos, Buchanan con-

cluye que:

[…] los análisis ortodoxos del “fracaso del mercado”

se han visto perjudicados por el error de comparar

alternativas falsas. El funcionamiento de una

economía organizada se ha comparado con un mod-

elo teórico-analítico definido por el teórico formal [...]

se han hecho relativamente pocos intentos por

establecer la única comparación adecuada entre el

proceso de mercado, tal como opera en la realidad, y

el proceso correctivo gubernamental […] Hasta cierto

punto, me gusta atribuir a la “elección pública” que es

la subdisciplina a la que he estado asociado per-

sonalmente, la función de ofrecer una ”teoría del fra-

caso gubernamental” más o menos comparable en

equivalencia a la teoría del “fracaso del mercado” que

se planta en la economía ortodoxa del bienestar.21

Los autores en esta tradición ofrecen una explicación

alternativa de la expansión estatal que la atribuye a la

presencia activa de grupos de presión en el ámbito de

los partidos políticos y de la misma sociedad civil;

analizan las implicaciones del comportamiento de los

grupos de interés rent-seeking (buscadores de renta)

en el comportamiento del gobierno. Los teóricos de la

elección pública han estudiado la posibilidad de frenar

el crecimiento del gobierno mediante restricciones que

limiten las distorsiones provocadas por los buscadores

de renta.22

El propio Buchanan hace el recuento de la forma

sistemática en que ha abordado el tema a lo largo de

cuatro décadas, y de su énfasis en el tratamiento del

déficit público y de sus implicaciones para los Estados

democráticos:

Presenté por primera vez estas ideas en 1958 en mi

libro Public Principles of Public Debt […] que desafia-

ba la noción keynesiana entonces ortodoxa de que la

deuda pública no entraña ningún deslizamiento tem-

poral de la carga porque “la debemos a nosotros mis-

mos”. A lo largo de tres décadas mis creencias bási-

cas no han cambiado; en cambio, la importancia del

tema sí ha cambiado. Es mucho más importante

lograr que los fundamentos del análisis sean correc-

tos, a fines de los ochenta, de lo que fue en los cin-

cuenta. Mi segundo esfuerzo de importancia fue un

libro, Democracy in Deficit, escrito en colaboración

con Richard E. Wagner y publicado en 1978 […]

85

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

mientras que el análisis económico convencional exami-

na la elección entre las restricciones paramétricas, la

Economía Constitucional examina la elección entre las

restricciones en sí mismas.” (“Prefacio” a Puy, 1998:13)

20 Buchanan (1989:26). Para profundizar en los temas obje-

to de esta visión, véanse: Buchanan y Tollison (1984);

Buchanan (1962; 1999); y Puy (1998).

21 Buchanan (1979: 92).

22 El desarrollo del instrumental analítico en este enfoque

se centra en la determinación de los mecanismos públi-

cos para la asignación de los recursos y los tópicos a que

da lugar: el problema de la revelación de preferencias,

las reglas de votación del contribuyente, el papel de los

grupos de presión y de las prácticas de corrupción, entre

otros (véase: Stiglitz, 1986).

intentaba explicar por qué los procesos de toma de

decisión modernos o poskeynesianos generan una

forma de financiamiento deficitario casi perma-

nente.23

En uno de sus ensayos más difundidos, La economía

política del déficit presupuestario,24 Buchanan explici-

ta su perspectiva teórica acerca de las finanzas públi-

cas; la discusión ahí contenida acerca de las diversas

consecuencias de los déficit públicos financiados por

medio de deuda, le lleva a refrendar enfáticamente su

propuesta de elevar el requerimiento del equilibrio pre-

supuestario a la categoría de precepto constitucional.

Con relación al déficit presupuestario, Buchanan

sostiene que el hecho de que el financiamiento del

déficit público por la vía del endeudamiento “arrincone”

(es decir, provoque crowding-out) o no a la inversión

privada constituye una consecuencia de orden secun-

dario aunque importante: “la consecuencia económica

primaria del financiamiento por endeudamiento de los

déficit es de largo plazo y se expresa como la presen-

cia creciente de una demanda neta contra los flujos de

ingresos privados futuros en la economía, demanda

detentada por los acreedores del gobierno”.25

La forma en que el Estado determina la naturaleza

de su presupuesto público corresponde a un conjunto

de reglas que, desde la perspectiva de Buchanan,

hace imposible la resolución efectiva del problema del

déficit y de sus impactos sobre la economía. Por tanto,

la solución estriba en cambiar esas reglas. Los esfuer-

zos por reducir el tamaño del déficit presupuestario

bajo las mismas reglas del juego pueden ser con-

traproducentes a largo plazo, debido a que permiten

desviar la atención sobre la reforma estructural exigida

por la solución definitiva, esto es, lo que el autor

denomina una “genuina revolución constitucional” para

el equilibrio presupuestario.

4. Los desarrollos teóricos recientes

Un segundo gran aspecto de la transformación de la

investigación en este campo desde los años sesenta

ha sido la ampliación del objeto de estudio al incluir el

gasto público con una importancia tal como la de la

tributación. Este cambio de enfoque fue fundamental-

mente estimulado por la enorme expansión del gasto

público en todo el mundo capitalista. El enfoque tradi-

cional fue entonces transformado desde el estudio de

los impuestos para financiar los servicios públicos

básicos hasta el campo de la economía pública que se

ocupó también del efecto del gasto público en un

amplio espectro de programas.

Gran parte del crecimiento del gasto público se ha

canalizado a programas de seguridad social, y la

investigación social ha seguido este énfasis. Las pen-

siones de seguridad social, el seguro de desempleo,

las compensaciones a los trabajadores, los programas

de salud para los ancianos y los pobres, agregaron

nuevas teorías y temas empíricos que se convirtieron

en el principal objeto de investigación.

Los programas de seguridad social fueron atrac-

tivos temas de investigación no sólo por su importan-

cia en el gasto público total sino también por sus vin-

culaciones con la tributación. El análisis del gasto

público estudia no sólo el grado en que se alcanzan

sus propósitos, sino también la incidencia y el grado

de carga de cada programa. El diseño de programas

86

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

23 Buchanan (1989:14). Véase la muy ilustrativa presentación

de las visiones acerca del papel del Estado y sus funciones

fiscales de R. Musgrave y de J. Buchanan en una edición

de sus respectivas conferencias dictadas en la Universidad

Ludwig-Maximilians de Munich durante un largo debate

realizado en marzo de 1998: Buchanan, James M. and

Richard A. Musgrave (1999), Public Finance and Public

Choice, Two contrasting vision of the State,

Massachussets Institute of Te c h n o l o g y, USA, 2001.

24 Buchanan (1989:13-25).

25 Ibidem, p.18.

de seguridad social involucra un trade-off entre protec-

ción y distorsión, que es análogo al que ocurre entre

las consideraciones de eficiencia y de distribución en

materia de tributación.

Para algunos expertos en el campo de la

economía pública, la amplia intervención estatal estu-

vo influida por algunas percepciones ingenuas acerca

de la forma en que opera el gobierno.26 Así, Tanzi

sostiene que en contra de la creencia generalizada en

los círculos estatistas, los sectores públicos no son

monolíticos y por lo tanto no hay garantía de que las

decisiones económicas sean tomadas de forma

racional y transparente, que sean consistentes en

tiempo y espacio, o que estén guiadas por la misma

concepción del interés público. Por otra parte, sus

políticas pueden estar fuertemente determinadas por

buscadores de rentas y grupos de presión, lo cual

favorece la resistencia a la reversibilidad de las políti-

cas y los excesos de autoridad. Asimismo, muy fre-

cuentemente las burocracias están desinformadas y/o

son corruptas, lo cual diluye los esfuerzos por instru-

mentar eficiente y objetivamente las políticas social-

mente determinadas.

La gran mayoría de los estudiosos del tema están

de acuerdo en que una mayor atención de los gobier-

nos en sus actividades sustanciales es altamente

benéfica para el mercado, y no sólo por procurar la

rentabilidad de sus inversiones, sino que:

Los gobiernos necesitan jugar un papel importante en

la regulación de sectores particulares, tales como el

crédito y los mercados de capitales, y ciertas indus-

trias, tales como las comunicaciones, transporte,

salud y energía. Existe una fuerte necesidad de

establecer las reglas del juego para una economía de

mercado y para proveer la información requerida por

los consumidores, pero no hay necesidad de sustituir

al mercado en las decisiones de asignación, excepto

en casos extremos.27

Así, la cuestión de las regulaciones para proteger los

intereses individuales se ha convertido en una preocu-

pación ante el retiro del Estado. Desde esta perspecti-

va, aun en el mundo desarrollado los gobiernos tienen

la necesidad de proteger a sus ciudadanos de varias

formas de riesgo, tales como el desempleo, la pérdida

de ingresos debida a la vejez y a la enfermedad, así

como las inherentes a ciertas actividades económicas

altamente sensibles en materia de manejo del riesgo.

Esto les ha conducido a la pregunta, a todas luces

ingenua de “por qué los mercados, aun en los países

desarrollados, no son capaces de proveer los servicios

institucionales […] que podrían hacer innecesaria la

presencia del Estado en esas áreas?”.28

Como se dijo arriba, el fallo del mercado en mane-

jo del riesgo asume principalmente dos formas: selec-

ción adversa y riesgo moral; la primera es consecuen-

cia de la información asimétrica entre compradores y

vendedores de ciertos tipos de servicios, y la segunda

es consecuencia de eventuales comportamientos

deshonestos entre los contratantes. Comúnmente se

esgrime, entonces, que los mercados no se desarrollan

plenamente y el gobierno debe intervenir para proteger

a quienes se encuentran en desventaja. Tanzi sostiene

que el gobierno puede hacer uso de diversos tipos de

instrumentos para enfrentar este tipo de riesgos, a

saber: el gasto público, las regulaciones y las garan-

tías. Asimismo, argumenta a favor de una u otra forma

de intervención en las respectivas áreas, con base en

las experiencias recientes. El papel del gobierno en el

tratamiento de los riesgos es reconocido como un

campo de análisis extremadamente complejo en el que

economistas tan connotados como Samuelson, Stiglitz

87

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

26 Véanse, por ejemplo: Tanzi (2001); Stiglitz (1998, 2002);

y Feldstein (1999).

27 Tanzi (2001:23). Traducción propia.

28 Ibidem, p. 24.

y Tanzi han hecho importantes contribuciones.2 9 S i n

embargo, el interés por la incorporación de nuevos

mecanismos de intervención pública se ha instalado

también en el ámbito de la restitución de la función

redistributiva del Estado; así, por ejemplo, en un estu-

dio reciente, Tanzi advierte que:

El gobierno debería repensar su papel en la distribu-

ción del ingreso. Las amplias y vagas políticas (tales

como los subsidios generales, los controles de pre-

cios y el elevado gasto en educación y salud) que en

los países son justificadas en términos de sus benefi-

cios para los pobres, podrían cuestionarse. Estas

políticas no necesariamente benefician a los pobres.

Si el gobierno quiere ayudar a redistribuir el ingreso,

tendrá que hacerlo a través de políticas selectivas y

bien enfocadas tanto del lado del gasto como del lado

de los ingresos del presupuesto público.30

Al participar en el debate sobre el papel del gobierno

durante los años noventa, Tanzi centra su atención en

un aspecto diferente que no está relacionado ni con el

tratamiento tradicional de los fallos del mercado, ni con

los fallos del Estado en el sentido de la teoría de la

elección pública. Se trata de los denominados fallos

institucionales, los cuales se refieren “[…] al vacío que

con frecuencia existe entre los objetivos gubernamen-

tales y la capacidad de los instrumentos fiscales nece-

sarios para lograrlos, así cómo a la forma en que los

gobiernos reaccionan ante ese vacío”.31 En este y

otros escritos recientes, Tanzi ha destacado la impor-

tancia de incorporar al análisis un tema que va más

allá del tratamiento convencional de la estructura,

magnitud e incidencia del gasto y de los ingresos

públicos: es muy común que los gobiernos no puedan

alcanzar el nivel deseado de ingresos tributarios y no

por ello restringen su actuación en la economía, sino

que intentan alcanzar sus metas mediante instrumen-

tos no fiscales. Estos instrumentos son principalmente

las actividades y las regulaciones cuasi-fiscales; son

actividades que no están conectadas con el pre-

supuesto, pero que pueden tener efectos muy simi-

lares a las acciones propiamente fiscales. A este

respecto, Tanzi ha afirmado que: “Las actividades

cuasi-fiscales parecen especialmente frecuentes en

los países en desarrollo donde la disponibilidad de

instrumentos tributarios y de gasto público es a

menudo limitada”.32

Como corolario de sus estudios empíricos sobre el

recurso a las actividades cuasi-fiscales, Tanzi formula

una hipótesis —que se opone a la visión musgraviana

que reconoce la historicidad del papel del gobierno—,

según la cual:

Con inevitables variaciones alrededor de la media

—debidas en parte a la azarosa presencia de gobier-

nos más o menos conservadores en ciertos momentos

y países— la mayoría de los gobiernos quisieran

desempeñar papeles similares muy amplios. Cuando

los aumentos en los impuestos son insuficientes para

cubrir los gastos deseados, todos ellos tienden a con-

fiar en mecanismos menos ortodoxos, los instrumentos

no fiscales. Quizás un corolario de esta hipótesis ge-

neral es que las metas gubernamentales cambian más

en el tiempo que en el espacio. El efecto demostración

puede explicar la tendencia de varios países (consi-

derado de nuevo el color del partido en el poder) a

tratar de promover metas similares y a desempeñar

roles similares. Cuando esos roles cambian en el tiem-

po, tienden a cambiar para todos los países.3 3

88

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

29 Véanse: Stiglitz (2002); Tanzi y Schuknecht (2000:171 y

ss.).

30 Tanzi (2000:26). El ensayo al que corresponde este frag-

mento corresponde a una conferencia denominada “On

Decentralisation, Inter-governmental Fiscal Relations and

Macroeconomic Governance”, dictada en Brasilia en

junio de 1997. (Traducción propia).

31 Tanzi (2002).32 Citado en Birch (2002:6).

33 Tanzi (2002:64). Traducción propia.

Así, muchos de los estudios recientes sobre el

papel económico del Estado reconocen cada vez más

las posibilidades y limitaciones tanto del mercado,

como del sector público. En particular, se insiste en

resaltar que, prácticamente por definición, los fallos del

mercado son más profundos y frecuentes en el mundo

subdesarrollado. Aún más, se argumenta que una de

las razones por las que estas economías son subde-

sarrolladas es porque ciertos mercados, como los

financieros, son subdesarrollados y por lo tanto la

intervención del Estado está justificada.

El desarrollo de la investigación empírica en

economía pública es lo que ha distinguido las investi-

gaciones de los últimos treinta años. El acceso cre-

ciente a las computadoras de alta velocidad y a las lec-

toras y procesadoras de conjuntos enormes de datos,

aunado a la incorporación de técnicas econométricas

sofisticadas a las nuevas herramientas teóricas fueron

decisivos en la expansión de las contribuciones

empíricas en una gran diversidad de temas.34 El

campo de la Economía Pública se ha expandido rápi-

damente en los últimos años, si bien se mantiene

como el estudio positivo y normativo del compor-

tamiento y los efectos de la acción gubernamental

sobre la economía, sobre los diferentes agentes

económicos y sobre el bienestar en general.

En tanto cuerpo disciplinario, la Economía

Pública35 está definida tanto por su objeto como por

sus técnicas de análisis, y muchas de las nuevas

aportaciones consisten en la aplicación de los méto-

dos modernos de la teoría económica y la econometría

a los problemas específicos identificados como rele-

vantes en el contexto de economías significativamente

cada vez más liberalizadas interna y externamente.

Sin embargo, los efectos de la intervención económica

sobre la asignación y la distribución de los recursos de

una economía son aún básicamente evaluados en tér-

minos de eficiencia, equidad e incidencia. Por otra

parte, las tendencias recientes en la investigación

económica tienden a tratar los problemas de estabi-

lización como problemas de asignación en el mercado

de trabajo.

Así, por ejemplo, en materia de ingresos del sector

público como un todo, los estudios teóricos y empíri-

cos abordan temas como la tributación óptima y la

carga excesiva, los métodos para medir los efectos

redistributivos de las políticas tributarias y de transfe-

rencias en mercados y ámbitos particulares o bien en

el mercado de trabajo. En cuanto a la función estabi-

lizadora, el énfasis se ha orientado a la política mone-

taria, por lo que prácticamente se abandonó la ver-

tiente de los estudios sobre los impactos macro-

económicos de los estímulos fiscales provenientes del

déficit o el superávit presupuestarios, y se expandió la

investigación acerca de cómo las normas tributarias

podían ser utilizadas para influir en la inversión en los

negocios de manera contracíclica.

Por el lado del gasto, los temas de la seguridad

social: pensiones, seguro de desempleo, compensa-

ciones, programas de salud para ancianos y pobres,

etcétera, agregaron nuevas teorías y estudios empíri-

cos de importancia no sólo por sus implicaciones en

el gasto público sino por sus vinculaciones con la

89

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

34 Véanse: Feldstein (1999); Musgrave (1999); y Birch

(2002).

35 O bien, Economía del Sector Público como prefiere lla-

marla un estudioso tan influyente como Stiglitz (1986,

2002) y otros autores en la perspectiva de la elección

pública, muy probablemente para enfatizar la importancia

de las decisiones de los diversos agentes involucrados

en la gestión del presupuesto público, en sus diferentes

funciones y/o niveles jurisdiccionales. Cada vez es más

frecuente reservar la designación de Finanzas Públicas

para referirse a la discusión sobre el papel del Estado

que articula instrumentos teórico-conceptuales

provenientes de otros campos como: filosofía, ciencia

política, ciencia jurídica, historia, sociología, finanzas y

otras.

t r i butación.36 Por otra parte, en el marco de los respec-

tivos fallos del mercado y del Estado, la literatura se

enfoca hacia la distinción entre bienes públicos —puros

e impuros— y privados, así como en las condiciones de

optimalidad en su provisión y en la asignación de los

precios y tasas. Atendiendo a uno y otro aspecto del

presupuesto público, ocupan un papel primordial los

estudios comparativos sobre los programas de bienes-

tar social y sus efectos en las sociedades occidentales.

En síntesis, se trata del análisis de la estructura

horizontal del desempeño de las funciones económi-

cas del Estado, en donde los temas relevantes son

aquellos derivados del mejoramiento en los niveles de

bienestar social —eficiencia y equidad— tanto como

de las distorsiones económicas que su presencia

provoca o puede provocar.

5. La visión jurisdiccional de la Economía

Pública: el federalismo fiscal

Durante las dos últimas décadas ha surgido en todo el

mundo una clara tendencia hacia la descentralización

del gasto público y, en menor grado, de las respon-

sabilidades de recaudación por parte de los gobiernos

subnacionales. Esta tendencia es evidente no sólo en

los países federales, sino también en muchos de los

unitarios, incluso en países con una larga tradición de

gobierno centralista, y es en buena medida un reflejo

de la evolución política hacia formas más participativas

y democráticas de gobierno que buscan aproximar las

respuestas de las políticas a las demandas de los ciu-

dadanos, así como asegurar una mayor correspon-

dencia entre la cantidad, calidad y composición de los

bienes proveídos públicamente, por una parte, y las

preferencias de sus beneficiarios, por la otra.

La adaptación de las herramientas del análisis fis-

cal desde el nivel central de gobierno hasta las formas

descentralizadas ha sido sintetizada por Castells en

“cinco grandes cuestiones”:

En primer lugar, debe determinarse cuál ha de ser la

distribución de funciones y competencias entre los

distintos niveles de gobierno […] En segundo lugar,

deben decidirse las líneas básicas de financiación de

los gobiernos subcentrales […] En tercer lugar, es

preciso dotar de contenido los ingresos tributarios de

cada nivel de gobierno, asignando las fuentes imposi-

tivas […] En cuarto lugar, hay que establecer las carac-

terísticas e las subvenciones procedentes del gobierno

central […] En quinto lugar, finalmente, resulta conve-

niente preguntarse sobre los mecanismos de coordi-

nación más adecuados entre niveles de gobierno o

entre unidades de un mismo nivel […].37.

La visión de que la descentralización de las respon-

sabilidades de gasto puede implicar sustanciales

beneficios en términos de eficiencia y bienestar

proviene fundamentalmente de los trabajos pioneros

de Tiebout, de 1956;38 de Musgrave (1970) y Oates

90

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

36 El análisis del gasto público no sólo estudia el grado en

que se alcanzan sus propósitos, sino también la inciden-

cia y el exceso de carga de cada programa. El diseño de

programas de seguridad social involucra un trade-off

entre protección y distorsión, que es análogo al que

ocurre entre las consideraciones de eficiencia y de dis-

tribución en materia de tributación. Véase: Feldstein

(1999).

37 Castells (1988:10). En la primera parte de esta obra,

Castells ofrece una sistematización de los principios

básicos del federalismo fiscal como una respuesta a

estas “grandes cuestiones”.

38 El modelo de Tiebout provee el patrón en esta área del

conocimiento a partir de la discusión acerca de si la pro-

visión descentralizada de bienes públicos locales (cuyos

beneficios se limitan a la localidad geográfica particular)

se traduce en una situación Pareto-eficiente. “La intuición

detrás de la conjetura de Tiebout fue similar a la que

estuvo detrás de la de Adam Smith: si una comunidad

provee los bienes públicos locales más eficientemente o

un conjunto de bienes públicos más vinculados con la

(1972). Con base en estas aportaciones teóricas, la li-

teratura reciente se ha enfocado a la búsqueda de los

criterios para la asignación apropiada de funciones

entre las distintas jurisdicciones de un Estado, para el

uso eficiente de los instrumentos fiscales en cada uno

de esas instancias, así como para el diseño de meca-

nismos óptimos de transferencias financieras entre

ellas. Bajo esta visión, la eficiencia y la equidad apare-

cen como preocupaciones centrales en la definición de

la estructura fiscal federal; en términos generales, la

indagación de los principios teóricos relativos al tema

ha tomado como punto de partida la distribución mus-

graviana de las funciones fiscales entre los diferentes

órdenes de gobierno y el teorema de la descentra-

lización de Oates.39

A pesar de que buena parte de los desarrollos

teóricos sobre el federalismo fiscal están orientados

por esta división de funciones, el propio Musgrave

reconoce que la organización regional de la estructura

fiscal es un resultado del propio desarrollo histórico, y

refleja cabalmente la naturaleza de las relaciones

políticas en la constitución del Estado nacional: “La

división de los recursos y las responsabilidades fis-

cales entre las unidades públicas locales es, de igual

forma, la consecuencia del desarrollo político regional,

con poca relación a las necesidades y capacidades fis-

cales [...] Si las unidades regionales se rehicieran a

imagen del principio de eficacia fiscal, resultarían, sin

duda, muy diferentes de las que existen hoy en día en

la mayoría de los países […] No obstante la eficacia

fiscal es un factor importante y existe un grado de flex-

ibilidad marginal que permite la mejora”.40

El tema básico es el de la distribución de las

responsabilidades y los instrumentos fiscales a los

niveles de gobierno apropiados. Se trata de determinar

qué funciones y qué instrumentos están mejor ubica-

dos en el gobierno central, y cuáles en la esfera de los

gobiernos subcentrales. Este es el núcleo epistémico

del federalismo fiscal. Como un campo específico de

la Economía Pública, el federalismo fiscal está dirigido

a la estructura vertical del sector público. Así, en una

interpretación reciente de Oates:

La teoría del federalismo fiscal presenta un marco

normativo para la asignación de funciones entre los

diferentes niveles de gobierno y los instrumentos fis-

cales apropiados para realizar esas funciones […] Al

nivel más general esta teoría sostiene que el gobier-

no central debía tener la responsabilidad básica de la

función macroeconómica de estabilización y la de

redistribución del ingreso en la forma de asistencia a

la pobreza. En ambos casos, el argumento básico

proviene de algunas restricciones fundamentales de

los niveles inferiores de gobierno […] Los niveles

descentralizados de gobierno tienen su razón de ser

en la provisión de bienes y servicios cuyo consumo

está limitado a sus propias jurisdicciones […]

Adaptando la provisión de tales bienes y servicios a

las particulares preferencias y circunstancias de sus

votantes, la provisión descentralizada incrementa el

bienestar económico en relación al que resulta de los

niveles más uniformes que implica la provisión

nacional de tales servicios […].41

Estas afirmaciones corresponden a la interpretación

monetarista dominante sobre la estabilidad de los pre-

cios que la hace depender de las decisiones en materia

91

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

comunidad, los individuos migrarán hacia ahí. Tal como

votan los individuos con su dinero en los mercados con-

vencionales, ellos votarán con los pies en cuestión de

bienes públicos locales” (Stiglitz, 1998:42).

39 Véanse: Musgrave (1959:186-191); Oates (1972:53-91);

y Castells (1988:15-60). Si bien hacia fines de la década

de 1980, este enfoque era ya visto como “convencional”

por Castells (1988:16), lo cierto es que las aportaciones

recientes son tópicos derivados del mismo tratamiento

teórico.

40 Musgrave (1970:288).

41 Oates (1999:1121). Traducción propia.

monetaria, las cuales son atribuciones absolutas del

banco central y, por otra parte, en la visión de que si los

gobiernos locales se proponen fomentar el empleo

mediante alguna política fiscal, las ganancias de una

región pueden traducirse en pérdidas para otras.

En cuanto a la función distributiva, la teoría del fede-

ralismo fiscal postula que ésta corresponde al gobierno

central y sus argumentos provienen fundamentalmente

del análisis tributario. De acuerdo con esto, la libre

movilidad de los factores entre las circunscripciones

locales impide o entorpece el impacto de una política

tributaria redistributiva de la renta. Castells señala que

cuando se supone la libre movilidad interjurisdiccional,

el ejercicio de la función redistributiva por parte de los

gobiernos subcentrales: a ) tiene efectos asignativos

negativos al provocar relocalizaciones ineficientes de

factores; b ) es ineficaz porque un trato fiscal desfavo-

rable puede ser evitado por la ausencia de barreras a la

movilidad; y c ) genera efectos autodestructivos al

reforzar las desigualdades preexistentes.4 2

5.1 La descentralización del gasto: los bienes públicos

La función fiscal de asignación se concreta en la pro-

visión y financiamiento de los bienes y servicios públi-

cos, lo cual tiene fuertes implicaciones para la organi-

zación federativa: ¿Cuál ámbito gubernamental es el

más eficiente para la captación del financiamiento y

para la provisión de cuáles bienes públicos? El debate

reciente sobre esta cuestión es muy amplio y contro-

versial. La discusión parte del reconocimiento de la

diversidad en la naturaleza de los bienes públicos y,

por tanto, de la posibilidad de efectuar una asignación

eficiente de su dotación y de las fuentes para su finan-

ciamiento entre los órdenes nacional y subnacionales.

Al referirse a una norma fiscal ideal según la cual la

función de asignación de recursos debe corresponder

al principio del beneficio, Musgrave propone que “la

naturaleza técnica del servicio público establece la

región del beneficio, y la región de determinación de la

política y de la base impositiva deberían ajustarse de

modo que armonicen con ellos”.43 De acuerdo con

esto último, un arreglo territorial eficiente exige que los

servicios públicos, como la defensa, cuyo beneficio es

nacional, deban estar a cargo del gobierno federal;

mientras que la de los servicios estrictamente locales,

como el alumbrado público, corresponde a la instancia

gubernamental de orden más local.

El principio del beneficio refuerza las argumenta-

ciones a favor de mayores grados de descentra-

lización fiscal. Son los gobiernos locales quienes

poseen la mayor capacidad para responder a los

requerimientos de la comunidad. No obstante, tal cri-

terio no resulta necesariamente óptimo en un sentido

económico. Muchos servicios públicos pueden

proveerse más eficientemente por los gobiernos

locales y sus beneficios trascienden ampliamente ese

ámbito; la educación es el ejemplo más ilustrativo. Por

otra parte, la regla del beneficio puede también ser

modificada en condiciones de bienes públicos cuya

producción genera economías de escala y/o externali-

dades tanto positivas como negativas,44 de modo que

está económicamente justificada la centralización par-

cial o total de las responsabilidades correspondientes.

Sin duda, el argumento económico normativo e x

a n t e a favor de la descentralización se encuentra en el

libro clásico de W. Oates de 1972, Federalismo fiscal,

cuya estructura argumentativa ha sentado las bases del

extraordinario desarrollo de la literatura en este campo

durante las últimas dos décadas. El caso normativo de

92

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

42 Castells (1988: 32).

43 Musgrave (1970:291).

44 Una discusión amplia acerca de estas y otras restric-

ciones al principio del beneficio como criterio para la asig-

nación intergubernamental de las responsabilidades fis-

cales se encuentra en: Due y Friedlander (1981).

Oates está basado en la aserción de que no todos los

bienes públicos tienen similares características espa-

ciales: “en un extremo tenemos aquellos bienes públi-

cos que se consumen en cantidades iguales por todos

los miembros de la sociedad; […] en el otro están los

bienes consumidos por un solo individuo […] A t a l

estructura de gobierno, en la que la jurisdicción que

determina el nivel de provisión de cada bien público

incluye precisamente el conjunto de individuos que con-

sumen ese bien, la llamaré un caso de c o r r e s p o n d e n c i a

p e r f e c t a en la provisión de bienes públicos”.4 5

En este modelo ideal, la cuestión medular es que

el nivel eficiente de provisión de un bien público “local”

puede variar entre jurisdicciones como resultado de

las diferencias en las preferencias y en los costos de

producción; por tanto, la maximización del bienestar

social exige que la provisión local varíe en correspon-

dencia. Así, el bienestar se maximiza si cada gobierno

local provee el nivel Pareto-eficiente del bien a los

miembros de la comunidad. El corolario de la proposi-

ción normativa de Oates se expresa en su Teorema de

la descentralización:

Para un bien público —cuyo consumo está definido

para subconjuntos geográficos del total de la

población y cuyos costes de provisión de cada nivel

de output del bien en cada jurisdicción son los mis-

mos para el gobierno central o los respectivos go-

biernos locale— será siempre más eficiente que los

gobiernos locales provean los niveles de o u t p u t

Pareto-eficientes a sus respectivas jurisdicciones

que la provisión por el gobierno central de c u a l q u i e r

n i v e l prefijado y uniforme de o u t p u t para todas las

j u r i s d i c c i o n e s .4 6

En un artículo reciente,47 Oates ofrece algunas obser-

vaciones sobre la proposición del Teorema que abren

caminos a la investigación empírica. En primer térmi-

no, Oates señala que si bien la citada proposición

puede parecer trivialmente obvia, es de interés la tarea

de identificar las condiciones necesarias para su vali-

dación, o bien para proveer ideas acerca de los deter-

minantes de la magnitud del aumento en el bienestar

generado por la descentralización.

En segundo término, Oates afirma que una vez

que se han medido las ganancias de la provisión

descentralizada de bienes públicos en relación a la

provisión centralizada uniforme, lo cual es viable dado

que la propia teoría sugiere que la magnitud de ese

aumento “depende tanto de la heterogeneidad de las

demandas entre jurisdicciones, como de las diferen-

cias de costos entre jurisdicciones”,48 la evidencia

econométrica muestra que la demanda por bienes

públicos locales es altamente inelástica al precio, lo

cual apunta a favor de que el aumento en el bienestar

asociado a la descentralización puede ser significativo.

En tercer término, Oates manifiesta su percepción

derivada de algunos estudios empíricos, de que las

ganancias de la descentralización tienen su fuente en

el modelo de Tiebout; es decir, que su supuesto de una

población fija en cada jurisdicción es altamente restric-

tivo: “los ciudadanos altamente móviles ‘votan con los

pies’; ellos eligen su lugar de residencia en aquella

localidad que provee el paquete fiscal que satisface

mejor sus preferencias. En el caso límite, la solución

de Tiebout genera de hecho un resultado óptimo

semejante al resultado óptimo correspondiente a un

mercado competitivo”.49 Sin embargo, se han identifi-

cado algunos factores que actúan en contra de este

razonamiento; así, Albi et al. destacan entre ellos a: los

93

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

45 Oates (1972:56). Desde luego, se trata de un modelo

ideal con supuestos altamente restrictivos que pueden

ser consultados en el lugar citado.

46 Ibidem, p. 59.

47 Oates (1999).

48 Ibidem, p. 1123.

49 Ibidem, p. 1124.

costos de la movilidad, la limitación en el número de

las jurisdicciones y la movilidad ineficiente debida a la

congestión y a las externalidades fiscales.50

En estas conjeturas expresadas a manera de

evaluación de su Teorema, Oates advierte que sus

prescripciones son de carácter general, en tanto que

no ofrecen una definición precisa de los bienes especí-

ficos a proveer por cada nivel de gobierno y que, en la

práctica, el patrón espacial de consumo de ciertos

bienes públicos impuros de gran trascendencia

económica y social, como la educación y la salud, está

abierto a debate.

Por otra parte, otros autores han enfatizado otras

implicaciones muy relevantes de la descentralización

del gasto público. Así, por ejemplo, Ter-Minassian

(1997) llama la atención sobre el tema de los altos cos-

tos en términos de equidad distributiva y de gestión

macroeconómica que la descentralización puede

implicar. Sostiene que la descentralización es más difí-

cil cuando se trata de lograr ambos propósitos me-

diante el manejo del presupuesto, pero que sin embargo

ello no es imposible. La autora centra su atención en

las posibilidades que ofrece el diseño específico de las

relaciones intergubernamentales, y los arreglos institu-

cionales intra e intergubernamentales. En contraposi-

ción al optimismo de los partidarios de Oates, advierte

sobre la necesidad de reconocer que en la práctica las

ventajas teóricas de la descentralización están signi-

ficativamente indeterminadas debido a las restric-

ciones institucionales, tal como Tanzi lo ha destacado.

Ter-Minassian hace énfasis en tres limitantes institu-

cionales que ponen en duda los beneficios de la

descentralización:

Primero, la capacidad administrativa de los gobiernos

subnacionales puede ser muy débil. Entre otros pro-

blemas, las escasas habilidades técnicas y de entre-

namiento de los empleados, y la incapacidad para

formular e instrumentar programas efectivos de gasto

caracterizan a muchas de las jurisdicciones en gran

número de países alrededor del mundo. La incidencia

de la corrupción en el nivel local no es cuestión

insignificante tampoco. Segundo, a menudo los go-

biernos subnacionales son incapaces de desarrollar

sistemas modernos y transparentes de adminis-

tración del gasto público […] Tercero, el tamaño de

las jurisdicciones locales (el cual es resultado de su

desarrollo histórico o de factores políticos) no es

siempre compatible con la plena realización de las

ganancias potenciales de la eficiencia de la descen-

tralización.51

Estas diferencias conceptuales y empíricas reflejan la

diversidad de prácticas en relación a la elección de las

funciones a cubrir por cada nivel de gobierno. La

mayoría de los países asignan al gobierno central las

responsabilidades de la defensa, asuntos externos,

comercio exterior, regulación de la migración, y otros.

En el otro extremo, los servicios como la policía local,

prevención de incendios, sanidad, transporte y otros

servicios son frecuentemente de la competencia de los

gobiernos locales. Para el resto de los bienes y servi-

cios no existe un patrón uniforme de asignación. Aún

más, comúnmente el marco jurídico y administrativo

que regula estas asignaciones no es suficientemente

claro, lo cual se traduce en ambigüedades en las

obligaciones que corresponden a cada nivel de go-

bierno en la formulación de políticas, el financiamiento

y la estructura de su participación en los gastos.

5.2 La asignación intergubernamental de impuestos

La determinación de la estructura vertical de los

impuestos está dirigida por una pregunta de índole nor-

mativa: ¿cuáles son los impuestos que mejor corres-

ponden a cada uno de los diferentes niveles de go-

94

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

50 Véase: Albi et al. (1994:613). 51 Ter-Minassian (1997:6). Traducción propia.

bierno? Esta compleja cuestión no tiene soluciones

fáciles, y mucho menos únicas, tal como puede inferirse

del reconocimiento de la diversidad de problemas y per-

cepciones políticas entre países y aún entre los órdenes

de gobierno en sus propios sistemas internos. A n t e

estas circunstancias, la teoría del federalismo fiscal

provee principios generales para dirigir la distribución de

los impuestos entre los diferentes niveles de gobierno.

De acuerdo a estos principios, idealmente, y en igual-

dad de otras condiciones, las jurisdicciones respon-

sables de gastar deberían ser también las responsables

de recaudar los ingresos necesarios. No obstante, la

realidad es que en la mayoría de los países existen sig-

nificativos desequilibrios verticales, de modo que un

nivel con mayores fuentes de ingresos que responsabili-

dades de gasto hace transferencias verticales a los

niveles con ingresos inferiores a sus compromisos de

gasto. En este punto, el desafío consiste en diseñar un

sistema de transferencias intergubernamentales con

vistas a asegurarse de que sólo en el margen los nive-

les receptores perciban las transferencias como si fue-

sen ingresos propios. Esto último determina el carácter

condicionado o no de las transferencias.

Los criterios propuestos por los expertos en el di-

seño y/o evaluación de un sistema tributario descentra-

lizado prevén el balance entre la necesidad de conceder

a los gobiernos subcentrales una discrecionalidad sufi-

ciente para que puedan determinar su nivel de ingresos,

e insuficiente para generar costos significativos en tér-

minos de eficiencia y equidad. La literatura reciente ha

recuperado y sistematizado los criterios formulados en

las obras clásicas sobre el tema para orientar la deter-

minación de las materias tributarias asignadas o com-

partidas por los distintos niveles jurisdiccionales, entre

los que cabe destacar los siguientes:

a) El sistema tributario resultante de una redis-

tribución de competencias tributarias debe ser

tan neutral como sea posible.

b) Es deseable adoptar tributos finalistas (es decir,

dirigidos a programas específicos subcentrales)

y tributos para los cuales el contribuyente es

capaz de determinar fácilmente su responsabi-

lidad tributaria.

c) Siempre que el impuesto en cuestión se dirija a,

o sea instaurado para, propósitos de estabi-

lización económica o de redistribución del ingre-

so, debe dejarse a la responsabilidad del go-

bierno central.

d) La base de los impuestos asignados al nivel

local no debe ser muy móvil, de otra manera los

contribuyentes se relocalizarán desde las áreas

de altos impuestos hacia las áreas de bajos

impuestos, y la libertad de los gobiernos locales

para modificar los tipos será restringida

e) Las bases tributarias que están irregularmente

distribuidas entre jurisdicciones deben

encomendarse al gobierno central.

f) Los impuestos locales deben ser visibles, en el

sentido de que debe quedar claro para los con-

tribuyentes que la responsabilidad de su admi-

nistración corresponde al gobierno local

g) Debe evitarse la “exportación” del impuesto

hacia los no residentes, de tal modo que se

debilite la asociación entre el pago del impuesto

y el servicio recibido.

h) Los impuestos locales deben ser capaces de

generar los ingresos suficientes para evitar

grandes desequilibrios fiscales verticales.

i ) Los impuestos asignados a los gobiernos locales

deben ser fáciles de administrar o, en otras pala-

bras, las mayores economías de escala en admi-

nistración tributaria para un impuesto dado son el

argumento más fuerte para dejar la base tributaria

de ese impuesto en manos del gobierno central.

j) Los impuestos y tasas sobre usuarios basados

en el principio del beneficio pueden ser ade-

cuadamente asignados a todos los niveles de

95

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

gobierno, pero son particularmente convenientes

para asignarse al nivel local, toda vez que los

beneficios son “internalizados” por los con-

tribuyentes locales.

k) Los impuestos personales con tipos progresivos

deben usarse en las jurisdicciones en que una base

global sea factible y potencialmente eficiente.5 2

Este amplio conjunto de criterios se traduce en

recomendaciones específicas sobre cuáles impuestos

deben ser asignados a los niveles subcentrales de

gobierno. Existe consenso en la literatura acerca de

que los impuestos típicamente locales son los

impuestos sobre la tierra y sobre la propiedad, y en

cierto grado, los impuestos al ingreso personal. En tér-

minos generales, los impuestos sobre el consumo, las

ventas, y sobre los ingresos del capital son considera-

dos más apropiados para el nivel intermedio de go-

bierno debido a la movilidad de sus respectivas bases

tributarias. Estas conclusiones generales provienen de

principios de finanzas públicas locales que han sido

incorporados en la conformación de los sistemas tri-

butarios de la mayoría de los países. Las contribuciones

se extienden, desde luego, hasta el análisis de las

propiedades relevantes de cada impuesto en relación

a su asignación a una u otra jurisdicción, tanto como a

su respectiva incidencia, rendimiento, elasticidad-tipo,

distorsiones introducidas en el mercado, etcétera.

5.3. Los principios de una hacienda pública descen -

tralizada

i) Autonomía financiera

Tanto en los estados federales, como en los unitarios

con una distribución territorial del poder político, la

cuestión de la autonomía financiera es punto central

en el debate sobre la autonomía política de los gobier-

nos subnacionales frente al poder central o federal.

Cuando se trata de estados federales, la autonomía

formal de las entidades federativas es intrínseca al

pacto originario y se expresa en última instancia en la

facultad de autogobierno mediante sus propias leyes,

sin más límite que las normas constitucionales que

consagran la cesión de una parte de la soberanía a la

federación. El reconocimiento socialmente compartido

del valor de la autonomía hace que éste trascienda al

nivel más local, aunque con mayores restricciones

jurídicas. En todo caso, la autonomía política puede

llegar a ser una entelequia si no se refleja en un alto

grado de autonomía en la gestión de los recursos

públicos que corresponde a las demandas de los ciu-

dadanos expresadas en procesos electivos y de par-

ticipación consensuada. Aun en los casos de Estados

unitarios, la autonomía es un principio que sustenta la

existencia de los gobiernos subcentrales porque,

como afirma Solé: “[...] implica un poder y una

autonomía para dichos gobiernos, puesto que de lo

contrario, se trataría de meras agencias y delega-

ciones territoriales”.53

En el ámbito estrictamente fiscal, el principio de

autonomía financiera implica, por el lado del ingreso,

que el gobierno local: a) tiene capacidad de decisión

sobre el monto y estructura de su presupuesto de

ingresos; b) capacidad de decisión sobre la distribu-

ción de la carga fiscal entre sus ciudadanos; y, c)

capacidad de endeudamiento. Por el lado del gasto,

un estado o municipio posee autonomía financiera

cuando tiene capacidad de decisión sobre el volumen

y estructura de su presupuesto de gastos.

ii) El principio de solidaridad

Este principio tiene una doble acepción; por una parte

debe entenderse como redistribución interjurisdic-

96

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

52 Ter-Minassian (1997:54); Castells (1988:82); Oates

(1999:1125); y Albi (1994:624). 53 Solé (1990:88) .

cional de ingresos, y por otra como la aplicación de cri-

terios de equidad en la prestación de los servicios

públicos. Su origen se ubica en el principio de equidad

horizontal propuesto por la economía pública para el

análisis de las implicaciones distributivas interperso-

nales de las intervenciones públicas, y aplicado en

este caso a “los gobiernos de un mismo nivel o entre

ciudadanos con un mismo nivel de renta situado en

demarcaciones distintas”.54 El cumplimiento de este

principio presupone la acción de un orden superior de

gobierno con la facultad de juzgar, bajo ciertos criterios,

las inequidades asociadas al ejercicio autónomo del

presupuesto público local, así como de establecer los

mecanismos para corregirlas. Se asume entonces que

la desigualdad horizontal entre las entidades guberna-

mentales es resultado del desequilibrio entre la capaci-

dad fiscal y las necesidades de gasto de cada una de

esas entidades. Así, para evitar que las entidades

recurran al aumento de los tipos impositivos, los fon-

dos para subvenciones de nivelación (también lla-

madas transferencias o participaciones): “[…] son

dotados por los gobiernos de ámbito superior y dis-

tribuidos entre las unidades de gobierno de ámbito

subcentral con propósitos perecuatorios”.55

En los casos en que los gobiernos subnacionales

ejercen un alto grado de autonomía financiera, puede

ocurrir una fuerte desigualdad interjurisdiccional en el

grado de correspondencia entre el esfuerzo fiscal y el

disfrute de los servicios públicos. Las subvenciones

para igualación pretenden entonces compensar los

efectos de desigualdad fiscal provocados por las

desigualdades en las capacidades económicas. Los cri-

terios para su asignación han sido objeto de numerosos

estudios y responden a las particularidades de la estruc-

tura económica y social; sin embargo, en general los

fondos se distribuyen en relación directa al exceso de

sus necesidades sobre su correspondiente media

nacional, e inversa a su capacidad tributaria. La exis-

tencia de estos mecanismos para propiciar el cumpli-

miento del principio de solidaridad puede interpretarse

como compensatoria de los efectos que propicia el ejer-

cicio de un alto grado de autonomía financiera por parte

de los gobiernos locales. Queda sujeta a discusión la

posibilidad o no de incompatibilidad en el cumplimiento

de ambos principios.

A pesar de haberse destacado aquí la naturaleza

compensatoria de las subvenciones de nivelación, el

principio de solidaridad es en alto grado independiente

del principio de autonomía financiera. Esto último sig-

nifica que una fuerte dependencia financiera de los

ámbitos locales de gobierno no excluye la posibilidad

de que las fórmulas de asignación de las transferen-

cias incondicionales incorporen criterios que tiendan a

favorecer a las entidades con menor capacidad fiscal

5.4 El alcance de las transferencias intergubernamen -

tales

Las transferencias o subvenciones constituyen la

fuente primordial de recursos financieros en los países

con una fuerte tradición centralista; aun en Estados

federales formales, la preeminencia del financiamiento

por la vía de los recursos propios es vista como una

aspiración para hacer efectiva la autonomía financiera

de las entidades federativas y los municipios. La gran

importancia relativa de las subvenciones en el ejerci-

cio de las funciones presupuestarias públicas ha

impuesto la necesidad de conocer la naturaleza de las

subvenciones, así como la de sus efectos sobre el

monto y la composición de las finanzas de los gobier-

nos receptores.

Según la clasificación de King, las subvenciones

gubernamentales pueden ser generales o específicas;

las primeras se caracterizan por la ausencia de condi-

cionalidad en el uso de los recursos, mientras que las

97

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

54 Ibidem, p. 86.

55 Castells (1988:11).

segundas están compuestas por recursos destinados

a un fin particular determinado por el nivel guberna-

mental que efectúa la transferencia. Tanto las subven-

ciones generales como las específicas asumen dos

formas en la determinación de su cuantía. Cuando

están constituidas por un importe fijo se denominan

“subvenciones a tanto alzado”, y cuando la suma

transferida depende de la parte de sus propios ingre-

sos que gasta el beneficiario se trata de subvenciones

relacionadas con el esfuerzo (si son generales) o de

subvenciones específicas de igualación. Estas últimas

pueden ser abiertas, si se trata de subvenciones

específicas que se expresan como una proporción del

gasto del gobierno receptor, cualquiera que sea el

monto de este último; o bien pueden ser cerradas, si la

suma subvencionada responde a ciertos límites aso-

ciados con el volumen de gasto del propio gobierno

receptor.56

Un principio general de comportamiento en

respuesta al uso de los distintos tipos de subvenciones

plantea que un primer efecto directo de los aumentos

en las subvenciones consiste de “un aumento del

gasto por parte del subvencionado y una reducción en

sus tipos impositivos”.5 7 Los efectos indirectos

impactan los distintos ámbitos en que se desenvuel-

ven los agentes, tales como el consumo y el ahorro pri-

vados, o bien el gasto público y la estructura impositi-

va de los gobiernos emisores y receptores de los fon-

dos de subvención.

Los modelos tradicionales que se han abocado a

la explicación de los efectos de las subvenciones han

sido severamente cuestionados por la evidencia

empírica, en virtud de que su validez depende en gran

medida de supuestos irreales respecto al compor-

tamiento de los políticos y burócratas, así como del de

los votantes (en uno y otro nivel de gobierno). En ge-

neral, sus conclusiones apuntan a sostener que las

subvenciones provocan aumentos en el gasto del gob-

ierno y de los ciudadanos de la jurisdicción subven-

cionada, lo cual se conoce como el efecto de adheren-

cia, “porque parece que el dinero del que concede la

subvención tiende a pegarse a cualquier sector (públi-

co o privado) donde llegue”.58

A partir de esta proposición general se han gene-

rado diversos estudios que modifican los postulados

respecto al comportamiento de los agentes. Así, por

ejemplo, Niskanen ha planteado que los burócratas

maximizan su propio bienestar, y no el de los votantes,

es decir, tratan de maximizar el monto del presupuesto

de la agencia o dependencia a su cargo; de esta

forma, su explicación del efecto de adherencia le lleva

a demostrar que las subvenciones elevan el pre-

supuesto del gobierno beneficiario en un monto igual o

mayor que el de la subvención.

Por otra parte, Romer y Rosenthal introdujeron el

supuesto de que la jurisdicción subcentral se enfrenta

a cierto nivel de gasto anual exógenamente determi-

nado, por ejemplo, el nivel del año anterior votado por

los ciudadanos. De cualquier forma, se concluye que

el nivel de gasto aumenta al menos por el importe total

de la subvención. Otra explicación del efecto de

adherencia para las subvenciones a tanto alzado ha

sido propuesta por Oates, quien al contrastar el efecto

de un aumento en la renta con la introducción de una

subvención a tanto alzado, concluye que “en suposi-

ciones plausibles sobre elasticidades, el efecto de un

aumento de 100 dólares en las rentas sería el aumen-

tar el presupuesto en 10 dólares, mientras que una

subvención a tanto alzado de valor similar aumentaría

el presupuesto en 40 dólares”.59

Un argumento comúnmente esgrimido a favor de

la centralización consiste en que las diferencias

98

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

56 King (1988:191).

57 Ibidem, p. 193.

58 Ibidem, p. 216.

59 Ibidem, p. 233.

socioeconómicas están asociadas a diferencias en las

capacidades fiscales entre jurisdicciones (entidades

federativas, provincias, municipios). En una federación

con responsabilidades fiscales descentralizadas, la

presencia de tales diferencias se traduce en beneficios

fiscales netos diferenciados60 para los residentes de

unas y otras jurisdicciones de manera que la centra-

lización aparece como la alternativa para evitar la

inequidad horizontal entre ciudadanos de un mismo

Estado. De este modo, la generación de diferencias en

los beneficios fiscales netos entre las entidades fede-

rativas puede contrarrestarse mediante mecanismos

de centralización de las decisiones fiscales que

favorezcan la equidad entre los miembros del sistema.

Tal vez el argumento que más atañe a la centra-

lización es el de la equidad. Una proporción significa-

tiva del gasto de los gobiernos tiene la intención de

lograr objetivos redistributivos. En la medida que el

gobierno federal tenga interés en y responsabilidad

para la equidad en toda la nación, tendrá un interés

en la estructura y el alcance de este tipo de progra-

mas... (sin embargo) el gobierno federal puede lograr

muchos de sus objetivos de equidad en un sistema

federal en el que la mayoría de los servicios se pro-

porcionan localmente, ya que el gobierno federal uti-

liza su poder financiero y regulador para influir en la

elaboración de los programas locales.61

Las transferencias intergubernamentales de recursos

financieros constituyen el mecanismo por excelencia

para corregir las ineficiencias e inequidades gene-

radas por las imperfecciones de un sistema fiscal fe-

deral, así como para permitir al gobierno federal el

cumplimiento de sus atribuciones centrales como la

estabilización o la redistribución. La naturaleza especí-

fica de un sistema de transferencias es resultado de

las características políticas y económicas del país, y

de la capacidad de administración y control de los go-

biernos locales.

Las transferencias condicionadas constituyen

un mecanismo para estimular la actividad estatal en

aquellos campos donde las externalidades son

importantes. Mediante ellas, los niveles superiores

de gobierno transfieren fondos a los niveles infe-

riores para su aplicación en la función particular que

se pretende promover; si este objetivo es alcanza-

do, la transferencia debe traducirse en un incremen-

to neto en el gasto en esa actividad. El gobierno que

transfiere debe asegurarse de que el gasto aumen-

tará en los términos que la condición respectiva lo

establece, los cuales generalmente involucran la

provisión de incentivos para inducir al gobierno

receptor a gastar más.

Comúnmente las transferencias condicionadas

se ajustan a una regla de coparticipación, en una

proporción determinada en base a la relación entre

los beneficios internos y externos derivados del

gasto. Algunos estudios empíricos que intentan

evaluar los efectos del gasto federal concluyen que,

si bien los programas de transferencias condi-

cionadas han provocado aumentos en el gasto de

las actividades que dichos programas cubren, tam-

bién se ha observado una reducción en los gastos

en otras áreas de la actividad pública. Este tipo de

transferencias están orientadas principalmente a

financiar los servicios básicos de salud, educación y

los programas específicos de atención a problemas

sociales, y frecuentemente constituyen las medidas

iniciales en los procesos de descentralización fiscal.

99

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 76-102

60 “Las diferencias en los beneficios fiscales netos pueden

surgir del lado de los impuestos o del gasto. Por el lado

de los impuestos, resultan del hecho de que diferentes

jurisdicciones tienen diferentes capacidades fiscales; la

jurisdicción que cuente con la mayor base fiscal puede

proporcionar servicios públicos a tasas impositivas más

bajas que otras jurisdicciones. Por el lado del gasto, las

diferencias de beneficios fiscales netos surgen de dife-

rencias en las necesidad de reducir los servicios públi-

cos” (Boadway y Shah, 1996:28).

61 Ibidem, p. 30.

Por otra parte, las transferencias no condi-

cionadas son concebidas como la solución idónea al

problema de las diferencias en las capacidades fis-

cales entre las entidades locales; consisten en un

esquema de coparticipación de ingresos y son

proveídas en función de tales capacidades fiscales,

sin especificaciones predeterminadas para su uti-

lización o control. Los criterios distributivos funda-

mentales incorporados a la fórmula para la distribu-

ción de los recursos financieros a las jurisdicciones

subcentrales se basan en el volumen de población,

ponderado por un índice del ingreso per capita o por

un índice del esfuerzo fiscal del gobierno receptor;

con esto último se pretende, no sólo reducir el riesgo

de que los gobiernos locales aprovechen los recur-

sos transferidos para reducir su carga fiscal interna,

sino también para recompensar a aquellos que

obtienen los mejores resultados fiscales.6 2

Así, el manejo discriminatorio con fines redistribu-

tivos de las transferencias de la federación a las enti-

dades federativas (y también de éstas a sus jurisdic-

ciones internas) favorecen la reducción de las

desigualdades en las capacidades fiscales, mientras

que la ausencia de controles y especificaciones en la

aplicación de los recursos transferidos implican un

cierto grado de autonomía financiera de las instancias

locales, y puede evitar la distorsión en sus patrones

presupuestarios.

Conclusión

La naturaleza y contenido de la investigación en el

campo de la Economía Pública ha cambiado significa-

tivamente durante las últimas tres décadas. El campo

es hoy en día teóricamente más riguroso con mayor

contenido empírico, cada vez más enfocado a los

temas de política fiscal real, tanto del lado del gasto

como del de la tributación. Esto ha significado un

incentivo para que los economistas contribuyan con

mayor énfasis a la transformación intelectual que impli-

ca el desarrollo de este campo. Los enfoques teórico-

metodológicos expuestos aquí se centran en la dis-

cusión de los temas más relevantes en cuanto a la elu-

cidación del papel del Estado en la economía, y en la

asignación de las competencias fiscales entre las juris-

dicciones desde la perspectiva del federalismo fiscal.

Este esfuerzo de exploración y sistematización de los

orígenes, los hilos conductores, las aportaciones teóri-

cas, y las preguntas más relevantes para dar cuenta

del estado de la cuestión puede inducir aportaciones

significativas de estudiosos interesados.

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100

Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

62 Diversos autores han cuestionado las transferencias

basadas en la coparticipación de ingresos, por conside-

rar que el reparto debe atender al monto recaudado en

cada ámbito local por la autoridad nacional, la cual sólo

por razones de eficiencia administrativa es la respon-

sable de la recaudación. Sin embargo, tal criterio de dis-

tribución despoja a las transferencias de su carácter de

instrumento de política redistributiva entre las comu-

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Perspectivas teórico-metodológicas en economía pública

La cuestión del federalismo fiscal ocupa un sitio prepon-

derante en la renovada discusión en torno a las fun-

ciones económicas del Estado. Ello refleja la presencia

de nuevas condiciones asociadas a la liberalización

económica y tecnológica a escala mundial que determi-

nan la necesidad de cambios en la forma en que hasta

hoy han operado las relaciones políticas, económicas y

financieras entre los distintos órdenes de gobierno. En

última instancia, la redistribución internacional de la

riqueza, estrechamente asociada a la redefinición de las

fronteras geoeconómicas y la formación de bloques

regionales, genera o profundiza las tensiones entre los

distintos niveles gubernamentales por la propia distribu-

ción de las cuotas de poder político y económico. En

buena medida, las tensiones provienen de los reclamos

de los gobiernos locales por mayores grados de

autonomía en la gestión de los recursos fiscales.

Analizar las condiciones de viabilidad para transfor-

mar el carácter históricamente centralista de las rela-

ciones fiscales intergubernamentales exige la consi-

deración de sus determinantes políticos, económicos,

jurídicos y sociales. El propósito de este trabajo consiste

en sistematizar los aspectos más relevantes de la doc-

trina del federalismo fiscal desde la perspectiva socio-

jurídica, lo cual constituye un avance en la investigación

en proceso centrada en la interpretación de la natu-

raleza y desarrollo de las relaciones fiscales federales

en México, desde la consideración de sus rasgos origi-

narios, hasta los que le han sido impuestos por el estilo

de rectoría estatal del desarrollo mexicano.

1. El Estado federal

Visto como una de las formas que asume el ejercicio del

poder estatal, el federalismo surge y se consolida en ínti-

ma relación con los principios liberales que sientan las

bases para la construcción del Estado moderno. En la

visión liberal, este proceso de definición del nuevo Estado

exige la salvaguarda de la libertad individual —su valor

político supremo— y, por tanto, la creación de toda forma

jurídica, organizativa, doctrinaria o ética que tienda a la

imposición de límites a la concentración del poder políti-

co. Así, la autonomía ciudadana ha de preservarse frente

a cualquier manifestación del poder estatal que restrinja

el ámbito individual en que aquella se ejerce.

En un sentido llano, el ideal federalista puede inter-

pretarse como la incorporación de la aspiración liberal

103

Condicionanteshistórico-políticos del

federalismo fiscal

Esther Borja Castañeda*

* Investigadora del Instituto de Investigaciones y Estudios

Superiores Económicos y Sociales de la Universidad

Veracruzana.

de la autonomía ciudadana individual a la entidad en

que se despliega la vida social de los individuos, a la

comunidad. Ésta es apreciada por el federalismo como

el medio en donde se manifiestan más directa y con-

cretamente los valores socialmente compartidos. Es la

comunidad asentada sobre una base territorial cuyos

lazos histórico-sociales son tan fuertes que le diferen-

cian de otras comunidades, la que constituye la enti-

dad autónoma que da vida a un Estado federal. En

éste, la concentración del poder se enfrenta a los

límites que le impone la autonomía de la comunidad,

en tanto que es un poder resultante del ejercicio de la

libertad comunitaria de una región, municipio o Estado

que por voluntad propia, por la vía del consentimiento,

establece un contrato de federación.

Del mismo modo que la doctrina de la división de

poderes restringe la concentración del poder estatal

mediante la diferenciación de los órganos para su ejer-

cicio, el federalismo concibe a la autonomía de las

entidades contratantes de un Estado como condición

que favorece la consecución de la libertad para el ciu-

dadano individualmente considerado. Desde esta pers-

pectiva, un Estado federal posee atributos superiores

a los de un Estado unitario, cuando se trata de respon-

der a los principios supremos que rigen la constitución

de los Estados liberales. La libertad política del indi-

viduo resulta más asequible cuando se concreta en

decisiones de un alto valor para la comunidad —muni-

cipio, región, Estado— en que se desenvuelve la vida

del ciudadano; y, por otra parte, la autonomía de la

comunidad es también más factible en el marco de

una organización estatal en donde por principio tal

autonomía le es reconocida, es decir, cuando es parte

constitutiva de un Estado federal.

La existencia de un pacto federal en la constitución

de un Estado implica la distribución del poder político,

la existencia de una organización descentralizada que

aproxima la ejecución de los asuntos públicos al

ámbito particular de la comunidad en que éstos emer-

gen como necesidades públicas. A la vez que incorpo-

ra contrapesos a las tendencias a la concentración del

poder, amplía las oportunidades de participación ciu-

dadana en la determinación de los problemas públi-

cos, y en una jerarquización de éstos basada en las

valoraciones asignadas por la comunidad. En un

Estado federal la cuestión pública puede ser resuelta

en las distintas escalas que exige la naturaleza de las

necesidades sociales, definidas en función de una par-

ticipación ciudadana que expresa su voluntad desde

los ámbitos locales de la acción gubernamental. De

aquí el reconocimiento del valor democrático que

incorpora la organización federal del poder político.

Por otra parte, en la dimensión económica y

hacendaria de la función pública, el federalismo es

visto como una forma organizativa que propicia mayo-

res grados de eficiencia en la rectoría económica y en

la captación y asignación de los recursos públicos, en

virtud de que sus acciones pueden corresponder más

fácilmente a la escala de las necesidades de los diver-

sos agentes económicos y de las demandas de los

contribuyentes por servicios públicos.

Así, la fortaleza del Estado federal se sustenta en

las mayores posibilidades que ofrece a la participación

democrática de los ciudadanos y de las comunidades

autónomas en la definición de los asuntos públicos,

tanto como en los mayores grados de eficiencia en la

gestión con que el Estado puede actuar al contar con

instancias de decisión más próximas al ciudadano,

todo ello sin detrimento de su poder soberano como

Estado nacional.

Desde luego, la soberanía del Estado instituido

como una federación implica la obligatoriedad de las

decisiones tomadas por sus órganos, la cual está por

encima de toda unidad de poder existente en el terri-

torio. Esto hace que el Estado sea una entidad sobe-

rana de dominación territorial; es decir, la diferencia

específica con respecto a todas las demás organiza-

ciones sociales es que su poder subordina al resto de

104

Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal

los poderes existentes en su territorio, dictando las

normas jurídicas del más alto rango en base a su

soberanía. El contrato de federación incorporado a la

constitución que funda al Estado establece las normas

que definen los márgenes de la autonomía de las

comunidades participantes, a fin de garantizar la exis-

tencia del Estado como una unidad real de acción y

decisión cuyo poder es soberano.

Desde la perspectiva jurídica, el federalismo es

uno de los aspectos que caracteriza a ciertos Estados

modernos inscritos en la tradición liberal.1 Al referirse

al aspecto federativo del Estado, Gamas Torruco2

identifica al conjunto de sus elementos fundamentales

a partir del estudio comparativo de sus respectivas

constituciones federales. En primer término, este autor

encuentra que todo Estado federal posee un orden

jurídico supremo —la Constitución— del cual emanan

dos tipos de órdenes jurídicos, el de la federación y el

de cada una de las entidades que la integran; así,

federación y entidades federativas detentan un área

de competencia en la que actúan con autonomía.

El segundo elemento común a los Estados fede-

rales consiste en que tales órdenes jurídicos derivados

de la constitución son coextensos, “es decir que

aunque distintos en cuanto a su competencia son

iguales entre sí […] (y) no existe primacía formal algu-

na del orden federal sobre el orden estatal”.3 El tercer

elemento es la autonomía4 de las entidades que for-

man el Estado federal, aquélla que les permite crear

su propio derecho sin más límites que los establecidos

en la Constitución federal.

De este modo, el ejercicio del poder por el Estado

federal —que se traduce en atribuciones, en el lengua-

je jurídico— se distribuye entre los órganos centrales

de la federación y los órganos de las entidades fede-

rativas, sin que alguna de ambas instancias, por sí

sola, posea la supremacía de competencias. Desde su

propia concepción jurídica del Estado, Kelsen reduce

la cuestión del aspecto federal a sólo “un problema

especial del dominio de validez territorial de las nor-

mas que constituyen el orden estatal [...] Los Estados

históricos, es decir, las órdenes jurídicos correspon-

dientes a cada Estado, no son ni enteramente centra-

lizados, ni totalmente descentralizados”,5 por lo tanto,

al estar parcialmente centralizados o parcialmente

descentralizados, los Estados concretos se aproximan

al modelo unitario o al federal.

Sin embargo, el federalismo no se circunscribe a la

definición constitucional de una forma de gobierno,

sino que es la síntesis de la expresión de ciertos va-

lores de los ciudadanos y de las comunidades, que se

manifiestan en las diversas dimensiones del Estado

federal, una de las cuales corresponde al orden de lo

jurídico:

justamente porque toda forma de gobierno —sea uni-

taria o federal— se funda en la decisión de los indivi-

duos y de las comunidades del país, ésta se materia-

liza en un determinado orden constitucional y en una

105

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109

1 Los ejemplos más tempranos de Estados federales, los

cuales devinieron en casos modelo son: Estados Unidos

de América (1789); Suiza (1848); y Alemania (1971).

Además de ellos, son Estados emergidos de un pacto fe-

deral: Argentina, Austria, Australia, Brasil, Canadá, India,

Malasia, México, Suiza y Venezuela.

2 José Gamas Torruco, El federalismo mexicano, Sep-

setentas, México, 1975.

3 Ibidem, p. 90.

4 Tal como han sido usados los conceptos de autonomía y

soberanía en la discusión precedente, la teoría del fede-

ralismo marca enfáticamente la distinción: “la soberanía es

una cualidad de la totalidad de la organización y las enti-

dades federativas tienen sólo una zona de autonomía

determinada constitucionalmente […] independientemente

de que varios Estados federales, entre ellos el mexicano,

se refieren a la ‘soberanía’ de las entidades federativas” la

cual se encuentra limitada por el propio texto constitu-

cional (Gamas Torruco, op. cit., p. 95).

5 Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho, UNAM, México,

1981, p. 316.

manera de llevar a la práctica la política. En este sen-

tido siempre están presentes las tendencias federa-

lista y centralista. Al ponerse en acción la primera,

inevitablemente se topa con la segunda, y viceversa.6

Así, la noción de Estado federal remite a una organi-

zación compuesta de entidades autónomas, con consti-

tuciones propias, pero sujetas a una constitución superior

que establece las reglas para organizar a la federación y

a las propias entidades miembros, mediante un sistema

de competencias. Así, el federalismo implica la coexis-

tencia de dos órdenes jurídicos de la misma jerarquía, de

modo que las entidades poseen facultades que les per-

miten aspirar a un equilibrio real con el poder federal

dotado necesariamente de prerrogativas de mayor tras-

cendencia en razón de su naturaleza soberana.

En el ámbito de lo político, la división federativa del

poder del Estado y la interdependencia de los órganos

centrales y locales pueden constituir mecanismos de

equilibrio y de control del poder. En particular, la natu-

raleza del sistema de partidos es un elemento que

condiciona el equilibrio relativo entre los poderes fe-

deral y locales. En relación a las formas y grados en

que la intervención de los partidos políticos pueden

debilitar o fortalecer el equilibrio federativo de los

poderes, Zippelius afirma que

[…] la influencia ejercida por los partidos central-

mente dirigidos es capaz de borrar los límites de com-

petencia sometidos al control de uno y el mismo par-

tido. Por otro lado, los partidos políticos pueden

intensificar el antagonismo federalista de los poderes

si en la mayoría de las entidades federativas gobier-

na un partido distinto que en la federación.7

Al examinar la forma de operación concreta de las

instituciones políticas del Estado federal, Gamas

Torruco destaca la generación de ciertos grados de

tensión entre la federación y las entidades, determina-

dos por el juego de poder entre los respectivos

agentes, que originan una gran diversidad de formas

federativas, en función de la proximidad o lejanía

respecto a su respectivo esquema constitucional. El

orden federal genera fuerzas centrípetas que se tra-

ducen en la absorción de funciones, y las entidades

promueven fuerzas centrífugas que les permiten con-

servar o ampliar sus respectivas zonas de autonomía.

Las tensiones entre las instancias nacionales y locales

son más evidentes y frecuentes en el ámbito de las

funciones económicas del Estado. Las implicaciones

regionales de las decisiones públicas derivadas de la

rectoría estatal de la actividad económica, tanto como

los criterios para la captación y asignación de los

recursos públicos en cada orden gubernamental, cons-

tituyen el centro de un debate permanente en las rela-

ciones federalistas.

En la práctica, la preeminencia de uno u otro polo

del sistema federal es un producto histórico y, por tanto

es susceptible de ser transformado cuando las condi-

ciones son tales que alteran la relación de fuerzas sub-

yacentes en ese estado de cosas. De este modo, un

Estado federal concreto puede funcionar muy próximo

al ordenamiento constitucional, o bien conceder

amplias facultades jurídicas, políticas, económicas y

hacendarias al poder de la federación.

Desde esta perspectiva, Gamas Torruco hace refe-

rencia a tres tipos de federalismo: coordinado, coope-

rativo y orgánico. El federalismo coordinado es el que

opera en forma muy aproximada al arreglo constitu-

cional, la distribución de competencias entre las diver-

sas instancias es equitativa y se traduce en un equili-

brio real en el ejercicio de las funciones del Estado. En

el federalismo cooperativo la colaboración es perma-

nente entre los distintos órdenes, cada uno de los

106

Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal

6 Alicia Hernández Chávez. “Las tensiones internas del

federalismo mexicano”, en Alicia Hernández Chávez

(coord.), ¿Hacia un nuevo federalismo?, Fondo de Cultura

Económica-El Colegio de México, México, 1996, p. 16.

7 Reinhold Zippelius, Teoría general del Estado, Trad. de

Héctor Fix-Fierro, UNAM, México, 1985, p. 396.

cuales hace uso de sus facultades y recursos en fun-

ción de los objetivos nacionales y locales. Finalmente,

el federalismo orgánico corresponde a un Estado en

donde la autonomía de los órganos gubernamentales

locales es muy restringida, y las atribuciones y pre-

rrogativas en materia política, económica y hacendaria

se encuentran concentradas en la federación.8

Las tendencias centralizadoras observadas en los

Estados federales a partir de la posguerra tienen su

origen, en buena medida, en su carácter interventor-

benefactor, el cual se traduce en múltiples regula-

ciones centrales sobre la economía, la educación, los

servicios asistenciales, etcétera. A fin de combinar

esta necesidad con las ventajas de un sistema federa-

tivo, se ha recurrido crecientemente a la división coo-

perativa de funciones entre la federación y sus enti-

dades. Los mecanismos cooperativos

[…] representan un compromiso entre la necesidad

de unidad jurídica y una política uniforme, por un

lado, y las ventajas de un sistema federativo, por otro.

Estas ventajas consisten principalmente en asegurar

que sean tomadas en cuenta necesidades regional-

mente diferenciadas.9

La adopción de las prácticas cooperativas, advierte

Zippelius, genera algunos sesgos inconvenientes para

un sistema federal: a ) tiende a generar inmovilidad,

dada la resistencia a abandonar los acuerdos logrados;

b ) conduce a una forma de “federalismo administrado”

en tanto que el complejo proceso de decisión se

desplaza del ámbito jurídico-político al de las burocra-

cias profesionales; y c ) reduce la transparencia del pro-

ceso de decisión, impidiendo determinar claramente

tanto el ámbito de competencias en que se toma la

decisión, como el responsable de ella.1 0 Al respecto,

Gamas Torruco expresa que el federalismo cooperativo

parece ser la respuesta teórico-política a la

[…] necesidad de mantener un gobierno que con-

solide y unifique y una pluralidad de unidades que no

sólo mantengan su autonomía y funciones tradi-

cionales sino que además participen activamente en

el proceso político total.11

2. El federalismo fiscal

La cuestión fiscal constituye uno de los aspectos más

debatidos en torno a las relaciones federalistas, pues

en ella se manifiesta concretamente la distribución del

poder de decisión en el cumplimiento de las funciones

públicas. La forma que adopta la distribución de las

competencias hacendarias entre los distintos órdenes

de un sistema gubernamental federal está fuertemente

vinculada a determinantes y determinaciones políticas

y económicas.

Atender demandas y satisfacer necesidades, cumplir

las funciones públicas, apoyar el desarrollo, son

todas tareas que consumen recursos, recursos que

son escasos, y recursos que provienen de la imposi-

107

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109

8 Según el estudio citado de Gamas Torruco, Australia cons-tituye el ejemplo más próximo al modelo de federalismocoordinado, con fuertes tendencias secesionistas queprovienen no sólo de la fuerte autonomía estatal, sino deuna sólida estructura de partidos políticos locales, organi-zados bajo forma federativa; no obstante, la Constituciónaustraliana establece bases de colaboración federación-estados que se concretan en formas típicamente coope-rativas. El Estado canadiense tiende también hacia laadopción de arreglos cooperativos en materia fiscal, deseguridad social, de obras públicas, etc. Austria y Suizason casos típicos de federalismo orgánico; en ellos, elgobierno federal domina la política, concentra la mayorparte de las competencias y puede vetar leyes locales.Argentina, Brasil, Venezuela e India han constituido sis-temas federales de tipo orgánico, en respuesta a lanecesidad histórica de contrarrestar las tendencias desin-tegradoras derivadas de sus tensiones políticas.

9 Zippelius, op. cit., pp. 397-398.10 Ibidem, p. 398.

11 Gamas Torruco, op. cit., p. 151.

ción contribución fiscal de los ciudadanos. En efecto,

los recursos públicos provienen de los ciudadanos

[...] quienes renuncian a una parte de sus ingresos

privados y los convierten en públicos, al transferirlos

voluntaria u obligatoriamente a la hacienda estatal

como ingresos públicos, con el fin de que los gobier-

nos cumplan las actividades que los benefician a

ellos y a todo el conjunto de la sociedad.12

De esta forma, la distribución territorial de las respon-

sabilidades y atribuciones fiscales —y en particular la

asignación del gasto público— no responde exclusiva-

mente a los criterios técnicos derivados de los princi-

pios de eficiencia y equidad, sino que es un instru-

mento fundamental para gobernar. En los regímenes

democráticos, la vertiente política del federalismo fis-

cal proviene de la necesidad de las distintas instancias

gubernamentales por lograr un grado de aceptación

para sus políticas que resulte propiciatorio de su per-

manencia en el poder. Los determinantes políticos del

grado de tensión entre el poder federal y los locales,

cuando se trata de definir las competencias en la

administración de los recursos públicos, han sido abor-

dados desde diversas perspectivas teóricas.

Recientemente Díaz Cayeros13 ha elaborado una tipi-

ficación de los distintos estudios que, dentro del

enfoque de la política comparada, han propuesto inter-

pretaciones sobre el papel de los determinantes políti-

cos en la asignación territorial de los fondos públicos.

Entre las vertientes identificadas por Díaz Cayeros

destaca la de los ciclos económico-políticos, la cual

parte del postulado general de que la naturaleza del sis-

tema de partidos determina el carácter de las políticas

económicas; en el ámbito del federalismo fiscal, ello se

traduce en la afirmación de que un mayor pluralismo

político conduce a mayores tensiones en la toma de las

decisiones relativas al reparto de las competencias:

la implicación para los países en que los gobiernos

nacionales y subnacionales pertenecen a distintos par-

tidos es que continuamente existirá una pugna por parte

de los gobiernos subnacionales para tener el mayor con-

trol de los instrumentos, primordialmente de tipo fiscal.1 4

En estrecha relación con esta posición teórica, otra

vertiente, emergida principalmente de estudios referi-

dos al sistema político estadounidense, considera al

poder legislativo como el espacio donde se dirimen los

conflictos por la asignación de recursos entre

regiones, revelándose en ello

[…] no sólo la pertenencia partidaria de los congre-

sistas, sino también sus bases de apoyo local.

Debido a las particulares reglas electorales de distri-

tos uninominales [...] y a la reelección, los congresis-

tas le deben sus puestos más a los intereses de sus

regiones que a los partidos políticos.15

Una tercera categoría de los estudios en política com-

parada que se ocupan del problema de la organización

de la hacienda pública entre federación y entidades

locales destaca la participación de los grupos de interés,

los cuales comúnmente se encuentran concentrados

regionalmente, pero su peso es definitivo no sólo en las

decisiones que favorecen a sus propias comunidades,

sino en las que trascienden el orden local.1 6

108

Condicionantes histórico-políticos del federalismo fiscal

12 Luis F. Aguilar, “Hacia un nuevo federalismo”, en Rogelio

Arellano Cadena (comp.), México. Hacia un nuevo

federalismo fiscal, Col. Lecturas, núm. 83, FCE, México,

1996, p. 20.

13 Alberto Díaz Cayeros, “Sobrevivencia política y asig-

nación de recursos en el sistema fiscal mexicano”, en

Rogelio Arellano Cadena (comp.), México hacia un

nuevo federalismo fiscal, FCE, Col. Lecturas, núm. 83,

México, 1996.

14 Ibidem, p. 108.

15 Ibidem, p. 109.

16 En países con regímenes políticos altamente autoritarios

y de índole corporativista, el manejo de los recursos

públicos frecuentemente ha permitido suplantar las

109

Conclusión

Si bien la cuestión del federalismo fiscal ha de ser

abordada desde su sustento jurídico y político en la

diversidad de sus determinantes e implicaciones,

es preciso reconocer que aquél guarda una

relación particularmente estrecha con la esfera de

las decisiones económicas. En cierto modo, la

hacienda pública constituye una función eminente-

mente económica del Estado. En el ejercicio de su

actividad financiera se revela la posición que

asume el Estado frente a los procesos económicos

y, en particular, frente a las diversas formas en que

éstos se manifiestan en el territorio. Así, desde una

perspectiva que privilegia el aspecto económico en

el arreglo fiscal de las relaciones federalistas, las

aportaciones teóricas se enfocan a la búsqueda de

los criterios para la asignación apropiada de fun-

ciones entre los distintos órdenes gubernamen-

tales, para el uso eficiente de los instrumentos fis-

cales en cada uno de esas instancias, así como

para el diseño de mecanismos óptimos de transfe-

rencias financieras intergubernamentales. Bajo

esta visión, la eficiencia y la equidad aparecen

como preocupaciones centrales en la definición de

la estructura fiscal federal.

Bibliografía

AGUILAR, Luis F., “Hacia un nuevo federalismo”, en

Rogelio Arellano Cadena (comp.), M é x i c o .

Hacia un nuevo federalismo fiscal, C o l .

Lecturas, núm. 83, FCE, México, 1996.

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ZI P P E L I U S, Reinhold, Teoría general del Estado,

Traducción de Héctor Fix-Fierro, UNAM, México,

1985.

ESTADO, ECONOMÍA Y HACIENDAPÚBLICA núm. 7 julio-diciembre 2004, pp. 103-109

elecciones competitivas por el consenso político obtenido

mediante los beneficios fiscales dispensados a los diver-

sos grupos de interés de la sociedad. Ello ha provocado

la distorsión de los mecanismos para la legitimación del

poder estatal, ya sea en el orden nacional o en los

locales.

El análisis de la recaudación de los ingresos federales en

los estados es un aspecto sumamente importante en el

estudio de las finanzas públicas, ya que permite conocer

la capacidad recaudatoria de las entidades federativas e

identificar la contribución de cada una de ellas a la ge-

neración de recursos para financiar el gasto público. En

este trabajo se pretende identificar las variables aso-

ciadas al desempeño fiscal estatal para establecer cuáles

son los factores determinantes de su capacidad de recau-

d a r, en términos de sus propias condiciones económicas

y en comparación con el resto de los estados.

1. Recaudación y Producto Interno Bruto Estatal

Durante el periodo 2000-2003, en México la recau-

dación fiscal en los estados representó un monto total

de 3 307 863 millones de pesos, incluyendo tanto ingre-

sos tributarios como no tributarios. Este monto se recau-

da de manera bastante desigual, porque tan sólo el

Distrito federal, obtiene el 66.4% del total, ocupando el

primer lugar en ingresos obtenidos. Le siguen en impor-

tancia: Nuevo León, con 5.6%; Tamaulipas, con 4.7;

México, con 4.1; Jalisco con 2.9; y Veracruz con 2.2%.

Son seis estados los que concentran, en conjunto, 86%

de la recaudación total.

Es notable que cinco de estos seis estados ocupen los

primeros lugares por cuanto a su participación en el P I B

nacional, a excepción de Tamaulipas que ocupa el lugar

once. Lo anterior significa que existe una alta correlación

entre el monto de la riqueza generada en los estados y el

volumen de su recaudación total. De hecho, al calcular el

coeficiente de correlación “r” para todos los estados, se

obtiene un valor de 0.904 y un coeficiente de regresión

“ r2” de 0.871. Esto significa que existe una fuerte depen-

dencia del tamaño de la recaudación con respecto al

Producto Interno Bruto Estatal (P I B E), de manera que, a

mayor producción estatal, se obtiene una mayor recau-

dación, tanto en términos absolutos como en términos de

la participación porcentual de cada estado en el total

nacional de cada una de las dos variables. Esto quiere

decir que los estados con un alto P I B E, son los que más

participan en la recaudación nacional. Es decir, que a una

economía estatal más grande, corresponde un mayor

volumen de recaudación. Aunque existen algunas

desproporciones que no alteran la correlación, como es el

caso del Distrito Federal que obtiene 66.4% de la recau-

dación y 22.8% del P I B nacional, o de Tamaulipas con

10.2 y 4.7%, respectivamente.

110

La recaudación deingresos federales enlos estados

Hilario Barcelata Chávez*

* Profesor titular de Finanzas Públicas de la Facultad de

Economía de la Universidad Veracruzana.

2. La eficiencia recaudatoria

El mayor volumen de recaudación total estatal, tam-

bién depende de una mayor eficiencia recaudatoria, la

cual se encuentra determinada por el tamaño del PIBE,

es decir, hay una tendencia significativa a que los esta-

dos con mayor PIBE, sean mejores recaudadores, de

modo que, los estados con una economía más grande,

no sólo recaudan más que los de menor producto y

contribuyen más a la recaudación nacional, sino que

son también recaudadores más eficientes.

Para medir esta capacidad recaudatoria, se ha cal-

culado el Índice de eficiencia recaudatoria (IER) que

compara el monto de la recaudación total de cada

estado con el valor del PIBE, e indica la proporción que

representa la recaudación estatal respecto al PIBE

total.

Como resultado de esta medición, se puede

observar que los estados con mayor eficiencia, es

decir, cuyo IER es más alto son: Distrito Federal con un

valor de 159.2; Tamaulipas con un 87.9; Colima, 82.3

y Nuevo León con 46.0. En cambio aquellos de menor

capacidad recaudatoria son: Oaxaca, 8.0; Guerrero,

7.8; Durango, 6.6 y Chiapas, 6.2. Al comparar los

índices de cada estado con el resto, se observa que

existe una relación muy importante entre el monto de

la recaudación total estatal y la capacidad recaudato-

ria del estado. El Coeficiente de correlación IER-

Recaudación Total es de “r” = 0.833, esto significa que

el mayor volumen de recaudación total estatal,

depende de una mayor capacidad recaudatoria.

Aunque hay estados que son buenos recaudadores

(su IER es alto), a pesar de que el monto de su recau-

dación y su participación porcentual en la recaudación

nacional es baja. Tal es el caso de Colima cuya con-

tribución a la recaudación nacional es del 0.9%

aunque su IER es el tercero más alto a nivel nacional

(82.3); así como de Querétaro, cuya recaudación es

del 0.8% y su IER el séptimo más alto (25.4).

Esta eficiencia recaudatoria de los estados, se

encuentra relacionada, también con el tamaño del

P I B E. Esto se puede corroborar observando el

Coeficiente de Correlación IER-PIBE que indica qué

tanto depende la capacidad recaudatoria del tamaño

del producto. El valor es de 0.736. Esto indica efecti-

vamente que hay una tendencia significativa a que los

estados con mayor PIBE sean mejores recaudadores.

Lo anterior significa que los estados con una

economía más grande, no sólo recaudan más que los

de menor producto y contribuyen más a la recaudación

nacional, sino que, también, son recaudadores más

eficientes. Pero, también es cierto —como ya se

mostró antes— que algunos estados que son buenos

recaudadores, tienen una proporción baja de la recau-

E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9

111

Entidad federativa Millones de pesos % del total

Total 3,307,863 100.0Distrito Federal 2,194,977 66.4 1Nuevo León 184,694 5.6 2Tamaulipas 156,681 4.7 3México 135,730 4.1 4Jalisco 95,723 2.9 5Veracruz 73,088 2.2 6Total 6 estados que más recaudan 2,840,893 85.9

Ranking nacional

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y SHCP

Cuadro 1

Los estados que más recaudan ingresos federales tributarios y no tributarios 2000-2002.

dación nacional, y de hecho no pueden recaudar más

porque el tamaño de su PIBE es reducido. Y, lo con-

trario —excepcionalmente— también es cierto: una

más alta contribución estatal a la recaudación nacional

no significa, en todos los casos, que los estados sean

buenos recaudadores, pues la magnitud de su recau-

dación puede estar influida más por el tamaño de su

PIBE que por su eficiencia recaudatoria.

3. Recaudación de impuestos y riqueza estatal

También es importante observar que existe una relación

significativa, entre la eficiencia recaudatoria y la riqueza

de los estados, medida por el P I B E per cápita (P I B Epc). El

coeficiente de correlación entre ambas variables es de

0.680. Esto quiere decir que la mayor eficiencia en la

recaudación depende de la riqueza por persona, por lo

La recaudación de ingresos federales en los estados

112

Millones de pesos

% del total

Millones de pesos

% del total

Pesos por persona

Recaudación/PIB

Pesos por persona

Total 3,307,863 100.0 6,042,950 100.0 60,453.60 54.7 33,092

Distrito Federal 2,194,977 66.4 1 1,378,552 22.8 1 159,700 1 159.2 1 254,280 1

Tamaulipas 156,681 4.7 3 178,302 3 11 62,780 12 87.9 2 55,167 2

Colima 28,418 0.9 12 34,527 0.6 30 61,244 13 82.3 3 50,408 3

Nuevo León 184,694 5.6 2 401,797 6.6 3 101,920 2 46.0 4 46,850 4

Baja California 54,312 1.6 7 186,527 3.1 10 70,217 9 29.1 5 20,445 5

Veracruz 73,088 2.2 6 268,471 4.4 5 38,531 23 27.2 6 10,490 13

Querétaro 25,075 0.8 13 98,817 1.6 18 67,331 11 25.4 7 17,085 7

Jalisco 95,723 2.9 5 386,906 6.4 4 59,912 14 24.7 8 14,823 10

Coahuila 46,818 1.4 9 190,020 3.1 9 80,970 5 24.6 9 19,950 6

Aguascalientes 15,616 0.5 17 66,133 1.1 27 67,578 10 23.6 10 15,957 8

México 135,730 4.1 4 634,479 10.5 2 46,389 19 21.4 11 9,924 15

Puebla 39,229 1.2 10 201,826 3.3 7 38,370 24 19.4 12 7,458 19

Chihuahua 47,111 1.4 8 253,087 4.2 6 80,188 6 18.6 13 14,927 9

Baja California Sur 5,703 0.2 29 33,420 0.6 31 75,082 7 17.1 14 12,812 12Yucatán 13,412 0.4 20 79,768 1.3 23 46,991 18 16.8 15 7,901 18

Quintana Roo 13,533 0.4 19 81,319 1.3 22 85,308 4 16.6 16 14,197 11

Morelos 12,794 0.4 21 83,834 1.4 21 52,414 16 15.3 17 7,999 17

Zacatecas 7,398 0.2 26 49,007 0.8 28 36,118 28 15.1 18 5,452 23

San Luis Potosí 15,254 0.5 18 104,481 1.7 17 44,741 20 14.6 19 6,532 21

Guanajuato 28,911 0.9 11 201,711 3.3 8 42,366 21 14.3 20 6,072 22

Sinaloa 17,730 0.5 15 129,665 2.1 14 50,256 17 13.7 21 6,872 20

Sonora 22,513 0.7 14 166,824 2.8 12 73,616 8 13.5 22 9,935 14

Tlaxcala 3,983 0.1 31 32,546 0.5 32 32,705 30 12.2 23 4,002 25

Michoacán 15,741 0.5 16 148,036 2.4 13 36,796 27 10.6 24 3,912 26

Tabasco 7,965 0.2 24 75,466 1.2 25 38,737 22 10.6 25 4,089 24

Hidalgo 8,500 0.3 22 87,074 1.4 20 38,186 25 9.8 26 3,728 27

Campeche 6,272 0.2 28 69,042 1.1 26 97,247 3 9.1 27 8,834 16

Nayarit 3,054 0.1 32 35,488 0.6 29 38,180 26 8.6 28 3,285 29

Oaxaca 7,567 0.2 25 94,081 1.6 19 26,752 31 8.0 29 2,152 31

Guerrero 8,215 0.2 23 105,643 1.7 16 33,636 29 7.8 30 2,616 30

Durango 5,126 0.2 30 78,125 1.3 24 53,815 15 6.6 31 3,531 28

Chiapas 6,720 0.2 27 107,975 1.8 15 26,568 32 6.2 32 1,653 32

Ranking nacional

COMPARATIVAS. 2000-2002

Entidad federativa

Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios

y no tributarios 2000-2002PIB por entidad federativa 2002 PIB per cápita

Índice de Eficiencia Recaudatoria

Recaudación per cápita

Ranking nacional Ranking

nacional

Ranking nacional

Ranking nacional

Cuadro 2

Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa y varia-

bles comparativas. 2000-2002

Fuente: Elaboración propia con datos de SHCP, Página electrónica

E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9

113

2.2

2.9

0.1

0.1

0.20.2

0.2

0.4

0.5

0.5

0.2

0.3

0.4

0.2

0.2

0.2

0.50.5

0.8

0.9

0.9

1.2

0.7

0.4

1.6

1.4

1.40.2

4.1

4.7

5.6

DF, 66.4%

Gráfica 1

Estructura porcentual de la recaudación de ingresos públicos por estados. 2000-2002

87.9

82.3

46.0

27.2

25.4

24.7

24.6

23.6

21.4

19.4

18.6

16.8

16.6

15.315.1

14.6

14.3

13.7

13.5

12.2

10.6

10.6

9.8

9.1

8.6

8.0

7.8

6.66.2

BC Sur, 17.1

DF, 159.2

BC, 29.1

Indice de Eficiencia Recaudatoria (IER)

Gráfica 2

Indice de eficiencia recaudatoria por entidad federativa. 2000-2002

que, a mayor riqueza, mayor eficiencia; aunque algunos

estados ricos no son tan buenos recaudadores como

Campeche, cuyo P I B Epc es de 97 247, el tercero más alto

en el país, aunque su I E R es de 9.1, por lo que ocupa el

lugar 27; otro caso es el de Sonora cuyo P I B Epc es de 73

616 (el octavo más alto del país) y su I E R de 13.5, por lo

que ocupa el lugar 22 a nivel nacional.

También es cierto que otros estados que son

buenos recaudadores, no son muy ricos, como

Veracruz cuyo PIBEpc es de 38 531 pesos (el lugar 23

a nivel nacional) pero su IER es de 27.2, por lo que

ocupa el sexto lugar nacional; otro caso de este tipo es

el estado de Puebla, con un producto por persona de

38 370 y su IER de 19.4, lo que le ubica en el deci-

mosegundo lugar nacional.

Es importante destacar la significativa relación

existente entre la participación de cada estado en la

recaudación nacional y su PIBE per cápita, con un “r”

de 0.701. Es decir, la mayor participación en la recau-

dación la tienen estados cuyo PIBE per cápita es alto.

Esto significa que a medida que un estado es más rico,

más recauda. Lo contrario también es cierto, que a

medida que un estado es más pobre, menos recauda.

Por ejemplo, Guerrero, Oaxaca y Chiapas, que ocupan

los lugares 29, 31 y 32, respectivamente, por el

tamaño de su PIBE per cápita, ocupan los lugares 30,

29 y 32 por su muy baja participación en la recau-

dación nacional.

Por otra parte, también es importante destacar la

relación muy estrecha que existe entre la recaudación

La recaudación de ingresos federales en los estados

114

Recaudación-PIBE

0.90389

IER-PIBE-per cápita

0.680862937

Recaudación-PIBE-per cápita

0.70163

IER-Recaudación

0.83302

IER-PIBE

0.736171084

Recaudación per cápita- PIB

0.854412372

Recaudación per cápita- PIBE per cápita

0.76507151

Recaudación per cápita- IER

0.931452461

Fuente: Cálculos propios con datos de SHCP e INEGI.

Cuadro 3

Coeficientes de correlación para algunas variables relacionadas

con la recaudación fiscal federal y el PIBE

per cápita y el PIBE. El coeficiente de correlación entre

ambas variables es de 0.854, lo cual indica una fuerte

dependencia de la primera con respecto a la segunda;

es decir, que los estados con una economía más

grande recaudan una proporción mayor por habitante

que aquellos cuya economía es pequeña.

Por último, se observa una muy fuerte relación

entre la recaudación per cápita y la eficiencia recauda-

toria. El coeficiente de correlación es en este caso de

0.931, lo cual explica que la primera depende en gran

medida de la segunda, incluso más que del tamaño de

la economía estatal (medido por la magnitud del PIBE)

y mucho más que del nivel de riqueza medido por el

PIBEpc. Es decir, los estados que más recaudación

obtienen por persona, lo logran debido a su eficiencia

recaudatoria, más que debido al tamaño de su

economía o a su nivel de riqueza.

4. Recaudación fiscal y estructura productiva

estatal

La estructura productiva de las entidades federativas y

la dinámica de su crecimiento son también aspectos

determinantes de los niveles de recaudación fiscal. En

este sentido, es posible observar, que los estados con

E S TADO, ECONOMÍAY H A C I E N D AP Ú B L I C A núm. 7 j u l i o - d i c i e m b r e 2004, pp. 11 0 - 11 9

115

55,167

50,408

46,850

19,950

17,085

15,957

14,927

14,823

9,935

9,924

8,834

7,999

7,901

7,458

6,872

6,072

5,452

4,089

4,002

3,912

3,728

3,531

3,285

2,616

2,152

1,653

SLP, 6,532

Q.Roo, 14,197

BCSur, 12,812

BC, 20,445

Veracruz, 10,490

DF, 254,280

Gráfica 3

Recaudación per capita por entidad federativa.

2000-2002 (pesos corrientes)

un mayor predominio del sector Servicios, no sólo son

los que tienen un mayor volumen de recaudación total

y per cápita, sino que también son los más eficientes

para recaudar. La correlación existente entre el monto

de lo recaudado y el índice de especialización en ser -

vicios1 (que indica el predominio de ese sector en la

estructura económica de cada estado) es de “r” = 0.668.

Más alta es la relación con la eficiencia recaudatoria

ya que el “r” es de 0.708 y con la recaudación per cápi-

ta es de “r” = 0.732.

La recaudación de ingresos federales en los estados

116

Cuadro 4

Recaudación fiscal bruta de ingresos federales tributarios y no tributarios por entidad federativa e indice

de desarrollo 2000-2002

Millones de pesos

%

Total 3,307,863 100.0 54.7 33,092De

InfraestructuraDe

Marginación

Índice de desarrollo

humano (IDH)

Distrito Federal 2,194,977 66.4 159.2 254,280 3.9598 -1.5294 0.873 Nuevo León 184,694 5.6 46.0 46,850 0.9124 -1.3926 0.844 Tamaulipas 156,681 4.7 87.9 55,167 0.5271 -0.6905 0.803 México 135,730 4.1 21.4 9,924 -0.4700 -0.6046 0.790 Jalisco 95,723 2.9 24.7 14,823 0.5246 -0.7608 0.802 Veracruz 73,088 2.2 27.2 10,490 -0.6483 1.2776 0.742 Baja California 54,312 1.6 29.1 20,445 0.3962 -1.2685 0.823 Chihuahua 47,111 1.4 18.6 14,927 -0.0668 -0.7801 0.820 Coahuila 46,818 1.4 24.6 19,950 0.7712 -1.2020 0.829 Puebla 39,229 1.2 19.4 7,458 -0.6795 0.7205 0.756 Guanajuato 28,911 0.9 14.3 6,072 -0.7991 0.0797 0.760 Colima 28,418 0.9 82.3 50,408 0.7434 -0.6871 0.807

Queretaro 25,075 0.8 25.4 17,085 -0.4258 -0.1073 0.802 Sonora 22,513 0.7 13.5 9,935 0.5355 -0.7559 0.818 Sinaloa 17,730 0.5 13.7 6,872 -0.1147 -0.0996 0.783 Michoacán 15,741 0.5 10.6 3,912 -0.7329 0.4491 0.748 Aguascalientes 15,616 0.5 23.6 15,957 0.5159 -0.9734 0.821 San Luis Potosí 15,254 0.5 14.6 6,532 -0.6076 0.7211 0.766 Quintana Roo 13,533 0.4 16.6 14,197 -0.2004 -0.3592 0.820 Yucatán 13,412 0.4 16.8 7,901 0.3527 0.3813 0.770 Morelos 12,794 0.4 15.3 7,999 -0.2237 -0.3557 0.790 Hidalgo 8,500 0.3 9.8 3,728 -0.7403 0.8770 0.747 Guerrero 8,215 0.2 7.8 2,616 -0.7194 2.1178 0.718 Tabasco 7,965 0.2 10.6 4,089 -0.6180 0.6554 0.766 Oaxaca 7,567 0.2 8.0 2,152 -1.2634 2.0787 0.704 Zacatecas 7,398 0.2 15.1 5,452 -0.9059 0.2984 0.753 Chiapas 6,720 0.2 6.2 1,653 -1.4784 2.2507 0.690 Campeche 6,272 0.2 9.1 8,834 0.1071 0.7017 0.815 Baja California Sur 5,703 0.2 17.1 12,812 1.6252 -0.8017 0.818 Durango 5,126 0.2 6.6 3,531 0.1781 -0.1139 0.790 Tlaxcala 3,983 0.1 12.2 4,002 -0.5260 -0.1849 0.763 Nayarit 3,054 0.1 8.6 3,285 0.0711 0.0581 0.767

Fuente: Elaborado por el CIAE con datos de SHCP, página electrónica.

Entidad federativa

Recaduación totalÍndice de eficiencia

recaudatoria

Recaudación per cápita (Pesos por persona)

Índices de desarrollo

Dentro de las ramas que conforman este sector,

existen actividades económicas cuyo desarrollo y pre-

dominio ejercen una mayor influencia sobre la recau-

dación. Así se observa que la mayor presencia de los

servicios financieros propicia mayor recaudación. Es

decir, entre mayor peso tiene este tipo de servicios en

la estructura económica estatal, mayor es la recau-

dación por esta actividad. Esto se prueba con el valor

de la correlación entre el volumen total recaudado y el

grado de especialización en servicios financieros, que

es de r = 0.754; su correlación con la eficiencia

recaudatoria es de 0.749 y con la recaudación per

cápita de 0.807. Asimismo, en el caso de los servicios

comunales, sociales y personales (que es el segundo

en importancia dentro del sector Servicios) los valores

de “r” son: 0.651, en el primer caso; 0.627 en el segun-

do; y 0.690 en el tercero.

De igual manera se observa que a medida que

prevalecen las actividades primarias, —cuyo predomi-

nio está asociado a un menor desarrollo económico—

la recaudación es menor. En este caso, la relación

entre el índice de especialización agropecuaria y la

recaudación es inversa, pues el valor de “r” es de -0.339;

esto significa que entre más prevalezcan estas activi-

dades, menos se recauda. También la eficiencia

recaudatoria es menor con la mayor presencia del sec-

tor primario, ya que su “r” es de -0.446 y lo mismo pasa

para la recaudación per cápita, cuya correlación con

este índice -0.440.

Así, es claro que los estados con una mayor diver-

sificación de su planta productiva y que han alcanzado

un mayor desarrollo de actividades modernas, tienen

mejores resultados fiscales que aquellos que per-

manecen en el atraso, con predominio de las activi-

dades primarias.

5. Recaudación fiscal y desarrollo económico

estatal

La magnitud de los ingresos públicos recaudados está

relacionada también con el nivel de desarrollo

económico de las entidades federativas. En primer tér-

mino hay que considerar la relación que existe entre el

índice de infraestructura de cada estado con las varia-

bles de recaudación que se han identificado anterior-

mente. Este índice del desarrollo estatal considera la

calidad del sistema de transportes y comunicaciones y

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Cuadro 5

Correlaciones “r” coeficientes de especialización-recaudación.

SECTOR PRIMARIO

SECTOR INDUSTRIAL

TOTAL TOTAL Servicios

Comunales y Sociales

Servicios Avanzados

TOTAL

RECAUDACIÓN TOTAL -0.268 -0.133 0.651 0.754 0.668

ÍNDICE DE EFICIENCIA RECAUDATORIA

-0.271 0.122 0.627 0.749 0.708

RECAUDACIÓN PER CÁPITA -0.287 -0.015 0.690 0.807 0.732

SECTOR SERVICIOS

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y del portal de a regional.com

VARIABLES

1 Los índices o Coeficientes de Especialización en las

Actividades Económicas fueron elaborados por aregion-

al.com. El objetivo de los coeficientes es conocer el patrón

de especialización de las entidades federativas y regiones

en los sectores económicos.

de los servicios educativos y de salud.2 Se observa

una muy alta correlación de aquel con el valor de la

recaudación por estado, ya que su “r” es de 0.743; con

la eficiencia recaudatoria es de 0.767 y con la recau-

dación por persona, de 0.811. Esto significa que los

estados que están mejor dotados de infraestructura,

tienen mayores volúmenes de recaudación total y per

cápita y son más eficientes recaudando, que aquellos

cuya dotación de infraestructura es baja.

La influencia del desarrollo económico de los

estados en su capacidad recaudatoria se confirma

observando los valores de las correlaciones entre las

variables de recaudación y el índice de desarrollo

h u m a n o (I D H) .3 Este índice mide la capacidad para

disfrutar de una vida larga y saludable para adquirir

conocimientos, y para contar con acceso a los recur-

sos que permitan disfrutar de un nivel de vida digno y

decoroso. La correlación “r” de este índice con el

valor de la recaudación total es de 0.434; con la efi-

ciencia recaudatoria es de 0.539 y con la recau-

dación por persona es de 0.535. En cambio la

relación entre las variables de recaudación y los

índices de marginación estatal es inversa, lo que indi-

ca que a mayor marginación menor volumen de

recaudación total, pues el coeficiente es “r” = -0.327.

De igual modo, a mayor marginación menor eficien-

cia recaudatoria con “r” = -0.480 y también menor

recaudación per cápita con un “r” = -0.482.

De hecho, sin importar cual sea el indicador de

desarrollo estatal que se utilice, la relación entre

desarrollo económico y recaudación fiscal es positi-

va. Por ejemplo, el Distrito Federal es la entidad fe-

derativa que tiene el PIB per cápita más alto, y la más

alta eficiencia recaudatoria, el mayor volumen de

recaudación y la mayor recaudación per cápita. A l

mismo tiempo, tiene el más alto valor en los índices

de desarrollo humano y de infraestructura, y el menor

índice de marginación del país. En contraste,

Chiapas es el estado con el menor PIB per cápita del

país, el índice de marginación mas alto, el I D H m á s

bajo, el índice de infraestructura más bajo, y ello

propicia que sea el estado con la más baja eficiencia

recaudatoria y la más baja recaudación per cápita en

todo el país. Ejemplos similares son Oaxaca,

Guerrero y Tlaxcala. Esto significa que el desarrollo

económico es variable determinante de la recau-

dación fiscal.

Conclusiones

Del análisis realizado se pueden derivar las siguientes

conclusiones:

La recaudación de ingresos federales en los estados

118

Cuadro 6

Correlaciones índices de desarrollo con variables de recaudación

VARIABLESDe Capital

Humano

Desarrollo Calidad y

Tecnología

Desarrollo con Calidad Infraestructura Marginación

Desarrollo General Escolaridad

Desarrollo humano (IDH)

RECAUDACIÓN 0.409 0.498 0.48 0.743 -0.327 0.467 0.353 0.434

ÍNDICE DE EFICIENCIA

RECAUDATORIA0.425 0.591 0.578 0.767 -0.48 0.575 0.462 0.539

RECAUDACIÓN PER CÁPITA

0.457 0.584 0.567 0.811 -0.428 0.553 0.435 0.535

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI y del portal de aregional.com

2 Elaborado por aregional.com

3 Calculado para las entidades federativas mexicanas por el

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe

sobre Desarrollo Humano, México, 2002.

a) La contribución de los estados en la recau-

dación nacional es bastante desigual y está

altamente concentrada en sólo cinco de ellos.

b) Existe una fuerte relación de dependencia entre

el monto de la riqueza generada en los estados

y el volumen de su recaudación total. Esto sig-

nifica que los estados con un alto PIBE son los

que más participan en la recaudación nacional.

Es decir, que a una economía estatal más

grande, corresponde un mayor volumen de

recaudación.

c) El mayor volumen de recaudación total estatal,

también depende de una mayor eficiencia

recaudatoria.

d) La eficiencia recaudatoria se encuentra determi-

nada por el tamaño del PIBE, es decir, hay una

tendencia significativa a que los estados con

mayor PIBE, sean mejores recaudadores.

e) Esto significa que los estados con una

economía más grande, no sólo recaudan más

que los de menor producto y contribuyen más a

la recaudación nacional, sino que son también

recaudadores más eficientes.

f) Existe una relación significativa entre la eficien-

cia recaudatoria y el nivel de riqueza de un esta-

do medido por su PIBE per cápita. Esto quiere

decir que la mayor eficiencia en la recaudación

depende de la riqueza por persona, por lo que, a

mayor riqueza, mayor eficiencia.

g) Existe una significativa relación, entre la partici-

pación de cada estado en la recaudación

nacional y su PIBE per cápita, lo cual significa

que a medida que un estado es más rico, más

recauda.

h) Existe una fuerte dependencia entre la recau-

dación per cápita y el PIBE, de modo que los

estados con una economía más grande, recau-

dan más por habitante que aquellos cuya

economía es pequeña.

i) La recaudación per cápita depende del nivel de

riqueza de cada estado, por lo que a mayor

riqueza mayor recaudación per cápita, lo cual

también significa que, en la medida que un esta-

do es pobre, recauda menos por persona.

j) Se observa que la recaudación per cápita

depende en gran medida de la eficiencia

recaudatoria, incluso más que el tamaño de la

economía estatal (medido por la magnitud del

PIBE) y mucho más que el nivel de riqueza medi-

do por el PIBE per cápita

k) En general, el tamaño de la recaudación y la efi-

ciencia recaudatoria de los estados dependen

del grado de desarrollo. De igual modo, la pre-

sencia de actividades económicas modernas y

de alta productividad como los servicios, y par-

ticularmente de los servicios financieros, son un

factor que propicia una mejor posición recauda-

toria.

Fuentes

Ley de coordinación fiscal de la federación. Texto

vigente al 30 de septiembre de 2003.

Página electrónica de la Secretaría de Hacienda y

Crédito Público. Estadísticas Oportunas de

Finanzas Públicas y Deuda Pública

http://www.shcp.gob.mx

Página electrónica del INEGI, Banco de Información

Económica:http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdine/

bancos.htm

www.aregional.com

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,

Informe sobre Desarrollo Humano, México,

2002.

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INSTRUCCIONES PARA LOS COLABORADORES

Estado, Economía y Hacienda Pública

Los trabajos enviados se sujetarán al dictamen del Comité Editorial, previo arbitraje. Asimismo, toda colaboración

deberá ajustarse a los siguientes lineamientos:

1. Presentarse en original impreso que incluya texto, cuadros, gráficas. etcétera, en papel tamaño carta, inter-

lineado 1.5. Los cuadros, gráficas y diagramas deberán presentarse en hojas separadas, al final del texto y

con la indicación del lugar en que deben insertarse.

2. Tener una extensión de 10 a 25 cuartillas (Arial 12; interlineado 1.5), con un resumen en español e inglés

que no exceda las ochenta palabras.

3. Adjuntar un CD que contenga:

• Archivos de texto en Word.

• Archivos individuales por cuadro, gráficas o diagramas en Excel. Las cifras de los cuadros deberán

separarse por espacio, y no por comas, evitando usar cuadrícula.

3. Los comentarios, aclaraciones, referencias y recomendaciones bibliográficas, y otros textos de apoyo se

colocarán como notas al pie de página.

4. La bibliografía completa se presentará al final del texto ordenada alfabéticamente, y cada referencia debe

ajustarse al modelo tradicional: (apellidos, nombre (s), título, editorial, ciudad, año).

Para correspondencia, suscripciones, canje y/o difusión de otras publicaciones afines, favor de dirigirse a:

Instituto de Investigaciones y Estudios Superiores Económicos y Sociales (IIESES), Avenida Dr. Luis Castelazo

s/n, Carretera Xalapa-Las Trancas, Col. Industrial Ánimas Xalapa, Veracruz, México. El costo de cada ejemplar

de esta publicación es de $30 pesos y para el extranjero US $3 Dls.

Para mayores informes: e-mail: estadoyeconomia@uv.mx; o próximamente consulta nuestra página de intemet.

La edición consta de 500 ejemplares