Gestão Social de bens comuns urbanos no contexto da cidade justa, democrática e sustentável: o caso da orla do Portal da Amazônia, em Belém (PA)

Documento para su presentación en el VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP. (Madrid, España) del 25 al 28 de

septiembre de 2017.

Albuquerque, Maria Claudia Bentes E-mail: mariaclaudiabentes@gmail.com

Vasconcellos Sobrinho, MárioE-mail: mariovasc@ufpa.br

Resumo: Considerando a existência de um aparato teórico e jurídico-institucional de cidade justa, democrática e sustentável, busca-se responder como ocorre a gestão de bens comuns em áreas urbanas. Objetiva-se analisar a gestão de bens comuns urbanos à luz da concepção de cidade justa, democrática e sustentável e dos preceitos da Gestão Social, a partir do caso da gestão da orla do Portal da Amazônia, em Belém, Pará, Brasil. Para tanto, realiza-se estudo de caso único. Observa-se que participação e cooperação constituem pontos de interseção entre as concepções examinadas, o que permite concluir que a Gestão Social pode ser aplicada para gestão de bens comuns urbanos segundo a legislação brasileira, em substituição ao modelo predominante de gestão pública tecnocrática.

Palavras-chave: Bens comuns. Gestão Social. Cidade sustentável. Orla. Belém (PA).

Abstract: Taking into account existence of a theoretical and juridical-institutional framework of fair, democratic and sustainable city, the paper seeks to answer how urban common goods have been managed. The research aim is to analyze urban commons goods management according to conception of fair, democratic and sustainable city and the social management approach. Is looks particularly at management of Portal da Amazônia waterfront public space located in Belém, Pará, Brazil. For this analysis, the research used the single case method. The paper shows that participation and cooperation are two of the main points of intersection between the concepts examined. It has been concluded that social management approach can be applied to urban common goods management according to Brazilian legislation and thus replacing the predominant technocratic public management pattern.

Key-words: Common resources. Social Management. Sustainable city. Waterfront. Belém (PA).

Resumen: Considerando la existencia de un aparato teórico y jurídico-institucional de ciudad justa, democrática y sostenible, se busca responder como ocurre la gestión de bienes comunes en áreas urbanas. Se pretende analizar la gestión de bienes comunes urbanos a luz de la concepción de ciudad justa, democrática y sustentable y de los preceptos de la gestión social, a partir del caso de la gestión de la orilla del Portal de la Amazonia, en Belém, Pará, Brasil. Para ello, se realiza un estudio de caso único. Se observa que la participación y la cooperación constituyen puntos de intersección entre las concepciones examinadas, lo que permite concluir que la gestión social puede aplicarse para la gestión de bienes comunes urbanos según la legislación brasileña en sustitución del modelo predominante de gestión pública tecnocrática.

Palabras clave: Bienes comunes. Gestión social. Ciudad sustentable. Orilla. Belem (PA)

Nota biográfica:

Maria Claudia Bentes Albuquerque é advogada, mestra em Gestão de Recursos Naturais e Desenvolvimento Local na Amazônia pela Universidade Federal do Pará, doutoranda em Direito pela Universidade Federal do Pará e especialista em Direito Ambiental e Gestão Estratégica da Sustentabilidade pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, professora da graduação da Universidade do Estado do Pará.

Mário Vasconcellos Sobrinho é economista, PhD em Estudos do Desenvolvimento pelo Centre for Development Studies, University of Wales Swansea, Pós-doutor em Gestão Pública e Governo pela EAESP da Fundação Getúlio Vargas, mestre em Planejamento do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Pará, economista e professor da Universidade Federal do Pará e da Universidade da Amazônia.

1- Introdução

A partir da segunda metade do século XX a concepção de sustentabilidade

começou a ser discutida nos meio científico e político, passando a ser adotada,

paulatinamente, por diversos Estados ocidentais como paradigma de desenvolvimento.

Na conjuntura dos primeiros eventos internacionais sobre direitos humanos e proteção

ambiental emergiram estudos sobre gestão de recursos de propriedade comum, espécies

de bens econômicos que podem ser de origem natural ou artificial, classificados como

indivisíveis, de difícil exclusão de usuários, cujos usos, embora sujeitos à subtração, à

alta rivalidade de acesso e à degradação, devem ser exercidos coletivamente.

Debates sobre o tema tiveram como expoente a economista e cientista política

Elinor Ostrom, cujas pesquisas empíricas revelaram a possibilidade de autogestão e

regulação comunitária sustentável de recursos naturais de uso comum. Em paralelo,

discussões sobre uma inovadora concepção de cidade, baseada na Carta Mundial por

Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democráticos e Sustentáveis (1992), começaram a

ser impulsionadas por grupos sociais dedicados à luta pela efetivação de direitos

humanos e pela reforma urbana.

O Brasil acabou incorporando a concepção de cidade sustentável no seu

ordenamento jurídico, materialmente pela Constituição da República de 1988 e

formalmente pela Lei n. 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), passando a orientar as suas

políticas urbana e ambiental por objetivos, diretrizes e princípios voltados à realização

de justiça social e desenvolvimento urbano em bases democráticas e sustentáveis.

Apesar dos avanços jurídico-institucionais, a legislação brasileira não prevê modelos de

planejamento e gestão urbanos para concretização dos seus propósitos.

Na década de 1990, uma modalidade de gestão dialógica, denominada

academicamente de Gestão Social, começou a ser constituída na América Latina,

notadamente no Brasil, em oposição ao modelo predominante de gestão pública

tecnocrática, de matriz liberal. É caracterizada por um compartilhamento da autoridade

decisória, na esfera pública, entre múltiplos atores sociais, mediante arranjos

institucionais deliberativos que se baseiam na lógica da ação comunicativa de Habermas

(1989) e propiciam uma reaproximação da razão prática e da ética para resgate da

racionalidade humana.

Considerando o contexto trazido à lume, a pesquisa, cujos resultados são

apresentados neste artigo, foi desenvolvida na interseção de quatro concepções distintas:

perspectivas teórica e legal de cidade justa, democrática e sustentável, Gestão de Bens

Comuns e Gestão Social. Entende-se que é pertinente e relevante aproximar estes

campos do conhecimento para verificar em que medida eventual convergência entre eles

pode contribuir para a operacionalização do modelo de cidade assumido pelo Brasil.

Visando compreender a interface empírica desta discussão, selecionou-se a orla

do Portal da Amazônia, em Belém, Pará, Brasil, como lócus da pesquisa, por se tratar de

um tipo de bem comum urbano objeto de intervenção urbana e que apresenta

experiência recente de gestão pública, sendo representativa da realidade do município.

Entretanto, o estudo limitou-se à investigação de apenas duas variáveis de análise

(participação e cooperação), por meio de critérios extraídos da teoria da Gestão Social,

que foram testadas nas três fases da obra pública (concepção, implantação e

monitoramento).

Assim, buscou-se responder ao seguinte problema: Como tem ocorrida a gestão

de bens comuns urbanos considerando a existência de um aparato teórico e jurídico-

institucional de cidade justa, democrática e sustentável? O objetivo geral consiste em

analisar a gestão de bens comuns urbanos à luz da concepção de cidade justa,

democrática e sustentável e dos preceitos da Gestão Social, a partir do caso da gestão da

orla do Portal da Amazônia, em Belém (PA).

A metodologia baseou-se na abordagem qualitativa, de caráter analítico-

descritivo e exploratório, tendo o estudo de caso único como método de investigação.

Para obtenção de dados primários e secundários foram aplicadas as técnicas da

documentação (indireta e direta) e das entrevistas semiestruturadas, realizadas com

quinze respondentes relevantes, entre novembro de 2015 e maio de 2016. Durante a

etapa de campo foram levantados documentos em arquivos públicos e particulares,

fotografias, mapas cartográficos e legislação, organizados e analisados por mapeamento

cognitivo.

Apresenta-se na primeira seção o arcabouço teórico da pesquisa. A seguir são

demonstrados, sucintamente, os principais resultados do estudo de caso, bem como as

suas correlações com as concepções teórico-normativas examinadas. Por último, são

apresentadas as conclusões relativas ao problema investigado.

2- A concepção teórica de cidade justa, democrática e sustentável

Cidade sustentável pode ser definida como aquela onde se harmonizam relações

sociais e princípios de justiça distributiva, o que propicia um desenvolvimento

econômico compatível com a proteção ambiental e a qualidade de vida dos habitantes

(Cavalazzi, 2007: 69). Não obstante, cidade sustentável é um conceito multidimensional

que se relaciona com mais de uma escala geográfica. Trata-se de um espaço onde

Estado, sociedade e mercado cooperam no sentido de melhorar o meio ambiente natural,

construído e cultural, em âmbito local, mas conectado com os objetivos da região

(Vasconcellos Sobrinho et al., 2009: 14).

Assim, o desafio político do desenvolvimento sustentável e, portanto, da cidade

sustentável, deve ser assumido pelo Poder Público para realização da dignidade humana

e melhoria da qualidade de vida nos espaços urbanos, o que pressupõe combate da

pobreza e exclusão social. As ações do Estado devem ser balizadas pela busca da

concretização de igualdade e liberdade, premissas para o exercício da cidadania nos

espaços urbanos (Dias, 2010: 320).

As cinco principais linhas de ação elaboradas pela Rede Latino-Americana por

Cidades e Territórios Justos, Democráticos e Sustentáveis, criada em 2008 para

acompanhar a qualidade de vida em cidades da América Latina – Brasil, Argentina,

Bolívia, Colômbia, Chile, México, Equador, Peru, Uruguai e Paraguai – apresenta

estratégias voltadas à realização da cidade sustentável, conforme ilustrado no Gráfico 1.

As linhas de ação correspondem a diretrizes para apoiar a construção de cidades

justas e sustentáveis, promover controle social e participação democrática. Elas são

referências para o planejamento, a implementação, o monitoramento e o controle de

ações e políticas públicas destinadas à realização de justiça social e sustentabilidade

urbana (Cáceres, 2014: 299).

Com base no Gráfico 1, verifica-se que a gestão democrática realizada por meio

da participação direta da população e da sociedade civil na elaboração, execução e

acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano é

componente essencial da cidade sustentável. De fato, a cidade sustentável busca não

apenas uma justa distribuição de seus bens, mas também a consolidação dos

instrumentos políticos de controle social adequados à garantia da cidadania e do bem-

estar social (Grazia, 2001: 70).

Gráfico 1 - Principais linhas de ação propostas pela Rede Latino-Americana por Cidades e Territórios Justos, Democráticos e Sustentáveis

Fonte: Adaptado de Cáceres (2014: 299).

Na Carta Mundial “Por cidades, vilas e povoados, justos, democráticos e

sustentáveis” (1992), o direito à cidade sustentável é citado como um direito guarda-

chuva que abrange outros direitos, como o direito à terra, aos meios de subsistência, à

moradia, ao saneamento, à saúde, à educação, ao transporte público, à alimentação, ao

trabalho, ao lazer, à informação e à liberdade de organização, bem como o respeito aos

imigrantes e o reconhecimento de sua plena cidadania. Outrossim, gestão democrática é

compreendida como uma forma de se planejar, produzir, operar e governar as cidades

sujeita ao controle e à participação da sociedade civil, destacando-se como prioritário o

fortalecimento e a autonomia dos poderes públicos locais e a participação popular.

Em todas as perspectivas, participação é apontada como um elemento

indispensável à realização do projeto político da cidade justa, democrática e sustentável.

3- concepção de cidade justa, democrática e sustentável na legislação

brasileira

Na perspectiva do federalismo cooperativo brasileiro, o artigo 21, XX, da

Constituição da República de 1988 dispõe que compete à União instituir diretrizes para

o desenvolvimento urbano, enquanto o artigo 182 define que a política de

Monitorar o estado da situação das cidades no que diz respeito à

qualidade de vida, justiça social, democracia e sustentabilidade.

Promover a participação cidadã e uma cidadania ativa.

Promover espaços para diálogo entre a sociedade civil, atores

privados e a interlocução permanente com os poderes do

Estado.

Socializar informação e conhecimento para que se promova

uma participação informada da cidadania nos processos de tomada

de decisão.

Dar seguimento e incidir sobre as políticas

públicas.

desenvolvimento urbano deve ser executada pelo Poder Público municipal para

cumprimento da função social da cidade e garantia do bem-estar social. O artigo 225,

por sua vez, garante o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preserva-lo para as presentes e futuras gerações.

A Lei n. 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, ao regulamentar os

artigos 182 e 183 da Constituição de 1988, fixou normas sobre o uso e a ocupação do

solo urbano para realização de igualdade, cidadania e melhoria da qualidade de vida

humana. As limitações urbanísticas visam promover a realização da função social da

posse, da propriedade e da cidade, o bem-estar humano e o equilíbrio ambiental para

efetivação do direito à cidade justa, democrática e sustentável.

O artigo 2º da Lei n. 10.257/2001 apresenta as diretrizes gerais que devem guiar

o Brasil na realização da sustentabilidade urbana, entre elas as de cunho social que

asseguram o direito à cidade sustentável, entendido como aquele que se materializa por

meio da realização do direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à

infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer.

Para garantir o controle direto do Poder Público e o exercício da cidadania sob

uma perspectiva ampliada – a democracia participativa não se exaure no voto, nem se

resume ao exercício da democracia direta nas figuras do plebiscito, do referendo e da

iniciativa legislativa popular – os artigos 43 a 45 da Lei n. 10.257/2001 determinam que

os gestores municipais incluam, obrigatoriamente, a participação popular e da sociedade

civil na gestão democrática da cidade. O que se pode inferir, portanto, a partir da Lei n.

10.257/2001 é que a realização da cidade sustentável depende do exercício contínuo da

democracia na gestão urbana, mediado pela cooperação e pela participação de múltiplos

atores sociais, com liberdade e igualdade de condições para participar.

Pela inspiração política da Constituição de 1988, que se afina com as diretrizes

do Estatuto da Cidade, verifica-se que participação democrática, enquanto conquista

política, é, ao mesmo tempo, meio e fim de autopromoção para a efetivação do direito

humano ao meio ambiente e ao desenvolvimento urbano sustentável. Esse

reconhecimento, porém, exige a criação de instituições de inovação cívica para o

exercício de uma cidadania ativa e o compartilhamento de responsabilidade entre Poder

Público e coletividade.

A concepção de cidade justa, democrática e sustentável está materialmente

contida nos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, uma vez que

contribui para a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a garantia do

desenvolvimento nacional; a erradicação da pobreza e da marginalização e a redução

das desigualdades sociais e regionais.

A fundamentalidade do direito à cidade justa, democrática e sustentável decorre

de sua indispensabilidade ao bem-estar coletivo e à realização da dignidade humana, por

isso constitui um dos pilares do Estado Democrático de Direito, no qual se assenta a

unidade do ordenamento jurídico brasileiro. A Constituição da República de 1988, nesse

sentido, por força dos seus artigos 5º, §1º e §2º; 182 e 225, exerce um papel integrador e

validador das normas previstas no Estatuto da Cidade, permitindo a identificação do

caráter objetivo e da horizontalidade do direito ao meio ambiente.

Apesar dos avanços legislativos, o ordenamento jurídico brasileiro assinala tão

somente a concepção política que reconheceu e positivou, mas não aponta como torná-

la concreta na prática. A superação desta lacuna pode advir de uma interseção entre as

normas jurídicas analisadas e as teorias sobre gestão a seguir discutidas, que se revelam

aplicáveis às cidades brasileiras.

4- Gestão de Bens Comuns na perspectiva de Ostrom

Apesar da relevância dos trabalhos de Gordon (1954), Hardin (1968) e Olson

(1969) sobre ação coletiva, a teoria da Gestão de Bens Comuns tem como expoente

Elinor Ostrom (Vasconcellos Sobrinho et al., 2016: 9).

Bem comum corresponde a um dos quatro tipos de bens econômico – bens de

livre acesso, propriedade privada, propriedade pública e bens de propriedade comunal

(Feeny et al., 2001: 20). É definido como aquele bem que é de todos e de ninguém ao

mesmo tempo, uma vez que atende a necessidades coletivas (Poteete et al., 2011). O uso

que uma pessoa faz de um bem comum subtrai o uso de outra pessoa, em maior ou

menor proporção, por isso, ele é caracterizado como um bem indivisível e de difícil

exclusão de usuários (Hess; Ostrom, 2007: 349), por motivos que podem ser de ordem

técnica, jurídica, ecológica ou econômica.

Bens comuns não se confundem com os bens públicos, nem com os bens de livre

acesso, que são intangíveis e não possuem valor econômico (Lauriola, 2009: 5).

Possuem natureza econômica sui generis, são subtraíveis e podem ser tanto espaços

quanto recursos naturais ou artificiais, como é o caso das orlas de uma cidade. O bem

comum forma-se a partir de uma prática social de comunalização que o torna não

mercantilizável, devendo ser usufruído por todos, sem discriminação.

Ostrom percebeu que as pessoas têm potencial para elaborar e executar acordos

autonomamente, criar e adaptar regras informais relativas ao uso de recursos de uso

coletivo e cooperar para a satisfação de necessidades comuns, sendo elas próprias as

protagonistas da estratégia de sobrevivência na comunidade, mesmo que coexista uma

autoridade externa (estatal ou privada). Verificou-se que a cultura das comunidades

estudadas era determinante para a autorregulação e autogestão dos bens comuns e

também para motivar a participação dos habitantes em prol de interesses

compartilhados.

Os elementos diálogo, confiança mútua e cooperação foram identificados como

atributos valorativos essenciais ao êxito do modelo de gestão coletiva, porque capazes

de evitar comportamentos individualistas e irracionais que conduzem à superexploração,

à escassez e à degradação de recursos comuns (Ostrom, 2011).

A importância das normas e instituições jurídicas para regulamentar e controlar

o acesso aos bens comuns não é refutada pela teoria de Ostrom (perspectiva

neoinstitucional), porém coloca-se em discussão que as estruturas governamentais

poderiam ser mais abertas ao reconhecimento das regras de cooperação criadas

espontaneamente pelas comunidades, uma vez que a gestão centralizada por autoridades

estatais ou por agentes privados é passível de fracasso.

Considerando a realidade brasileira, um questionamento que emerge dos pontos

acima apresentados é: qual modalidade de gestão pública poderia, em âmbito municipal,

propiciar o acesso e a gestão coletiva de bens comuns urbanos, a exemplo das orlas de

uma cidade, de forma compatível com os marcos teóricos e regulatórios voltados à

construção de cidades justas, democráticas e sustentáveis?

Pensar de que forma o modelo de autogestão desenvolvido por Ostrom pode ser

implementado em realidades sociais complexas sem parecer um mito ideológico e sem

se confundir com uma perspectiva liberal de gestão, é um desafio que se tentará

enfrentar a seguir, por meio da Gestão Social.

5- Gestão Social: por uma nova racionalidade prática

Os primeiros estudos sobre Gestão Social no Brasil são atribuídos a Tenório, que

tem se debruçado sobre o tema desde o início da década de 1990 (Cançado et al., 2015:

103).

A qualificação do termo “gestão” pelo adjetivo “social” traduz a essência da

modalidade gerencial, compreendida como aquela em que todos podem falar e ser

ouvidos sem coação (Tenório, 2016: 13). A Gestão Social é definida como um processo

decisório intersubjetivo, um “espaço de intermediação entre o Estado, sociedade e

mercado”, em que o procedimento da prática da cidadania deliberativa é a participação

(Cançado et al., 2015: 110). Nesse sentido, as decisões de interesse coletivo devem ser

tomadas democrática e responsavelmente pelos participantes do processo, mediante um

agir deliberativo e consciente que beneficia a todos.

Isso não significa que as ações coletivas só vão ocorrer em ambientes livres de

disputas de interesses e desconfiança, entretanto na Gestão Social os conflitos são

entendidos como inerentes à aprendizagem democrática e à interação social. Para que o

processo decisório funcione até mesmo em condições não ideais, o Estado precisa

descentralizar o poder de decisão, propiciar a criação de novas estruturas comunicativas

e de competências específicas, prerrogativa para que os cidadãos possam participar do

planejamento, da decisão e do controle de políticas públicas.

As habilidades requeridas para a tomada de decisão coletiva são fundadas na

teoria da ação comunicativa de Habermas, que busca reaproximar razão e ética para

resgate da racionalidade humana por meio do entendimento e do diálogo intersubjetivo

(Cançado et al., 2013: 81).

A Gestão Social é caracterizada pela tomada de decisão coletiva, destituída de

coerção, alicerçada na inteligibilidade da linguagem e da informação, na dialogicidade,

no entendimento esclarecido como processo, na transparência como premissa e na

emancipação como fim. Desse modo, a ação decisória pode ser mais demorada e

complexa do que na gestão tecnocrática, devido à quantidade de envolvidos no

processo, já que a deliberação coletiva, na esfera pública, é baseada na sustentabilidade

e na solidariedade entre atores sociais plurais, para que os objetivos comuns sejam

alcançados (Cançado et al., 2015: 131).

Esfera pública corresponde a um espaço no qual as pessoas apresentam suas

demandas e preocupações por meio do entendimento mútuo (Tenório, 2016: 16). Trata-

se, portanto, de um espaço propício ao debate, à comunicação e deliberação entre

sociedade, Estado e mercado (Administração Pública ampliada). É na esfera pública que

se pode contribuir para a emancipação das “[...] relações de descriminação e exploração

social” (Tenório, 2016: 17) e para o desenvolvimento da democracia.

Na Gestão Social, a cidadania deliberativa é entendida como aquela vai legitimar

as decisões tomadas coletivamente, no bojo de processos dialógicos norteados por

pressupostos de inclusão, pluralismo, autonomia, igualdade de condições para participar

e bem comum (Tenório, 2016: 16).

Tendo em visto o exposto, apresenta-se a seguir uma proposta voltada à

operacionalização dos objetivos da cidade justa, democrática e sustentável por meio da

Gestão Social de bens comuns urbanos.

6- Uma proposição para cidadania deliberativa e desenvolvimento urbano

sustentável

O Quadro 1, a seguir exposto, sistematiza uma aproximação entre as categorias

teóricas da Gestão Social, da Gestão de Bens Comuns, na perspectiva de Ostrom (2011),

e os elementos encontrados nas concepções revisadas de cidade justa, democrática e

sustentável, revelando a confluência de ideias que emerge do entrelaçamento de tais

diferentes campos do conhecimento.

Quadro 7 - Elementos teóricos convergentes

Dimensão Gestão Social Gestão de Bens ComunsCidade justa, democrática e

sustentávelPonto de partida

Participação / Democracia Deliberativa Participação Participação

Racionalidade Dialogicidade Pacto social Engajamento / controle social

Tomada de decisão

Coletiva, sem coerção / Entendimento

Coletiva / Entendimento / Acordo Democrática

Transparência Informações disponíveis e inteligíveis

Informações disponíveis e inteligíveis

Direito-dever à informação de interesse público

Espaço Esfera Pública Áreas rurais e urbanas / espaço social Áreas urbanas

Finalidade da gestão

Interesse Bem Compreendido / Bem-estar coletivo

Interesses comuns do grupo

Bem-estar coletivo / dignidade humana / proteção ambiental

Método Teoria Crítica Teoria Crítica

Teoria do Desenvolvimento sustentável / Direitos Humanos

Concepção de estrutura organizacional

Heterarquia Policentrismo Descentralização do poder

Modus operandi Cooperação

Cooperação / Confiança mútua / Autogestão / Regras informais

Cooperação / Gestão compartilhada com o Poder Público

Benefícios Melhoria na qualidade de vida Proteção de bens comuns Melhoria na qualidade de

vida e do meio ambiente

Dimensão temporal Sustentabilidade Sustentabilidade Sustentabilidade

Amplitude da ação

Preocupação geral com o contexto

Preocupação com o contexto de um grupo

Preocupação geral com o contexto

Visão Intersubjetividade Relação entre usuários de bens comuns

Relação entre sociedade, Estado e mercado

FocoSociedade / Organizações / Instituições

Grupo / Comunidade Sociedade

Consequência EmancipaçãoSustentabilidade dos recursos de propriedade comum

Justiça social e sustentabilidade urbana

Fonte: Adaptado de Cançado et al., 2015: 117).

Ao se analisar as dimensões expostas no Quadro 1, verifica-se que os elementos

das duas modalidades gerenciais examinadas são distintos em muitos aspectos –

racionalidade, espaço, finalidade, benefícios, concepção de estrutura organizacional,

amplitude da ação, visão, foco e consequência – todavia apresentam similitudes e

interseções quanto ao ponto de partida, à tomada de decisão, transparência, ao método,

modus operandi e à dimensão temporal.

Como se pode notar, quando as teorias sobre gestão são cotejadas com os

elementos formadores das concepções de cidade justa, democrática e sustentável,

percebe-se claramente uma confluência quanto ao ponto de partida, a transparência, o

modus operandi e a dimensão temporal. Participação, informação, cooperação e

sustentabilidade são, respectivamente, os quatro pontos de convergência encontrados.

Neste trabalho considera-se que a informação é corolário da efetividade da

participação e da cooperação, portanto indispensável aos processos de planejamento,

tomada de decisões e gestão de bens comuns urbanos para construção coletiva da cidade

justa, democrática e sustentável e do desenvolvimento territorial. Assim sendo,

considera-se que apenas as categorias participação e cooperação representam, de fato,

elos entre os campos do conhecimento investigados, por isso foram selecionadas para

serem testadas no estudo de caso sobre a gestão das orlas de Belém (PA), a partir da

gestão da orla do Portal da Amazônia (objeto empírico da pesquisa).

Conclui-se que a gestão de cidades orientada pelo paradigma da sustentabilidade

e pelo princípio de justiça social demanda participação deliberativa e cooperação de

múltiplos atores sociais. O exercício democrático ampliado pressupõe informação sobre

assuntos de interesse público, ferramenta capaz de proporcionar condições de debate,

diálogo e deliberação coletiva, na esfera pública, sobre bens comuns urbanos.

7- A orla do Portal da Amazônia, em Belém (PA), enquanto bem comum

urbano

O território belenense é, na sua maior parte, insular e na menor porção

continental. A cidade, capital do estado do Pará, Brasil, é entremeada e circundada por

rios e igarapés, sendo a Baía do Guajará, na direção oeste, e o Rio Guamá, ao sul, os

mais importantes cursos d’água. A orla do Portal da Amazônia, margem continental do

Rio Guamá (rio sob gestão estadual), localiza-se na bacia hidrográfica da Estrada Nova,

uma das maiores de Belém. O espaço é classificado pelo Plano Diretor (2008) como

“orla Setor A”, bem de uso comum cuja destinação preferencial é para a recuperação

urbanística e paisagística1.

A requalificação da orla (parque linear), entre os anos de 2006 e 2012, decorreu

de um projeto de intervenção urbana promovido pelo Poder Público municipal, no

contexto da implementação do grande projeto urbano denominado “Portal da

Amazônia”. A obra pública, originalmente, contemplaria 6.600 metros de extensão,

conectando pela linha viária três bairros periféricos da cidade. Apesar da proposta

inicial, apenas um pequeno trecho foi concluído, ficando a maior parte sem previsão de

execução.

Conforme demonstrado no Mapa 1, o trecho implantado apresenta 1.500 metros

e tem o formato de uma alça viária que se projeta extra continente em direção ao Rio

Guamá, executado com aterramento hidráulico da margem continental do curso d’água.

A área diretamente afetada pelo projeto é próxima ao centro comercial da cidade e

começou a ser espontaneamente ocupada na década de 1970 por pessoas de baixa renda

que não tinham acesso formal à habitação2.

Mapa 1 - A orla do Portal da Amazônia1 A gestão das orlas de Belém é orientada pelo diagnóstico propositivo do zoneamento municipal, que divide a cidade em sete Zonas de Ambiente Urbano (ZAU) e três Zonas de Ambiente Natural (ZAN). Segundo o Plano Diretor, na ZAU 5, onde se localiza a orla em estudo, os objetivos são mais voltados à urbanização e regularização fundiária de núcleos habitacionais de interesse social, à contenção das ocupações no entorno de canais, ao ordenamento do adensamento construtivo, à promoção de alternativas habitacionais que privilegiem a habitação popular, à ampliação da infraestrutura básica, dinamização das atividades de comércio e serviço e implantação de equipamentos públicos, espaços verdes e de lazer.2 De acordo com levantamento socioeconômico realizado em 2006 sob coordenação da Secretaria Municipal de Urbanismo, a área de influência do projeto era ocupada por 883 moradores SEURB (Pará, 2006a).

Fonte: Autora, 2016.

A orla selecionada como objeto empírico de análise constitui, do ponto de vista

do regime jurídico-patrimonial, um terreno de marinha, bem público de uso comum3

sujeito à gestão federal, por isso a intervenção urbana pelo Poder Público municipal foi

antecedida de autorização da União. Antes da intervenção urbana, o espaço era marcado

por precariedade de equipamentos urbanísticos, saneamento e serviços públicos. Por

estar localizado em área de várzea da cidade, o espaço apresentava um acentuado

quadro de degradação da Área de Preservação Permanente4, que expunha moradores e

comerciantes a riscos ambientais e tecnológicos, como aqueles provocados por

enchentes e poluição.

Devido aos impactos negativos que produziria, a obra pública sujeitou-se à

realização de processo de licenciamento ambiental e de Estudo de Impacto Ambiental

por exigência da legislação brasileira, os quais foram acompanhados pelo órgão

3 A comunalização da orla decorre tanto das práticas sociais, econômicas, políticas e culturais quanto das normas jurídicas produzidas para disciplinar as práticas sociais em tais espaços, isto é, as diversas formas de uso e ocupação do solo, harmonizando interesses individuais e coletivos e evitando usos insustentáveis.4 As APPs da cidade compõem o chamado Sistema Municipal de Áreas Verdes e de Lazer, que tem entre os seus objetivos os seguintes: assegurar usos do solo compatíveis com a preservação e proteção ambiental; ampliar os espaços de lazer ativo e contemplativo, criando parques lineares ao longo dos cursos d’água não urbanizados; aumentar e articular os espaços de uso coletivo (Lei municipal n. 8.655/2008, artigos 57, II, 58, V e VII). De acordo com os artigos 64 e 65 do Plano Diretor de 2008, em vigor, a rede hídrica que entrecorta o território municipal (lagos, rios e igarapés) deve ser margeada por corredores ecológicos, os quais têm entre as suas finalidades proteger as APPs e promover a recuperação de áreas degradadas.

ambiental estadual, hoje denominado Secretaria de Estado de Meio Ambiente e

Sustentabilidade, a quem incumbia as competências para licenciar e fiscalizar.

8- Intervenção urbana para que e para quem?

De acordo com o Projeto Básico Ambiental do empreendimento que integrou o

processo de licenciamento ambiental, o qual foi modificado diversas vezes durante o

processo de implantação da obra, a intervenção urbana visava abrir uma “janela” para o

Rio Guamá, espaço público de circulação e lazer que propiciaria a geração de emprego

e renda na área de influência direta do projeto, além de promover melhoria nas

condições de saneamento e habitação da população residente na área (Pará, 2006a). A

proposta surgiu no contexto de outras ações promovidas tanto pelo Poder Público

municipal quanto estadual desde a década de 1990, para reconfiguração paisagística das

orlas de Belém.

As Fotografias 1, 2, 3 e 4, a seguir expostas, demonstram as principais etapas do

processo de implantação da obra pública na orla do Portal da Amazônia. Por meio das

imagens se pode notar que a paisagem da orla do Portal da Amazônia sofreu

significativa alteração após o término da intervenção urbana. Onde antes existiam

precárias residências erguidas sob palafitas (Fotografias 1 e 2)5 foi realizado

aterramento hidráulico de partes alagadiças. Fez-se também arruamento, calçamento,

instalação de equipamentos urbanísticos e de elementos ornamentais (Fotografias 3 e 4)

que, de fato, favoreceram a contemplação do Rio Guamá, o passeio público, o turismo,

a circulação de veículos e a realização de atividades comerciais na orla e no seu entorno.

Fotografia 1- A orla antes da intervenção urbana

Fotografia 2- A obra durante a etapa de aterramento hidráulico do Rio Guamá

5 Muitas ocupações privadas verificadas nos espaços de orla e que hoje se revelam incompatíveis com a legislação ambiental vigente foram favorecidas por omissão legislativa pretérita ou por normas permissíveis atualmente revogadas, que foram editadas em outro contexto histórico, social, político, jurídico e econômico da cidade. Na paisagem de Belém, principalmente nas suas orlas continentais, estão impressas as marcas das lógicas de desenvolvimento urbano anteriores às premissas contemporâneas da cidade justa, democrática e sustentável. Incumbe ao Poder Público municipal a competência para conciliar em tais dinâmicos espaços um emaranhado de leis (federais, estaduais e municipais) e interesses conflitantes que, apesar disso, devem convergir para um propósito comum.

Fonte: Pojo, 2016. Fonte: Pojo, 2016.

Fotografia 3- Vista aérea da orla após a conclusão da obra

Fotografia 4- Equipamentos urbanísticos e aspecto paisagístico da orla após a obra

Fonte: ORM, 2013. Fonte: Autora, 2016.

O que as fotografias não revelam é a segregação espacial, a injustiça social e a

violação do direito à participação popular na gestão democrática da cidade

experimentados, em especial, pelas pessoas remanejadas involuntariamente da orla, as

quais foram privadas do acesso ao bem comum urbano6 para que a obra pudesse ser

executada em nome do interesse público. A urbanização do espaço serviu como

contrapartida do Poder Público municipal a investimentos externos recebidos para

realização de macrodrenagem e saneamento da bacia hidrográfica da Estrada Nova,

onde se situa a orla do Portal da Amazônia.

Não obstante tenha obtido licenças ambientais7 e contado com a realização de

Estudo de Impacto Ambiental8, as indefinições técnicas sobre o projeto indicam que não

6 O artigo 107 do Plano Diretor dispõe que são insuscetíveis de regularização urbanística e fundiária as ocupações localizadas em bens públicos de interesse coletivo, precisamente nos leitos e margem de cursos d’água e igarapés, ressalvado excepcionalmente o disposto em normas que permitem a regularização fundiária sustentável de assentamentos humanos em Áreas de Preservação Permanente.7 Processos de licenciamento ambiental n. 215083/2006 (Licença Prévia), n. 382022/2006 (Licença de Instalação) e n. 275333/2007 (renovação da Licença de Instalação e Licença de Operação).8 A legalidade da licença ambiental concedida e a legalidade da contratação da construtora estão sub judice por força da ação civil pública n. 001003581.2006.4.01.3900, proposta pelo Ministério Público Federal, em trâmite na 9ª Vara Federal da Seção Judiciária do Pará. A sentença declarou a nulidade da Licença Prévia e do contrato administrativo, mas os seus efeitos estão suspensos, aguardando julgamento definitivo dos recursos interpostos pelos requeridos.

houve transparência da informação e consideração do interesse comum nas tomadas de

decisões sobre a intervenção urbana, na medida em que demandas e críticas populares

importantes, sobretudo por acesso à moradia, apresentadas durante e após audiência

pública, não foram adicionadas ao projeto original ou o foram de maneira insatisfatória,

como se pode abstrair de trechos abaixo colacionados do Parecer Técnico n.

13844/GEINFRA/CLA/DILAP/2010, integrante dos autos do processo de

licenciamento ambiental:“Sobre as ações de divulgação dirigida vinculada ao processo de reassentamento e as de atendimento a consultas e reclamações que estariam nitidamente imbrincadas, percebe-se insuficiência e/ou ineficácia das mesmas, uma vez que existe grande desconhecimento da população sobre as ações de remanejamento e de reassentamento, fato que foi possível perceber em vistoria (realizada em julho de 2007), nos comentários expostos em reuniões públicas ocorridas e também nas próprias reportagens veiculadas nos meios de comunicação. Assim, torna-se necessário ajustar os canais de comunicação e de relacionamento entre o empreendimento e os constitutivos sociais para que ocorra uma real e concreta efetividade destas ações de esclarecimentos. Nesse sentido, ressalta-se que as ações de comunicação social devem, entre outros, regerem os anseios e as expectativas das populações direta ou indiretamente atingidas, mapeando todas as partes interessadas e as possíveis alterações nos diagnósticos socioeconômicos obtidos na região. Com relação às ações de ‘atendimento a consultas e reclamações’, foi informado que, em decorrência das alterações ocorridas no Programa de Reassentamento, tiveram suas implementações adiadas. Também estaria sendo definido o local para implantação do ‘Plano Social’ que iria funcionar com equipe especialmente contratada pela SEHAB, para esclarecimentos sobre o andamento das ações. Ademais, foi apresentado um cronograma de reuniões participativas comunitárias a serem realizadas com a população afetada e com os proprietários de atividades econômicas. [...]No dia 29 de julho de 2008, contando com 75 participantes, ocorreu assembleia com moradores das 77 (setenta e sete) residências que integram a primeira etapa de imóveis a serem remanejados inicialmente do setor B (Vilas Elaine, Santos, Palmito, Santa Rita, Passarinho e Valério), em que técnicas do departamento Social da SEHAB responderam as dúvidas dos moradores e prestaram mais esclarecimentos sobre o remanejamento. Foram abordados alguns problemas gerados em decorrência das informações incertas deflagradas na comunidade, o plano de reassentamento e seus critérios e a manifestação dos moradores em relação aos aspectos ‘dificultadores’ das negociações entre a prefeitura e comunidade.[...]Diferentemente de outros projetos desta natureza que habitualmente incorporam entre suas ações de mitigação ambiental programas de educação ambiental, o estudo ambiental (EIA) atrelou o referido programa somente para a fase de operação, o que é questionado nesse parecer técnico. Por outro lado, o estudo destacava no âmbito do programa de comunicação social campanhas de educação que, de maneira insipiente, cumprem de alguma forma o papel da educação ambiental, todavia com menor dimensionamento, tornando-se assim imprescindível a urgente aplicação do programa (com equipe, metas, cronograma, investimento etc.) para estas intenções” (Pará, 2007: 124-125).

Além das questões pontuadas no citado parecer, o Estudo de Impacto Ambiental

limitou a análise às relações estabelecidas na margem continental do Rio Guamá,

desprezando questões urbanas e intra-urbanas relevantes, como o transporte fluvial de

cargas e passageiros e as relações socioeconômicas e culturais estabelecidas na orla do

Portal da Amazônia com ilhas, feiras, portos e mercados da cidade.

A preocupação do Poder Público municipal estava centrada na engenharia da

obra e não na melhoria das condições de vida da população diretamente afetada pelo

empreendimento. Com efeito, em vez de assegurar a realização de direitos

fundamentais, a intervenção urbana acabou produzindo segregação socioespacial,

mudanças materiais, rompimento da rede de relações de vizinhança e de vínculos

afetivos mantidos com o lugar de moradia e trabalho, além de descaracterização de

modos de vida tradicionais e de prejuízo a relações simbólicas estabelecidas com o rio.

9- A margem do rio à margem do direito à gestão democrática do bem comum

urbano

Na fase inicial da intervenção urbana, dificuldades para acesso à informação,

diálogo e participação de múltiplos atores sociais geraram tensões e conflitos nas

relações entre agentes públicos municipais e ocupantes da orla do Portal da Amazônia.

O principal motivo era um descontentamento popular com a forma centralizada e

coercitiva como o processo estava sendo conduzido. Outras insatisfações estavam

relacionadas aos valores oferecidos pelo Poder Público para a indenização de

benfeitorias e o pagamento das despesas necessárias aos remanejamentos, como o

pagamento de auxílio moradia.

Ao comentar o que aconteceu com as famílias que residiam na orla, o

Entrevistado 12 da pesquisa, líder comunitário e associado da Associação de

Trabalhadores Informais do Portal da Amazônia, explicou:

“Até hoje elas não voltaram. Estão morando de aluguel, porque recebem um auxílio moradia no valor de R$500,00, que é o contrato assinado. Muitas famílias têm esse contrato assinado, onde diz que elas tinham o prazo de um ano para voltar para suas casas. Recebiam o auxílio moradia que era para pagar as casas onde elas iam morar. Só que em uma das cláusulas diz que se não entregar, se não aprontar os apartamentos em um ano, ia se prorrogar até que ficasse pronto. Mas aí não existe uma data. Foi o grande erro dessas famílias [...]. Eles não tinham nenhum tipo de projeto para as famílias. Em nenhum momento disseram que moram famílias lá, não se preocuparam [...]. Claro, uma orla dessa é muito bonita e ninguém ia ficar a favor das famílias. Mas as famílias também são seres humanos e precisavam ser recompensadas de alguma forma. Indenização em cima da maré, em cima da lama era

baixíssima. Foi aí que o Prefeito pediu que fosse feito um projeto habitacional. Não existia projeto para cá para as famílias. E aí ele fez um projeto em que foram contempladas 360 famílias que moram na área. Das 360, apenas cerca de 280 abraçaram o projeto dele assinando esse contrato que sairiam das suas casas para receber os apartamentos depois. As outras 80 resistiram”.

A fala do Entrevistado 12 indica que, na fase preliminar da obra, o Poder

Público municipal precisou celebrar um Termo de Acordo com os ocupantes da orla

para convencê-los a deixar a área. Uma cláusula teria garantido aos moradores o direito

de serem reassentados na mesma área de onde seriam remanejados quando fosse

concluída a obra, o que de fato não ocorreu, prejudicando a formação de vínculos de

confiança mútua e de cooperação espontânea entre os atores sociais envolvidos no

processo.

A condição assecuratória do Termo de Acordo facilitou e agilizou a aceitação do

remanejamento involuntário e evitou um maior desgaste dos agentes municipais com

ocupantes e lideranças comunitárias, que tinham diferentes opiniões e visões político-

partidárias. Nesse sentido, considerando os pressupostos da Gestão Social, não se pode

afirmar que houve compartilhamento da autoridade decisória, já que não se fazem

presentes indícios de intelegibilidade da informação, intersubjetividade no processo

deliberativo, tampouco formação de consenso por meio do diálogo.

A intervenção urbana foi assinalada pela retórica da participação, palavra que

constou em diversos documentos e pronunciamentos oficiais. Entretanto, registros feitos

na ata da audiência pública, os pareceres técnicos trasladados aos autos do processo de

licenciamento ambiental, o conteúdo da ação civil pública proposta pelo Ministério

Público Federal e os depoimentos dos entrevistados da pesquisa revelaram que, na

realidade, não houve um processo de construção participativa do interesse coletivo para

a gestão do bem comum urbano.

Mesmo que o projeto tenha contado formalmente com a criação de um Conselho

Gestor e de uma Comissão de Acompanhamento de Obra, o teor do supracitado Parecer

Técnico n. 13844/GEINFRA/CLA/DILAP/2010 (Pará, 2007: 124-125) deixa claro que

não houve efetiva abertura para o compartilhamento de responsabilidades entre

coletividade e Poder Público municipal. A rigor, não houve debate na esfera pública

para construção dialógica do interesse coletivo e gestão compartilhada do bem comum

urbano.

A consulta popular em audiência pública não teve caráter deliberativo sobre a

(im)possibilidade de continuidade ou alteração do projeto, servindo apenas como

elemento formal constitutivo do processo de licenciamento ambiental. Esses fatores

levaram o Entrevistado 5, líder comunitário e Diretor Geral da Associação de

Moradores de Terrenos de Marinha do Estado do Pará, a afirmar que “[...] tudo é

decidido por lá, não é consultado nada aqui”.

O convencimento forçado da população sobre as propagadas vantagens do

projeto está presente na fala do Entrevistado 15, Presidente da Associação de

Vendedores da Orla do Portal da Amazônia: “[...] A comunidade não tinha como barrar

o projeto. Ele é um bem coletivo que vai trazer benefício para toda a coletividade”. A

conformação com a realidade que sobressai do depoimento do Entrevistado 15 indica

que a população residente na orla não se sentia empoderada e corresponsável pelo

futuro da cidade e sim subordinada à lógica excludente da gestão do bem comum

urbano. Logo, não há indícios de que participação democrática tenha sido efetivamente

promovida e internalizada pela gestão pública, tampouco que a experiência tenha

proporcionado inovação cívica.

Na contramão dos fundamentos da Gestão Social, o projeto levou a uma

agudização do quadro já existente de exclusão social, evidenciando que o planejamento

do desenvolvimento urbano apartado da concepção de cidade justa, democrática e

sustentável produziu muito mais condições favoráveis à espoliação do bem comum

urbano do que à realização do bem-estar social e da dignidade humana.

A rigor, os processos de planejamento, implantação e monitoramento da

intervenção urbana não propiciaram um adensamento democrático, pois limitaram-se à

esfera da participação formal para “cumprimento” de exigências burocráticas. O

planejamento da intervenção urbana ocorreu sob as bases da gestão tecnocrática

(centralizada), violando o direito dos habitantes da cidade à participação no processo de

tomada de decisão sobre o desenvolvimento urbano.

Conclui-se que a orla do Portal da Amazônia espelha as contradições de um

processo de domínio social e apropriação do bem comum urbano, no qual foram

dispostos equipamentos urbanísticos e promovidas mudanças concebidas e decididas

por técnicos e agentes estatais, à revelia do pleno exercício da cidadania política.

10- Considerações Finais

A pesquisa conceitual sobre cidade justa, democrática e sustentável revelou que

o significado vem se dinamizando ao longo do tempo, tendo sido incorporado pelo

Brasil no seu ordenamento jurídico, materialmente por meio da Constituição da

República de 1988 e formalmente por intermédio da Lei n. 10.257/2011 (Estatuto da

Cidade).

A aproximação entre as concepções de cidade justa, democrática e sustentável e

os constructos extraídos da Gestão de Bens Comuns e da Gestão Social favoreceu a

compreensão de como se pode operacionalizar os objetivos e as diretrizes investigados,

derivados dos marcos regulatórios brasileiros. Constatou-se que participação e

cooperação constituem pontos de ligação entre os campos do conhecimento

aproximados, demonstrando a possibilidade de aplicação Gestão Social para gestão de

bens comuns urbanos, em bases democráticas e sustentáveis.

O estudo de caso único revelou que nenhum critério utilizado para avaliação dos

elementos participação e cooperação na gestão da unidade de análise manifestou

proximidade com os modelos teóricos confrontados, considerando-se as três fases da

intervenção urbana promovida pelo Poder Público municipal na orla do Portal da

Amazônia (concepção, implantação e monitoramento), em Belém, Pará, Brasil.

Dados primários e secundários levantados por múltiplas fontes de evidências

(documentais e entrevistas semiestruturadas) apontaram apenas pontos de afastamento e

iniciativa insuficiente na gestão do espaço urbano de uso comum, demonstrando que o

modelo de desenvolvimento urbano adotado pelo Brasil, consubstanciado na concepção

de cidade justa, democrática e sustentável, permanece sendo uma norma-objetivo ainda

não concretizada na realidade da capital paraense.

Novas frentes de expansão da cidade de Belém, impulsionadas sobretudo por

agentes estatais e econômicos, colocam em risco o acesso a bens comuns urbanos pela

apropriação privada e pela aplicação de modelos de planejamento e gestão de cidades

descomprometidos com a realização da dignidade humana e com pressupostos

democráticos. Urge, pois, como necessário que os desafios políticos do

desenvolvimento sustentável e da democracia deliberativa sejam assumidos por todos os

atores sociais, com liberdade e igualdade de condições para participar e cooperar, em

direção à efetivação de direitos humanos e à proteção do meio ambiente.

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