Avaliação estratégica como instrumento de análise e decisão nas políticas públicas

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de septiembre

de 2017.

Ávila, Marta

Universidade Federal do Ceará

gurgelavila@gmail.com

Resumen/abstract:

É inegável a existência de dissonâncias entre as decisões, intenções e autointeresses no processo de escolha pública e da ocorrência de equívocos no desenho de políticas, que poderiam ter sido analisadas, testadas e evitadas antes da sua implementação. A ausência de uma análise prévia traz como consequência a falta de efetividade no alcance dos propósitos, desperdício de insumos, desvios de finalidade e frustração social. A partir de uma avaliação de base estratégica é possível analisar o arcabouço que sustenta determinada política, investigar os vieses políticos, os interesses implícitos do governo e o grau de governança e de legitimidade da política proposta, como também, examinar a exequibilidade da ação governamental, visando reduzir riscos, conflitos e as incertezas que margeiam a implementação e a execução da política pública.

Palabras clave: avaliação de políticas públicas; metodologias de análise; tomada de decisão política; planejamento municipal.

Nota biográfica: Mestranda em avaliação de políticas públicas da Universidade Federal do Ceará (UFC), especialista em gestão pública municipal pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), especialista em auditoria governamental pela Faculdade Darcy Ribeiro, economista graduada pela Universidade de Fortaleza (UNIFOR), analista de planejamento e gestão da Prefeitura Municipal de Fortaleza, Ceará, Brasil.

1 Introdução

Avaliar políticas públicas é uma maneira de investigar os desdobramentos das ações

estatais e dos projetos sociais implementados. É analisar o encadeamento das ideias e

processos que perpassam a construção de soluções para um coletivo, quantificando e

qualificando os resultados esperados e os obtidos. Também é pensar, questionar, examinar,

julgar, imaginar, refletir, aplaudir, criticar, denunciar, propor alternativas e redesenhos.

Quanto ao momento que ocorrem, as avaliações podem ser prévias, concomitantes e

posteriores, sendo esta última, a metodologia comumente adotada. Debruçar-se sobre um

programa finalístico em execução é tentador, por ser direto e prático, uma vez que, os erros e

acertos estão a mostra. Os mecanismos de avaliação concomitante são usualmente utilizados

como forma de monitoramento em auditorias operacionais de órgãos de controle. Já o

procedimento avaliativo prévio, como método, é inabitual.1

A avalição a priori, prognóstica ou ex ante, tem como propósito a busca por

informações e subsídios que respaldem os processos deliberativos na elaboração eficaz e

eficiente da política em estudo. Esse procedimento avaliativo tem o viés de antecipação e

previdência, com a clara intenção estratégica de conjecturar situações e circunstâncias.

A avaliação prévia é estratégica, pois busca prever cenários, estimar possíveis

resultados, analisar alternativas, prever riscos, formular hipóteses, antever obstáculos,

negociar conflitos e planejar ações. É esse modo estratégico de avaliar que pretendemos

apresentar como método de avaliação prévia de políticas públicas e instrumento de apoio na

resolução de questões.

Holanda (2003) explica que “o processo de avaliação pode ser desenvolvido em

diversos níveis e sob diferentes enfoques, mas sempre pressupõe a explicitação de um modelo

de avaliação”. Dentre os seis tipos apresentados pelo autor, o semelhante ao modelo proposto

nessa pesquisa, é o modelo voltado para a tomada de decisão (ou orientado para a gestão),

que visa analisar e parametrizar informações que otimizem a tomada de decisões relacionadas

a ações estatais futuras.

Avaliação técnica proposta, encaixa-se dentre os tipos de avaliação apresentados por

Howlett (2013), como avaliação administrativa. Das espécies de avaliação administrativa

1 Neste contexto, a avaliação é tratada como técnica científica e não como as formas de apreciações e mensurações preliminares realizadas dentro do policy cycle.

citadas, a espécie de avaliação de processos possui características semelhantes ao modelo aqui

apresentado:As avaliações de processos examinam os métodos organizacionais, incluindo as regras e procedimentos operacionais, usados para a execução dos programas. Em geral, o objetivo é verificar se um processo pode fluir melhor e ser mais eficiente. Em vista desse objetivo, a implementação da política é usualmente desdobrada em tarefas discretas, como planejamento estratégico, gestão financeira e relações com clientes e, em seguida, uma ou mais dessas tarefas são avaliadas em termos de eficiência, eficácia ou accountability. (Howelett, 2013)

Nesse sentido, a avaliação estratégica é uma técnica avaliativa precedente que procura

explorar as possibilidades factíveis e exequíveis no processo de escolha, afim de garantir que,

a opção selecionada proporcione o maior valor público adicionado. Ou seja, avaliação

estratégica servirá como base para a tomada de decisão racional no desenvolvimento de

planos, projetos e programas voltados à solução de problemas públicos e para a efetividade

das policy process.

A avaliação estratégica busca a melhor escolha através da redução de incertezas no

processo decisório. Afim de melhor compreender as dimensões de cada problema, antes de

decidir a opção mais viável, propomos um modelo de avaliação a partir da comparação entre

as alternativas e critérios, e, após definido a escolha ideal, gerenciar os riscos envolvidos e

neutralizar as situações de conflito e disputa.

No munícipio de Fortaleza identificamos uma Política estratégica de curto, médio e

longo prazo em construção, ideal para ser testada as hipóteses de avaliação de nossa pesquisa.

O Plano Fortaleza 2040 é um plano de desenvolvimento municipal no qual serão consideradas

as questões urbanas, sociais e econômicas da cidade, de forma integrada para as próximas

décadas.

O Plano Fortaleza 2040 é um conjunto de políticas públicas de desenvolvimento para a

cidade de Fortaleza, com estratégias a serem implementadas no período de 26 anos. O plano é

formado por sete eixos estratégicos: equidade territorial, social e econômica; cidade

conectada, acessível e justa; vida comunitária, acolhimento e bem-estar; desenvolvimento da

cultura e do conhecimento; qualidade do meio ambiente e dos recursos naturais; dinamização

econômica e inclusão produtiva e governança municipal.

Um plano dessa magnitude precisa de avaliações preliminares (e concomitantes) para

que os riscos sejam minimizados e se tenha uma garantia razoável de que haverá uma lógica

nos processos de decisão visando a maximização dos resultados esperados.

Por isso, o objetivo geral da pesquisa é testar o modelo de avaliação estratégica

proposto, tendo como objeto de estudo o Plano Fortaleza 2040, aplicando o método a uma

política pública escolhida de cada eixo, e, a partir daí, analisar os resultados obtidos e a

funcionalidade do modelo proposto.

Para testar o modelo de avaliação estratégica apresentado, será utilizado o Observatório

da Governança Municipal de Fortaleza2, do Instituto de Planejamento de Fortaleza –

IPLANFOR. O Observatório da Governança é um setor que gera conhecimento, a partir do

monitoramento dos serviços prestados a sociedade, voltado fundamentalmente, para ação e

inovação em políticas públicas.

No Plano Fortaleza 2040, o Observatório de Governança é um dos setores responsável

pela decisão e gerenciamento do Plano, reformulação, implantação, controle, avaliação e

monitoramento das Políticas Públicas contidas nos demais macro eixos, composto por

quarenta e duas políticas no total.

Em suas pesquisas, o observatório, usa tanto métodos qualitativos quanto qualitativos,

fazendo uso de diferentes estratégias de análise e cruzamento de dados e buscando elaborar

cenários antecipativos. É também o Observatório um dos setores responsáveis na construção e

implantação do Plano de Governo Fortaleza 2040, nosso objeto de estudo.

O Observatório de Governança Municipal de Fortaleza ainda tem como foco a eficácia a

efetividade na alocação dos recursos públicos e a participação e o controle social efetivo nas

decisões sobre a cidade e ainda garantir o equilíbrio das relações entre o poder público e as

ações interventivas.

Em resumo, esse trabalho procura usar modelos gerenciais para uma avaliação

preliminar das políticas públicas em implantação, como metodologia de avaliação. Nesse

víeis, as alternativas, dadas como soluções às questões públicas, são comparadas a critérios

técnicos qualitativos e quantitativos; os riscos são mensurados e analisados e os conflitos de

interesse são equilibrados, na busca da tomada de decisões estratégica.

1.2 A tomada de decisão política, suas disfunções e a necessidade da avaliação prévia

Desde a montagem da agenda à sua implementação, as decisões em políticas públicas,

em muitos casos, trazem em si um viés reativo, automático, empírico e tendencioso. A

construção dessas políticas ocorre quando “janelas políticas são abertas”, segundo Kingdon

(1984), e rapidamente devem ser aproveitadas, situações essas que dão margem ao improviso 2 Criado em 2014, a proposta do Observatório da Governança Municipal de Fortaleza consiste em planejar e executar de programas, práticas e projetos, realizar o acompanhamento de fenômenos de tempo presente para produção de informação/conhecimento, com diferentes níveis de abertura para a sociedade civil, a fim de influenciar ações e decisões ou para antecipação de cenários, produzindo algum tipo de intervenção. Cadernos de Observatório da Governança. Prefeitura Municipal de Fortaleza. V.1, n.1 Fortaleza: IPLANFOR, 2015.

e a subjetividade, fato esse que pode colocar por terra as melhores intenções e expectativas

dos formuladores de projetos sociais.

É nesse cenário nebuloso e imediatista que as soluções são criadas e são tomadas as

decisões. A formulação e a decisão de políticas públicas são reflexos de jogos políticos onde

os atores sociais podem ou não cooperar, onde há a presença de conflitos e manipulação de

interesses. Por isso, é importante indagar: Essas decisões são reacionais ou racionais?

Se as soluções criadas para enfrentar os problemas públicos não forem analisadas

criteriosamente, possivelmente perderão sua eficácia. Pois, sem a garantia de que as

alternativas criadas resolverão as questões sociais, as políticas implementas estarão

vulneráveis a inúmeras variáveis complexas e interdependentes. Para esses casos é importante

utilizar métodos de análise multicritério, para assegurar a efetividade das opções escolhidas.

E nessa conjuntura novas indagações aparecem: os eventuais riscos são avaliados e

calculados? É possível identificar osbstáculos e gargalos? Existem mecanismos para

classificação e gerenciamento dos fatores de risco? Qual a melhor resposta a cada risco? Para

contornar ou enfrentar os riscos é preciso conhecê-los, estudá-los e gerenciá-los. Posto que

soluções administradas com ponderação dos riscos são melhores executadas, por essa razão é

imprescindível usar técnicas de gerenciamento de riscos.

E como essas decisões afetam as decisões dos outros agentes políticos (jogadores)

envolvidos? A alternativa apontada é a melhor solução para ambos? Há possibilidade de

cooperação (acordos, negociações)? Como ter certeza, frente a tantas alterativas e possíveis

conflitos de interesse, que se está tomado a melhor decisão?Como os objetivos e interesses sociais são muito diferenciados, e muitas vezes conflitantes na sociedade, as decisões tomadas no processo de planejamento resultam de uma disputa política dos atores, cada um procurando influenciar no projeto coletivo com suas próprias expectativas em relação ao futuro e com os meios e instrumento de poder [...]. Por outro lado, como parte do processo político, o planejamento constitui um espaço privilegiado de negociação entre os atores sociais, confrontando e articulando seus interesses e suas alternativas para a sociedade. (Buarque ,2017)

Então, considerando que políticas públicas servem a interesses contraditórios e que falar

de política é falar de diversidade e contradição (Machado, Arcoverde, 2011), antever e gerir

conflitos é um instrumento fundamental para a decisão racional. Por isso, uma das teorias para

dirimir embates e divergências, usadas nesse trabalho será a Teoria dos Jogos, disciplina que

estuda situações de interação estratégica com auxílios de métodos matemáticos.

Neste contexto, observa-se ser a prudente avaliação prévia e concomitante, ou seja, no

momento do desenho e da formulação, medindo possíveis impactos e efeitos, antes e durante

a implementação. Dessa maneira, uma visão estratégica, como forma de avaliar previamente

as alternativas, riscos e conflitos, trará mais consistência e segurança para execução das

políticas pública.

Diante disso, a possibilidade de experimentar o modelo de avaliação estratégica no

Plano Fortaleza 2040, se configura em uma possibilidade factível de testar as hipóteses e

objetivos formulados nessa pesquisa, por se tratar de uma política estratégica, ainda em

construção, de alta relevância pública e de grande impacto social. Esse artigo visa

inicialmente discutir a necessidade de um modelo de avaliação estratégica de políticas na

gestão pública, tendo como objeto Plano Fortaleza 2040.

2 O Plano Fortaleza 2040

Neste trabalho o objeto em estudo é o Plano Fortaleza 2040, uma estratégia em

construção da Prefeitura Municipal de Fortaleza que tem o planejamento contínuo de longo

prazo como meio de formulação e condução de políticas públicas de desenvolvimento

urbanístico, social econômico.

A falta de planejamento estratégico de longo prazo, na formulação de políticas públicas,

é um dos principais obstáculos para a tomada de decisão, quanto à alocação do investimento

público de longo alcance temporal. Não raro, imediatismos e urgências, tomam conta das

rotinas da administração municipal e ações se voltam a soluções de curto prazo. Para desatar um processo de transformações que leve ao desenvolvimento sustentável da comunidade ou município, é necessário um claro esforço de seletividade para concentrar as ações nos fatores centrais e determinantes do futuro. Desta forma, o planejamento deve assumir uma visão estratégica: não se deixa dominar pelas emergências e urgências de curto prazo e estrutura as prioridades numa perspectiva de construção de um novo estilo de desenvolvimento no médio e longo prazos. Não pode ignorar as necessidades e carências da sociedade, mas deve estabelecer a relação destas com os fatores estruturais do desenvolvimento, evitando o imediatismo e a corrida sem fim atrás dos problemas. (Buarque, 2017)

Os Planos municipais de desenvolvimento de longo prazo são fundamentais à

construção de cidades inteligentes, inclusivas e sustentáveis. A visão temporal ampliada

permite antever problemas e projetar soluções, como também proporciona diretrizes e

prioridades de gestão, ao ponto em que, traceja e delimita um plano de ações coordenado.

A capital do Ceará é hoje uma metrópole desorganizada e superpovoada, consequência

de um crescimento desordenado, intensas migrações, especulações imobiliárias, tráfego

intenso e inchaços na malha viária. Contudo, não se pode alegar a falta de tentativas em se

fazer um planejamento urbano, mas em verdade, é apontado a omissão na implantação da

legislação, como é o caso do Plano Diretor Participativo do Município de Fortaleza de 2009.

O Plano Fortaleza 2040 é pretencioso pois, sua visão de futuro é que a cidade de

Fortaleza esteja, nesse período, entre as melhores cidades para se viver do Brasil. O sonho de

uma Fortaleza como cidade-modelo perpassa as questões urbanísticas e de infraestrutura,

trata-se também em solucionar problemas sociais e econômicos e políticas de saúde,

segurança e educação, o que torna o plano mais ousado e corajoso. Em 2040, Fortaleza será uma das melhores cidades do Brasil para viver e para empreender com boa qualidade de vida, economia competitiva e dinâmica, meio ambiente recuperado e conservado, e com equidade social no acesso aos serviços públicos, principalmente educação de qualidade, acompanhado da forte redução da pobreza e distribuição equitativa da renda e das oportunidades econômicas. Fortaleza será uma cidade segura na qual as pessoas andam e circulam com conforto e segurança, sem violência e tensões do trânsito e com gentileza e cordialidade. (Fortaleza, 2016)

De certo, que a exequibilidade do plano não depende apenas das expectativas e desejos

da sociedade, de fato a visão de futuro se assenta, além de um contexto externo favorável, na

postura dos atores sociais (governança) e na firmeza dos governos (governabilidade) na

implantação de estratégias de desenvolvimento presente nas políticas públicas.

Para realizar metas tão audaciosas e para transpor desafios gigantescos, é necessário,

além de planejamento e monitoramento, uma rede multidisciplinar conectada com políticas

transversais, um sistema de coleta de informações alimentando e mapeando indicadores,

participação ativa e integrada da sociedade, engenharia orçamentária-financeira e uma

inquebrantável vontade política.

A construção da visão de futuro e alcance das metas o plano Fortaleza 2040 se estrutura

em sete macro eixos de desenvolvimento que se integram e se complementam e se desdobram

em objetivos estratégicos. Como dito, os eixos tratam de políticas de equidade territorial,

social e econômica; vida comunitária, acolhimento e bem-estar; conectividade e cidade

inteligente; desenvolvimento da cultura e do conhecimento, meio ambiente e recursos

naturais, sustentabilidade, inclusão e governança.

A continuidade do Plano nas próximas gestões é uma preocupação para a ininterrupção

e constância do Fortaleza 2040. Para tanto, foi proposto um sistema de governança municipal

para garantir implementação do Plano Fortaleza 2040, através da participação e do controle

social. O sistema de governança é composto por um rol de responsabilidades e

responsabilizações, direitos e deveres, composto por formas de controle, interação,

acompanhamento e revisão das ações públicas e privadas, que visam garantir os instrumentos

de transparência social. Garantir que o Plano Fortaleza 2040 fosse levado em consideração e executado pelas próximas seis gestões municipais foi uma das maiores preocupações manifestadas pelos milhares de participantes presentes no processo de formulação. O que é muito natural dado que dezenas de planos foram elaboradas para Fortaleza e muito pouco de uns poucos foi executado. Não há cultura de planejamento nem muito menos de continuidade entre uma gestão e outra, em geral mais preocupadas em desenvolver seu marketing político do que desenvolver a própria cidade. (Fortaleza, 2016)

Para isso, foi criado o Observatório da Governança Municipal de Fortaleza

(Observatório da Cidade) guardião e importante instrumento no Controle de ações vinculadas

ao Plano, para garantir que que as ações planejadas no Fortaleza 2040 se efetivem com a

máxima governança.

O acervo do Plano Fortaleza 20403 é composto por marcos legais, documentos

históricos, dados estatísticos, indicadores, levantamentos, mapas urbanos, climáticos, de obras

e intervenções, informações socioeconômicas, orçamentos, publicações e revistas que

mostram os trabalhos já realizados e as projeções para o futuro. Também já estão disponíveis

e publicados os oito volumes que contemplam na integralidade os detalhes do plano.

Contudo, após a apresentação da política avaliada, ressalta-se algumas questões, pontos

e características preliminares do plano: a formulação inicial do plano foi finalizada

recentemente (em 20 de dezembro de 2016) e agora, em 2017, conjuntamente com o Plano

Plurianual 2018-2021, foram definidos os programas e ações que deverão ser implementadas

nos próximos quatro anos. Ou seja, o primeiro ponto que queremos chamar atenção é que o

projeto está em construção, por isso, as análises e avaliações serão ex ante, o que corrobora

com o método de avaliação proposto.

Nesse contexto, questões acerca do plano foram aparecendo como: é possível um plano

mestre urbanístico e de mobilidade urbana solucionar a realidade atual da cidade, quando se

trata de violência, trânsito, periferia, zonas de risco, habitação, saneamento, meio ambiente e

sustentabilidade? E quanto as cidades limítrofes, como o plano se integra com a área

metropolitana de Fortaleza?

E quanto a governança? Como se garantirá a efetividade da participação popular? A

população está pronta para as mudanças propostas no plano e como se dará a participação dos

munícipes, será esta, verdadeiramente participativa? Como se posicionam a sociedade civil, as

organizações não governamentais, os atores políticos e o mercado imobiliário, em relação as

bases e estratégias do plano?

3 O acervo do Fortaleza 2040 está disponível no endereço eletrônico: http://fortaleza2040.fortaleza.ce.gov.br/site/

E enfim, como serão administrados os conflitos de interesse? Como será conduzida

institucionalmente a escolha pública (public choice)? Quais serão os critérios usados para

definir alternativas, e quais seus pesos? Quais são as reais intenções do governo municipal?

Como o Estado se posicionará na arena política? Quem (ou o que) garantirá a sobrevivência

do plano, após a saída do grupo político no poder? Como andam as discussões acerca do

Fortaleza 2040 na mídia, no parlamento, no parquet e no judiciário? Como estão os processos

legislativos e administrativos?

Desse modo, partindo dessas reflexões, esse ensaio visa apresentar as investigações

iniciais acerca das intencionalidades que circundam e alicerçam o Plano Fortaleza 2040. Para

além da análise de eficiência e efetividade gerencial da política, através da avaliação das

ações estratégicas escolhidas e a viabilidade de implementação a metodologia proposta

também, visa adensar e investigar as conjunturas políticas que margeiam e influenciam a

decisão governamental.

Enfim, observar, analisar, vivenciar, testar e avaliar a execução das políticas públicas do

plano estratégico desse desenvolvimento municipal são objetivos dessa pesquisa, junto ao

Observatório da Governança Municipal de Fortaleza. Em seguida é apresentado um breve

histórico sobre o Instituto de Planejamento de Fortaleza, órgão da administração indireta do

município responsável pela execução do Fortaleza 2040.

2.1 O Instituto de Planejamento de Fortaleza - IPLANFOR

Como dito, Fortaleza é uma metrópole com aproximadamente 2,5 milhões de

habitantes, sendo a quinta maior cidade em população no Brasil. Por isso, é imprescindível a

necessidade de Fortaleza de ter um órgão que pense a cidade de forma integral. Desde a

extinção do Instituto de Planejamento (IPLAN) em 1997, os fortalezenses não dispunham de

um órgão que coordenasse o planejamento municipal. No início de 2011, o Executivo

Municipal apresentou ao parlamento municipal o projeto de lei complementar nº. 002/2011,

para a criação do Instituto de Planejamento de Fortaleza – IPLANFOR.

Na proposta encaminhada pela Prefeitura, o IPLANFOR é criado como autarquia

municipal vinculado à Secretaria de Planejamento e Orçamento do Município (SEPLA).

Dentre as atribuições do Instituto estão a de edição de normas regulamentadoras do Plano

Diretor e a aplicação de instrumentos de planejamento municipal, seguindo a Lei Federal nº

10.257/2001 que implantou o Estatuto das Cidades.

O projeto de criação do Instituto de Planejamento tramitou em regime de urgência na

Casa Legislativa. A Câmara Municipal de Vereadores realizou, em março de 2011, uma

Audiência Pública para discutir a criação do IPLANFOR. Participaram da audiência

representantes da sociedade civil e as seguintes entidades: o Instituto dos Arquitetos do Brasil

(IAB-CE), Ordem dos Advogados do Brasil, do Ceará Periferia e da Universidade de

Fortaleza, a Câmara de Dirigentes Lojistas de Fortaleza (CDL), a Federação de Bairros e

Favelas, Secretarias Municipais, o Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-CE), o Conselho

Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (Crea-CE), o Cearah Periferia, o Núcleo de

Habitação e Meio Ambiente (Nuhab), dentre outros.

A intenção é que o instituto de planejamento seja capaz de planejar ações que se

desenvolvam na cidade independente da gestão, e de reunir dados importantes para o

desenvolvimento de projetos. Outra preocupação é que o novo órgão dispusesse de um quadro

próprio de servidores concursados.

A vereadora Eliana Gomes (PCdoB) defendeu que o futuro Instituto de Planejamento de

Fortaleza (Iplanfor) tenha seu quadro de funcionários selecionados por concurso público. A

vereadora foi responsável por emendas ao projeto, que tramitaram na Câmara em regime de

urgência. (CMF, 2011)

Depois de um movimentado debate legislativo e de uma ampla participação social, a Lei

Complementar que criou o órgão somente foi votada e aprovada em março de 2012, no último

ano de mandato da então Prefeita do PT, Luizianne Lins. Nesse período, a cidade de Fortaleza

estava intransitável e reinava o caos urbano, fruto principalmente pela inercia do poder

público em criar soluções de mobilidade urbana nos últimos anos.

O IPLANFOR é uma autarquia municipal que tem como atribuições um escopo bem

mais eclético do que apenas o planejamento e desenvolvimento urbano. O Instituto tem quatro

áreas de atuação: Geração do Conhecimento (realização e difusão de estudos e pesquisas sobre Fortaleza e Região Metropolitana); Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (monitorar a execução e avaliar resultados dos planos, programas, serviços prestados à comunidade e projetos realizados pelo executivo municipal);Articulação do Planejamento Estratégico e Participativo (promover a integração de diversos planos setoriais, programas e projetos estratégicos propostos pelos diversos órgãos e entidades do executivo municipal e devido alinhamento aos objetivos estratégicos e políticas públicas de desenvolvimento social, econômico, cultural e ambiental para a cidade de Fortaleza) eFomento de Iniciativas Inovadoras (fomentar iniciativas inovadoras que exijam o envolvimento de múltiplos setores em seu trato e que promovam a melhoria da governança municipal e ampliação da efetividade das políticas públicas).

Em junho de 2014 o Instituto dá início ao Plano Fortaleza 2040, um plano que visa a

construção, em diálogo com a sociedade, de ações de desenvolvimento e planejamento urbano

de curto, médio e longo prazo. Em 2016, a Prefeitura Municipal de Fortaleza lança o

Concurso Público para o preenchimento de sessenta vagas para o cargo de Analista

Planejamento e Gestão, para serem lotados no IPLANFOR e na Secretaria de Planejamento

Orçamento e Gestaão (SEPOG).

O certame visou dotar os órgãos de planejamento da administração Municipal de

servidores efetivos, que perpetuem as políticas públicas já implantadas e em andamento, no

intuito de fechar uma das lacunas que envolvem os processos de planejamento do município.

No Teatro José de Alencar, na cidade de Fortaleza, no dia 20 de dezembro de 2016, é

entregue pelo Prefeito Municipal, Roberto Cláudio, o Plano Fortaleza 2040. O

superintendente do IPLANFOR, Eudoro Santana, explicou na ocasião que “Este não é um

projeto fechado, é uma construção. O projeto tem linhas gerais e elas que serão transformadas

em leis”, explicou Santana. De acordo com o superintendente, serão estabelecidas metas e as

gestões farão propostas de leis. “Fortaleza não é uma ilha. Temos que lidar com Estado, com a

União… Por isso a cada quatro anos o projeto deve ser reavaliado”, afirmou o titular do

IPLANFOR.

3 Apresentando a metodologia de avaliação

A metodologia de avaliação proposta tem como base teorias que tratam sobre

probabilidade e aleatoriedade, prospecção, causas e efeitos, perdas e ganhos, cooperações e

competição, previsão e controle, atores e cenários, como a Teoria dos Jogos4 e a Teoria da

Perspectiva5, ambas análogas a Teoria da Decisão6, e a Teoria de Risco oriunda da Teoria das

Probabilidades e Teorias Estatísticas.

As teorias serão utilizadas em análise de situações (ou problemas) de conflito e de risco,

na tentativa da decisão mais equilibrada, racional e segura, para a maximização da utilidade

pública esperada.

A policy decisions, ou a tomada de decisão do ciclo político, implica em fazer escolhas

dentre opções identificadas no processo de formulação da política, com vistas a resolver um

problema político. A análise prévia das possibilidades, por meio da avaliação estratégica da

decisão, tanto pelo viés racional como pelo reacional, não garanti a resposta infalível e

indefectível, de certo, mas seguramente, elimina as alternativas adversas, lesivas e

incoerentes, bem como escolhas grosseiras, intempestivas, baseadas em intuições e palpites.

As decisões submetidas em políticas públicas produzem impactos sociais relevantes e

envolvem vultosos recursos e o outcome que surgirá do estágio da tomada de decisão, gerará

efeitos significativos (positivos ou negativos) à população envolvida. O planejamento

estratégico municipal de longo prazo, que envolve políticas públicas estruturantes de grande

envergadura, necessita de ferramentas inteligentes de monitoramento, que analisem cenários

complexos e gerenciem riscos potenciais.

Previamente, à tomada de decisão se faz necessário analisar a realidade que envolve

uma questão pública (ou política pública) em discussão e elencar alternativas para a solução

do problema. Bazerman, professor da Harvard Business School, reforça a necessidade da

construção de alternativas no processo decisório:O que as situações têm em comum? Cada uma propõe um problema e cada problema tem várias alternativas de solução. Se você tem alternativas para escolher, não tem

4 Conforme nos explica o Economista H. Scott Bierman, “A Teoria do Jogos preocupa-se com o modo como os indivíduos tomam decisões quando estão cientes que estas afetam uns aos outros”. E por jogo, podemos utilizar a definição de Bêrni, como sendo uma situação que requer posicionamento estratégico por parte dos agentes envolvidos. A Teoria dos Jogos, nessa pesquisa, servirá como modelo a apontar as vantagens e desvantagens de cada escolha e o equilíbrio em situações de conflitos, presentes nos estágios de tomada de decisão que envolvem os processos políticos.

5 Teoria da Perspectiva, de Daniel Kahneman e Amos Tversky, parte da crítica à Teoria da Utilidade Esperada, ferramenta utilizada na tomada de decisões que envolvam incertezas e riscos. Para os teóricos os indivíduos se comportam não como eles deveriam se comportar e põem em xeque o "homo economicus” e sua racionalidade.

6 “A teoria da Decisão é uma área interdisciplinar de estudo, com definições que relacionam filosofia, matemática e estatística, aplicável a quase todos os ramos da ciência, engenharia e principalmente à psicologia do consumidor (baseados em perspectivas cognitivo-condutais). Relaciona-se à forma e ao estudo do comportamento e fenômenos psíquicos (reais ou fictícios) daqueles que tomam as decisões, a identificação de valores, incertezas e outras questões relevantes em uma dada decisão, sua racionalidade, as condições pelas quais após um processo será levado a ter como resultado a decisão ótima.” Disponível em:< https://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_decis%C3%A3o>. Acessado em: 24.set.2016.

uma decisão a tomar. Mas se tiver alternativas para escolher, e frequentemente temos alternativas mais interessantes do que assumimos, você tem uma decisão a tomar. (Bazerman, 2014)

A partir da leitura de índices e indicadores acerca do problema, os decisores elencam

alternativas e critérios, baseados em aspectos qualitativos e quantitativos, onde serão

distribuídos em uma matriz por pesos, tendo como parâmetro a intensidade e importância.

Neste ponto será utilizado o método de TODIM (Tomada de Decisão Interativa Multicritério),

que tem como eixo a Teoria da Perspectiva (ou do Prospecto).

Após a parametrização das opções, define-se a melhor alternativa e em seguida são

examinados os riscos e conflitos implicados na escolha. Para a análise dos riscos será

utilizado o método IFAC, que avalia cenários comparando o impacto e a probabilidade de

ocorrência, tendo como ferramenta a matriz de risco, que combina as duas dimensões

avaliadas de maneira a classificar os riscos.

Para a análise de situações que há interação entre indivíduos ou um grupo de indivíduos

(com interesses divergentes, mas não necessariamente opostos), será usado o conceito de

Equilíbrio (ou solução) de Nash, onde a estratégia dominante do jogo é a melhor situação

possível para ambos jogadores, sendo o equilíbrio a solução. Ou seja, o Equilíbrio de Nash é a

solução (combinação de decisões) em que nenhum jogador pode melhorar seu resultado com

uma ação unilateral.

A convergência dessas teorias (dos jogos, da perspectiva e do risco) permitirá averiguar

a solução estratégica segura e equilibrada, por inferir tantos critérios normalmente

quantificáveis como qualitativos.

A fusão teórica proposta nessa técnica também possibilitará analisar o problema social

ou política em estudo, tanto pelo ângulo do conflito, (decisões que envolvem outros agentes

com objetivos competitivos ou colaborativos) e nesses casos se buscará a escolha de

equilíbrio; como pela ótica do risco (ameaça ou oportunidade) existente em cada alternativa

estudada e nesse evento avaliar a melhor resposta ou a mais segura.

Leonardo Secchi (2016), aborda a expansão e a institucionalização da ciência da política

pública (Policy Science) e a diversificação entre fins (objetos dos estudos) e meios

(metodologias). Quanto a finalidade, as pesquisas podem ser dividas em descritivas e

prescritivas. A descritivas buscam descrever e explicar o tipo de políticas públicas, o

comportamento dos atores e das instituições. Já a prescritivas tem a intenção de “melhorar” e

apontar como elas deveriam ser.

Quanto ao ponto de vista os estudos metodológicos, Secchi observa que as pesquisas

prescritivas podem fazer uso de métodos retrospectivos (com base em fenômenos que já

ocorreram) ou prospectivos (com foco em projeções e predições). Já as pesquisas descritivas

podem ser indutivas (investigação de casos concretos) ou dedutivo (investigação a partir de

hipóteses e axiomas).

Os estudos dessa pesquisa são de cunho prescritivo e visam recomendar e intervir na

realidade social através de valores de eficiência, eficácia e efetividade para políticas públicas.

Metodologicamente essa pesquisa usará métodos prospectivos, com a intenção de identificar

“quais políticas públicas podem ser usadas no futuro? ”.

Quanto aos tipos de estudos da Ciência das Políticas Públicas, Secchi (2016), divide em

quatro espécies: Pesquisa de Políticas Públicas, Teoria da escolha pública, Avaliação e

Análise de Políticas Públicas. Focaremos nos dois últimos tipos. Ao tratar de avaliação de

políticas pública (policy evaluation), Secchi (2016), esclarece que como a avaliação tem o

objetivo de instrumentalização prática, em geral, utiliza métodos retrospectivos ou de

processo. Já quanto à análise de políticas públicas, explica: “[...] como atividade racionalista e argumentativa de suporte à tomada de decisão em política pública, com objetivo prático (prescritivo) e com métodos prospectivos para elaboração, projeção e recomendação de políticas públicas concretas”. (Secchi, 2016)

Essa pesquisa tem como tipo de metodologia a Avaliação de ex ante de Políticas

Públicas ou análise de políticas públicas (policy analysis), é importante ressaltar que a

Avaliação ex ante de política pública é equivalente à policy analysis, ou seja, análise

prescritiva de política pública, segundo Stuart Nagel (1998). A metodologia de Análise de

Políticas públicas (ou avaliação prévia) será o tipo metodológico utilizado nesse trabalho.

A linha de pesquisa da dissertação é a de Desenho das Políticas Públicas, que visa uma

proposição de mecanismos de aperfeiçoamento para a efetivação e implementação de políticas

sociais.

A proposta da dissertação é o desenho de um novo instrumento de policy evaluation,

através do exame das alternativas dadas ao problema público (problem analysis), analisando

previamente riscos iminentes e conflitos latentes à solução (solution analysis), visando

melhorar o processo de decisão (Policy Decisions). O produto de uma análise prescritiva é uma recomendação de política pública. Essa recomendação é destinada, em geral, a um tomador de decisão, mas também pode interessar aos demais atores políticos e sociais de um subsistema de política pública. [...]. Uma análise de política pública também depende de uma delimitação clara e precisa de um problema público, de geração de alternativas tecnicamente consistentes, de projeção de custos e benefícios com a implementação, de antecipação, de antecipação e dissolução de conflitos de interesse. Fazer análise de

política pública significa gerar informações, argumentos e consensos que forneçam uma base sólida à tomada de decisão pública. (Secchi, 2016)

Para tanto, será utilizada como técnica inicial, para explorar a alternativa exequível e

estratégica a ser escolhida como solução pública, o método Multicritério TODIM (Tomada de

Decisão Interativa Multicritério), baseada na Teoria da Perspectiva (uma subdivisão da Teoria

da Decisão). O método TODIM permite trabalhar com critérios qualitativos e quantitativos,

quando considerado um conjunto n de alternativas. Considere-se um conjunto de n alternativas a serem ordenadas na presença de x critérios, quantitativos e qualitativos. Enquanto que as valorações das alternativas relativamente aos critérios quantitativos são obtidas através de, por exemplo, alguma medida, como no caso do critério “prevalência da patologia em questão”, as valorações das alternativas segundo os critérios qualitativos são obtidas por meio de julgamentos de valor lidos em uma escala cardinal ou em uma escala verbal. Estas escalas são empregadas para ordenar alternativas em relação aos critérios e também para ponderação dos critérios. Fazendo uso de escalas verbais, os julgamentos de valor são convertidos em valores numéricos lidos na escala cardinal correspondente. (Gomes, 2017)

Para gerenciar e avaliar os riscos implícitos contidos na alternativa escolhida será usado

a Metodologia IFAC7, que tem como característica a avaliação do impacto potencial de

ocorrência de um risco, tanto em uma escala qualitativa, como probabilística. Das avaliações de impacto e probabilidade de ocorrência, o IFAC (1999) sugere o uso o uso de uma ferramenta denominada mapa do risco ou matriz de risco, cujo o propósito é combinar as duas dimensões avaliadas de maneira a classificar os riscos. Segundo o estudo, mapas ou matrizes de risco são habitualmente visto como uma forma simples, mas poderosa de mostrar a relação entre probabilidade e impacto para os riscos fundamentais identificados (IFAC, 1999: p.20).

Avaliar e gerenciar os riscos se torna imprescindível quando se trata de planos de longo

prazo, dado o volume de incerteza e cenários, principalmente, por se discorrer em temas como

economia, política e sociedade. Estes não são processos únicos e misturam imprevisibilidade

e surpresa, além de um levado número variáveis externas que não se podem controlar e,

essencialmente, deve se ter em conta a singularidades da natureza humana e as suas mais

diversas interações sociais. No âmbito da política e da economia, os indivíduos estão sempre estabelecendo relações de cooperação e conflito. A própria natureza da convivência termina colocando em evidência diferenças e semelhanças de objetivos, projetos e valores. As complexas redes de ligações que se estabelecem impõem a necessidade de uma avaliação constante das intenções e possiblidades alheias. O que emerge é um constante julgamento sobre oportunidades e perigos, ganhos e ameaças, custos e benefícios.(MARQUES, 2014)

7 International Federation of Accountants – IFAC: é a organização internacional de profissionais da contabilidade, que tem como um de seus objetivos o desenvolvimento de padrões profissionais internacionais de alta qualidade para a auditoria de demonstrações financeiras.

Desta forma, para se averiguar os conflitos latentes presentes na execução da alternativa

escolhida será empregado a Teoria dos Jogos para decompor situações de interação

estratégica onde os participantes são afetados dos reciprocamente por suas decisões. As

relações políticas, empresariais, familiares, dentre outras, estão interligadas a situações de

interdependência, onde as decisões tomadas influenciam-se reciprocamente, o que em outras

palavras significa que, os indivíduos envolvidos, se encontram em um “jogo”.

Em resumo: a teoria dos Jogos ajuda a compreender o processo lógico de decisão entre

agentes que interagem entre si. Assim, essa teoria, através da aplicação do Equilíbrio de Nash,

permitirá analisar o comportamento do jogo e verificar o que poderá acontecer em uma

situação de interação estratégica quando os jogadores (partidos políticos, trabalhadores,

empresários, ONG) estiverem buscando o melhor para si.

Em campo, os dados utilizados na pesquisa serão coletados em órgãos públicos e sites

governamentais8, servirão como base a legislação aplicada, documentos oficiais, relatórios

gerenciais, estatísticas, tabelas, gráficos advindos dos estudos voltados ao desenvolvimento

histórico e atual de Fortaleza. Entrevistas, não-estruturadas, com os formuladores, consultores

e visitas técnicas às equipes dos órgãos desenvolvedores do Plano Fortaleza 2040,

complementarão a coleta de dados da pesquisa.

Os dados preliminares colhidos e analisados servirão como base teórica para a fase

experimental da pesquisa, que acontecerá no Observatório da Governança Municipal de

Fortaleza. Nessa etapa, a partir da escolha de alternativas às questões públicas das políticas

em formulação no Fortaleza 2040, se depurará criteriosamente as particularidades da solução

adotada, usando as teorias e técnicas apresentadas.

A figura 1 demonstra os momentos da pesquisa, o primeiro que representa a coleta de

dados e embasamento teórico, o segundo a aplicação das teorias no objeto em estudo na busca

da alternativa ideal para as políticas públicas do plano Fortaleza 2040. A figura 2 representa o

modelo de avaliação que será testado em laboratório.

Ainda sobre a metodologia, ressalta-se que o projeto de dissertação está inserido na

linha de pesquisa de Desenho das Políticas Públicas, que tem como um dos objetivos os

8 Instituto de Planejamento de Fortaleza – IPLANFOR; Secretaria Municipal de Planejamento, Orçamento e Gestão de Fortaleza – SEPOG; Fundação Cearense de Pesquisa e Cultura (FCPC/UFC); Instituto de Pesquisa e Estratégia Econômica do Ceará – IPECE; Secretaria Estadual de Planejamento e Gestão – SEPLAG; Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA; Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG; Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE; Escola Nacional de Administração Pública ENAP.

estudos e pesquisas visando reformular ou criar novas metodologias para avaliação de

políticas públicas. A escolha do objeto da pesquisa foi o Plano Fortaleza 2040, o principal

motivo é que essa política está em constante formulação e implementação, modelo ideal para

se testar as intenções estratégicas da política antes mesmo de serem implementadas, podendo

assim experimentar a metodologia avaliativa proposta, visto que se trata de uma avaliação

prévia.

Em suma, essa pesquisa visa avaliar as ações estratégicas escolhidas no Plano Fortaleza

2040, através da proposta metodológica de Avaliação Estratégica, conforme descrito acima. O

desenho metodológico de avaliação utiliza métodos quantitativo, buscando interpretar os

dados para além de uma visão positivista ou utilitarista, mas, ampliando a interpretação de

dados em uma vertente qualitativa, possibilitando aprofundar as análises dos resultados.

Figura 1. Estrutura da Pesquisa

Em campo

Entrevistas

Pesquisa da Legislação,

documentos e arquivos

Revisão bibliográfica

Leitura de dados estatísticos, mapas

e gráficos

Em laboratório

Levantamento de alternativas

Análise multicritério

Análise de Risco

Análise de Conflitos

Figura 2. Modelo de avaliação

Considerações Finais

Avaliar políticas públicas é um instrumento de análise que visa examinar os processos,

impactos, resultados e a efetividade dos planos, programas e projetos em formulação ou já

implantados. Na avaliação em antes os aspectos decisórios são antecipados, para conferir a

viabilidade de implantar política, conforme a compatibilidade com os fins esperados.

Para uma boa decisão pública é imprescindível informações e análises confiáveis,

técnicas e métodos precisos, que afastem a política pública da superficialidade,

imprevisibilidade e imediatismos. No enfrentamento de problemas públicos é preciso pensar e

planejar, para agir estrategicamente. A avaliação estratégica pretende ser um instrumento de

análise e decisão à efetividade das políticas públicas.

A partir desse pensamento é que o projeto de pesquisa em tela se desenvolve. Esse

projeto busca estudar e testar a viabilidade metodológica de pensar estrategicamente, quando

se fala em ações estatais e questões sociais. A pesquisa tem o desafio de apresentar uma nova

proposta de avaliação e demonstrar sua praticabilidade em um conjunto de políticas públicas

em formulação, contidas em um plano estratégico de desenvolvimento de longo prazo.

O propósito é fornecer aos formuladores, gestores e tomadores de decisão uma

ferramenta gerencial que avalie as alternativas geradas antes de serem implementadas, afim de

evitar custos desnecessários, retrabalho, ineficiência, desperdícios e prejuízos à coisa pública.

O método a ser utilizado parte da necessidade de investigar racionalmente as opções a partir

de critério lógicos, como também, apreciar soluções subjetivas com base na interação dos

atores sociais.

Todavia, através de exercícios avaliativos iniciais, realizados com técnicas de

aprofundamento, conseguiu-se amplio a visão acerca do escopo da política em pesquisa. Com

a atividade de aprofundamento na política, foi possível adensar em novas questões e formular

novas hipóteses, verificar possíveis conflitos, incoerências, intencionalidades da escolha

pública. Pode-se perceber também, as primeiras fragilidades do desenho do objeto em estudo,

que poderão impactar negativamente na implantação política, a partir das perguntas de

partida.

Também foi possível identificar o lugar epistemológico do avaliador, a partir dos

estudos dos paradigmas de avaliação de Raul Lejano (2012): “Nesse modelo, o analista não é

o pensador olhando para o movimento da maré. Em vez disso, é um ‘peixe que nada no

oceano’”. Assim, foi revisto o desenho metodológico da avaliação que amplia o modelo

positivista, através das técnicas de análise do paradigma pós-construtivista ou de quinta

geração.

Com os exercícios de iniciação à avaliação da política, também foi possível perceber

que é preciso adensar mais no objeto da pesquisa e que esse foi apenas um “primeiro

mergulho”. A pesquisa está em elaboração, por isso, serão dados outros passos em direção a

um novo levantamento acerca do marco regulatório da política e verificar a situação atual da

política, buscando investigar os impasses políticos que cercam o projeto de lei em tramitação

e o debate público na mídia e na sociedade civil, para apurar consensos, embates e conflitos

em evidência que cercam a formulação da política.

Cabe ainda, a partir do aprofundamento do entendimento da política, identificar os

verdadeiros objetivos, critérios, dinâmica de implantação e os reais conceitos centrais que a

orientam o Plano Fortaleza 2040. Bem como, fazer um levantamento mais denso das

instituições envolvidas na execução da política e analisar a articulação existente entre atores e

instituições. Pois bem, o mapa foi traçado, a jornada será árdua e inquietante, há muito

trabalho a construir e o tempo urge, no entanto, a ousadia acadêmica impulsiona a realizar.

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