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Think tanks en México. El combate a la corrupción bajo un proceso de gobernanza
Héctor Eduardo Soto Guerrero1
Universidad Autónoma Metropolitana
Resumen
Los think tanks en México son actores sociales de élite que participan en el proceso de toma
de decisiones sobre asuntos públicos complejos de resolver ante la insuficiencia de un solo
actor para ofrecer resultados eficientes en la conducción de la sociedad. Se suman a la tarea
del gobierno de dirigir a la sociedad bajo un proceso de asociación que sirve para resolver
asuntos complejos y mejorar las condiciones de vida hacia situaciones deseables.
Se reconoce la existencia de un nuevo orden social que se desarrolla bajo un proceso de
gobernanza en el que participan multiplicidad de actores interdependientes y autónomos
bajo un arreglo de asociación que tiene como fin resolver problemas sociales y que da
muestras de una incipiente reconfiguración del poder y de la forma en que se adoptan
decisiones.
Palabras clave: think tanks, gobernanza, corrupción, Sistema Nacional Anticorrupción.
Introducción
Esta ponencia tiene el propósito de dar a conocer los primeros hallazgos de la investigación
académica sobre: “El rol de los think tanks en la construcción del Sistema Nacional
Anticorrupción” que se adscribe al programa de doctorado en Estudios Sociales en la
Universidad Autónoma Metropolitana.
1 Doctorando de tiempo completo en Estudios Sociales en la línea de concentración de Procesos Políticos en la Universidad Autónoma Metropolitana, maestro en Estudios Sociales e internacionalista. Diplomado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas en Migración y Gobernanza.
El interés central de la ponencia es explicar la manera en que participaron algunos think
tanks en la construcción del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), el proceso bajo el
cual se llevó a cabo la interacción entre dichas organizaciones con el gobierno desde una
perspectiva teórica de gobernanza que apunta hacia una incipiente redefinición de los
procesos políticos en el sistema político mexicano y respecto a la manera de adoptar
decisiones sobre asuntos públicos.
La importancia académica del tema se encuentra en brindar información que permita
estudiar el rol que juegan los think tanks en el sistema político mexicano, bajo un modelo
de elaboración de políticas públicas que implica la interacción entre sector social y
gobierno, cuya práctica es asociada tradicionalmente a países desarrollados.
La pregunta que da guía a la investigación es ¿quién propuso la construcción de un Sistema
Nacional Anticorrupción y por qué ahora?
La hipótesis que se vincula con la injerencia del conocimiento en la hechura de políticas es
que la propuesta de construir el SNA fue impulsada por los think tanks aprovechando la
ventana de oportunidad que abrió como candidato a la presidencia Enrique Peña y la
coyuntura de desaprobación ciudadana hacia el gobierno actual ante hechos de corrupción
por la adquisición de inmuebles de alto valor y la impunidad frente al caso Ayotzinapa.
El enfoque metodológico de la presente investigación es cualitativo con el objetivo de
analizar la participación de los think tanks en la construcción del SNA. La metodología
empleada consta de una revisión exhaustiva de bibliografía y del acercamiento empírico al
objeto de estudio con base en entrevistas realizadas a actores relevantes en la construcción
del SNA.
La corrupción es un fenómeno global que genera costos incalculables tanto a la sociedad
como a sus gobiernos debido a su naturaleza. En México se ha insertado en el sistema
político desde inicios de su vida independiente y actualmente es percibida como uno de los
principales problemas que afectan al país. La participación de los think tanks mexicanos
para hacer frente a este problema complejo encontró cabida ante una ventana de
oportunidad que se suscitó durante la campaña electoral a la presidencia en el año 2012.
En este contexto y ante las coyunturas políticas que derivaron de escándalos por posible
conflicto de interés de altos funcionarios en la compra de inmuebles de alto valor y la
impunidad en el caso de desapariciones de estudiantes, se insertaron los think tanks en la
agenda de combate a la corrupción empujando sus propias agendas e intereses en la
construcción del Sistema Nacional Anticorrupción bajo un enfoque gobernanza.
Transformación en el proceso de gobernar para adoptar decisiones
La forma de gobernar contemporánea se ha transformado con la globalización a partir de la
internacionalización de los asuntos públicos que requieren la intervención de diferentes
actores y el intercambio de recursos para hacer eficiente la acción directiva del gobierno.
Los fenómenos sociales, políticos y económicos son observados en el mundo entero con
mayor interés en el entendido de que estos afectan a la comunidad internacional en su
conjunto.
Se asume que el proceso de conducción social que efectúa el gobierno respecto al combate
a la corrupción se ha modificado respecto a la manera en que se resuelven otros asuntos y al
mismo tiempo se pretende vincular las instituciones encargadas de combatir la corrupción
en México.
Actualmente existe una mayor participación de actores no gubernamentales en los asuntos
públicos, la inserción de think tanks en el espacio público es una realidad creciente que
influye en el proceso de gobernar. De acuerdo con el índice global de think tanks exitosos
que publica anualmente la Universidad de Pensilvania, México ocupa la posición número
17 entre los países que cuentan con la mayor cantidad de think tanks en el mundo
(McGann,2017: 27).
La adopción de toma de decisiones en gobiernos democráticos es un proceso que requiere
del conocimiento para encontrar soluciones eficaces que arrojen resultados esperados por la
sociedad y parte de la existencia de un nuevo orden social que se desarrolla bajo un proceso
de gobernanza en el que participan multiplicidad de actores interdependientes y autónomos
bajo un arreglo de asociación que tiene como fin resolver problemas sociales.
El modo de gobernar contemporáneo se alterna con la tradicional forma de gobierno
jerárquico a un modo asociado de gobierno como consecuencia del desarrollo del proceso
de globalización y de la participación de actores sociales en los asuntos públicos, que de
manera informada hacen uso de la tecnología y el saber para transformar la realidad y así
jugar un rol cada vez más activo en la vida pública concerniente a la resolución de
problemas que se insertan en la complejidad.
El modelo tradicional de gobernar que se entendía desde una perspectiva weberiana de
control de mando a cargo de la autoridad gubernamental con una estructura jerárquica bajo
la dirección de un único actor se ha agotado ante la complejidad de los problemas que
enfrenta la sociedad contemporánea y ante la insuficiencia del Estado para resolver los
problemas que aquejan a la sociedad. La acción de gobernar actual es más compleja e
interdependiente entre diversos actores que se suman a la dirección de la sociedad.
En este contexto se reconstruye la relación entre gobierno, agentes privados y sociales con
quienes se generan interacciones que sirven para dar rumbo a un determinado asunto
público. El viejo estilo de gobernar se presenta inapropiado para las exigencias actuales de
la sociedad y en su lugar surge la gobernanza con mecanismos de coordinación social en la
cual se conforman redes de sociedad civil que se articulan con redes de políticas
(Aguilar,2008: 6).
Tanto la manera tradicional de gobernar como la gobernanza convergen en una sola
realidad en el sistema político mexicano, es decir, se mantiene la solución de problemas
mediante decisiones unilaterales del gobierno bajo una estructura jerárquica y al mismo
tiempo se genera una apertura hacia un modo asociado de adopción de decisiones con
actores que integran think tanks y el sector privado.
La gobernanza no es un proceso simple mediante el cual se resuelven problemas complejos
por el hecho de incorporar actores que poseen conocimiento, tampoco el resultado de la
colaboración y asociación entre actores interdependientes conduce a mejores resultados de
facto. Es una manera diferente de incorporar nuevos elementos de dirección y sumar
esfuerzos a fin de obtener mayores beneficios sociales que permitan identificar y solucionar
asuntos que de otra manera sería difícil resolver para un solo actor, en este caso para el
gobierno.
El desplazamiento del gobierno tradicional hacia la gobernanza se sustenta en la interacción
entre actores bajo la conducción del gobierno a fin de cogobernar a la sociedad y encontrar
soluciones que permitan mejorar las condiciones actuales en las cuales se ubican diferentes
aspectos de la vida pública: políticos, sociales y económicos.
El concepto de gobernanza comenzó a utilizarse en la última década del siglo XX en
América Latina para referir a un nuevo proceso en la forma de gobernar y dirigir a la
sociedad basado en la cooperación del gobierno con actores no gubernamentales, con
quienes se crea una red de políticas para resolver asuntos públicos bajo la conducción
central de la autoridad e incorporando actores ajenos a la maquinaria gubernamental
(Aguilar,2015: 127).
Esta forma de gobernar contemporánea conocida como gobernanza implica un cambio en la
manera de ejercer la acción directiva de la sociedad que consiste en modificar el proceso de
adopción de decisiones sobre asuntos públicos y construcción de políticas públicas que
tradicionalmente lleva a cabo la autoridad gubernamental de manera unilateral para
transformarla en un proceso de coordinación, colaboración y co-creación entre múltiples
actores interdependientes que se interesan en participar de manera organizada en la
conducción de la sociedad.
La gobernanza significa utilizar formas organizadas de interacción para propósitos del
gobierno. Los actores sociales y gubernamentales que participan en este modo de
gobernanza lo hacen de manera horizontal, es decir, se comunican, colaboran y cooperan
sin un gobierno dominante o central (Kooiman, 2003: 97), lo cual no quiere decir que la
gobernanza sea el autogobierno de la sociedad, en todo caso es una corresponsabilidad
entre el sector social, privado y el gobierno bajo la dirección del último como legitima
autoridad constituida.
Los principales aspectos de la gobernanza refieren a la calidad de los productos, el
beneficio social que implica la adopción de decisiones y el logro de resultados públicos que
otorgan un valor a la vida de los ciudadanos, que generan un cambio en el entorno social
(Aguilar,2013: 368).
La cuestión central de la gobernanza no consiste en considerar que la sociedad se puede
autogobernar, ni en pensar que es un proceso directivo que agota la centralidad del
gobierno para conducir la resolución de asuntos públicos, es un concepto post-
gubernamental que refiere a un modo asociado de dirección de la sociedad en el cual tiene
injerencia el conocimiento y recursos que aportan actores como los think tanks para mejorar
la toma de decisiones directivas, arrojar resultados con efectividad y eficacia a fin de
mejorar el rumbo social (Aguilar, 2013: 298).
Los aspectos que determinan un modo u otro de gobierno son diversos, entre ellos se
encuentran la disposición de los diversos actores sociales y privados a participar en asuntos
públicos, la complejidad de los problemas sociales a enfrentar, el interés y agendas internas
de los think tanks así como su convergencia con los asuntos de la agenda gubernamental y
la organización entre actores interdependientes que se insertan en un sistema de pesos y
contrapesos para incorporar demandas sociales y lograr avances sobre un tema en
específico.
Es innegable la insuficiencia del gobierno para resolver problemas con sus propios
recursos. Ante esta situación el gobierno se ha visto obligado a incorporar actores fuera de
la maquinaria gubernamental en la elaboración de políticas públicas a fin de intercambiar
recursos que permitan obtener mejores resultados y ha encontrado valiosos recursos en los
think tanks, quienes además dotan de credibilidad el proceso de elaboración de políticas
públicas y la acción directiva del gobierno que emplea mecanismos de gobierno abierto
para incorporar demandas de actores sociales y da muestras de voluntad política para
solucionar problemas complejos en asociación e interdependencia.
Algunos de los factores que conforman la transformación del proceso de gobernar
responden a múltiples aspectos, tanto de carácter exógeno como endógeno, entre ellos los
siguientes:
Globalización y autonomía de capitales financieros modificaron la manera en que
los gobiernos adoptan decisiones difuminando su centralidad.
La ola de democratización de países con regímenes autoritarios llevó a una
transformación del proceso de gobernar al adoptar principios y valores de libertad,
respeto, participación, justicia e igualdad.
Digitalización ha contribuido a la mejora de la conectividad social y nuevos modos
de comunicación más abiertos e inmediatos en un entorno de mayor complejidad
que se suscita en el contexto de la globalización.
Complejidad de los problemas públicos y el surgimiento de múltiples centros que
requieren interactuar entre ellos para compartir recursos y solucionar asuntos de
carácter público.
Exigencia de un Estado de Derecho que garantice la igualdad ante la ley y brinde
seguridad a la población como factor esencial de la función del Estado para el
desarrollo de la vida asociada.
Transformación de la sociedad que se inserta en el contexto de desapego hacia la
política y hartazgo social ante la ineficacia de los gobiernos para dar solución a los
principales problemas que aquejan a la sociedad, lo que ha generado una mayor
participación social en la vida pública y detonado el desarrollo de capacidades en
las principales ciudades.
El gobierno dejo de ser el centro de la dirección de la sociedad (actores como los
think tanks) participan en la elaboración de políticas públicas.
Para hacer eficaz la actividad del gobierno debe realizarse en asociación con
organizaciones privadas y sociales con quienes se forman redes de políticas.
A partir de la dispersión del poder y de la primera alternancia se puede considerar
que se ha transformado la sociedad mexicana de manera estructural y no solamente
coyuntural, lo que da como resultado una nueva manera de gobernar más horizontal
e interdependiente para alcanzar resultados sociales deseados.
Derivado de esta transformación el poder público a cargo del gobierno deja de
poseer la definición única de los problemas, la agenda y sus soluciones.
El rol de los think tanks
El rol de los think tanks en las democracias modernas ha cobrado importancia
especialmente a fin de proponer ideas en los debates públicos que sirven de base para la
implementación de políticas públicas fundamentadas en el conocimiento.
El comportamiento que asumen los think tanks en democracias como la mexicana tiende a
ser crítico y/o colaborativo como socios del gobierno con quienes conforman redes de
políticas, dispuestos a asumir corresponsabilidad en la resolución de asuntos específicos.
Asimismo, cumplen un rol político que legitima las decisiones de gobernantes.
Los think tanks son instituciones sin fines de lucro, no partidistas que se dedican al análisis
e investigación de políticas públicas (Abelson,2014: 127) y al mismo tiempo son
organizaciones autónomas del Estado, mercado y universidades que se insertan en un punto
medio entre las agencias de gobierno, las asociaciones de comercio, las universidades que
producen investigaciones de políticas públicas, los partidos políticos y medios de
comunicación (Medvetz,2008: 1).
El rol que juegan los think tanks en los sistemas políticos suele ser difuso, complejo y
difícil de diferenciarse del resto de actores que compiten en el mercado de las ideas para
ofrecer asesoría que sirva de base a los tomadores de decisiones, comparten algunas tareas
con despachos de abogados, firmas de consultorías y organizaciones sociales que
promueven su agenda en virtud de la defensa de algunos derechos.
Uno de las características que diferencia a los think tanks de otras organizaciones es el
aspecto social no lucrativo, sin embargo, su principal diferencia con otras organizaciones
consiste en que son una fuente de penetración en las políticas públicas, incluso sobre la
función que tienen de generación de conocimiento debido al valor que adquieren como
interlocutores con representantes y funcionarios, lo cual los convierte en bancos de
información (Drezner,2015: 644).
Los think tanks son parte importante de la sociedad civil que pueden jugar roles poderosos
en la construcción de políticas públicas ya que contribuyen a la formación del diálogo
público y conforman parte del conjunto de actores sociales, fuerzas y relaciones que se
reacomodan en el espacio público (Savage,2016: 39).
La transferencia de conocimiento que emplean los think tanks hacia la arena política se basa
en la profesionalización de los integrantes de think tanks, de este modo juegan un rol
importante para ganar credibilidad ante la sociedad respecto al problema público que se
desea modificar, considerando que no son representantes electos y que son actores que
persiguen un interés basado en el bien común y sustentado en el saber.
Los think tanks son organizaciones que usan el conocimiento como el recurso mediante el
cual intentan incidir en los asuntos públicos partiendo de la idea de que no puede haber
dirección efectiva de la sociedad sin conocimiento, que es el medio del cual se valen para
generar causalidad y un destino social esperado.
El conocimiento es la categoría que valida las decisiones públicas de la autoridad
gubernamental y en la cual se fundamentan las políticas públicas para ser efectivas. Es un
recurso fundamental para generar eficacia en la dirección de la sociedad a fin de alcanzar
los resultados planeados.
En la literatura anglosajona los think tanks no son percibidos como agentes de cambio
social y político, sino como instituciones dispuestas a generar discusiones de políticas
(Abelson,2014: 136). En México los think tanks se asumen como generadores de cambio
social a través de la generación de ideas, elaboración de documentos, investigación y
análisis para transmitirlos hacia la arena política.
El cambio social se entiende para dichos fines como una alteración en las relaciones o
conductas que se centra en la solución de problemas para arrojar resultados más eficaces
basada en la acción colectiva, sin ejercer violencia o asumir posiciones de transformación
radical como lo es a través del uso de la fuerza ilegitima, sino a través de mecanismos de
participación democrática y deliberación pública.
El cambio que pretenden generar los think tanks es democrático, bajo mecanismos de
participación ciudadana y con apego a la legalidad, mediante el uso del poder de las ideas
para contribuir al desarrollo de la sociedad y de su gobierno a fin de resolver problemas
públicos.
Los think tanks son instituciones públicas, privadas o mixtas, con ideología política y
valores organizacionales propios. Existen diferentes tipos de think tanks: académicos, de
defensoría, de partidos políticos, institutos de investigaciones, agencias bajo contrato, entre
otros, todos ellos interesados en analizar asuntos de interés público o de o incidir en
políticas públicas.
Por otra parte, los think tanks asumen intereses particulares que persiguen a través del
impulso de sus propias agendas y para mantener credibilidad social deben coincidir con el
bienestar común y la consolidación del Estado de Derecho basados en capacidades
cognoscitivas para intentar incidir en asuntos públicos que son de su interés.
El rol que juegan los think tanks en el sistema político mexicano se entiende a partir de la
interdependencia con otros think tanks y con el gobierno que sirve para alcanzar sus
objetivos mediante la interacción permanente, en el entendido de que ningún actor es capaz
de ofrecer soluciones a la sociedad por sí mismo, razón que los obliga a asociarse para co-
crear bajo un modelo de interdependencia con otros actores con quienes se comparten
recursos para alcanzar sus metas.
Las fronteras de los think tanks se extienden más allá del territorio nacional y crean redes
con otros think tanks nacionales e internacionales para lograr sus objetivos en articulación o
asociación interdependiente, manteniendo su capacidad de autonomía, financiera e
intereses.
La interacción que mantienen los think tanks con gobierno y actores privados es necesaria
para fortalecer un pensamiento público estructurado y acorde a las necesidades de
transformación social que resulta indispensable para generar conocimiento que sirva de
base a la toma de decisiones sobre asuntos públicos.
Los think tanks en México se integran por académicos, expertos y analistas que evalúan las
políticas públicas para mejorarlas, algunos de sus integrantes han formado parte de la
administración pública y ocupado altos cargos como funcionarios públicos, lo que
contribuye a tejer una red mucho más sólida con funcionarios que se encuentran activos.
Asimismo, algunos de los miembros de think tanks que ocupan cargos públicos se han
formado profesionalmente en las mismas organizaciones que se ajustan al modelo de think
tank académico, lo cual genera un mayor vínculo de confianza y credibilidad en sus pares
que sirve para formar redes de políticas y tender un puente entre el conocimiento y la
política.
Interacción entre think tanks y gobierno
La interacción es un aspecto conceptual clave en la gobernanza que da sentido a la
participación de think tanks en asuntos públicos en aras de incidir en las decisiones
gubernamnetales con base en el conocimiento que se transfiere hacia la arena política.
La interacción conceptualmente hace referencia a las relaciones entre actores políticos y
sociales e individuos, organizaciones e instituciones particularmente en un contexto de
complejidad de las sociedades modernas para reforzar la idea de que la mayoría de los
problemas que se enfrentan no pueden ser vistos desde una sola perspectiva o dimensión
(Kooiman,2003: 11).
La interacción entre actores públicos, privados y sociales es clave en el proceso de
gobernanza para alcanzar un diálogo que ayude a construir el contenido y definición de los
asuntos públicos que se desean atender y deben ser productivas con implicaciones socio-
políticas.
La interacción es un intercambio de información y recursos que funge como la vía
interdependiente y organizada de articular a los actores que de manera horizontal, formal e
informal se disponen a alcanzar objetivos colectivos que permitan arrojar resultados a la
sociedad.
Esta forma de gobernar participativa, colaborativa e interdependiente se basa en la
formación de redes compuestas por funcionarios públicos y actores sociales que se
constituye como la forma apropiada de conducir a la sociedad (Aguilar,2013: 306).
La gobernanza implica un substancial nivel de coordinación entre el sector público y
privado a fin de proveer la dirección de la sociedad a través de complejas interacciones de
múltiples actores en diversas áreas de política (Peters,2015: 4).
Por ello generar coordinación con actores sociales y privados debe ser una preocupación
del gobierno debido a los costos que implican las políticas ya que a menor coordinación
mayor es el gasto, aunado a la legitimidad que conlleva la cooperación que es otro aspecto
importante que responde a la necesidad de la coordinación, dado que los gobiernos
requieren de legitimidad y confianza por parte de los ciudadanos.
La sociedad contemporánea se ha transformado en las últimas décadas, su desarrollo y
fortalecimiento de capacidades la ha convertido en una sociedad vibrante y participativa en
los procesos políticos, al menos en las principales ciudades del país. Su interés en el
bienestar público se sustenta en el conocimiento e intercambio de información con
organizaciones similares allende las fronteras a partir del tejido de una red de
organizaciones que han trabajado de manera conjunta sobre temas transversales al combate
a la corrupción durante los últimos 15 años.
La participación de los think tanks en el combate a la corrupción es una respuesta de un
sector de la sociedad civil que posee recursos y conocimiento suficiente para intentar
modificar las acciones que el gobierno proponía implementar en la materia.
El enfoque de gobernanza es una manera de gobernar que se ha adoptado en el caso del
combate a la corrupción mediante el cual se transforma la tradicional práctica centralista a
modelos horizontales, abiertos e interdependientes que surgen de una crisis de credibilidad
en la política y la incapacidad de los gobernantes para ofrecer resultados con efectividad a
una sociedad que desea tener un acceso equitativo a la distribución de la riqueza, seguridad
y bienestar social, derechos que actualmente son vulnerados ante la rampante corrupción.
Para fines de este trabajo la gobernanza es entendida como un proceso de dirección de la
sociedad en el cual interactúan el Estado y los think tanks a fin de construir un entramado
institucional, legal y de políticas públicas para combatir la corrupción fundamentado en el
conocimiento para el desarrollo de la sociedad bajo reglas no escritas que involucran tanto
principios de gobierno abierto como mecanismos de participación formales e informales.
Para que este proceso directivo arroje resultados esperados deben existir al menos dos
condiciones mínimas que son necesarias para su desarrollo: una sociedad interesada en los
asuntos de interés público que además sea participativa y un gobierno dispuesto a compartir
recursos a fin de alcanzar un objetivo social que permita hacer eficientes los resultados
sociales. Del mismo modo es importante el contexto nacional de los diferentes sistemas
políticos, las distintas formas de comportamiento de las instituciones o de la ingeniería
institucional de cada país, cabe señalar que la cultura política de los ciudadanos, también
juega un rol importante que da forma a las características de los think tanks en cada lugar.
La importancia que cobra el contexto en la capacidad de actuar global y regional de los
think tanks requiere de una sociedad saludable y una fuerte cultura política que proteja la
libertad de expresión y asociación (Stone,2001: 344).
La participación de los think tanks en los procesos políticos contemporáneos se entienden
bajo el enfoque de la gobernanza que consiste en un nuevo significado del gobierno, donde
se intercambian recursos de información bajo mecanismos de cooperación entre actores
públicos, privados y sociales que conforman redes que pueden ubicarse en diferentes fases
del proceso de políticas públicas.
En suma, las principales capacidades de los think tanks son la generación de conocimiento,
análisis de políticas públicas, procesamiento de información y manejo de la tecnología e
innovación para resolver asuntos complejos ante la insuficiencia de competencias del
gobierno para ofrecer resultados eficientes de manera unilateral en el entendido que en la
actualidad ni el gobierno por sí mismo, ni ningún actor social posee todos los recursos para
dirigir a la sociedad, razón que obliga a compartir los medios y recursos disponibles entre
actores públicos y think tanks a fin de intentar mejorar las condiciones actuales para
alcanzar un mejor futuro social.
El proceso de construcción del Sistema Nacional Anticorrupción
La iniciativa que dio origen al del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) tiene como
antecedente la Ley de Transparencia aprobada en 2002, tanto por su importancia para
acceder a la información gubernamental como por la activa participación de actores
sociales en su elaboración.2 Desde entonces un grupo de think tanks y organizaciones
sociales han impulsado una agenda transversal de combate a la corrupción en temas como
la transparencia, la rendición de cuentas, los derechos humanos y la fiscalización.
El SNA es el resultado de un proceso de deliberación que constituye un avance sobre el
diseño institucional en México para prevenir, perseguir, sancionar e inhibir la corrupción a
partir de la coordinación de diversas instituciones con el objeto de establecer políticas
públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes
de gobierno respecto a las faltas administrativas y hechos de corrupción, así como la
fiscalización y control de recursos públicos.
Este andamiaje se construyó como producto de la reflexión entre sectores que involucró a
legisladores, integrantes de think tanks y funcionarios públicos de algunas dependencias
como el Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, la Auditoria Superior de la
Federación y la Secretaria de la Función Pública.
Este esfuerzo se concretó en virtud de dos coyunturas políticas específicas que permitieron
traspasar la batalla por la transparencia, rendición de cuentas y temas conexos del combate
a la corrupción hacia los modelos viables para implementarse en México.
El primer momento clave está vinculado a la campaña electoral a la presidencia de la
República en 2012, y el segundo se relaciona con escándalos de corrupción del gobierno
actual que se convirtieron en aspectos determinantes de hartazgo social aunado a la
indignación causada por la impunidad y poca claridad sobre la tragedia ocurrida con la
desaparición de normalistas de Ayotzinapa que conmocionó a la comunidad internacional.
El escándalo que provocó la adquisición de la llamada Casa Blanca del Presidente Peña
incrementó la indignación pública y estas coyunturas abrieron una “ventana de
oportunidad” para los think tanks que comenzaron a impulsar debates para implementar
2 La construcción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental es un antecedente de la co-creación jurídica bajo un proceso de gobernanza en el que se dio una corresponsabilidad entre actores sociales y gobierno para arrojar resultados que garantizan los derechos de los ciudadanos.
cambios de fondo en el diseño de las instituciones dedicadas a combatir la corrupción en
México.
Estas coyunturas se aprovecharon para impulsar una agenda pendiente sobre el clientelismo
y la cooptación que fue un tema de debate en la opinión pública durante la campaña
electoral, lo que generó un buen momento político para presionar e insertar los temas ya
mencionados que han sido trabajados por algunos think tanks en el debate público durante
años previos.
En un principio los think tanks no tenían una propuesta proyectada ni definida para
combatir la corrupción. Su trabajo estaba concentrado en generar propuestas, análisis e
insumos para fortalecer mediante diversos mecanismos la participación ciudadana y con
ello sentar un piso más firme en la deliberación de asuntos públicos.
El interés específico de los think tanks por discutir un modelo de combate a la corrupción
responde principalmente a las coyunturas mencionadas, sin que esto signifique un
menoscabo de su labor durante años previos en la promoción y defensa de asuntos que
cruzan transversalmente el tema de la corrupción.
Por ejemplo, algunas propuestas presentadas por la Red por la Rendición de Cuentas (RRC)
que anteceden al SNA están relacionadas al combate a la corrupción, como es el caso de la
profesionalización, mejora en el acceso a la información pública, fiscalización, vigilancia
social, acceso a cuentas públicas y efectiva participación ciudadana.
La RRC está integrada por think tanks y a través de ella se propuso crear el SNA como
respuesta a la promesa del entonces candidato a la presidencia Enrique Peña Nieto de crear
un órgano anticorrupción a cargo de un Comisionado designado por el Ejecutivo. Se
elaboró un diagnóstico complejo en el que se evaluaron diversos casos internacionales para
deliberar el modelo que podría responder de la mejor manera al contexto nacional.
Los think tanks que posicionaron la construcción del SNA contaban con la experiencia de
más de una década de trabajo conjunto, lo que les permitió converger sus diversas agendas
en torno a un asunto común pese a los diversos intereses de cada organización y capacidad
de incidencia diferenciada en las decisiones públicas.
La confianza e interdependencia entre las diversas organizaciones fue fundamental para
ejercer presión social a los poderes Ejecutivo y Legislativo a fin de que mostraran voluntad
política para generar un avance sobre un asunto tan importante en la percepción ciudadana,
que ha ocasionado rezago y debilidad institucional.
Por otra parte, la adopción de la agenda global anticorrupción que México ha ratificado
mediante tres convenciones internacionales sirvió de plataforma a los think tanks para
impulsar con mayor efectividad el debate sobre el diseño del modelo idóneo de combate a
la corrupción.3
El rol de los think tanks fue importante en la construcción del SNA para transformar y
corregir las debilidades institucionales al promover las reformas necesarias al marco
jurídico. El SNA se diseñó con el propósito de articular las leyes e instituciones existentes
que permitirán prevenir, perseguir y sancionar la corrupción en México (Merino,2017).
Algunos de los think tanks clave que participaron son: Fundar, México Evalúa,
Transparencia Mexicana, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Nacional Autónoma de México, el Centro de Investigación y Docencia Económicas, el
Centro de Estudios Espinosa Yglesias y el Instituto Mexicano para la Competitividad, entre
otras organizaciones sociales.
La participación de los think tanks en dicho proceso dio legitimidad a la creación del SNA
y condujo a la generación de resultados sobre el diseño de una política pública articulada en
el combate a la corrupción.
Este proceso de deliberación bajo el modelo de incidencia de gobierno abierto refleja una
corresponsabilidad y articulación entre think tanks y el Senado que además de generar
resultados, benefició a ambas partes, al gobierno le permitió ganar legitimidad y
gobernabilidad mientras que a los think tanks les da rentabilidad frente a sus donantes
además de credibilidad en el espacio público y conectividad, lo que los mantiene en el
centro de la arena política.
La manera en que se llevó a cabo el proceso de deliberación fue mediante mesas técnicas en
el Senado y mesas privadas moderadas por el Centro de Estudios Espinosa Yglesias en las
cuales se elaboraron las leyes que dan sustento al SNA.
3 Las convenciones referidas son: 1) Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, 2) Convención Interamericana contra la Corrupción y 3) Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales.
Las mesas que se establecieron en el Senado generaron el diálogo sobre los modelos que
podrían funcionar en México para combatir la corrupción, tomando como ejemplo los casos
de Hong Kong y Colombia. Mientras que en las mesas privadas se entablaron
conversaciones con algunos principios del sistema de parlamento abierto en donde se
generó la propuesta de la Ley de Responsabilidades Administrativas que se configuró en un
documento que se presentó al Senado como la iniciativa ciudadana popularizada como la
“Ley tres de tres”.
La Comisión Anticorrupción y de Participación Ciudadana del Senado consideró que los
trabajos desarrollados se llevaron a cabo no solo con un seguimiento efectivo y continuo de
la sociedad civil, sino con la realización de labores conjuntas de ciudadanos y legisladores,
lo que produjo una enriquecedora discusión sobre el contenido de las iniciativas de ley que
propusieron los mismos think tanks.
Durante el proceso de adopción de decisiones se generó una co-creación de las leyes que
conforman el Sistema Nacional Anticorrupción, lo cual denota una transformación en el
proceso de dirigir a la sociedad y un poder real que se transfiere a actores como los think
tanks. A lo largo de este proceso se reviso cada iniciativa de ley de manera conjunta con el
consentimiento de los integrantes de las organizaciones presentes, previo a la votación en el
pleno del Senado para asegurar el consenso de los acuerdos generados entre legisladores e
integrantes de think tanks.
Luego de ese acuerdo se generó una ruptura entre legisladores y think tanks debido al
desgaste natural de un proceso de deliberación complejo y de las declaraciones de algunos
legisladores que intentaron desvirtuar el trabajo realizado. La perspectiva de los integrantes
de think tanks a posteriori es que durante el proceso existía una asimetría de poder,
asimismo se perciben a sí mismos como actores sin poder real, aun cuando la construcción
del SNA es el resultado del esfuerzo conjunto de think tanks que ejercieron un contrapeso a
la propuesta gubernamental de crear una agencia nacional de combate a la corrupción.
Uno de los mayores logros que da muestras de la incidencia de los think tanks en la
construcción del SNA es la composición mayoritaria que ocupan estas organizaciones en la
Comisión de Selección, que fue el primer órgano que se integró en el nuevo diseño del
SNA con la finalidad de designar a los actores de la sociedad civil encargados de vigilar el
funcionamiento del sistema. La Comisión de Selección está conformada por nueve
miembros, de los cuales siete, provienen de instituciones de educación superior e
instituciones de investigación que hacen funciones de think tanks.
La composición de la Comisión de Selección devela el origen de sus integrantes y su
adscripción a think tanks de diversos tipos, entre ellos think tanks académicos como el IIJ-
UNAM y el CIDE y la Universidad Iberoamericana y think tanks de defensoría como
México Evalúa, IMCO y México, ¿Cómo vamos?En la siguiente tabla se encuentra la
relación de integrantes de la Comisión de Selección del SNA de acuerdo a la tipología de
think tanks a la que se encuentran adscritos sus integrantes.
Tabla 1
Think tanks que integran la Comisión de Selección del SNA
Think tanks
académicos
IIJ-UNAM CIDE IBERO ----------
Think tanks de
abogacía
México Evalúa IMCO
México
¿Cómo
vamos?
Causa
en
Común
Otros
Instituto de
Transparencia de
Jalisco
Asociación
Interamericana de
Contabilidad
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Fuente: Elaboración propia
La Comisión de Selección designó a los integrantes del Comité de Participación Ciudadana
(CPC) que es el canal de interacción entre la sociedad civil y las instituciones de gobierno
que se asume como el producto inusitado de una reconfiguración en la toma de decisiones
que generan políticas públicas en nuestro país.
Las facultades del CPC son las de proponer políticas anticorrupción, metodologías e
indicadores de evaluación y, principalmente, vigilar el funcionamiento del SNA. Su trabajo
en conjunto con el Comité Coordinador y el Secretario Técnico es importante para
conformar los informes, recomendaciones y políticas públicas que se consideren necesarios
para el buen funcionamiento del sistema.
Este nuevo entramado institucional está en construcción y da cuentas de la transformación
y necesaria readaptación del sistema político mexicano para lograr mejores resultados
sociales por lo que requiere mantener su legitimidad y credibilidad. La participación de
think tanks en la construcción del SNA podría otorgar esos dos valores a la acción del
gobierno y a su implementación de políticas públicas de combate a la corrupción.
En este contexto, es preciso aclarar que la participación de think tanks en la deliberación de
asuntos públicos en un régimen democrático es un proceso que conlleva por sí mismo a la
heterogeneidad de intereses y objetivos de quienes se involucran en él, para persuadir o
convencer al resto de actores de la idoneidad de sus propuestas a fin de alcanzar objetivos
sociales acordes a sus agendas de trabajo.
Al mismo tiempo, el proceso de elaboración de políticas que produce bienes públicos que la
sociedad demanda otorga recursos al gobierno para legitimarse en particular si su
construcción ha sido el resultado de una dinámica democrática en donde diferentes
intereses han tenido la posibilidad de participar y discutir de manera horizontal (Arellano,
2014: 15).
En el caso de la construcción del SNA el bono de legitimidad lo otorgan tanto los think
tanks como los ciudadanos que han sido nombrados integrantes del CPC, quienes cuentan
con el respaldo social para articular el SNA y establecer un puente de comunicación entre
las instituciones y la ciudadanía.
Ante este panorama el SNA se presenta como un avance en el combate a la corrupción que
es resultado de un proceso de elaboración se llevó a cabo mediante el trabajo conjunto de
funcionarios públicos, legisladores y think tanks lo que visiblemente legitima su
construcción de cara a la sociedad al haber incorporado voces ciudadanas y expertise en su
diseño e implementación.
Primeros hallazgos:
Transformación en la forma de gobernar hacia la gobernanza en la que participan
los think tanks mediante redes de políticas.
Co-creación entre think tanks y legisladores respecto a las leyes que conforman el
SNA
Participación de think tanks que busca prevenir y sancionar la situación de
corrupción rampante y botín de los cargos públicos que refleja el hartazgo de un
sector pensante y activo sobre los asuntos públicos de mayor relevancia que ocurren
en el país y el acontecer internacional.
Voluntad política del Ejecutivo federal y de los legisladores para crear las leyes que
conforman el SNA.
Diálogo e interacción formal entre académicos, expertos, legisladores, funcionarios
públicos y de organismos públicos autónomos para acordar el modelo idóneo de
combate a la corrupción en México.
Aceptación del gobierno sobre las ideas y propuestas de los think tanks para adoptar
un modelo de combate a la corrupción diferente del que se proponía desde la
maquinaria gubernamental.
Apertura sobre la participación de actores sociales que poseen recursos
cognoscitivos, informáticos y analíticos para transformar la realidad, especialmente
de think tanks que han mostrado interés en sus agendas internas para impulsar el
diálogo público en aras de fortalecer los mecanismos de la democracia participativa.
Conformación de redes de políticas en las que participan los mismos actores
sociales que se han involucrado en la creación del SNA y de asuntos transversales al
combate a la corrupción como son la transparencia, fiscalización, gobierno abierto,
rendición de cuentas y profesionalización.
Empoderamiento de think tanks que han logrado asumir responsabilidades públicas
en la Comisión de Selección y en el CPC del SNA.
Tabla 2
Primeros hallazgos
Reconfiguración del poder hacia la gobernanza
Participación de think tanks en construcción del SNA bajo principios de gobierno
abierto
Hartazgo público y rechazo de los think tanks hacia la corrupción
Interacción entre gobierno y think tanks para co-creación de leyes anticorrupción
Aceptación y apertura ante propuestas fuera de la maquinaria gubernamental
Conformación de redes de políticas
Incidencia de think tanks en políticas públicas anticorrupción y su andamiaje
institucional
Fuente: Elaboración propia
Conclusiones
El proceso actual de gobernanza que ha adoptado el gobierno mexicano para resolver el
problema de la corrupción es una manera diferente de tomar decisiones que incorporan las
demandas de la sociedad y grupos de expertos que conforman think tanks con intereses
heterogéneos y agendas complejas que convergen en torno al combate a la corrupción.
La acción directiva que asume el gobierno sobre la sociedad debe seguir este modelo de
corresponsabilidad entre actores sociales, privados y gubernamentales para arrojar mejores
resultados sociales bajo la conducción del actor legítimo y constitucional que está dotado
de autoridad en asociación con think tanks para alcanzar mayor eficacia en la acción de
gobernar.
La gobernanza un modo de gobierno incipiente en México que se desarrolla a la par de la
tradicional manera de ejercer el gobierno bajo un control centralista y unitario. En la
actualidad convergen ambas formas de gobernar de acuerdo a la complejidad de problemas
públicos que se requieren atender. Es innegable que este modo de gobernar basado en el
conocimiento e intercambio de recursos entre actores interdependientes es el modo que se
deberá adoptar en el futuro para la resolución de asuntos públicos que buscan mejorar las
condiciones de bienestar social.
Bajo este modo de gobierno se han insertado los think tanks en el sistema político mexicano
para enriquecer el debate público del combate a la corrupción, al transmitir conocimiento
para generar propuestas y análisis que se utilizaron para elegir el diseño del modelo idóneo
combate a la corrupción. Al mismo tiempo que participaron como co-creadores de las leyes
que dan sustento legal a este nuevo entramado institucional.
La participación de instituciones dedicadas al análisis de políticas públicas, conocidas como
think tanks, en el complejo proceso de deliberación conjunta con instituciones públicas y
legisladores resultó en una reforma constitucional aprobada en abril del 2015 que dio
origen al SNA.
El proceso de deliberación entre think tanks y gobierno para la construcción del SNA dota
de legitimidad las decisiones adoptadas ya que es resultado del intercambio de ideas que
favorecen la satisfacción de la necesidad colectiva de hacer frente al fenómeno de la
corrupción en nuestro país y del desarrollo de habilidades que sirve para aportar
información útil a la solución de este problema.
El rol que han desempañado los think tanks en la construcción del SNA es importante para
explicar lo que apunta hacia una reconfiguración en el proceso de deliberación pública de
un asunto complejo.
El Sistema Nacional Anticorrupción es ejemplo de un diseño novedoso, en el cual se dio
protagonismo a la participación ciudadana como eje rector de la vinculación con las
instituciones de gobierno que buscan prevenir y sancionar los actos de corrupción, tanto de
funcionarios públicos como de particulares.
El costo político de no atender las observaciones que expertos de think tanks proveen a
manera de insumos en el diagnóstico de problemas complejos es alto para el gobierno ya
que resta legitimidad a sus decisiones en un entorno de incipiente fragmentación en el que
encuentran contrapeso en dichos actores ante una crisis de credibilidad que permea el
entorno político y muestra una nueva construcción de autoridad que da a los think tanks
poder de veto moral.
Finalmente se muestra que el proceso de gobernanza en México, aunque es incipiente e
inacabado, es un modo de gobernar que se está desarrollando para resolver problemas
complejos que requieren la corresponsabilidad de actores sociales, privados y gobierno.
En este contexto los think tanks han ganado un espacio de poder real que anteriormente no
tenían. Sus ideas, conocimiento y expertise se han conectado con la arena política mediante
una incidencia en la generación de leyes elaboradas de manera conjunta con legisladores,
mismas que dieron forma al SNA y que son producto del esfuerzo conjunto con los think
tanks que ejercieron un contrapeso a la propuesta gubernamental de crear una agencia
nacional de combate a la corrupción.
Se da respuesta a la pregunta inicial que motiva esta investigación y se entiende que la
propuesta de construir el SNA fue impulsada por los think tanks aprovechando la ventana
de oportunidad que surgió durante la campaña presidencial de generar una agencia de
combate a la corrupción y se aprovecharon las coyunturas de desaprobación ciudadana
hacia el gobierno y hartazgo social ante hechos de corrupción.
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