desarrollo económico incluyente (dei): documento...

Guía Práctica para la conformación de Redes de Inclusión Productiva (RedIP)

Desarrollo Económico Incluyente (DEI): documento conceptual y programático

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El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupaciones del PNUD. Sin embargo, con el fi n de evitar la sobrecarga gráfi ca que supondría uti lizar o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por uti lizar el clásico masculino genérico, en el entendido que todas las menciones en tal género representan siempre a todos/as, abarcando claramente ambos sexos.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Fabrizio Hochschild Coordinador Residente y Humanitario y Representante del PNUD

Arnaud PeralDirector de País

Inka Matti laDirectora de País Adjunta

Fernando Herrera AraújoCoordinador Área de Superación de Pobreza y Desarrollo Sostenible

Proyecto Desarrollo Económico Incluyente

Diana Guti érrezCoordinadora Nacional

Consuelo CorredorConsultora experta

Lina FernándezProfesionalespecializadaenGestióndelConocimientoyFundraising

Diana CortésAsistente Técnica Nacional

Diseño, diagramación, corrección de esti lo e impresiónDígitosyDiseñosIndustriaGráficaS.A.S

Diseño y diagramaciónBernardo Arias

Corrección de esti loCarmen Elisa Villamizar

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)OficinaColombiaDirección Avenida 82 No.10-62,Piso3,BogotáD.C.ColombiaPáginawebwww.co.undp.org

Desarrollo Económico Incluyente (DEI): documentoconceptualyprogramático3

ÍNDICE

Sobre este documento 4

¿Para qué? 4¿Qué busca? 4¿A quién está dirigido este documento? 5¿Qué contiene? 5

Marco conceptual 7

Pobreza y desigualdad 7Desarrollo humano 9Enfoque de derechos 9Desarrollo Económico Incluyente 10Por qué trabajar el DEI en Colombia 13

Marco político 17

Objetivos de Desarrollo del Milenio y Agenda Post-2015 17Política de la ONU para la creación de empleo, la generaciónde ingresos y la reintegración en el posconfl icto 18Ámbito nacional 21

Marco institucional 31

Ámbito local 31Red Unidos 32Mesa Técnica de Generación de Ingresos 34Actores del DEI en Colombia 35

Barreras, componentes y estrategias del DEI 39

Barreras a la inclusión productiva 39Componentes y estrategias 41

Desafíos para el DEI 67Referencias 69

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Sobre estedocumento¿Para qué?

El documento Desarrollo Económico Incluyente (DEI): documento con-ceptual y programático proporciona lineamientos para entender el Desarro-llo Económico Incluyente (DEI) como una estrategia para la superación de la pobreza, y expone el marco conceptual, político e institucional en el cual se fun-damenta este enfoque de desarrollo en Colombia y en el mundo.

¿Qué busca?

Ser una bitácora para instituciones pú-blicas, privadas o cooperantes en Co-lombia y en el mundo, que trabajan por la inclusión productiva y la expansión de las oportunidades económicas de las poblaciones en mayor situación de po-breza y vulnerabilidad, para contribuir a mejorar su calidad de vida y a ejer-cer con autonomía sus derechos como ciudadanos.


¿A quién está dirigido este documento?

Está dirigido principalmente a las instituciones y a los profesionales que las conforman intere-sados en promover el desarrollo económico con inclusión. Es un recuento útil para entidades nacionales, locales, de carácter público, privado, gremiales, fundaciones empresariales, acadé-micas, del tercer sector y cooperantes internacionales. tercer sector y cooperantes internacionales. ¿Qué contiene?

Este documento se divide en cuatro secciones:

• La primera recoge los elementos conceptuales que fundamentan el Desarrollo Económico Incluyente (DEI).

• La segunda presenta los referentes políticos nacionales e internacionales para el DEI. • La tercera presenta el marco institucional referente al DEI en Colombia. • Y la cuarta sección presenta además de las barreras para la inclusión productiva, los com-

ponentes y las estrategias del DEI como un enfoque de superación de pobreza.

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1 Marco conceptual

• Pobreza • Desarrollo humano • Enfoque de derechos • DEI

Marco político

• Ámbito internacional • Ámbito nacional

Marco institucional

• Red Unidos • Mesa de Generaciónde Ingresos

Desarrollo Económico Incluyente

• Barreras • Componentes • Estrategias


Marco conceptualPobreza y desigualdad

Las sociedades actuales, con diferencias importantes entre sí, enfrentan inmen-sos retos en materia de superación de la pobreza y la desigualdad. A pesar de los avances, los logros aún son insufi cientes cuando se observan marcadas bre-chas entre regiones y países, y particularmente dentro de muchos de los países.

Según la conceptualización de la pobreza y del desarrollo, los gobiernos han propuesto a lo largo de la segunda mitad del siglo XX un conjunto de políticas para combatirlas, particularmente des-de la conformación de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). La evolución de esa con-ceptualización, ha llevado a defi nir la pobreza de manera absoluta o relativa, subjetiva u objetiva, como necesidades o vulneración de los derechos, y a partir de esos enfoques se han generado las respuestas en términos de medición, diagnóstico, política y estrategias para su superación.

La pobreza se ha asociado con la ausencia de elementos esenciales para satisfacer necesidades básicas –alimento, refugio, salud y educación–; o a la ausencia de ingresos, o a la pérdida o baja capacidad de acumulación de capitales, sea social, humano, económico o institucional.

Figura 1. Capitales para la superación de la pobreza

El capital institucional considera los elementos físicos como infraestructura, sistémicos como gobierno, educación, y los recursos tangibles.

El capital social involucra las redes como la familia y los amigos, y las membrecías –grupos religiosos, asociaciones–; es decir, elementos intangibles.

El capital humano lo componen los recursos intangibles como el conocimiento y las apti-tudes, las habilidades, competencias y destrezas.

El capital económico involucra recursos tangibles como el efectivo y los físicos como la vivienda o las maquinarias para producir bienes y servicios.

Fuente: PNUD, 2014.

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En 1955, el economista ruso-estadounidense Simon Kuznets propuso una hipótesis que relaciona el crecimiento económico y la distribución del ingreso, según la cual el crecimiento es suficiente para reducir la desigualdad ya que, pese a que esta última acostumbra a incrementar en los co-mienzos de la fase de expansión, más adelante cuando la generación de empleo y la productividad aumentan, los salarios se elevan y sucede una distribución del ingreso que reduce la desigualdad.

En este sentido, la teoría del goteo argumenta que los beneficios del crecimiento económico van primero a las porciones más ricas de la sociedad, y que las más pobres empiezan a beneficiarse cuando los quintiles de ingreso más altos empiezan a gastar sus ganancias. Ello implica que los quin-tiles más pobres se benefician también del crecimiento aunque en una proporción más reducida.

Sin embargo, la evidencia empírica ha probado que no existe correlación directa entre el in-cremento o la disminución del crecimiento económico y el incremento o disminución de la desigualdad [Baulch & McCulloch (2000), Kakwani and Pernia (2000)].

Al reconocer que el crecimiento económico es insuficiente para superar la pobreza y la desigual-dad, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) propuso en los años setenta el enfoque de las Necesidades Básicas Insatisfechas , que privilegió el análisis en la prestación de servicios diversos como alimento, salud, educación, refugio. Se comprendió así al desarrollo desde una mirada multidimensional que asocia la pobreza a un conjunto de privaciones.

Los cambios y las crisis de los años ochenta ofrecieron una nueva oportunidad para avanzar en el proceso de conceptualización y medición de la pobreza. Foster, Greer & Thorbecke (1984) contribuyeron a la comprensión de la incidencia, severidad y profundidad de la pobreza; más adelante, Amartya Sen hizo su propia contribución para comprender la pobreza y el desarrollo a partir de un enfoque de capacidades.

De acuerdo con Sen, la pobreza es una “falla para alcanzar ciertas capacidades mínimas o básicas” (Sen A. , 1993). Dichas capacidades básicas se relacionan con la ausencia de oportunidades para la participación política o el no disfrute del derecho a la alimentación. Por lo tanto, una capacidad básica es la habilidad para satisfacer importantes funcionamientos a niveles mínimos adecuados; es un tipo de libertad para alcanzar combinaciones alternativas de funcionamientos, entendiéndo-los como “las distintas cosas que una persona puede valorar, hacer o ser” (Sen, 2001).

Con esta perspectiva, el bienestar se relaciona con la realización del potencial humano y, por ende, el ingreso monetario es solamente un medio y no el fin; y la participación social, así como la salud y la educación, se convierten en logros altamente valorados en la senda hacia la superación de la pobreza.


Desarrollo humano

A partir de lo anterior, desarrollos posteriores en los años noventa por parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dieron origen al enfoque del Desarrollo Humano, en el cual bajo una mirada multidimensional, se combinan las esferas económicas, sociales, culturales y políticas de la vida humana para entender el desarrollo humano como un proceso en el que se amplían las oportunidades de cada persona.

En principio, estas oportunidades pueden ser infi nitas y cambiar con el tiempo. Sin embargo, a todos los niveles del desarrollo, las tres más esenciales son: disfrutar de una vida prolongada y saludable, adquirir conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente. Otras oportunidades incluyen la libertad política, la garantía de los derechos humanos y el respeto a sí mismo (UNDP, 1990).

Uno de los más importantes planteamientos del enfoque de Desarrollo Humano es el reco-nocimiento de que el ingreso y el crecimiento económico son cruciales, por ser medios para la expansión de las oportunidades de las personas, ya que el ingreso monetario representa la posibilidad de controlar los recursos necesarios para asegurar el acceso a la alimentación, la salud, la educación, el refugio e incluso al tiempo libre.

Las políticas y estrategias deben ir, entonces, encaminadas al desarrollo de los potenciales hu-manos, para llevar una vida creativa y productiva de acuerdo con sus necesidades e intereses. Por esta razón, el individuo es el centro del desarrollo, pues son las mismas personas las que pueden construir las condiciones para que el desarrollo humano de todos sea posible: “El de-sarrollo de la gente, por la gente y para la gente”.

Enfoque de derechos

Desde esta perspectiva, el Desarrollo Humano comparte la visión de Amartya Sen del desa-rrollo como libertad, en cuya base está el ejercicio efectivo de los derechos. Los individuos deben contar con la capacidad de poder realizar sus propias elecciones y participar activa-mente en las decisiones que afectan su desarrollo y su vida; así se los reconoce como sujetos de derechos y no de necesidades, de manera que la superación de la pobreza radica en restablecer y garantizar los derechos vulnerados y que les impiden el ejercicio efectivo de la ciudadanía, lo cual se traduce en una precaria calidad de vida que les limita el ser y el hacer (Sen A. , 2000).

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Dado que los derechos son interdependientes e indivisibles, la pobreza es, en consecuencia, un fenómeno de carácter multidimensional; una situación en la que confluyen en forma simultá-nea diferentes factores que se constituyen en barreras para el ejercicio de los derechos, por la ausencia de oportunidades que limitan el libre desarrollo y aprovechamiento de las capacidades individuales (Corredor, 2010).

Desarrollo Económico Incluyente

Como ya se mencionó, la teoría económica convencional establece una correlación positiva en-tre el crecimiento económico y la reducción de pobreza1, lo que conduce a restarle importancia a las políticas explícitas para reducir la pobreza; de ese modo, las acciones que cobran sentido son las dirigidas a promover el crecimiento económico y a mantener la disciplina fiscal.

No obstante, diversos estudios realizados no arrojan resultados conclusivos; por lo contrario, la evidencia empírica muestra que el crecimiento por sí mismo no reduce los niveles de pobreza y aún menos los de desigualdad. Por ello, hoy hay un relativo consenso en que el crecimiento es necesario pero insuficiente para superar la pobreza, el funcionamiento del mercado genera desigualdad y que por tanto es necesario formular y aplicar políticas de crecimiento pro-pobre, es decir, políticas que a la vez promuevan el crecimiento y reduzcan la desigualdad.

La distribución del ingreso y los efectos de esa desigualdad en el crecimiento han sido discu-tidos ampliamente por Baulch y McCullock (2000), quienes definen el crecimiento pro-pobre como “una situación en la que cualquier cambio distribucional que acompaña al crecimiento económico favorece a los pobres”. También ha sido definido como “aquel que facilita a los pobres participar activamente y beneficiarse significativamente de la actividad económica, es [decir] crecimiento económico inclusivo” (Kakwani & Pernia, 2000).

También la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD por sus siglas en inglés) define el crecimiento pro-pobre así: es “el crecimiento que beneficia a los pobres y les provee con las oportunidades para mejorar su situación económica” (OECD, 2001); a su vez, el Banco Mundial afirma que es el crecimiento que beneficia a los pobres en términos absolutos, dependiendo únicamente de los cambios en la pobreza, y no en la distribución del ingreso [Ravallion (2004), Ravallion y Chen (2003)].

1 Según algunos autores, un 10% de incremento en la tasa de crecimiento económico se traduce en un 20% a un 30% de reducción de la pobreza (Adams (2003), Bruno, Ravallion & Squire (1998), Ravallion & Chen (1997)). En efecto, Dollar and Kraay hallaron con una muestra de 80 países que “el ingreso de los pobres se incrementa 1 a 1 con el crecimiento general” (Dollar & Kraay, 2000).


Por otra parte, las Naciones Unidas incorporaron la esencia de las teorías de crecimiento pro-po-bre en su Informe de Desarrollo Mundial de 1990 bajo el enfoque del crecimiento generalizado o broad-based growth, según el cual la superación de la pobreza monetaria radica en “alcanzar mayor equidad en la distribución del ingreso mundial a través de estrategias nacionales de cre-cimiento inclusivo y generalizado, soportadas en la acción internacional a través de la ayuda, el comercio y la transferencia de tecnología” (UNDP, 1990).

El crecimiento pro-pobre puede ser directo o indirecto según Klasen (2004). Es directo cuando los patrones de crecimiento automáticamente incrementan el nivel de ingreso de los pobres; e indirecto, cuando su inclusión económica se promueve vía redistribución, mediante el uso de políticas específi cas a través de impuestos, transferencias y gasto público. La incidencia del cre-cimiento en la reducción de la pobreza depende, entonces, del contexto y de los patrones del crecimiento económico, y la combinación exacta entre medidas de crecimiento pro-pobre o de maximización del crecimiento, dependerán de las condiciones iniciales, del nivel de desarrollo, del grado de desigualdad y del ritmo del propio crecimiento.

Es fundamental reconocer que ciertos grupos poblacionales están más afectados por la pobreza y la inequidad, entre ellos las mujeres, los indígenas, los afrocolombianos y las víctimas de con-fl ictos armados, quienes debido a su condición, carecen de oportunidades para generar ingresos que les ayuden a superar su situación de vulnerabilidad y permanecen en la trampa de la pobre-za. Estos grupos enfrentan barreras más fuertes de acceso al mercado laboral, particularmente causadas por sus bajos niveles de educación, situación que les impide disfrutar y gozar de ciertos derechos económicos, sociales y culturales, lo cual se refl eja en indicadores bajos en nivel de vida.

Para que el crecimiento sea pro-pobre e inclusivo se requiere de políticas, programas, estrate-gias y medidas focalizadas en los grupos poblacionales que enfrentan mayores barreras para su inclusión productiva. Los determinantes multidimensionales de la pobreza deben ser alcan-zados o promovidos mediante gasto público en nutrición, salud, educación, acceso a agua potable y en políticas activas de mercado de trabajo 2 que contribuyan a la formación de capital humano, la intermediación laboral y de mercados, el desarrollo de capacidades empresariales y la promoción de servicios de fi nanciamiento, entre otros.

2 Las políticas activas de mercado laboral (PAML) “son aquellas que buscan mejorar el acceso al mercado de trabajo y al empleo, las habilidades relati vas para desempeñar un trabajo y el funcionamiento del mercado laboral” (OECD, 1993). En este senti do, pueden en-tenderse como “el conjunto de acciones y medidas de orientación, formación y empleo, dirigidas a mejorar las posibilidades de acceso al empleo (…) de las personas desempleadas, al mantenimiento del empleo, a la promoción profesional de las personas ocupadas y al fomento del espíritu empresarial y de la economía social” (Castañeda, 2013).

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En efecto, Ravallion (2004) comprobó que los Gobiernos pueden hacer que el crecimiento sea pro-pobre, especialmente a través de la acción pública con la cual contribuyan a que las personas adquieran nuevas habilidades y competencias. De acuerdo con sus investigaciones, también las políticas de protección social juegan un papel crucial porque promueven la distri-bución de los beneficios económicos.

De acuerdo con lo expuesto, para que el crecimiento económico sea pro-pobre e incluyente, se requiere la combinación de un conjunto de políticas y medidas que, por un lado, estimulen las actividades del sector productivo, y, por el otro, contribuyan a la reducción de las desigualdades en el ingreso. Se requiere, entonces, que dichas políticas y medidas expandan las oportunida-des económicas de las poblaciones que enfrentan mayores barreras.

Cabe anotar que el punto de encuentro de los grupos en desventaja, de las instituciones y del sector privado se materializa en los mercados de trabajo, tanto de mano de obra, como de bienes y servicios, donde interactúan conforme a leyes de oferta y demanda. En ello el desa-rrollo económico con enfoque incluyente busca tender un puente que contribuya al cierre de brechas y el derribamiento de las barreras enfrentadas por grupos poblacionales en desventaja, mediante la promoción de la acumulación de capitales, la expansión de las oportunidades de generación de ingresos y empleo y al facilitar el encuentro de la oferta y la demanda del mer-cado de trabajo.

Medidas que promuevan la acumulación de capital humano, transferencias y subsidios, re-des de protección social, políticas activas y pasivas del mercado laboral, transferencias mo-netarias condicionadas y capital semilla, deben combinarse con la promoción de sectores intensivos en mano de obra y de pequeña a mediana industria, donde se concentran las ini-ciativas empresariales de estos segmentos poblacionales (Klasen, 2004). Así cobran especial relevancia las políticas que contribuyen al mejoramiento de la infraestructura, los servicios de información, de microfinanciamiento, de gestión y colocación de empleo y los de desarrollo empresarial.

En definitiva, el Desarrollo Económico Incluyente se basa en políticas y estrategias que po-tencian las capacidades productivas de los grupos en mayor situación de pobreza y vulnera-bilidad, ampliando sus oportunidades de generación de ingresos y empleo, para que puedan acumular el capital social, económico y humano que les permita ejercer sus derechos como ciudadanos y disfrutar de una vida digna, creativa y productiva de acuerdo con sus necesida-des e intereses.


Por qué trabajar el DEI en Colombia

Aunque Colombia ha registrado importantes avances en la reducción de la incidencia de la pobreza y pobreza extrema que lo sitúan entre los países de ingreso medio y alto nivel de desa-rrollo humano, todavía enfrenta retos importantes en materia de reducción de la desigualdad, incremento del empleo formal y decente y universalización de la educación.

En 2014 la pobreza moderada se situó en 28.5% –el 24.6% en cabeceras y el 41.4% en el res-to–, y la pobreza extrema en el 8.1% –el 5.1% en cabeceras y el 18% en el resto–, rangos que refl ejan las profundas brechas de inequidad urbano rurales existentes (DANE, 2015). Además, la desigualdad sigue siendo uno de los problemas más notorios, al punto que se ubica como uno de los países más desiguales de la región junto con Brasil, con un coefi ciente de Gini de 0,538 el cual se mantuvo estable entre 2012 y 2013 (DANE, 2015).

También el país enfrenta las desigualdades evidentes entre regiones, pues mientras que en ciu-dades como Bogotá o Bucaramanga la incidencia de la pobreza moderada alcanza el 10,1% y el 8.4% respectivamente, en capitales como Quibdó o Riohacha asciende a niveles del 46.2% y el 42.4% (DANE, 2014).

El modelo de desarrollo rural sin duda ha sido tremendamente excluyente, característica que ha favorecido la concentración y uso inadecuado de la tierra; según datos del IGAC (2012) el 41% de la tierra es propiedad de menos de 100.000 propietarios, situación que se ha agudizado en los últimos 20 años.

Esta realidad social y territorial contrasta con la dinámica de crecimiento económico del país, el cual se destaca en la región por registrar tasas de crecimiento superiores del 4%, 4.9% y 4.6% en 2012, 2013 y 2014, en su orden. Los sectores más dinámicos durante el último pe-riodo de reporte, fueron la construcción (9.9%), los servicios sociales, comunales y personales (5.5%), establecimientos fi nancieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empre-sa (4.9%); por su parte, las actividades extractivas también desempeñaron un papel importante en la aceleración de la actividad económica (DANE, 2015).

Las políticas gubernamentales relacionadas con la inversión en construcción de obras civiles, las comunicaciones y la vivienda de interés prioritario, entre otras, junto con las condiciones amplias de liquidez y crédito, el control de la tasa de infl ación y las bajas tasas de interés si-guen generando un escenario propicio para un crecimiento sostenido. También se destaca el

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comportamiento que ha tenido la tasa de desempleo en los últimos años, que ha descendido a mínimos históricos en décadas, y cerró en el 8,7% en diciembre del 2014 (DANE, 2014).

No obstante, esta baja tasa esconde una realidad y un gran desafío para hacer que el desarrollo económico sea más incluyente en un país como Colombia.

Por una parte, la tasa de informalidad se situó en el primer trimestre de 2015 en el 49,4%, lo que refleja las dificultades que enfrentan millones de colombianos para acceder a empleos formales y decentes; por otra, hay ciertos grupos que enfrentan mayores barreras de acceso al mercado laboral, como las mujeres que para el mismo periodo registraron una tasa de desem-pleo del 13.1% mientras que la de los hombres del 7.4%, en tanto las víctimas del conflicto muestran un desempleo tres o cuatro veces superior al promedio nacional: el 35,5% (2012).

Los impactos que ha tenido el conflicto armado en ciertos grupos poblaciones son notables, enfrentan la pérdida de los capitales acumulados, duras barreras para acumular activos y ven afectadas de manera significativa sus redes sociales y de apoyo. De acuerdo con la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas del Gobierno nacional, se registraban a mayo de 2015 cerca de 7.3 millones de víctimas, equivalentes al 15.3% de la población total. Entre ellas, las víctimas por el desplazamiento forzado representan cerca del 84%, aproximadamente 6.2 millones de personas3.

La persistencia de desigualdades territoriales y poblacionales se evidencia también en la inci-dencia de la pobreza en grupos indígenas y afrodescendientes. De acuerdo con el informe Los afrocolombianos frente a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (PNUD, 2011), para 2005 los 108 municipios con población afro mayor o igual al 30%, dobla la concentración de pobres por NBI4 con un 43,1% frente a un 27,8% nacional. El 60% de los afrocolombianos son pobres y el 24,1% se halla en la indigencia, lo que evidencia brechas de 50,9 y 5,5 puntos porcentuales (pp) con respecto al orden nacional5. Estas cifras, reflejan las brechas en el acceso a la alimen-tación, pues un poco más de la mitad de la población afrocolombiana termina el día sin una de las tres comidas necesarias.

3 Otros hechos como el despojo y abandono de tierras, amenazas, actos de violencia, minas antipersona, desaparición forzada, homici-dio, secuestro, tortura, vinculación de niños, niñas y adolescentes y pérdida de bienes han afectado al 16% de las víctimas.

4 Necesidades Básicas Insatisfechas.5 En las 13 áreas metropolitanas la tasa de informalidad para afros era del 65%, mayor en 9 puntos que para el resto de la población que

es del 56%, el ICV para quienes se autorreconocen como afros (ECV, 2007) era de 67,8 frente a los que no se reconocen como tales que ascendió al 77,3.


Por su parte, los pueblos indígenas siguen presentando los índices más críticos; de acuerdo con el informe La visión indígena sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (PNUD, 2013), los departamentos más pobres del país cuentan con una muy alta concentración de población indígena6. Por ejemplo la esperanza de vida de la población indígena es menor que la de la población afro en 5,29 pp y que la nacional en 6,45 pp, mientras que el promedio de años de estudio es doblado por la población no indígena y el analfabetismo casi es cuadruplicado7.

La baja acumulación de capital humano es otro factor relevante de exclusión de los círculos virtuosos de la economía para ciertos grupos poblacionales. El bajo logro educativo medido por el Índice de Pobreza Multidimensional se situó en el 21.9% en 2014 (DANE, 2015); mientras que la tasa nacional de analfabetismo llegó, para el mismo año, al 6,7% y al 7,8% para las mujeres (DANE, 2013). Incluso niveles más precarios registran las víctimas del confl icto cuya tasa, según registros de 2010, era del 14,9% y sólo registraban 4,6 años de escolaridad (DPS-USAID, 2013).

Un crecimiento económico con baja inclusión, los bajos niveles de formación y acumulación de capital humano, el acceso limitado tanto a empleos formales como a activos productivos y fi nancieros de ciertos grupos en desventaja –mujeres, indígenas, afrocolombianos, población en situación de desplazamiento forzado y víctimas del confl icto armado, personas en situación de discapacidad–, hacen que por su situación y condición, enfrenten carencia de oportunida-des para generar ingresos que les ayuden a superar su situación de vulnerabilidad y, por ende, permanecen en una trampa de pobreza.

Sumado a lo anterior, la desarticulación Nación-territorio en la aplicación de la Política de Ge-neración de Ingresos, las debilidades institucionales, especialmente en lo local, para el diseño y ejecución de políticas activas de mercado laboral (PAML) y la desarticulación con los reque-rimientos del sector productivo, exigen que el país genere un entorno propicio para el DEI, donde el crecimiento sea pro-pobre e inclusivo, generalizado, redistributivo y que contribuya al cierre de brechas de inequidad y desigualdad.

6 Chocó, Sucre y Cauca presentan los mayores porcentajes tanto de pobreza con el 77,9%, el 65,4% y el 63,4% respecti vamente, como de pobreza extrema con el 45,7%, el 20,4% y el 28%, en su orden.

7 La mayor brecha por grupos de edad se observa entre jóvenes de 15 a 24 años en la que los pueblos indígenas ti enen una tasa de analfabeti smo 7,2 veces mayor que la de los no indígenas.


Marco políticoObjetivos de Desarrollo del Milenio y Agenda Post-2015

Durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas realizada en septiembre del año 2000 en Nueva York, los diferentes jefes de Estado y de Gobierno acordaron una agenda global para el desarrollo a través de la fi rma de la Declaración del Milenio. En ella, los diferentes países asumieron compromisos para reducir la pobreza, proteger el entorno y los derechos humanos, acordando ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM ) que incluyen 18 metas y alrededor de 40 indicadores alcanzables a 2015 (PNUD Colombia, 2014).

Pasada más de una década desde su implementación, se evidencia un progreso signifi cativo en el camino hacia el cumplimento de los ODM, pese a las crisis económicas y fi nancieras globales que han generado efectos negativos en varios países. Es probable que varios objetivos se cum-plan, si se tiene en cuenta que la proporción de personas que vivía con menos de 1,25 dólares al día cayó del 47% en 1990 al 22% en 2010, al igual que los avances signifi cativos en materia de reducción del hambre (Naciones Unidas, 2013).

Aunque este panorama es positivo, hay unos logros bastante rezagados y que seguramente no se cumplirán antes del 2015. Si bien se han alcanzado logros mencionados en materia de reducción de la pobreza, estos no se han presentado de manera uniforme y 1.200 millones de personas todavía viven en situación de pobreza extrema (Naciones Unidas, 2013).

Por una parte, los bajos niveles de salud y la brecha educativa siguen constituyéndose en ba-rreras importantes para el acceso a empleos productivos; por otra, la crisis económica afectó negativamente la capacidad de las economías nacionales de generar empleos, que afectó con mayor fuerza a las mujeres y jóvenes, mientras que en 2011, el 60,9% de la fuerza laboral de los países en desarrollo seguía siendo pobre con ingresos de menos de 4 dólares por día (Na-ciones Unidas, 2013).

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Estas cifras reflejan una realidad que impone grandes retos para el cumplimiento de los ODM, en especial para los países en desarrollo, específicamente en cuanto a la reducción de la po-breza, la generación de oportunidades de ingresos y empleo dignos y la disponibilidad de servicios sociales básicos que rompan las barreras para la inclusión productiva de estos grupos poblaciones.

A menos de un año para valorar el logro final de los ODM, a través de múltiples procesos de consulta nacionales e internacionales con distintos sectores sociales, privados y Gobiernos lide-rados por un grupo de alto nivel, se apuesta al diseño de un nuevo conjunto de compromisos de desarrollo internacional conocida como Agenda Post-2015.

Por su parte la Cumbre Río+20 finalizó con una propuesta para el establecimiento de los Ob-jetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS), mientras que, el informe El futuro que queremos para todos de 2012 preparado por el equipo de tareas del Sistema de Naciones Unidas, propuso adoptar un enfoque de desarrollo basado en políticas integradas de desarrollo económico, social, sostenibilidad ambiental, paz y seguridad. Durante 2012 y 2014 se perfeccionaron otros espacios de discusión e informes técnicos que han nutrido el debate.

Diecisiete ODS se han presentado y se espera que sean ratificados en la próxima conferencia anual de las Naciones Unidas en septiembre de 2015; en lo relacionado con la inclusión eco-nómica y laboral de los grupos más excluidos y en pobreza, se destacan el de la erradicación de la pobreza en todas sus formas (ODS1); la garantía de educación de calidad y equitativa con oportunidades de aprendizaje para todos y todas (ODS4); lograr la igualdad de género y promover la autonomía de las mujeres (ODS5); la promoción de un crecimiento sostenido, inclusivo y sostenible, un empleo pleno, productivo y un trabajo decente para todos (ODS8); la construcción de infraestructuras flexibles, la promoción de la industrialización inclusiva y sostenible, fomentando la innovación (ODS9); la reducción de la desigualdad (ODS10); y el aseguramiento de patrones de consumo y de producción sostenibles (ODS12) (UNDESA, 2015). Política de la ONU para la creación de empleo, la generación de in-gresos y la reintegración en el posconflicto

En 2009 la ONU aprobó una política para la creación de empleo, la generación de ingresos y la reintegración en situaciones de crisis y poscrisis, que se fundamenta en la premisa de que en esos contextos de crisis y conflicto se presenta un marcado deterioro y la pérdida de los diversos capitales que poseen las personas.


Figura 2. Capitales para llevar una vida digna

• Conocimientos, habilidades, experiencia, capacidades

• Infraestructura, telecomunicacio-nes, estructuras

• Ahorros, insumo, capital de trabajo

• Redes, grupos, relaciones sociales

• Agua, ti erra, bosques

• Acceso y parti cipación en procesos de decisión

Conocimientos,

Capital humano

Infraestructura,

Capitalfísico

Ahorros, insumo,

Capital fi nanciero

Redes, grupos,

Capitalsocial

• Agua, ti erra,

Capital natural

• Acceso y

Capital político

Fuente: Adaptado de (UNDP, 2009)

La afectación de los capitales descritos en la fi gura 2 ocasiona la destrucción de los circuitos económicos locales, lo cual impacta negativamente los medios de vida de personas y comu-nidades, en lo relacionado con sus capacidades, sus activos materiales y sociales, y las demás actividades necesarias para vivir.

En consecuencia, cualquier programa de recuperación económica y de generación de empleo e ingresos, debe contribuir tanto al restablecimiento de los medios de vida, como a sentar las bases para que las personas y las comunidades mantengan de manera sostenible sus capacida-des y sus activos, en el presente y en el futuro.

Todas las acciones deberán seguir el principio de acción sin daño, para garantizar que las in-tervenciones desarrolladas en entornos de crisis y confl icto no contribuyan a exacerbarlo. Para atender ese principio se necesita entender con claridad cómo las acciones pueden afectar las relaciones que se desarrollan entre diversos actores en contextos específi cos.

Sin embargo, para que ello sea posible, no basta comprender la recuperación económica únicamente como el desarrollo del mercado, el fortalecimiento de empresas nuevas y exis-tentes, unido a la creación de empleo; se requiere también trascender hacia un desarrollo económico con inclusión en el que las relaciones de mercado entre las personas, las co-munidades, las instituciones y el sector privado son justas, equitativas y sostenibles. Para lograrlo, es requisito reconocer que las barreras para la inclusión productiva son diferentes para diversos grupos poblaciones por lo exigen el diseño de estrategias diferenciadas que les permitan superarlas.

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De ahí que la política de las Naciones Unidas provea un marco para el diseño e implementación de programas de generación de empleo y recuperación de medios de vida, proponiendo un tránsito gradual de tres fases entre la estabilización de los medios de subsistencia durante o apenas finaliza la crisis, la recuperación económica en el mediano plazo y el crecimiento eco-nómico inclusivo en el largo plazo, como se explica en la figura 3.

Figura 3. Tiempo e intensidad de las 3 fases

Recuperación/Construcción de paz/Desarrollo

Fase A Fase B Fase C

Inte

nsi

dad

Fuente: (UNDP, 2009)

Figura 4. Fases entre recuperación económica y crecimiento inclusivo

FASE A

Estabilización de medios de vida

• Reactivación rápida del circuito económico local • Empleo temporal o de emergencia • Apoyo al autoempleo

FASE B

Recuperación económica de medio y

largo plazo

• Apoyo a la empleabilidad • Apoyo al autoempleo y el emprendimiento

FASE C

Empleo sostenible y crecimiento económico

inclusivo

• Desarrollo institucional • Desarrollo de política • Mercados inclusivos

Fuente: Adaptado de UNDP (2009).


• Fase A: Estabilización de medios de vida. Se enfoca en los programas de empleo de emergencia o temporal –tipo cash for work, alimentos por trabajo, entre otros–, y en los esquemas de apoyo al autoempleo que incluyen por lo regular fondos de microcapital no reembolsable y paquetes de acompañamiento empresarial. Esta fase busca reactivar los circuitos económicos locales de manera rápida.

• Fase B: Recuperación económica local para la creación de empleo de medio y largo plazo, la generación de ingresos y la reintegración. Incluye el diseño e implementa-ción de esquemas de apoyo a la empleabilidad, desde la orientación ocupacional y vocacio-nal, la formación para el trabajo, la gestión de oportunidades laborales, la intermediación y colocación de empleo, pasantías, entrenamiento en el trabajo, entre otras. También incluye esquemas de apoyo al autoempleo y el emprendimiento que contienen una amplia gama de servicios de desarrollo empresarial como el entrenamiento y la asistencia técnica, los servicios de consejería y asesoría, los servicios de fi nanciamiento y otros como el acceso a mercados, la formalización, desarrollo de proveedores, tecnología y desarrollo de produc-to, asociatividad. Como medida transversal se recomienda utilizar un enfoque de sensibilidad al confl icto; esto signifi ca incluir esquemas de formación complementaria y de consejería psicosocial que contribuyan a prevenirlo. La formación podrá versar sobre temas relacionados con la reconciliación, la educación para la paz, la resolución de confl ictos, la salud sexual y repro-ductiva, la violencia basada en género, los riesgos por minado, la reintegración social y la planifi cación familiar, entre otros.

• Fase C: Empleo sostenible y crecimiento económico inclusivo. Comprende funda-mentalmente el desarrollo de una institucionalidad fuerte y de mercados que vinculen al sector privado más allá de la Responsabilidad Social Empresarial. Es decir, incluir efectiva-mente a los grupos más vulnerables y excluidos en las cadenas de valor de sectores eco-nómicos relevantes, soportados en una institucionalidad capaz de diseñar políticas activas y pasivas de mercado laboral, que contribuyan efectivamente a un encuentro entre la de-manda y la oferta de trabajo, bien sea a través de un empleo o de su inserción productiva en el desarrollo de un negocio.

Ámbito nacional

Documentos CONPES 091 de 2005 y 140 de 2011

Con base en la fi rma de la Declaración del Mileno en el año 2000, el Estado colombiano se comprometió a defi nir unas metas nacionales para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Mi-

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lenio, que quedaron consignadas en el Documento CONPES 091 de 2005: Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-2015. Para el análisis y la definición de las metas propuestas, se organizó un equipo técnico por cada objetivo con la participación de los ministerios y entidades del Gobierno nacional junto con las agencias del Sistema de Naciones Unidas, en el cual se analizó tanto la evolución de los indicadores como su factibilidad en términos fiscales y macroeconómicos (Departamento Nacional de Planeación, 2005).

Dicho documento fue modificado por el Documento CONPES 140 de 2011 en lo concernien-te a la inclusión de nuevos indicadores, cambios en las fuentes de información y ajuste en las líneas de base. Con ello, se buscó articularlos y sintonizarlos con las nuevas políticas de gobierno e introducir una desagregación regional con cifras más recientes de acuerdo con el nuevo marco censal del país. Adicionalmente, se incluyeron los indicadores actualizados para el seguimiento de los progresos, se precisaron las líneas base, las fuentes de información y las metas a 2015, los cuales fueron incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos (DNP, 2011).

Sobre la meta universal “Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a USD$1 por día”, el CONPES estableció una meta del 8,8% para pobreza extrema, el 28,5% para pobreza y el 1,5% de personas con ingreso inferior a USD$1,25 diarios.

Frente a la meta universal “Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, inclu-yendo mujeres y hombres”, el Conpes fijó una meta de desempleo nacional de 8.5%, una proporción de la población ocupada con ingresos diarios inferiores a USD 1.25 de 6%, una proporción de la po-

blación ocupada con ingresos diarios inferiores a USD 2 de 8.5% y una tasa de informalidad en las 13 áreas del 45%.

El PNUD formuló y puso en marcha el proyecto ODM en lo local en Colombia que ha permitido identificar políticas y estrategias conducentes al logro de los objetivos y apoyar a los gobiernos territoriales en este compromiso. Entre las diferentes estrategias y herramientas del proyecto que han derivado en iniciativas particulares y experiencias exitosas que aumentan el impacto en objetivos específicos con el apoyo técnico del PNUD se destaca la aplicación de los MAF o MDG Acceleration Framework o Marcos de Aceleración para el logro de los ODM.


De acuerdo con el Informe Objetivos de Desarrollo del Milenio (PNUD, 2014), Colombia viene avan-zando positivamente hacia el logro del ODM 1: Reducir la pobreza y el hambre. En la última década, se redujo del 49,7% al 32,7% la tasa de incidencia de pobreza y del 17,7% al 10,4% la de pobreza

extrema. De continuar la tendencia el país cumpliría las metas en esta materia.

A pesar de este avance, se plantean retos provocados por el resultado desigual de la lucha contra la pobreza, pues hay territorios con tasas del 11% y otros por encima del 60%. Por otra parte, aunque hay reducción de la tasa de desempleo, aún sigue siendo signifi cativamente más alto para las mujeres y los jóvenes, los cuales registran en las estadísticas que el 50% de los sin trabajo tiene entre 14 y 28 años (PNUD, 2014). No menos importantes son las altas tasas de informalidad, que dan cuenta de la precariedad de muchos de los puestos de trabajo.

El Documento CONPES 3616 de 2009

El Gobierno nacional aprobó en septiembre 28 de 2009 el Documento CONPES 3616: Linea-mientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento, cuyo objetivo consiste en “desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población en situación de Pobreza Extrema y/o Desplazamiento (PPED), apro-vechando sus capacidades y creando las oportunidades para que los diferentes grupos que la componen, puedan acceder y acumular activos; y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la estabilización socioeconómica” (DNP, 2009).

Para ello, la Política de Generación de Ingresos (PGI) debe “proveer a la PPED los mecanismos para superar las barreras que enfrenta en el proceso de generación de ingresos sufi cientes y sostenibles, mejorando, integrando y focalizando adecuadamente los instrumentos existentes, y conformando una institucionalidad para que desde el ámbito local se puedan satisfacer las necesidades de dicha población en este frente” (DNP, 2009).

La PGI busca mejorar la oferta de mano de obra, más que potenciar su demanda, y está dirigida a poblaciones específi cas: “adultos y jóvenes mayores de 18 años que no hayan alcanzado los logros de la dimensión de Ingresos y Trabajo de la Red Juntos/Unidos, que pertenezcan a los hogares del quintil más bajo del nivel 1 del Sisbén o que estén incluidos en el Registro Único de Población Desplazada” (Corredor, 2013).

El Documento CONPES 3616 de 2009 se centra en el análisis de cinco ejes, que se sintetizan a continuación en la fi gura 5.

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Figura 5. Ejes del Documento CONPES 3616 de 2009

• Barreras para el desarrollo de capa-cidades: (bajo nivel educati vo y difí cil acceso a formación para el trabajo).

• Problemas de adaptación al en-torno sin adecuada intervención psico-social.

• Difi cultades de aso-ciati vidad entre sí y para logar socios con mayor músculo fi nanciero, técnico y comercial.

• Difi cultad de acce-so a acti vos (ti erra, riego) e informali-dad en la tenencia de la ti erra.

• Reducido acceso a servicios de acom-pañamiento y asis-tencia técnica.

• Difi cultad en el acceso a servicios fi nancieros forma-les; ausencia de educación fi nan-ciera.

• Difi cultades para conformar mi-croempresas via-bles y sostenibles.

• Canti dad insufi -ciente y calidad de-fi ciente del recurso humano, precarias condiciones de trabajo, desborda-miento de lo ope-racional, precaria organización de la administración.

• Baja inversión en desarrollo eco-nómico local y en iniciati vas de gene-ración de empleo e ingresos.

• Precariedad presu-puestal.

• Defi ciente focaliza-ción y carencia de información.

• Debilidad del marco insti tucio-nal: carencia de integralidad y de una instancia de coordinación de los programas de GIE.

• Debilidades en la focalización de los benefi ciarios.

• Restricciones para acceder a mecanis-mos formales de gesti ón de riesgos y vulnerabilidades: difí cil acceso al Sis-tema de Protección Social (SPS).

• Cobertura de pro-gramas insufi cien-te; restricciones para el acceso a los servicios sociales.

• Oferta poco per-ti nente para la población; coor-dinación y arti cu-lación de la oferta de servicios baja o inexistente.

• Mecanismos de re-gulación del SPS no permiten la ade-cuada interacción entre la demanda y la oferta de promo-ción social.

Barreras para el

Eje 1 Eje 2 Eje 3 Eje 4 Eje 5

Fuente: Adaptado de Corredor (2013)

Ahora bien, el plan de acción propuesto por el Documento CONPES se articula en objetivos y estrategias (Corredor, 2013) de la siguiente manera:


• En el primer eje, el primer objetivo busca aumentar el capital humano y otorga importan-cia a ajustes en la oferta de formación, basándose en la oferta existente principalmente en el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y a estimular la demanda de servicios de promoción social.

• Un segundo objetivo, busca facilitar el acceso efectivo al mercado laboral y al empleo, mediante el mejoramiento de los canales de intermediación laboral existentes, el diseño de mecanismos fl exibles para vincular a la PPED a empleos generados en proyectos de in-fraestructura tanto pública como social, y la articulación con el sector privado para facilitar el enganche laboral.

• El tercer objetivo se orienta a “mitigar los efectos y traumas psicosociales”, mediante el diseño de un mecanismo permanente de acompañamiento psicosocial, así como la bús-queda de alianzas de unidades pequeñas con sectores dinámicos de la agroindustria y con inversionistas privados.

• En el segundo eje, se plantea el desarrollo de una estrategia integral en el sector rural, principalmente en cuanto a retornos o reubicaciones de población desplazada. Para el sector urbano se propone la creación de servicios de desarrollo empresarial integral (SDEI).

• En cuanto al tercer eje, el CONPES propone el fortalecimiento de las entidades locales para lograr los objetivos de la Red Juntos/Unidos; así mismo, el desarrollo de proyectos piloto de fortalecimiento territorial de unidades de desarrollo económico incluyente.

• En el cuarto eje, se incluye la propuesta central del diseño de una arquitectura institucio-nal que permita integrar la oferta existente, la creación de un sistema de evaluación y se-guimiento de la PGI, y la defi nición de una instancia de coordinación para integrar la oferta existente, que provea de una ruta integral de atención a la PPED en la cual se incluyan las ofertas siguientes:

• Caracterización e identifi cación del perfi l laboral. • Orientación ocupacional. • Educación, capacitación e intervención psicosocial. • Intermediación laboral y/o apoyo a nuevos emprendimientos y fortalecimiento de los

existentes.

En defi nitiva, la política expuesta busca consolidar las rutas integrales de generación de ingre-sos, facilitando a las personas el acceso a esquemas integrales de servicios, del modo como se muestra en la fi gura 6.

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Figura 6. Propuesta de ruta integral de Generación de Ingresos

1Caracterización

perfil laboral

2Educación, capacitación

en intervención psicosocial

3Intermediación laboral,

emprendimiento y fortalecimiento

Orientación ocupacional

Fuente: Adaptado de DNP (2009).

Misión de Generación de Ingresos 2013

El DPS y USAID comisionaron en 2013 un grupo de expertos8 (DPS-USAID, 2013) para reflexio-nar sobre los alcances y las limitaciones en la aplicación de la Política de Generación de Ingresos y Empleo (PGIE) desde cuatro perspectivas: (1) lo institucional, (2) lo rural, (3) lo urbano y (4) el monitoreo y seguimiento (Corredor, 2013).

La principal conclusión de la misión es que a pesar de los grandes esfuerzos del Gobierno, la PGIE aún es débil y desarticulada y la cobertura y eficacia de la oferta programática es limitada, por lo

cual persisten altos niveles de exclusión productiva y limitada autonomía socioeconómica.

Dentro de las principales recomendaciones de la Misión se destacan las siguientes:

• Escalar la cobertura y mejorar la eficiencia y la eficacia de las intervenciones, priorizando apoyos mayores y suficientes, maximizando el impacto.

• Cualificar la caracterización poblacional y territorial para que los programas atiendan las especificidades de los contextos socioeconómicos.

8 Los cuatro expertos que conformaron la Misión fueron: Liliana Caballero, para el tema institucional; Consuelo Corredor, para el ámbito urbano; Arturo García, para el ámbito rural; y Jairo Núñez, para el tema de sistemas de seguimiento y evaluación de la política.


• Defi nir con precisión las competencias de las entidades nacionales y territoriales, aseguran-do especialización y sinergia.

• Fortalecer la institucionalidad local, pública y privada, para que allí se ejerza un liderazgo y un empoderamiento efectivo para la formulación y ejecución de iniciativas de GIE.

• Implementar y desarrollar la Ventanilla Única (VU)9 como un mecanismo de entrada a opor-tunidades de inclusión productiva.

• La VU se puede concebir dentro del Servicio Público de Empleo (SPE), como un subsistema para la inclusión productiva, al articularla con los Centros de Empleo y Emprendimiento –de la Red Cemprende y COEE del DPS–, los puntos y centros de atención de la UARIV, el SENA y otros.

• La función de los entes rectores debe concentrarse en la formulación y en trazar los li-neamientos generales de la PGI, dándoles integralidad y articulación entre los diferentes niveles de gobierno y en el diseño de estrategias, que guíen en lo local la formulación, desarrollo y ejecución de los programas.

Servicio Público de Empleo

Aunque desde los años cincuenta del siglo XX el país ha puesto en marcha políticas para mejo-rar la efi ciencia del mercado laboral, solo desde 2013 con la expedición de la Ley 1636 se crea el mecanismo de protección al cesante, del cual hacen parte el nuevo Servicio Público de Em-pleo (SPE) –reglamentado por los Decretos 722 y 2852 del Ministerio del Trabajo–, y el Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante (FOSFEC).

El nuevo SPE entró en vigencia a partir del 1 de mayo de 2013, con la función esencial de “lograr la mejor organización posible del mercado de trabajo, para lo cual ayudará a los tra-bajadores a encontrar un empleo conveniente y a los empleadores a contratar trabajadores apropiados a las necesidades de las empresas” (Ministerio del Trabajo, 2013b).

En cuanto a su estructura institucional, el SPE hace parte del Sistema de Gestión de Empleo para la Productividad y el Ministerio del Trabajo es el encargado de coordinar las acciones en materia de empleo10. El SPE lo conforma una red de prestadores de servicios integrada por personas jurídicas, de derecho público y privado, autorizadas11 para la prestación de los servi-

9 Entendida como un espacio de encuentro y de arti culación entre todos los agentes del mercado de trabajo, de los diversos niveles de gobierno y los de carácter público y privado

10 La coordinación intersectorial de las políti cas de empleo estará a cargo del Consejo Nacional de Miti gación del Desempleo y la administración del SPE estará a cargo de la Unidad Administrati va Especial del SPE (UAESPE ).

11 Conformarán un registro de prestadores del SPE que llevará la UAESPE. Sólo las personas jurídicas autorizadas podrán prestar los ser-vicios de gesti ón y colocación de empleo. La autorización tendrá una vigencia de dos años (Decreto 2852 de 2013).

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cios de gestión y colocación de empleo. Estos servicios podrán prestarse de manera virtual o presencial a través de Centros de empleo12.

Figura 6. Prestadores del SPE en Colombia

SPEAgencias públicas y

privadas (CC y otras)

Agencia Pública de Empleo SENA

Bolsas de empleo

Fuente: Adaptado de Ministerio del Trabajo (2013a) y (2013b).

Aunque los servicios que presta el SPE son de carácter universal, no puede dejarse de reconocer que ciertos grupos, en particular la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, enfren-tan duras barreras de acceso al mercado laboral, que los someten a permanecer en desempleo estructural o de larga duración.

12 Espacio fí sico donde convergen los recursos, insumos, procesos y procedimientos organizados y arti culados (Decreto 2852 de 2013).


Marco institucionalAunque el SPE actual en Colombia se orienta más a las funciones de gestión y colocación para el enganche laboral, la Ley 1636 de 2013 hace una aproximación para ampliar su acción en-marcándolo como un Sistema de Gestión para la Productividad en donde se integran, articulan, coordinan y focalizan los instrumentos de las políticas activas y pasivas de empleo, que contri-buyan al encuentro de la oferta y demanda de trabajo, no solo para superar los obstáculos a la inserción laboral, también para consolidar formas autónomas de trabajo.

Ámbito local

A escala territorial, el marco político para la GIE señala sus competencias y responsabilidades en el desarrollo y ejecución de los programas de generación de empleo e ingresos, de acuerdo con las po-líticas y lineamientos que se fi jen en el nivel nacional (Programa de Políticas Públicas USAID, 2013).

Esa acción implica la articulación con iniciativas como los planes locales de empleo, los planes de desarrollo tanto municipales como departamentales, los planes y concejos regionales de competitividad, las políticas de empleo, las redes de emprendimiento, el Servicio Público de Empleo y los observatorios del mercado de trabajo.

Figura 7. Instrumentos de política local para la promoción del DEI

• Los planes de desarrollo municipales y departamentales se constituyen en la carta de nave-gación de las entidades territoriales, porque orientan a los diferentes actores y priorizando las acciones a través de la defi nición de políticas programas e instrumentos en los diferen-tes niveles de gobierno.

• Los planes regionales de competitividad priorizan las acciones para la transformación pro-ductiva del territorio, de acuerdo con los lineamientos de la Política de Productividad y Competitividad. Se construyen a partir de un ejercicio de planeación participativa y, por lo tanto, agrupan los intereses de los diferentes actores públicos y privados.

Planes de desarrollo municipales y departamentales

Plan Regional de Competitividad

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• Los planes locales de empleo son instrumentos que orientan la política del mercado labo-ral, de acuerdo con los intereses y necesidades de la región, del sector público, privado y de la comunidad.

• La Ley 1014 de 2006 sobre el Fomento a la Cultura del Emprendimiento estableció la crea-ción de redes regionales de emprendimiento, cuyo objetivo principal es desarrollar políticas y directrices orientadas al fomento de la cultura para el emprendimiento y la articulación de las acciones de actores que promueven el emprendimiento.

• El nuevo SPE entró en vigencia a partir del 1 de mayo de 2013, con la función esencial de “lograr la mejor organización posible del mercado de trabajo, para lo cual ayudará a los trabajadores a encontrar un empleo conveniente y a los empleadores a contratar trabaja-dores apropiados a las necesidades de las empresas” (Ministerio del Trabajo, 2013b).

• Los Observatorios de Mercado de Trabajo (ORMET) son unidades técnicas dedicadas a la consecución de información, análisis, monitoreo y prospectiva de los mercados de trabajo regionales, en un espacio interinstitucional. Se enfocan en la construcción de información y realización de estudios e investigaciones, útiles para orientar y mejorar la pertinencia de las decisiones de los actores que participan en el mercado de trabajo (Ministerio del Tra-bajo, 2014).

Plan Local de Empleo

Redes regionales de emprendimiento

Servicio Público de Empleo

Observatorios de mercado del trabajo

Fuente: PNUD, 2014.

Red Unidos

La Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD 2004) tuvo como propósito asegurar el cumplimiento de los ODM y las metas del do-cumento Visión Colombia II Centenario 2019, para lo cual propuso la creación de una Red de


Protección Social contra la Pobreza Extrema destinada a atender de manera integral a las fami-lias en esa situación, mediante la vinculación y acceso preferente a la oferta pública de servicios sociales, a través del trabajo conjunto entre las familias y el Gobierno.

El documento propuso la atención del 1,5 millones de hogares con un acompañamiento transito-rio, su vinculación al portafolio de servicios del Sistema de Protección Social y la coordinación de todos los esfuerzos de las distintas instituciones y programas en los diferentes niveles (DNP, 2006).

Como resultado, el Gobierno nacional aprobó el Documento CONPES 102 del 25 septiembre de 2006 sobre la Red de Protección Social contra la Extrema Pobreza, con el fi n de “promover la incorporación efectiva de los hogares más pobres a las redes sociales del Estado y asegurar la superación de su situación a través de (DNP, 2006):

1. Integrar la oferta de servicios sociales para hacerlos coincidir alrededor de la familia de manera simultánea.

2. Brindar transitoriamente acompañamiento familiar y acceso preferente para que los recursos e intervenciones permitan superar las condiciones mínimas de calidad de vida que no están cubiertas.

3. Generar un marco de corresponsabilidad con los usuarios para que las familias se comprometan con la superación de su situación.

Con base en el CONPES 102, el Gobierno nacional creó en septiembre del 2008 la Red de Pro-tección Social contra la Extrema Pobreza (Red Juntos), liderada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. En marzo del 2011 la Red Juntos se trans-forma en la Red Unidos, a ello se suma que el Gobierno expide el Decreto 4155 mediante el cual crea el Sector de Inclusión Social, con el Departamento para la Prosperidad Social (DPS) a la cabeza, y la Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema (ANSPE) como una de sus entidades adscritas.

La Red Unidos es:

(…) la estrategia para la superación de la pobreza extrema del Gobierno nacional que durante este cuatrienio (2010-2014), busca que 350.000 familias superen la pobreza extrema. Es una red que congrega a 26 entidades del Estado involucradas en la provisión de servicios sociales básicos para la población en pobreza extrema, su énfasis es asegurar que las familias más po-bres puedan acceder a los programas a los que son elegibles” (ANSPE, 2014).

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La estrategia Red Unidos cuenta son tres componentes que se presentan en la fi gura 8.

La Red contempla 45 logros en 9 dimensiones: identifi cación, ingresos y trabajo, salud, habitabilidad, educación y capacitación, nutrición, dinámica familiar, bancarización y ahorro y acceso a la justicia, las cuales representan unas condiciones mínimas en las cuales las familias deben avanzar para superar su

situación de pobreza extrema.

Figura 8. Componentes estrategia Red UNIDOS

• Consiste en la atención personalizada de las familias en su domicilio por parte de cogestores sociales.

• Contribuye al fortalecimiento de las capacidades de las administraciones locales y del Sistema de Protección Social, para que se puedan generar procesos que promuevan la superación de las condiciones de pobreza extrema de las familias.

• Busca gesti onar la oferta disponible nacional, regional y local y su acceso de forma preferente para que las familias puedan cumplir con sus logros básicos.

Acompañamiento familiar y comunitario

Contribuye al fortalecimiento

Fortalecimiento institucional

Busca gesti onar la oferta

Gestión de la oferta y el acceso preferente

Fuente: Adaptado de ANSPE (2014).

Mesa Técnica de Generación de Ingresos

El Decreto 4719 de 2010 creó la Comisión Intersectorial de la Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema Red Juntos, modifi cado mediante el Decreto 1595 de 2011 para incluir a nuevos actores en la Comisión para que esta pueda coordinar y orientar interins-titucionalmente la implementación, el seguimiento y la evaluación de la Red Unidos, así como concertar con las diferentes entidades y sectores involucrados el cumplimiento de sus activida-des y funciones (Ministerio de la Protección Social, 2011).

Una segunda instancia de articulación entre las entidades que conforman la Red Unidos son


las Mesas Técnicas, cuyo objetivo es convertirse en “instancias de discusión, análisis y concerta-ción, de orden nacional, donde las instituciones, en el ámbito de sus competencias, acuerdan y coordinan acciones interinstitucionales para la gestión en red” (Agencia Presidencial para la Accion Social y la Cooperación Internacional, 2009). Cada una de las dimensiones de la Red Unidos cuenta con una Mesa Técnica y una Secretaría Técnica ejercida por una de las entidades pertenecientes a la Red.

La Mesa Técnica de Generación de Ingresos fue liderada en sus inicios por el DNP y actual-mente por el DPS. Entre las entidades del Gobierno nacional que la conforman se encuentran: el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), el Ministerio de Trabajo, la ANSPE, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MCIT), el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder), el Banco Colombiano de Desarrollo Empresarial y Comercio Exterior (Bancóldex), la Banca de las Oportunidades, el Banco Agrario y el Ministerio de Educación Nacional (MEN).

El principal objetivo de la Mesa Técnica de Generación de Ingresos es “diseñar, implementar, articular y hacer seguimiento a la oferta programática de generación de ingresos de cada entidad, para que los colombianos en pobreza extrema y víctimas del desplazamiento forzado por la violencia puedan acce-der a una oferta pertinente de acuerdo con sus características socioproductivas y las condiciones del

territorio en el que se encuentra la población” (DNP, 2012).

Actores del DEI en Colombia

El desarrollo económico con inclusión se logra a través de los esfuerzos de diversas entidades del orden nacional y local, de carácter público y privado, que trabajan en áreas relacionadas con los diversos eslabones de la inclusión productiva de las poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad.

El listado de la fi gura 9 enuncia los actores más relevantes de los niveles nacional y local. Sin embargo, son actores relevantes para el DEI todo aquellos cuya misión esté relacionada con la ampliación de las oportunidades de inclusión productiva de la población en mayor pobreza y exclusión.

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Figura 9. Actores del DEI en Colombia

•Gobierno nacional•Gobernaciones•Alcaldías•Cooperantes internacionales

•Secretarías de Educación departamentales y municipales• Instituciones de formación•Centros de Empleo y Emprendimiento•Fundaciones empresariales•Organizaciones de la sociedad civil•Cooperantes internacionales

Formulación de políticas y promoción

del desarrollo económico y social

•Entidades gremiales y Cámaras de Comercio•Centros de Empleo y Emprendimiento• Incubadoras•Secretarías de Desarrollo Económico, de Desarrollo Agropecuario,

de Desarrollo Social, Planeación, Ambiente, Hacienda municipales y departamentales

•Corporaciones autónomas regionales•DIAN• INVIMA•Fundaciones empresariales•Organizaciones de la Sociedad Civil•Cooperantes Internacionales

•Banca de las Oportunidades•Bancos• Instituciones microfinancieras no reguladas•Redes de ángeles inversionistas•Fondos de garantías•Cooperantes internacionales

Bancarización y microfinanciamiento

•SENA• Instituciones de formación y de educación superior•Secretarías de Educación departamentales y municipales •Fundaciones empresariales

Formación parael trabajo

Desarrollo de competencias

Emprendimiento y servicios de desarrollo

empresarial y de mercados


•Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo•Centros de Empleo y Emprendimiento

•Ministerio del Trabajo•Ministerio de Comercio, Industria y Turismo•Cámaras de Comercio

Formalización laboral y empresarial

•Colciencias•Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo

(ORMET)•Universidades •Centros de investigación•Centros de desarrollo tecnológico•Laboratorios•Empresas

Ciencia,tecnología, innovación,

información y conocimiento

•Dansocial•Entidades gremiales•Asociaciones empresariales y de productores•ONG y fundaciones

Asociatividad

Promoción y gestión de empleo

Fuente: PNUD, 2014


Barreras, componentes y estrategias del DEIDado que el crecimiento económico es insufi ciente para garantizar que todas las personas al-cancen una situación de bienestar y de calidad de vida, se requiere que los Gobiernos adopten políticas que mejoren la distribución de los frutos del crecimiento que amplíen las oportunida-des económicas de los grupos poblacionales en desventaja, reduzcan la desigualdad al benefi -ciar quienes se encuentran en mayor situación de pobreza, e impulsen la democratización de esas oportunidades.

Para ello, es necesario que los Gobiernos promuevan mecanismos para superar las barreras que enfrenta dicha población en el logro de ingresos sufi cientes y sostenibles, mejorando, in-tegrando y focalizando adecuadamente los instrumentos existentes, y conformando una insti-tucionalidad para que, desde el ámbito local, se puedan ampliar las oportunidades de inclusión productiva.

Las entidades territoriales suscitan el desarrollo económico y social desde el nivel local; inician, participan y fi nancian proyectos; motivan alianzas y asociaciones; y cuentan con la capaci-dad para desarrollar políticas y programas que promueven la inclusión productiva, ampliando la participación ciudadana, generando confi anza, interlocución y concertación entre diversos actores.

Al tener una visión integral del problema de la inclusión productiva de la población en ma-yor situación de pobreza y vulnerabilidad, se han podido identifi car algunas de las principales barreras que impiden esa inclusión y que contribuyen a perpetuar la situación de exclusión y marginalidad.

Barreras a la inclusión productiva

Las barreras que impiden el desarrollo económico incluyente y el crecimiento pro-pobre obede-cen a múltiples causas y se encuentran asociadas tanto a las instituciones, como a la población y el entorno donde estos actores y las fuerzas de oferta y demanda laboral interactúan.

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Figura 10. Barreras a la inclusión productiva

• Baja arti culación nacional-local y atomi-zación de esfuerzos públicos y privados.

• Formulación centralizada de las políti -cas y programas de GIE.

• Débil capacidad para la formulación e implementación de PAML.

• Capacidad débil de creación de oferta programáti ca local perti nente.

• Información perti nente insufi ciente para tomar decisiones.

• Democrati zación contractual incipiente del Estado.

• Ausencia de regulación y uso del espa-cio público limitando la producti vidad y la competi ti vidad.

• Poca perti nencia en la oferta de forma-ción con relación a los requerimientos del mercado de trabajo.

• Escasos recursos propios o de la Nación para la GIE.

• Limitaciones en la oferta de servicios que permita superar brechas socio laborales (servicios de salud, cuidado infanti l y otros).

• Desarti culación con el sector privado y los requerimientos del sector produc-ti vo.

• Vulneraciones al mínimo vital (alimentación, nutrición, educación, salud y trabajo).

• Baja acumulación de capital humano (nivel de formación, competencias, habilidades, destrezas).

• Baja acumulación de capital económico que impide acceso a acti vos producti vos y fi nancieros.

• Desacumulación de capital social (redes sociales y de apoyo) por situaciones de violencia.

• Barreras sociolaborales, incluidas las afectaciones psicológicas por situaciones de violencia o vulnerabilidad.

• Zonas geográfi cas desconectadas.

• Condiciones precarias de atracción de inversión, producti vidad y competi ti vidad.

• Bajo desarrollo de acti vidades económicas que ofrezcan oportunidades deinclusión producti va.

• Oferta de empleos precarios e informales.

• Infraestructura precaria.

• Baja arti culación nacional-local y atomi-

Barreras institucionales

Vulneraciones al mínimo

Barreras poblacionales

Zonas geográfi cas

Barreras del entorno

Fuente: PNUD, 2014

Una de las principales barreras relacionadas con las instituciones, es la desarticulación entre los diferentes niveles de gobierno, que contribuye a que las instituciones locales enfrenten serias debilidades para generar respuestas que promuevan un crecimiento inclusivo acorde con su realidad territorial.


Otra barrera institucional radica en que las entidades locales carecen de información perti-nente, oportuna y actualizada sobre las dinámicas del mercado laboral, por lo cual la oferta de formación para el trabajo no es pertinente de acuerdo con las necesidades del mercado y, además, se carece de espacios que integren la oferta programática disponible en materia de generación de ingresos.

En pocas ocasiones se ha logrado regular el espacio público dentro de un enfoque de su apro-vechamiento que promueva la productividad y la competitividad. No menos relevantes son las restricciones derivadas de las normas contractuales del Estado que limitan la democratización de las oportunidades económicas.

Desde el ámbito poblacional se destaca como una barrera la vulneración de los derechos al mínimo vital –alimentación, nutrición, educación, salud y trabajo–, para ciertos grupos pobla-cionales debido a que por su condición o situación, cuentan con un bajo nivel de acumulación de capital humano, caracterizado por bajos niveles de formación, competencias, habilidades y destrezas, que se traducen en acceso a empleos precarios, informales y temporales sin posibi-lidades de acceso a seguridad social.

Esto produce un bajo nivel de acumulación de capital económico, colaterales o garantías que impiden el acceso a activos productivos y fi nancieros. Por lo general, la población en mayor situa-ción de pobreza y vulnerabilidad se enfrenta a situaciones de inseguridad en la propiedad, y expe-rimentan pérdidas de capital social derivadas de situaciones de violencia como el desplazamiento forzado, afectando sus redes sociales de soporte. Ahora bien, las barreras que les presenta el entorno radican en la precariedad de la infraestructura vial, la cual obstaculiza el desarrollo de la actividad económica, no invita a la inversión, y mantiene desconectados a los mercados.

Componentes y estrategias

El desarrollo económico con inclusión contribuye al cierre de brechas y al derribamiento de las barreras mencionadas, mediante un marco de componentes y estrategias que expanden las oportunidades de generación de ingreso y empleo de los grupos en mayor pobreza y exclusión, siempre y cuando en ello se reconozcan las especifi cidades y potencialidades locales. Así, estas personas podrán acumular el capital social, económico y humano que les permita ejercer sus derechos como ciudadanos y disfrutar de una vida creativa y productiva de acuerdo con sus ne-cesidades e intereses, lo cual redunda tanto en una mayor calidad de vida como en una mejora de la productividad y la competitividad del territorio.

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Para el logro del DEI es fundamental aprovechar el potencial de crecimiento endógeno del territorio. Las instituciones locales son las más cercanas a su población y conocen de primera mano sus necesidades; también en los espacios locales la ciudadanía tiene ámbitos de control social mucho más fuertes. Desde lo local es posible desarrollar herramientas para la implemen-tación de políticas de inclusión productiva y ampliar los procesos de participación ciudadana, generando procesos de confi anza, interlocución y concertación posiblemente más fuertes que los promovidos desde el nivel regional o el nacional.

El DEI es, entonces, una apuesta conjunta entre los individuos, las instituciones y los actores privados que se desarrolla a través de tres ejes:

1. El fortalecimiento institucional para el diseño e implementación de políticas públi-cas de la inclusión productiva y el desarrollo de alianzas público privadas.

2. La promoción del empleo y el desarrollo empresarial para fortalecer las capaci-dades productivas y facilitar el acceso a activos productivos y fi nancieros.

3. La promoción de mercados inclusivos para el desarrollo de negocios gana-gana entre las comunidades de la base de la pirámide y el sector privado.

Figura 11. Ejes estructurantes del DEI

Fuente: PNUD (2012).


Eje 1. Fortalecimiento institucional

Parte del reconocimiento de que algunos territorios presentan debilidades en su estructura ins-titucional para generar procesos de desarrollo económico incluyente, por lo que es necesario crear capacidades locales, mejorar el ejercicio de sus competencias, cualifi car la información socioeconómica que oriente la toma de decisiones, identifi car y articular socios estratégicos que le apuesten a la inclusión productiva y articulen las diversas iniciativas de la ciudad –planes de desarrollo, de competitividad, de empleo, etc.–.

Cuadro 1. La experiencia del PNUD en la promoción del DEI en Colombia

Desde 2008 el PNUD ha venido apoyando al Gobierno nacional, los Gobiernos locales, los actores de la sociedad civil y al sector privado en el desarrollo de mar-cos institucionales, políticos, programáticos y estratégicos que contribuyan a la expansión de oportunidades económicas, laborales y fi nancieras de las poblacio-nes en mayor situación de pobreza, vulnerabilidad y exclusión, y a hacer que el crecimiento económico sea pro-pobre e inclusivo, en 18 regiones del país a través de su Proyecto Desarrollo Económico Incluyente.

También empieza por reconocer la débil articulación entre los esfuerzos nacionales y locales, y la atomización de esfuerzos que actores públicos, privados y del tercer sector desarrollan en torno a la atención de grupos poblacionales en desventaja.

Por lo anterior, las estrategias que se acuerden para el alcance de los objetivos, deben contri-buir a mejorar la competitividad y la productividad local, la articulación público-privada y la am-pliación de oportunidades de inversión en el territorio. Esto requiere liderazgo y coordinación interinstitucional, así como de una interlocución con los actores privados y las organizaciones sociales que permitan intervenciones integrales con efi cacia y efi ciencia. Todo ello conducirá a la identifi cación de estrategias, proyectos e instrumentos que amplíen las oportunidades de inclusión productiva de la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, lo cual se logra trabajando conjuntamente con el Gobierno nacional, las administraciones locales, el sector privado, las organizaciones sociales y la comunidad.

Desde la institucionalidad pública un elemento central de este eje gira en torno al diseño e implementación de políticas activas y pasivas de mercado laboral –las pasivas buscan

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mantener el nivel de vida del desempleado, mientras que las activas (PAML), se orientan a incre-mentar la posibilidad de inserción en el mercado laboral, mejorar la productividad y el nivel de ingresos de los desempleados y de grupos en desventaja–; así como corregir las imperfecciones del mercado de trabajo. Según la OIT las PAML se dividen en tres categorías:

Figura 11. Políticas Activas del Mercado Laboral (PAML)

• Subsidios al empleo o al salario • Programas de empleo de

emergencia o temporal • Servicios de promoción del au-

toempleo y el emprendimiento • Servicios de desarrollo empre-

sarial

• Servicios de información • Orientación y consejería • Intermediación o colocación

laboral • Servicios de desarrollo empre-

sarial

Las que incrementan la demanda de empleo

Servicios de información

Las que mejoran el funcionamiento del

mercado laboral [Servicios de Empleo]

• Formación • Capacitación

Las que mejoran y fortalecen la oferta

de trabajo

Fuente: Adaptado de Mazza (2002), OECD (1993) y Farné (2009).

Como respuesta a la debilidad institucional y, en muchos casos, a la ausencia de instancias que lideren las diferentes iniciativas públicas o privadas en materia de inclusión productiva, se requiere el fortalecimiento de capacidades institucionales, el cual comprende la creación o la vigorización de unidades o secretarías de desarrollo económico con enfoque incluyente en la administración territorial, la promoción de instancias de articulación entre actores públicos de orden nacional y local con actores privados, universidades e instituciones de la sociedad civil; y la formulación, socialización y apropiación de políticas públicas y otras PAML, la Política de Inclusión Productiva (PIP) y los planes locales y regionales de empleo.

El desarrollo de esta estrategia se encamina a lograr acciones para usar las normas y leyes de forma que se amplíen las oportunidades de la vinculación para la población sujeto en los procesos productivos locales. Ello se hace posible articulando esfuerzos nacionales y locales, e incidiendo en la transversalización de un enfoque incluyente en planes de desarrollo, planes


de empleo, estatutos tributarios, planes de ordenamiento territorial (POT) y otros instrumentos de política.

Por otra parte, el desarrollo económico es más inclusivo si existen oportunidades reales para la democratización de la contratación estatal, mediante la incorporación cláusulas sociales en instrumentos normativos que permitan el desarrollo de incentivos para que en los procesos de contratación se vincule mano de obra y unidades de negocio como proveedores locales de grupos poblacionales en desventaja. Dicha democratización exige el desarrollo de estrategias de formación y promoción sobre requisitos de acceso a la contratación estatal, de la facilitación de espacios de encuentro entre entidades y grupos poblacionales, el diseño de instrumentos normativos y de herramientas específi cas que faciliten el seguimiento y la evaluación.

Cuadro 2. Experiencias del PNUD Colombia en el fortalecimiento de la institucionalidad local

En Colombia, el PNUD a través del proyecto DEI ha logrado el fortalecimiento ins-titucional de ocho entes territoriales a través de la formulación y acompañamien-to a la implementación de Políticas de Inclusión Productiva (PIP) en Cartagena, Riohacha, Pasto, Valledupar, Santa Marta, Barranquilla, Ibagué/Tolima y Meta. El desarrollo de estas políticas ha permitido fortalecer el componente de inclusión productiva en la lucha para la superación de la pobreza, mediante la identifi cación y puesta en marcha de estrategias y herramientas para ampliar las oportunidades económicas y articular las acciones de los diferentes actores públicos y privados, para que la población sujeto pueda acceder a ellas. Adicionalmente el PNUD ha apoyado la creación de tres Unidades de Desarrollo Económico (UDE) en las alcaldías de Cartagena, Sincelejo, Tunja, y el fortaleci-miento de la Secretaría de Desarrollo Económico en la Alcaldía de Pasto. Estas ins-tancias se encargan de formular políticas y articular esfuerzos públicos y privados que contribuyan a mejorar la calidad de vida y una mayor generación de riqueza colectiva, a través del fomento a las iniciativas productivas, al clima de negocios, a una mejor competitividad y por supuesto a una distribución equitativa de los benefi cios.Igualmente ha apoyado la creación de Redes de Inclusión Productiva (RedIP) en todos los territorios donde viene trabajando, las cuales son plataformas organiza-cionales en las que se suman esfuerzos y se complementan iniciativas de las insti-tuciones públicas y privadas que en un territorio comparten el interés de trabajo por la inclusión productiva de los grupos en mayor pobreza y exclusión.

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También el uso inapropiado del espacio público es una constante en las distintas ciudades de Colombia y ha sido el nicho receptor de ciertos grupos que buscan oportunidades para percibir ingresos. Esta población encuentra en el espacio público un lugar donde adelantar actividades informales que les permitan resolver temporalmente su carencia de recursos económicos para la subsistencia, pero ese usufructo los condena a continuar en actividades informales, de bajos ingresos y baja productividad.

La ausencia de regulación para el uso y aprovechamiento del espacio público propicia su uso informal y por ser un fenómeno vigente en la mayoría de las grandes ciudades del mundo, más que erradicarlo, los gobiernos deben concentrarse en abordarlo desde una visión integral, que supere la perspectiva restrictiva. Entonces, el desarrollo económico es más inclusivo al recono-cer la informalidad como un fenómeno socio-cultural que reclama intervenciones integrales que incluyan la caracterización socioeconómica de quienes ejercen esta actividad, el diseño de rutas de GIE que se adecúen a sus intereses y expectativas, el diseño de programas de inter-vención apropiados que contemplen una focalización adecuada, programas de reconversión sociolaboral, relocalización, formación, acompañamiento, consejería, servicios de desarrollo empresarial y financiamiento.

Cuadro 3. Experiencias del PNUD Colombia en el desarrollo de estrategias de recuperación y aprovechamiento del espacio público en Santa Marta

El PNUD apoya a las administraciones locales en la identificación de oportuni-dades productivas alternativas en el marco de un uso económico regulado del espacio público, para la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, que conlleve su vinculación competitiva al sector moderno de la economía. Por ejemplo en Santa Marta, el PNUD ha acompañado a la administración distrital y al Sistema Estratégico de Transporte Púbico (SETP) en la formulación de un Plan de Acción para la recuperación del espacio público en los principales corredores viales por los que se implementa el SETP. El PNUD presta asistencia técnica para la ampliación de oportunidades en materia de generación de ingresos y empleo para que los vendedores informales que trabajaban en estas vías puedan hacer un ejercicio pleno de sus derechos sociales, económicos y culturales, potenciando sus capacidades productivas en actividades económicas formales.


Por otra parte, es condición fundamental para la toma de decisiones y el ejercicio de formular y ejecutar las políticas sociales y económicas, disponer de toda la información veraz, oportuna y pertinente, que provenga de una fuente con credibilidad y referente en los territorios. En este sentido es fundamental consolidar un sistema de información y una instancia de referencia para la caracterización y análisis de la información socioeconómica de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad, de las dinámicas del mercado laboral, así como para la identifi ca-ción de potenciales productivos y de competitividad local.

Cuadro 4. Experiencias del PNUD Colombia en el fortalecimiento de instancias de producción y análisis de información

El PNUD también ha apoyado la conformación de la Red de Observatorios del Mercado de Trabajo (Red ORMET), constituida por el Ministerio del Trabajo y el Departamento para la Prosperidad Social, como un espacio de intercambio, ge-neración y fortalecimiento del conocimiento sobre el mercado de trabajo del país y sus regiones. La Red está compuesta por 26 observatorios que producen información y análisis oportunos disponibles para la toma de decisiones, para la formulación y evalua-ción de políticas en materia de empleo y generación de ingresos, y para promover la armonización de la oferta y la demanda de trabajo mediante los estudios de perfi les ocupacionales y de perfi les de vocación productivos, entre otros. La Red ORMET también permite a las entidades del orden nacional visualizar las características regionales para el diseño e implementación de políticas, programas y proyectos de empleo que se lleven al ámbito local.

De un menú variado de alternativas para que el desarrollo económico sea más inclusivo, los Go-biernos nacional y locales, los actores privados, la academia, los cooperantes internacionales y las organizaciones de la sociedad civil pueden usar un conjunto de estrategias que generen un entorno más propicio para la inclusión económica y productiva de los grupos en mayor pobreza y exclusión. En la tabla 1 se presenta un listado de estrategias, que aunque no es exhaustivo, recoge de manera integral el abordaje desde el eje de fortalecimiento institucional para el DEI.

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Tabla 1. Estrategias del Eje 1: Fortalecimiento institucional

Barrera Estrategias

Baja articulación nacional-local y atomización de esfuerzos públicos y privados

• Conformación de redes y espacios de interacción público privados que pro-muevan la inclusión productiva.

• Fortalecimiento de las comisiones de sub-concertación salarial.

• Fortalecimiento de las comisiones regionales de com-petitividad y redes de emprendimiento.

• Alianzas para la implementación de PAML en las que se sumen esfuerzos nacionales y locales.

Formulación centralizada de las políticas y programas de GIE

• Fortalecimiento de capacidades para la formulación de planes y políticas de alcance regional, local y sectorial.

• Facilitación de espa-cios de articulación y diálogo entre el nivel local, regional y nacional.

• Creación de unidades (UDE) o secretarías de desarrollo eco-nómico con enfoque incluyente.

• Políticas diferenciales con enfoque territo-rial y poblacional.

Capacidad débil para la formulación e implementación de PAML

Capacidad débil de creación de oferta programática local pertinente

• Formación y entre-namiento de funcio-narios públicos en conceptos básicos de desarrollo humano, pobreza, mercado de trabajo y DEI.

• Incidencia en el diseño con enfoque incluyente de planes de gobierno, planes de desarrollo muni-cipales y nacionales, planes de ordena-miento territorial (POT), planes de empleo, estatutos tributarios y otros instrumentos.

• Apoyo técnico para la formulación par-ticipativa, ejecución y seguimiento de políticas de empleo, políticas de inclusión productiva y otras PAML.

• Apoyo técnico para ejecución, seguimien-to y evaluación de políticas de empleo, políticas de inclusión productiva y otras PAML.

• Apoyo en la identificación y formulación de proyectos específicos que promuevan la GIE en bancos de proyectos y fondos de regalías.

Información insuficiente pertinente para tomar decisiones

Desarticulación con el sector privado y los requerimientos del sector productivo

• Creación y consoli-dación de Observa-torios del Mercado de Trabajo y otros centros de pensa-miento.

• Desarrollo de perfiles de vocación producti-va, caracterización de demanda de bienes y servicios.

• Desarrollo de es-tudios de perfiles ocupacionales (secto-riales, poblacionales, megaproyectos).

• Análisis de coyuntura laboral y otras inves-tigaciones aplicadas.

Incipiente democratización contractual del Estado

• Programas de difu-sión de requisitos y acceso licitaciones y programas de com-pra estatal.

• Asistencia a la for-mulación de instru-mentos normativos que promuevan la democratización con-tractual del Estado (puntajes adicionales por la contratación de poblaciones especiales).

• Desarrollo de espa-cios de encuentro entre entidades del Estado y potenciales proveedores.

• Asistencia en el diseño de instrumen-tos de seguimiento y evaluación de los mecanismos imple-mentados.

Desarrollo Económico Incluyente (DEI): documento conceptual y programático

Barrera Estrategias

Ausencia de regulación y uso del espacio público que limita la productividad y la competitividad

• Elaboración de líneas de base socioeconó-mica que permitan caracterizar poblacio-nes que hacen uso informal del espacio público.

• Asistencia en el di-seño de rutas de GIE para poblaciones que hacen uso informal del espacio público.

• Asistencia al proceso de diseño de progra-mas de intervención de regulación y uso del espacio público (focalización, forma-ción, reconversión sociolaboral, relo-calización financia-miento, orientación, asistencia).

• Acompañamiento en procesos de socia-lización y ejecución de programas de intervención de regulación y uso del espacio público.

• Asistencia al diseño de sistemas de seguimiento y evaluación de programas de regulación e intervención del espacio público.

Poca pertinencia en la oferta de formación con relación a los requerimientos del mercado de trabajo

• Desarrollo de perfiles de vocación producti-va, caracterización de demanda de bienes y servicios.

• Ajuste de currículos de formación de acuerdo con las ne-cesidades del sector productivo.

• Facilitación de espa-cios de interacción y diálogo con el sector productivo.

• Desarrollo de es-tudios de perfiles ocupacionales (secto-riales, poblacionales, megaproyectos).

• Desarrollo de campus de innovación que promuevan la generación de nuevo conoci-miento.

Limitaciones en la oferta de servicios que permita superar brechas sociolaborales, como servicios de salud, cuidado infantil)

• Mapeo de oferta de servicios y progra-mática habilitante y complementaria de orden municipal, regional y nacional.

• Mecanismos que faciliten la oferta integrada de servi-cios a la población (Centros de Empleo y Emprendimiento que presten servicios bajo modalidad de ventanilla única de atención).

• Alianzas entre en-tidades nacionales y secretarías de los entes territoriales para la canalización de oferta programá-tica en programas específicos de inter-vención.

• Alianzas con actores privados y organi-zaciones de tercer sector para la ca-nalización de oferta programática en programas específi-cos de intervención.

Eje 2. Empleo y desarrollo empresarial

El segundo eje estructurante del DEI se centra en el desarrollo de diferentes estrategias orienta-das al fortalecimiento de capacidades productivas de las personas, con el propósito de expandir las oportunidades de generación de ingreso y empleo a partir de mecanismos que faciliten la empleabilidad, el autoempleo y el emprendimiento. Estas políticas también buscarán facilitar el match o cruce entre la oferta y la demanda de trabajo, mediante el desarrollo de programas orientados a reducir las imperfecciones de información y facilitar el encuentro entre buscadores de empleo y empleadores con sistemas de intermediación o colocación laboral.

Esto implica el perfeccionamiento de mecanismos e instrumentos que promuevan la acumula-

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ción de capital humano, es decir el desarrollo de competencias, habilidades técnicas y socioe-mocionales (formación integral del ser) o blandas; al igual que la acumulación de capital físico representado en activos productivos y financieros. Así pueden incrementarse las probabilidades de inserción en el mercado de trabajo, bien sea a través de un empleo decente y digno, a través del autoempleo o a través del encadenamiento productivo y el desarrollo empresarial.

En este eje, entonces, se materializan las intervenciones públicas y privadas alrededor de la prestación de servicios específicos, acordes con las necesidades y expectativas de la población. Desde la esfera de lo público, las intervenciones se encaminarán a la implementación de PAML orientadas a optimizar de oferta laboral, con programas de formación, capacitación, orienta-ción y consejería ocupacional y vocacional; así como a mejorar la oferta de bienes y servicios que se ofrece a la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, con programas de acompañamiento empresarial, servicios de desarrollo empresarial, formación en cultura empre-sarial y promoción del emprendimiento.

Por lo general el nivel de empleabilidad13 de la población sujeto de atención, o la probabi-lidad de inserción en el mercado de trabajo mediante autoempleo o encadenamiento pro-ductivo, para satisfacer las demandas del mercado de bienes y servicios son bastante reducidas, por lo cual sufren de desempleo estructural o de larga duración, y en algunas ocasiones la única posibilidad de acceso es desarrollando de actividades informales.

Por ello, es primordial comprender que ese grado de inserción viene determinado por nume-rosos factores personales y del contexto en donde se desenvuelven las personas, al igual que por la claridad en los objetivos y las habilidades en la búsqueda de trabajo y la capacidad para mantenerse en esa actividad productiva (Koeltz, 2010). En consecuencia, los programas bus-carán trabajar en estas dimensiones, con el propósito final de incrementar las posibilidades de ingreso y mantenimiento dentro del mercado de trabajo.

Tal interés requiere asistir a la persona en la selección de una ocupación acorde con sus inte-reses, expectativas, competencias y habilidades mediante programas de orientación ocupa-cional; así somo en la identificación de habilidades, conocimientos y competencias específicas para el desempeño de una determinada ocupación por medio programas de orientación vo-cacional con los cuales determinar las brechas formativas y trazar un plan que promueva su cierre; todo complementado con el fortalecimiento de destrezas para la búsqueda de empleo

13 Es decir el grado en el que se pueden satisfacer las demandas del mercado laboral.


para acceder a las oportunidades laborales disponibles, mediante programas de orientación para el empleo. Desde la perspectiva descrita, las capacidades productivas estarán determina-das por las competencias básicas, las transversales, las técnicas y las habilidades socioemocio-nales o blandas que una persona logre desarrollar a lo largo de su vida.

Figura 12. Defi niciones de competencias

•Según el informe de la Secretaría de la Comisión para el logro de las habilidades necesarias (SCAN) hay 3 tipos:

1. Habilidades básicas: lectura, redacción, aritmética y matemáticas, expresión y capacidad de escuchar.

2. Aptitudes analíticas: pensar creativamente, tomar decisiones, solucionar pro-blemas, procesar y organizar elementos visuales y otro tipo de información, saber, aprender y razonar.

3. Cualidades personales: responsabilidad, autoestima, sociabilidad, gestión per-sonal, integridad y honestidad.

•Según recomendación del Parlamento Europeo se han defi nido 8 competencias básicas:

1. Competencia en comunicación lingüística.2. Competencia matemática.3. Competencia en el conocimiento y la interacción con el mundo físico.4. Tratamiento de la información y competencia digital.5. Competencia social y ciudadana.6. Competencia cultural y artística.7. Competencia para aprender a aprender.8. Autonomía e iniciativa personal.

Competencias básicas

•Según el informe de la Secretaría de la Comisión para el logro de las habilidades necesarias (SCAN) hay 5 tipos:

1. Gestión de recursos: tiempo, dinero, materiales y distribución, personal.2. Relaciones interpersonales: trabajo en equipo, enseñar a otros, servicios a

clientes, desplegar liderazgo, negociar y trabajar con personas diversas.3. Gestión de información: buscar y evaluar información, organizar y mantener

sistemas de información, interpretar y comunicar, usar computadores.4. Comprensión sistémica: comprender interrelaciones complejas, entender siste-

mas, monitorear y corregir desempeño, mejorar o diseñar sistemas.5. Dominio tecnológico: seleccionar tecnologías, aplicar tecnologías en la tarea,

dar mantenimiento y reparar equipos.

Competencias transversales

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•Según la Recomendación 195 de la OIT abarca “ los conocimientos, las aptitudes profesionales y los conocimientos técnicos especializados que se aplican y dominan en un contexto específico”.

•La OCDE, por su parte, las define como “el conjunto de conocimientos, atributos y capacidades que pueden ser aprendidas y que habilitan a las personas para desem-peñar de forma exitosa y consistente una actividad o tarea y se pueden construir o ampliar a través del aprendizaje. La suma de todas las competencias disponibles en la economía en un punto determinado en el tiempo, conforma el capital humano de un país”.

Competencias técnicas

•Corresponden a los comportamientos, actitudes, aptitudes y rasgos de la personali-dad que inciden en el desempeño y en los logros personales alcanzados a los largo de la vida; es decir, las habilidades blandas. Se consideran no cognitivas, por tanto, no están relacionadas con el desarrollo de conocimientos específicos o técnicos para el desarrollo de una ocupación particular.

•Se incluyen entre ellas las habilidades de pensamiento avanzado (creatividad, capa-cidad de aprendizaje), habilidades interpersonales y de trabajo en equipo (comuni-cación, negociación, resolución de conflictos), características personales y actitudi-nales (autoestima, responsabilidad, motivación, autocontrol, memoria, percepción, establidad emocional) y las habilidades académicas básicas (lectura y escritura).

Habilidades socioemocionales

Fuente: adaptado de OIT (2004), SCANS (1991), BID (2012).

Uno de los aspectos más importantes para mejorar el funcionamiento del mercado de trabajo gira en torno a la institucionalidad pública, concretamente alrededor de los servicios públicos de empleo (SPE), con los que se busca apoyar a los buscadores de trabajo y también a los em-pleadores para que haya un encuentro efectivo en el mercado de trabajo, prestando una amplia gama de servicios orientados al ajuste de habilidades, competencias y capacidades, según los requerimientos del mundo productivo. Los SPE son instrumentos de las PAML que buscan reducir fallas de información y facilitan la inclusión productiva de los desempleados de corta y de larga duración.

El PNUD está convencido de la necesidad de avanzar hacia un SPE en Colombia que atienda a los segmentos que enfrentan mayores barreras de acceso al mercado del trabajo, es decir, el desempleo estructural14. Más que la intermediación o colocación laboral, la gestión inte-

14 Definido como la falta de correspondencia entre la estructura de calificaciones de la oferta laboral y la requerida por la demanda en el mercado de trabajo.


gral del empleo15 se concreta mediante la coordinación entre los agentes de formación e in-termediación laboral, atendiendo siempre los requerimientos de la demanda y de los contextos locales (Castañeda A., 2013).

El SPE entonces debe prestar un conjunto de servicios que haga posible: (1) identifi car los perfi les de los buscadores de empleo para orientarlos hacia los servicios de formación perti-nentes, (2) integrar los servicios de formación e intermediación laboral; (3) identifi car las de-mandas de formación del sector productivo y articularlas al servicio de intermediación laboral; (4) integrar oferta habilitante y complementaria que permita superar brechas sociolaborales particulares para la población en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad; (5) construir arreglos institucionales capaces de crear cadenas de formación y práctica laboral de largo pla-zo, movilizando para ello los recursos y las oportunidades de los sectores sociales, productivos y estatales comprometidos con el problema del empleo.

Para que el desarrollo económico sea inclusivo resulta crucial poner en marcha instancias de referenciación y orientación a oportunidades de GIE, o Centros de Empleo y Emprendimiento (Cemprende), cuyo propósito sea orientar, referenciar y prestar servicios integrales a la pobla-ción en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad, en torno a oportunidades de empleo, autoempleo y emprendimiento, con los que se atienda a los distintos eslabones de la cadena de inclusión productiva –formación y capacitación, intermediación de mercados (laboral, de bie-nes y servicios), fi nanciamiento y acompañamiento–, y se responda tanto a los requerimientos de la oferta y demanda sectoriales como a los intereses y experiencias de la población sujeto de vinculación.

Con un modelo de prestación de servicios basado en las ventanillas únicas de atención ciuda-dana, articulados a la estructura institucional del SPE, los Cemprende se conciben como una plataforma organizacional de servicios especializados y a la medida que bajo un único punto o puerta de entrada –por lo general dentro de un mismo espacio físico–, ofrece a los ciudadanos en mayor pobreza y exclusión oportunidades de inclusión laboral y productiva.

Se fundamenta en un modelo de gestión integrada de servicios para la GIE de orden nacional y local, de naturaleza pública y privada, que busca responder a los problemas asociados a la dispersión, atomización, diversidad de procedimientos, burocracia, duplicidad de esfuerzos y bajo impacto en la generación de ingresos y empleo. Dentro de una plataforma conjunta y

15 Incluye la coordinación y aplicación de las PAMT.

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armonizada, el ciudadano tendrá claridad sobre a dónde, a quién, cuándo y cómo tiene que dirigirse para encontrar servicios de GIE en su territorio.

Cuadro 5. La experiencia del PNUD en la conformación de Centros de Empleo y Emprendimiento

De 2009 a 2014 el PNUD ha apoyado la conformación de 19 Centros de Empleo y Emprendimiento (Cemprende) en 19 municipios de Colombia, en alianza con el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), la Agencia Nacional para la Supe-ración de la Pobreza Extrema (ANSPE), el Ministerio del Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el sector privado y otras organizaciones de tercer sector, con el apoyo del Gobierno coreano –a través del Korea-UNDP MDG Trust Fund–. Los Cemprende ofrecen servicios de articulación y referenciación a la oferta ins-titucional nacional y local de GIE, habilitante y complementaria, intermediación laboral o colocación laboral, formación pertinente para el trabajo, fortalecimien-to de competencias productivas, acompañamiento y asesorías especializadas para el desarrollo de capacidades laborales y de unidades productivas, y servicios de microfinanciamiento –formación en cultura financiera, capital semilla capital semilla y microcrédito–. Igualmente, el PNUD ha liderado la conformación de una Red de los Centros de Empleo y Emprendimiento (Red Cemprende), como un espacio de encuentro para el intercambio de experiencias, conocimientos, lecciones aprendidas y gestión de la información, que fomenta relaciones de cooperación horizontal entre los cen-tros existentes en el país y promueve mecanismos para centralizar su monitoreo y evaluación.

Otro elemento central para hacer que el crecimiento económico sea pro-pobre gira en torno al ajuste de las trayectorias formativas de quienes enfrentan mayores barreras para su inclu-sión productiva. En este sentido los programas de formación deben ser pertinentes en rela-ción con las necesidades del sector productivo, lo que implica la identificación de los perfiles laborales y ocupacionales, así como de los requerimientos de bienes y servicios, con base en las necesidades actuales y futuras del sector productivo; y, en consecuencia, promover respuestas formativas pertinentes por parte de los centros de formación y capacitación para el trabajo.

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Cuadro 6. La experiencia del PNUD en el desarrollo de la estrategia de formación pertinente para el trabajo

El Centro de Empleo y Emprendimiento de Cartagena creó, junto con la Funda-ción Amanecer, el Comité de Formación para el Trabajo para el Seguimiento del Programa de Formación en Turismo. En el marco de este programa se brindó formación para el trabajo y el empresarismo a 1.200 personas durante 5 años, quienes posteriormente fueron vinculados laboralmente a una empresa formal o emprendieron sus propias unidades productivas. También se llevó a cabo la es-tructuración de una nueva oferta formativa para Auxiliares Logísticos del sector turístico con base en demandas específi cas de los hoteles en la ciudad.

Esta estrategia busca, entonces, hacer compatibles los requerimientos de las demandas ac-tuales y futuras de sectores promisorios –con alto potencial de vinculación de los grupos en desventaja–, con sus intereses y experiencias. Con ello se persigue también que obras y pro-yectos económicos adelantados en los territorios puedan aprovechar la caracterización de la mano de obra capacitada y que esta responda a los requerimientos del mercado, vinculando a la población sujeto dentro de la cadena de valor de la actividad productiva local, ya sea como empleados o como proveedores.

La armonización entre las experiencias e intereses de quienes ofrecen su trabajo –la oferta labo-ral– y los requerimientos de quienes lo demandan puede realizarse a través de diversos meca-nismos, desde espacios de diálogo y concertación con el empresariado –mediante las mesas de formación para el trabajo de la RedIP o las mesas sectoriales que adelantan el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)–, hasta estudios e investigaciones especializadas de perfi les ocupacionales de estos grupos poblacionales, frente a los requerimientos en entornos sectoriales específi cos.

El éxito de este proceso se logra mediante la incidencia y articulación con las instituciones educati-vas para el desarrollo de una oferta de formación dirigida a la población en mayor situación de po-breza y vulnerabilidad, que sea sostenible y pertinente a los requerimientos del mercado de trabajo.

Cuadro 7. La experiencia del PNUD en el desarrollo de estudios de perfi les ocupacionales

Las universidades, los centros de pensamiento y los Observatorios Regionales del Mercado de Trabajo (ORMET) son los principales aliados para el desarrollo de estudios de perfi les ocupacionales que permitan conocer las experiencias de la

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población sujeto y sus posibilidades de articulación con la actividad productiva de acuerdo a los requerimientos de los sectores promisorios. El PNUD ha adelantado diversos estudios sectoriales: • Para poblaciones específicas (mototaxistas, recicladores) en Barranquilla. • Por sectores promisorios (agroalimentario, turismo, megaproyectos de infraestruc-

tura, confecciones) en Pasto, La Guajira, Ibagué, Cartagena y Santa Marta. • Por iniciativa de un sector (automotor) en Bogotá. • Por concentración de oportunidades (zonas francas) en Bogotá.

Otra de las estrategias más relevantes para hacer que el desarrollo económico sea más inclu-yente se relaciona con mecanismos que faciliten el acceso a activos productivos y financieros. Dadas las características de los grupos poblacionales más pobres y vulnerables, el acceso a recursos financieros, a propiedad y tenencia de activos es un eslabón clave en la cadena de inclusión económica. Para ello, se debe proponer el fomento de mecanismos de acceso a servicios financieros, que sirvan como motor de sostenibilidad para sus actividades producti-vas. Es vital el acompañamiento en la ejecución de estos recursos, para evitar su prematura liquidación.

Para hacer posibles los servicios de microfinanciamiento no se limitan a las posibilidades de apalancamiento de un negocio a través de microcrédito o de capital semilla no reembolsable, sino que se extienden a una amplia gama que va desde los procesos formativos en cultura del ahorro y alfabetización financiera, el uso de canales para pago a proveedores, la tenencia de cuentas de ahorro y de inversiones, sobregiros, tarjetas de crédito, descuento de documentos, leasing o arrendamientos, cartas de crédito, pago de impuestos, seguros, pagos de nómina y recolección de cuentas por cobrar, hasta las redes de ángeles inversionistas, el crowdfunding o sistemas de financiamiento de pequeña cuantía comunitaria, el microfactoring o descuento de facturas y las comunidades emprendedoras.

Cuadro 8. La experiencia del PNUD en la creación de fondos de microfinanciamiento

El PNUD Colombia, a través de su Proyecto DEI, ha promovido la conformación de 19 fondos de microfinanciamiento en igual número de municipios, los cuales, a diciembre de 2014, han desembolsado aproximadamente COP$1.640.millones en microcréditos a cerca de 900 microempresarios, y están otorgando más de COP$4.500 millones de pesos en capital semilla a pequeños empresarios en si-


tuación de pobreza y/o vulnerabilidad. Esta buena práctica ha tenido importante apoyo de la cooperación nacional e internacional.

En defi nitiva, este eje busca promover procesos de concertación y articulación de esfuerzos públicos y privados que contribuyan a una mayor generación de riqueza colectiva, a través del fomento a las iniciativas productivas, al clima de negocios, a mayor competitividad y a una mejor calidad de vida de la población. Con un menú variado de alternativas los actores del DEI pueden usar un conjunto de estrategias que promuevan el fortalecimiento de capa-cidades productivas de la población sujeto y faciliten el acceso a activos productivos y fi nan-cieros. En la tabla 2 se presenta un listado de las estrategias, que aunque no es exhaustivo, recoge de manera integral el abordaje desde el eje de empleo y desarrollo empresarial para el DEI.

Tabla 2. Estrategias del Eje 2: Empleo y desarrollo empresarial

Barrera Barrera

Vulneraciones al mínimo vital (alimentación, nutrición, educación,salud y trabajo)

• Ejecución de acuerdos de cana-lización de oferta programática pública de carácter social municipal, regional o nacional (servicios de salud y nutrición).

• Canalización de oferta complemen-taria y habilitante pública y privada a través de Centros de Empleo y Em-prendimiento que actúen como ven-tanillas únicas de atención ciudadana para la GIE (servi-cios para la primera infancia, servicios de cuidado de adultos mayores o personas con disca-pacidad, atención psicosocial).

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Barrera Barrera

Baja acumu-lación de ca-pital humano (nivel de for-mación, com-petencias, habilidades, destrezas)

• Ejecución de PAML orientadas al fortalecimiento de competencias técnicas de la ofer-ta (programas de formación, progra-mas de alimentos por capacitación, programas de trabajo por capa-citación, estudios de perfiles ocupa-cionales, mesas de concertación sec-torial, programas de certificación por competencias labo-rales, normalización de competencias.

• Ejecución de PAML orientadas a la construcción de ha-bilidades blandas o socioemocionales (programas de Formación Integral del Ser (FIS), Cen-tros de Empleo y Emprendimiento).

• Ejecución de PAML orientadas al fortalecimiento de competencias básicas y transver-sales de la oferta, al apoyo a la bús-queda de empleo y a la definición de objetivos de trabajo (centros de empleo y empren-dimiento, servicios de empleo, asesoría y consejería voca-cional, ocupacional, para la búsqueda de empleo, nivela-ción en competen-cias de lecto-escri-tura y matemáticas, formación y valida-ción de educación básica y media).

• Ejecución de PAML orientadas a mejorar el funcio-namiento del mer-cado laboral (ser-vicios de empleo, Centros de Empleo y Emprendimiento, intermediación y colocación laboral, programas de primer empleo, pro-gramas de fomento del autoempleo, portales de empleo, ferias laborales, programas de empleo temporal).

• Ejecución de PAML orien-tadas a incrementar la demanda de trabajo, la formación de competencias gerenciales y emprendedo-ras, la promoción del em-prendimiento y el desarro-llo empresarial (Centros de Empleo y Emprendimiento, proyectos de recuperación de medios de vida, forma-ción en cultura empresarial, programas de desarrollo de proveedores (PDP), Microfranquicias); servicios de desarrollo empresarial (entrenamiento, consulto-ría, mercadeo, información, desarrollo y transferencia de tecnología, promoción, infraestructura, desarrollo de producto, etc.); negocios inclusivos, emprendimien-tos sociales, bolsas de intermediación de bienes y servicios, comercio electró-nico, programas de apoyo para la democratización de compras públicas.

Baja acumulación de capital económico que impide acceso a activos productivosy financieros

• Programas de formación en cul-tural del ahorro y financiera.

• Programas de apoyo a la confor-mación de grupos autogestionados de ahorro y crédito y otras metodologías solidarias de micro-financiamiento.

• Programas de recu-peración temprana (early recovery) de circuitos económi-cos locales (pro-gramas de empleo de emergencia o temporal, cash for work, food for work).

• Programas de mi-crofinanciamiento basados en micro-crédito y capital semilla no reembol-sable (en efectivo o especie).

• Programas de acceso a otros servicios micro-financieros (garantías, sobregiros, microasegura-miento, tarjetas de crédito, descuento de documentos, leasing o arrendamientos, cartas de crédito, pago de impuestos, seguros, pagos de nómina, recolección de cuentas por cobrar., micro-factoring, leasing, redes de inversionistas sociales, crowdfunding, comunida-des emprendedoras, redes de ángeles inversionistas).


Barrera Barrera

Desacumu-lación de capital social (redes so-ciales y de apoyo) por situaciones de violencia

• Programas de apoyo y atención psicosocial clínica y con orientación productiva y apoyo psicológico.

• Programas de apoyo a la (re)cons-trucción de redes sociales de apoyo, y promoción de la asociatividad.

• Programas de fortalecimiento organizacional con orientación social y productiva.

• Programas lúdicos, de recreación y de empleo temporal o de emergencia comunitario (tipo cash for work) y programas que promuevan la cohesión social.

Barreras so-cio-laborales, incluidas las afectaciones psicológicas por situa-ciones de violencia o vulnerabili-dad.

• Programas de apoyo y atención psicosocial clínica y con orientación productiva y apoyo psicológico.

• Programas de acceso a oferta complementaria y habilitante (servi-cios para la primera infancia, servicios de cuidado de adultos mayores o personas con disca-pacidad).

Eje 3. Mercados inclusivos

Este último eje encuentra su fundamento teórico desde 2008 cuando la Comisión de Creci-miento y Desarrollo del Banco Mundial publicó el reporte Estrategias para el crecimiento sos-tenido y el desarrollo inclusivo, en el cual se refi ere al desarrollo inclusivo como un concepto que “armoniza la equidad, la igualdad de oportunidades y la protección en mercados y en las transiciones de un empleo a otro” (World Bank, 2008).

Los mercados inclusivos también han sido defi nidos como “iniciativas emprendedoras que con-tribuyen a la reducción de la pobreza incluyendo comunidades de bajos ingresos dentro de cadenas de valor –como consumidores, proveedores o distribuidores– sin perder el fi nal último de los negocios: generar rentabilidad” (SNV, 2011).

En este sentido, el objetivo del tercer eje es generar mercados que promuevan la inclusión de comunidades de bajos ingresos, en las distintas partes de las cadenas de valor de las empresas, por el lado de la demanda como clientes, y por el de la oferta como empleados, proveedores, distribuidores, comercializadores e incluso como propietarios.

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Desde esta perspectiva hay múltiples oportunidades de vinculación del sector privado en el derribamiento de barreras a la inclusión productiva de grupos poblacionales tradicionalmente excluidos o que se ubican en la base de la pirámide económica. Según el PNUD es posible de-sarrollar tres tipos de modelos de relacionamiento con el sector privado: los filantrópicos, los híbridos y los que buscan la generación pura de rentabilidades o ganancia.

En la tabla 3 se presenta una matriz de referencia, que aunque no es exhaustiva, identifica oportunidades diversas de vinculación del sector privado para la promoción del DEI, con base en la experiencia del PNUD en Colombia y en el mundo (UNDP, 2014).

Tabla 3. Estrategias del Eje 3: Mercados inclusivos

BarreraEstrategias

Modelos de filantropía Modelos híbridosResponsabilidad Social Empresarial (RSE) Empresa social Negocios inclusivos

Vulnera-ciones al mínimo vital (alimenta-ción, nutri-ción, educa-ción, salud y trabajo)

• Programas de atención nutricional (donación de semillas, hasta alianzas público privadas de promoción de hábitos nutricionales, campañas programas de alimentación comunitaria, apoyar patios productivos).

• Programas de atención en salud (bienestar comunitario, centros de salud, donación de productos de cuidado para el hogar, servicios de chequeo médico comunitarios, alian-zas público privadas para llevar servicios de salud a zonas apartadas, campañas y programas educativos).

• Apoyo para el fondeo de centros educativos y becas para programas de nivelación en educación básica, media y superior, nivelación en competencias básicas de lecto-escritura y matemáticas.

• Desarrollo de cadena de proveeduría de productores locales de alimentos nutri-cionales.

• Facilitación y apoyo al desarrollo de mercados campesinos.

• Desarrollo de patios pro-ductivos comunitarios en lotes improductivos.

• Modelos de negocio (atención en salud de bajo costo, acceso drogas patentadas, portales de información en salud, atención primaria en salud, telemedicina).

• Programas de mercadeo social para mejorar hábitos de higiene.

• Modelos de negocio (gestión de residuos y reciclaje para mantener un ambiente limpio, producción y acceso de filtros de agua y purificadores, suplemen-tos nutricionales. –micronutrientes–, productos alimenticios que suplan defi-ciencias nutricionales, venta de productos alimenticios fortifi-cados a la base de la pirámide (BdP) a bajo costo).

• Modelos de negocio de pres-tación en salud y farmacias de bajo costo, microaseguramiento en salud, prestación de servicios a poblaciones no atendidas, baños ecológicos, sistemas de acueducto de bajo costo, insta-laciones de atención en salud de bajo costo.

Desarrollo Económico Incluyente (DEI): documento conceptual y programático61

BarreraEstrategias


Baja acumu-lación de ca-pital humano (nivel de for-mación, com-petencias, habilidades, destrezas)

• Vincularse a la Red de Prestadores del Servicio Público de Empleo, como agencia no lucrativa, bajo el modelo de Centros de Empleo y Emprendimiento (Cemprende).

• Compensación y tiempo libre, capacitación y entrena-miento vocacional para empleados de la BdP para el desarrollo de habilidades.

• Apoyo para el fondeo de centros educativos y programas formativos (técnica, competencias básicas, alfabetización digital).

• Alianzas, becas y donaciones para programas formativos y entrenamiento vocacional de grupos en desventaja.

• Aportar información para establecer necesidades del mundo laboral en términos de competencias y habilida-des para el desarrollo de programas de formación perti-nente para el trabajo.

• Patrocinar el desarrollo de ferias de empleo. • Recursos de investigación y desarrollo para la identifica-

ción de trabajadores potenciales. • Apoyo a programas de ubicación laboral de pasantías y

mentoría. • Participación en programas de educación en cultura

empresarial y promoción del emprendimiento. • Programas de voluntariado empresarial y bancos de

donación de tiempo para el desarrollo de pequeños ne-gocios.

• Programas de entrena-miento en línea para em-pleados y operarios.

• Alianzas público privadas para desarrollar programas formativos orientados a aumentar la probabilidad de enganche laboral.

• Desarrollo de centros de aprendizaje comunitario.

• Desarrollar o financiar centros educativos.

• Creación de esquemas de formación de formadores virtuales y presenciales.

• Programas a bajo costo de formación (técnicos, alfabe-tización digital).

• Desarrollo de centros educativos de bajo costo.

• Programas de entrenamiento y transferencia de habilidades a productores, comercializadores y distribuidores de la cadena de valor.

• Desarrollo de microfranquicias. • Desarrollo de información de

empleo y mercado laboral para entender mejor necesidades de grupos en desventaja.

• Alianzas público privadas para desarrollar programas forma-tivos orientados a aumentar la probabilidad de enganche laboral.

• Desarrollo conjunto de currículos con entidades de formación.

Baja acumu-lación de capital eco-nómico que impide acce-so a activos productivos y financieros

• Donaciones para la constitución de fondos de microcrédi-to o programas de donación de capital semilla.

• Mecanismos alternativos de financiación para matching funding de iniciativas de crowdfunding (1 peso por 1 peso).

• Apoyo a programas de formación en cultura financiera y del ahorro.

• Financiación y patrocinio de concursos de planes de negocio y de promoción del emprendimiento.

• Desarrollo de modelos de negocio que promuevan energías limpias como la energía solar, servicios ambientales y otros.

• Modelos de negocio de copropiedad inclusiva en la que hay participación en las utilidades por parte de la empresa líder, así como de grupos en desventaja.

• Servicios de desarrollo empresarial de bajo costo.

• Modelos de negocio de provee-duría inclusiva de materia prima, procesamiento, distribución y comercialización que vinculen grupos de la BdP.

• Encadenamiento de productores locales.

• Proyectos de generación de empleo masivo.

• Desarrollo de microfranquicias.

Desacumu-lación de capital social (redes so-ciales y de apoyo) por situaciones de violencia

• Entrenamiento de líderes comunitarios, juventudes y nuevos liderazgos.

• Financiación de eventos, actividades culturales y otros espacios que promuevan la cohesión social.

• Apoyo a programas de diversidad de la comunidad. • Programas de fortalecimiento organizacional.

• Modelos de negocio aso-ciativos.

• Servicios para organizacio-nes sociales a bajo costo.

• Apoyar negocios locales que atiendan necesidades comuni-tarias.

• Modelos de negocio asociativos basados en esquemas de prove-eduría inclusiva.

• Programas de primer empleo para jóvenes.

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Si bien las oportunidades de acción del sector privado desde la esfera de la RSE son numerosas, normalmente estas son actividades de corto aliento que se instalan en la lógica de negocios empresarial, razón por la que el PNUD Colombia privilegia la vinculación del sector privado para el DEI bajo esquemas de negocios inclusivos y empresas sociales.

Cuadro 9. La experiencia del PNUD en el Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP)

El PNUD viene implementando desde el 2012 el Programa de Desarrollo de Provee-dores (PDP) como una iniciativa para lograr la inclusión económica de población en situación de pobreza y vulnerabilidad y la mejora de la competitividad de mipymes in-tegradas a cadenas de proveeduría. El PDP cuenta con una metodología de seis etapas –promoción, diagnóstico, interacción, plan de mejora, implementación y repli-cabilidad–, con la que se optimizan las prácticas empresariales de los negocios asesorados. En sus primeros dos años de implementación, el Programa trabajó con más de 1.000 unidades de negocios en 25 ciudades del país, y contó con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la ANSPE y el DPS.

Desde esta perspectiva, el PNUD define los negocios inclusivos como “modelos de negocio en los que se incluye a los pobres por el lado de la demanda como clientes, y por el lado de la oferta como empleados, productores y empresarios a lo largo de las cadenas de valor. Constru-yen puentes entre los negocios y los pobres en beneficio mutuo” (UNDP, 2008).

BarreraEstrategias


Barreras so-cio-laborales, incluidas las afectaciones psicológicas por situa-ciones de violencia o vulnerabili-dad.

• Desarrollo de servicios gratuitos que faciliten la concilia-ción de la vida personal, familiar y laboral (salas de cui-dado infantil, salas de lactantes, licencias de paternidad y maternidad).

• Programas de certificación de sistemas de gestión de igualdad de género.

• Eliminación del lenguaje sexista interno y externo. • Campañas de apoyo al derribamiento de estereotipos de

roles de hombres y mujeres en el mundo laboral. • Red de pares para apoyar la permanencia de las mujeres

en el mundo laboral.

• Desarrollo de servicios de apoyo de bajo costo para facilitar la permanencia de las mujeres en el mundo laboral (cuidado infantil, cuidado del adulto mayor, transporte).

• Desarrollo de modelos de negocio que involucren a las mujeres en la cadena de valor.

• Modelos de proveeduría inclusi-va para mujeres.

• Comprometerse con esquemas de contratación, entrenamiento y desarrollo prosocial.

• Proyectos de empleo masivo en sectores u ocupaciones no tradicionales con barreras de acceso por jerarquías o habilida-des específicas.

• Programas de empleo para ma-dres y mujeres que se reincorpo-ran al mercado laboral después de ausencias prolongadas.

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Las características esenciales de un negocio inclusivo son las siguientes:

Son fi nancieramente sostenibles, por asociar grupos de bajos ingresos a negocios que benefi cien a las dos partes

Incluyen a grupos de bajos ingresos no sólo del lado de la demanda como clientes, sino también del lado de la oferta como empleados, productores y empresarios dentro de las diferentes partes de la cadena de valor

Tienen un impacto ambiental positivo o neutro

Tienen potencial para ser escalado

Son innovadores

Fuente: Adaptado de UNDP (2008)

Ahora bien, las empresas sociales son modelos de negocio cuya motivación se basa en la ge-neración de ganancias, la creación de cambios positivos sociales y el impacto neutro o positivo medio ambiental; por lo tanto, llevan intrínsecamente la generación de valor social, al mismo tiempo que buscan una rentabilidad económica.

Se trata de generar modelos de negocio soportados en un ecosistema de instituciones y acto-res que vinculen a los grupos en mayor desventaja en las cadenas de valor de las empresas del sector privado, de sectores en crecimiento, procurando el logro de objetivos de sostenibilidad fi nanciera, social y ambiental en una relación del tipo “gana-gana”.

Empleo inclusivo

En los esquemas de empleo inclusivo, orientados al de-sarrollo de programas y proyectos masivos de generación de empleo, se requiere conjugar esfuerzos con entidades de distinta naturaleza para identifi car sectores con alto potencial de inclusión, proyectos estratégicos o empresas con capacidad de generación de empleo a gran escala. Para esto, el establecimiento de canales de diálogo en-tre las empresas y las entidades de formación resulta de vital para generar un proceso de ajuste de la oferta de formación de acuerdo con las competencias y habilidades requeridas.

Empresas con necesidad de nuevos empleados

Personas en situación de pobreza buscando empleo

Vacantes suplidas

Nuevos empleados contratados en condiciones laborales justas

Referenciación de candidatos, capacitación a la medida y

acompañamiento al desempeño laboral de los nuevos empleados

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Dentro del esquema de empleo inclusivo se generan mecanismos de orientación ocupacional, desarrollo de competencias laborales blandas y competencias técnicas, para que al final una empresa ancla (líder) cuente con una fuerza laboral competente y los buscadores de trabajo con empleos formales.

Proveeduría inclusiva

El desarrollo de esquemas de proveeduría inclusiva parte de las necesidades identificadas de una empresa ancla o líder. A partir de sus requerimientos, se estructuran esquemas de desarrollo de capacidades empresariales, asistencia técnica, fortalecimiento organizacional y asociativo, apalancamiento de recursos financieros y acceso a otros activos productivos. Al final se busca tender puentes entre la oferta y la deman-da de un bien o servicio específico, en condiciones justas de negociación, asegurando su inclusión en el mercado.

Este tipo de iniciativas por lo general se desarrollan en cin-co etapas. La primera consiste en la identificación de opor-tunidades de mercado a partir de puntos de entrada de la cadena de valor de una empresa ancla o líder. Esto incluye oportunidades en la proveeduría de materia prima, la pro-ducción, el procesamiento, la distribución o la comerciali-zación. Al mismo tiempo, considerando los requerimientos de la demanda, se realiza la identificación y selección de emprendedores, grupos u organizaciones que se vincula-rán al negocio.

En la segunda fase se realiza de manera conjunta el plan de negocios abordando aspectos como la investigación de mercados, la estructura organizacional, el mercadeo, las proyecciones financieras, la logística y los arreglos legales. En la tercera, se selecciona el modelo de imple-mentación en esquemas de negocios que pueden ir desde la entrega de un bien o un servicio en el que la relación comercial de la empresa líder y los grupos en desventaja, se hace bajo con-diciones de mercado justo en términos de precios, tiempos de entrega, términos de pago, etc., hasta los modelos de copropiedad inclusiva o empresa social donde el esquema de negocios hace partícipes de las utilidades tanto a grandes como a pequeños.

Compra en condiciones justas de materias primas

Empresas con necesidad de productos y/o servicios

Grupos asociativos o mi-croempresas interesadas en proveer productos y/o

servicios

Acompañamiento para ge-nerar acuerdos comerciales

“gana-gana”

Fortalecimiento empresa-rial, asociativo y técnico a

proveedores

Productos y/o servicios con calidad, oportunidad volumen y precio ade-

cuados a la demanda del cliente

Acopio, trasformación, control de calidad y entrega desde la comunidad o mediante

una empresa integradora


Figura 13. Esquema de la tercera fase en el desarrollo de esquemas de proveeduría inclusiva

Benefi cio social Ganancias Ganancias + benefi cio social

ProveeduríaInclusiva

ProcesamientoInclusivo

DistribuciónInclusiva

ComercializaciónInclusiva

Co-propiedad

Negocios Inclusivos Empresa Social

En la tercera etapa o fase preoperativa y de preparación para cumplir los requerimientos de la demanda, se desarrollan esquemas de formación y capacitación, asistencia técnica, fortale-cimiento asociativo, fi nanciamiento y las inversiones en adecuaciones, equipos y maquinaria y otros activos. En esta fase participan de manera activa los emprendedores, la empresa líder y las instituciones de apoyo. En la última etapa o fase operativa inicia la ejecución formal del negocio y se establecen las posibilidades de escala o réplica.

El desarrollo de mercados que sean más inclusivos requiere de la construcción de entornos favorables de mercado (institucionalidad, normativa, políticas y estrategias), de la defi nición sectorial de barreras para la inclusión y las estrategias para superarlas, de la promoción de estructuras de mercado inclusivas, de la articulación entre actores, el fortalecimiento de rela-ciones empresariales y el desarrollo de estrategias innovadores que exploren alternativas de relacionamiento a través de diversas modalidades.

Los negocios inclusivos y las empresas sociales son un concepto que trasciende las prácticas fi lantrópicas y de responsabilidad social empresarial, basadas en la generación de valor com-partido. Su desarrollo a diferentes niveles del mercado (sectores, instituciones y empresas) los hace una de las estrategias más poderosas para lograr el fortalecimiento del tejido social con impacto positivo en las dinámicas económicas regionales, por lo que pueden ser incluidos como pilar de los programas de gobierno, sean locales o nacionales.


Desafíos para el DEI

El Desarrollo Económico Incluyente a través de sus componentes y estrategias es una apuesta para potenciar las capacidades locales para la generación de procesos de inclusión productiva de grupos en desventaja en el corto, mediano y largo plazo.

Esta apuesta requiere de un proceso colectivo de compromiso entre los diferentes actores, desde lo público, lo privado, la academia, las organizaciones sociales y comunitarias, quienes deben identifi car las estrategias más pertinentes para su territorio, considerando las caracte-rísticas y potenciales económicos que promuevan no solo la inclusión de la población sujeto, sino también una mejor productividad y competitividad que se traduzca en un mayor nivel de calidad de vida para sus habitantes.

El desarrollo de las estrategias conexas a estos ejes estructurantes busca, en últimas, que las personas y comunidades sean más resilientes; es decir, que cuenten con la capacidad de anti-cipar, prevenir y recuperarse de situaciones de crisis, donde se compromete la acumulación del capital social, humano y económico, tangible y no tangible.

La autoresiliencia económica encuentra su fundamento teórico en la autoayuda y la coopera-ción mutual, la cual se alcanza cuando un individuo cuenta con la capacidad de acumular y mantener recursos económicos que excedan sus necesidades básicas (Godfrey, 2008). De ahí la importancia de crear oportunidades para el desarrollo de habilidades y aptitudes con el propó-sito no solo de satisfacer las necesidades básicas, sino de minimizar la dependencia económica (Anyanwu, 1992), desarrollando talentos, habilidades, competencias y valores. La autoresilien-cia, entonces, reduce la vulnerabilidad a los shocks económicos e incrementa la capacidad de sostenimiento del bienestar económico a través de la generación de excedentes.

Cuadro 10. La experiencia del PNUD en el desarrollo de negocios inclusivos rurales: el caso de Colenalp

Un modelo innovador de copropiedad inclusiva se desarrolló en Pasto (Nariño) entre Floralp (empresa ecuatoriana fabricante de quesos maduros) como empresa ancla o líder, y la Cooperativa de Lecheros de Nariño (Colena), quienes aportaron para la conformación de una nueva empresa para la producción y comercializa-ción de quesos maduros, Colenap SAS. Bajo este modelo de copropiedad los

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productores lecheros en pequeña escala son dueños del 49% de Colnap por lo que ganan ese porcentaje de las utilidades de la empresa. También participan en otros eslabones de la cadena de valor como empleados, distribuidores y comer-cializadores. Los productores, además, adquirieron conocimientos y equipos para la transformación de la leche fresca en quesos maduros con una inversión en planta superior a un millón de dólares.

Pero no es suficiente concentrarse en el desarrollo de capacidades de las personas. Para que el crecimiento pro-pobre sea generalizado y su aporte al desarrollo sea más inclusivo se requiere contar con un entorno institucional y económico que lo posibilite. En este sentido, Colombia se enfrenta a diversos desafíos como por ejemplo las restricciones del modelo de descentraliza-ción, el cual supone limitaciones respecto al uso de recursos del Sistema General de Participa-ciones y de recursos propios de los entes territoriales para la GIE.

También encara las restricciones en la disponibilidad de oferta programática de servicios a es-cala local, asociada a la articulación de la política de GI nacional y local y a la disponibilidad de servicios de GIE, habilitantes y complementarios disponibles en el nivel local.

El contexto territorial y las restricciones especialmente de municipios de las categorías 5 y 6, los cuales se encuentran desconectados a mercados de mayor tamaño, cuentan con un mercado interior reducido, escasez de oferta de mano de obra calificada, producción interior limitada y escasa diversificación, baja competitividad, tejido productivo reducido y poca disponibilidad de recursos propios para iniciativas de GIE.

Igualmente, las limitaciones derivadas de la comprensión de la dinámica del mercado de tra-bajo con enfoque regional y no solo municipal, lo cual implica delgadas líneas que dividen lo urbano y lo rural, la perspectiva ciudad-región y las interacciones entre las personas, los territo-rios –por ejemplo, las ciudades dormitorio y en donde trabajan– y sus actividades económicas.

Estos retos cobran especial trascendencia en un eventual contexto de posconflicto, como el que se espera Colombia afronte en el corto plazo. La terminación del conflicto armado, los procesos de reconciliación y la construcción de la paz, no serán posibles sin oportunidades de inclusión productiva y laboral real para la población que ha sido responsable (excombatientes) y víctima de dicho conflicto, lo que implica retos adicionales en términos de reincorporación a la vida civil y a la superación de los traumas asociados a la guerra, sumados a las barreras que tradicionalmente enfrentan estos grupos.


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Bogotá D.C., Colombia

desarrollo económico incluyente (dei): documento...

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