Impasses urbanos brasileños: Notas sobre Los instrumentos del planeiamento de la ciudad y la crisis urbana en Brasil

Documento para su presentación en el IX Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 24 al 27 de

septiembre de 2018.

Autor(es): Leonardo de Souza Polli

Email: lspolli@hotmail.com

Resumen/abstract:

Actualmente los noticieros internacionales evidencian que en Brasil vivimos tiempos difíciles, complejos y desafiantes en relación al momento político y económico. Este escenario es aún más preocupante cuando se observa un país que evidencia en las grandes ciudades los duros resultados de un proceso histórico de urbanización anclado en los tristes rastros de segregación espacial, social, económica y racial. Sin embargo, la abundancia de recursos y de cultura brasileña están comprimidos en una verdadera "crisis urbana", que se concreta cuando se analizan los índices relacionados a las precarias condiciones habitacionales, de infraestructura urbana, de movilidad y de preservación ambiental. Esta ponencia pretende discutir sobre los actuales impasses urbanos brasileños en relación con el ordenamiento territorial.

Palabras clave: Ciudad; Planificación, Crisis Urbana.

Nota biográfica: Urbanista, Especialista en Vivienda de Interés Social, y Maestro en Arquitectura, Urbanismo y Planeamiento Territorial. Actualmente, es profesor y coordinador del curso de Arquitectura y Urbanismo de UNIME - Salvador, y Profesor del curso de Urbanismo de la Universidad del Estado de Bahía, ministrando y coordinando investigaciones y disciplinas sobre la gestión y la planificación urbana.

Introduccion: Aspectos generales de las contradicciones brasileñas

Actualmente los noticieros internacionales evidencian que en Brasil vivimos tiempos

difíciles, complejos y desafiantes en relación al momento político y económico.

Diariamente la prensa brasileña notifica graves problemas sociales, mientras que

demuestra escándalos de corrupción e injerencia de los gobernantes de todas las esferas

de poder, sean municipales, estatales o federales. Este escenario es aún más preocupante

cuando se observa un país que evidencia en las grandes ciudades los duros resultados de

un proceso histórico de urbanización anclado en los tristes rastros de segregación

espacial, social, económica y racial.

Pensar sobre la segregación social y espacial de las ciudades brasileñas significa, en

primer lugar, reflejar lo que fue el proceso histórico de construcción del concepto del

"urbano" en Brasil. A diferencia de los estudios e investigaciones sobre el tema en

relación a las ciudades europeas, el signo de "urbano" en el país comienza con el propio

proceso de colonización de las Américas, durante la expansión marítima europea, a

mediados de los siglos XV, ampliada durante todo el período colonial (de 1500 a 1815).

Durante este período, se formaron los primeros pueblos y ciudades en el país, pero,

obviamente, con los colonizadores y los rastros de civilización promovidas por la

corona portuguesa. En cuanto pequeñas ciudades y villas, atribuimos principalmente al

siglo XX el mayor salto histórico sobre el proceso de urbanización brasileña. Los

centros urbanos sufrieron significativas modificaciones durante ese período histórico, en

consecuencia - principalmente - de la industrialización brasileña. Como reflejo de la

intensificación de las actividades industriales, la población urbana creció

expressivamente. De acuerdo con el Instituto de Pesquisa y Investigación Aplicada

(IPEA, 2011) y el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE, 2010), entre

1950 y 2010, la población urbana Brasil saltó de 52 a 160 millones de habitantes.

En el marco de la investigación de los datos demográficos en el país, se registra que la

población brasileña, según la Encuesta Nacional por Muestra de Domicilios - PNAD

2015 (IBGE, 2016), fue de cerca de 204,9 millones de personas y presentó tasa de

crecimiento anual de aproximadamente el 1,0% en el período de 2005 a 2015. De

acuerdo con las proyecciones poblacionales realizadas por las Naciones Unidas y

divulgadas en el World Population Prospects (2015), Brasil fue el quinto país en

volumen de población, en 2015, detrás de China, India, Estados Unidos e Indonesia,

respectivamente. La población residente en Brasil correspondía, en aquel año, al 2,8%

de la población mundial.

Debido a esta rápida expansión demográfica de la sociedad, y brutal concentración

poblacional en las ciudades y grandes centros urbanos, cuando hablamos de

urbanización brasileña, una serie de problemas fueron desencadenados, pues las

ciudades no estaban preparadas para acomodar una masa poblacional tan voluminosa, y

como respuesta , los residentes en la zona urbana quedaron expuestos a condiciones

precarias en cuanto a lo que se refiere a la vivienda, infraestructura urbana,

saneamiento, y políticas sociales y económicas.

Este proceso no se dio de manera uniforme en todo el territorio nacional. Los fuertes

rasgos de una sociedad esclavista, latifundista y rentista establecieron los cimientos

principales de una nación segregada, con una alta concentración de renda y un grave

cuadro de desigualdad social. Y esas desigualdades sociales relacionadas con la

fragmentación y formación del espacio también presentan consecuencias negativas para

el desarrollo social y urbano de esos centros. El "urbano" a través de la organización

espacial de las clases sociales nos reporta a innumerables problemas de orden social,

económico, político y ambiental. Se destacan a partir de esta realidad los graves

indicadores de pobreza, miseria, violencia, degradación ambiental y social, exclusión,

desempleo, falta de vivienda, favelización, periferización, segregación, insuficiencia de

transporte adecuado, entre otros.

Es en este contexto, en los días actuales, que el espacio urbano ha sido objeto de estudio

de los más variados campos del saber de las ciencias humanas y sociales. No hay duda

que estas múltiples problemáticas ponen en duda la visión mundial sobre un país

considerado abundante de recursos, y con toda una pluralidad de personas que emanan

una imagen de espacio receptivo, compartido, y acogedora para sus habitantes y

aquellos que los visitan. Esa es, tal vez, la gran contradicción brasileña: ¿Cómo un país

tan rico puede generar tanta desigualdad y pobreza?

En realidad, Brasil es un país extremadamente rico desde el punto de vista cultural y

ambiental, y se convierte cada día en una de las principales potencias económicas del

mundo. En este sentido, cabe señalar que Brasil es la mayor economía de América

Latina, la segunda de América (detrás de Estados Unidos) y una de las diez mayores

economías del mundo, tanto en relación con la estructura y capacidad financeira en

relación al mercado mundial, como en relación con la paridad del poder adquisitivo, de

acuerdo con publicaciones recientes del Fondo Monetario Internacional y del propio

Banco Mundial.

Todo ese volumen se sustenta en un país con una base económica mixta, y

extremadamente diversificada, apropiándose con la abundancia de los recursos naturales

disponibles. Entre los principales productos de exportación se incluyen aeronaves,

equipos eléctricos, automóviles, etanol, textiles, calzado, mineral de hierro, acero, café,

naranja, soja y carne.

Sobre el aspecto ambiental, se registra que la gran extensión territorial de Brasil abarca

diferentes e imponentes ecosistemas, como por ejemplo la Selva Amazónica, reconocida

como teniendo la mayor diversidad biológica del mundo. La rica vida salvaje de Brasil

refleja la variedad de hábitats naturales, y hacen que las investigaciones estimen que el

número total de especies vegetales y animales en Brasil es de aproximadamente cuatro

millones. A pesar de toda esta diversidad, es importante resaltar que el siglo XX, con

todo el proceso mencionado de industrialización y urbanización brasileña, dejó daños

"irremediables" para el patrimonio natural del país.

Actualmente, con mucha preocupación, varios expertos señalan que ese patrimonio está

seriamente amenazado. Los principales factores de riesgo involucra la producción

económica del agronegocio brasileño, en sus más variados ramos expresos de la

ganadería y agricultura. Además del agronegocio, las industrias volcadas a la plantación

y explotación maderera, minería, extracción de petróleo y gas, también desgastan

abundantemente los recursos naturales brasileños. Se suman a ese factor, aún, los

crímenes ambientales practicados a partir de una incapacidad de fiscalización y control

de las agencias de preservación ambiental, generando el comercio de especies salvajes,

quemadas, contaminación del agua y del suelo, entre otros. Pero el hecho más

determinante es que, en muchas áreas del país, el ambiente natural está amenazado por

el desarrollo y la urbanización. Este desarrollo está directamente asociado a la

construcción de represas e infraestructura energética, vías, carreteras, etc.

El modelo de "progreso" y "desarrollo" nacional practicado a años en Brasil -y en el

mundo- de hecho ponen en riesgo el patrimonio ambiental. En cuanto a las ciudades, la

degradación del ambiente urbano es uno de los principales problemas a ser abordados,

ya que sus resultados alcanzan de manera general al conjunto de la población, aunque

no de forma equitativa, considerando las iniquidades presentes en el territorio y la

diferencia en la región capacidad de adaptación de los diversos estratos sociales y

económicos. En este sentido, los impactos de las transformaciones ambientales son más

profundos en las áreas más carentes de infraestructura y de servicios urbanos. Ante una

urbanización determinada por la apropiación y acumulación sobre el espacio urbano, los

sectores más empobrecidos - y no propietarios - acaban sufriendo con más fuerza los

impactos negativos evidenciados en el tejido urbano.

Las problemáticas ambientales, que han ocasionado eventos extremos no implican

simplemente en la ampliación de los riesgos de desastres naturales en las grandes

ciudades brasileñas y mundiales, sino en la acentuación de la posibilidad que estos

ocurran en áreas de urbanización desordenada, ya previamente clasificadas como áreas

de riesgo, son parcelas urbanas ocupadas por los sectores más vulnerables de la

sociedad, históricamente no atendida en su plenitud por las políticas públicas de acceso

a la vivienda y condiciones de infraestructura urbana.

En este sentido, e incluso que de manera sintética e introductoria, cabe destacar el papel

que poseen los gestores públicos -y los demás agentes de la sociedad- en la efectivación

de una política urbana que sirva para combatir las injusticias urbanas y equalizar las

cargas y los bonos del proceso de urbanización brasileña, y no sólo aquellas que buscan

establecer programas paliativos a esas problemáticas consolidadas a lo largo del tiempo.

El artículo número 182 de la vigente Constitución Federal Brasileña (consolidada en

1988) afirma que la política de desarrollo urbano, ejecutada por el Poder Público

municipal, conforme a las directrices generales fijadas en ley, tiene por objetivo ordenar

el pleno desarrollo de las funciones sociales de la ciudad y garantizar el bienestar de sus

habitantes. Compete, entonces, al poder público ya toda la sociedad, la efectividad de

esa política, evidentemente destacando y respetando las responsabilidades y deberes de

cada agente.

El artículo número 183 habla sobre la regularización territorial urbana, y establece

mecanismos de justa distribución del espacio en las grandes ciudades. A pesar de

constar en la constitución federal desde 1988, ambas políticas sólo tuvieron sentidos

concretos establecidos cuando, en 2001, se aprobó la Ley Federal número 10.257, que

estableció directrices nacionales para todos los gestores públicos en lo que se refiere a la

promoción de políticas públicas que busquen establecer escenarios más justos y

equitativos en la sociedad brasileña.

Es cierto que, con la aprobación de la Ley Federal nº10.257/2001, el país consolidó

artículos importantes de la actual Constitución de 1988, principalmente los que versan

sobre la obligatoriedad de que cada propiedad debe cumplir con su función social, y que

las cargas y los bonos obtenidos durante el proceso de urbanización sean compartidos.

La mencionada ley, conocida como "Estatuto de la Ciudad", es la responsable de

establecer una política nacional de orden público e interés social que regulan el uso de

la propiedad urbana en favor del bien colectivo, la seguridad y el bienestar de los

ciudadanos, así como del equilibrio ambiental.

De esta forma, se intenta orientar a los gestores de las ciudades a establecer una justa

política de distribución de equipos y redes de infraestructura, con instrumentos que

sirven para planificar, adecuar y restringir el uso y la ocupación del suelo, de una

manera a involucrar y valorar la participación de todos los sectores que producen y se

reproducen en las ciudades. Sin embargo, a pesar de esta ley, pasadas casi dos décadas

de aplicaciones de los instrumentos del Estatuto, se observa la consolidación de

políticas que están al servicio de la valorización del suelo urbano - y de la consiguiente

apropiación privada de esos rendimientos por sectores propietarios, emprendedores e

inmobiliarios -, en detrimento de una justicia urbana que intente dirimir los efectos de

una urbanización anclada en la segregación.

Llegamos, entonces, en lo que llamo "impasses de la política urbana brasileña". Este

artículo pretende discutir con la comunidad del IX Congreso Internacional en Gobierno,

Administración y Políticas Públicas sobre los actuales conflitos de las políticas púbicas

brasileñas en relación con el ordenamiento territorial de los municipios, que en resumen,

están consolidando en la apropiación, acumulación y rentabilidad de los espacios

urbanos (factor central en las históricas problemáticas) y refuerzan una expulsión de los

grandes centros urbanos - esta vez jurídica y promovida por el poder público - de los

sectores no propietarios y empobrecidos de Brasil.

A continuación, en este artículo, se discutan análisis de la investigación de un profesor

de Urbanismo sobre esa realidad dicotómica entre lo que versa las leyes generales sobre

la cuestión sobre la planificación en Brasil, y las realidades observadas en las ciudades

brasileñas ante las problemáticas cada vez más evidentes.

Notas sobre la planificación urbana en Brasil: de las políticas de embellecimiento

hasta la consolidación de los instrumentos del Estatuto de la Ciudad

Recientemente, la preocupación por el crecimiento urbano y la expansión de las

ciudades, explicitada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible - ODS, en particular el

ODS 11 (Hacer que las ciudades y los asentamientos humanos inclusivos, seguros,

resistentes y sostenibles)1, establecidos por las Naciones Unidas, y en la III Conferencia

de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible - Hábitat III ,

requiere una serie de investigaciones que puedan subsidiar la planificación y la gestión

urbana. Entre los temas que se destacan están el crecimiento sostenible de las ciudades,

el fortalecimiento de la relación de los núcleos urbanos con las zonas periurbanas y

rurales y la preservación del medio ambiente y de los patrimonios cultural y natural.

Pero antes de avanzar hacia el campo crítico y propositivo sobre los impasses urbanos

brasileños en la contemporaneidad, se hace necesario buscar elementos literarios en una

sintética revisión que presente los principales aspectos de las políticas públicas

brasileñas en el ámbito de la planificación urbana. Es evidente que esta literatura y

revisión teórica ya tiene una serie de reflexiones que deben tenerse siempre en cuenta,

1 11.1 Hasta 2030, garantizar el acceso de todos a la vivienda segura, adecuada y asequible, ya los servicios básicos y urbanizar las favelas.11.2 Para 2030, el acceso a sistemas de transporte seguros, accesibles, sostenibles y asequibles para todos, mejorando la seguridad vial mediante la expansión del transporte público, con especial atención a las necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad, niños, personas con discapacidad y ancianos.11.3 Hasta 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible, y las capacidades para la planificación y gestión de asentamientos humanos participativos, integrados y sostenibles, en todos los países.11.4 Fortalecer esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.11.5 Hasta 2030, reducir significativamente el número de muertes y el número de personas afectadas por catástrofes y reducir sustancialmente las pérdidas económicas directas causadas por ellas en relación con el producto interior bruto global, incluidos los desastres relacionados con el agua, con el objetivo de proteger a los pobres y las personas en situación de vulnerabilidad.11.6 Hasta 2030, reducir el impacto ambiental negativo per cápita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire, gestión de residuos municipales y otros.11.7 Hasta 2030, proporcionar acceso universal a espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles y verdes, especialmente para las mujeres y los niños, las personas mayores y las personas con discapacidad.11.8 Apoyar relaciones económicas, sociales y ambientales positivas entre áreas urbanas, periurbanas y rurales, reforzando la planificación nacional y regional de desarrollo.11.9 Hasta 2020, aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos adoptando e implementando políticas y planes integrados para la inclusión, la eficiencia de los recursos, la mitigación y la adaptación al cambio climático, la resiliencia ante desastres; y desarrollar e implementar, de acuerdo con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, la gestión holística del riesgo de desastres en todos los niveles.11.10 Apoyar a los países menos desarrollados, incluso por medio de asistencia técnica y financiera, para construcciones sostenibles y resilientes, utilizando materiales locales

pero para la construcción de este artículo se hace valer las consideraciones señaladas

por algunos autores.

En esta relación entre planificación urbana, y realidad brasileña, de manera resumida,

traigo en ese texto la contribución de Flávio Villaça (1999), notorio profesor e

investigador sobre el tema urbano en Brasil. En un artículo titulado "Una contribución a

la historia de la planificación urbana en Brasil", hace una revisión de la idea de

planificación y de planes urbanos brasileños desde 1897 hasta los días actuales, y divide

en tres períodos la historia de la planificación urbano del país.

El primero se inicia a finales del siglo XIX, alrededor de 1875 y va hasta el año 1930, y

está marcado por el período en que se planeaba a partir de las políticas de

"embellecimiento" de las ciudades. "Fue bajo la égida de los planes de embellecimiento

que surgió la planificación urbana brasileña". (VILLAÇA, 1999: 193), donde las obras

se hacían priorizando proyectos armónicos, y consistieron básicamente en la ampliación

de vías, erradicación de ocupaciones de bajos ingresos en las áreas más centrales,

implementación de infraestructura, especialmente de saneamiento, y ajardinación de

parques y plazas, reflejándose en las políticas de reforma de áreas urbanas en ciudades

históricas promovidas en Europa.

Gran parte de esos planes preveían la apertura de nuevas avenidas, conectando partes

importantes de la ciudad, generalmente teniendo como consciencia inmediata la

destrucción de áreas consideradas insalubres, compuestas por los llamados "corticios"

(que eran viviendas que aglomeraban personas de bajos ingresos).

(1999) argumenta en su texto que los planes eran discutidos abiertamente antes de ser

implementados, y, al contrario de lo que podemos observar en varias realidades

contemporáneas, las intencionalidades planificadas solían ser aplicadas en su totalidad.

Esta efectividad era totalmente posible ante un escenario en que el poder hegemónico de

los agentes públicos y de las élites brasileñas en el período se hacía mucho más

imponente, y la aplicación y efectividad de los planes no encontraban objeciones

sociales, o se imponían ante las discordancias populares.

 El segundo momento, que va de 1930 hasta alrededor de 1990, se constituyó en la

aplicación de una planificación de técnicas con bases en la ciencia, que buscaban

resolver los problemas urbanos, y potenciar la creciente industrialización brasileña. En

el análisis de las ideas de Villaça (1999) con las contribuciones del libro "La formación

del pensamiento urbanístico en Brasil: 1895-1965", de Maria Cristina da Silva Leme

(1999), es posible entender mejor lo que fue ese período.

En ese sentido se puede decir que poco a poco los planes pasaron a incluir toda la

ciudad, y dejaron de estar directamente vinculados a áreas específicas de la ciudad,

pasando a preocuparse por toda la red del municipio. En efecto, el sistema viario y de

transporte pasaba a ser pensado y articulado dentro de la propia estructura urbana, o sea,

buscan la articulación entre el centro y los barrios, y de éstos entre sí, a través de

sistemas de vías y de transportes (LEME, 1999, página 25). Las vías no se plantean sólo

en términos de embellecimiento, sino también en términos de transporte (VILLAÇA,

1999).

Según Leme (1999), es a partir de esta fecha que empiezan a hacerse las zonificaciones,

así como la legislación urbanística de control del uso y ocupación del suelo urbano. La

ciudad comienza, entonces, a ser de hecho pensada y planificada, con zonas especiales

para actividades y funciones específicas. El ordenamiento territorial, incluso ante una

frágil densidad urbana, pasa a ser una noción pública y gerencial en Brasil. Reitero aquí

algo ya expresado en ese trabajo de que esa relación entre planificación y urbanización

brasileña se estableció de una manera extremadamente fragmentada en todo el territorio

nacional y que las desigualdades regionales en un país continental siempre reforzaron

esa diferenciación y fragmentación.

En este período, uno de los principales representantes de este nuevo tipo de plan es el

Plan de Avenidas de Prestes Maia para São Paulo, elaborado en 1930. A pesar del

nombre, según Villaça (1999) el plan trataba sobre varios aspectos del sistema urbano,

tales como los ferrocarriles y el metro, la legislación urbanística, el embellecimiento

urbano y la vivienda. Sin embargo, el destaque fue incluso el plan de avenidas, que

poseían un carácter monumental. Según Leme (1999), el conjunto de nuevas vías

radiales y perimetrales transformó la ciudad concentrada y basada en la locomoción por

transporte colectivo (autobuses y tranvías) en una ciudad más dispersa y dependiente del

tráfico de automóviles. Aquí, se percibe que ambos autores están de hecho en

concordancia en relación a esa etapa de la planificación brasileña.

Esta era una fase notoriamente reconocida como científica (desde el punto de vista de la

planificación) y técnica, desde el punto de vista de las intervenciones. Oficinas públicas

y profesionales capacitados se destacaban en la necesidad de caracterizar las

problemáticas, e intentar apuntar soluciones para el crecimiento de las ciudades. Sin

embargo, "cuanto más complejos y amplios se hacían los estudios y planes, más crecía

la variedad de problemas sociales en los que se involucra, y con eso, más se alejaban de

los intereses reales de la clase dominante y por lo tanto de sus posibilidades de

aplicación. (VILLAÇA, 1999: 214).

Sí, la planificación de ese período llegaba a impasses reales sobre las ideas de modelos

de desarrollo y progreso para el país. En el momento en que se construían grandes obras

de infraestructura vial, industrial y energética en el país, y que vivenció, aún, el símbolo

de la "ciudad utópica" siendo consolidada con la construcción en Brasilia, las ciudades

comenzaban a aumentar vertiginosamente su cuadro poblacional, y las demandas y

"soluciones" ya no caminaban al mismo ritmo. Este período, destacado por Villaça

(1999), es extremadamente contradictorio porque, con todos los estudios y planes

científicos, y el orden nacional de desarrollo brasileño, especialmente en el aspecto

económico, las ciudades han sido extremadamente desiguales y tienen profundos

problemas sociales.

Desde mediados del siglo XX, como ya se mencionó, el país está marcado por altas

tasas de crecimiento de la población y concentración de la población en las áreas

urbanas, como se muestra en las Figuras 1 y 2.

Figura 1: Gráfico de evolución del número de habitantes en Brasil entre 1870 y 2010

Fonte: IBGE (2010).

Figura 2: Relación de habitantes en Brasil en áreas urbanas y rurales de 1940 a 2000

Fonte: IBGE (2010).

Conforme al IBGE, La urbanización en Brasil fue más rápida que en algunas otras

partes del mundo. De acuerdo con datos del IBGE, la población urbana en Brasil, que

era del 36,1% en 1950, alcanzó 84% en 2010. El promedio mundial proyectado para

2050 es de uma población urbana del 70%. La urbanización que llevó más de cien años

en otras partes del mundo hoy considerado industrializado, se produjo en Brasil en

apenas cincuenta años, lo que em parte ayuda a explicar el déficit de desarrollo urbano.

En Brasil, cambios estructurales acelerados e intensos en la distribución espacial de la

población causaron una transición con efectos urbanos dramáticos. La magnitud de la

transición demográfica y de la concentración urbana hinchó todas las capitales y creó

decenas de ciudades con poblaciones por encima de un millón de habitantes. En cambio,

la estructura urbana brasileña no estaba preparada para comportar un monto poblacional

tan elevado, y debido a tal factor la población socialmente vulnerable pasó a ocupar las

periferias de las ciudades.

Este proceso no ocurrió de forma igualitaria en el escenario nacional, ya que las

regiones sur y sudeste se desarrollaron más rápidamente debido a las altas inversiones

en el sector económico ya los beneficios políticos (Figura 3). Como respuesta, sus

índices de crecimiento urbano en algunos estados alcanzaron el 95%, mientras que en

las regiones norte y noreste la mayor tasa de crecimiento de este sector fue del 55%.

Estas desigualdades en la dinámica urbana y regional tienen un potencial altamente

dañino. Pues además de los contrastes sociales, las áreas menos favorecidas son

condenadas al estancamiento del crecimiento en los más diversos ámbitos.

Figura 3: Mapa de áreas Urbanizadas en Brasil de ciudades con más de 100 mil habitantes

Fonte: IBGE (2015).

Y así llegamos en el último período destacado por Villaça (1999), que corresponde a

mediados del año 1990 y perdura hasta el final del siglo XX, dando continuidad a los

proyectos del segundo período marcado por la ampliación de las discusiones sobre las

políticas urbanas, y la efectividad de los artículos 182 y 183 de la Constitución Federal.

Hasta entonces se mencionó mucho en ese trabajo algo que, incluso, es bastante

utilizado en el sentido común, en relacionar urbanización y expansión de la ciudad con

aumento de la población. Como la explosión demográfica que ocurrió en el país en las

últimas décadas fue acompañada por importantes transformaciones económicas y

sociales, se consolidó la percepción de que ciudad más poblada, ciudad que se expande,

es ciudad progresista. De la misma manera, muchos acreditaban, sobre todo al

crecimiento poblacional, la expansión de las ciudades. En la actual generación, sin

embargo, Brasil tenderá a la estabilidad demográfica. Las proyecciones indican que las

poblaciones de nuestras ciudades crecerán a tasas muy pequeñas hasta el final de la

década de 2030, a partir de cuando la población brasileña tiende a disminuir.2

Quiero decir que si a lo largo del siglo XX la intensidad y la velocidad de la

urbanización constituyeron una red de ciudades en Brasil que se caracteriza por un

urbano precario e improvisado, el siglo 21 pide una ciudad que sea capaz de sostener el

desarrollo de acuerdo con el derecho a la ciudad, con el ambiente y con el clima.

En esta tercera y última fase, de 1990 en adelante, los teóricos de la planificación tejían

severas críticas al período anterior, defienden la participación popular en la formulación

y seguimiento de los planes directores, la función social de la propiedad urbana y de la

ciudad, conforme preconizado en el Estatuto de las Ciudades .

Hay, además de la búsqueda de justicia social, el rechazo del diagnóstico técnico como

mecanismo de describir y solucionar los problemas urbanos. En los últimos 50 años,

cristalizado en el plano directivo y relacionado con las ideologías de las clases

dominantes, en los últimos 50 años, cristalizado en el plano director y relacionado con

las ideologías de las clases dominantes, en varios momentos de su texto, el hecho de que

sólo es posible comprender la producción y reproducción de la planificación urbana en

Brasil. Añade que "siendo sólo discurso la planificación es una fachada ideológica, no

legitimando la acción concreta del Estado, al contrario, buscando ocultarla. Lo que hay

detrás de la fachada es el poder, la dominación. (VILAÇA, 1999a, p.11).

Muchas veces lo que prevaleció, al hablar de planificación urbana, fue simplemente la

elaboración de planes directivos, tanto que en la Constitución de 1988, específicamente

en el artículo 182§1º, consta que el Plan Director es un conjunto de leyes e instrumento

básico de planificación de una ciudad, disponiendo sobre su política de desarrollo,

ordenamiento territorial y expansión urbana. Esto puesto, el plan director siempre tuvo

2 Aunque las proyecciones de "estabilidad demográfica" pueden dar margen a la controversia, puesto que, como fenómeno social, la demografía es susceptible de influencias de difícil previsión, por ejemplo, relativas a la inmigración y al avance tecnológico, en este trabajo se optó por adoptarlo, las que se admitan que la presencia de investigadores reconocidos da consistencia a tales proyecciones.

lugar de destaque en la política urbana del país. En el transcurso del desarrollo de las

políticas públicas orientadas hacia la ciudad, sobre todo a partir de 1988, hubo el

desencadenamiento de un proceso de descentralización de las acciones del poder

público, concentrando a nivel municipal la actuación más expresiva y directa a los

espacios urbanos brasileños.

El cambio en relación a la planificación urbana tiene en la Ley Federal nº 10.257/2001 -

Estatuto de la Ciudad, suyo el marco. La referida ley regula el capítulo de la política

urbana dispuesto en la Constituicion Federal (nº 182 y 183). Consta en el Estatuto de la

Ciudad el derecho a las ciudades sostenibles, entendido como derecho a la tierra urbana,

a la vivienda, al saneamiento ambiental, a la infraestructura urbana, transporte, los

servicios públicos, el trabajo y el ocio. En ese entendimiento, se exige de los municipios

la elaboración o adecuación de sus planes directores.

El Estatuto de la Ciudad ofrece a los municipios un conjunto de instrumentos que, en la

práctica, buscan materializar el derecho a la ciudad, a la tierra urbana, a fin de atender a

su principal objetivo que es priorizar la función social de la ciudad. Entre sus propósitos

podemos enumerar: promover la gestión democrática de las ciudades, ofrecer

mecanismos para la regulación de la tierra, combatir la especulación inmobiliaria,

asegurar la sostenibilidad de la sostenibilidad ambiental social y económica de los

núcleos urbanos. Tiene varios instrumentos urbanísticos, tributarios y jurídicos con el

objetivo de garantizar mayor a la gestión urbana, a saber: gestión democrática; plan

Maestro; a plazos; edificación o uso obligatorios; Impuesto Predial y Territorial Urbano

(IPTU) progresivo en el tiempo; expropiación con pagos de la deuda pública; usucapión

especial; concesión especial para fines de vivienda; derecho de superficie; derecho de

preempción; conceder el derecho de construir y de cambiar de uso; operaciones urbanas

consorciadas; transferencia del derecho de construir; estudio de impacto de vecindad;

consorcio inmobiliario.

Todos estos instrumentos del estatuto de la ciudad siguen siendo incorporados por las

gestiones públicas municipales, con profundas desigualdades municipales (en lo que

tangen los aspectos normativos, técnicos, económicos de la ciudad, etc.), lo que hace

que, en 2015, varios municipios aún no hayan aprobado el ssu Plan Director de Palancas

Urbanas (Figura 4).

Figura 4: Porcentaje de municipios por situación del Plan Director - Brasil - 2005/2015

Fuente: IBGE, Dirección de Investigaciones, Coordinación de Población e Indicadores Sociales, Investigación de Información. Básicas Municipales 2005/2015.

Este nuevo intento de planificación urbana, vinculado con la prerrogativa de justicia

social y participación popular, sin embargo, viene transformado, hasta cierto punto, las

condiciones urbanas en la ciudad, pero todavía son timidos efectos ante las gigantescas

problemáticas históricas, y las ciudades siguen acumulando en su contemporaneidad las

crisis urbanas del pasado.

En el próximo capítulo abordé sobre ese tema, mientras que sistematizo la idea de cómo

debe ser estructurado, en Brasil, una nueva agenda de gestión y administración pública

con un verdadero compromiso con las ciudades brasileñas, llevando evidentemente las

consideraciones que son hechas por los órganos internacionales sobre el tema, como os

Objetivos de Desarrollo Sostenible – ODS, y en la III Conferencia de las Naciones

Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible - Hábitat III.

Conclusiones y sugerencias para los conflictos urbanos e intereses políticos en

Brasil: y las ciudades?

En la carta titulada como "Nuestras ciudades piden socorro!: Manifiesto de los

Arquitectos y Urbanistas de Brasil en Defensa de la Planificación Urbana Solidaria e

Inclusiva", del Consejo de Arquitectura y Urbanismo de Brasil - CAU / BR en firma

conjunta con el Instituto de Arquitectos de Brasil - IAB / BR, refuerzo aquí mi

pensamiento inicial sobre el tema:

En un país continental donde el 85% de la población vive en ciudades -de los más diferentes puertos marcados por desigualdades territoriales, económicas e injusticias sociales, es fundamental que se avance en la reforma urbana basada en la función social de la ciudad prevista en la Constitución y regulada por el Estatuto de la Constitución ciudad. Reforma urbana que debe contraponerse al urbanismo que privatiza y cierra nuestras ciudades, sin evitar que la violencia se alza, ante la incapacidad del Estado de implementar políticas eficaces de movilidad y de enfrentamiento de la carencia de infraestructura, de la degradación de los espacios públicos, fragilidad de la relación ciudad-medio ambiente, del espáfico de las periferias con urbanización incompleta y del creciente déficit habitacional. (CAU/IAB, 2018).3

Esta carta expresa el deseo de aquellos que de hecho estudian y analizan las

potencialidades, problemáticas y deshones de las ciudades brasileñas. En realidad, hace

juz a su llamado por la defensa del derecho universal a las ciudades. El gran propósito

de una preocupación constitucional con la política urbana, dentro del título del orden

económico y financiera, y cómo se concluye por la breve lectura de los artículos 182 y

183, es la interconexión e interdisciplinaridad entre el aspecto urbano de la ciudad y

otros asuntos, como la política, el social y el económico. El hecho de que la latitud

urbana esté inserta en el título del orden económico ya demuestra que ésta no podrá ser

exitosa sin el respeto que debe a la propia ciudad. La el desarrollo estricto es predatorio,

contaminando el núcleo social y arruinando las bases que otrora propiciaron la

ascensión económica. De ahí la razón por la cual la propiedad privada no se basta, si no

es para promover su función social.

La ciudad y el urbano no pueden ser compreendidos sin las instituciones oriundas de las relaciones de clase y de propiedad. Ella misma, la ciudad,

3 Esta fue una carta abierta a los candidatos a las elecciones presidenciales en Brasil en 2018. Disponible en: http://www.caubr.gov.br/wp-content/uploads/2018/07/CAU_BR_Carta-aos-Candidatos-2018 . Acesso em agosto de 2018.

obra y acto perpetuos, da lugar a instituciones específicas: municipales. Las instituciones más generales, las que dependen del Estado, de la realidad y de la ideología dominante, tienen su sede en la ciudad política, militar, religiosa. Ellas coexisten con las instituciones propiamente urbanas, administrativas, culturales. Razón de ciertas continuidades notables a través de los cambios de la sociedad (Lefebvre, 2011, pág. 59).

De ese prisma, es notorio que hay un proceso de segregación socioespacial en las

ciudades brasileñas, que consolida el sentido de la mercancía al suelo urbano y,

consecuentemente, la renta que el mismo promueve a los grupos que se benefician de la

lógica de ese mercado.

Harvey (1996) ejemplifica de modo pragmático ese hecho cuando aborda el valor de

uso y el valor de cambio que posee la propiedad urbana. En la condición de uso, el

territorio de la ciudad tiene valor inmensurable, puesto que se trata de una necesidad

básica del ciudadano; concomitantemente, el mercado inmobiliario comercializa esta

mercancía tiene, como base, su valor de cambio.

Es verdad que, al igual que éste, otros fenómenos en las ciudades brasileñas representan

desafios crecientes a las gestiones públicas. Curiosamente, aunque generan debates

calurosos como el de la reforma urbana, perpetúan consecuencias previsibles. Por

ejemplo, se señalan las ocupaciones irregulares en áreas ambientalmente frágiles; la

vacíos urbanos que, em muchos casos, imponen desplazamientos innecesarios a los

ciudadanos y la degradación de los entornos urbanos, que serán debatidos más adelante.

Algunos instrumentos jurídicos establecen parâmetros los mínimos de ocupación en

áreas ambientalmente frágiles, como las próximas a cursos hídricos - ríos, represas,

nacientes -, buscando controlar los impactos causados por la acción humana. Sin

embargo, también son elementos balizadores para la práctica del "derecho a la ciudad",

teniendo en cuenta que las áreas preservadas constituyen bienes públicos.

Sobre eso, el hecho unisoante de las ciudades brasileñas es que estamos entrando en un

período de inclusión socioterritorial, que exige una práctica efetivamente democrática,

de forma que las ganancias generadas por las economías de aglomeración sean

equitativamente compartidos por todos. Para ello, la sociedad brasileña debe tener un

protagonismo mayor en el planificación del territorio nacional.

Una vez más la carta del CAU / IAB es brillante cuando afirma a los conjuntos de la

sociedad (no sólo a los postulantes a la silla presidencial) que:

El elevado número de ciudades esparcidas por todo el territorio nacional, con características específicas y grandes diversidades, impone una planificación descentralizada y adecuada a cada realidad. Sin embargo, es inminente reconocer la necesidad de establecer un plan nacional de desarrollo social y económico que priorice la calidad de vida en las ciudades, atribando la ocupación del territorio a la economía, de modo que la generación de empleo y renta sean fomentados para que la población que tenga condiciones dignas en toda la extensión del país. Somos el país del Estatuto de la Ciudad, del Estatuto de la Metrópolis, del Ministerio de las Ciudades, del presupuesto participativo, de la urbanización de favelas y del programa de asistencia técnica gratuita para reformas y construcciones de viviendas de interés social, con buena arquitectura, a bajo costo y con participación comunitaria. Sin embargo, es imperativo implementarlos, lo que exige una asertiva decisión política. (CAU/IAB, 2018).

Los habitantes de las grandes metrópolis brasileñas están siendo bombardeados por las

promesas de sus candidatos y políticos. En sus discursos están contenidas propuestas

sobre cómo las ciudades deberían ser gobernadas, de acuerdo con los diferentes

partidos. En ese cuadro, en que aparecen varios modelos de gestión de la ciudad, la

cuestión del derecho a la ciudad se vuelve provocativa tanto para los que aún se

permiten soñar como para los incrédulos.

Hoy, nuestras ciudades son el reflejo del abuso del poder autoritario y del capital

monopolista, con libertad franqueada para la especulación, para la acción privada de los

grandes negocios. En nuestras ciudades, así como en la mayoría de las ciudades

capitalistas, conviven varios intereses conflictivos y, para cada uno de ellos, la ciudad

asume un significado diferente. Hay los intereses de los propietarios de tierras, de los

constructores, de los banqueros y de los industriales, para los cuales la ciudad es,

básicamente, un negocio. Y hay los ciudadanos, para los cuales la ciudad es el lugar del

hábitat y el lugar de habitar.

Nuestras ciudades de hoy no son fruto del azar, sino producto de una historia concreta,

de concentración de poder económico y político en manos de algunos y de segregación

y desigualdad para la gran mayoría. Así es importante que las instituciones del Estado

sean más representativas y descentralizadas, multiplicando las formas de participación y

control y permitiendo una articulación de la democracia de base con la democracia

representativa.

Por lo tanto, hablar en derecho a la ciudad implica también tener un movimiento social

urbano fuerte y organizado capaz de cuestionar y contraponerse a la forma en que están

organizadas las relaciones de poder en la ciudad. Mirar a la ciudad del futuro es

reconocer, primero, que se está delante de una complejidad. La ciudad, en Brasil y en

todo el mundo, ya no es explicable a partir de dualidades, simplemente: formal e

informal, regular e irregular, com o sin acceso, visible o invisible, etc.

Para las ciudades brasileñas, antes de cualquier cosa, es necesario el proyecto para las

ciudades esté anclado a un proyecto nacional basado en la territorialización de las

políticas públicas, con el fin de generar una política que respete las desigualdades y

diferencias regionales, y trabaje directamente con el fin de generar un país equitativo.

Por lo tanto, es necesario Asegurar inversiones masivas en infraestructura urbana y en

servicios públicos y sociales, principalmente en las regiones más carentes, y resultantes

de un proceso histórico de segregación y marginación espacial.

En el ámbito federal, el país necesita avanzar en una política continuada de capacitación

y formación de un cuerpo técnico permanente, con asignaciones específicas de

asistencia de infraestructura urbana, principalmente en la temática habitacional. Además

de este desafío, es necesario promover también el apoyo técnico para la planificación de

las ciudades medianas y pequeñas en proceso de crecimiento demográfico.

Se hace necesario también la valorización de los centros históricos, adoptando políticas

ambientales y culturales que preserven su patrimonio; estimulando el uso de inmuebles

y terrenos ociosos; promoviendo la movilidad urbana no motorizada y la calificación de

los espacios públicos.

En cuanto a la gobernanza, corresponde al poder público Garantizar la autonomía

técnica del Ministerio de las Ciudades, para que el mismo no quede coyunturalmente

teniendo sus políticas públicas alteradas por agrupamientos políticos que presentan

intereses específicos para el sector, y que el mismo articule la ampliación y efectividad

de los actuales consejos nacionales, estatales y municipales de las ciudades. En el

capítulo sobre gobernanza, la obligatoriedad en Cumplir las metas previstas de la

Agenda 2030 especialmente el Objetivo 11 (Hacer las Ciudades y los Asentamientos

Humanos inclusivos, Seguros, Resilientes y Sostenibles). Pero es necesario también

fortalecer todas las políticas aplicadas por la ODS para las ciudades brasileñas también

(conforme cuadro de la figura 5), principalmente los relacionados con las cuestiones

ambientales, para que las mismas no queden en segundo plano ante presiones

económicas y políticas, sino que de hecho concreten un plan de construcción legítima de

ciudades justas y sostenibles, respetando características y límites sociales, económicos y

ambientales locales, promoviendo la calidad de vida de su población, con el fin de

mantenerla, también, para las generaciones venideras, satisfaciendo de esta forma la

dignidad humana.

Figura 5: Objetivos del Desarrollo Sostenible

Fuente: ONU, 2015.

Es necesario avanzar también en la democratización de la gestión de los territorios, en

especial, con la acción concreta de fortalecer el gobierno local de las ciudades, que debe

prevalecer, sin perjuicio del desarrollo regional y nacional. Para que esto suceda de

manera concreta, es necessário restablecer y ampliar los mecanismos de participación

popular en las decisiones afines a las políticas públicas que tengan acción directa sobre

el derecho a la vivienda, al transporte público de calidad ya la ciudad.

Las ciudades están en constante proceso de conexión y regionalización de sus

funciones. La vida metropolitana está cada vez más creciente y ya es una realidad

nacional (Figura 6 y 7). El país necesita tener una agenda que estimule y fiscalize la

promoción de Planes de Desarrollo Urbano Integrado entre los municipios

metropolitanos, de forma efectivamente participativa y propositiva, articulados con los

demás planes territoriales y sectoriales, sin permitir ningún tipo de hegemonía política y

económica, estableciendo instancias de gobernanza metropolitana democrática, con el

objetivo de desarrollar proyectos de interés metropolitano de acuerdo con las Funciones

Públicas de Interés Común, ya definidas en las políticas públicas urbanas brasileñas.

Figura 6: Mapa de regiones metropolitanas y grandes aglomeraciones urbanas

Fuente: IBGE, 2014.

Desarrollar las relaciones metropolitanas está, también, al servicio de potenciar

económicamente y socialmente las pequeñas y medianas ciudades brasileñas. No en la

misma lógica desarrollista en el signo del "progreso" económico adoptado en el siglo

XX, sino en el sentido de dirimir las dificultades sociales y económicas de las

poblaciones locales, preservar el medio ambiente rural y de dar mejores condiciones de

acceso y usufructo de la infraestructura adecuada, principalmente en lo que se refiere a

las cuestiones sanitarias y habitacionales.

Figura 7: Población en las regiones metropolitanas

Fuente: IBGE, 2014.

La planificación de las ciudades suele ser un factor muy complejo. Son diversos actores

que determinan la dinámica urbana y moldean las relaciones que se forman dentro de las

centrales y periferias. Nuevos desafíos surgen todos los días para los urbanistas:

vivienda, reurbanización, revitalización, infraestructura, mantenimiento de los espacios

y así va. El análisis de los factores que más influyen en esta planificación es un proceso

laborioso. Elencar tácticas para priorizar diferentes grupos sociales puede ser una

alternativa que ayude a los planificadores a pensar soluciones de proyecto y de

infraestructura para componer espacios públicos más inclusivos.

Ante este escenario complejo, donde resolver las problemáticas urbanas en las ciudades

no es una tarea sencilla, se hace necesario construir puentes y mecanismos de diálogo

modernizados y democráticos, que hagan la sociedad más activa en el proceso decisorio,

y de hecho establezca una red de relaciones e integraciones entre los diversos sectores -

comunidad y equipamientos políticos y sociales - para aumentar la resolución de estos.

En las redes, el proceso de construcción permanente en diversos niveles, particulares y

colectivos, permite el intercambio entre los integrantes y entre ellos y otros grupos

sociales para una mejor utilización de recursos, potenciando la posibilidad de toma de

decisiones asertivas.

Castells (1999) apunta contribuciones sobre el concepto de red que viene siendo

ampliamente discutidas en las ciencias sociales y se aporta en un referencial teórico que

enfatiza su naturaleza democrática, emancipatoria y abierta. En resumen, las redes son,

para él, formadas por puntos (personas / organizaciones) conectados por hilos que los

conectan (comunicación), y cuanto mayor es el número de conexiones mayor es su

capacidad de obtener resultados.

En este sentido, las redes sociales, por ejemplo, pueden ser consideradas una forma de

organización innovadora y orgánica, apta para enfrentar la complejidad de los

problemas sociales, pues presuponen acciones volcadas hacia cambios sociales a partir

de un proyecto construido colectivamente por diferentes actores que tienen en común a

la causa elegida. Las redes sociales tienden a ser estructuras democráticas y horizontales

y, por eso, invitan a una vivencia con miras a la construcción de la autonomía y la

creatividad.

Si se utiliza como herramienta de consulta y movilización social, objetivando la toma de

decisión conjunta, puede auxiliar los procesos decisorios en las ciudades. Esta es una

herramienta que debe superar la mentalidad que las gestiones poseen de apenas informar

el contenido de sus acciones y prácticas (que ya es un avance a la democratización, en

lo que se refiere a la transparencia de la gestión), pero podemos ir un poco más allá, el

siglo XXI lo permite.

Por más utópico que pueda parecer en la actualidad, ¿por qué no soñar en lo que dijo

Lefebvre sobre el "Derecho a la Ciudad", y despertar practicando esa utopía?

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